Plano Nacional de Saneamento Bsico - PLANSAB -

Braslia
Dezembro/2013

Ministrio das Cidades

Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental

Plano Nacional de Saneamento Bsico - PLANSAB -

Braslia, dezembro de 2013

2

Repblica Federativa do Brasil

Dilma Rousseff Presidenta da Repblica

Aguinaldo Velloso Borges Ribeiro Ministro das Cidades

Alexandre Cordeiro Macedo Secretrio Executivo do Ministrio das Cidades

Osvaldo Garcia Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental

Gustavo Zarif Frayha Chefe de Gabinete

Ernani Ciraco de Miranda Diretor de Articulao Institucional

Manoel Renato Machado Filho Diretor de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica

Johnny Ferreira dos Santos Diretor de guas e Esgotos

Grupo de Trabalho Interinstitucional, incumbido de coordenar a elaborao e promover a divulgao do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Portaria n. 634, de 22/10/2010, e n 418, de 31/01/2011), com vigncia at abril de 2011, GTIPlansab Ministrio das Cidades - Coordenador Titular: Leodegar Tiscoski Suplente: Viviana Simon Suplente: Norma Lcia de Carvalho (de 22/10/201 a 31/01/2011) Casa Civil da Presidncia da Repblica Titular: Rodrigo Augusto Rodrigues Suplente: Katya Maria Nasiaseni Calmon Ministrio da Fazenda Titular: Rutelly Marques da Silva Suplente: Andrey Goldner Baptista Silva Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Titular: Bruno Moretti Suplente: Miguel Crisstomo Brito Leite Ministrio da Integrao Nacional Titular: Sebastio Jander de Siqueira Suplente: Frederico Meira Ministrio do Meio Ambiente Titular: Srgio Antonio Gonalves Suplente: Hidely Grassi Rizo Ministrio do Turismo Titular: Ricardo Martini Moesch Suplente: Ana Clvia Guerreiro Lima Ministrio da Sade Titular: Guilherme Franco Netto Suplente: Mariely Helena Barbosa Daniel Caixa Econmica Federal Titular: Rogrio de Paula Tavares Suplente: Vladimir Bezerra Monteiro de Brito Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES Titular: Luis Incio Senos Dantas Suplente: Rodrigo de Mato Moreira Fundao Nacional de Sade Funasa Titular: Jos Raimundo Machado dos Santos Suplente: Patrcia Valeria Vaz Areal Agncia Nacional de guas Ana Titular: Joaquim Guedes Correa Gondim Filho Suplente: Sergio Rodrigues Ayrimoraes Soares Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba Codevasf Titular: Athadeu Ferreira da Silva Suplente: Rodrigo Marques Beneveli Conselho das Cidades: Trabalhadores Titular: Pedro Romildo Pereira dos Santos Suplente: Claudia Julio Ribeiro Poder Pblico Municipal Titular: Arnaldo Luiz Dutra Suplente: Adalberto Joaquim Mendes Poder Pblico Estadual Titular: Paulo Ruy Valim Carnelli Suplente: Joo Clebio Lima Machado Organizaes No governamentais Titular: Regina Ftima Cordeiro Fonseca Ferreira Suplente: Emanuel Pontes Meirelles Movimento popular Titular: Bartria Perptua Lima da Costa Suplente: Vidal Barbosa da Silva Entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa Titular: Ronaldo Resende Pereira Suplente: Ericson Dias Mello Empresrios Titular: Paulo Roberto de Oliveira Suplente: Carlos Alberto Rosito

COORDENAO DA SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL (SNSA) Departamento de Articulao Institucional / Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental / Ministrio das Cidades Coordenadores Ernani Ciraco de Miranda agosto de 2012 a maio de 2013 Viviana Simon agosto de 2010 a agosto de 2012 Norma Lcia de Carvalho abril de 2010 a agosto de 2010 Srgio Antnio Gonalves maio de 2008 a abril de 2010 Equipe Tcnica Alex Fabiano Ribeiro de Magalhes Alexandre Arajo Godeiro Carlos Ana Paula Maciel Peixoto Felipe Augusto de Jesus Ribeiro Joo Carlos Machado Johnny Ferreira dos Santos Lauseani Santoni Martin Junior Valero Miguel Crisstomo Brito Leite Marcelo de Paula Neves Lelis Marta Litwinczik Renata Helena da Silva Srgio Brasil Abreu Tatiana Santana Timteo Pereira Thiago Coelho Verosa de Medeiros Raposo Estagirias Kelly Cristina Dutra da Silva Naydian Myllena de Souza Melo Comit Tcnico de Saneamento Ambiental do Conselho das Cidades, com atuao at 2011 Adalberto Joaquim Mendes (CNM), Alcir Ferreira de Matos (UNMP), Aldenora Gomez Gonzles (CONAM), Amlia Fernandes Costa (FNU), Antnia de Pdua (CM), Antonio Carlos Gerardi (ABES), Arnaldo Luiz Dutra (ASSEMAE), Bartria Perptua Lima da Costa (CONAM), Carlos Alberto Rosito (ASFAMAS), Claudia Julio Ribeiro (FISENGE), Emanuel Pontes Meirelles (CEAP), Ericson Dias Mello (ABENGE), Evanildo Barbosa da Silva (FASE), Francisco Edson Alves Ferreira (FNP), Gilberto Cardoso Aguiar (MNLM), Gilberto Carmo Lopes Siqueira (Governo do Estado do Acre), Hidely Grassi Rizo (Ministrio do Meio Ambiente), Joo Clbio Lima Machado (Governo do Estado do Amap), Joaquim Cartaxo Filho (Governo do Estado do Cear), Jos Vaz (UVB), Leodegar da Cunha Tiscoski (Ministrio das Cidades), Lcia Regina Antony(FENAVRU), Marco Antnio de Arajo Fireman (Governo do Estado de Alagoas), Marcos Antnio Landa de Souza (MNLM), Maria das Graas Silva de Souza (UNMP), Maria de Ftima Souza e Silva (ANTAC), Maria Henriqueta Arantes Ferreira Alves (CBIC), Marilene dos Santos Marchese (Governo do Estado de Mato Grosso), Marta do Socorro Farias Barriga (Governo do Estado do Par), Paulo Roberto de Oliveira (ABCON), Paulo Ruy Vallim Carnelli (FNSS), Pedro Antonio Gvozdanovic Villar (Ministrio da Sade), Pedro Romildo dos Santos (FNU), Raimundo Jorge Raiol Leal (CONAM), Rui Porto Rodrigues (CUT), Scheilla Maria Agostini (ASSEMAE), Tigua Barbosa dos Santos (CMP), Vidal Barbosa da Silva (UNMP), Walter Maria de Arruda (CONAM). COORDENAO DO ESTUDO PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL E DA PRIMEIRA VERSO DO PLANSAB Coordenador-Geral Lo Heller UFMG Membros coordenadores Luiz Roberto Santos Moraes - UFBA Ana Lcia Britto - UFRJ Patrcia Campos Borja - UFBA Sonaly Cristina Rezende UFMG COORDENAO DA EQUIPE DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS RESPONSVEL PELA AVALIAO DA CONSULTA PBLICA E PELA ATUALIZAO DO PLANSAB (2012-2013) Lo Heller UFMG Ana Lcia Britto - UFRJ Sonaly Cristina Rezende UFMG

LISTA DE SIGLAS

a.a. Abar Abcon Adasa ADI Agenersa Agergs Agesan Agir Amae Ana Anvisa Aris/SC Arsae/MG Arsaeg Arsesp Arsi/ES Bid Bird BNDES BNH Cadnico Caern Caixa Casan Cesb Cetesb

ao ano Associao Brasileira de Agncias de Regulao Associao Brasileira das Concessionrias Privadas de Servios Pblicos de gua e Esgoto Agncia Reguladora de guas, Energia e Saneamento do Distrito Federal Ao Direta de Inconstitucionalidade Agncia Reguladora de Energia e Saneamento Bsico do Estado do Rio de Janeiro Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul Agncia Reguladora dos Servios de Saneamento do Estado de Santa Catarina Agncia Intermunicipal de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos Municipais do Mdio Vale do Itaja Agncia Municipal de Regulao dos Servios de gua e Esgotos de Joinville Agncia Nacional de guas Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Agncia Reguladora Intermunicipal de Saneamento Agncia Reguladora de Servios de Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio do Estado de Minas Gerais Agncia Reguladora de Guaratinguet Agncia Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de So Paulo Agncia Reguladora de Saneamento Bsico e Infraestrutura Viria Banco Interamericano de Desenvolvimento Banco Mundial Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Banco Nacional da Habitao Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal Companhia de guas e Esgotos do Rio Grande do Norte Caixa Econmica Federal Companhia Catarinense de guas e Saneamento Companhia Estadual de Saneamento Bsico Cincia e Tecnologia a Servio do Meio Ambiente

Cisab Zona da Mata Cisam Meio Oeste Cisama Cisam-Sul Cismae CNRH CNS Codevasf Cofiex Conama ConCidades Conisa Copanor Coresa Sul do PI Coresab Corsan CTPNRH CTS Depasa Fat Feam Fecam FGTS FGV FNRU FNSA Funasa GA GTI

Consrcio Intermunicipal de Saneamento Bsico da Zona da Mata de Minas Gerais Consrcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental Comisso Intersetorial de Saneamento e Meio Ambiente Consrcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Sul Consrcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Paran Conselho Nacional de Recursos Hdricos Conselho Nacional de Sade Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba Comisso de Financiamentos Externos Conselho Nacional do Meio Ambiente Conselho das Cidades Consrcio Intermunicipal de Saneamento de Serra de Santana Copasa Servios de Saneamento Integrado do Norte e Nordeste de Minas Gerais S/A Consrcio Regional de Saneamento do Sul do Piau Comisso de Regulao dos Servios de Saneamento Bsico do Estado da Bahia Companhia Riograndense de Saneamento Cmara Tcnica do Plano Nacional de Recursos Hdricos Comit Tcnico de Saneamento Ambiental do Conselho das Cidades Departamento Estadual de Pavimentao e Saneamento Fundo de Amparo ao Trabalhador Fundao Estadual do Meio Ambiente Federao Catarinense de Municpios Fundo de Garantia do Tempo de Servio Fundao Getlio Vargas Frum Nacional de Reforma Urbana Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental Fundao Nacional de Sade Grupo de Acompanhamento do Comit Tcnico de Saneamento Ambiental do Conselho Nacional das Cidades Grupo de Trabalho Interministerial

GTI-Plansab IBGE IDH IDH-M Iema IGP-DI INCC LDNSB LDO Loa LRF MCidades MDS MI MMA MPOG MS MTE MTur Munic ODM OGU PAC Pasep Pass-Bid Pat-Prosanear PBF PDLI PDT PIB PIS

Grupo de Trabalho Interinstitucional do Plano Nacional de Saneamento Ambiental Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ndice de Desenvolvimento Humano ndice de Desenvolvimento Humano Municipal Instituto Estadual do Meio Ambiente e Recursos Hdricos ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna ndice Nacional de Custo da Construo Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico Lei de Diretrizes Oramentrias Lei Oramentria Anual Lei de Responsabilidade Fiscal Ministrio das Cidades Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Ministrio da Integrao Nacional Ministrio do Meio Ambiente Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ministrio da Sade Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio do Turismo Pesquisa de Informaes Municipais Objetivos de Desenvolvimento do Milnio Oramento Geral da Unio Programa de Acelerao do Crescimento Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico Programa de Ao Social em Saneamento Projeto de Assistncia Tcnica Prosanear Programa Bolsa Famlia Planos de Desenvolvimento Local Integrado Partido Democrtico Trabalhista Produto Interno Bruto Programa de Integrao Social

PL Planasa PlanHab Plansab PLC PLS PMRS PMSB PMSS PNAD PNCDA PNRH PNRS PNSB PNSR PNUD PPA PPP Prodes Prosege Pr-Sinos PSI PT Recesa Ride RM RSD RSU SAA SAAE Saneatins

Projeto de Lei Plano Nacional de Saneamento Plano Nacional de Habitao Plano Nacional de Saneamento Bsico - PNSB Projeto de Lei da Cmara Projeto de Lei do Senado Plano Municipal de Resduos Slidos Plano Municipal de Saneamento Bsico Programa de Modernizao do Setor de Saneamento Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Programa Nacional de Combate ao Desperdcio de gua Plano Nacional de Recursos Hdricos Plano Nacional de Resduos Slidos Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico Programa Nacional de Saneamento Rural Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Plano Plurianual de Investimentos Parceria Pblico-Privada Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas Programa de Ao Social em Saneamento e Gerao de Empregos Consrcio Pblico de Saneamento Bsico da Bacia Hidrogrfica do Rio dos Sinos Projetos de Saneamento Integrado Partido dos Trabalhadores Rede Nacional de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental Regies Integradas de Desenvolvimento Regies Metropolitanas Resduos Slidos Domiciliares Resduos Slidos Urbanos Sistemas pblicos de abastecimento de gua Servio Autnomo de gua e Esgoto Companhia de Saneamento de Tocantins

Sedec Sedu/PR Selic Selos Semob Sepurb Sesai Siafi Gerencial SIAPF Sigplan SIH Sinan Sinapi Sinima Sinir Sinisa Sisagua Snapu SNH SNIC SNIRH SNIS SNRH SNSA SPE SRHU STF Sus SVS SVS UFBA

Secretaria Nacional de Defesa Civil Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica Sistema Especial de Liquidao e de Custdia Servios Locais de Saneamento Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana Secretaria de Poltica Urbana Secretaria Especial de Sade Indgena Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal Sistema de Acompanhamento dos Programas de Fomento Sistema de Informao do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria de Infraestrutura Hdrica Sistema de Informao de Agravos de Notificao Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil Sistema Nacional de Informaes em Meio Ambiente Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico Sistema de Vigilncia da Qualidade da gua para Consumo Humano Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos Secretaria Nacional de Habitao Sistema Nacional de Informaes das Cidades Sistema Nacional de Informaes em Recursos Hdricos Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental Sociedade de Propsito Especfico Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano Supremo Tribunal Federal Sistema nico de Sade Secretaria de Vigilncia em Sade Secretaria de Vigilncia em Sade Universidade Federal da Bahia

10

UFMG UFRJ UTC

Universidade Federal de Minas Gerais Universidade Federal do Rio de Janeiro Unidade de Triagem e Compostagem

11

PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO

- PLANSAB SUMRIO
CAPTULO 1 - INTRODUO CAPTULO 2 - BASES LEGAIS E COMPETNCIAS INSTITUCIONAIS CAPTULO 3 - PRINCPIOS FUNDAMENTAIS CAPTULO 4 - ANLISE SITUACIONAL
4.1 Deficit em saneamento bsico 4.2 Investimentos em saneamento bsico 4.3 Programas e aes do Governo Federal 4.4 Avaliao poltico-institucional

13 16 20 25
25 48 74 84

CAPTULO 5 - CENRIOS PARA A POLTICA DE SANEAMENTO BSICO NO PAS

5.1 Cenrio 1 5.2 Cenrio 2 5.3 Cenrio 3

108
110 113 115

CAPTULO 6 - METAS DE CURTO, MDIO E LONGO PRAZOS CAPTULO 7 - NECESSIDADES DE INVESTIMENTOS CAPTULO 8 - MACRODIRETRIZES E ESTRATGIAS
8.1 Macrodiretrizes 8.2 Estratgias

118 128 142

142 144

CAPTULO 9 - PROGRAMAS
9.1 Programa 1: Saneamento bsico integrado 9.2 Programa 2: Saneamento rural 9.3 Programa 3: Saneamento estruturante 9.4 Critrios de seleo e hierarquizao das demandas aos Programas

151
156 157 159 161

CAPTULO 10 - MONITORAMENTO, AVALIAO SISTEMTICA E REVISO DO PLANO 166

12

CAPTULO 1 - INTRODUO
O Plano Nacional de Saneamento Bsico - PNSB, cuja elaborao prevista na Lei n 11.445/20071, doravante denominado Plansab, resulta de um processo planejado e coordenado pelo Ministrio das Cidades (MCidades) em trs etapas: i) a formulao do Pacto pelo Saneamento Bsico: mais sade, qualidade de vida e cidadania, que marca o incio do processo participativo de elaborao do Plano em 2008; ii) a elaborao, em 2009 e 2010, de extenso estudo denominado Panorama do Saneamento Bsico no Brasil, que tem como um de seus produtos a verso preliminar do Plansab; iii) a Consulta Pblica, que submeteu a verso preliminar do Plano sociedade, promovendo sua ampla discusso e posterior consolidao de sua forma final luz das contribuies acatadas. O presente documento constitui a verso Plansab resultante do processo descrito, contendo ainda sua atualizao face publicao do Censo Demogrfico de 2010 e de novas edies do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS) e do Sistema de Vigilncia da Qualidade da gua para Consumo Humano (Sisagua), e se destina apreciao pelos Conselhos Nacionais de Sade (CNS), Meio Ambiente (Conama), Recursos Hdricos (CNRH) e das Cidades (ConCidades), em conformidade com procedimento determinado pelo Decreto Presidencial n 7.217/10. O presente documento reflete o rico momento da Consulta Pblica, coroamento do processo participativo, desenvolvido para a elaborao de um plano nacional que refletisse uma viso plural do conjunto dos atores sociais envolvidos com o tema do saneamento bsico. A Consulta, que decorreu de 24 de julho a 24 de setembro de 2012, foi momento de grande mobilizao da sociedade, que mostrou sua disposio em realizar leitura atenta da verso do Plano e oferecer diversas e qualificadas contribuies para seu aprimoramento. As propostas recebidas totalizaram 537 registros, contendo 649 contribuies, apresentadas por 108 diferentes autores, por meio de manifestaes individuais ou de entidades, com nfase para aquelas com assento no ConCidades. Uma vez recebidas as contribuies, a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), do MCidades, assessorada pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), desenvolveu uma atenta avaliao de cada uma delas, em um esforo de, a um s tempo, procurar acomodar as vises da sociedade, mas sem deixar comprometida a coerncia e a consistncia do Plano. A anlise final das emendas revelou um total de 448 contribuies, aps agregadas aquelas com redao idntica. Destas, 42,6% foram acatadas, integral ou parcialmente. Considerando-se aquelas j contempladas no texto mais as que foram consideradas para as fases posteriores de detalhamento ou revises do Plano, o total alcana 67,8%. No foram acatadas 30,4% das contribuies, por razes diversas, especialmente pela necessidade de se manter ntegra e coerente a direo dada ao Plano, principal instrumento da poltica pblica nacional de saneamento bsico nos prximos 20 anos. Posteriormente, tendo o documento do Plano aprovado, ser dada sequncia ao detalhamento de alguns de seus elementos, como o aprofundamento do planejamento dos programas governamentais e os procedimentos para avaliao, monitoramento e reviso do Plansab. Destaca-se que a lgica adotada para a elaborao do Plansab a de um planejamento que d nfase a uma viso estratgica de futuro. Nesse modelo, o futuro no simplesmente uma realidade desenhada pela equipe de planejamento, abordagem esta usual no planejamento tradicional, que a adota a despeito de se saber que o planejador no dispe da capacidade de influenciar todos os fatores determinantes desse futuro. O enfoque adotado, ao contrrio, o de procurar visualizar possveis futuros, denominados de cenrios, a partir das incertezas incidentes, com base em slida anlise da situao atual e pregressa. Parte da premissa de que no possvel predizer o futuro, mas apenas fazer previses de possibilidades, procurando reduzir os riscos das incertezas e propiciar ferramentas que facilitem a definio de estratgias.
A Lei n 11.445, de 5/1/2007, estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico e no seu art. 52 determina a elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab), sob a coordenao do Ministrio das Cidades (MCidades).
1

13

Busca superar, assim, uma viso determinista, de que seja possvel projetar um futuro com base na extrapolao de tendncias. A construo da viso estratgica com os diversos atores envolvidos procura assumir a complexidade dos processos de mudana, geradores de resistncias e de conflitos, e ao mesmo tempo considera que a visualizao do futuro, no horizonte de planejamento, plena de incertezas e de alteraes frequentes na realidade social, poltica e econmica. No Plansab foram definidos trs cenrios de planejamento, designados para efeito de identificao como Cenrios 1, 2 e 3, tendo sido adotado o primeiro deles como o cenrio de referncia para o planejamento. Para este, foram estabelecidas metas e, visando atingi-las ao longo dos 20 anos de execuo do Plansab, propostas macrodiretrizes e estratgias. Operacionalmente, foram ainda propostos programas para a poltica pblica de saneamento bsico, em um nvel de discriminao ainda preliminar, j que, em uma prxima etapa, estes sero detalhados em maior profundidade. Os dois outros cenrios so mantidos como balizadores para o monitoramento de tendncias, alimentando ajustes dinmicos do Plansab ao longo do seu perodo de execuo. Para assegurar a eficcia da implementao do Plano, da forma como concebido, entende-se necessria a criao de instncia permanente, no Governo Federal, vinculada ao MCidades, que exera rigoroso e contnuo monitoramento e avaliao do Plano e das polticas pblicas de saneamento bsico em nvel nacional, compreendendo o acompanhamento das metas, estratgias, programas e a ocorrncia dos prprios cenrios. Assim, ser possvel identificar desconformidades e acionar medidas para sua correo. Alm disso, ser possvel identificar os rumos assumidos pela realidade futura, cotejando-a com os trs cenrios previstos e, caso constatado um forte distanciamento em relao ao cenrio de referncia, a implementao de ajustes no Plano, especialmente por ocasio de suas atualizaes a cada quatro anos, conforme previstas em Lei. Para a elaborao do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil e do Plansab diversas etapas e atividades foram percorridas. No plano conceitual foram elaborados 13 Cadernos Temticos2, que aprofundaram em definies necessrias para a compreenso e a tomada de posio sobre aspectos essenciais para a elaborao do Plano. Desenvolveu-se ampla anlise situacional das condies de saneamento bsico do Pas, em quatro dimenses: os deficits, os programas governamentais relacionados rea, os investimentos realizados e os aspectos poltico-institucionais. Foi, ainda, realizada estimativa dos investimentos necessrios para se atingirem as metas estabelecidas. Em paralelo a todas essas etapas, foi percorrido um conjunto de atividades, com vistas conformao da viso estratgica, que compreendeu: seleo dos condicionantes do futuro e suas variaes; identificao e anlise dos atores sociais do setor; definio e descrio de cenrios; escolha do cenrio de referncia; estabelecimento de metas; definio de macrodiretrizes, estratgias e programas; proposio do monitoramento e avaliao do Plano. No desenvolvimento dos trabalhos, combinou-se o necessrio enfoque tcnico com processo amplamente participativo. Foram realizados cinco seminrios regionais em Manaus, Recife, Belo Horizonte, Porto Alegre e Braslia que contaram com a participao de aproximadamente 500 pessoas, dos diversos segmentos que compem o setor de saneamento: membros de governo, profissionais autnomos, movimentos sociais, usurios, trabalhadores, prestadores de servio, iniciativa privada. Alm disso, diversas reunies e oficinas, com especialistas e equipes do Governo Federal, foram realizadas, visando validar as

1. Universalidade, integralidade e equidade; 2. Territorializao; 3. Intersetorialidade e transversalidade; 4. Questo metropolitana; 5. Aspectos econmicos dos servios pblicos de saneamento bsico; 6. Saneamento rural no Brasil; 7. Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (SINISA); 8. Desenvolvimento tecnolgico; 9. Gesto democrtica nos servios de saneamento; 10. Desenvolvimento institucional; 11. Capacitao profissional na rea de saneamento bsico; 12. Cooperao pblico-pblico e pblico-comunitria para a gesto dos servios de saneamento bsico e 13. Estado e Poltica de Saneamento no Brasil.

14

vrias etapas intermedirias do trabalho, pensar coletivamente os cenrios de planejamento e compartilhar decises estratgicas. Faz-se necessria ainda destacar uma definio central, que acompanha as vrias abordagens do Plano: tratam-se dos conceitos de medidas estruturais e medidas estruturantes, com repercusses, sobretudo no planejamento futuro das aes. As primeiras correspondem aos tradicionais investimentos em obras, com intervenes fsicas relevantes nos territrios, para a conformao das infraestruturas fsicas de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. So evidentemente necessrias para suprir o deficit de cobertura pelos servios e a proteo da populao quanto aos riscos epidemiolgicos, sanitrios e patrimoniais. Por outro lado, por medidas estruturantes so entendidas aquelas que fornecem suporte poltico e gerencial para a sustentabilidade da prestao dos servios. Encontram-se tanto na esfera do aperfeioamento da gesto, em todas as suas dimenses, quanto na da melhoria cotidiana e rotineira da infraestrutura fsica. Dessa forma, o Plansab procura deslocar o tradicional foco dos planejamentos clssicos em saneamento bsico, pautados na hegemonia de investimentos em obras fsicas, para um melhor balanceamento destas com medidas estruturantes, a partir do pressuposto de que o fortalecimento das aes em medidas estruturantes assegurar crescente eficincia, efetividade e sustentao aos investimentos em medidas estruturais. No horizonte do Plano, projeta-se a gradativa substituio dos esforos para a implantao de medidas estruturais para outros que valorizem fortemente as estruturantes, conforme destacado com maiores detalhes na seo 9 do documento. A estrutura desta verso do Plansab inicia-se com uma apresentao sumria das bases legais e dos princpios norteadores e orientadores para o desenvolvimento do Plano. Em seguida, apresenta-se a sntese da anlise situacional do saneamento bsico no Brasil, composta pelos estudos dos deficits, dos programas e aes federais, dos investimentos realizados pelo Governo Federal e pela avaliao polticoinstitucional do setor. Nas sees seguintes so descritos os trs cenrios para a poltica de saneamento bsico e mostradas as metas de curto, mdio e longo prazo, por macrorregio, para o cenrio de referncia. Aps, apresenta-se a projeo das necessidades de investimento, por componente do saneamento bsico, para o cumprimento das metas previstas. Posteriormente, so apontadas as macrodiretrizes, estratgias e os programas de governo entendidos como necessrios para a materializao efetiva, eficaz e eficiente do Plano. Finalmente, prope-se a estrutura e os procedimentos visualizados para o monitoramento, avaliao sistemtica e reviso do Plano.

15

CAPTULO 2 - BASES LEGAIS E COMPETNCIAS INSTITUCIONAIS

A Constituio Federal estabelece, em seu artigo 21, ser competncia da Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social e instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. A Lei n 10.257/2001, em seu artigo 2, traz como diretriz da Poltica Urbana a garantia, dentre outros, do direito ao saneamento e estabelece, tambm, a competncia da Unio nas questes da Poltica Urbana. Conforme disposto no artigo 3, o saneamento bsico est includo no rol de atribuies de interesse da poltica urbana. A Lei n 8.080/1990, que criou o Sistema nico de Sade (SUS), trouxe como obrigao desse sistema promover, proteger e recuperar a sade, englobando a promoo de aes de saneamento bsico e de vigilncia sanitria. A noo de sade contemplada na Lei considera como seus fatores determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentao, a moradia, o saneamento bsico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educao, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e servios essenciais. Em diversas de suas definies e determinaes, o saneamento bsico assume papel central na poltica de sade pblica. Ou seja, o SUS reconhece explicitamente a importncia do saneamento bsico para a melhoria das condies de sade da populao. Alm disso, a Lei n 9.433/1997, que estabelece a poltica nacional de recursos hdricos, define como objetivo a garantia da disponibilidade de gua para geraes futuras. A Lei n 11.445/2007, neste Plano denominada Lei de Diretrizes Nacionais para o Saneamento Bsico (LDNSB), estabelece, por sua vez, no artigo 52, que a Unio dever elaborar, sob a coordenao do MCidades, o Plansab, instrumento de implementao da Poltica Federal de Saneamento Bsico, contendo:
a) os objetivos e metas nacionais e regionalizadas, de curto, mdio e longo prazos, para a universalizao dos servios de saneamento bsico e o alcance de nveis crescentes de saneamento bsico no territrio nacional, observando a compatibilidade com os demais planos e polticas pblicas da Unio; b) as diretrizes e orientaes para o equacionamento dos condicionantes de natureza polticoinstitucional, legal e jurdica, econmico-financeira, administrativa, cultural e tecnolgica com impacto na consecuo das metas e objetivos estabelecidos; c) a proposio de programas, projetos e aes necessrios para atingir os objetivos e as metas da Poltica Federal de Saneamento Bsico, com identificao das respectivas fontes de financiamento; d) as diretrizes para o planejamento das aes de saneamento bsico em reas de especial interesse turstico; e) os procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes executadas.

A mesma Lei estabelece que os planos devam ser elaborados com horizonte de 20 anos, avaliados anualmente e revisados a cada quatro anos, preferencialmente em perodos coincidentes com os de vigncia dos planos plurianuais. No tocante ao objeto de abordagem do Plansab, recorre-se Lei, que adota a definio de saneamento bsico como o conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais de:
a) abastecimento de gua potvel: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes necessrias ao abastecimento pblico de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais e respectivos instrumentos de medio; b) esgotamento sanitrio: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at o seu lanamento final no meio ambiente; c) limpeza urbana e manejo de resduos slidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas;

16

d) drenagem e manejo das guas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas nas reas urbanas.

