TFG - Leonardo e Claudio - Fechado

A guerra fiscal do ISS: desentendimentos entre os municpios de So Paulo, Santana do Parnaba e Barueri.
ISS tax war: disagreements between municipalities of So Paulo, Santana do Parnaba and Barueri.
Leonardo Antunes da Silva1 Antnio Claudio de Souza2 Claudinei Rogrio Kostik3 Renato Antnio de Souza4
Resumo: Este artigo tem como objetivo geral analisar a guerra fiscal do ISS (Imposto Sobre Servios), tomando como foco os municpios de So Paulo, Santana do Parnaba e Barueri e, como objetivos especficos, (1) verificar como as legislaes nacionais ajudaram a amenizar esse conflito e (2) analisar a legislao desses municpios e verificar os principais conflitos que surgem na prtica entre eles. Este artigo caracterizado como pesquisa documental, pois os dados analisados referem-se legislao. Como resultados de pesquisa, foi verificado que as legislaes nacionais que tratam do assunto deram resultado at certo ponto e diminuram bastante essa guerra. E que os trs municpios concedem benefcios, porm Santana do Parnaba e Barueri podem vir a perd-los por possveis mudanas na legislao. Palavras-chave: Guerra fiscal, tributao municipal, Imposto Sobre Servios (ISS), poltica fiscal, tributos. Abstract: This article aims, generally, to analyze the ISS (Service Tax) fiscal war, taking as its focus the cities of So Paulo, Barueri and Santana do Parnaba and, as specific objectives, (1) check how national legislation helped alleviate this conflict and (2) analyze the legislation of these cities and verify which major conflicts that arise in practice between them. This article is characterized as documentary research, because the dada analyzed refers to legislation. As results, it was found that national laws dealing with the subject paid off to some extent and decreased quite this war. And the three municipalities grant benefits, but Santana do Parnaba and Barueri may well lose them for possible changes in legislation. Keywords: War tax, municipal tax, service tax (ISS), tax political, taxes. Introduo
Este artigo tem como objetivo geral analisar a guerra fiscal do ISS (Imposto Sobre Servios), tomando como foco os municpios de So Paulo, Santana do Parnaba e Barueri e,
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Graduando em Cincias Contbeis pela Uniesp - Caieiras Graduando em Cincias Contbeis pela Uniesp - Caieiras 3 Professor Me. do curso de Graduao de Cincias Contbeis da Uniesp - Caieiras 4 Professor Me. do curso de Graduao de Cincias Contbeis da Uniesp - Caieiras
SILVA, Leonardo A. da; SOUZA, Antnio C. de; KOSTIK, Claudinei R.; SOUZA, Renato A. de. A guerra fiscal do ISS: desentendimentos entre os municpios de So Paulo, Santana do Parnaba e Barueri. Trabalho Final de Graduao (Cincias Contbeis). UNIESP. Caieiras, 2013.
como objetivos especficos, (1) verificar como as legislaes nacionais ajudaram a amenizar esse conflito e (2) analisar a legislao desses municpios e verificar os principais conflitos que surgem na prtica entre eles. O ISS um imposto de competncia municipal, sendo uma das principais fontes de receita dos municpios. Ganhou maior importncia com a Constituio de 1988 e com a implementao de novas ferramentas de controle, como a Nota Fiscal Eletrnica de Servios. um imposto que faz parte da rea de atuao dos contabilistas chamada de rea tributria. Conforme Oliveira (2009), o ISS tem como fato gerador a prestao de servios constantes na Lei Complementar 116 de 2003, sendo contribuintes tanto empresas quanto profissionais autnomos que prestarem estes servios. Ainda segundo o autor, no so contribuintes aqueles que prestam servios em relao de emprego e ainda trabalhadores avulsos, diretores e membros de conselhos consultivos ou fiscais de sociedades. A rea tributria atualmente tem uma grande importncia para a contabilidade, pois cada vez mais o governo tem exigido novas obrigaes acessrias5 para as empresas e aumentando o detalhamento sobre os impostos, o que tem demandado grande esforo, tempo e estudo dos contabilistas. Esses recursos muitas vezes acabam por fazer o profissional contabilista focalizar mais seu tempo em cumprir as obrigaes de seu cliente com o governo do que aplicar uma avanada contabilidade gerencial para orientar esses clientes a melhorarem seus negcios. Os governos municipais tambm no tm ajudado a simplificar a vida dos contribuintes do ISS, como, por exemplo, So Paulo, que instituiu cadastro para prestadores de servio de fora do municpio6. Se todos os municpios adotassem a reciprocidade de tratamento que So Paulo adotou, provavelmente a vida dos contribuintes tornar-se-ia um caos. Conforme Lei Complementar 116/2003, o imposto considerado devido no local onde est o prestador do servio, exceto nos casos expressamente descritos nessa legislao, que determina que o ISS deva ser pago no local da prestao do servio. Antes dessa lei, no estava claro onde deveria ser pago o ISS e geralmente acabava-se pagando no local do prestador do servio, o que gerava uma guerra fiscal generalizada entre esses municpios. A guerra ainda h, mas atualmente est menos disseminada do que antes dessa lei. As principais questes que buscaremos responder nesta pesquisa so: como as legislaes nacionais ajudaram a amenizar esse conflito? Quais os principais conflitos que
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Obrigaes que derivam da obrigao principal, que neste caso pagar o tributo. Quem est sediado fora do municpio de So Paulo e prestar servio dentro desse municpio deve fazer um cadastro, sob pena de ter o ISS retido nesse municpio.
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surgem na prtica entre So Paulo, Santana do Parnaba e Barueri? Para respondermos a essas indagaes, partimos da hiptese de que alguns municpios vizinhos de So Paulo, na expectativa de aumentar sua arrecadao, promoveram a reduo do ISS, atraindo empresas que atuam em So Paulo a cadastrarem-se e a recolherem o seu imposto para esses municpios, mesmo que elas no estivessem realmente instaladas nessas cidades. So Paulo, perdendo arrecadao, tentou criar mecanismos para combater esses incentivos e que, mesmo com a criao de legislaes nacionais, a guerra ainda persiste por alguns motivos, que tentaremos saber quais so. Veremos se essas hipteses levantadas confirmar-se-o no desenvolvimento da nossa investigao. Este trabalho justifica-se, ainda, na medida em que o ISS um importante imposto e que a guerra fiscal entre So Paulo e alguns municpios vizinhos, apesar de um pouco mais apaziguada no momento e de ter trazido a reduo de fraudes, tambm trouxe alguns transtornos para os contribuintes. Atualmente existem mais de 5.564 municpios em nosso pas, nmeros que vm crescendo bastante, principalmente por interesses polticos, pois desde a constituio de 1988 houve maior facilidade para criao de novos municpios (FABRETTI, 2009). Por essa informao, vemos qual a importncia de harmonizarmos essa guerra fiscal para que as mesmas regras possam ser aplicadas em todos os municpios, sem disputa desleal e controles confusos que venham a onerar o contribuinte. Para a comunidade contbil, esta pesquisa pretende contribuir para um melhor conhecimento sobre o que est acontecendo nessa regio no que tange ao ISS, para que, com mais conhecimentos, possamos exigir maiores simplificaes tributrias futuramente. Justificase tambm por no haver muitos trabalhos cientficos especficos na rea de guerra fiscal municipal. Temos como exemplos Mendona (2002) e Vidmontas e outros (2004). Esperamos contribuir tambm com a atualizao da temtica, trazendo dados recentes sobre essa guerra. Outra justificativa para a realizao desta pesquisa devido ao fato de ser pr-requisito para a concluso do Curso de Cincias Contbeis, realizado na UNIESP unidade de Caieiras. Por fim, a organizao deste artigo est dividida em fundamentao terica, procedimentos metodolgicos, apresentao e discusso dos resultados, consideraes finais e referncias bibliogrficas.
1- Fundamentao terica
O ISS um tributo municipal que incide sobre servios de qualquer natureza, que tem 3
como fato gerador a prestao de servios, seja por empresa ou por profissional autnomo, com ou sem estabelecimento fixo (OLIVEIRA, 2009). A Lei Complementar 116/2003 (BRASIL, 2003) estabelece a listagem dos servios e seus cdigos de tributao. Veremos a seguir as principais caractersticas do ISS e suas obrigaes fiscais.
1.1- Princpios constitucionais tributrios
Os princpios jurdicos que regem as normas tributrias esto descritos principalmente no artigo 150 da Constituio Federal. Fabretti (2009) define como princpios jurdicos aqueles que prevalecem sobre todas as normas jurdicas e que essas normas s tm validade se editadas rigorosamente em consonncia com eles. Temos os Princpios: da Legalidade, que explica que somente pode haver ou aumentar tributo se houver lei que o estabelea; da Isonomia Tributria, que explica que proibido tratar de forma desigual contribuintes que se encontram em situaes equivalentes; da Irretroatividade Tributria, que explica que a lei no pode retroagir e que s pode ser aplicada para os fatos que ocorrerem a partir dela; e da Anterioridade, que explica que novo tributo ou aumento de alquota no pode acontecer no mesmo ano em que foi criado ou aumentado, s podendo ser cobrado a partir do ano seguinte, salva algumas excees (FABRETTI, 2009).
1.2- Fontes do direito tributrio
Alm dos princpios anteriormente explicados, so fontes do nosso Direito Tributrio: a Constituio Federal, as leis complementares, as leis ordinrias e atos equivalentes, tratados internacionais, atos do Poder Executivo Federal com fora de lei material, atos exclusivos do Poder Legislativo, convnios, decretos regulamentares e normas complementares (AMARO, 2006).
1.3- Elementos tributrios fundamentais
O direito tributrio e a legislao tributria brasileira determinam que, para haver cobrana, precisa haver: lei, objeto (obrigaes que o contribuinte deve cumprir) e fato gerador (situao em que ocorre a tributao), conforme explica Oliveira e outros (2011). Ainda conforme os autores acima, outro elemento fundamental da tributao a determinao de sujeito ativo (governos federais, estaduais e municipais) e sujeito passivo 4
(contribuintes e responsveis legais perante a situao). Temos ainda como elementos fundamentais: a base de clculo, a alquota, o prazo de pagamento, a Imunidade Tributria e a Iseno Tributria (OLIVEIRA e outros, 2011).
1.4- Conceitos de legislao tributria
Contabilidade tributria o ramo da contabilidade que tem por objetivo aplicar na prtica conceitos, princpios e normas bsicas da contabilidade e da legislao tributria, de forma simultnea e adequada (FABRETTI, 2009, p. 5). Contabilidade, segundo Fabretti (2009, p. 7), a cincia que estuda, registra e controla o patrimnio e as mutaes que nele operam os atos e fatos administrativos Legislao tributria, segundo o Cdigo Tributrio Nacional (BRASIL, 1966), em seus artigos 96 e 97, a compilao de leis, tratados e convenes internacionais e decretos e normas complementares referentes a assuntos tributrios. Ainda conforme essa legislao, somente a lei pode instituir ou extinguir tributos, aumentar ou diminuir alquotas, dentre outras definies. Temos na legislao a obrigao principal e a obrigao acessria. Conforme Amaro (2006), em linhas gerais, a obrigao principal surge com o fato gerador (exemplo: a prestao dos servios) e tem como objetivo o pagamento do tributo (exemplo: pagamento do ISS) ou pagamento de penalidade pecuniria (multa por atraso na entrega das obrigaes acessrias) e extingue-se com o respectivo pagamento. Ainda segundo o autor, a obrigao acessria, em linhas gerais, deriva da legislao tributria e tem por objetivo a entrega de declaraes ou informaes relativas obrigao principal. Temos tambm a decadncia na legislao, que, segundo Amaro (2006), a perda do direito de constituir o crdito tributrio por parte do Estado (ou seja, de lana-lo) pelo decurso de certo prazo. Ainda segundo o autor, se o lanamento condio de exigibilidade da cobrana do imposto, ento, se no acontecer dentro do prazo, no poder mais haver o levantamento do dbito para seu lanamento e posterior cobrana. De acordo com o artigo 173, inciso I da Constituio (BRASIL, 1988), o prazo de extino do direito de lanar de 05 anos, contados a partir do 1 dia do ano seguinte quele em que o lanamento poderia ser efetuado.