Na primeira etapa de formulao do Plansab, foi discutido o Pacto pelo Saneamento Bsico: mais sade, qualidade de vida e cidadania, aprovado pelo ConCidades em julho de 2008 e homologado pelo Ministro das Cidades em dezembro de 2008. O documento foi norteado pelo entendimento na construo de caminhos e solues para a universalizao do acesso ao saneamento bsico e incluso social e teve por propsito mobilizar diversos segmentos da sociedade para a construo do Plano, bem como seu engajamento para o alcance dos objetivos e metas propostos. Em 24 de setembro de 2008, o Ministro das Cidades, por meio da Portaria n 462, instituiu o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) com o propsito de estruturar o projeto estratgico de elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico, composto pelo MCidades (Secretarias Nacionais de Saneamento Ambiental - SNSA, de Habitao - SNH, de Acessibilidade e Programas Urbanos Snapu, de Transporte e Mobilidade Urbana Semob e Secretaria Executiva do ConCidades; pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA) (Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano - SRHU e Agncia Nacional de guas - Ana); pelo Ministrio da Sade (Secretaria de Vigilncia em Sade - SVS e Fundao Nacional de Sade - Funasa); pelo Ministrio da Integrao Nacional (Secretaria de Infraestrutura Hdrica SIH e Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba - Codevasf) e pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Paralelamente, o ConCidades instituiu o Grupo de Acompanhamento (GA), formado por representantes dos diferentes segmentos que compem o Comit Tcnico de Saneamento Ambiental (CTS). Em 18 de agosto de 2009, o Presidente da Repblica, por meio do Decreto n 6.942, institui o Binio Brasileiro do Saneamento (2009-2010), com o objetivo de promover e intensificar a formulao e implementao de polticas, programas e projetos relativos ao saneamento bsico, com vistas a garantir a universalizao dos servios e consolidar o processo de elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico e cria o Grupo de Trabalho Interinstitucional (GTI-Plansab), incumbido de coordenar a elaborao e promover a divulgao do Plansab durante as diversas etapas de seu desenvolvimento, e tambm de: elaborar o diagnstico da situao dos servios de saneamento bsico no Brasil, que orientar a definio dos objetivos e metas do Plansab; planejar, executar e coordenar o processo de elaborao do Plano, de forma transparente e participativa, mediante a realizao de seminrios regionais, audincias e consultas pblicas, ouvidos os Conselhos Nacionais de Sade, Recursos Hdricos e Meio Ambiente; elaborar a verso consolidada do Plansab e submet-la apreciao consultiva do ConCidades, do MCidades; e submeter o Plansab aprovao do Ministro de Estado das Cidades. O GTI-Plansab integrado por representantes do MCidades, que o coordena; da Casa Civil da Presidncia da Repblica; do Ministrio da Fazenda; do MPOG; do Ministrio da Integrao Nacional (MI); do MMA; do Ministrio do Turismo (MTur); do Ministrio da Sade (MS); da Caixa Econmica Federal (Caixa); do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); da Funasa; da Ana; da Codevasf e do ConCidades, designados por meio da Portaria n 634, de 22 de outubro de 2010, alterada pela Portaria n 418 de 31 de janeiro de 2011, da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Deve-se mencionar ainda, como marco relevante para a materializao da verso preliminar do Plansab, que, em paralelo ao seu desenvolvimento, foi elaborado amplo estudo, denominado Panorama do Saneamento Bsico no Brasil, desenvolvido por trs universidades: a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), a Universidade Federal da Bahia (UFBA) e a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). O

17

estudo composto por sete volumes3 e originou os principais elementos para uma verso preliminar, complementando e detalhando o Plano, embora sejam documentos independentes. Ao longo do perodo de elaborao do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil e do Plansab, instrumentos legais com importantes interfaces com o estudo, foram editados: o Decreto n 7.217/10, que regulamenta a Lei n 11.445/2007, e a Lei n 12.305/10, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos, bem como o Decreto n 7.404/10, que a regulamenta. Dentre outras interfaces entre as legislaes de saneamento bsico e de resduos slidos, mencionem-se aquelas entre os planos de saneamento bsico e os planos de resduos slidos. No plano internacional, dois marcos referenciais, aprovados no mbito da Organizao das Naes Unidas e estreitamente relacionados ao Plansab, merecem registro: (i) a Declarao do Milnio, adotada pelo Brasil e outros 190 pases, em setembro de 2000, que estabelece os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, prevendo, entre outras metas relacionadas ao saneamento bsico, a reduo em 50%, at 2015, da parcela da populao que no tinha acesso gua potvel e ao esgotamento sanitrio no ano de 1990; (ii) a Resoluo A/RES/64/292, da Assembleia Geral das Naes Unidas, de 28 de julho de 2010, apoiada por 122 naes, com 41 abstenes e nenhum voto contrrio, com forte suporte da diplomacia brasileira, e que trata dos direitos gua e ao esgotamento sanitrio, afirma que ser o acesso gua limpa e segura e ao esgotamento sanitrio adequado um direito humano, essencial para o pleno gozo da vida e de outros direitos humanos. Com base nessas referncias, foram, portanto, elaboradas as diferentes verses do Plansab, visando disponibiliz-lo sociedade e ao recebimento de crticas e sugestes, as quais, devidamente processadas, resultaram neste documento, que sucede consulta pblica. Em relao s competncias institucionais, diversos rgos no Governo Federal, conforme detalhado na seo 4.3, respondem por programas e aes em saneamento bsico. Do ponto de vista dos investimentos, a gesto dos recursos onerosos, independentemente do porte populacional dos municpios, atribuio exclusiva do MCidades, por meio da SNSA. Entretanto, no tocante aos recursos do Oramento Geral da Unio (OGU), diversas so as instituies federais atuantes no setor. Conforme o Plano Plurianual de Investimentos (PPA) 2012-2015, a atuao do MCidades dirigida a municpios com populao superior a 50 mil habitantes ou integrantes de Regies Metropolitanas (RM) ou Regies Integradas de Desenvolvimento (Ride). Funasa, entidade vinculada ao MS, o PPA reserva o atendimento a municpios com menos de 50 mil habitantes, reas rurais, quilombolas e sujeitas a endemias. SVS, cabe dispor sobre os procedimentos de controle e de vigilncia da qualidade da gua para consumo humano e seu padro de potabilidade. Secretaria Especial de Sade Indgena (Sesai), cabe executar aes de vigilncia e controle da qualidade da gua para consumo humano nas aldeias. Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) cabe exercer a vigilncia da qualidade da gua nas reas de portos, aeroportos e passagens de fronteiras terrestres. O MMA, por sua vez, responsvel pela formulao e implementao da Poltica Nacional de Resduos Slidos, conforme Lei n 12.305/10, bem como pela capacitao e desenvolvimento institucional de estados e municpios nesse componente. Atualmente, esse Ministrio, por meio da SRHU, tem atuado na capacitao e assistncia tcnica com vistas implementao da gesto regionalizada dos resduos slidos. Nesse contexto, visando orientar diretrizes, metas, programas e aes no mbito da poltica de resduos

1. Elementos conceituais; 2. Anlise situacional do deficit em saneamento bsico; 3. Anlise situacional dos programas e aes federais; 4. Avaliao poltico-institucional do setor de saneamento bsico; 5. Anlise dos investimentos; 6. Viso estratgica para o saneamento bsico no Brasil e 7. Cadernos temticos.

18

slidos, foi elaborado o Plano Nacional de Resduos Slidos (PNRS), que buscou compatibilidade com a proposta do Plansab. Ainda no mbito do MMA, destaca-se a atuao da Ana, responsvel pela implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, na qual o saneamento bsico configura-se como um importante setor usurio das guas superficiais e subterrneas. Alm das atividades inerentes regulao do uso das guas interiores, como a outorga de direito do uso da gua para abastecimento e para a diluio de efluentes, a Ana desenvolve aes especficas voltadas ao setor de saneamento, como a elaborao do Atlas Brasil Abastecimento Urbano de gua e o Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes), voltado operao eficiente das estaes de tratamento de esgotos, alm de estudos hidrogeolgicos em RM e mapeamento de reas de risco mais suscetveis ocorrncia de inundaes. Com relao ao manejo de guas pluviais urbanas, a atuao do Governo Federal se d principalmente por meio dos Ministrios das Cidades e da Integrao Nacional. Em vista desta moldura legal e institucional, o Plansab vem, portanto, dar cumprimento aos ordenamentos legais relativos ao setor de saneamento bsico, representando o resultado de esforo dos vrios rgos federais com atuao na rea, sob coordenao do MCidades por meio da SNSA.

19

CAPTULO 3 - PRINCPIOS FUNDAMENTAIS4

Entender o futuro do saneamento bsico no Brasil supe entender e conceituar seus fundamentos, seus pressupostos e as diferentes vises envolvidas. So definies que esto longe de serem neutras, embora essenciais para orientar o planejamento, que tambm no neutro ou uma atividade sustentada apenas em mtodos e tcnicas. Muito ao contrrio, cada escolha de caminhos, cada mtodo, cada proposio, recebe a influncia da viso de mundo e de sociedade, dos agentes sociais que se envolvem no processo participativo de planejamento. Entretanto, no Plansab, como em outros trabalhos desenvolvidos com rigor cientfico, empregam-se mtodos visando reduzir, e no anular, por impossvel, as subjetividades. Assim, a construo do Plansab no se reduz a um processo tcnico-cientfico descontextualizado. Est envolto em um contexto social, poltico e econmico, dentre outros aspectos. A sua abertura para o social, ao buscar suporte conceitual em princpios fundamentais, possibilita explicitar distintas leituras e enfoques sobre a sociedade. Nesse sentido, a elaborao do Plano foi sustentada em princpios da poltica de saneamento bsico, a maior parte deles presente na Lei n 11.445/2007. Alguns se baseiam em conceitos que requerem preciso, sendo muitas vezes sem uma significao consensual pelos diversos autores que se ocuparam de discuti-los ou entre diferentes correntes tericas. Neste captulo, explicitam-se alguns princpios que orientaram a elaborao do Plano. A universalizao do acesso tributria de certa noo de igualdade, em que defende o acesso de todos aos bens e servios produzidos na sociedade. Est presente no lema da Revoluo Francesa (liberdade, igualdade e fraternidade) e nas promessas dos socialistas utpicos. Ainda que tericos questionem a igualdade formal estabelecida na superestrutura jurdico-poltica de diversos pases , aps a revoluo burguesa, a possibilidade de os sujeitos defenderem a igualdade real pela luta poltica propiciou ganhos para as classes subalternas por meio de reformas. Sistemas de proteo social de carter universal ou polticas pblicas universais, a exemplo da sade e da educao, desenvolveram-se nas sociedades capitalistas a partir da emergncia do chamado estado de bem-estar social, especialmente nos anos 1950 e 1960. Em contraste, o Brasil adotou um modelo de estado desenvolvimentista, que permitiu a ampliao de benefcios e servios por intermdio da previdncia social. Neste modelo, o Brasil estruturou-se historicamente de forma no universalista, no sentido da concesso de direitos no totalidade da sociedade, mas a grupos sociais escolhidos, como forma de incorporar certas fraes das camadas populares arena poltica5. Trouxe como consequncia uma desigualdade scio territorial estrutural no acesso aos servios, que se agrava nos anos 1990, com a poltica de ajuste econmico e reforma do j precrio estado de bem-estar social. No entanto, sobretudo aps a Constituio Federal de 1988, a universalidade torna-se um princpio com ampla aceitao da sociedade. No caso do saneamento bsico, tal preceito no foi historicamente a tnica ao longo das polticas implementadas, tendo sido consolidado apenas a partir da Lei n 11.445/2007, que apresenta como primeiro princpio fundamental dos servios de saneamento bsico a universalizao do acesso. A noo de universalidade remete possibilidade de todos os brasileiros poderem alcanar uma ao ou servio de que necessite, sem qualquer barreira de acessibilidade, seja legal, econmica, fsica ou cultural. Significa acesso igual para todos, sem qualquer discriminao ou preconceito.
4

Esta seo foi baseada, principalmente, nos seguintes Cadernos Temticos integrantes do vol. 7 do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil: CASTRO, J. E. Gesto democrtica nos servios de saneamento; INOJOSA, R. M. Intersetorialidade e transversalidade; PAIM, J. S. Universalidade, integralidade e equidade; PEIXOTO, J. B. Aspectos econmicos dos servios pblicos de saneamento bsico; SOUZA, C. Estado e poltica de saneamento no Brasil.
5

Ver DRAIBE, S. As polticas sociais brasileiras: diagnsticos e perspectivas. In: Para a dcada de 90: prioridades e perspectivas de polticas pblicas. Polticas Sociais e Organizao do Trabalho. Braslia: IPEA, 1989. v. 4 e DRAIBE, S. O welfare state no Brasil: caractersticas e perspectivas. In: Cincias sociais hoje. So Paulo: ANPOCS, 1989.

20

Contudo, para efeito da citada Lei, considera-se a universalizao como a ampliao progressiva do acesso de todos os domiclios ocupados ao saneamento bsico, o que pode soar contraditrio com o conceito de acesso igual para todos. Sendo a universalidade atingida nas prximas dcadas, estando assegurada a possibilidade de o acesso de todos aos servios, questes relacionadas ao financiamento e capacidade de pagamento podem colocar em questo a garantia do acesso universal. Alm disso, o conceito de universalidade, em si mesmo, pode acarretar diferentes interpretaes, que no encontram necessariamente consenso, como a discusso de se saneamento para todos deve incluir em sua abrangncia tambm as atividades econmicas, e se essas tambm seriam dever do Estado. Por outro lado, considerando a noo de saneamento bsico adotada na Lei n 11.445/2007, a universalidade do acesso deve contemplar a integralidade dos componentes, isto , abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. Assim, no basta uma aceitao do princpio geral da universalidade, isoladamente, sendo que este deve ser conceituado de forma articulada com as noes de equidade e integralidade. Equidade, dentre as suas vrias noes explicativas, pode ser entendida como a superao de diferenas evitveis, desnecessrias e injustas. Embora reconhecendo que as desigualdades inaceitveis e injustas meream correes, esse entendimento, muito presente em documentos de organismos internacionais, legitima o pagamento de servios pelos que podem faz-lo, restringindo a atuao dos servios pblicos e gratuitos exclusivamente para os pobres, poltica conhecida como focalizao. H que se distinguirem ainda as desigualdades nas condies e na qualidade de vida, de um lado, e as desigualdades no acesso e consumo de bens e servios, de outro. No caso do saneamento bsico, caberia separar, para efeito de anlise, a qualidade de vida de uma populao em um dado territrio, de um lado, e o acesso aos servios, bem como proteo do meio ambiente, de outro. Equidade pode ainda ser explicada como o igual tratamento para os iguais (equidade horizontal) ou como o tratamento desigual para desiguais (equidade vertical). Portanto, embora a igualdade seja um valor considerado importante, h situaes em que ocorrem grandes desigualdades, como no acesso aos servios de saneamento bsico. A prestao de servios s coletividades e a garantia do acesso aos bens coletivos, de acordo com as necessidades ou destacando um grupo ou categoria essencial que seria alvo especial da interveno, possibilitaria oferecer mais recursos para os que mais precisam. Nesses casos, atender igualmente aos desiguais poderia resultar na manuteno das desigualdades, impedindo atingir a igualdade. Na realidade, a questo posta procura demonstrar que a igualdade pode no ser justa, cabendo indagar: em nome de que padro de justia social as distintas racionalidades de distribuio de recursos utilizadas pelas polticas setoriais ou pelos nveis de governo so formuladas? Com vistas, sobretudo, distribuio de recursos, a noo de equidade se impe. Admite, em tese, a possibilidade de atender desigualmente os que so desiguais, priorizando aqueles que mais necessitam para que se possa alcanar a universalizao dos servios. O tema da integralidade, no caso do saneamento bsico estabelecido como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos servios de saneamento bsico, propiciando populao o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eficcia das aes e resultados (Lei n 11.445/2007), tem sido utilizado como noo, conceito, princpio, diretriz operacional, imagemobjetivo, proposio poltica, ideia, ou conceito em estado prtico. Reconhece-se que uma definio completa, precisa e unvoca de integralidade no tarefa simples, podendo se abordar a integralidade a partir de quatro eixos: eixo das necessidades, relacionado ao acolhimento e resposta s demandas das populaes; eixo das finalidades, referente aos graus e modos de integrao entre as aes; eixo das articulaes, ou graus e modos de composio de saberes interdisciplinares, equipes multiprofissionais e aes intersetoriais no desenvolvimento das aes e estratgias; eixo das interaes, relacionado qualidade e natureza das interaes intersubjetivas no cotidiano das prticas. Para o campo do saneamento bsico, cabe destacar, especialmente, o eixo das articulaes, pois pode favorecer a

21

combinao de distintas abordagens, inclusive mediante ao intersetorial. O sistema integral permitiria o entrosamento entre as diversas partes que compem o todo, alm de incorporar polticas, programas e prticas. O carter sistmico e integral do conjunto das intervenes contribuiria para assegurar maior efetividade, pois poderia atuar sobre as manifestaes fenomnicas, os ns crticos e acumulaes que as geram, assim como sobre as regras bsicas que compem a sua estrutura. Portanto, ao se pensar o setor de saneamento bsico, pode-se admitir que a integralidade, como uma diretriz da Lei, poderia orientar a estruturao de programas, polticas e sistema, bem como a organizao de instituies e servios: trata-se de dispositivo poltico que habilita os sujeitos nos espaos pblicos a encontrarem novos arranjos sociais e institucionais. J a intersetorialidade buscaria se sintonizar com a atual metamorfose na estrutura do conhecimento disciplinar que, com a profundidade alcanada pelas especialidades, tem impulsionado a cincia a percorrer mais uma volta da espiral, em busca de vises transversais dos fenmenos, que permitam consider-los em sua complexidade e interdependncia. E, como decorrncia, tambm a organizao do Estado moderno, estruturado inicialmente sob o modelo disciplinar, d mostras de necessidade de mudanas para alcanar maior efetividade na sua ao. O saneamento bsico, como campo de polticas e de gesto pblicas, reflete essa movimentao paradigmtica. A gesto fragmentada de seus componentes e desarticulada de outros campos de ao pblica tende a dificultar a resposta aos reptos do desenvolvimento social. Dessa forma, a introduo da transversalidade para promover a articulao matricial das estruturas setoriais e a intersetorialidade, com o compartilhamento e o dilogo entre tecnologias e prticas setoriais, so estratgias que visam a preparar o Estado para o processo de metamorfose das instituies. A lgica vigente, de restringir tomadas de deciso que afetam uma gama to ampla de interesses e servios pblicos, como o saneamento bsico, apenas prestao dos servios, sem considerar todas as interrelaes com a gesto ambiental, a gesto dos recursos hdricos e o uso e ocupao do solo, entre outras interfaces, gera distores. Essas conexes esto vivas nos territrios, mas tm pouca acolhida nas estruturas setorializadas de sua gesto, embora j comecem a ser acolhidas nos instrumentos legais do Pas relacionados ao setor. Uma prtica intersetorial suporia vincular anlises, planos, programas, decises e aes a territrios, onde todas as questes se vivificam e mostram suas interdependncias. A sustentabilidade dos servios, a despeito das diversas significaes atribudas ao termo, seria assumida pelo menos a partir de quatro dimenses: a ambiental, relativa conservao e gesto dos recursos naturais e melhoria da qualidade ambiental; a social, relacionada percepo dos usurios em relao aos servios e sua aceitabilidade social; a da governana, envolvendo mecanismos institucionais e culturas polticas, com o objetivo de promoo de uma gesto democrtica e participativa, pautada em mecanismos de prestao de contas; e a econmica, que concerne viabilidade econmica dos servios. Um tipo ideal de modelo sustentvel de gesto de servios de saneamento bsico privilegiaria as escalas institucionais e territoriais de gesto; a construo da intersetorialidade; a possibilidade de conciliar eficincia tcnica e econmica e eficcia social; o controle social e a participao dos usurios na gesto dos servios; e a sustentabilidade ambiental. Ainda que a Lei n 11.445/2007 remeta s diversas dimenses da sustentabilidade, especificamente na dimenso econmica estabelece que os servios pblicos devam ter a sustentabilidade assegurada, sempre que possvel, mediante remunerao pela cobrana dos servios. Entretanto, o Plansab aponta que a cobrana aos usurios pela prestao dos servios no e, em muitos casos no deve ser, a nica forma de alcanar sua sustentabilidade econmico-financeira. Essa seria de fato assegurada quando recursos financeiros investidos no setor sejam regulares, estveis e suficientes para o seu financiamento, e o modelo de gesto institucional e jurdico-administrativo adequado. Outra importante dimenso conceitual a influncia da formao, do desenvolvimento e das mudanas histricas do Estado brasileiro, que pode revelar o porqu de o setor de saneamento bsico no Brasil, com

22

seu aparato institucional, seus marcos legais, seus agentes sociais, o nvel de acesso aos servios e todas as suas diversas caractersticas, ter assumido a configurao atual. Assim, o entendimento dos determinantes polticos, econmicos e socioculturais do cenrio brasileiro do acesso ao saneamento bsico passa por um esforo de compreenso das relaes entre Estado, sociedade e capital e suas influncias na definio de polticas pblicas em geral e nas de saneamento em particular. Por outro lado, esse entendimento tambm envolve uma reflexo sobre os fluxos e nexos entre a formulao de polticas, a tomada de deciso, a implementao, a execuo, os resultados e os impactos produzidos. Contribui para este debate examinar a relao entre Estado e polticas de saneamento em outros pases, em especial naqueles que lograram a universalizao dos servios. Observando a realidade dos pases europeus e norte-americanos, que atualmente tm a maior parte dos problemas de cobertura pelos servios de saneamento solucionados, pode-se localizar que, na origem desses servios (de fins do sculo XVIII at a segunda metade do sculo XIX), imperou uma lgica privada na sua proviso. Ficou claro para a sociedade, no entanto, que essa lgica no seria capaz de assegurar a universalizao dos servios, em especial para a parcela mais pobre da populao. Desde fins do sculo XIX, passa a prevalecer uma viso de racionalismo administrativo, definido como a aplicao do conhecimento cientfico na organizao burocrtica governamental, para a gesto de recursos, bens e servios, contudo, em um modelo vertical de organizao do Estado, com supervalorizao dos especialistas e baixo nvel de controle social. Este segundo modelo foi responsvel por macios investimentos pblicos e a decorrente universalizao do acesso aos servios. A partir da dcada de 1980, retoma-se a lgica da privatizao, justificando-se como uma resposta crise interna dos servios pblicos, mas na prtica tendo em sua origem pouca ou nenhuma relao com os problemas prprios do saneamento. Em sntese, observam-se duas trajetrias, no totalmente independentes e nem sequer defasadas no tempo. De um lado, a dos chamados pases desenvolvidos, que em geral alcanaram a universalizao dos servios de saneamento, mas que muitas vezes vm enfrentando oscilaes na estabilidade do setor, em funo tanto da orientao geral do Estado, quanto de eventuais embates polticos envolvendo a sociedade civil. Tais oscilaes podem conduzir a fissuras e tenses em sua poltica pblica, motivadas, por exemplo, pela excluso das camadas empobrecidas da sociedade, problemas ambientais ou insatisfaes quanto gesto. De outro, os pases em desenvolvimento, cujo modelo de desenvolvimento se deu sem que o Estado tivesse se comprometido com o atendimento universal das populaes e que ainda enfrentam antigos e novos obstculos para o alcance dessa universalizao, sobretudo quanto ao desafio da incluso dos pobres. A forma como os estados nacionais e suas sociedades vm abordando a tenso entre o status da cidadanizao e a mercantilizao dos servios explica, em grande medida, as distintas trajetrias. Para o caso brasileiro, considerando que a universalizao ainda requerer significativa soma de recursos, sobretudo em reas onde vive populaes de baixo poder aquisitivo, e que o apoio gesto claramente fator limitante sustentabilidade dos servios, a forte presena do Estado mostra-se essencial. A transferncia das aes pblicas exclusivamente para as foras de mercado e para a busca do mais valor poder ser incompatvel com a necessidade de superao dos desafios da universalizao. Outro princpio relevante para o planejamento da rea de saneamento bsico refere-se participao e controle social ou a democratizao da gesto dos servios. A gesto dos servios de saneamento tradicionalmente relegada dimenso tcnico-administrativa e artificialmente separada dos processos socioeconmicos e polticos que estruturam, do marco e at determinam a forma como estes servios so organizados e geridos. Portanto, a construo de relaes entre cidadania, governabilidade e o controle e a participao social, vislumbrando avanar na instituio de prticas democrticas substantivas, corresponde a uma tarefa complexa, em decorrncia, em parte, da prpria natureza do tema, localizado no

23

limiar entre o campo poltico e o campo tcnico, ambos com suas mltiplas dimenses e contradies internas. Por fim, aspecto que merece cuidadosa ateno diz respeito matriz tecnolgica que orienta o planejamento e a poltica setorial. Planejar o saneamento bsico no Pas, com um olhar de longo prazo, necessariamente envolve a prospeco dos rumos tecnolgicos que o setor pode ou deve trilhar. Tal questo envolve diferentes dimenses. Por um lado, cabe poltica de saneamento bsico identificar tendncias, nacionais e internacionais, segundo as quais a matriz tecnolgica do saneamento vem se moldando, o que supe tambm procurar enxergar novos conceitos, ainda que sejam antigas formulaes em novas roupagens, ou novos desafios que pressionam no sentido de mudanas paradigmticas. Neste sentido, temas como a sustentabilidade, a gesto integrada das guas urbanas, o saneamento ecolgico e o combate s mudanas climticas globais podem ser evocados como exemplos. De outro lado, pode significar, ativamente, enxergar qual padro tecnolgico deve ser apoiado e incentivado, inclusive prevendo-se movimentos de transio ao longo do perodo de planejamento, na direo das trajetrias mais desejveis daquela poltica. Deve-se ter claro ainda que a matriz tecnolgica predominante, ou a ser induzida pelo planejamento em saneamento bsico, no livre de valores, incorporando a noo de sustentabilidade que lhe d suporte, a viso de participao da comunidade e da diversidade sociocultural, bem como os princpios de universalidade, equidade, integralidade e intersetorialidade, entre outros conceitos. Articulando alguns dos princpios, a precedncia da universalidade sobre a equidade pode reforar a condio de cidadania plena e fortalecer laos solidrios na construo de uma sociedade democrtica. Do mesmo modo, se a integralidade no um conceito que engloba tudo, mas um conceito em estado prtico a exigir trabalho terico e confronto com a realidade, esta pode induzir o dilogo, a pactuao e a intersetorialidade no mbito da poltica pblica de saneamento bsico. Portanto, universalidade supe que todos os brasileiros tenham acesso igualitrio ao saneamento bsico, sem barreiras de qualquer natureza. A equidade possibilita a concretizao da justia, com a prestao de servios destacando um grupo ou categoria essencial alvo especial das intervenes. E a integralidade, ao orientar a poltica de saneamento bsico, tende a reforar a intersetorialidade e a construo de uma nova governana na gesto de polticas pblicas. Ademais, os conceitos de sustentabilidade, da matriz tecnolgica e de participao e controle social devem ser encarados como transversais aos anteriores, na medida em que podem determinar diferentes lgicas nas polticas pblicas e na gesto dos servios, mais ou menos propensas a enxergar seus impactos em uma perspectiva mais abrangente no tempo e no espao e mais ou menos propensas incorporar a viso emancipatria e cidad da sociedade. E, por fim, cumpre enfatizar que a feio da poltica pblica de saneamento bsico recebe clara e determinante influncia da forma como o Estado se organiza e da lgica adotada para os servios de saneamento, sobretudo se prevalece a viso do saneamento como direito, como elemento da racionalidade tcnico-administrativa ou como parte do processo de acumulao capitalista, obviamente com todas as nuances e combinaes possveis dentre as referidas vises. Em suma, o conjunto das reflexes apresentadas revela claramente que certos princpios orientadores do Plansab no so naturalmente consensuais ou isentos de valores. Opes conceituais tanto determinam diretrizes e estratgias de determinada feio, como so portadoras de capacidade de influncia nas decises operacionais tomadas. Visto de outra forma, o Plansab, conforme captulos a seguir, tem subjacente, no desenho de poltica pblica para o qual o pretende contribuir, uma tomada de posio em relao aos conceitos sumariamente descritos neste captulo, bem como a outros princpios orientadores.

24

CAPTULO 4 - ANLISE SITUACIONAL 4.1 Deficit em saneamento bsico

Para a caracterizao do deficit em saneamento bsico no Brasil foi adotada maior amplitude conceitual, conduzindo necessidade de construo de uma definio que contemplasse, alm da infraestrutura implantada, os aspectos socioeconmicos e culturais e, tambm, a qualidade dos servios ofertados ou da soluo empregada, conforme definio exposta na Figura 4.1.
Pop. que recebe servio com qualidade (Atendimento adequado) Pop. que recebe servio com qualidade inadequada (Atendimento precrio)

Populao que usa o servio coletivo Populao com oferta de servio coletivo

Populao total

Populao que no usa o servio coletivo

Populao que usa soluo sanitria individual Populao sem oferta de servio coletivo

Pop. que tem soluo sanitria adequada (Atendimento adequado) Pop. que tem soluo sanitria precria (Atendimento precrio)

Pop. sem soluo sanitria (Sem atendimento)

FIGURA 4.1: Conceito de deficit em saneamento bsico adotado no Plansab Contudo, para se expressar o conceito desenvolvido em termos de variveis de anlise e sua posterior quantificao, foi necessrio adotar de forma crtica os diversos sistemas de informao e bancos de dados sobre saneamento bsico disponveis no Pas, uma vez que a maioria incompleta, vrios so desatualizados e cada qual concebido segundo lgica prpria, fornecendo, portanto, informaes sobre diferentes dimenses do deficit. Alm disso, muitos deles no possuem dados de todos os municpios brasileiros, nem variveis e indicadores apropriados para avaliao dos aspectos qualitativos da prestao dos servios e da apropriao da tecnologia utilizada, restringindo-se, em geral, dimenso quantitativa da oferta e da demanda dos servios. Neste captulo, as informaes trabalhadas foram geradas a partir de quatro diferentes origens de dados: i) as pesquisas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), incluindo o Censo Demogrfico de 2010, a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB) de 2000 e de 2008 e a Pesquisa Nacional por

25

Amostra de Domiclios (PNAD) de 2001 a 2011; ii) o SNIS de 2010, da SNSA/MCidades; iii) o Sisagua de 2010 a 2012, do MS; iv) dados da Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec), do MI, de 2007 a 2009. Para efeito da macro caracterizao do deficit em abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio e manejo de resduos slidos foi operacionalizado o modelo conceitual exposto na Fig. 4.1, a despeito da fragilidade de algumas informaes coletadas pelos levantamentos atuais. Essas expressam-se, por exemplo, nos dados sobre padres de qualidade da gua, na ocorrncia de intermitncia e racionamentos, no nvel de tratamento dos esgotos, na qualidade sanitria das fossas spticas e nas instalaes para disposio de resduos slidos. Mesmo assim, a despeito dessas imprecises, entende-se que o conceito inovador de deficit traz grande importncia sua real caracterizao, no sentido de prover uma viso mais realista e que no se atenha apenas infraestrutura implantada e sua dimenso quantitativa, alm de possibilitar seu aperfeioamento ao longo da implementao do Plansab. Dadas as suas particularidades, a abordagem do componente drenagem e manejo das guas pluviais urbanas foi desenvolvida de forma distinta, baseada principalmente na proporo de municpios participantes de pesquisas que declararam a ocorrncia de problemas com enchentes e inundaes nos ltimos anos. Nas demais sees, que caracterizam os quatro componentes do saneamento bsico, no entanto, as diversas bases tambm referidas anteriormente foram adotadas visando apreender as vrias dimenses do atendimento e do deficit. Alm disto, o Censo Demogrfico de 2010 foi extensivamente empregado, entendendo-se que este atenda plenamente o objetivo de permitir importantes comparaes quando os dados so desagregados (segundo macrorregies; urbano x rural; faixas de rendimento; faixas de anos de estudo, etc). Em virtude do exposto, a Tabela 4.1 traz a caracterizao adotada para atendimento e deficit, considerando os indicadores e variveis existentes e passveis de caracterizar o acesso domiciliar em saneamento bsico. As situaes que caracterizam o atendimento precrio foram entendidas neste plano como deficit, visto que, apesar de no impedirem o acesso ao servio, esse ofertado em condies insatisfatrias ou provisrias, potencialmente comprometedoras da sade humana e da qualidade do ambiente domiciliar e do seu entorno.

26

TABELA 4.1: Caracterizao do atendimento e do deficit de acesso ao abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e manejo de resduos slidos
COMPONENTE (1) ATENDIMENTO ADEQUADO

DEFICIT
Atendimento precrio
Dentre o conjunto com fornecimento de gua por rede e poo ou nascente, a parcela de domiclios que: No possui canalizao interna; recebe gua fora dos padres de potabilidade; tem intermitncia prolongada ou racionamentos. Uso de cisterna para gua de chuva, que fornea gua sem segurana sanitria e, ou, em quantidade insuficiente para a proteo sade. Uso de reservatrio abastecido por carro pipa. Coleta de esgotos, no tratamento; Uso de fossa rudimentar. seguida de

Sem atendimento

ABASTECIMENTO DE GUA

Fornecimento de gua potvel por rede de distribuio ou por poo, nascente ou cisterna, com canalizao interna, em qualquer caso sem intermitncias (paralisaes ou interrupes).

ESGOTAMENTO SANITRIO

Coleta de esgotos, seguida de tratamento; Uso de fossa sptica(2). Coleta direta, na rea urbana, com frequncia diria ou em dias alternados e destinao final ambientalmente adequada dos resduos; Coleta direta ou indireta, na rea rural, e destinao final ambientalmente adequada dos resduos.

Todas as situaes no enquadradas nas definies de atendimento e que se constituem em prticas consideradas inadequadas (3)

MANEJO DE RESDUOS SLIDOS

Dentre o conjunto com coleta, a parcela de domiclios que se encontram em pelo menos uma das seguintes situaes: na rea urbana, com coleta indireta ou com coleta direta, cuja frequncia no seja pelo menos em dias alternados; destinao final ambientalmente inadequada.

Em funo de suas particularidades, o componente drenagem e manejo de guas pluviais urbanas teve abordagem distinta. Por fossa sptica pressupe-se a fossa sptica sucedida por ps-tratamento ou unidade de disposio final, adequadamente projetados e construdos. (3) A exemplo de ausncia de banheiro ou sanitrio; coleta de gua em cursos de gua ou poos a longa distncia; fossas rudimentares; lanamento direto de esgoto em valas, rio, lago, mar ou outra forma pela unidade domiciliar; coleta indireta de resduos slidos em rea urbana; ausncia de coleta, com resduos queimados ou enterrados, jogados em terreno baldio, logradouro, rio, lago ou mar ou outro destino pela unidade domiciliar.
(2)

(1)

Uma viso geral da situao do saneamento bsico no Brasil apresentada a seguir, a partir da qual so analisadas algumas variveis que expressam as realidades e desigualdades socioeconmicas e regionais existentes no Pas. A caracterizao do deficit em saneamento bsico e de prticas consideradas adequadas para o atendimento conduziu s condies estimadas na Tabela 4.2, para cada um dos componentes avaliados. importante esclarecer que, apesar de as condies apresentadas na Tabela 4.2 terem sido orientadas pela caracterizao conceituada na Tabela 4.1, os sistemas de informao e as pesquisas oficiais disponveis no so suficientes para a exata correspondncia dos valores com os conceitos. Por isso, foram assumidos alguns pressupostos, descritos nas notas da Tabela 4.2, para possibilitar estimativas que possam se aproximar ao da realidade. Em fases posteriores de implementao do Plansab, a caracterizao mais fiel do quadro de atendimento e deficit dos componentes do saneamento bsico requerer adequaes nos sistemas de informaes e nas pesquisas nacionais.

27

TABELA 4.2: Atendimento e deficit por componente do saneamento bsico no Brasil, 2010 DEFICIT
ATENDIMENTO ADEQUADO COMPONENTE (x 1.000 hab) Abastecimento de gua Esgotamento sanitrio Manejo de resduos slidos 112.497 (1) % 59,4 Atendimento precrio (x 1.000 hab) 64.160 % 33,9 Sem atendimento (x 1.000 hab) 12.810 % 6,8

75.369 (2) (3)

39,7

96.241

50,7

18.180

9,6

111.220 (4)

58,6

51.690 (5)

27,2

26.880

14,2

Fontes: Censo Demogrfico (IBGE, 2011), SNIS (SNSA/MCidades, 2010), PNSB (IBGE, 2008). Corresponde populao atendida pelas solues expostas na Tab. 4.1, subtrada da proporo de moradias atingidas por paralisao ou interrupo em 2010. Uma vez que os dados sobre desconformidade da qualidade da gua consumida no permitem estimar a populao atingida, adicionalmente quela que enfrenta intermitncia, foi assumido que a deduo para paralisaes e interrupes j abrangeria o contingente com qualidade da gua insatisfatria, para todas as formas de abastecimento. (2) As bases de informaes do IBGE adotam a categoria rede geral de esgoto ou pluvial e, portanto, os valores apresentados incluem o lanamento em redes de guas pluviais. (3) Embora, para efeito de conceituao do atendimento, as fossas spticas tenham sido consideradas como soluo adequada, para a estimativa de investimentos o nmero de fossas spticas existentes no pode ser considerado integralmente aproveitvel para a populao a ser futuramente atendida. Por um lado, apesar de significativa mudana no nmero de fossas spticas enumeradas pelo Censo Demogrfico de 2010, observando-se uma reduo relativa desta categoria em relao ao Censo Demogrfico de 2000, infere-se que ainda h problemas de classificao indevida, denominando-se de fossas spticas diferentes tipos de fossas precrias, devido a dificuldades inerentes aos levantamentos de campo, que necessitam ser aprimorados. Por outro, domiclios atendidos por fossas spticas adequadas podem passar a contar com rede coletora de esgotos no futuro, podendo conduzir a que essas fossas sejam desativadas ou tenham seu efluente lanado nesta rede. (4) No se deduziu, do atendimento adequado, a populao atendida com frequncia de coleta inferior a dias alternados, em funo da inexistncia de tais informaes no Censo 2010 e da limitao das informaes da PNSB. Como destinao final ambientalmente adequada foram considerados os volumes de resduos slidos destinados s seguintes unidades: aterro sanitrio, aterro controlado em municpios com at 20.000 habitantes, estao de compostagem, estao de triagem e incinerao. (5) Considerou-se destinao final ambientalmente inadequada a destinao em vazadouro a cu aberto e em aterros controlados, nesse caso em municpios com populao superior a 20.000 habitantes.
(1)

Observa-se que, embora a maioria da populao brasileira, em 2010, tivesse acesso a condies adequadas de abastecimento de gua potvel e de manejo de resduos slidos, o deficit ainda bastante significativo em todos os componentes do saneamento bsico e representa milhes de pessoas vivendo em ambientes insalubres e expostos a diversos riscos que podem comprometer a sua sade. Em uma perspectiva histrica, as polticas pblicas no foram capazes de propiciar a universalizao do acesso s solues e aos servios pblicos de saneamento bsico de qualidade, que teriam contribudo para melhorar as condies de vida desse contingente populacional, reduzindo as desigualdades sociais, e a qualidade ambiental do Pas. Uma viso geral da situao do saneamento bsico no Brasil apresentada a seguir, a partir da qual so analisadas algumas variveis que expressam as realidades e desigualdades socioeconmicas e regionais existentes no Pas.

28

Abastecimento de gua A situao da cobertura, para a populao brasileira, segundo as formas de abastecimento de gua indicada na Figura 4.2.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.2: Situao da cobertura segundo formas de abastecimento de gua no Pas, 2010 (proporo da populao) A distribuio proporcional entre as diversas prticas adotadas para obteno de gua por domiclio em cada macrorregio do Pas mostrada na Figura 4.3. Nota-se que a regio Norte onde os domiclios, proporcionalmente, mais utilizam gua proveniente de poo ou nascente com canalizao interna para suprir suas necessidades, provavelmente por ter a implantao de redes dificultada pelo nmero de comunidades com habitaes muito esparsas. As regies Sudeste e Sul so as que exibem a maior proporo de domiclios com canalizao interna ligados rede geral. Os sistemas de abastecimento de gua utilizam de forma intensiva tanto mananciais superficiais quanto subterrneos. Segundo o Atlas Brasil Abastecimento Urbano de gua (ANA, 2010), do total de sedes municipais do Brasil, 47% so abastecidas exclusivamente por mananciais superficiais, 39% por guas subterrneas e 14% pelos dois tipos de mananciais. No que se refere produo de gua, destaca-se que nas regies Nordeste e Sudeste a maior parte da populao urbana abastecida por sistemas integrados, que fornecem gua a mais de um municpio a partir do mesmo manancial. Esses sistemas integrados so empregados basicamente no abastecimento dos principais aglomerados urbanos do pas e no atendimento de municpios do semirido, correspondendo a 795 sedes municipais (14% do total do pas) e a 78 milhes de habitantes em 2010.

29

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.3: Solues e prticas utilizadas para abastecimento de gua em proporo de domiclios por macrorregio e Brasil, 2010 Da populao que conta com canalizao interna no domiclio, aproximadamente 148,5 milhes de pessoas (86% dos habitantes do Brasil) so atendidas por rede de distribuio. Os outros 19 milhes consomem gua canalizada de poo ou nascente. Essa situao mostrada na Figura 4.4.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.4: Populao residente em domiclios atendidos com canalizao interna segundo as formas de abastecimento de gua, Brasil, 2010 Tem-se que a populao atendida por rede geral canalizada na propriedade ou terreno, por poo ou nascente, cisterna, carro-pipa ou outra forma, sem canalizao interna, ou sem atendimento, maior no Nordeste, onde cerca de 11,4 milhes de pessoas (21,5% de sua populao) supriam suas necessidades

30

hdricas de maneira inadequada em 2010. Na sequncia, surge a regio Norte, com 4,8 milhes de pessoas na mesma situao (31% de seus habitantes). Assim, o Nordeste possui a pior situao absoluta e o Norte, a pior situao relativa. O Sudeste, com 3,2 milhes de pessoas (4% do total de habitantes). O Sul (por volta de 1,4 milhes) e o Centro-Oeste (aproximadamente 1,6 milhes) possuem respectivamente 5 e 11% de seus habitantes vivendo em condies inadequadas de abastecimento de gua. importante lembrar que as macrorregies do Pas no so geograficamente homogneas, apresentando diversidades que devem ser consideradas nas avaliaes das prximas etapas de reviso e acompanhamento da implementao do Plano, a exemplo da realidade do Nordeste, com suas diferenciaes no ciclo hidrolgico e fontes de abastecimento de gua do litoral e do semirido. Avaliando-se o deficit relativo presena de canalizao interna quanto localizao dos domiclios, notase sua concentrao 66,4% na rea urbana, onde, aproximadamente 4,7 milhes de brasileiros no tm acesso a formas de abastecimento de gua canalizadas internamente em seus domiclios, enquanto 2,4 milhes de habitantes da rea rural encontram-se na mesma situao (Figura 4.5). Destaca-se que a maior parte deste deficit relativa populao urbana atendida por rede geral sem canalizao interna, 4,1 milhes de habitantes.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.5: Populao urbana e rural residente em domiclios com ausncia de canalizao interna de gua, segundo as diferentes formas de abastecimento - Brasil, 2010 Cerca de 14,5 milhes de habitantes possuem renda domiciliar mensal de at salrio mnimo por morador. Este nmero corresponde a aproximadamente 70% da populao atendida por alguma forma de abastecimento de gua, porm sem canalizao interna (Figura 4.5), mais aquela parcela que no conta com atendimento por abastecimento de gua (Tabela 4.2). A Figura 4.6 apresenta a situao do abastecimento de gua no Pas em funo das faixas de rendimento per capita mensal domiciliar e escolaridade. Analisando a relao entre a escolaridade do responsvel pelo domiclio e o acesso, observa-se que quanto menor o nmero de anos de estudo, mais vulnervel a pessoa se encontra, pela ausncia de acesso a formas consideradas adequadas de abastecimento de gua, como mostra a Figura 4.6. Assim, a maior parcela do deficit formada por domiclios cujos responsveis no possuem instruo ou possuem at um ano de estudo.

31

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.6: Situao do abastecimento de gua no Brasil por faixa de rendimento per capita mensal domiciliar e por anos de estudo do responsvel pelo domiclio, 2010 Quanto garantia hdrica para o atendimento da populao com acesso rede geral, os dados do Atlas Brasil Abastecimento Urbano de gua6 (ANA, 2010) apresentam as condies atuais de oferta de gua para todas as sedes municipais do pas, apontando que 55% destas podero ter abastecimento deficitrio at o ano de 2015, decorrente de problemas com a disponibilidade hdrica do manancial atualmente utilizado ou da capacidade instalada da produo de gua. Em relao qualidade da prestao dos servios no ano de 2010, conforme dados do Sisagua, aproximadamente 38 milhes de brasileiros receberam gua em suas residncias, proveniente de 1.046 sistemas pblicos de abastecimento de gua (SAA) que no atendiam plenamente ao padro de potabilidade estabelecido pela Portaria n 2.914/11 do MS relativo ao parmetro coliformes termotolerantes. Em 2011, esse nmero girou em torno de 52 milhes de pessoas abastecidas, considerando os dados desconformes de 1.034 SAA (Tabela 4.3). Chegou-se a esse contingente totalizando a populao atendida pelos sistemas que apresentaram, pelo menos, uma no conformidade com o estabelecido pela referida Portaria nas anlises realizadas para o ano de referncia. TABELA 4.3: Situao dos sistemas de abastecimento de gua registrados no Sisagua por macrorregio, segundo a desconformidade em relao a coliformes termotolerantes, 2010/2011
2010 SAA no conformes (2) 29 434 285 161 137 1.046 2011 SAA no conformes (2) 43 397 297 152 145 1.034

REGIO Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste BRASIL

(1) (2)

SAA registrados (1) 273 1.865 3.321 2.425 874 8.758

Populao atendida (3) 417.680 11.924.276 15.872.337 3.893.831 5.838.616 37.946.740

SAA registrados (1) 370 1.843 3.344 2.040 851 8.448

Populao atendida (3) 345.717 9.126.298 31.380.484 5.583.722 5.915.270 52.351.491

Nem todos os SAA registrados informaram sobre os resultados das anlises realizadas. Sistemas que apresentaram desconformidades ao padro de coliformes termotolerantes no tratamento e na rede de distribuio em pelo menos metade das amostras. (3) Populao atendida pelos SAA no conformes. Fonte: Sisagua 2010 e 2011 (Ministrio da Sade, 2013).

Os dados de relao entre oferta e demanda para as sedes municipais esto disponveis em www.ana.gov.br/atlas.

32

Observa-se que o contingente populacional atendido pelos SAA sem conformidade significativo, principalmente no Sudeste e no Nordeste, o que indica a necessidade de ateno e adequao ao padro de potabilidade por parte dos prestadores do servio pblico de abastecimento de gua. Por outro lado, para o ano de 2010, encontram-se registrados no SNIS 19,2 milhes de domiclios atingidos com pelo menos uma intermitncia no ms. As macrorregies Norte e Nordeste registraram as maiores propores de economias atingidas por intermitncia em 2010, como pode ser visto na Figura 4.7.

Fonte: SNIS (2010)

FIGURA 4.7: Proporo de economias atingidas por intermitncia (paralisaes ou interrupes) no abastecimento de gua por macrorregio e Brasil, 2010 Alm dos aspectos j mencionados, as perdas de gua nos sistemas de distribuio constituem-se em importante indicador da eficincia do servio. A Figura 4.8 mostra a evoluo do percentual de perdas nas redes de distribuio de gua entre os anos de 2003 a 2010.

Fonte: SNIS (2003 a 2010).

FIGURA 4.8: Evoluo do ndice de perdas na distribuio de gua por macrorregio e Brasil, 2003-2010 Nota-se um decrscimo discreto no percentual nacional a partir de 2004, mas com irregularidades por macrorregio, sendo que as redues podem ter conquistado esse logro por possveis investimentos em estudos e pesquisas voltados para a minimizao desse problema, alm de modificaes na operao e manuteno dos sistemas.

33

Esgotamento sanitrio A situao do afastamento dos esgotos sanitrios indicada na Figura 4.9. Observa-se que, em 2010, 35% da populao brasileira contavam com solues inadequadas para o afastamento de seus esgotos (lanamento em fossa rudimentar, rio, lago ou mar, ou outro escoadouro, ou no tem banheiro ou sanitrio). Alm disso, dados da PNSB 2008 indicam que apenas 53% do volume de esgotos coletados recebiam algum tipo de tratamento, antes de sua disposio no ambiente.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.9: Formas de afastamento dos esgotos sanitrios no Brasil (proporo da populao), 2010 O deficit de atendimento por esgotamento sanitrio reflete, alm da inacessibilidade ao seu afastamento nos domiclios, a parcela da populao interligada a rede, mas no servida por sistema de tratamento. Assim, como pode ser observado na Figura 4.10, enquanto 48% da populao possuem condies adequadas para disposio de seus dejetos, o restante composto, em sua maioria, pela frao de rede no interligada unidade de tratamento e por fossas rudimentares, denominao genrica utilizada pelo IBGE para "fossas negras, poo, buraco, etc., dentre as quais se encontram os diversos outros tipos de fossa, exceo da sptica. Compe ainda o deficit a parcela de domiclios sem sanitrio, bem como o lanamento direto dos efluentes em escoadouros de forma indevida.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.10: Atendimento e deficit em esgotamento sanitrio em proporo da populao do Brasil, 2010

34

Dados do Censo Demogrfico de 2010 apontam que aproximadamente metade da populao do Pas dispe esgotos domsticos em rede coletora de esgotos ou de guas pluviais (IBGE, 2011). Mais de 20 milhes de brasileiros tm a fossa sptica como soluo para seus dejetos, como pode ser visto na Figura 4.11.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.11: Formas de acesso ao afastamento de excretas e esgotos sanitrios no Brasil, 2010 Em cada macrorregio do Brasil, o acesso ao afastamento de excretas e esgotos sanitrios, no ano de 2010, apresentou-se da seguinte forma: no Norte, 4,9 milhes de brasileiros (31,1% dos moradores em domiclios particulares permanentes da macrorregio7), no Nordeste, 22,8 milhes de habitantes (43,2%), no Sudeste, 70,2 milhes de habitantes (85,5%), no Sul, 20,8 milhes de brasileiros (70,4%), e, por fim, no Centro-Oeste cerca de 7,1 milhes de habitantes (50,7%). Assim, o Sudeste e o Sul so as macrorregies com a maior proporo de atendimento da populao. Na Figura 4.12 apresentada a distribuio proporcional entre as diversas prticas de afastamento de dejetos adotadas em cada macrorregio. As regies de maior deficit proporcional so a Centro-Oeste (50%), a Nordeste (56%) e a Norte (69%). Em todas as macrorregies, a prtica inadequada que mais impacta o deficit a fossa rudimentar, que pode incluir tanto solues adequadas ao acesso quanto formas de disposio de excretas ou de efluentes de grande impacto para o meio ambiente e para a sade humana.

Moradores em domiclios particulares permanentes uma categoria do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para a qual se tm informaes sobre as caractersticas sanitrias, como a forma de abastecimento de gua e o tipo de afastamento de esgotos.

35

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.12: Prticas utilizadas para afastamento de esgotos sanitrios em proporo da populao por macrorregio e Brasil, 2010 Dessa forma, o Brasil ainda conta com um contingente populacional numeroso sem acesso a essas prticas e servios, distribudo conforme mostra a Figura 4.13. Nota-se que o Nordeste representa quase a metade do deficit em afastamento dos esgotos sanitrios no Pas. O Sudeste, mesmo tendo o maior ndice de cobertura nesse componente, ainda possui um nmero considervel de pessoas sem acesso, por ser a regio mais populosa.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.13: Deficit em afastamento dos esgotos sanitrios por macrorregio e Brasil, 2008 A Figura 4.14 mostra a composio do deficit em afastamento dos esgotos sanitrios em funo da localizao do domiclio. Ao contrrio do que ocorre em abastecimento de gua, o deficit em afastamento adequado de esgotos, em contingente populacional, maior na rea urbana, onde 42,4 milhes de habitantes realizam o afastamento dos excretas e esgotos sanitrios de forma inadequada. Destes, a grande maioria utiliza fossas rudimentares para a disposio de seus dejetos. J na rea rural, apesar dessa prtica tambm compor a maior parcela do deficit em afastamento, a ausncia de banheiros ou sanitrios muito mais significativa do que na rea urbana.

36

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.14: Deficit em afastamento dos esgotos sanitrios no Pas por localizao dos domiclios e populao, 2010 Comportamento semelhante ao observado no deficit em atendimento por formas consideradas adequadas de abastecimento de gua quanto faixa de rendimento e aos anos de estudo encontrado no deficit em esgotamento sanitrio, ou seja, concentra-se na populao com menor rendimento e menor nmero de anos de estudo. Sobre o volume de esgotos sanitrios coletados e tratados pelos servios pblicos, conforme j mencionado, dados da PNSB 2008 permitem inferir que somente 53% dos esgotos coletados no Pas so tratados. interessante observar que essa proporo menor no Sudeste (46%), seguida pelo Sul, Norte e Nordeste (respectivamente, 59, 62 e 66%) e apresenta melhor desempenho no Centro-Oeste, com 90% dos esgotos coletados recebendo tratamento. Salienta-se que no considerado nesses valores o volume de esgotos das redes coletoras clandestinas, no operadas por prestadores autorizados pelo Poder Pblico municipal, e o lanado in natura no ambiente. Ademais, as bases de dados disponveis no permitem identificar os nveis de tratamento de esgotos aplicados, informao fundamental, dado seu rebatimento no s na sade pblica mas tambm na qualidade da gua dos corpos receptores para usos como o prprio abastecimento humano. A Figura 4.15 mostra o panorama das macrorregies e do Pas no ano de 2008, segundo ao PNSB. Dessa forma, o Sudeste apresenta-se como a regio que coleta e trata o maior volume de esgotos sanitrios, haja vista seu contingente populacional. Entretanto, proporcionalmente, essa macrorregio trata apenas pouco mais da metade dos esgotos que so coletados.

37

Fonte: PNSB (IBGE, 2009).

FIGURA 4.15: Volume de esgotos coletados e tratados por macrorregio e Brasil, 2008 Instalaes hidrossanitrias domiciliares Em relao ao deficit de instalaes hidrossanitrias domiciliares, a Tabela 4.4 mostra o nmero de domiclios sem canalizao interna e sem banheiro ou sanitrio. TABELA 4.4: Existncia e deficit de instalaes hidrossanitrias nos domiclios particulares permanentes do Brasil, 2010
INSTALAES HIDROSSANITRIAS Canalizao interna de gua Banheiro ou sanitrio
Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

EXISTNCIA Domiclios 51.168.625 55.672.865 % 89,3 97,1 Domiclios 6.155.523 1.651.283

DEFICIT
% 10,7 2,9

Dos domiclios sem canalizao interna de gua no Pas, aproximadamente 2,9 milhes situam-se em reas rurais, o que corresponde a 54,6% desse deficit, sendo que 2,3 milhes no possuem canalizao sequer na propriedade ou terreno. J na rea urbana, ainda so encontrados cerca de 1,2 milhes de domiclios atendidos por rede geral canalizada na propriedade ou terreno e aproximadamente um milho de domiclios que no tm acesso a gua canalizada internamente ou na propriedade ou terreno. A Figura 4.16 mostra o deficit de instalaes intradomiciliares segundo as formas de abastecimento de gua e situao do domiclio.

38

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.16: Deficit de canalizao interna de gua e sua caracterizao por situao do domiclio, 2010 Dentre os domiclios que no possuem canalizao interna, por macrorregio, o Nordeste contribua com a maior parcela em 2010, representando por volta de 56% do deficit total do Pas, como mostra a Figura 4.17. Os valores absolutos aproximados nas macrorregies eram os seguintes: 3,0 milhes de domiclios no Nordeste; 1,1 milhes no Norte; 824 mil no Sudeste; 185 mil no Sul; e 239 mil no Centro-Oeste. Assim, a regio Nordeste destaca-se negativamente quanto a esse indicador, com grande discrepncia em relao s demais.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.17: Deficit de canalizao interna de gua em domiclios segundo rea urbana e rural, por macrorregio, e proporo por macrorregio, 2010 Situao semelhante pode ser observada na Figura 4.18, que apresenta o deficit de banheiros ou sanitrios nos domiclios do Pas. Ele se concentra na rea rural, atingindo a cerca de 1,2 milho de residncias sem instalao adequada onde seus moradores possam dispor seus excretas. Os demais cerca de 0,3 milho de domiclios da rea urbana complementam o quadro de deficincia domiciliar desse tipo de instalao no Brasil. Nas macrorregies, os domiclios que no possuem sanitrios ou banheiros so cerca de: 1,9 milho no Nordeste; 304 mil no Norte; 152 mil no Sudeste; 114 mil no Sul e 48 mil no Centro-Oeste. Com isso, mais uma vez, a regio Nordeste contribui com a maior parcela para o deficit nacional de domiclios sem banheiro ou sanitrio, representando em torno de 75% do total e exibindo grande discrepncia em relao s demais.

39

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.18: Deficit de banheiro ou sanitrio no Brasil por situao dos domiclios, 2010 A Figura 4.19 considera a situao do domiclio (rea urbana ou rural), mostrando como o deficit maior na rea rural. Nas macrorregies Norte e Sudeste, cerca de 5% dos domiclios da rea rural compem esse deficit, enquanto que no Sul e Centro-Oeste, esse percentual em torno de 1%. Destaca-se a macrorregio Nordeste, responsvel por 65% do deficit na rea rural do Pas, representando 980 mil domiclios.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.19: Deficit de sanitrios ou banheiros por domiclios por macrorregio e Brasil, 2010 Manejo de resduos slidos A situao do servio de coleta dos resduos slidos domiciliares (RSD), segundo dados do Censo Demogrfico de 2010, indicada na Figura 4.20. Em 2010, estima-se que, enquanto 90% dos domiclios urbanos tinham coleta direta de lixo, na rea rural 72% dos domiclios no dispunham de qualquer tipo de coleta de seus resduos.

40

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.20: Tipo de coleta domiciliar de RSD nas reas urbana e rural do Pas, em proporo da populao, 2010 De acordo com dados da PNAD, verifica-se que, no perodo de 2004 a 2011, houve um acrscimo de 6,4 pontos percentuais na proporo de moradores que dispem do tipo de afastamento dos resduos domiciliares considerado adequado do ponto de vista sanitrio (Tabela 4.5). importante destacar que, em 2011, 38,8 milhes de pessoas no possuam servio de coleta para o afastamento de RSD. TABELA 4.5: Situao do acesso coleta considerada adequada para o afastamento de RSD da populao total do Brasil, 2004-2011
ANO 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 PROPORO DE MORADORES (%) 76,1 77,6 78,9 79,4 79,5 80,9 82,5

Fonte: PNAD 2004 a 2011 (IBGE, 2004 a 2011).