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1.5- Conceitos de tributo
Tributo toda prestao pecuniria compulsria (obrigatria independente da vontade do contribuinte), em moeda, lcita (penalidades e multas por infrao no so tributos), instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa vinculada (a lei estabelece quem e quando deve ser cobrado o tributo), sendo assim definidos por Oliveira e outros (2011). De acordo com Amaro (2006), os tributos apresentam-se como receitas derivadas da lei, que so arrecadadas pelo Estado para financiar a despesa pblica, seja para fins de defesa nacional, seja para segurana pblica, seja para financiar o bem estar da populao, dentre outros. Os tributos podem ser divididos em Impostos, Taxas e Contribuies de Melhoria (OLIVEIRA e outros, 2011). Imposto decorre de situao geradora e devido mesmo no estando vinculado a nenhuma prestao especfica pelo estado, enquanto que taxas esto vinculadas a um determinado servio pblico (FABRETTI, 2009). J as Contribuies de Melhoria so cobradas quando do benefcio trazido aos contribuintes por obras pblicas (OLIVEIRA e outros, 2011). Ainda segundo estes autores, taxas e contribuies de melhoria tm pouco significado na arrecadao global, sendo o imposto o que realmente traz volumes significativos de arrecadao. Com a constituio de 1988 surgiram as contribuies sociais que, segundo Oliveira e outros (2011), so uma espcie de tributo e tm como funo financiar as atividades sociais do governo, tendo como exemplo dessa espcie de tributo a COFINS Contribuio para o Fundo de Investimento Social, de mbito federal, que incide sobre o faturamento bruto das empresas. Os tributos so distribudos entre federais, estaduais e municipais, conforme Oliveira (2009). De acordo com o autor, temos como exemplos de tributos federais o IPI (Imposto Sobre Produtos Industrializados) e o IR (Imposto de Renda), de tributos estaduais o ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios) e o IPVA (Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores) e de tributos municipais o ISS (Imposto Sobre Servios) e o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano). Especificamente o ISS de competncia dos municpios e do Distrito Federal (FABRETTI, 2009). Os impostos podem incidir sobre o faturamento bruto (exemplo: ISS, COFINS),
sobre o valor agregado (exemplo: ICMS, IPI) ou sobre o resultado (exemplo: IRPJ), conforme Oliveira (2009). Quanto aos impostos, eles podem ser diretos ou indiretos. Oliveira e outros (2011) 6
definem os impostos diretos como aqueles em que uma s pessoa contribuinte de fato e de direito, ou, em outras palavras, quando a pessoa arca integralmente com o imposto e no h repasse, num primeiro momento, do imposto no preo da mercadoria, tendo como exemplo o Imposto de Renda. Segundo os mesmos autores, impostos indiretos so aqueles que se pode compensar o imposto devido ao longo da cadeia de produo ou ento se repassa o imposto para o produto ou servio, de tal modo que quem arca com o imposto o consumidor final, tendo como exemplos o ISS, o ICMS e o IPI. Das definies acima, podemos observar que o ISS um imposto, de competncia municipal, que incide sobre o faturamento bruto dos servios e que um imposto indireto.
1.6- Conceitos de ISS
Segundo Oliveira e outros (2011), a prestao de servios uma atividade exercida com liberdade tcnica, com o fim produtivo ou lucrativo em forma de trabalho fsico ou mental. Tem como fato gerador a prestao de servios constantes na Lei Complementar 116/2003, seja por empresa ou por profissional autnomo, com ou sem estabelecimento fixo (OLIVEIRA, 2009). Alguns servios no tm incidncia de ISS e sim de ICMS, como caso da prestao de servios de transporte interestadual e intermunicipal e servios de comunicao, conforme artigo 155 da Constituio Federal, inciso II (BRASIL, 1988). Servios pblicos tambm esto excludos da incidncia do ISS, conforme artigo 150, inciso VI, item a da Constituio (BRASIL, 1988). Ainda conforme Oliveira (2009), no so contribuintes do ISS aqueles que prestam servios em relao de emprego, os trabalhadores avulsos, os diretores e membros de conselhos de sociedades. Ningum presta servio a si mesmo, portanto para haver incidncia do ISS o servio tem que ser prestado a terceiros (OLIVEIRA e outros, 2011). As leis que regem o ISS so: o Decreto n 406/68 e as Leis Complementares n 56/87 e n 116/2003, esta ltima a mais relevante atualmente (OLIVEIRA e outros, 2011). Temos algumas formas de tributao do ISS. Temos a tributao normal onde, conforme Oliveira e outros, o ISS calculado de acordo com a alquota definida na legislao. Temos tambm o pagamento sobre um valor fixo de base de clculo, segundo Fabretti (2009). E, por ltimo, temos o regime de tributao do Simples Nacional, conforme Lei 123/2006 (BRASIL, 2006), onde est a maioria das pequenas empresas, e onde o ISS recolhido por 7