De acordo com dados do Censo Demogrfico de 2010 (IBGE, 2011), dentre a populao atendida, a maior cobertura encontra-se na regio Sudeste, com 89,5%, e a menor no Nordeste, com 63,2%. Com exceo das regies Norte e Nordeste, as demais macrorregies ultrapassaram 80% de cobertura populao, estando acima da proporo nacional. Os dados da Tabela 4.6, relativos rea urbana, mostram que o acesso estava em crescimento contnuo at 2007 (atingindo 89,9%), verificando-se um decrscimo de 0,6%, em 2008, e, a partir de 2009 at 2011 a retomada do crescimento. Tal declnio, em 2008, pode estar relacionado estratgia amostral das PNAD. As reas urbanas das regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste apresentam uma tendncia para estabilizao da proporo de indivduos atendidos por servio de coleta, sugerindo possvel dificuldade dos municpios de maior populao urbana em ampliar a cobertura na prestao desses servios.

41

TABELA 4.6: Situao do acesso ao afastamento dos RSD por rea urbana e rural no Brasil, 2004-2011 (em %)
ZONA Brasil Urbano Brasil Rural 87,6 20,0 89 22,6 89,8 24,6 ANO 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 89,9 26,8 89,3 28,8 92,0 32,7 93,3 29,6

Fonte: PNAD 2004 a 2011 (IBGE, 2004 a 2011).

A Figura 4.21 mostra grande diferena, em todas as macrorregies, quanto ao tipo de afastamento dos RSD entre as reas urbana e rural. Enquanto na urbana a populao das macrorregies que tem acesso adequado ao servio de coleta dos RSD est acima de 80%, na rural, no alcana 30%.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.21: Solues e prticas de afastamento de RSD nas reas urbana e rural por macrorregies e Brasil, em proporo da populao, 2010

42

A melhor situao quanto ao acesso coleta direta de RSD, tanto para reas urbanas como rurais, a da macrorregio Sul, seguida pela Sudeste. Por sua vez, a macrorregio Norte apresentou a pior situao quanto s prticas para afastamento dos RSD em reas rurais, seguida pelas macrorregies Nordeste e Centro-Oeste. Para o afastamento de RSD, conforme apresentado na Figura 4.22, verifica-se que, dentre a parcela da populao estimada em condio de deficit, a prtica de queimar ou enterrar os resduos em terrenos prprios significativa em, praticamente, todas as macrorregies do Pas, representando mais de 50% das prticas consideradas inadequadas, exceto na regio Sudeste.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.22: Perfil da condio do deficit de afastamento de RSD por macrorregio do Pas, em proporo da populao 2010 Conforme apresentado na Tabela 4.7, dos brasileiros com os RSD coletados indiretamente, que tm seus RSD queimados ou enterrados em sua propriedade e que tm seus RSD descartados em terrenos baldios ou logradouros pblicos, nota-se que a maioria habitante da regio Nordeste. TABELA 4.7: Populao estimada em condio de deficit de afastamento de RSD por macrorregio e Brasil, 2010
POPULAO (hab) Brasil e macrorregies Coletado indiretamente (ambiente urbano) 1.182.354 5.132.646 4.083.019 812.652 704.829 11.915.500 Queimado ou enterrado na propriedade 3.923.083 10.791.288 3.629.278 2.147.638 1.291.772 21.783.059 Jogado em terreno baldio ou logradouro 373.296 3.246.029 423.170 56.204 76.454 4.175.153 Jogado em corpos hdricos 53.340 79.061 32.128 3.934 1.395 169.858 Outro destino 92.253 207.767 190.419 178.984 82.488 751.911 Em condio de deficit 5.624.326 19.456.791 8.358.014 3.199.412 2.156.938 38.795.481

Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste BRASIL

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

43

O Nordeste a regio do Pas com maior contingente de pessoas em condio de deficit quanto ao afastamento dos RSD: em 2010 eram 19 milhes de pessoas sem servios adequados de coleta. A regio Sudeste apresenta o segundo contingente populacional com RSD coletados indiretamente e jogados em terrenos baldios ou logradouros. Em 2010, mais de 8,3 milhes de pessoas no Sudeste no tinham o afastamento adequado dos RSD. A macrorregio Norte apresenta o terceiro maior deficit, sendo responsvel pelo segundo maior nmero de moradores que lanam seus resduos em corpos hdricos. O Centro-Oeste a regio que apresenta o menor contingente populacional do Pas em condies de deficit. No ano de 2010, em torno de 2,2 milhes de habitantes estavam nessa condio. Nota-se que, tanto em termos relativos como absolutos, o Nordeste a regio do Brasil em condio sanitria mais precria quanto cobertura de coleta dos RSD, com cerca de 50% do deficit nacional. Cabe registrar que a coleta indireta, em sua maioria, realizada em pontos fixos, uma realidade nas periferias das cidades brasileiras, com frequncia muitas vezes irregular. As diferenas de padres de servios de coleta de resduos slidos influenciam nas condies de sade da populao8. Assim, na qualificao do deficit dos servios de coleta de resduos slidos no se podem considerar adequadamente atendidas as populaes que dispem de coleta indireta, sobretudo nas reas urbanas. Por isso, foi realizada a diferenciao entre as reas urbana e rural. Vale destacar que a falta de atendimento nas reas rurais no apenas maior em termos relativos, ela tambm maior em nmeros absolutos. Os 74,4% sem soluo para o afastamento dos RSD equivalem a 22,1 milhes de habitantes e os 10,7% no atendidos em reas classificadas como urbanas representam 16,7 milhes de brasileiros. Em relao destinao final, observa-se que, segundo os microdados da PNSB de 2008, os vazadouros esto presentes em 48% dos municpios brasileiros, representando integralmente ou parcialmente as unidades de destino dos resduos slidos no Pas, o que corresponde a 17,9% do volume de resduos slidos coletados no Pas, segundo a mesma fonte. Levantamento do SNIS, em 2010, mostra que, das 1.429 unidades de disposio em solo informadas pelos representantes dos gestores, apenas 37% so declaradas como aterros sanitrios, 28% como aterros controlados e 35% como lixes. Como as informaes so autodeclaradas pelos municpios, possvel que parte dos enquadramentos no tenha sido realizada na categoria adequada, segundo as caractersticas das unidades de disposio final. J a disposio final da massa de resduos coletados, distribui-se em 74,9% em aterros sanitrios, 17,7% em aterros controlados, 5,1% em lixes e 2,3% em unidades de triagem e de compostagem. Outro aspecto a ser destacado a informao fornecida pelos representantes de 286 dos 2.070 municpios participantes da pesquisa. Segundo eles, em 2010, existiam catadores de materiais reciclveis atuando nos lixes ou em aterros sanitrios. Trata-se de informao preocupante, que se agrava em 31 desses municpios, pela presena de menores de 14 anos de idade realizando a atividade de catao. Drenagem urbana A PNSB de 2008 (IBGE, 2009) levantou, em 5.204 dos 5.565 municpios brasileiros, dados sobre a ocorrncia de inundaes em um perodo de cinco anos prvios pesquisa. Traz tambm informaes sobre demandas especiais por drenagem urbana para atenuao de problemas ocasionados pela ocupao em reas no saneadas, de encostas e taludes sujeitos a deslizamento de terra, de reas de lenol fretico alto, encharcadas ou midas e com ocorrncia de processos erosivos no solo urbano, entre outros. Os dados indicam 2.257 municpios, em um perodo de cinco anos, atingidos por um ou mais eventos de
8

MORAES, L. R. S. Acondicionamento e coleta de resduos slidos domiciliares e impacto na sade de crianas residentes em assentamentos periurbanos de Salvador, Bahia, Brasil. Cadernos de Sade Pblica, Rio de Janeiro, n.23, sup. 4, p. S643-S649, 2007.

44

inundaes. Os dados da Sedec, por sua vez, indicam a ocorrncia de 1.330 eventos de inundaes em 1.139 municpios, no perodo de 2007 a 2009. Dentre os municpios atingidos por inundaes, 57 notificaram Sedec terem sido acometido por desastres em decorrncia de alagamentos, 524 em decorrncia de enxurradas e 481 municpios em decorrncia de enchentes9. Segundo a PNSB 2008, nos 2.278 municpios que relataram problemas de inundao, nos 5 anos anteriores Pesquisa, houve ampliao ou melhoria do sistema de manejo de guas pluviais em 1.862 destes. Dentre os referidos municpios que foram alvo de melhorias, 510 apresentavam reas de risco em taludes e encostas sujeitas a deslizamentos, no permetro urbano, e em 771 registrou-se a presena de problemas de eroso que afetam o sistema de drenagem urbana. Dentre os municpios que participaram da PNSB 2008, 43% afirmaram ter tido problemas com enchentes ou inundaes em um perodo de cinco anos. Desse total, a regio que acusa a maior proporo de registros a Sudeste, com 52% dos municpios. Nas regies Sul e Nordeste, 43% e 40% do respectivo universo de municpios relataram problemas de enchentes ou inundaes. As regies Norte e Centro-Oeste apresentaram a menor proporo de municpios que declararam problemas, 37% e 29%, respectivamente. Cabe ressaltar que, alm das fatalidades advindas do momento emergencial causado pelos desastres socionaturais, h ainda a possibilidade de ocorrncia de problemas subsequentes, como a interrupo da prestao dos servios de abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgotos e manejo de resduos slidos. A ausncia de estratgias para gerenciamento de riscos e de aes de emergncias e contingncias certamente vem potencializando tais problemas. Conforme pode ser visto na Figura 4.23, os dados da PNSB 2008 indicam que nas regies Sudeste e Sul ocorreu a maior proporo de municpios participantes da pesquisa que apresentaram problemas com enchentes e inundaes. Como exemplo, tem-se que, dos 1.640 municpios do Sudeste que participaram da pesquisa, 846 informaram ter sofrido com inundaes nos cinco anos anteriores, o que corresponde a 52% destes. A regio Centro-Oeste apresentou o menor nmero relativo de municpios com problemas ocasionados pela ocupao irregular e falta de ordenamento e controle do uso do solo.

A Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec) classifica os eventos de inundaes em enxurradas, enchentes e alagamentos. Segundo ela, as enxurradas so inundaes que ocorrem em locais de relevo acentuado, sendo muito comuns em regies montanhosas, formam-se com grande velocidade e tm grande fora de arraste. As enchentes possuem velocidade mais lenta do que as enxurradas, pois ocorrem em plancies e se mantm em situao de cheia durante algum tempo, pois o escoamento das guas acumuladas acontece gradualmente. J os alagamentos ocorrem em funo da impermeabilizao do solo; portanto, acontecem em reas urbanizadas. Porm, nota-se que essa classificao no observada com rigor pelos municpios que notificam a ocorrncia dos desastres.

45

Fonte: PNSB (IBGE, 2008)

FIGURA 4.23: Proporo de municpios com inundaes no perodo de cinco anos por macrorregio, 2008 A Tabela 4.8 mostra que, dentre os municpios que participaram da PNSB 2008, aqueles que apresentam maior nmero de ocorrncia de inundao foram os de maior faixa populacional. TABELA 4.8: Ocorrncia de enchentes e inundaes no perodo de cinco anos segundo faixa populacional
FAIXA POPULACIONAL DOS MUNICPIOS At 5.000 hab De 5.001 a 20.000 hab De 20.001 a 100.000 hab De 100.001 a 500.000 hab Mais de 500.000 hab TOTAL
Fonte: PNSB (IBGE, 2008)

TOTAL DE MUNICPIOS QUE PARTICIPARAM DA PNSB 2008 1279 2505 1196 192 32 5.204

MUNICPIOS COM EXISTNCIA DE INUNDAES 279 998 770 178 32 2.257 22% 40% 64% 93% 100% 43%

A Tabela 4.9 apresenta dados da Sedec de registros de desastres informados pelos municpios nos anos de 2007, 2008 e 2009. TABELA 4.9: Registros da ocorrncia de inundaes em municpios brasileiros, 2007-2009
ANO DE REGISTRO 2007 2008 2009 TOTAL
Fonte: Sedec (2009).

N DE REGISTROS 220 459 651 1.330

N DE MUNICPIOS ATINGIDOS 192 406 541 1.139

ESTIMATIVA DO N DE PESSOAS ATINGIDAS 1.313.720 2.188.133 2.595.216 6.097.069

RELAO PESSOAS ATINGIDAS / REGISTROS DE EVENTOS 5.971 4.767 3.986 4.584

Porm, os registros de ocorrncia, bem como os nmeros de afetados, embora sejam importantes para identificar demandas por intervenes pblicas e para estimar a intensidade dos fenmenos de enxurradas, enchentes e alagamentos, apresentam inconsistncias e por isso devem ser vistos com restries e apenas com carter indicativo.

46

Os dados mostram aumento considervel de notificaes realizadas pelos municpios Secretaria nos anos de 2007 a 2009. Tambm, verifica-se o aumento do nmero de municpios que realizaram os registros. importante considerar que em todos os anos houve uma variao de 13% a 15% de eventos ocorridos mais de uma vez no mesmo municpio, sendo assim, o nmero de registros de ocorrncia de desastres maior que o nmero de municpios atingidos. Dos registros sobre eventos de alagamento informados Sedec, a maioria foi por municpios de 100.001 a 500.000 habitantes, com 31 registros representando 45% do total. A Figura 4.24 mostra que a grande maioria dos municpios que fizeram registros Sedec da ocorrncia de inundaes nos anos de 2009 e 2008, com, respectivamente, 248 e 177 municpios, esto localizados na regio Nordeste. No ano 2007, a maioria dos municpios que registraram os eventos de desastres devido ocorrncia de inundaes localizava-se na regio Sudeste, com 58 municpios atingidos.

Fonte: Sedec (2009).

FIGURA 4.24: Nmero de municpios com registros de inundaes por macrorregio, 2007-2009 Evidentemente, existem fragilidades nas informaes atuais sobre indicadores para drenagem pluvial e riscos de inundao, associado ao fato de que h claras dificuldades em se conceber indicadores adequados caracterizao da situao desse componente no nvel local. Uma alternativa, a ser desenvolvida no futuro avanar para o uso de indicadores capazes de identificar o impacto do problema e os resultados alcanados com as aes implementadas, incluindo informaes sobre domiclios afetados, pessoas desalojadas ou mortes ocorridas em decorrncia de deslizamentos, enxurradas, enchentes e inundaes. Deve-se ressaltar, por fim, que o nmero de ocorrncias de inundaes nas cidades brasileiras vem experimentando provvel incremento ao longo dos ltimos anos, reduzindo a qualidade de vida da populao e trazendo prejuzos ao patrimnio pblico e privado, alm de provocando perdas de vidas humanas e aumento na transmisso de doenas associadas s guas pluviais. A ausncia de planejamento urbano, a urbanizao descontrolada, a impermeabilizao em larga escala do solo urbano, a ocupao dos fundos de vale e a falta de instrumentos legais de controle na fonte do impacto da impermeabilizao do solo urbano encontram-se dentre as razes dos problemas decorrentes das inundaes urbanas. Consideraes finais A ttulo de consideraes finais sobre a anlise do deficit em saneamento bsico no Brasil, sabe-se que h uma grande diversidade fsico-geogrfica e cultural entre as macrorregies, que acabaram por gerar uma desigualdade visvel at os dias atuais, fruto tambm de polticas econmicas e sociais.

47

Os dados destacam que os estratos de renda mais baixa e de menor escolaridade, e os locais onde predominam a populao rural e a de periferias urbanas ou seja, aqueles que so mais carentes de outros servios essenciais como educao, sade e habitao10 compem a maior parcela do deficit de saneamento bsico. Enfim, o deficit do saneamento bsico no Brasil fruto de muitos fatores histricos, polticos, econmicos e sociais e precisam ser enfrentados pela sociedade brasileira, visando sua eliminao e construindo a universalizao, a equidade, a integralidade e o controle social na gesto dos servios pblicos.

4.2 Investimentos em saneamento bsico Desde o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), de 1971, as principais fontes de investimento disponveis para o setor de saneamento bsico no Brasil so: i) os recursos dos fundos financiadores (Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS e Fundo de Amparo ao Trabalhador - Fat), tambm denominados de recursos onerosos; ii) recursos no onerosos, derivados da Lei Oramentria Anual (Loa), tambm conhecido como OGU, e de oramentos dos estados e municpios; iii) recursos provenientes de emprstimos internacionais, contrados junto s agncias multilaterais de crdito, tais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (Bid) e o Banco Mundial (Bird); (iv) recursos prprios dos prestadores de servios, resultantes de superavits de arrecadao; e (v) recursos oriundos da cobrana pelo uso dos recursos hdricos (Fundos Estaduais de Recursos Hdricos)11. Em relao a esses ltimos, embora se configurem elementos fundamentais para a sistematizao da cobrana pelo uso da gua e para a sustentabilidade financeira do sistema de gesto das bacias hidrogrficas, so poucas as Unidades da Federao que os instituram e criaram normas especficas, o que denota o estado incipiente de sua implementao (Borba et al, 2008)12. Portanto, apesar da reconhecida importncia desses fundos, os investimentos realizados por eles no sero contemplados na anlise que ora se apresenta. Os recursos onerosos constituem-se em emprstimos de longo prazo, operados, principalmente, pela Caixa, com recursos do FGTS, e pelo BNDES, com recursos prprios e do Fat. So praticadas taxas de juros e outros encargos em valores bem atrativos, se comparados com outras opes de financiamento, como, por exemplo, capitais de terceiros ofertados no mercado nacional. Ademais, seus encargos totais so compatveis com as taxas de retorno da maioria dos servios de saneamento bsico, como o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio13. As fontes no onerosas, por sua vez, no preveem retorno financeiro direto dos investimentos, uma vez que os beneficirios de tal recurso no necessitam ressarcir os cofres pblicos.
BRASIL. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008. v. 29. Rio de Janeiro, 2008. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2008/brasilpnad2008.pdf>. Acesso em: 30 out. 2009.
11 10

A Constituio Federal de 1988, em seus art. 20, inciso III, e 26, inciso I, estabeleceu a propriedade estatal das guas na esfera federal (rios de fronteira ou de limite interestadual e rios que atravessam mais de um Estado ou pas) e estadual (rios internos aos Estados e guas subterrneas). Em seu artigo 21, inciso XIX, determinou tambm, como competncia da Unio, a instituio do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SNRH) e a definio dos critrios de outorga de direito de seu uso. Tais critrios foram definidos com a promulgao da Lei 9.433/2007 que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, criou o SNRH e regulamentou o inciso XIX do art. 21 da Constituio Federal. Fundos Estaduais de Recursos Hdricos compem o SNRH. 12 Ver BORBA, P.V. G. et al. Fundos Estaduais de Recursos Hdricos: a Sustentabilidade Econmica do Sistema Descentralizado de Gesto. In: Congresso Nacional do CONPEDI, XVII, 2008, Braslia. Anais... Braslia, 2008. PP.2440-2453. 13 Ver PEIXOTO, J. B. Aspectos econmicos dos servios pblicos de saneamento bsico. In: REZENDE, S.C. (org.). Cadernos temticos. (Vol. 7). In: HELLER, L.; MORAES, L. R. S.; BRITTO, A. L. N. P.; BORJA, P. C.; REZENDE, S. C. (coord.). Panorama do saneamento bsico no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, 2011.

48

A disponibilidade de informaes apoiadas em dados vlidos e fidedignos condio fundamental para a anlise objetiva da trajetria dos investimentos e financiamentos no setor de saneamento bsico do Pas. Esse histrico funciona como guia para os formuladores de polticas pblicas e para a prpria sociedade que, por meio de tais informaes, torna-se capaz de discutir as polticas urbanas relacionadas ao setor de saneamento bsico, e propor solues reais para a reduo dos enormes deficits na prestao desses servios. Entretanto, antes de se apresentarem os montantes e a evoluo dos recursos financeiros aplicados na rea de saneamento bsico brasileiro, preciso familiarizar o leitor com as diferentes bases de dados existentes e suas particularidades que, em alguns casos, limitaram o diagnstico dos investimentos j realizados no setor. Algumas consideraes acerca das diferentes bases de dados dos investimentos Para anlise dos investimentos no onerosos foram examinadas as bases de dados existentes com informaes relativas ao volume de recursos alocados, bem como a forma de alocao desses recursos. Para o perodo de 1996 a 2002 foram utilizadas informaes de trs diferentes fontes: i) Caixa (rgo operador dos recursos sob gesto da Secretaria de Poltica Urbana Sepurb/ MPOG e da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica Sedu/PR14); ii) Funasa; iii) Siga Brasil do Senado Federal. As informaes presentes no site da Caixa so oriundas do sistema de informaes de apoio ao gerenciamento dos contratos, conhecido como Sistema de Acompanhamento dos Programas de Fomento (SIAPF). Nos bancos de dados da Caixa, os investimentos representam os valores globais contratados, ou seja, o valor dos contratos assinados entre a Unio e o municpio ou estado. A contrapartida representa uma proporo do investimento e realizada diretamente pelos municpios ou estados. O repasse, por sua vez, constitui a outra parcela do investimento e representa o valor disponibilizado pela Unio. Os dados da Funasa foram fornecidos pelo prprio rgo e so provenientes do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi Gerencial). Eles esto organizados por programa, por macrorregio e por valores empenhados15. As informaes disponveis no Siga Brasil, tambm oriundas do Siafi, representam um amplo acervo de dados que disponibiliza os valores da execuo oramentria por rgo oramentrio e de gesto, por macrorregio, programas e suas respectivas aes de saneamento. Entretanto, o Siga Brasil s dispe de informaes a partir de 2001 e sua utilizao ficou restrita, portanto, aos anos 2001 e 2002. As bases de dados da Caixa, Funasa e Siga Brasil possuem naturezas distintas, uma vez que essas agncias abrangem finalidades institucionais diferentes, e isto se reflete na qualidade e natureza de seus registros (formas e conceitos). Dessa forma, no foi possvel compatibilizar as informaes de investimento disponveis no stio da Caixa com aquelas fornecidas pela Funasa e as disponveis no Siga Brasil, o que
Criada em 1995, a Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB) integrava o Ministrio do Planejamento e Oramento (MPOG) e era responsvel pela implementao da poltica nacional de saneamento. A Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (SEDU/PR) instituda em 1998, tendo como competncia a formulao e coordenao de polticas nacionais de desenvolvimento urbano, incluindo as aes e programas de saneamento bsico. Em 2003, a SEDU/PR deixa de existir com a criao do MCidades, fato inovador nas polticas urbanas e setoriais de habitao, saneamento e transporte no Pas. 15 O empenho, segundo Giacomoni (2005), uma obrigao de pagamento pendente, por parte do Estado, que, normalmente, est associada s etapas de execuo da obra. , portanto, o primeiro estgio da despesa e pode ser conceituado como sendo o ato emanado por autoridade competente que cria para o Estado uma obrigao de pagamento. Fonte: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/atribuicoes_01.asp
14

49

inviabilizou a criao de uma srie histrica dos investimentos e, consequentemente, uma anlise mais substantiva de sua evoluo entre 1996 e 2002. Essa mesma inviabilidade est presente na anlise dos investimentos por componente, uma vez que, alm da incompatibilidade dos conceitos dos investimentos, existe a dificuldade de combinar as aes e programas desenvolvidos pela Sepurb/MPOG e Sedu/PR, com aqueles sob a competncia atual da Funasa, MMA e MI. Por outro lado, para o perodo de 2003 a 2011, os dados foram disponibilizados pelo MCidades e a fonte dos dados bsicos consistiu no Siafi Gerencial e nos bancos de dados dos agentes operadores dos contratos de emprstimo. A partir de 2003, o MCidades, por intermdio de sua SNSA, desenvolveu uma metodologia para uniformizar as linguagens e procedimentos bsicos para agregao dos dados e consolidao das informaes. Com isso, foi possvel a elaborao de sries histricas para os investimentos em saneamento, sobretudo para os oriundos do OGU, o que permite aos gestores pblicos, tomadores de decises e prpria sociedade civil avaliar e planejar com maior eficincia a aplicao do gasto pblico em saneamento para reduzir os deficits na prestao de servios no setor. No que se refere aos recursos onerosos, lanou-se mo de duas fontes bsicas de dados: i) Caixa, que gerencia os recursos do FGTS16; ii) BNDES, que administra os recursos do Fat17, alm de utilizar recursos prprios e de outras fontes. Diferentemente dos recursos no onerosos, as bases da Caixa e do BNDES possuem informaes dos financiamentos no setor de saneamento bsico desde 1988 e 1996, respectivamente, o que possibilita uma anlise mais robusta de suas trajetrias. Os dados selecionados para consulta foram os compromissos de emprstimos contratados e os desembolsos, desagregados por ano, por macrorregio e por componentes do saneamento bsico. O SNIS outra importante fonte de dados de investimentos no setor de saneamento que, assim como as bases da Caixa e do BNDES, possui uma srie histrica de dados, sem interrupo, desde 1995, sobre os componentes de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio e desde 2002 sobre manejo de resduos slidos urbanos (RSU). Contudo, suas informaes so fornecidas pelos prprios prestadores de servios, fazendo com que os valores de investimento presentes no SNIS sejam diferentes daqueles presentes nas bases de dados do Siafi Gerencial, da Caixa e do BNDES, por exemplo. A coleta de dados do SNIS feita em amostra representativa dos prestadores de servios de gua e esgotos no Brasil, sendo que em 2011 a amostra correspondeu totalizao de dados de 4.975 municpios atendidos com os servios de gua e de 1.961 com os servios de esgotos (83,2% e 25,5% do total dos municpios brasileiros, respectivamente). Considerando esses dados, os prestadores de servios da amostra atuaram em municpios que possuam uma populao urbana de 164,2 milhes de pessoas (96,8% do total do pas), no caso dos servios de gua, e 135,2 milhes (76,0% do total do pas), no caso dos servios de esgotos. Os dados de investimento distribuem-se segundo duas categorias bsicas: o destino da aplicao dos recursos e a origem dos recursos. Para o primeiro grupo, as informaes coletadas so as seguintes: (i) investimentos em despesas capitalizveis; (ii) investimentos em abastecimento de gua; (iii) investimentos
16

O Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) formado por depsitos mensais efetuados pelas empresas em nome de seus empregados e constitui-se de um fundo de aplicaes, voltado para o financiamento de habitaes, assim como para investimentos em saneamento bsico e infraestrutura urbana.

O Fundo de Amparo ao Trabalhador (Fat) um fundo especial, de natureza contbil-financeira, vinculado ao Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), destinado ao custeio do Programa do Seguro-Desemprego, do Abono Salarial e ao financiamento de Programas de Desenvolvimento Econmico. A principal fonte de recursos do Fat composta pelas contribuies para o Programa de Integrao Social (PIS) e para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep).

17

50

em esgotamento sanitrio; (iv) investimentos em outros destinos. Para o segundo grupo, referente origem dos recursos, as informaes so: (i) investimentos com recursos prprios; (ii) investimentos com recursos onerosos; (iii) investimentos com recursos no onerosos. Do ponto de vista da origem dos recursos, vale dizer que as informaes do SNIS contemplam no somente os recursos oriundos de fontes federais, mas tambm aqueles cujas fontes so os Estados, os Municpios e os Prestadores de Servios, estando presentes valores aplicados nas duas categorias adotadas pelo SNIS. Outra importante caracterstica das informaes que os valores informados so aqueles efetivamente realizados no ano de referncia. Portanto, no se trata de valores contratados, empenhados ou repassados, mas sim daqueles que foram de fato aplicados em investimentos no ano. Para as anlises que se seguem foram efetuadas correes monetrias com o ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI) da Fundao Getlio Vargas (FGV) para dezembro de 2012. Investimentos com recursos no onerosos Entre 1996 e 2002, o setor de saneamento bsico recebeu investimentos federais oriundos de cinco rgos: Sepurb/MPOG, Sedu/PR, Funasa, MI e MMA. Contudo, os bancos de dados disponveis para anlise dos investimentos realizados pela Sepurb e Sedu adotavam uma metodologia diferente da empregada pelos outros trs rgos para contabilizar o montante de recursos designado ao setor, classificando-os em trs categorias: investimentos, repasses e contrapartidas. J a Funasa, o MI e o MMA consideravam somente os recursos que haviam sido empenhados. Essa diferena entre as bases metodolgicas no permite a agregao dos dados, para efeito de avaliao do total de investimentos. Assim sendo, as anlises a seguir separam as diferentes fontes, por perodos de tempo e segundo as definies oficialmente adotadas. Cabe destacar que os valores de dispndios dos estados e municpios, bem como de fundos de recursos hdricos que contriburam com recursos no onerosos para aes de saneamento bsico, no foram includos em razo da dificuldade de acessar as fontes de consulta referentes aos respectivos dados. Os repasses com recursos no onerosos, somados s contrapartidas dos estados e municpios, para aes de saneamento bsico, entre 1996 e 2002, no mbito dos programas coordenados pela Sepurb/MPOG e Sedu/PR foram de R$ 10,0 bilhes, o que representou 0,046% do Produto Interno Bruto (PIB) no septnio. As contrapartidas dos estados e municpios representaram 19,3% desse total e somaram R$ 1,9 bilho no perodo. Os recursos oramentrios foram direcionados para 12.363 operaes, destacando-se o ano de 1997, quando a mdia de investimentos, por operao relacionada ao saneamento bsico, foi da ordem de R$ 874 mil. A Figura 4.25 apresenta a evoluo temporal dos recursos no onerosos no perodo.

51

Fonte: CAIXA. Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012.