meio de alquotas que, em vez de variarem de acordo com o servio prestado, variam de acordo com o faturamento da empresa. O prestador do servio o contribuinte do ISS e os responsveis perante a lei so tanto o contribuinte quanto o tomador ou intermedirio do servio devidamente indicados na legislao municipal (FABRETTI, 2009). A nova lei complementar deu inteira liberdade para os municpios e o Distrito Federal, mediante legislao municipal, atriburem a responsabilidade pelo crdito tributrio ao tomador do servio ou a terceira pessoa, se esta estiver vinculada diretamente ao fato gerador, podendo, nestes casos, excluir a responsabilidade do prestador de servios, total ou supletivamente (FABRETTI, 2009). A base de clculo o preo do servio, conforme Lei 116/2003, artigo 7 (BRASIL, 2003). As alquotas so fixadas pelo poder municipal e podem variar entre 2% a 5% do valor dos servios prestados, podendo ter tambm um valor fixo de recolhimento para determinadas categorias (OLIVEIRA, 2009). Conforme Fabretti (2009), a Lei Complementar 116/2003, por no ter especificado uma alquota mnima, presta um desservio segurana jurdica, pois se entende que, enquanto no fixada, deve prevalecer aquela estabelecida na Emenda Complementar n 37/2002, de 2%. O local onde o imposto devido no local do estabelecimento ou residncia do prestador do servio, exceto nos casos expressamente definidos pela Lei Complementar 116/2003 (BRASIL, 2003), onde ento o imposto dever ser recolhido no local da prestao do servio. Apesar de a lei ter estabelecido onde o imposto deva ser recolhido, h inmeras leis municipais e decises judiciais divergentes sobre o local onde devido o ISS, e j temos diversos ganhos de causa no sentido de que o imposto deva ser recolhido no local da prestao do servio (FABRETTI, 2009), fato que acirra ainda mais a guerra fiscal do ISS. neste item, do local onde o imposto devido, e no item de alquota mnima de ISS, onde se deflagra a guerra fiscal (FABRETTI, 2009). So pontos que analisaremos a seguir.
1.7- Conflitos de interesses Temos o conflito contnuo de interesses entre os contribuintes e o Estado7. De um lado, temos o direito livre iniciativa, liberdade de autogesto, economia de impostos dentro da lei, como direitos fundamentais de todos os contribuintes e, do outro lado, temos a necessidade
Entende-se por estado os governos federal, estadual e municipal.
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de arrecadao do Estado para poder cumprir os deveres da administrao pblica, segundo Queiroz (2002), citado por Vidmontas e outros (2004). inevitvel o confronto entre esses interesses, pois o contribuinte sempre acha que paga muito imposto e quer pagar menos ou no quer pagar nada, enquanto que o Estado procurar meios de investir sobre o patrimnio dos particulares para tentar aumentar a sua arrecadao, conforme Vidmontas e outros (2004).
1.8- O que a guerra fiscal do ISS?
De acordo com Vidmontas e outros (2004), a expresso guerra fiscal originou-se nas diversas batalhas travadas entre os governos, principalmente estaduais, no oferecimento de benefcios de toda ordem, principalmente fiscais, com o objetivo de atrair empresas para seu territrio. Ainda de acordo com os mesmos autores, o prprio estado de So Paulo, quando comeou seu processo de industrializao, oferecia benefcios s empresas que se instalassem em terras paulistas. Guerra fiscal pode ser conceituada como a extrapolao de prticas competitivas entre entes de uma mesma federao, com o objetivo de atrair investimentos privados, conforme Calciolari (2006). Segundo o mesmo autor, os municpios competem utilizando o tributo como principal arma desta guerra, reduzindo-os para atrair os investimentos privados. Por isso, podese entender que a Guerra Fiscal do ISS acontece quando o municpio utiliza-se de uma reduo na alquota do ISS para atrair empresas para o seu municpio, causando concorrncia desleal com os outros municpios. Outra definio de guerra fiscal quando o uso de benefcios e iniciativas fiscais adquirem conotaes negativas por causa da incapacidade do quadro poltico institucional de regular ou de garantir um equilbrio mnimo entre interesses locais, gerando desigualdade de competio entre estes entes federativos (CAVALCANTI e PRADO, 1998). Ainda conforme Calciolari (2006), incentivos como esses tendem a atrair determinados agentes privados, os quais, segundo postulados clssicos da economia, tendem sempre a buscar maior lucro e menor custo. Ainda, segundo o autor, o acirramento dessa guerra pode trazer efeitos perversos do ponto de vista social e macroeconmico. Segundo Vidmontas e outros (2004), essa guerra fiscal do ISS ocorre principalmente ao redor das capitais estaduais, visto que muitos desses municpios no tm estrutura necessria e nem vantagens competitivas que convenam investimentos privados a se estabelecerem em sua rea geogrfica. Um dos motivos para que acontea essa guerra fiscal tambm a alta carga tributria e 9
a complexidade do nosso sistema tributrio. Segundo Oliveira e outros (2011), o sistema tributrio em nosso pas um dos mais complexos do mundo, cujas estimativas apontam existirem mais de 60 tributos vigentes, cada um deles com inmeras leis, regulamentos e normas, que sofrem constantes alteraes. O que nos leva a crer que a consequncia disso que as empresas procuram fazer um planejamento tributrio na busca de brechas para diminuir licitamente o imposto a pagar. O planejamento tributrio uma forma lcita de reduzir-se a carga fiscal, de maneira que os gestores da empresa busquem alternativas menos onerosas para o contribuinte, conforme Oliveira e outros (2011). Para os mesmos autores, um dos mtodos para um correto planejamento tributrio identificar todos os benefcios concedidos pelos governos federal, estadual e municipal. Porm, ainda segundo os mesmos autores, no se enquadra como planejamento tributrio procedimentos ilcitos, pois a j se configuraria evaso fiscal, que so prticas que provocam concorrncia desleal, alm de lesarem o errio pblico. Disso podemos entender que, se a empresa simular um endereo fictcio de sua sede em outro municpio, para pagar uma alquota menor de ISS, estar havendo prtica de procedimento ilcito, pois causar danos ao errio do municpio onde a empresa realmente est localizada, alm de ser uma fraude. Findada a etapa de fundamentao terica, passemos agora para a etapa dos procedimentos metodolgicos.
2- Procedimentos metodolgicos
Este artigo caracterizado como pesquisa documental, pois os dados analisados referem-se a legislaes. Conforme Gil (1995), pesquisa documental aquela em que as fontes provm ou de documentos que no tiveram nenhum tratamento analtico, tais como: legislaes, reportagens de jornais e de sites, filmes, dentre outros; ou de documentos que j possuram alguma anlise, tais como relatrios de pesquisa, relatrios de empresas, tabelas estatsticas, etc. O mtodo de coleta dos dados para esta pesquisa foi a busca digital das legislaes e das notcias correlatas sobre o tema, por tratar-se de uma pesquisa que se apoia fundamentalmente na legislao do ISS de trs municpios e em notcias sobre a chamada guerra fiscal. O corpus de anlise deste trabalho composto das Leis Complementares 116/2003 e 123/2006, da legislao do ISS dos municpios de So Paulo, Santana do Parnaba e Barueri. E 10