FIGURA 4.25: Recursos no onerosos. Repasses e contrapartidas realizados no mbito da Sepurb/MPOG e Sedu/PR em iniciativas de saneamento bsico, 1996-2002 (em milhes de reais) Em relao ao PIB brasileiro, nesse mesmo perodo, verifica-se, pela Figura 4.26, que a trajetria da participao relativa dos repasses oramentrios em relao ao PIB foi muito semelhante trajetria dos repasses absolutos. Embora no se observe uma regularidade dessa participao, possvel afirmar que o peso relativo de tais investimentos no Produto brasileiro foi declinando ao longo do perodo analisado, atingindo o patamar mais baixo em 2002. A proporo do PIB relativa a esses investimentos variou de um mximo de 0,06% em 1997 a um mnimo de 0,017% em 2000.

Fonte: CAIXA.

FIGURA 4.26: Recursos no onerosos. Peso relativo dos repasses realizados pela Sepurb/MPOG e Sedu/PR em iniciativas de saneamento bsico no PIB brasileiro, 1996-2002 (em % do PIB) Os dados da Tabela 4.10 e da Figura 4.27 revelam elevada concentrao relativa dos repasses oramentrios, entre 1996 e 2002, para a macrorregio Nordeste (38,6%) e menor participao do Norte

52

(12,0%) e Centro-Oeste (13,9%). Essa concentrao de recursos no onerosos na macrorregio Nordeste compatvel com os maiores deficits relativos de servios de saneamento que o Pas apresentava no perodo. Vale destacar que os recursos oramentrios no preveem retorno do investimento e nessa regio que as possibilidades de autofinanciamento dos sistemas de saneamento so mais limitadas. TABELA 4.10: Recursos no onerosos. Repasses realizados pela Sepurb/MPOG e Sedu/PR em intervenes de saneamento bsico, por ano e macrorregio, 1996-2002 (em milhes de reais)
MACRORREGIES Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste TOTAL 1996 199,15 568,01 213,52 118,58 209,61 1.308,88 1997 287,81 853,79 405,38 189,83 259,69 1.996,50 1998 133,80 647,43 210,59 105,63 171,00 1.268,46 1999 145,89 306,25 177,35 111,01 166,24 906,75 2000 53,21 248,18 172,17 262,08 59,88 795,52 2001 107,73 391,11 323,54 353,94 209,00 1.385,31 2002 48,01 122,77 145,04 93,53 58,29 467,64 TOTAL 975,60 3.137,54 1.647,60 1.234,61 1.133,70 8.129,05

Fonte: Caixa. Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012.

Fonte: Caixa.

FIGURA 4.27: Recursos no onerosos. Distribuio dos repasses em iniciativas de saneamento bsico por macrorregio, 1996-2002 (em %) Dos R$ 8,1 bilhes em recursos no onerosos contratados para intervenes de saneamento bsico, mais de 50% (R$ 4,1 bilhes) foram destinados ao programa Pr-infra. Desses R$ 4,1 bilhes, 39,2% foram contratados pelos estados e municpios da regio Nordeste e 20,2 % pelos municpios e Unidades da Federao localizadas no Centro-Oeste. O componente esgotamento sanitrio ficou em segundo lugar na ordem de prioridades, recebendo 19,8% do total dos repasses. A regio Nordeste, mais uma vez, recebeu grande parte desses investimentos (38,6%), seguida pela regio Sudeste (20,2%). Entre 1996 e 2002, o montante empenhado pela Funasa (1996-2002), pelo MI (2001 e 2002) e pelo MMA (2001 e 2002) foi de R$ 12,3 bilhes, o equivalente a 0,07% do PIB do perodo (Tabela 4.11). Em 2001, do total de recursos empenhados (R$ 5,6 bilhes), a Funasa participou com 60%, seguida pelo MI com 39%. Apesar de o volume de recursos empenhados em 2002 (R$ 2,0 bilhes) corresponder a menos da metade do montante de 2001, ainda assim superou os anos anteriores (com exceo de 1999). Para Costa (2003)18, o Projeto Alvorada foi o grande responsvel pelo elevado volume de recursos nesses dois anos.
18

Ver COSTA, A. M. Avaliao da poltica nacional de saneamento. 1996/2000. 248 f. Tese (Doutorado em Sade Pblica) Escola Nacional de Sade Pblica da Fundao Oswaldo Cruz, Recife, 2003.

53

TABELA 4.11: Recursos no onerosos. Empenhos realizados pela Funasa, MI e MMA em iniciativas de saneamento bsico, 1996-2002 (em milhes de reais)
Ano Funasa MI Nacional 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total 271,09 555,88 867,78 2.233,13 732,04 3.321,27 1.279,19 9.260,39 ... ... ... ... ... 2.189,47 783,52 2.972,99 MMA Ambiente ... ... ... ... ... 117,27 3,32 120,58 Total Recursos Empenhados 271,09 555,88 867,78 2.233,13 732,04 5.628,01 2.066,03 12.353,96

Fonte: Siga Brasil. Nota 1: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012. Nota 2: As informaes na base de dados do Siga Brasil, relativas aos empenhos realizados pelos Ministrios da Integrao Nacional e MMA, esto disponveis somente a partir do ano de 2001.

Grande parte dos recursos no onerosos empenhados pela Funasa, MI e MMA em aes de saneamento foi direcionada aos estados e municpios da regio Nordeste (R$ 6,2 bilhes) e Norte (R$ 2,0 bilhes) do Pas, onde so mais limitadas as possibilidades de autofinanciamento dos servios, o que possivelmente explicado pela lgica do Projeto Alvorada, de investimento em localidades com os mais baixos ndices de Desenvolvimento Humano (IDH)19. A partir de 2003, com a criao do MCidades e da SNSA, assiste-se ao redesenho da atuao governamental no setor de saneamento bsico brasileiro. Em primeiro lugar, com vistas a retomar os investimentos at ento contingenciados, o MCidades, por intermdio da SNSA, procurou desbloque-los por meio das excepcionalidades previstas nas regras das Resolues do Conselho Monetrio Nacional de nmeros 2.827 de 30 de maro de 2001, 2.954 de 24 de abril de 2002 e 3.049 de 28 de novembro de 200220. Alm disso, a partir de 2003, iniciou-se uma nova metodologia para contabilizao dos gastos em saneamento bsico, visando padronizar conceitos e procedimentos, fatores indispensveis para agregao e consolidao dos dados, bem como para clareza das informaes. Nessa nova metodologia de contabilizao dos investimentos, os gastos foram classificados em duas categorias: comprometidos e desembolsados. Os valores comprometidos referem-se aos investimentos futuros compromissados pelo Governo Federal e englobam os valores dos contratos de emprstimo dos recursos onerosos e os valores dos empenhos realizados com recursos no onerosos21. Os desembolsos realizados so os recursos financeiros disponveis nas contas correntes dos empreendimentos e esto associados s etapas de execuo fsica dos empreendimentos. Como grande parte das obras de infraestrutura urbana ultrapassa um exerccio oramentrio, os desembolsos relativos ao OGU podem incluir valores pagos e os restos a pagar de exerccios anteriores22. Entre 2003 e 2011, o montante total de recursos oramentrios comprometidos com iniciativas de saneamento foi da ordem de R$ 41,5 bilhes (52% dos R$ 79,8 bilhes comprometidos, relativos aos
O ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) 2000 pode ser consultado no Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil. um indicador que leva em considerao a renda per capita, o nvel educacional e a longevidade, e varia entre zero e um, sendo que, quanto mais prximo de um melhores so as condies de desenvolvimento humano da populao municipal. 20 BRASIL, Cadernos MCidades Saneamento Ambiental Saneamento ambiental. V.5, 2004, 101p. 21 BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL. Gasto pblico em saneamento bsico. Relatrio de aplicaes de 2008. 88p. Braslia: 2009. 22 GIACOMONI, J. Oramento pblico. So Paulo: Atlas. 2005.
19

54

recursos onerosos e no onerosos), o que representou 0,13% do PIB nacional nesse mesmo perodo. O programa Pr-municpios recebeu 25,3% do total desses compromissos, seguido pelos componentes de abastecimento de gua (25,31%) e esgotamento sanitrio (22,2%). Vale ressaltar que o PAC, lanado em 2007, veio consolidar o comprometimento do Governo Federal com as intervenes na rea do saneamento. Observa-se pelas Figuras 4.28 e 4.29 que houve um expressivo incremento dos volumes de recursos comprometidos e desembolsados a partir de 2007 e aumento na participao relativa dos compromissos no PIB nacional, respectivamente. S para se ter uma ideia da magnitude dessa expanso, o volume de compromissos cresceu mais de 200% entre os trinios de 20032005 e de 2006-2008 (mdia dos valores).

Fonte: Siafi Gerencial. Informaes disponibilizadas pelo MCidades. Nota: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012 .

FIGURA 4.28: Recursos no onerosos. Compromissos e desembolsos em iniciativas de saneamento, 2003- 2011 (em bilhes de reais)

55

Fonte: Siafi Gerencial. Informaes disponibilizadas pelo MCidades e IBGE, Indicadores Econmicos23. Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012.

FIGURA 4.29: Recursos no onerosos. Participao relativa dos recursos comprometidos no PIB brasileiro, 2003- 2011 O PAC 1 (2007-2010) previu inicialmente para o setor cerca de R$ 40 bilhes, sendo R$ 12 bilhes de recursos oramentrios (66% por intermdio do MCidades e 33% pela Funasa), R$ 20 bilhes de financiamento e R$ 8 bilhes como contrapartida dos estados, municpios e prestadores de servios24. Para a segunda fase do PAC (2011-2014) o Governo Federal anunciou investimentos da ordem de R$ 45 bilhes para a rea de saneamento. Pelas Figuras 4.30 e 4.31 verifica-se a relevncia das rubricas oramentrias do PAC para o setor de saneamento bsico. Em 2007, aproximadamente 57,8% (R$ 3,8 bilhes) dos compromissos com recursos no onerosos foram realizadas em rubricas oramentrias do PAC. Essa proporo sofreu aumento expressivo nos dois anos seguintes criao do Programa, principalmente no ano de 2009, quando o peso relativo de seus recursos no total comprometido foi de 70%. Em relao aos desembolsos, pode-se inferir que o incremento deles a partir de 2008 j reflexo da aplicao das contrataes realizadas a partir de 2007, resultado da prioridade conferida ao PAC25. Destaque deve ser dado para o ano de 2010, quando foram desembolsados por meio do PAC em torno de 90% do total de desembolsos realizados com recursos oramentrios.

Fonte: MCidades.

FIGURA 4.30: Recursos no onerosos. Participao relativa dos compromissos de gastos do PAC no total de recursos comprometidos, 2007- 2011 (em %)

23 24

Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/indicadores/pib/defaulttabelas.shtm>. Acesso em: 22 Fev. 2013. BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. Resultados, projees, aes. 2009, 123p. Braslia: 2009. 25 Op. cit. nota 21.

56

Fonte: MCidades.

FIGURA 4.31: Recursos no onerosos. Participao relativa dos desembolsos do PAC no total de recursos desembolsados, 2007- 2011 (em %) A Tabela 4.12 mostra que R$ 18,5 bilhes (44,7%) dos recursos no onerosos, entre 2003 e 2011, foram comprometidos com a regio Nordeste do pas e R$ 9,5 bilhes (23,0%) com a Sudeste. A distribuio dos recursos desembolsados seguiu a mesma tendncia de distribuio dos comprometidos. A regio Nordeste recebeu R$ 11,4 bilhes (46,8%) do total de gastos no onerosos desembolsados, entre 2003 e 2011, e a regio Sudeste R$ 5,0 bilhes (20,9%). importante ressaltar que os valores disponveis para os investimentos em saneamento bsico so superiores aos apresentados na Tabela 4.12, haja vista que neles no esto includas as contrapartidas ofertadas pelos proponentes e nem os recursos oriundos dos Fundos Estaduais de Recursos Hdricos. Observando-se a evoluo temporal, verifica-se em 2010 e 2011 uma reduo nos recursos comprometidos, no significando necessariamente que o desempenho dos investimentos com recursos no onerosos venha apresentando tendncia declinante. Os recursos comprometidos referem-se a empenhos apenas de parte dos valores contratados no ano de referncia, e em anos anteriores, e que so executados ao longo do tempo. Com o incio do PAC, em 2007, os valores comprometidos elevaram-se naquele ano e nos anos seguintes, sendo que, na medida em que os empreendimentos foram sendo executados, os desembolsos foram se estabilizando. TABELA 4.12: Recursos no onerosos. Compromissos e desembolsos por macrorregio, 2003- 2011 (em milhes de reais)
REGIO
2003 2004 2005 2006 Compromissos 2007 2008 2009 2010 2011 Total

Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Nacional Total REGIO

95,55 153,66 304,86 447,31 392,13 813,43 1.270,08 1.474,48 228,42 298,90 652,63 756,33 66,34 159,13 251,65 256,00 169,93 274,59 570,51 659,43 0,00 0,00 0,00 0,00 952,37 1.699,71 3.049,73 3.593,54
2003 2004 2005 2006

596,13 670,16 1.014,39 443,84 377,45 4.103,34 3.146,58 3.679,09 3.376,30 2.404,94 2.016,76 18.573,78 1.113,54 1.658,80 2.385,43 1.341,92 1.118,51 9.554,46 413,19 536,51 800,05 622,95 485,74 3.591,57 1.421,60 888,25 738,73 361,48 583,95 5.668,47 20,38 2,43 0,01 1,91 5,45 30,17 6.711,41 7.435,24 8.314,91 5.177,03 4.587,85 41.521,78
Desembolsos 2007 2008 2009 2010 2011 Total

57

Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Nacional Total

140,86 111,73 64,46 216,34 305,50 363,63 357,49 229,98 298,79 2.088,80 549,74 556,06 516,30 874,59 1.102,53 1.838,28 1.946,06 1.971,45 2.047,84 11.402,85 132,43 109,97 118,46 324,45 509,88 1.054,71 1.018,86 932,32 884,27 5.085,35 46,96 84,90 142,44 167,53 172,38 271,01 280,54 278,85 351,35 1.795,97 200,01 222,31 374,10 513,85 369,32 757,46 514,85 263,68 394,82 3.610,40 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 6,66 363,35 0,00 10,42 380,43 1.070,00 1.084,96 1.215,76 2.096,77 2.459,62 4.291,75 4.481,16 3.676,30 3.987,48 24.363,80

Fonte: Siafi Gerencial. Dados disponibilizados pelo MCidades. Nota 1: Nacional so valores no identificados por macrorregio. Nota 2: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012 . Nota 3: Esto includos os seguintes rgos: MCidades, Ministrio da Defesa, Ministrio do Desenvolvimento Social, MI, MMA, MS e Ministrio do Trabalho e Emprego.

Em outra anlise, e em consonncia com a trajetria ascendente dos gastos oramentrios em saneamento bsico em todas as macrorregies, os investimentos per capita nos quatro componentes do saneamento bsico tambm cresceram. Contudo, os dados ainda sugerem uma desigualdade no acesso aos recursos entre as cinco macrorregies brasileiras. No caso do componente abastecimento de gua, entre os anos de 2005 e 2011, os investimentos variaram de R$ 14,6 a R$ 108,6 por habitante excludo do acesso26, com destaque para o ano de 2009. A partir de 2007, observa-se um salto no valor dos desembolsos, que passaram de R$25,8, nesse ano, para R$ 108,6 em 2009 - incremento de 320% em dois anos. O decrscimo dos desembolsos per capita no ano de 2010 deve ser considerado com cautela, uma vez que as bases de dados utilizadas para o clculo da populao excluda do acesso, seja do abastecimento de gua, seja dos demais componentes, foram diferentes. Para os anos de 2005 a 2009 e 2011, foram utilizadas as PNAD e para o ano de 2010, o Censo Demogrfico. Conforme j mencionado, as PNAD so pesquisas amostrais realizadas anualmente em todo o Pas, com exceo das reas rurais de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. Alm disso, a classificao das zonas urbanas e rurais realizada com base na legislao vigente por ocasio dos censos demogrcos. Desta forma, mesmo que a legislao tenha alterado a classicao de determinadas reas no perodo intercensitrio, a denio empregada por ocasio do Censo Demogrco de 2000 foi mantida para as pesquisas da PNAD realizadas nesta dcada (o mesmo ocorre com o Censo Demogrfico de 2010 e para as PNAD de seu decnio). Portanto, a evoluo das estatsticas por situao do domiclio (urbana e rural) no so captadas integralmente e as diferenas se intensicam medida que os resultados obtidos se afastam do ano de realizao do censo demogrco - marco para a classicao da situao do domiclio27. J os censos demogrficos pesquisam todos os domiclios do Brasil, ou seja, diferentemente das PNAD, os censos contemplam o universo populacional e por isso constituem a principal fonte de referncia para o conhecimento das condies de vida da populao em todos os municpios e em seus recortes territoriais internos (distritos, subdistritos, bairros e situao do domiclio) (IBGE, 2011)28. Os dados indicam que as regies Norte e Nordeste receberam os menores investimentos per capita por excludos. As regies Sudeste e Centro-Oeste aparecem com investimentos per capita superiores, embora tenham os menores deficits dos servios (Figura 4.32).

26 27

O indicador utilizado refere-se populao total sem acesso rede pblica de gua e a poos/nascente, sem canalizao interna.

Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad98/saude/metodologia.shtm>. Acesso em: 16 maro de 2013. 28 IBGE, Censo Demogrfico 2010. Caractersticas da Populao e dos Domiclios, Resultados Preliminares da Amostra. Rio de Janeiro, 2011, 50p. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/resultados_preliminares_ amostra/notas_resultados_preliminares_amostra.pdf>. Acesso em: 16 maro de 2013.

58

Fonte: Siafi Gerencial. Dados disponibilizados pelo MCidades. IBGE, Pesquisas Nacionais de Amostra de Domiclios 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2011. Censo Demogrfico de 2010.

FIGURA 4.32: Desembolsos per capita de recursos no onerosos no componente abastecimento de gua, por macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005- 2011 (em reais) Realizando a mesma avaliao para o esgotamento sanitrio, constata-se que, entre 2005 e 2011, os desembolsos relativos a esse componente variaram entre R$ 2,81 e R$ 20,35 por habitante excludo do acesso ao afastamento dos esgotos29, no Brasil. Apesar das variaes dos valores desembolsados no septnio, verifica-se um crescimento contnuo e significativo deles nesse componente, sobremaneira a partir de 2008, certamente reflexo das intervenes do PAC. Os dados sugerem que, em mdia, os desembolsos per capita apresentaram patamares prximos entre as macrorregies, com exceo da Norte, que recebeu os menores desembolsos do perodo (mdia de R$ 3,25). O Centro-Oeste foi o maior beneficiado pelos desembolsos per capita, seguido pelo Sudeste e Nordeste (Figura 4.33).

29

Corresponde populao sem acesso rede geral de esgoto ou pluvial ou fossa sptica, sem banheiro ou sanitrio.

59

Fonte: Siafi Gerencial. Dados disponibilizados pelo MCidades. IBGE, Pesquisas Nacionais de Amostra de Domiclios 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2011. Censo Demogrfico de 2010.

FIGURA 4.33: Desembolsos per capita de recursos no onerosos no componente esgotamento sanitrio, por macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005- 2011 (em reais) No que tange ao componente resduos slidos, verifica-se que entre 2005 e 2011 o valor mdio dos desembolsos oscilou muito e no possvel identificar trajetria ascendente, como no esgotamento sanitrio. Os desembolsos mdios, por habitante excludo do acesso coleta de lixo adequada no pas, variaram de R$ 0,45 a R$ 3,38. Vale destacar que, para o ano de 2010, a populao excluda do acesso foi calculada com base no Censo Demogrfico brasileiro, ou seja, essa populao refere-se ao universo e no amostra, como nas PNAD, o que pode explicar o menor valor per capita mdio da srie - R$ 0,45. Apesar dessa diferena nos denominadores do indicador, os dados revelam que, assim como no componente esgotamento sanitrio, a regio Centro-Oeste recebeu os maiores montantes de desembolso por populao excluda, seguida pelas regies Sul e Sudeste (Figura 4.34).

Fonte: Siafi Gerencial. Dados disponibilizados pelo MCidades. IBGE, Pesquisas Nacionais de Amostra de Domiclios 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2011. Censo Demogrfico de 2010.

FIGURA 4.34: Desembolsos per capita de recursos no onerosos no componente resduos slidos, por macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005- 2011 (em reais)

Assim, pode-se dizer que, apesar do esforo do Governo Federal em disponibilizar a maior parcela dos recursos oramentrios para o Nordeste (Tabela 4.12), preciso fortalecer ainda mais tal iniciativa, a fim de elevar o volume de investimentos oramentrios para essa regio e combater as desigualdades regionais de acesso aos servios de saneamento bsico no Pas. Investimentos com recursos onerosos

60

Entre 1996 e 2011, o Governo Federal contratou30 R$ 46,1 bilhes e desembolsou31 R$ 31,7 bilhes para iniciativas de saneamento com recursos onerosos. O FGTS, mais uma vez, comprovou sua relevncia como fonte histrica de financiamento para o setor, participando com 62,0% do total contratado com recursos onerosos. O Fat e os recursos prprios do BNDES, por sua vez, responderam por R$ 17,3 bilhes dos contratos. Pela Figura 4.35, observa-se que os emprstimos para saneamento com recursos do FGTS sofreram grande variao ao longo do perodo, sendo que, em 2001, no houve emprstimo algum do Fundo para o setor. Apesar dessa variao, os montantes contratados revelam os avanos do Governo Federal para a retomada desses investimentos na rea de saneamento, a partir de 2003. Entre 2007 e 2010 (implementao do PAC 1) foram contratados anualmente, em mdia, R$ 3,7 bilhes, montante superior a 100% da mdia dos quatro anos anteriores (2003-2006). Nota-se ainda significativo decremento no valor contratado em 2011 em relao ao ano anterior (somente 32% do total contratado em 2010), o que pode ser explicado pelo processo de contratao do PAC 2 (2011-2014).

Fonte: CAIXA. Dados disponibilizados pelo MCidades. Nota: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012.

FIGURA 4.35: Evoluo dos emprstimos e desembolsos dos recursos do FGTS em iniciativas de saneamento, 19962011 (em milhes de reais) Os recursos contratados via BNDES Fat e outras fontes - para financiar o setor de saneamento bsico tambm oscilaram muito no intervalo em questo e, em consonncia com os emprstimos do FGTS, atingiram seu pice no ano de 2008. A Figura 4.36 mostra que no perodo de 2003 a 2011 os emprstimos dessa fonte foram muito superiores queles realizados no septnio anterior (1996-2002): entre 1996 e 2002 foram contratados anualmente, em mdia, R$ 463 milhes desse Fundo e, entre 2003 e 2011, esse valor sofreu incremento de 230%, isto , foi financiada uma mdia anual de R$ 1,5 bilhes. Essas grandes variaes na disponibilidade de financiamento para o setor de saneamento podem ser explicadas pelos dois programas de ajuste fiscal do Governo Federal (1997 e 1998), em resposta s crises dos pases emergentes e prpria crise da economia brasileira (1999). A Resoluo do Conselho Monetrio Nacional n 2.444, de
Investimentos futuros que foram compromissados pelo Governo Federal. Os desembolsos realizados so os recursos financeiros disponveis nas contas correntes dos empreendimentos e esto associados s correspondentes etapas de execuo fsica (Op. cit. nota 17).
31 30

61

24/11/1997, suspendeu o programa Pr-saneamento e, em seguida, a Resoluo n 2.521/1998 ordenou o contingenciamento do crdito ao setor pblico32. Em 2001, as Resolues n 2.800 e 2.801, do Conselho Monetrio Nacional, flexibilizaram novamente o crdito ao setor e possibilitaram a retomada dos investimentos setoriais, notadamente a partir de 2003.

Fonte: BNDES. Dados disponibilizados pelo MCidades. Nota: Valores corrigidos pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012.

FIGURA 4.36: Evoluo dos emprstimos e desembolsos dos recursos do Fat em iniciativas de saneamento, 19962009 2011 (em milhes de reais) No quadrinio de 2003/2006, o montante de recursos onerosos comprometidos em iniciativas de saneamento foi da ordem de R$ 9,0 bilhes (mdia anual de R$ 2,2 bilhes) e entre 2007 e 2010, j no mbito da primeira fase do PAC (PAC 1), foram comprometidos em torno de R$ 25,3 bilhes com o setor (mdia de R$ 6,3 bilhes por ano) incremento de 182% entre os dois intervalos em questo. A Figura 4.37 revela que, em 2007 e 2008, grande parte dos recursos de financiamento comprometidos com o setor de saneamento correspondia s aes do PAC e que, nos anos de 2010 e 2011, esse montante chegou a 100%. Entre 2007 e 2011, o PAC respondeu por R$ 29,5 bilhes dos recursos contratados com financiamento, montante correspondente a 88,9% do valor total dos contratos assinados no perodo. Os desembolsos para empreendimentos includos no PAC tambm foram bastante significativos, especialmente os realizados a partir de 2008, um ano aps o lanamento do PAC (Figura 4.38). No mbito desse Programa e no quinqunio em questo, foram desembolsados R$ 9,5 bilhes com recursos de financiamento, representando 65,6% do total de desembolsos de fontes onerosas.

32

TUROLLA, F. A. Poltica de saneamento bsico: avanos recentes e opes futuras de polticas pblicas. Braslia: IPEA, Texto para discusso n 922, 2002, 26p.

62

Fonte: MCidades.

FIGURA 4.37: Recursos onerosos. Participao relativa dos compromissos de gastos do PAC no total de recursos comprometidos, 2007- 2011 (em %)

Fonte: MCidades.

FIGURA 4.38: Recursos onerosos. Participao relativa dos desembolsos do PAC no total de recursos desembolsados, 2007- 2011 (em %) A anlise da distribuio relativa dos emprstimos com recursos de financiamento entre 2003 e 2011, conforme Tabela 4.13, mostra sua importncia para a regio Sudeste. A priorizao da destinao dos recursos onerosos para essa regio resultado do cumprimento, por parte de seus estados e municpios, dos critrios de elegibilidade para acesso a esses recursos, que privilegiam as reas com maior dinamismo econmico33. A regio Sudeste recebeu 52,2 % dos compromissos de financiamento, seguida pela regio Nordeste, com 17,4 %.

33

Op. cit. nota 17.

63

TABELA 4.13: Recursos onerosos. Compromissos e desembolsos por macrorregio, 2003-2011 (em milhes de reais)
REGIO
2003 2004 2005 2006 Compromissos 2007 2008 2009 2010 2011 Total

Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Nacional Total REGIO

367,88 124,55 1.012,51 877,44 845,22 2.656,41 560,79 279,29 95,53 462,56 0,00 0,00 2.881,93 4.400,25
2003 2004

0,00 275,66 433,63 1.407,23 551,45 242,32 317,73 3.720,46 2,17 322,28 637,00 1.308,46 298,71 1.690,22 557,92 6.706,71 70,63 1.292,93 4.593,39 3.492,44 2.392,71 3.635,39 1.073,04 20.052,18 9,13 352,84 1.062,34 1.233,21 534,15 609,27 982,50 5.623,52 0,00 428,50 479,40 310,34 227,20 200,25 33,68 2.237,45 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 18,30 18,30 81,93 2.672,21 7.205,78 7.751,69 4.004,23 6.377,44 2.983,18 38.358,62
Desembolsos 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Total

Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Nacional Total

16,23 55,92 104,04 10,83 18,51 0,00 205,53

7,38 223,86 223,15 32,01 21,11 0,00 507,50

24,83 275,75 379,87 102,21 92,19 0,00 874,86

23,93 84,78 326,53 829,74 340,20 152,01 1.805,63 265,67 186,52 426,25 455,96 507,94 799,99 3.197,87 365,99 1.733,01 1.438,81 2.206,45 2.099,00 2.193,93 10.744,26 98,48 156,57 314,63 441,66 487,39 568,77 2.212,55 88,82 173,15 243,54 179,56 148,38 148,40 1.113,66 0,00 0,00 0,87 1,16 2,01 7,67 11,71 842,89 2.334,03 2.750,64 4.114,54 3.584,92 3.870,77 19.085,67

Fontes: MCidades. Nota1: Nacional so valores no identificados por macrorregio. Nota 2: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012 .

Nos levantamentos, observa-se, a partir de 2010, reduo nos desembolsos com recursos onerosos, possivelmente explicada pela concluso de empreendimentos contratados anteriormente a 2006, ou seja, anteriores ao PAC. Os desembolsos demonstraram seu melhor desempenho em 2009, observando-se uma recuperao em 2011 em relao ao ano anterior, certamente devido melhoria no desempenho da execuo do PAC. Pode-se antever tendncia para estabilizao da execuo financeira, em funo da ampliao de compromissos a partir de 2012, fruto de novas selees do PAC. A reduo dos comprometimentos observada em 2011 pode ser explicada pelo distanciamento desse ano das selees que resultaram em contrataes de empreendimentos, seguidas do prazo para empenho dos recursos, executados ao longo de alguns anos. Em 2010 e em 2011 foram selecionadas intervenes que se convertem em compromissos ao longo dos anos seguintes. Dos R$ 3,3 bilhes selecionados em 2010, mais de 75%, R$ 2,5 bilhes foram contratados em 2012, contribuindo para uma reduo dos compromissos em 2011, no significando que o setor no continue a receber recursos onerosos. Sinal importante de que os investimentos continuam em ascendncia o fato de que o processo seletivo iniciado em 2012 tenha resultado na seleo de intervenes que somam R$ 8,5 bilhes em janeiro de 2013. Por outro lado, ao se examinar o valor per capita de desembolso de recursos em relao ao contingente de excludos do acesso ao saneamento bsico, verifica-se, mais uma vez, a predominncia de tais investimentos na regio Sudeste. Assim como os desembolsos per capita com recursos oramentrios, verifica-se que os desembolsos per capita com recursos de financiamento tambm sofreram incremento. Entre 2005 e 2011, o desembolso com o componente abastecimento de gua variou de R$ 10,63 a R$ 75,95 por habitante excludo do acesso. As macrorregies Sudeste, Sul e Centro-Oeste receberam, em mdia, por ano, os maiores desembolsos per capita: R$ 278,82; R$ 218,89 e R$ 99,67, respectivamente. Embora as macrorregies Nordeste e Norte sejam as menos beneficiadas com os desembolsos onerosos, por habitante excludo do acesso, observa-se, na mdia, incremento positivo nesses valores, que passaram de R$ 5,46 e R$ 5,67 (mdia do trinio de 2005-2007), para, respectivamente, R$ 45,57 e R$ 12,70 (mdia do quadrinio de 2008-2011) (Figura 4.39).