de mais duas notcias, deste ano de 2013, que trazem atualizaes ao tema. A escolha desse corpus de anlise justifica-se pelo fato de ele permitir atender aos objetivos propostos nesta pesquisa e, principalmente, pelo fato de que as duas leis complementares ajudaram a diminuir a guerra fiscal por trazerem novas regras, enquanto que os trs municpios analisados foram bastante noticiados sobre a guerra fiscal do ISS desde 2003. J a escolha das duas notcias sobre o ISS deve-se ao fato de que elas trazem a atualizao deste tema e possveis mudanas futuras, principalmente pelo fato do Supremo Tribunal Federal recentemente ter declarado inconstitucional a legislao do ISS de um dos municpios analisados, que foi Santana do Parnaba. Em relao aos procedimentos de anlise de dados utilizados neste trabalho, foram seguidas as seguintes etapas: 1) anlise das Leis Complementares 116/2003 e 123/2006; 2 etapa: anlise das legislaes municipais do ISS de So Paulo, Santana do Parnaba e Barueri; e 3) anlise de notcias sobre os novos rumos da guerra fiscal entre esses municpios atualmente. Primeira etapa: analisamos as Leis Complementares 116/2003 e 123/2006 e o que elas trouxeram de novidade e de regras e de que forma elas contriburam para amenizar a guerra fiscal do ISS. Segunda etapa: analisamos a legislao do ISS dos municpios de So Paulo, Santana do Parnaba e Barueri, referentes s alquotas, vantagens e desvantagens e para localizar os pontos na legislao que permite a guerra fiscal do ISS. Por fim, a terceira etapa, consiste na anlise de notcias e informaes de como est atualmente a guerra fiscal do ISS entre esses municpios. Para analisar as legislaes acima, aplicamos a estratgia da anlise qualitativa. Segundo Apolinrio (2006), anlise qualitativa no busca a generalizao, ela tem como objetivo entender um fenmeno mais profundamente. Vamos agora apresentao e discusso dos resultados desta pesquisa.
3- Apresentao e discusso dos resultados
Sero apresentados aqui os dados coletados e anlises sobre as Leis Complementares 116/2003 e 123/2006, sobre as legislaes do ISS dos municpios de So Paulo, Santana do Parnaba e Barueri e sobre informaes atuais acerca da guerra fiscal do ISS.
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3.1- Anlise das leis complementares 116/2003 e 123/2006
As leis complementares 116/2003 e 123/2006 foram bastante significativas para dirimir as disputas de ISS entre os municpios. Veremos a seguir a anlise dessas leis e no que elas ajudaram a amenizar este conflito.
3.1.1- Lei complementar 116/2003 define condies bsicas para o ISS
Passamos incialmente para a anlise dos dados da Lei Complementar 116, de 31 de Julho de 2003, que definiu condies bsicas acerca do ISS. Quanto alquota mnima permitida de ISS, no h determinao de quanto seria, pois o artigo foi vetado pelo legislador, ento temos que recorrer Emenda Complementar n 37/2002 para sabermos que houve uma definio de um mnimo de 2,00% a ser cobrado, e essa lei que vale para definio da alquota mnima e no a Lei Complementar 116/2003. Quanto alquota mxima permitida, ela de 5,00% e nenhum municpio pode cobrar um ISS maior. Esta lei tenta trazer uma uniformidade das regras do ISS, definindo tipos de servios por cdigos e onde cada tipo de servio devido (se no local de prestao ou no local do estabelecimento do prestador). Ainda traz a liberdade para os municpios definirem os responsveis legais do ISS (geralmente essa regra aplicada no sentido de quem toma servio de empresa sediada fora do municpio tem que reter o ISS), porm, no conseguiu acabar totalmente com a guerra do ISS. Antes da Lei Complementar 116/2003, tnhamos um verdadeiro cenrio de guerra entre os municpios e no fogo cruzado ficava o contribuinte. Cada municpio tinha sua regra prpria para cobrar o imposto, e em muitos casos, quando a empresa prestava servios fora de seu municpio, acabava sendo tributada duas vezes no ISS, uma vez no municpio onde estava localizada, outra vez no municpio onde prestava o servio. Mas tambm alguns contribuintes literalmente eram contribuintes para essa guerra fiscal, pois buscavam meios para conseguirem alquotas mais baixas, mesmo que para isso precisassem simular sua sede no municpio que oferecesse alquota menor. Conforme notcia veiculada pelo Valor Econmico (2013), essa foi a ltima reviso ocorrida na lista de servios tributveis, passando de 101 itens para pouco mais de 200. Ainda segundo a notcia, em 2004, um ano aps a nova lei, a arrecadao era de R$ 9,8 bilhes, passando para R$ 68 bilhes em 2012, o que demonstra que a legislao, em conjunto com um 12
maior rigor nos mecanismos de controle e tambm um aumento natural no nmero de empresas, ajudou o ISS a ter este grande salto na arrecadao. Com a criao da Lei Complementar 116/2003, houve um grande passo para amenizar um pouco mais a guerra fiscal do ISS. Mas ela ainda persistiu.
3.1.2- Conflito amenizado com a Lei Complementar 123/2006
Vamos agora anlise da Lei Complementar 123, de 14 de Dezembro de 2006, que a Lei do Simples Nacional. A participao nesse regime de tributao opcional, mas boa parte das pequenas empresas acaba optando por ele, por ser mais vantajoso. A alquota mnima estabelecida de ISS de 2,00%, enquanto que a alquota mxima de 5,00%, seguindo a legislao vigente. Nesta lei do Simples Nacional, o ISS varia de acordo com o faturamento e no de acordo com o servio prestado. A cada faixa de faturamento, o ISS aumenta de acordo com a tabela do Simples. O ISS pago em uma nica guia junto com os outros impostos sobre o faturamento da empresa, cuja guia recebe o nome de Das-Simples. Inicialmente, podemos ressaltar que a lei do Simples Nacional define a alquota do ISS pelo faturamento da empresa e no pelo tipo de servio prestado, salvas algumas excees. Essa sistemtica acabou com grande parte da guerra fiscal do ISS quando foi criada, em 2007. Antes dessa lei, a esmagadora maioria das empresas recolhia o ISS pelas alquotas definidas por cada municpio, o que abria margem para a guerra fiscal do ISS com os pequenos contribuintes. Aps essa lei, as pequenas empresas que participam desse regime passaram a pagar o ISS de acordo com o seu faturamento, independentemente do tipo de servio prestado. Tanto faz prestar um servio de manuteno de veculos ou de construo civil quanto ao ISS cobrado, pois se ambas as empresas estiveram na mesma faixa de tributao, pagaro a mesma alquota de ISS dentro do Simples Nacional. Temos algumas excees de servios, em que o ISS pago parte diretamente para a prefeitura. Com isso, os municpios perderam munio com as pequenas empresas e passaram a concentrar benefcios fiscais naquelas atividades excludas do alcance do Simples e nas mdias e grandes empresas contribuintes do imposto. Mesmo com a perda dessa munio, ainda houve significativo aumento na arrecadao, seja pela diminuio dessa guerra fiscal e consequente diminuio de benefcios especficos, seja pela simplificao, que permitiu que mais empresas regularizassem-se, seja pelo aumento natural do nmero de empresas ao longo do tempo. 13
Em alguns casos, o ISS pago dentro do simples acaba sendo maior do que aquele estabelecido pela prefeitura. Daremos um exemplo a seguir. No quadro abaixo, considerando que uma empresa tenha tido faturamento nos 12 ltimos meses de R$ 210.000,00, significa que seu faturamento mdio mensal de R$ 17.500,00. Neste caso, a empresa estaria enquadrada na 2 faixa de faturamento e pagaria dentro do Simples 2,79% de ISS. Mas, se o servio for tributado a 2,00% pela prefeitura, mesmo assim a regra que vale da alquota estabelecida pelo Simples Nacional, e neste caso a prefeitura arrecada 0,79% a mais do que o que sua legislao determina.
Quadro 1
Fonte: http://www.receita.fazenda.gov.br/Legislacao/LeisComplementares/2006/leicp123.htm
Porm, essas empresas, na maior parte das vezes, acabam permanecendo dentro do Simples porque o total de impostos pagos (somando federais, estaduais e municipais) ainda menor do que fora deste regime e por tambm haver simplificao de procedimentos neste regime. Somente com um planejamento tributrio sobre cada caso as empresas podero avaliar melhor essa situao. Com a anlise dessas duas leis, o primeiro objetivo especfico, o de verificar como as legislaes nacionais ajudaram a amenizar esse conflito, est cumprido. Mas, mesmo amenizada, a guerra fiscal do ISS ainda persiste. Analisaremos a seguir os dados coletados das
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legislaes de ISS dos municpios de So Paulo, Santana do Parnaba e Barueri, para verificar o porqu essa guerra ainda no teve fim.
3.2- Anlise das legislaes do ISS dos municpios de So Paulo, Santana do Parnaba e Barueri
Pela anlise das Leis Complementares 116/2003 e 123/2006, vimos que regras bsicas do ISS foram definidas e que, com a criao do Simples Nacional, os municpios perderam boa parte de sua munio junto s pequenas empresas. Vamos agora analisar os dados coletados dos municpios de So Paulo, Santana do Parnaba e Barueri, tentando entender o conflito entre eles.
3.2.1- Localizao dos municpios analisados
Primeiramente, vamos localizao desses municpios. Tanto So Paulo quanto Santana do Parnaba e Barueri so municpios vizinhos. So Paulo tem a maior rea dos trs municpios, e todos eles fazem parte da regio denominada Grande So Paulo, conforme pode ser visto na figura a seguir.
Figura 1 - Mapa da Grande So Paulo
Fonte: http://www.sp-turismo.com/grandesp.htm
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3.2.2- ISS em So Paulo
Comeamos a anlise da legislao pelo municpio de So Paulo. A legislao principal que rege o ISS8 o Decreto n 53.151, de 17 de Maio de 2012. A alquota mnima aplicada de 2,00% e a mxima de 5,00%. Essa legislao apresenta como vantagens o Programa Nota Fiscal Paulistana, que d crdito de parte do ISS recolhido para o tomador do servio pessoa fsica ou jurdica (somente as empresas estabelecidas no municpio de So Paulo), como forma de incentivo para que se pea a nota fiscal de servio; iseno de ISS para transporte pblico, profissionais liberais e autnomos, setor artstico, cultural e cinematogrfico e desfiles de carnaval; incentivos fiscais para instalao de empresas na Zona Leste e da regio da Estao da Luz. Por outro lado, apresenta como desvantagem a questo da alquota de ISS, que, em sua maioria, de 5%, contra mdia de 2% a 3% de seus municpios vizinhos. So Paulo foi uma das cidades que mais alardeou e reclamou da chamada guerra fiscal do ISS praticada pelos municpios vizinhos. Eram tantos os casos de fraude que em 2005 foi criado o cadastro de prestadores de outros municpios, fato que reduziu o nmero de fraudes, pois agora o prestador estabelecido em outro municpio teria que provar que possua sede real para no ter seu ISS pago duas vezes. Mas esse fato aumentou tambm a arrecadao do municpio de forma indevida, pois enquanto o cadastro no for feito ou concludo, haver reteno do ISS pelo tomador. So Paulo ainda tem o programa Nota Fiscal Paulistana, que devolve parte do ISS pago para quem solicitar a nota fiscal de servios e concede ainda iseno de ISS para algumas atividades, como autnomos e profissionais liberais, o que uma grande vantagem para essas atividades em relao aos municpios vizinhos. H ainda incentivos de reduo de ISS para instalao de prestadores de servios na Zona Leste da cidade e na regio da Estao da Luz, que reduz a alquota para efetivos 2,00%. A grande desvantagem de So Paulo ter boa parte de suas alquotas de ISS fixadas em 5,00%, contra 2,00% a 3,00% de seus municpios vizinhos, o que pode tornar a prestao de servios mais cara na cidade. Passemos agora para a anlise do municpio de Santana do Parnaba.
Como toda legislao, a do ISS composta pela lei principal e por leis complementares, que ao longo dos anos vo alterando ou complementando a legislao principal.