64

Fonte: CAIXA e BNDES. Dados disponibilizados pelo MCidades. IBGE, Pesquisas Nacionais de Amostra de Domiclios 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2011. Censo Demogrfico de 2010.

FIGURA 4.39: Desembolsos per capita de recursos onerosos no componente abastecimento de gua, por macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005- 2011 (em reais) Assim como no componente abastecimento de gua, os desembolsos de recursos onerosos per capita para intervenes em esgotamento sanitrio tambm variaram no perodo: de R$ 5,27 a R$ 27,17. Mais uma vez, a macrorregio Sudeste foi a principal contemplada, recebendo uma mdia anual de R$ 49,43. A macrorregio Sul veio em segundo lugar, com R$ 29,23, montante superior mdia nacional, que foi de R$ 15,41. Em consonncia com a evoluo dos desembolsos no componente de abastecimento de gua, as macrorregies Norte e Nordeste receberam as menores parcelas de desembolso por excludo deste componente (Figura 4.40).

Fonte: CAIXA e BNDES. Dados disponibilizados pelo MCidades. IBGE, Pesquisas Nacionais de Amostra de Domiclios 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2011. Censo Demogrfico de 2010.

FIGURA 4.40: Desembolsos per capita de recursos onerosos no componente esgotamento sanitrio, por macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005- 2011 (em reais)

65

Para o componente resduos slidos, os desembolsos per capita foram pouco significativos e variaram entre R$ 0,08 e R$ 9,83 no septnio considerado. Diferentemente dos outros dois componentes do saneamento, as nicas macrorregies que receberam desembolsos contnuos foram a Nordeste e Sudeste, esta ltima com mdia anual de R$ 13,86 quase quatro vezes superior mdia nacional, que foi de R$ 2,89 (Figura 4.41).

Fonte: CAIXA e BNDES. Dados disponibilizados pelo MCidades. IBGE, Pesquisas Nacionais de Amostra de Domiclios 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2011. Censo Demogrfico de 2010.

FIGURA 4.41: Desembolsos per capita de recursos onerosos no componente resduos slidos, por macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005- 2011 (em %) As dificuldades de acesso aos recursos onerosos por parte de prefeituras, estados e prestadores das regies Norte e Nordeste tm vnculos com diretrizes para a aplicao dos recursos do FGTS, que tambm so adotadas para outras fontes de financiamento. Segundo a Resoluo n 460/2004 do Conselho Curador do FGTS, a distribuio dos recursos deve ser realizada por rea de atuao. A Resoluo estabelece que 30% dos recursos devem ser aplicados em saneamento bsico. Tambm, a distribuio entre as Unidades da Federao deve atender a requisitos tcnicos que, no caso do saneamento, relacionam-se com os deficits em abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, com peso de 45% como critrio de ponderao; a populao urbana, com peso de 35%; e a arrecadao bruta do FGTS, com peso de 20%. A partir desses critrios, foram identificados os estados onde seriam aplicados os recursos do Fundo. No entanto, a prpria Resoluo estabelece que em funo dos nveis de demanda e da capacidade de pagamento dos proponentes ao crdito, o Gestor da Aplicao poder promover remanejamentos de recursos entre reas de aplicao e entre Unidades da Federao, a partir de solicitao fundamentada do Agente Operador34. Por outro lado, resolues do Conselho Monetrio Nacional tambm estabelecem critrios que possibilitam apenas as empresas pblicas financeiramente equilibradas acessar os recursos. Alm disso, deve-se ressaltar que as contrataes dos financiamentos esto subordinadas avaliao das capacidades de pagamento e de endividamento dos demandantes dos emprstimos, o que justifica a

34

Conselho Curador do FGTS. Resoluo n 460/2004, p. 4.

66

concentrao deles em reas economicamente mais desenvolvidas, como os municpios e estados localizados na regio Sudeste. Deve-se destacar ainda que, nos ltimos anos, as fontes de recursos onerosos disponveis no Governo Federal ampliaram as opes de linhas de crditos voltadas para os muturios privados, as quais tambm podem ser acessadas, sob determinadas condies, pelos prestadores pblicos, mediante operaes de mercado como, por exemplo, a emisso de instrumentos de dvidas, debntures e outros. No perodo de 2007 a 2010, segundo dados da prpria SNSA, foram contratados R$ 3,6 bilhes, sendo que R$ 1,3 bilhes foram acessados por muturios privados, sejam concessionrios privados ou entidades privadas em regime de parceria pblico-privada (PPP), e o restante por sociedades de economia mista, mediante emisso de instrumentos de dvidas atrelados a planos de investimento. Tais valores representam, respectivamente, 20,3 % e 7,3 % do montante de recursos contratados, com fonte de recursos onerosos, inseridos no PAC. Alm disso, algumas empresas pblicas vm passando a adotar mecanismos de mercado, para acesso a tais fontes, sendo que os gestores do FGTS e do BNDES contam com vrios arranjos nos mecanismos de oferta de crdito que permitem o acesso a recursos pelos prestadores privados ou pblicos, mediante operaes de crdito e operaes financeiras. Em 2011, foram mantidos R$ 4,8 bilhes para o oramento operacional do FGTS, sendo 78,12% para o setor pblico (R$ 3,75 bilhes) e o restante para o setor privado. Esse montante destina-se a viabilizar a execuo de investimentos no setor, em reas urbanas ou rurais, nas modalidades apoiadas pelo Programa Saneamento para Todos35. Adicionalmente a esse valor, foram disponibilizados R$ 4,16 milhes relativos ao oramento do ano de 2010 do FGTS, ou seja, somente no ano de 2011 foram disponibilizados em torno de R$ 9,00 bilhes em recursos onerosos do FGTS para investimentos no setor (BRASIL, 2012)36.

Investimentos segundo dados do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS)

A Tabela 4.14, a seguir, apresenta os valores totais aplicados no perodo de 1995 a 2011, segundo o destino e a origem dos recursos, distribudos por estado, macrorregio e total geral. Os valores esto atualizados para dezembro de 2012, com base no IGP-DI da FGV. Os recursos aplicados em despesas capitalizveis e em outros destinos foram rateados entre aqueles aplicados em abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. De forma similar, para as despesas capitalizveis, que no tm origem identificada no SNIS, os valores foram rateados entre as trs opes disponveis, quais sejam: recursos prprios, onerosos e no onerosos. Entretanto, como a partir de 2009 os recursos aplicados em despesas capitalizveis e em outros destinos passaram a ser distribudos por origem na prpria coleta, esses recursos foram rateados por origem somente at 2008.

35

So essas as modalidades: abastecimento de gua; esgotamento sanitrio; manejo de guas pluviais; manejo de resduos slidos; saneamento integrado; desenvolvimento institucional; reduo e controle de perdas; preservao e recuperao de mananciais; estudos e projetos; plano de saneamento bsico e tratamento industrial de guas e efluentes lquidos e reso de gua. 36 BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL. Gasto pblico em saneamento bsico. Relatrio de aplicaes de 2011. 59p. Braslia: 2012.

67

TABELA 4.14: Investimentos realizados nos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio no perodo de 1995 a 2011, segundo estado e macrorregio (em mil reais)
Estado AC AM AP PA RO RR TO Total Regio AL BA CE MA PB PE PI RN SE Total Regio ES MG RJ SP Total Regio PR RS SC Total Regio DF GO MS MT Total Regio Total Geral CENTROOESTE SUL SUDESTE NORDESTE NORTE Regio Investimentos, segundo o destino da aplicao gua 203.626 819.247 184.410 981.447 118.551 157.074 777.137 3.241.492 205.716 3.454.396 1.453.166 807.846 793.142 3.366.001 605.107 757.281 1.610.480 13.053.137 1.130.706 5.604.251 3.278.748 18.950.836 28.964.541 4.355.539 3.559.942 1.660.546 9.576.027 1.829.353 2.294.850 745.008 548.981 5.418.191 60.253.389 Esgotos 66.172 117.140 11.519 270.895 11.799 42.688 244.057 764.271 107.677 4.151.373 1.624.633 105.123 452.629 518.417 451.948 564.809 358.929 8.335.538 1.476.032 7.068.494 4.618.456 23.773.998 36.936.980 5.012.696 2.550.191 2.053.840 9.616.727 1.435.544 2.326.676 699.924 255.324 4.717.469 60.370.984 Investimentos, segundo a origem dos recursos Prprio 19.114 360.622 18.818 123.068 82.058 93.327 445.232 1.142.239 231.502 1.682.701 777.203 243.497 447.327 686.606 162.496 408.379 238.869 4.878.580 1.280.529 6.611.885 1.905.734 29.894.749 39.692.897 4.467.333 3.499.597 2.127.032 10.093.962 1.882.880 2.538.110 365.105 331.558 5.117.654 60.925.333 Oneroso 46.092 239.928 0 74.312 2.163 51.665 122.392 536.552 0 3.235.988 964.012 41.546 246.565 770.840 527.312 42.815 61.903 5.890.982 1.022.319 5.461.340 4.325.931 12.096.802 22.906.393 4.090.571 2.225.835 1.315.675 7.632.080 1.126.283 1.068.969 965.568 157.526 3.318.346 40.284.353 No oneroso 202.519 333.352 177.111 1.052.828 46.129 54.770 453.570 2.320.279 81.003 2.681.808 1.328.228 627.328 495.410 2.425.572 366.716 870.721 1.668.414 10.545.201 302.626 539.561 1.663.582 658.656 3.164.425 806.436 380.312 262.077 1.448.825 255.733 1.016.491 112.726 250.741 1.635.691 19.114.421 269.798 936.387 195.929 1.252.342 130.350 199.762 1.021.194 4.005.762 313.394 7.605.769 3.077.799 912.969 1.245.771 3.884.418 1.057.061 1.322.090 1.969.409 21.388.681 2.606.738 12.675.770 7.897.204 42.724.835 65.904.547 9.368.234 6.110.133 3.714.386 19.192.754 3.264.897 4.623.586 1.444.933 804.304 10.137.720 120.629.463 Total

Fonte: SNIS. Nota: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012 .

Como se observa, o setor realizou investimentos que totalizaram, no perodo, R$ 120,6 bilhes, sendo que 54,6% ocorreram na regio Sudeste, com o estado de So Paulo apresentando uma aplicao significativa de 35,4 %. A macrorregio com menor investimento foi a Norte, com 3%, sendo que o estado de Rondnia lidera o ranking dos menores investimentos, num percentual de apenas 0,11%.

68

No que se refere ao destino dos investimentos, verifica-se que 50,0% dos recursos foram aplicados em abastecimento de gua e 50,0% em esgotamento sanitrio, ou seja, os dados revelam que, nos ltimos anos, houve uma inverso da lgica de maiores investimentos no componente abastecimento de gua em detrimento do esgotamento sanitrio. Tal inverso est associada aos avanos j obtidos na cobertura com os servios de gua, enquanto que nos servios de esgotos, seja coleta ou tratamento, os ndices de cobertura continuam baixos. Esta pode ser a situao da regio Sudeste, em que 43,9% dos valores foram aplicados em gua e 56,1% em esgotos. J o oposto ocorre nas regies Norte e Nordeste, onde os investimentos predominantes foram nos servios de gua, exatamente as regies com menores ndices de cobertura nesta rea. Segundo a origem, observa-se uma predominncia dos investimentos com recursos prprios, num percentual de 50,6%, enquanto que os recursos onerosos situam-se em 33,5% e os no onerosos em 15,9%. Chama a ateno a elevada participao de recursos prprios no montante investido, que j ocorre h alguns anos no SNIS. Tal situao pode decorrer do fato de os prestadores de servios declararem investimentos feitos com recursos dos oramentos dos Estados e dos Municpios, como sendo prprios, podendo, at mesmo, existirem casos de incluso tambm de recursos oriundos de repasses do OGU. Em que pese a hiptese de contabilizao inadequada, j que na situao antes citada os recursos deveriam ser declarados como no onerosos, ainda assim os dados indicam o elevado potencial de investimentos com valores que no tm como fonte os recursos federais, demonstrando o potencial de investimentos com recursos tarifrios. Como se v, a maior participao de recursos prprios ocorre principalmente nas macrorregies Sudeste, Sul e Centro-Oeste, onde se sabe que, na mdia, existe maior capacidade de pagamento pelos servios em comparao com as macrorregies Norte e Nordeste. Nessas duas, prevalece a aplicao de recursos oriundos de fontes oramentrias, ou seja, recursos no onerosos. Considerando o perodo analisado, de 17 anos, obtm-se uma mdia anual de investimentos de R$ 7,1 bilhes, com os seguintes valores por macrorregio: Norte, R$ 235,6 milhes; Nordeste, R$ 1.258,16 milhes; Sudeste, R$ 3.876,74 milhes; Sul, R$ 1.128,97 milhes; e Centro-Oeste, R$ 596,34 milhes. Considerando o destino dos recursos aplicados, a mdia anual no perodo foi de R$ 3,5 bilhes para gua e R$ 3,5 bilhes para esgotos. Sob a tica da origem dos recursos, as mdias anuais encontradas foram de R$ 3,6 bilhes para recursos prprios; R$ 2,4 bilhes para recursos onerosos; e R$ 1,1 bilhes para recursos no onerosos.

Investimentos em saneamento no PAC

O conjunto de investimentos programados pelo PAC, lanado em 2007, que compreende recursos onerosos e no onerosos, foi organizado em trs eixos: Infraestrutura Logstica (construo e ampliao de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias); Infraestrutura Energtica (gerao e transmisso de energia eltrica, produo, explorao e transporte de petrleo, gs natural e combustveis renovveis) e Infraestrutura Social e Urbana (saneamento, habitao, metrs, trens urbanos, energia eltrica e recursos hdricos). Durante o planejamento do Programa, a previso total de investimentos para realizao entre 2007 a 2010 foi de R$ 503,9 bilhes, divididos da seguinte forma, entre os eixos de infraestrutura do PAC: Logstica, R$ 58,3 bilhes; Energtica, R$ 274,8 bilhes; Social e Urbana, R$ 170,8 bilhes. Para a implantao do PAC 1 foram promovidas mais de 20 alteraes legislativas (entre medidas provisrias e projetos de lei), que constituram medidas institucionais, econmicas e de gesto, visando ao fomento ao crdito, a ampliao dos investimentos e a reduo de impostos para setores estratgicos. Para o setor de saneamento bsico, essas alteraes legislativas incluram medidas para ampliar o volume de recursos oramentrios, impedir o contingenciamento dos recursos para execuo do programa, aumentar

69

o efetivo de recursos humanos responsveis pela gesto dos investimentos, simplificar instrumentos licitatrios e mecanismos de transferncias de recursos e estimular o crdito e o financiamento ao setor pblico. No Eixo Infraestrutura Social e Urbana, do montante de R$ 170,8 bilhes, foram previstos R$ 40 bilhes em recursos para investimentos em saneamento bsico. Desse valor, R$ 36 bilhes ficaram sob a gesto do MCidades e R$ 4 bilhes, da Funasa. Dos R$ 40 bilhes previstos, R$ 8 bilhes seriam aportados pelos proponentes a ttulo de contrapartida (R$ 7 bilhes nos investimentos sob a gesto do MCidades e R$ 1 bilho nos recursos geridos pela Funasa). No planejamento do PAC 1, do montante referente ao MCidades, R$ 8 bilhes seriam oriundos do OGU (sendo R$ 4 bilhes para saneamento integrado e R$ 4 bilhes para sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em mdias e grandes cidades) e R$ 20 bilhes de fundos pblicos, por meio de emprstimos realizados com recursos do Fat e do FGTS. No MCidades, at dezembro de 2010, foram selecionados empreendimentos que totalizam valores de cerca de R$ 35,6 bilhes, sendo 64% provenientes de recursos de emprstimos do Fat e do FGTS (recursos onerosos) e 36% do OGU (recursos no onerosos). Do montante selecionado, estavam contratados investimentos totais de R$ 35,3 bilhes, em cerca de 1.700 empreendimentos, conforme demonstra a Tabela 4.15. Tabela 4.15: Total de investimentos contratados e em contratao, sob gesto do MCidades, no mbito do PAC saneamento, por modalidade
Modalidade
Abastecimento de gua Desenvolvimento Institucional Esgotamento Sanitrio Estudos e Projetos Manejo de guas Pluviais Manejo de Resduos Slidos Saneamento Integrado

Contratado
7.932.315.099,51 1.058.618.237,53 14.064.430.304,29 168.084.692,23 5.174.494.558,16 206.563.274,27 6.740.218.424,81

Em Contratao
36.573.128,19 104.994.810,36 10.727.320,12 102.801.451,79 52.680.465,30

Total geral
7.968.888.227,70 1.058.618.237,53 14.169.425.114,65 178.812.012,35 5.277.296.009,95 206.563.274,27 6.792.898.890,11

Total geral

35.344.724.590,80

307.777.175,76

35.652.501.766,56

Fonte: BDSAN - SNSA do MCidades (Data base: 31 de dezembro de 2010)

Tendo em vista a necessria melhoria das condies de esgotamento sanitrio dos domiclios urbanos brasileiros possvel observar que o MCidades direcionou cerca de 40% dos recursos para investimentos na ampliao e em melhorias dos sistemas de esgotamento sanitrio. A prioridade conferida a esta modalidade foi orientada, principalmente, pelos baixos ndices de cobertura dos servios de coleta e tratamento de esgotos. Alm de considerar os precrios indicadores do esgotamento sanitrio no Brasil, o Programa tambm buscou reorientar o perfil das iniciativas do Governo Federal, em que, historicamente, predominaram os investimentos em abastecimento de gua. Dentre o montante de investimentos contratados pelo PAC 1 (R$ 35 bilhes), foram executados R$ 9,8 bilhes, somente com recursos da Unio, aos quais devem ser adicionadas as contrapartidas de governos estaduais e municipais. Este valor representa uma execuo mdia de 31% em relao aos recursos totais contratados. Segundo avaliao da SNSA, a agilizao da execuo vem sendo dificultada por carncias tcnicas e de planejamento do setor, decorrentes da completa ausncia de regulao e do longo perodo de baixos investimentos verificado nas dcadas de 1980 e 1990, que desorganizaram o planejamento setorial e no incentivaram Estados e Municpios a buscarem formas eficientes de gesto e a investir na profissionalizao dos servios.

70

Com o objetivo de manter e elevar o nvel de investimentos em infraestrutura urbana e social, foi lanado, em maio de 2010, o PAC 2, para o perodo de 2011 a 2014. Esse marco significou a continuidade dos investimentos de longo prazo para o setor, promovendo condies para um planejamento setorial (pblico e privado) de mdio prazo e dando seguimento ao processo de melhoria da qualidade de vida (sade, moradia, emprego) da populao brasileira. No PAC 2 esto previstos R$ 45,1 bilhes para investimentos em saneamento bsico, sendo R$ 41,1 bilhes sob a gesto do MCidades e os demais R$ 4 bilhes da Funasa. Cerca de 50% desses recursos so oriundos do OGU e os outros cerca de 50% do FGTS e Fat. Esses investimentos esto divididos por modalidade, conforme a Tabela 4.16. Tabela 4.16: Previso de investimentos do PAC 2 para o setor de saneamento bsico (2011 2014).
Modalidade
gua Reduo de Perdas Esgoto Drenagem Saneamento integrado Resduos Slidos Planos e Projetos Financiamento Privado gua e Esgoto para Peq. Munic.* TOTAL Recursos sob gesto da FUNASA

Fonte de Recursos (R$ bilhes) OGU FIN (Fat e FGTS) TOTAL

2,5 1,0 7,0 5,0 1,5 1,0 0,3 4,0 22,3 4,0 1,0 5,5 4,0 1,5 0,5 0,3 5,0 1,0 22,8 6,5 2,0 12,5 9,0 3,0 1,5 0,6 5,0 5,0 45,1

No PAC 2, o atendimento aos municpios foi categorizado em trs grupos, de acordo com a Regio e o porte municipal. O Grupo 1, que concentra cerca de 60% da populao brasileira, abrange os municpios de RM e das Ride, municpios acima de 70 mil habitantes das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e acima de 100 mil habitantes nas Regies Sul e Sudeste. Nesse grupo, esto includos 477 municpios elegveis. O Grupo 2 abrange municpios das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, que tm entre 50 e 70 mil habitantes e das Regies Sul e Sudeste, entre 50 e 100 mil habitantes. H, no Grupo 2, 221 municpios, que representam cerca de 8% da populao brasileira. Por fim, o Grupo 3 inclui 4.866 municpios com populao inferior a 50 mil habitantes, que abrangem aproximadamente 32% da populao brasileira. importante salientar a destinao de R$ 600 milhes para apoio aos municpios na elaborao de planos de e de projetos de saneamento bsico, visto que este foi um dos entraves identificados durante o PAC 1. As premissas estabelecidas pelo Governo Federal para a seleo das propostas so: articulao entre as modalidades (saneamento, habitao, risco e mobilidade) no territrio; complementao de obras da primeira fase do PAC; atendimento de demandas estruturantes e integradas entre reas de desenvolvimento urbano e intermunicipais; projetos de engenharia prontos ou em estgio avanado de preparao; licenciamento ambiental; situao fundiria que permita rpido incio de obras. Alm disso, uma srie de critrios, como ndices de cobertura, desempenho no PAC 1, reas de risco, ndices de mortalidade infantil, baixo IDH, dentre outros, so adotados para priorizao das intervenes.

71

Investimentos oriundos de fontes internacionais37

A respeito dos investimentos internacionais em saneamento bsico, verifica-se que entre 1996 e 2009, as agncias multilaterais de crdito, Bird e Bid concederam emprstimos ao Brasil da ordem de R$ 2,5 bilhes, conforme informaes disponibilizadas pelo MCidades. O maior credor foi o Bid, com 48,5% dos emprstimos. O Bird participou com 23,8% do total dos emprstimos e as contrapartidas foram da ordem de R$ 694,0 milhes (27,7%). O Bid financiou os seguintes programas: Programa de Ao Social em Saneamento (Pass-Bid) e o Programa de Ao Social em Saneamento e Gerao de Empregos (Prosege). O Pass-Bid, assinado em 2004, previa o desenvolvimento de iniciativas de saneamento segundo os seguintes componentes: execuo de obras de saneamento bsico; educao sanitria e ambiental e mobilizao e comunicao social; gesto empresarial; estudos para o desenvolvimento de polticas nacionais do setor saneamento; e fortalecimento de entidades ambientais, Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (Cesb) e Servios Autnomos de gua e Esgoto (SAAE). Em maro de 2009, optou-se pela inconvenincia da continuidade da execuo desse contrato de emprstimo, devendo os objetivos do programa ser alcanados, a partir de ento, mediante a utilizao de recursos nacionais. Tal deciso de no se prorrogar a vigncia do acordo de emprstimo ensejou iniciativas da SNSA no sentido de manter os compromissos com os municpios com convnios j pactuados, procedendo-se a migrao para o PAC das seis obras conveniadas. O Prosege foi oficialmente institudo em 1992 e dele participavam governos estaduais e municipais, por meio das Cesb, prefeituras e servios autnomos municipais. Esse programa previa que 86,8% de seus recursos seriam alocados para obras de esgotamento sanitrio nas RM, aglomeraes urbanas e cidades mdias; 7,3% para o pagamento das taxas de juros e despesas com inspeo e superviso do Bid; 5,3% direcionados para cobrir as despesas de engenharia e administrao e os 0,6% restantes para a compra de terrenos pelos agentes promotores38. J o Bird distribuiu seus emprstimos para o Projeto Progua/Semirido e os programas Projeto de Assistncia Tcnica Prosanear (Pat-Prosanear), Programa de Modernizao do Setor de Saneamento I e II (PMSS I e II) e o Progua Nacional. Desses projetos, o PMSS I foi o que recebeu a maior parcela dos recursos, R$ 442,6 milhes. Deve-se destacar que o Progua/Semirido foi um projeto de gesto de recursos hdricos do Governo Federal, executado pelo MI e pela Ana, entre 1998 e 2006, cujos objetivos eram promover o uso racional e sustentvel e a gesto participativa dos recursos hdricos e prover acesso seguro e sustentvel gua para uso domstico, em bacias prioritrias no Nordeste. Esse projeto trouxe consigo uma misso estruturante, com nfase no fortalecimento institucional para a Gesto dos Recursos Hdricos no Brasil, em particular na regio Nordeste, e na garantia da ampliao da oferta de gua de boa qualidade para o semirido brasileiro. Por sua vez, o Pat-Prosanear teve por finalidade recuperar ambientalmente reas degradadas ocupadas por populao de baixa renda, mediante a elaborao de Planos de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI) e Projetos de Saneamento Integrado (PSI), contemplando abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo, sistema de drenagem, sistema virio, conteno de encostas, reassentamento de populao,
Taxa de cmbio utilizada R$2,04 (31 de dezembro de 2012). Disponvel em: <2012http:// www4.bcb.gov.br/pec/conversao/Resultado.asp?idpai=convmoeda>. 38 Ver CALMON, K. N.; AMPARO, P. P.; MORAIS, M. da P.; FERNANDES, M. Saneamento: As transformaes Estruturais em Curso na Ao Governamental - 1995/1998. Verso completa do trabalho realizado como contribuio da rea de Saneamento ao Relatrio de Gesto do IPEA, no perodo 1995-1998. 1998, 45 p.
37

72

melhorias habitacionais e projetos complementares de equipamentos comunitrios, paisagismo e iluminao pblica, proporcionando populao acesso a esses servios, com vistas melhoria da sade, ao desenvolvimento econmico e preservao dos mananciais e corpos de gua. O Programa procurou criar solues sustentveis para os problemas de saneamento ambiental em reas urbanas adensadas, ocupadas por famlias de baixa renda, onde as condies de infraestrutura eram precrias. Suas diretrizes inspiraram a criao de ao oramentria especificamente destinada a abrigar iniciativas de saneamento integrado em assentamentos precrios no mbito do PAC-Saneamento. O PMSS foi criado em 1991, tendo recebido os primeiros desembolsos em 1993, j no governo seguinte. A primeira etapa desse projeto foi finalizada em 2000 e procurou reformular o setor, por meio de estudos e assistncia tcnica direcionada para os estados e municpios, alm da realizao de investimentos e de atividades voltadas para o desenvolvimento empresarial das companhias estaduais de Santa Catarina, Bahia e Mato Grosso do Sul. Sua segunda fase, iniciada em 1999, teve como objetivos a implementao de um sistema de regulao do setor e a promoo da eficincia dos prestadores de servios39. O Programa, finalizado em 2009, teve como pblico alvo os formuladores das polticas pblicas e reguladores da prestao dos servios, alm dos prestadores pblicos. Os recursos disponibilizados, sem nus para os beneficirios, eram destinados elaborao de estudos e servios de consultoria tcnica para implementao de polticas; reestruturao da prestao dos servios; ao desenvolvimento de modelos de financiamento, incluindo estudos tarifrios e sobre subsdios; ao estabelecimento de instrumentos e estruturas de regulao e controle; ao apoio para o desenvolvimento tcnico e capacitao; bem como a estudos e aes de carter nacional. Alm disso, foram desenvolvidas inmeras iniciativas de capacitao, dentre as quais se destacam quatro edies do curso Gesto Integrada em Saneamento, desenvolvido no mbito da Cooperao Tcnica Brasil Itlia, associado a diversas publicaes tcnicas na esfera do projeto editorial do Programa. Outras importantes contribuies do PMSS foram: concepo, administrao, aprimoramento e manuteno do SNIS; Projeto COM+GUA e Programa Nacional de Combate ao Desperdcio de gua (PNCDA)40. O Progua Nacional (2007-2009) constituiu-se na continuao do Progua/semirido, com expanso de sua rea de atuao. O objetivo desse programa era contribuir para a melhoria da qualidade de vida da populao, especialmente nas regies menos desenvolvidas do Pas, mediante planejamento e gesto dos recursos hdricos, simultaneamente com a expanso e otimizao da infraestrutura hdrica, de forma a garantir a oferta sustentvel de gua em quantidade e qualidade adequadas aos usos mltiplos. Consideraes finais As limitaes das informaes acerca dos investimentos realizados no setor de saneamento bsico, notadamente entre 1996 e 2002, suscitam a importncia da organizao e padronizao dos dados de investimento com vistas a um adequado planejamento e racionalizao dos recursos aplicados. As diferentes metodologias e conceitos utilizados para contabilizar e descrever os investimentos oramentrios em saneamento bsico no perodo de 1996-2002 inviabilizaram a compatibilizao dos dados dentro do prprio intervalo com os dados de investimentos relativos aos anos de 2003 a 2011. Tal incompatibilidade tornou invivel a criao de uma srie histrica dos investimentos no onerosos e, consequentemente, uma anlise mais substantiva de sua evoluo entre 1996 e 2011. Entretanto, os dados apresentados fornecem um apanhado geral da tendncia dos investimentos no setor e sugerem maior compromisso com a rea de saneamento, a partir de 2003. Esse maior compromisso pode ser notado tanto no montante de investimentos em relao ao PIB brasileiro, que passou de 0,10% em
39 40

Op. cit. 26 e 29. BRASIL. Programa de Modernizao do Setor Saneamento. Disponvel em: http://www.cidades.pmss.gov.br/. Acesso em: 4 mai. 2010. MPOG/Sigplan. Relatrio do Programa Resduos Slidos Urbanos.