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3.2.3- ISS em Santana do Parnaba
Em Santana do Parnaba, a legislao principal que rege o ISS a Lei n 2499, de 19 de dezembro de 2003. A alquota mnima aplicada de 2,00% com base de clculo reduzida para 37%, o que na prtica corresponde a uma alquota efetiva mnima de 0,74%. A alquota mxima de 5,00%. Essa legislao apresenta como vantagem uma alquota de 0,74% aplicada na prtica para 67 dos 193 servios previstos na legislao e de 2,00% para quase todos os demais servios. O municpio bastante atraente para instalarem-se as empresas que devam pagar o ISS no local onde esto sediadas. Por outro lado, apresenta como desvantagens a falta de isenes de impostos para autnomos, atividades culturais e algumas outras atividades, como h no municpio de So Paulo; no tem programa de incentivo emisso de nota fiscal; e, com o controle mais rigoroso por parte do municpio de So Paulo e com uma alquota efetiva de ISS de 0,74% para parte dos servios, pode acabar havendo uma arrecadao menor para o municpio em determinados setores. Apesar disso, Santana do Parnaba oferece bons incentivos para os prestadores de servios instalados em seu municpio. Determina que a alquota do ISS deva ser de 2,00%, mas faz uma manobra jurdica e reduz a base de clculo do imposto para 37% do valor do servio, o que na prtica corresponde a uma alquota efetiva de 0,74% de ISS cobrados em 67 dos 193 servios previstos na legislao e de 2,00% para quase todos os demais servios. Esta alquota prtica de 0,74% um benefcio to grande que at as pequenas empresas sediadas no municpio passam a fazer estudos para verificar se vale a pena permanecer dentro do regime Simples ou se melhor ser tributada fora dele, tamanho o benefcio do ISS. Nesse aspecto, um planejamento tributrio seria muito pertinente para esclarecer essa questo. Passemos agora anlise do municpio de Barueri.
3.2.4- ISS em Barueri
Em Barueri, a legislao principal que rege o ISS a Lei Complementar n 118, de 21 de Novembro de 2002. A alquota mnima aplicada de 2,00% e a mxima de 5,00%. Essa legislao traz como vantagem o fato de a grande maioria dos servios ser tributada a 2,00%, sendo poucos os casos de tributao a 5,00%; e de servios do setor financeiro/bancrio serem tributados a 2,00%, contra 5,00% em So Paulo e 5,00% em 17
Santana do Parnaba. Mas, apesar disso, tambm apresenta desvantagens como no haver isenes de impostos para autnomos, atividades culturais e algumas outras atividades, como h no municpio de So Paulo; no tem programa de incentivo emisso de nota fiscal; e, com a alquota mais baixa para o setor bancrio/financeiro, pode acabar havendo uma arrecadao menor para o municpio em determinadas atividades do setor financeiro. Ao analisar a legislao do municpio, no se encontra em um primeiro momento algo que possa evidenciar a guerra fiscal do ISS praticada pelo municpio, pois a alquota em geral ali praticada de 2,00%, o que tambm feito em boa parte dos municpios vizinhos. Mas, analisando mais profundamente a legislao do ISS de Barueri, percebe-se que a cidade optou por fazer a guerra em um segmento especfico, que o setor financeiro/bancrio, em que a tributao de apenas 2,00%, contra 5,00% cobrados em So Paulo, Santana do Parnaba e parte dos municpios vizinhos. O que um grande incentivo para empresas do setor de leasing9 instalarem-se na cidade, pois podem cobrar o leasing de empresas de municpios vizinhos e pagar o ISS de 2% para Barueri (menos da metade do que cobrado em So Paulo e Santana do Parnaba, por exemplo). Com a anlise das legislaes dos trs municpios, parte da hiptese est confirmada, de que esses dois municpios vizinhos a So Paulo (Santana do Parnaba e Barueri) promovem reduo na alquota de ISS para atrarem empresas a sediarem-se no municpio, o que levou So Paulo a contra-atacar com o aperto na fiscalizao. O que no tnhamos atentado na hiptese de que So Paulo tambm promove benefcios fiscais, que so diferentes de seus vizinhos, com iseno de ISS para transporte pblico, profissionais liberais e autnomos, setor artstico, cultural e cinematogrfico e desfiles de carnaval. Pelas anlises apresentadas at este momento, j temos um panorama bsico do que cada legislao traz de benefcios e de desvantagens para os seus contribuintes. Partiremos agora para a ltima parte da anlise, sobre os novos rumos acerca da guerra fiscal do ISS.
3.3- Novos rumos para a guerra fiscal do ISS
Temos propostas de alterao na legislao em vigor, que podem reduzir drasticamente a guerra ainda restante do ISS. Conforme notcia divulgada pelo Valor Econmico (2013), o
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O leasing uma espcie de aluguel de bem mvel, principalmente de veculos, de modo que, no final do contrato, o locatrio decide se vai ficar com o veculo ou no, devendo pagar a quantia estipulada em contrato. Tem incidncia de ISS e deve ser pago no municpio onde est o prestador do servio.
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governo prepara uma reforma do ISS, cujas principais alteraes seriam referentes aos servios de cartes de crdito, plano de sade e leasing, que hoje so devidos no municpio do prestador, e ento passariam a ser devidos no municpio do tomador. Para ter-se uma ideia, segundo a notcia acima, 98% de todas as operaes de leasing do pas esto concentradas em Barueri, por causa da reduo de ISS para essa atividade. Mas h tambm novas notcias sobre a guerra fiscal do ISS, especificamente sobre a alquota mnima praticada por Santana do Parnaba. Depois de muitos protestos pelo municpio de So Paulo, o Supremo Tribunal Federal, conforme notcia publicada pela Folha de So Paulo (2013), agora em julho de 2013, declarou inconstitucional a legislao do municpio de Santana do Parnaba. O municpio vai recorrer da deciso, mas, caso no consiga revert-la, a parte da legislao que diz base de clculo reduzida para 37% ter que ser retirada, o que na prtica estabelecer a alquota mnima praticada no municpio em 2,00%, em vez dos atuais 0,74%. Com a declarao de inconstitucionalidade do ISS de Santana do Parnaba, essa deciso poder servir como jurisprudncia para combate a outras legislaes que na prtica estabeleam um ISS abaixo de 2,00%. Foram esses os novos rumos da guerra fiscal do ISS identificados. Provavelmente, em 2014 teremos alguma novidade nesse sentido. Findada a anlise dos novos rumos da guerra fiscal, cumpre-se aqui o segundo objetivo especfico estabelecido, o de analisar a legislao desses municpios e verificar quais os principais conflitos que surgem na prtica entre eles, analisando tambm o panorama atual desta guerra.
Consideraes finais
Esta pesquisa teve como objetivo geral analisar a guerra fiscal do ISS (Imposto Sobre Servios), tomando como foco os municpios de So Paulo, Santana do Parnaba e Barueri e, como objetivos especficos, (1) verificar como as legislaes nacionais ajudaram a amenizar esse conflito e (2) analisar a legislao desses municpios e verificar os principais conflitos que surgem na prtica entre eles. Os objetivos desta pesquisa foram alcanados, pois conseguimos responder s perguntas que nortearam este estudo. Em relao ao objetivo de verificar como as legislaes nacionais ajudaram a amenizar esse conflito, verificamos que as duas principais foram as Leis Complementares 116/2003 e 123/2006, pois a primeira lei instituiu regras bsicas do ISS
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trazendo maior ordenamento jurdico; j a segunda, que criou o Simples Nacional, fez com que os municpios perdessem boa parte de sua munio junto s pequenas empresas. Quanto ao objetivo de analisar a legislao desses municpios e verificar os principais conflitos que surgem na prtica entre eles, analisando tambm questes atuais, conseguimos xito tambm. Analisamos a legislao do ISS de cada um dos trs municpios e verificamos as vantagens e desvantagens de cada uma das leis. So Paulo, com suas isenes, Barueri com seu ISS abaixo da mdia para o setor financeiro e com 98% das empresas de leasing instaladas no municpio e Santana do Parnaba, com seu ISS a 0,74% na prtica. Santana do Parnaba foi praticamente uma ilha de iluso na regio metropolitana de So Paulo durante algum tempo, at que as legislaes nacionais e o maior rigor do municpio de So Paulo ajudaram a reduzir as fraudes, porm a alquota reduzida continuou. Sobre a guerra fiscal atualmente, ela est passando por momentos que podem trazer reduo ainda maior do conflito. Depois de anos de discusso, a legislao do municpio de Santana do Parnaba foi declarada inconstitucional agora em julho de 2013, pelo Supremo Tribunal Federal, o que pode diminuir ainda mais essa guerra. Este momento pode ser definido tambm como um momento de mudanas, pois h projetos que podem trazer novas regras para o ISS, inclusive com possibilidade de perdas para o municpio de Barueri quanto aos servios de leasing. O que vemos no horizonte prximo a tendncia dos legisladores adotarem normas prticas para definir que o ISS deva ser pago sempre no municpio onde houver a prestao do servio, independentemente do servio prestado. Mas como fazer isso, ser algo a ser discutido. No nosso entendimento, enquanto no houver uma nota fiscal de servios nacional, vlida para todo o territrio brasileiro, o controle da sistemtica do ISS continuar fragmentado. O ideal seria um sistema nacional, nos mesmos moldes da Nota Fiscal Eletrnica de Vendas, e que no momento da emisso seja definido para quem o ISS deva ser recolhido, e, ainda, que essa informao fique disponibilizada para os municpios envolvidos na operao e que seja evitada assim a dupla tributao do ISS, prtica ilegal e malfica para a sobrevivncia das empresas. As contribuies desta pesquisa foram de trazer um histrico das leis que amenizaram essa guerra fiscal, de trazer uma anlise da legislao desses trs municpios que ainda no se entenderam referente ao ISS e uma perspectiva dos desdobramentos dessa guerra. As dificuldades encontradas para elaborao deste artigo foram, primeiramente, de delimitar o que realmente seria objeto de estudo, uma vez que o tema ISS bastante longo. Definida a temtica sobre a guerra fiscal do ISS e os municpios abrangidos, as dificuldades 20
foram de encontrar referencial em outros artigos cientficos, uma vez que o tema no foi muito abordado. Dificuldades tambm surgiram para delimitarmos o material que utilizaramos como base para o artigo, uma vez que pesquisamos bastante e conseguimos muito material e notcias sobre a guerra do ISS, apesar dos raros artigos cientficos encontrados. As contribuies trazidas aqui neste trabalho podem servir como um dos referenciais para novas pesquisas, principalmente porque estamos em tempo de mudanas. Futuramente, podemos ter pesquisas que investiguem como a nova mudana na legislao do ISS ajudou a equilibrar ou no a relao entre municpios. Esperamos que tenhamos contribudo positivamente para maior elucidao do tema abordado nesta pesquisa. Como disse Albert Einstein, fazer ou no fazer algo, s depende de nossa vontade e perseverana. assim que esperamos que os futuros pesquisadores pensem, que ter fora de vontade para atingir seus objetivos.
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A guerra fiscal do ISS: desentendimentos entre os municpios de So Paulo, Santana do Parnaba e Barueri.

1.1- Princpios constitucionais tributrios

1.2- Fontes do direito tributrio

1.3- Elementos tributrios fundamentais

1.4- Conceitos de legislao tributria

1.5- Conceitos de tributo

1.6- Conceitos de ISS

Entende-se por estado os governos federal, estadual e municipal.

1.8- O que a guerra fiscal do ISS?

3- Apresentao e discusso dos resultados

3.1- Anlise das leis complementares 116/2003 e 123/2006

3.1.1- Lei complementar 116/2003 define condies bsicas para o ISS

3.1.2- Conflito amenizado com a Lei Complementar 123/2006

3.2.1- Localizao dos municpios analisados

3.2.2- ISS em So Paulo

3.2.3- ISS em Santana do Parnaba

3.2.4- ISS em Barueri

3.3- Novos rumos para a guerra fiscal do ISS

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