73

2003 e atingiu seu pice em 2009, representando 0,20% do Produto, quanto na uniformizao da linguagem e procedimentos bsicos para agregao e consolidao dos dados. Esse cuidado com as informaes propiciam aos gestores pblicos, tomadores de decises e prpria sociedade civil avaliar e planejar com maior eficincia a aplicao do gasto pblico em saneamento bsico, bem como reduzir os deficits na prestao de servios no setor.

4.3 Programas e aes do Governo Federal Entendendo as polticas pblicas como multideterminadas, como locus privilegiado da construo de projetos sociais, como produto de um momento histrico, o seu contedo est relacionado ao regime de acumulao, ao modo de regulao da sociedade e aos recuos e avanos da cidadania. O conjunto de programas e aes , portanto, o produto de um processo social complexo, influenciado por variveis econmicas, polticas e ideolgicas. As polticas pblicas e seus programas e aes so o Estado em ao e expressam um determinado projeto poltico para a sociedade. Os programas, assim, cristalizam e orientam as aes governamentais com vistas consecuo desse projeto. No Brasil, o PPA o instrumento que consolida o projeto poltico e social para o Pas. Previsto na Constituio Federal, o PPA um instrumento de planejamento e tem a funo de organizar os principais objetivos, diretrizes e metas da administrao pblica federal para um perodo de quatro anos. Os programas constituem-se elemento organizativo importante do PPA, estando na base da sua dimenso ttico-operacional, e dando suporte consecuo dos objetivos do governo, os quais, por sua vez, esto submetidos viso de longo prazo para o alcance do desenvolvimento pretendido. Cada programa formado por um conjunto de aes oramentrias (recursos no onerosos), estruturadas na forma de projetos, atividades e operaes especiais, e aes no-oramentrias (recursos onerosos), que buscam alcanar um objetivo especfico. Os programas organizam o planejamento da ao governamental e visam atuar em uma realidade concreta, para promover mudanas tambm concretas. Devem funcionar como elementos integradores do processo de planejamento e oramento, ao estabelecerem um dilogo entre a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a elaborao dos Oramentos Anuais, via Loa e a programao oramentria e financeira.41 A metodologia do trabalho pautou-se no campo da anlise de polticas pblicas. Estudos dessa natureza so complexos, uma vez que envolvem a anlise de mltiplos fatores, relacionados poltica, economia e s vises sociais de mundo. Os limites postos esto condicionados no s pelas limitaes de marcos tericos e metodolgicos no campo das polticas pblicas, como tambm pelo tempo e recursos humanos e financeiros necessrios para a execuo das investigaes e, ainda, ao conjunto de informaes disponveis, limites estes tambm aplicveis ao presente estudo. As anlises desenvolvidas buscaram discutir os contedos dos programas, seus objetivos e suas caractersticas, visando fornecer um panorama dos programas e aes para o saneamento bsico realizadas pelo Governo Federal e de trazer elementos para a discusso da poltica pblica do setor no Brasil, do perodo de 2003 a 2011. Para tanto, foram consultados documentos e informaes disponibilizados pelo MCidades e disponveis nos stios eletrnicos do Governo Federal. Foram analisados os Relatrios de Avaliao do Plano Plurianual 2004-2007 e 2008-2011 e consultados os relatrios gerenciais disponveis no Sistema de Informao do MPOG (Sigplan), como tambm o banco de dados do Siga Brasil, do Senado Federal, e do Cadastro de Aes do MPOG, que dispem da descrio das aes de cada programa. Para
BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. SECRETARIA NACIONAL DE HABITAO. Plano Nacional de Habitao. Contextualizao do Plano Nacional de Habitao: anlise e sistematizao do contexto habitacional atual, constrangimentos, potencialidades e cenrios possveis. v. I. Braslia, 2007. 268 p.
41

74

possibilitar melhor descrio das intervenes e investimentos correspondentes, optou-se por categorizar as aes como aes diretas e aes relacionadas ao saneamento bsico. As primeiras referem-se s intervenes em componentes do saneamento bsico - abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais urbanas. A segunda categoria envolve aes intersetoriais, que no seu bojo incluem medidas de saneamento, mas cujos investimentos no podem ser identificados em separado. Essa classificao foi possvel, analisando tanto as descries das aes identificadas no Sigplan como Cadastro de Aes Oramentrias, que um mdulo do sistema de informaes do processo oramentrio federal, publicado pelo MPOG, contendo a descrio de todas as aes dos Programas, desde 2003. Caractersticas gerais dos programas e aes do Governo Federal em saneamento bsico A partir de 2003, o vazio institucional e poltico do setor de saneamento bsico passou a ser enfrentado pelo Governo Federal. A tarefa central para a reestruturao do setor foi delegada ao MCidades, criado para formular a poltica de desenvolvimento urbano e as polticas setoriais de habitao, saneamento bsico, mobilidade, transporte urbano e trnsito, alm de planejamento urbano territorial e regularizao fundiria. Coube SNSA desse Ministrio coordenar as aes de saneamento bsico para assegurar populao os direitos humanos fundamentais de acesso gua potvel em qualidade e quantidade suficientes e a vida em ambiente salubre nas cidades e no campo, segundo os princpios fundamentais da universalidade, equidade e integralidade.42 A SNSA assumiu a liderana na formulao da poltica pblica de saneamento bsico, o que culminou com a aprovao da Lei n 11.445 em 2007. No campo das intervenes do Governo Federal, o MCidades passou a se constituir no principal gestor dos programas e aes de saneamento bsico no Brasil, considerando-se, neste caso, o nmero de contratos e valores envolvidos. Tanto no PPA 2004-2007, como no PPA 2008-2011, foram identificadas aes de saneamento bsico em vrios programas do Governo Federal. Atualmente, os recursos no onerosos, envolvidos direta ou indiretamente com o saneamento bsico, incluindo as aes com recursos provenientes de emendas parlamentares, so gerenciados por sete ministrios, enquanto os recursos onerosos esto exclusivamente sob a gesto do MCidades. Os programas buscam enfrentar problemas por meio do apoio execuo de aes diretas, que so prprias do campo do saneamento bsico, como a implementao e a melhoria de servios de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, drenagem e manejo das guas pluviais urbanas, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos, como tambm de aes indiretas, que esto associadas ao saneamento bsico, como as de infraestrutura hdrica, revitalizao de bacias hidrogrficas, desenvolvimento urbano e urbanizao. Visando dar racionalidade ao pblica, mas tambm considerando as competncias histricas dos rgos com responsabilidades no setor, o Governo Federal fez um esforo de realizar uma diviso de atribuies entre os gestores de programas. Assim, coube ao MCidades atuar em municpios com populao maior que 50.000 habitantes; integrantes de RM; de Ride; ou, ainda, em municpios organizados em consrcios pblicos que atendam populao superior a 150 mil habitantes. Funasa foi atribuda a competncia de atender os municpios com populao inferior a 50.000 habitantes, reas especiais como quilombolas, assentamentos rurais, reas endmicas e aldeias indgenas, este ltimo atualmente sob coordenao direta do MS. O MI responsabilizou-se por programas de drenagem de guas pluviais, infraestrutura hdrica, e, ainda, o esgotamento sanitrio, a captao e a aduo de gua de carter
42

BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL. Misso. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/saneamento-ambiental/secretaria-nacional-de-saneamento-ambiental>. Acesso em: 15 abr. 2010

75

multimunicipal e manejo de resduos slidos destinados revitalizao do rio So Francisco43. Coube ao MMA executar programas relacionados aos resduos slidos, ao esgotamento sanitrio e revitalizao de bacias. Analisando os dados sobre os programas e aes, observa-se que, entre os anos de 2004 e 2011, houve uma variao do nmero de programas, sendo que em 2011 existia um total de 14 programas com aes diretas e indiretas de saneamento bsico, incluindo-se as aes com recursos provenientes de emendas parlamentares (Tabela 4.17). Nesse perodo foi desenvolvida uma mdia anual de 170 aes diretas e indiretas relacionadas ao saneamento bsico, distribudas em 32 programas (Tabela 4.18). TABELA 4.17: Nmero de programas com aes de saneamento bsico por Ministrio, 20042011
RGO GESTOR Ministrio das Cidades (MCidades) Ministrio da Integrao Nacional (MI) Ministrio da Sade (MS) Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Ministrio da Defesa (MD) Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) TOTAL 2004 9 6 4 5 1 1 1 27 2005 9 7 5 5 1 1 1 29 2006 8 7 5 4 1 1 1 27 2007 7 6 5 3 1 1 1 24 2008 7 6 5 3 2 1 1 25 2009 6 6 4 2 2 1 1 22 2010 5 4 1 1 1 1 1 14 2011 5 4 1 1 1 1 1 14

Fonte: Siga Brasil, Senado Federal, 2010, e, para os dados de 2010 e 2011, Sigplan, avaliao do PPA 2008-2011

A maior parte das aes executada pelos Programas: Infraestrutura Hdrica (Progua) e Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial, sob gesto do MI; Servios Urbanos de gua e Esgoto, sob gesto do MCidades; e Integrao de Bacias Hidrogrficas e RSU, ambos sob gesto do MMA (Tabela 4.18). Cada programa, alm de um gestor, conta com um grupo de ministrios que participa da execuo das aes. Assim, por exemplo, o Programa Servios Urbanos de gua e Esgoto tem como gestor o MCidades e, como executores, alm dele mesmo, os Ministrios da Sade e do Meio Ambiente.

43

Relatrio de Atividades do PAC, MCidades, 2007.

76

TABELA 4.18: Programas do Governo Federal com aes de saneamento bsico, 2004-2011
N
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

RGO GESTOR*
MCidades MCidades MCidades MCidades MCidades MCidades MCidades MCidades MCidades MCidades MI MI MI MI MI MI MI MMA MMA MMA MMA MMA MMA

PROGRAMA
Servios urbanos de gua e esgoto Urbanizao, regularizao e integrao de assentamentos precrios Gesto da poltica de desenvolvimento urbano Fortalecimento da gesto municipal urbana Apoio ao desenvolvimento urbano de mun. de pequeno porte Apoio ao desenvolvimento urbano de mun. de mdio porte Habitao de interesse social Nosso bairro Morar melhor Infraestrutura urbana PROAGUA infraestrutura Drenagem urbana e controle de eroso martima e fluvial Integrao de bacias hidrogrficas Desenvolvimento integrado e sustentvel do semirido CONVIVER Gesto da poltica de desenv. regional e ordenamento territorial Preveno e preparao para desastres PROMESO saneamento nas escolas Resduos slidos urbanos Revitalizao de bacias hidrogrficas em situao de vulnerabilidade e degradao ambiental PROBACIAS Viver sem contaminao Desenvolvimento sustentvel do Pantanal Conservao, uso racional e qualidade das guas

NMERO DE AES 2004

22 3 2

2005
18 4 2

2006
16 5 3

2007
21 6 3 1 1 1 1

2008
35 13 3 3 27 1 1

2009
24 7 4 3 1

2010
18 7 6 5 _ _ 1 _ _ _ 54 19 12 _ _ 1 _ 9 3 _ _ _ _ 6 _ _ _ _ 1 _ 1 1 142

2011
21 6 6 4 _ _ 1 _ _ _ 50 20 14 _ _ 1 _ 14 3 _ _ _ _ 6 _ _ _ _ 1 _ 1 1 149

2 1 1 1 3 2 51 3 8 26

-2 1 1 1 2 2 56 6 4 28 1 3 1 14 2

-1 1 1

-1

-2 2 45 10 3 21 1 3 1 9 2

---73 10 9 9 1 1

---73 15 13 3 1 2

---55 20 11 1 1 2

-5 2 12 1

-12 7 1

-14 7 1

-11 6

-1 1 2 6 7 2 1

-1 1 1 8 5 2 1 1 1

-1

----9 5 2 1

---10 5 2 1 1 1

---10 5 2 1 1 1 1 2 1 236

-2 8 5 2 1 1 1

MS (Funasa) Saneamento rural MS (Funasa) Saneamento bsico

Preveno e controle de doenas MS (Funasa) transmitidas por vetores Identidade tnica e patrimnio cultural MS dos povos indgenas Vigilncia da qualidade da gua para MS consumo humano

-1

-1 1 2 1 169

MD MD MDA MDS

Calha Norte Produo de material blico Desenvolvimento sustentvel de projetos de assentamento Acesso alimentao CISTERNAS

-1 1 168

-1 1 171

-1 1 149

-1 1 179

Total de aes

* Cada programa tem o rgo gestor e rgos executores e cada ao um coordenador. Fonte: Siga Brasil, Senado Federal, 2010 e, para os dados de 2010 e 2011, Sigplan, avaliao do PPA 2008-2011

77

Anlise das Tabelas 4.17 e 4.18 permite perceber que existe uma disperso de competncias quanto ao saneamento bsico no mbito do Governo Federal, associada a uma pulverizao de programas e aes e, consequentemente, de esforos e recursos. Essa pulverizao pode revelar fragilidades na definio de um eixo condutor e orientador das aes e, por sua vez, da poltica. H necessidade de uma maior articulao e fortalecimento da liderana do MCidades na conduo da poltica pblica de saneamento bsico, conforme estabelece a Lei n 11.445/2007, assim como necessrio fortalecer a coordenao dos programas e aes. A pesquisa documental permitiu constatar que cada executor conta com critrios prprios de elegibilidade e priorizao, o que interfere na coeso e direo da ao pblica com vistas garantir a eficcia e a efetividade. Essa realidade dificulta a gesto das aes, desde a seleo de projetos at o acompanhamento da sua implementao, influenciando na consecuo dos objetivos da poltica. Pode-se agrupar o conjunto de programas do Governo Federal no campo do saneamento bsico em cinco grupos, com aes diretas e relacionadas a esse setor. O primeiro grupo de programas est direcionado para a execuo de aes diretas de saneamento bsico, a saber: abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem das guas pluviais e resduos slidos. Em geral, o objetivo desses programas ampliar a cobertura e a qualidade dos servios de saneamento bsico, com nfase em aes estruturais obras fsicas (Tabela 4.19). TABELA 4.19: Programas do Governo Federal com aes diretas de saneamento bsico
CAMPO DE AO PROGRAMAS OBJETIVOS
PROGRAMAS ORAMENTRIOS Servios Urbanos de gua e

MINISTRIO COORDENADOR

ABASTECIMENTO Esgoto DE GUA POTVEL ESGOTAMENTO

SANITRIO

Ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios pblicos urbanos de abastecimento de gua Desenvolver obras de infraestrutura hdrica para o aumento da oferta de gua de boa qualidade Ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios pblicos urbanos de esgotamento sanitrio Ampliar a rea de cobertura e eficincia dos servios pblicos de manejo de resduos slidos, com nfase no encerramento de lixes, na reduo, no reaproveitamento e na reciclagem de materiais, por meio da incluso socioeconmica de catadores Desenvolver obras de drenagem urbana em consonncia com as polticas de desenvolvimento urbano e de uso e ocupao do solo Prevenir danos e prejuzos provocados por desastres naturais e antropognicos Ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios de saneamento ambiental em reas rurais PROGRAMAS NO ORAMENTRIOS Financiamento oneroso para empreendimentos nas modalidades: abastecimento de gua; esgotamento sanitrio; saneamento integrado; desenvolvimento institucional; manejo de guas pluviais; manejo de resduos slidos; manejo de resduos da construo e demolio; preservao e recuperao de mananciais; e estudos e projetos

MCidades MI MCidades

Infraestrutura Hdrica Servios Urbanos de gua e Esgoto(1)

LIMPEZA URBANA E MANEJO DOS

RESDUOS SLIDOS

Resduos Slidos Urbanos

MMA

DRENAGEM E MANEJO DAS

GUAS PLUVIAIS URBANAS

Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial Preveno e Preparao para Emergncias e Desastres Saneamento Rural

MI MI MS / Funasa

SANEAMENTO
RURAL

DIVERSAS MODALIDADES EM Saneamento Para Todos(2) SANEAMENTO BSICO

(1)

MCidades

Inclui o Programa Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes), em execuo pela Ana desde 2001, consistindo de incentivo econmico, na forma de pagamento pelo esgoto tratado, para prestadores de servios pblicos de saneamento que investem na implantao, ampliao e operao de estaes de tratamento de esgotos.

(2)

Para efeito do PPA, o Saneamento para Todos no um programa, visto que suas aes (no oramentrias) esto includas em diversos programas de saneamento existentes no PPA. No entanto, para efeito da gesto dos recursos do FGTS e do controle do MCidades, este possui o status de Programa, possuindo regras diferenciadas em relao aplicao do OGU. Fontes: Sigplan, 2010; Senado Federal, banco de dados do Siga Brasil, 2010 e informaes verbais de tcnicos do MCidades..

78

Os outros quatro grupos de programas, conforme detalhado na Tabela 4.21, incluem aes relacionadas ao saneamento bsico e visam atuar: i) em reas especiais, vulnerveis, com maiores deficits dos servios e populaes tradicionais; ii) no campo do desenvolvimento urbano para enfrentar os problemas relacionados intensa urbanizao e necessidade de servios e infraestrutura urbana; iii) no acesso gua e ao controle da poluio dos recursos hdricos para enfrentar problemas de infraestrutura hdrica e de degradao ambiental de bacias hidrogrficas; iv) em aes de gesto, como o fortalecimento institucional, a gesto pblica e a capacitao profissional. Deve-se ressaltar, no entanto, que no Programa Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano, assim como nos outros programas, tambm esto includas, nas totalizaes, as aes de emendas parlamentares. Analisando os dados do Sigplan, no perodo de 2000 a 2009, pode-se perceber que, a partir do PPA 20042007, houve uma ampliao do nmero de programas e aes no campo do saneamento bsico. Observase a incorporao de programas e a ampliao das aes e dos investimentos para os componentes de limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas, componentes do saneamento bsico que se constituam at ento em aes pontuais dentro de outros programas. Tambm houve a incorporao de aes integradas de saneamento, principalmente a partir dos projetos de urbanizao de assentamento precrios. Ao longo do tempo, programas e aes foram incorporados para atender s novas diretrizes integrantes do PPA e outros foram excludos. Embora tenha havido a incluso de aes relevantes para o saneamento bsico, como as relativas aos resduos slidos, drenagem urbana, capacitao tecnolgica, educao ambiental e ao fortalecimento institucional, estas ainda merecem maior ateno e priorizao, fato que pode ser constatado avaliando-se o nvel de investimentos nessas aes em relao a, por exemplo, o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio.

79

TABELA 4.21: Programas do Governo Federal com aes relacionadas ao saneamento bsico
CAMPO DE AO PROGRAMAS Programa Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido - CONVIVER OBJETIVOS Contribuir para a diminuio das vulnerabilidades socioeconmicas dos espaos regionais com maior incidncia de secas, a partir de aes que levem dinamizao da economia da regio e ao fortalecimento da base social do Semirido Desenvolver, recuperar e consolidar assentamentos da Reforma Agrria e tem como pblico alvo as famlias assentadas Uma das aes do programa a construo de cisternas para armazenamento de gua. Essa ao tem como finalidade universalizar as condies de acesso adequado gua potvel das populaes rurais de baixa renda no semirido a partir do armazenamento de gua em cisternas Melhorar as condies de habitabilidade de assentamentos humanos precrios mediante sua urbanizao e regularizao fundiria, integrando-os ao tecido urbano da cidade Apoiar aes de infraestrutura urbana em municpios com populao igual ou inferior a 100 mil habitantes Apoiar a implantao e/ou adequao de infraestrutura urbana em municpios com populao superior a 100 mil habitantes Ampliar o acesso terra urbanizada e moradia digna e promover melhoria da qualidade das habitaes da populao de baixa renda nas reas urbana e rural Aumentar a presena do Poder Pblico na regio ao norte do rio Solimes/Amazonas, contribuindo para a defesa nacional, proporcionando assistncia s suas populaes e fixando o homem na regio Aumentar a oferta de gua nas bacias com baixa disponibilidade hdrica. Revitalizar as principais bacias hidrogrficas nacionais em situao de vulnerabilidade ambiental, efetivando sua recuperao, conservao e preservao Melhorar a eficincia do uso dos recursos hdricos, a conservao e a qualidade das guas MINISTRIO COORDENADOR

MI

REAS ESPECIAIS

Programa Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de Assentamento Acesso Alimentao: Programa 1 Milho de Cisternas Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios Programa de Apoio ao Desenvolvimento Urbano de Municpios de Pequeno Porte PR-MUNICPIOS

MDA

MDS

MCidades

MCidades

DESENVOLVIMENTO Pr-Municpios de Mdio e URBANO E Grande Porte URBANIZAO

Habitao de Interesse Social

MCidades MCidades

Calha Norte Programa Integrao de Bacias Hidrogrficas Programa de Revitalizao de Bacias Hidrogrficas em Situao de Vulnerabilidade e Degradao Ambiental

MD

MI

INTEGRAO E REVITALIZAO DE BACIAS Programa Conservao, Uso HIDROGRFICAS Racional e Qualidade das guas

MMA

MMA MI

Promoo da Sustentabilidade de Induzir o aproveitamento dos potenciais endgenos, de forma Espaos Sub-regionais articulada, com vistas sustentabilidade das sub-regies PROMESO definidas pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano Coordenar o planejamento e a formulao de polticas setoriais e a avaliao e controle dos programas nas reas de desenvolvimento urbano, habitao, saneamento bsico e ambiental, transporte urbano e trnsito

MCidades

AES DE GESTO

Fortalecer a capacidade tcnica e institucional dos municpios Fortalecimento da Gesto Urbana nas reas de planejamento, servios urbanos, gesto territorial e poltica habitacional Fonte: Sigplan, 2010.

MCidades

Por outro lado, os programas, do ponto de vista de seu marco conceitual e metodolgico, necessitam de um adequado detalhamento, sobretudo das aes neles contidas, capaz de garantir estratgias para o enfrentamento da problemtica do saneamento bsico e processos de implementao apropriados para a consecuo dos seus objetivos. Com o referido detalhamento, possvel identificar o foco de atuao de cada programa e ao e a inter-relao entre eles. Tambm permite identificar com clareza o problema a ser enfrentado e as estratgias de soluo, tanto do ponto de vista tecnolgico como de gesto.

80

A gesto das polticas pblicas via programas est sedimentada nos PPA. O programa o elo entre o PPA e o oramento. A gesto dos programas de responsabilidade de um gerente, que o titular da unidade administrativa onde o programa est vinculado. O gerente de programa conta com o apoio de um gerenteexecutivo. Por outro lado, cada ao tem um coordenador. A concepo desse modelo, intrnseco ao PPA, completa-se na forma colegiada, que deveria se constituir de comits gestores integrados por representantes dos rgos e entidades que possuem aes em cada programa, devendo contar com a participao dos coordenadores de ao e gerentes de programa44. No entanto, essas diretrizes no vm se traduzindo efetivamente em prtica para os processos de implementao dos programas. O PAC Saneamento, a partir de 2007, colocou em evidncia as fragilidades da gesto via programas, vindo revelar as dificuldades dos programas em dialogar com a realidade poltica e social, inclusive para garantir processos de implementao cleres. O PAC, alm de imprimir outra racionalidade s aes que vinham sendo desenhadas pelo Governo Federal, construiu uma lgica prpria para garantir a sua execuo. O foco na ampliao de investimentos em obras fsicas, os critrios de prioridade e elegibilidade e as salas de situao45, criadas para dar coeso ao pblica, alm da contratao de tcnicos, conformaram um conjunto de estratgias que, dentre outras questes, desnudaram as deficincias do aparato estatal para a execuo do projeto poltico governamental. Embora o PAC tambm venha enfrentando diversas dificuldades impostas pela realidade, principalmente com relao capacidade gerencial dos estados e municpios, o que tem influenciado nos nveis de desembolso, os dados tambm evidenciam que esses mesmos desembolsos so maiores quando as obras esto vinculadas ao PAC. Essa realidade justificada pelo fato de os empreendimentos includos no PAC no estarem sujeitos ao contingenciamento oramentrio e financeiro, uma vez que foram reclassificados de voluntrios para obrigatrios pela Lei n 11.578/2007. Assim que, em 2008, por exemplo, o desembolso de empreendimentos vinculados ao PAC, com recursos no onerosos, foi 1,74 vezes maior que os no vinculados ao PAC e, em 2009, chegou a 2,11 vezes46. Esse resultado tem vnculos com o esforo empreendido no monitoramento das aes realizado pelos diversos rgos do Governo Federal, estratgia necessria em face do aumento dos investimentos. A anlise revela que, se por um lado os programas e aes devem ser concebidos e implementados em torno de um conceito de saneamento bsico e dos princpios da poltica pblica, por outro, necessrio garantir recursos financeiros perenes, coeso e cooperao gerencial nos trs nveis de governo para que as aes sejam implementadas de forma articulada para a consecuo dos objetivos. Ou seja, no basta ter uma grade de programas e aes, necessria deciso poltica para garantir os processos de implementao. Embora no se tenha enfrentado, principalmente aps a aprovao da Lei n 11.445/2007, a necessidade de se repensarem os programas e aes luz dos novos pressupostos para o saneamento bsico, a questo da coordenao das aes foi alvo de ateno. Em 2003, diante das dificuldades de coordenao e articulao na atuao dos diversos ministrios e rgos no campo do saneamento bsico, foi criado, pela Portaria n 333/2003 do MCidades, o GTI47. Buscava-se, com o GTI, criar um ambiente de cooperao e

44

BRASIL. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO. SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS ESTRATGICOS. Plano plurianual 2008-2011: projeto de lei. Braslia: MPOG, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos, 2007. 45 A sala de situao um espao fsico que rene o conjunto de atores governamentais, gestores, coordenadores e financiadores, envolvidos com a execuo de uma determinada ao, de forma a dar celeridade aos processos de implementao. 46 BRASIL. SENADO FEDERAL. Siga Brasil: Banco de dados. Disponvel em: http://www9.senado.gov.br/portal/ page/portal/orcamento_senado/SigaBrasil. Acesso em: 20 set. 2010. 47 Composto pelo MCidades, Ministrio da Integrao Nacional (MI), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Ministrio da Sade/Fundao Nacional de Sade (Funasa), Ministrio do Turismo (MTur), Ministrio do Desenvolvimento Indstria e Comrcio, Ministrio da Fazenda, MPOG, Casa Civil, Caixa Econmica Federal (Caixa) e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Esse grupo buscava de forma integrada, o reordenamento das competncias dos rgos federais, propondo um

81

integrao para dar maior racionalidade ao pblica. Com a atuao do GTI foi possvel redefinir competncias e delimitar o campo de ao de cada agente. O GTI conseguiu avanar no perodo de 2003 a 2006, mas no se firmou nos anos seguintes. Apesar de redefinidas as competncias de atuao, mantiveram-se, assim, os problemas do paralelismo de competncias, da desarticulao, da baixa cooperao tcnica e da competio por recursos e atribuies48. Programas do Governo Federal de maior impacto no saneamento bsico Dentre os programas do Governo Federal voltados implementao de aes de saneamento bsico, fortalecidos com a implementao do PAC, destacam-se: Programa Servios Urbanos de gua e Esgoto; Programa Saneamento para Todos; Programa de Infraestrutura Hdrica; Programa Resduos Slidos Urbanos; Programa Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial. O Programa Servios Urbanos de gua e Esgoto, sob a gesto do MCidades, tem por objetivo ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios pblicos urbanos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. O Programa tem como meta promover um significativo avano, no menor prazo possvel, rumo universalizao do abastecimento de gua potvel e do esgotamento sanitrio. O pblico alvo do programa a populao de menor nvel socioeconmico e a residente em reas de habitao subnormal, em periferias de grandes centros e em municpios de pequeno porte. A partir de 2007, com o PAC, ocorreu uma ampliao substancial dos recursos para o Programa, especialmente de recursos no onerosos, tornando as metas mais factveis. O Programa Saneamento para Todos, cujo gestor o MCidades e o agente operador a Caixa, financia empreendimentos com recursos do FGTS, aos setores pblico e privado. O Programa tem como objetivo promover a melhoria das condies de sade e da qualidade de vida da populao urbana, por meio de aes de saneamento bsico nas modalidades: abastecimento de gua; esgotamento sanitrio; saneamento integrado; desenvolvimento institucional; manejo de guas pluviais; manejo de resduos slidos; manejo de resduos da construo e demolio; preservao e recuperao de mananciais; e estudos e projetos. No setor pblico o Programa se destina aos estados, municpios, Distrito Federal, ou concessionrio de servios pblicos de capital predominantemente pblico, desde que sejam empresas estatais no dependentes. J no setor privado, destinado ao concessionrio ou subconcessionrio privado de servios pblicos de saneamento bsico a empresas privadas organizadas na forma de Sociedade de Propsito Especfico (SPE) em parceria com empresas pblicas, a PPP, ou ainda por meio da locao de ativos49. Na anlise dos dados observa-se que tanto os nveis de recursos contratados como desembolsados se ampliaram no perodo de 2004 a 2011, sendo que a macrorregio que mais realizou contratos com desembolsos foi a Sudeste, seguida da Nordeste. H necessidade de se criar mecanismos para melhoria na capacidade tcnico institucional e financeira dos tomadores para acesso aos recursos onerosos. O Programa de Infraestrutura Hdrica da Secretaria de Infraestrutura Hdrica/MI, conhecido como Progua, tem como objetivo desenvolver obras para o aumento da oferta de gua, tendo como pblico-alvo as populaes de regies com baixa disponibilidade de recursos hdricos, concessionrias de servios de saneamento e produtores dos setores primrio e secundrio. As aes do Programa compreendem, fundamentalmente, recuperao e construo de barragens, audes e adutoras, aquisio de equipamentos, tais como moto-bombas, comportas, vlvulas, tubulaes e acessrios. De acordo com o
redesenho da atuao do Governo Federal na rea, a partir da identificao das vocaes institucionais dos diversos rgos intervenientes da rea. MACHADO FILHO, M. R. PPA e oramento. Investimentos. Braslia: Ministrio das Cidades, 2006. Disponvel em: <http://www.snis.gov.br/Arquivos_PMSS/7_PUBLICACOES/7.6_Palestras/2institucional/investimentos_snsa_20022006.pdf>. Acesso em: 01 jun. 2010. 49 Caixa. Programa Saneamento para Todos. Disponvel em: <http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/ assistencia_tecnica/produtos/financiamento/saneamento_para_todos/saiba_mais.asp>. Acesso em: 10 jun. 2010.
48

82

Ministrio, a prioridade das aes determinada segundo as necessidades das comunidades, os benefcios gerados, a relao benefcio/custo e os prazos de execuo. O Progua integra as aes conjuntas do MI e da Ana, e inicialmente teve sua atuao no semirido brasileiro. Atualmente, abrange especialmente nas regies menos desenvolvidas do Pas, mediante planejamento e gesto dos recursos hdricos, simultaneamente com a expanso e otimizao da infraestrutura hdrica, de forma a garantir a oferta sustentvel de gua em quantidade e qualidade adequadas aos usos mltiplos. O Programa destaca-se em termos de volume de recursos, tendo uma boa execuo oramentria, se comparado com outros programas do Governo Federal. Cerca de 62% dos recursos foram destinados para a macrorregio Nordeste e 15%, para a Sudeste50. O Programa Resduos Slidos Urbanos, cujo gestor o MMA, tem por objetivo a ampliao da rea de cobertura e eficincia dos servios pblicos de manejo de resduos slidos, com nfase no encerramento de lixes, na reduo, no reaproveitamento e na reciclagem de materiais por meio da incluso socioeconmica de catadores. O pblico-alvo a populao localizada em reas de maior concentrao de pobreza do Pas ou de vulnerabilidade ambiental, municpios de pequeno e mdio porte e periferias de grandes centros e de RM. Na perspectiva do MMA, as aes do Programa devem reduzir significativamente o deficit existente na limpeza urbana e manejo de resduos slidos. Essa avaliao respalda-se nas parcerias firmadas, com estados e municpios para a elaborao de estudos de regionalizao e elaborao de planos de gesto integrada e associada de RSU; no incentivo estruturao de consrcios municipais; no apoio ao fortalecimento institucional dos consrcios pblicos; no aumento do nmero de associaes de catadores e a ampliao dos servios de coleta seletiva nos municpios. Considerando os recursos programados no perodo de 2004 a 2009 pelo Governo Federal, constata-se que foram destinados ao Programa apenas 1,44% do total previsto para aes de saneamento bsico. Apesar do aumento dos recursos, tanto onerosos como no onerosos, os dados evidenciam os desafios para a universalizao dos servios de limpeza urbana e manejo dos resduos slidos no Brasil51. O objetivo do Programa Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial, sob coordenao do MI, desenvolver obras de drenagem urbana em consonncia com as polticas de desenvolvimento urbano e de uso e ocupao do solo, tendo como pblico alvo as populaes urbanas e litorneas residentes em municpios com reas sujeitas inundao peridica ou eroso marinha. O Programa respondia por uma pequena parcela do montante de recursos destinados ao saneamento bsico52. Em contrapartida, o aumento da taxa de urbanizao, aliado aos processos de desmatamento, impermeabilizao do solo e uso de rea de fundo de vale tm determinado situaes dramticas de alagamento e inundaes nas grandes cidades brasileiras, no s com perdas materiais, mas tambm de vidas humanas. O Programa no tinha o alcance necessrio tanto em termos de recursos, como tambm em sua abrangncia no territrio nacional. Por outro lado, as aes do programa tinham forte enfoque em obras estruturais, com insuficiente apropriao das novas concepes para o manejo das guas pluviais urbanas, respaldadas na drenagem sustentvel, segundo a qual, ao contrrio de se procurar o rpido transporte das guas superficiais ao longo das calhas das vias, das galerias e de canais, buscar-se reter, armazenar as guas e aproveitar para outros usos, com a utilizao de medidas no estruturais. Algumas cidades brasileiras j comeam a desenvolver
50

MPO/SIGPlan. Relatrio do Programa Infraestrutura Hdrica. Disponvel em: http://www.sigplan.gov.br/monitoramento/v4/appFiltro/. Acesso em: 2 jun. 2010. Ministrio da Integrao Nacional. Programa PROGUA Infra-estrutura. Disponvel em: <http://www.integracao.gov.br/programas/infraestruturahidrica/index.asp? area=sih_infra_estrutura>. Acesso em: 15jun. 2010. 51 MPO/SIGPlan. Relatrio do Programa Resduos Slidos Urbanos. Disponvel em: http://www.sigplan.gov.br/ monitoramento/v4/appFiltro/. Acesso em: 20 mai. 2010. UFBA. Formulrio da Pesquisa sobre o Programa Resduos Slidos Urbanos. Salvador, UFBA, 2010. BRASIL. Programa de Resduos Slidos. Braslia: MMA/MCidades/MS, 2009. 52 MPO/SIGPlan. Relatrio do Programa Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial. Disponvel em: http://www.sigplan.gov.br/monitoramento/v4/appFiltro/. Acesso em: 10 mai. 2010.

83

projetos dessa natureza, como Belo Horizonte e Curitiba, e outras vm editando legislao para a instalao de reservatrios prediais para amortecimento de cheias. Vale ressaltar que, no PPA 2012-2015 vrias aes do Programa Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial foram inseridas no Programa Gesto de Riscos e Resposta a Desastres, lanado em 2012. Neste Programa, sob a gesto do Ministrio das Cidades existe o Objetivo Promover a preveno de desastres com foco em municpios mais suscetveis a inundaes, enxurradas e deslizamentos, por meio de instrumentos de planejamento urbano e ambiental, monitoramento da ocupao urbana e implantao de intervenes estruturais e emergenciais, que reverte o quadro de poucos investimentos ao disponibilizar recursos da ordem de R$ 12 bilhes.

4.4 Avaliao poltico-institucional

Legado institucional e dependncia de trajetria na poltica pblica de saneamento bsico

A presente seo corresponde caracterizao e anlise poltico-institucional do setor de saneamento bsico no Brasil, abordando diferentes dimenses da gesto dos servios, e traz um breve panorama dos modelos de prestao dos servios praticados no Pas. A caracterizao poltico-institucional do setor busca avaliar como variveis institucionais, polticas e estruturais, expressas atravs dos conceitos de legado de polticas prvias e de dependncia de trajetria, contribuem para a constituio de padres diferenciados de polticas e servios de saneamento. Essas polticas se territorializam de maneiras distintas e desiguais por estratos sociais e nas diferentes regies brasileiras, expressando, inclusive, o tipo de relao entre Unio, estados e municpios e entre Estado e sociedade. Esse fator um dos que impem desafios para a universalizao dos servios, na perspectiva de consagr-los como direito de cidadania. As reformas poltico-constitucionais desencadeadas com o processo constituinte de 1988 colocaram para o setor de saneamento grandes desafios. Diferentemente das conquistas sociais auferidas pelo movimento sanitarista para a poltica de sade pblica e pelo movimento da reforma urbana para a poltica urbana, o saneamento no inseriu na chamada Constituio Cidad sequer princpios, diretrizes e valores que levassem ao alinhamento deste setor com o ambiente democrtico e inclusivo, que tem o Estado no claro papel de agente promotor de direitos. Ao contrrio, introduzira apenas aspectos que fomentaram uma disputa em torno da titularidade dos servios, com pouca influncia na correlao de foras instaurada desde o Planasa. Com o declnio do Planasa e a extino do Banco Nacional da Habitao (BNH) deu-se incio a um movimento com o objetivo de superar o vazio institucional que se instaurara no setor. O quadro caracterizava-se por forte disperso e pulverizao de recursos, alm de superposio de competncias em vista da multiplicidade de rgos e ministrios que atuavam no saneamento segundo lgicas prprias e interesses particulares e imediatistas, implicando graves impactos no deficit, inclusive nas reas metropolitanas, onde a disputa pela titularidade era mais acirrada. Esse perodo denominado de gesto sem poltica. Sob uma breve perspectiva histrica, o perodo compreendeu: i) o declnio do Planasa e a extino do BNH, como os principais eventos de um legado que at hoje incide sobre a poltica e os modelos de gesto praticados no saneamento brasileiro; ii) o movimento de mudana ensaiado pelas foras que formularam o Projeto de Lei da Cmara (PLC) n 199 e conseguiram aprov-lo nas duas casas do legislativo federal; iii) o veto presidencial ao PLC 199 em 1995; iv) mobilizao por parte de entidades e organizaes do setor, como estratgia de luta contra a privatizao, inaugurando um fato social indito no saneamento, ao

84

aglutinar, no mesmo campo poltico, representantes de movimentos populares, do movimento sindical, da academia, dos servios pblicos municipais de saneamento, sob uma articulao mais ampla com o Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) e a Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA); v) o arquivamento do Projeto de Lei do Senado (PLS) n 266/1996 e do Projeto de Lei (PL) n 4147/2001. Esse conjunto dos eventos permite constatar que, apesar da forte resilincia que caracteriza a trajetria poltico-institucional do saneamento no Brasil, o setor sistematicamente objeto de disputa por projetos confrontantes sobre o papel do Estado e, consequentemente, os formatos de polticas pblicas praticados. Considera-se a existncia de um grande obstculo mudana institucional: por um lado, a capacidade de veto dos agentes que se sentem ameaados pela mudana; por outro a (in)capacidade das foras de mudana para superar essa estrutura de veto. Se, no perodo entre a falncia do Planasa e a tentativa de ordenamento do setor sob a orientao do PLC 199, a estrutura de vetos imposta pelos agentes interessados em manter o status quo atuou de maneira a criar as condies para que a resilincia operasse, no perodo seguinte ofensiva governamental de induzir a entrada do capital privado no setor, alguns desses mesmos agentes atuaram no sentido de evitar a mudana naquela direo. Assim, considera-se que a tendncia do setor de saneamento de se render s suas foras inerciais e de retornar s formas institucionais originais se, por um lado, evitou o deslocamento do setor no sentido dos princpios constitucionais de valorizao do poder local, democratizao do processo decisrio e de polticas pblicas como indutoras de direitos, por outro, se articulou para evitar a privatizao, incidindo em novas e at ento inusitadas composies entre os agentes. Com o perodo que se inicia em 2003, pode-se falar que o setor ensaia a retomada de uma trajetria de mudana, em particular com aumento de investimentos para o setor, mas a nova realidade ainda convive com resqucios do passado, sem que haja uma clara ruptura com o seu legado de polticas prvias. Sobre a composio poltica do campo tambm incidem fatores exgenos ao setor, que estruturam e determinam em grande medida as opes de polticas pblicas e as mudanas nas formas de organizao da administrao pblica. deste lugar que se analisa o perodo correspondente a 2003-2006, aqui denominado de gesto por programas. Apesar de o setor ainda no contar com uma poltica nacional e, at 2007, com uma lei nacional, a SNSA buscou reestruturar os programas existentes e os novos, sob um mesmo arcabouo de normas e critrios que conformavam uma espcie de embrio da poltica que se desenhava para o setor. Destaca-se a inflexo do papel do PMSS, que se torna importante instrumento de fortalecimento da gesto pblica dos servios de saneamento. A partir de 2003, as polticas urbanas passaram por mudanas significativas, com a criao do MCidades, a realizao da 1 Conferncia Nacional das Cidades e a implantao do ConCidades, pavimentadas em conquistas sociais consolidadas anteriormente com a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001. No entanto, no que se refere ao saneamento, ainda h que se avanar na integrao de atores e aes governamentais, com vistas a superar a pulverizao das iniciativas, distribudas em 2011, em 15 programas com 149 aes, conduzidas por sete ministrios. Avalia-se que este quadro mais geral, de organizao do governo brasileiro para a gesto das cidades, tem reflexo no setor de saneamento no perodo 2003-2006, principalmente sob quatro aspectos, sendo os trs primeiros mais relacionados poltica e o quarto gesto dos servios: i) a elaborao, aprovao e regulamentao53 da Lei n 11.445/2007 que define as diretrizes nacionais e a Poltica Federal de Saneamento Bsico; ii) a retomada dos investimentos e adoo de medidas voltadas para a qualificao do gasto pblico, visando reduo do deficit de acesso aos servios e racionalizao das aes no setor; iii)
53

Por meio do Decreto Presidencial n 7.217/10.

85

a aprovao da Lei n 11.107/2005 (Lei dos Consrcios); iv) a organizao dos servios, que independente do nvel onde so executados e do agente responsvel pela sua prestao, redefine a relao titularprestador, cabendo ao primeiro o exerccio indelegvel do planejamento (integrado e participativo), a criao das condies para o efetivo controle social e o estabelecimento de uma entidade pblica de regulao. Os antecedentes desse processo demonstram como o Governo Federal se organizou para preparar e aprovar uma proposta de regulamentao do setor, no nvel do Executivo, mediante a formulao do PL n 5.296/2005, aprovado pelos Conselhos Nacionais das Cidades e da Sade; e como no Legislativo, onde o PL recebe cerca de 800 emendas, se verifica o acirramento das disputas e embates. Com concesses de parte a parte, aprovado o PL n 7.361/2006, sancionado pelo Presidente da Repblica como a Lei n 11.445/2007 (LDNSB). Sabe-se que a LDNSB, em conjunto com a Lei dos Consrcios Pblicos e da Gesto Associada, consolida referncias normativas que asseguram o carter de servio pblico do saneamento bsico. Entretanto, se por um lado, esto criadas as condies para se fazer a opo poltica de transformar o que lei em agenda pblica, por outro, sabe-se que leis, mesmo como a resultante de processos sociais, no acabam com as contradies sociais. Sob essa perspectiva, apesar do enorme avano representado pela aprovao da LDNSB e da sua regulamentao, essa lei no constitui a poltica nacional de saneamento bsico; ela consiste na lei federal, que determina, entre outros instrumentos, a elaborao do plano nacional. Assim, ainda que a LDNSB signifique um progresso importante, pois define um quadro normativo para o setor, a sua traduo em agenda pblica est condicionada capacidade de gesto dos titulares dos servios e do papel da Unio para fazer com que seja implementada com aderncia a esses princpios. Poltica pblica de saneamento bsico: desafios da descentralizao e da ao federativa Debates e mobilizaes em torno da descentralizao da poltica pblica de saneamento ocorrem desde final dos anos 1970, em tempos de lenta abertura poltica. O crescente investimento em infraestrutura e em urbanizao do Pas acompanha a racionalidade desenvolvimentista, equalizando a perspectiva de desenvolvimento lgica de crescimento econmico, com insuficiente investimento em capacitao tcnica e fortalecimento operacional dos municpios em relao assuno da gesto de polticas pblicas, em particular as de saneamento. A lgica do Planasa, que privilegiava os investimentos em abastecimento de gua, sobretudo nas regies onde os municpios concederam os servios s companhias estaduais, instituiu problemas ainda crnicos para o setor. Os servios de esgotamento sanitrio, apesar de constarem do escopo da concesso, eram em geral prestados pelos municpios, sem amparo no planejamento e na institucionalizao dessa atividade54. A gesto dos resduos slidos, omitida da agenda nacional desde o Planasa, sempre esteve sob responsabilidade municipal, implementada por secretarias de servios pblicos e em menor nmero, sob a forma de autarquias. A drenagem urbana, quase sempre tratada como um servio complementar das secretarias municipais de obras, fora restringida a redes e condutos coletores de guas pluviais, ainda hoje sem a necessria articulao com a dinmica urbana de uso e ocupao do solo. Embora, desde a Constituio Federal de 1988, a descentralizao poltico-administrativa relacionada universalizao de servios pblicos na perspectiva de garantia de direitos, conste como princpio,

54

Segundo dados do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS) 2007, 71% dos municpios ainda concediam servios de gua para as 26 empresas estaduais existentes e apenas 28% dos municpios assumiam, de forma direta ou indireta, a operao desses servios.

86

valorizando os municpios como titulares dos servios pblicos55 os quais podem ter sua prestao delegada por este ente a terceiros , ressalta-se a forte disputa em torno do sentido da descentralizao e do papel dos municpios na proviso desses servios. A LDNSB no trata da titularidade dos servios de saneamento bsico, por entender que a definio de competncias entre os entes da Federao matria exclusiva da Constituio Federal. O equacionamento da relao federativa, no caso do saneamento bsico, mesmo com o desfecho de deciso do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre a titularidade dos servios56, depender da capacidade do Pas de tornar o Plansab um instrumento eficaz para orientar a atuao da Unio e, sobretudo, promover, por meio de mecanismos institucionais (incentivo e coero), a observncia das diretrizes nacionais pelos estados e municpios. Alm disso, a participao dos governos estadual e do Governo Federal, no sentido de criar mecanismos para fomentar a cooperao entre entes federados, fundamental. A ideia de avano do setor intrnseca universalizao do acesso e melhoria da qualidade da prestao dos servios. No se trata apenas de mais recursos, mas da reduo de condutas clientelsticas, de prticas pontuais e do uso excessivo e desarticulado de emendas parlamentares na alocao dos recursos em saneamento bsico. Cabe Unio, nesse contexto, atuar na dinmica federativa, que se pretenda mais cooperativa e menos competitiva, e, em particular SNSA/MCidades, por meio do Plansab, se reestruturar como locus de coordenao setorial e de articulao institucional das aes de saneamento bsico encampadas pelo Governo Federal, apoiando, mediante incentivos, o atendimento s diretrizes nacionais definidas pela Lei n 11.445/2007 para a gesto dos servios pblicos de saneamento bsico.

A questo da intersetorialidade Para o Plansab, o conceito de intersetorialidade parte de dois pressupostos: i) a concepo do setor de saneamento bsico como campo poltico, estruturado pelos agentes que nele atuam e os interesses que defendem nas arenas de deliberao e de gesto; ii) a afirmao da poltica pblica de saneamento bsico como estruturadora da cidade, que revela a sua corresponsabilidade na dinmica de valorizao do solo urbano e sua incidncia na dinmica de segregao urbana e social, implicando, portanto, sobre a mais valia urbana e como o saneamento (no) captura parte dessa valorizao. Nesta perspectiva, a intersetorialidade requisita uma articulao estrutural do saneamento bsico com as demais polticas pblicas de interfaces mais evidentes, como a gesto de recursos hdricos, o meio ambiente, a poltica urbana e a sade. Isto significa analisar os desafios e as potencialidades da intersetorialidade sob trs dimenses: a normativa, a institucional e a territorial. A dimenso normativa diz respeito s normas que regem cada poltica pblica e que podem dificultar ou impedir o exerccio da intersetorialidade. A dimenso institucional diz respeito prpria composio poltica do campo, ou seja, como os agentes que se movem e se organizam em torno de cada rea, e os interesses que defendem, cristalizam a poltica praticada no setor. A anlise dessas duas dimenses deixa claro que a promoo da intersetorialidade implica o enfrentamento dessa disputa poltica, inclusive
55

A competncia para prestao de servios pblicos locais, relacionado titularidade dos servios, expressa-se no Art. 30 da Constituio Federal (1988): Compete aos Municpios: (...) v- organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial. 56 Por ocasio da elaborao do Plansab, encontrava-se em curso no Supremo Tribunal Federal (STF) o julgamento de duas aes diretas de inconstitucionalidade (ADIs), as ADIs 1842 do Rio de Janeiro e 2077 da Bahia. A ADI do Rio de Janeiro, ajuizada pelo Partido Democrtico Trabalhista (PDT) contra leis que tratam da criao da Regio Metropolitana (RM) e da microrregio dos Lagos no estado do RJ e sobre prestao de servio de saneamento bsico nesses territrios, teve o seu julgamento finalizado em 2013. A ADI da Bahia foi ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores (PT) contra a Assembleia Legislativa da Bahia, questionando a constitucionalidade de alteraes na constituio baiana, por usurparem competncia da Unio para legislar sobre diretrizes dos servios de gua e esgotos e por ofenderem os princpios da autonomia municipal e da proporcionalidade.

87

quanto ao financiamento. Para isso, faz-se necessria a criao de mecanismos institucionais capazes de reduzir o poder de veto dos agentes que atuam no sentido de manter o status quo da setorializao. Na dimenso territorial, a questo central como se define a escala de interveno. E para isso no se tem resposta pronta. Na viso do Plansab, no se devem adotar definies rgidas e dogmticas nessa escolha, como apenas a bacia ou apenas o municpio, entre outros recortes. Trabalha-se com a hiptese de que a escala pode ser construda a partir do problema e do tipo de ao que reivindica. Esta concepo abarca, alm da referncia territorial, a percepo social dos agentes sobre o problema e a prpria organizao dos demais servios que o tangenciam. Assim, identificam-se desafios e potencialidades referentes construo da intersetorialidade: necessidade de fortalecer o MCidades, como instncia formuladora de polticas pblicas no nvel federal, e efetivamente como coordenador da poltica de saneamento bsico, de modo a superar e minimizar a pulverizao e o conflito de competncias entre diversas instituies governamentais e o repasse de recursos sem aderncia poltica do setor; capacidade de enfrentar a baixa articulao ainda existente entre os quatro componentes do saneamento bsico, inclusive explorando, no processo de planejamento, a integrao estimulada pela legislao referente aos resduos slidos, bem como entre o setor e a poltica de desenvolvimento urbano; administrar a multiplicao de instncias de participao especficas a cada setor que no interagem e que demandam grande esforo dos movimentos sociais no sentido de ocupar esses espaos de forma autnoma e qualificada; superar a ciso de linguagem, a viso setorial e a resilincia das organizaes e processos que dificultam o dilogo entre os saberes e a aplicao de um conjunto vasto de instrumentos legais e jurdicos que esto disposio para serem incorporados ao cotidiano da gesto das cidades; enquanto se constri algo mais sistmico e institucionalizado no nvel federal, aproveitar o Plansab como uma oportunidade para revitalizar os espaos existentes como o ConCidades, as Conferncias das Cidades, a Comisso Intersetorial de Saneamento e Meio Ambiente (Cisama) e os conselhos nacionais como o CNS, o CNRH e o Conama como instncias institucionalizadas para o exerccio da intersetorialidade. Regulao Na anlise da regulao do setor de saneamento no Brasil parte-se do princpio, afirmado na Constituio e consagrado pela Lei n 11.445/2007, de que os servios de saneamento so servios pblicos. Consequentemente, reserva-se ao poder pblico a atribuio (poder-dever) de organizar e assegurar a prestao de tal atividade. Da sua natureza de servio pblico decorre a importante concepo adotada pela Lei n 11.445/2007, de que em relao aos servios de saneamento existiro trs responsabilidades distintas: (i) a funo planejadora; (ii) a funo reguladora; e (iii) a funo prestacional.57 Dentre elas, a funo reguladora deve ser vista como a atuao do Estado na ordem econmica e na ordem social, com a finalidade de proteo do interesse pblico. Por conseguinte, a regulao ultrapassa a rea econmica, devendo tambm garantir os direitos de cidadania com a prestao adequada dos servios. Alm disso preciso que as agncias e rgos reguladores intensifiquem a participao da sociedade civil, ampliando e reforando, dessa forma, os espaos de controle social sobre as polticas pblicas. A regulao da prestao de servios pblicos deve atender principalmente os seguintes objetivos: (i) modicidade tarifria, que deve conciliar objetivos sociais e sustentabilidade econmico-financeira da

57

MARQUES NETO, F. A. A regulao do setor de saneamento. In: CORDEIRO, B.S. (coord.). Instrumentos das polticas e da gesto dos servios pblicos de saneamento bsico. Braslia: Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Programa de Modernizao do Setor Saneamento, 2009.

88

prestao dos servios, (ii) a definio de mecanismos que induzam a eficincia e eficcia dos servios, (iii) o estabelecimento de padres e normas para a adequada prestao dos servios. A Lei n 11.445/2007 assume as definies citadas anteriormente e estabelece a regulao da prestao de servios de saneamento bsico, condicionando a validade dos contratos existncia de entidade de regulao e normas de regulao, que devem necessariamente observar a poltica e o Plano Municipal de Saneamento Bsico (PMSB). Atualmente, existem inmeros contratos de concesso assinados anteriormente Lei dos Consrcios, cuja previso de regulao no atende aos princpios da LDNSB, e que precisam ser adaptados a nova realidade. Afora estas lacunas, tem-se a necessidade de adequao de diversas leis de criao das entidades reguladoras, quer sejam estaduais ou municipais, aos princpios do novo marco legal. O art. 9, II, da Lei n 11.445/2007, trouxe para o titular dos servios de saneamento bsico o dever legal, na formulao da poltica pblica de saneamento bsico de definir o ente responsvel pela sua regulao e fiscalizao. Assim, compete ao titular dos servios a definio do ente responsvel pela regulao e fiscalizao dos servios pblicos, podendo integrar ou no sua estrutura administrativa, devendo ser uma entidade, ou seja, uma pessoa jurdica de direito pblico que, para o exerccio da funo de regulao, dever atender aos princpios de: independncia decisria, incluindo autonomia administrativa, oramentria e financeira; e, transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises. O desenho regulatrio considerado o instrumento basilar para se garantir eficincia e eficcia atividade reguladora e serve como modelo para anlise do atendimento das entidades reguladoras aos princpios da regulao. Destacam-se a independncia da entidade reguladora, a garantia dos mandatos de seus dirigentes, a capacidade tcnica, as decises tomadas por rgos colegiados e a participao social. So instrumentos do exerccio da participao social na regulao, a realizao de audincias e consultas pblicas, a constituio de ouvidorias e o funcionamento efetivo dos conselhos. Como se sabe, o tema da regulao dos servios de saneamento bsico no Brasil ainda muito recente, tendo em vista sua consolidao na agenda do setor com a Lei n 11.445/2007. Tambm a definio da entidade de regulao, assim como dos procedimentos e normas para sua atuao, pode ser considerada incipiente e desigual segundo as macrorregies do Pas e os diferentes portes dos municpios brasileiros. Neste cenrio, os dados e as informaes existentes sobre como a atividade de regulao vem sendo exercida no Brasil tambm no oferecem segurana quanto conformidade com a realidade do pas, alm de apresentarem distores significativas quando comparadas diferentes fontes. O Plansab no poderia desconsiderar os resultados divulgados pela Pesquisa de Informaes Municipais (Munic), do IBGE, sendo esta, sem dvida, um censo dos municpios brasileiros que se constitui em uma fonte relevante para estudos sobre a vida poltica municipal. Na edio de 2011, a Munic levantou a situao da regulao do saneamento no Brasil. Entretanto, o panorama capturado no condiz com o que se sabe da evoluo efetiva da atividade de regulao dos servios de saneamento bsico no Brasil. A implantao dessa atividade est de fato evoluindo, mas de forma mais gradual do que expressam os nmeros da pesquisa. Para ancorar essa reflexo com um exemplo ilustrativo, segundo a Munic 2011, no estado do Sergipe 51 municpios (dos 75 existentes) dispem de regulao para os servios de abastecimento de gua. Segundo informaes da Associao Brasileira de Agncias de Regulao (Abar 2012), no h nenhuma agncia reguladora em funcionamento no Sergipe, sendo que a criada por lei ainda no foi instituda. Com o intuito de incorporar ao Plansab o maior nmero de informaes relevantes, de maneira a contribuir para o aperfeioamento do estado da arte da regulao do saneamento no pas, apresenta-se adiante

89

tambm um breve resumo dos principais resultados extrados da Pesquisa Regulao 201258, ano de referncia 2011, com coleta dos dados e informaes junto s entidades reguladoras. Os dados da pesquisa Abar59 indicam que, conforme levantamento realizado na internet, estima-se que haja atualmente no pas cerca de 47 agncias reguladoras com competncia legal para atuao no setor de saneamento bsico (p.8). Desse universo, 23 so de abrangncia estadual, uma distrital, 20 municipais e 3 consorciadas. Ainda que os dados da pesquisa da Abar no contemplem esse universo, que provavelmente mais se aproxima do que de fato existe de regulao no setor de saneamento bsico no Brasil, segundo a referida publicao, estima-se que as 23 agncias pesquisadas regulam aproximadamente 95% das delegaes no pas, o que demonstraria a representatividade da pesquisa para o quadro nacional. Das 23 agncias de regulao pesquisadas60, 18 so vinculadas a estados e ao Distrito Federal (representam quase todo o conjunto das agncias filiadas Abar), sendo apenas quatro municipais e uma intermunicipal. A pesquisa da Abar reafirma o que j fora ressaltado nos levantamentos anteriores com relao forte predominncia do modelo regulatrio estadual. Cerca de 50% das agncias identificadas no pas so de abrangncia estadual. Das agncias pesquisadas, a Comisso de Regulao dos Servios de Saneamento Bsico do Estado da Bahia (Coresab) a nova participante da edio de 2012. Vale ressaltar que a Coresab traz a novidade de constituir-se como uma comisso de regulao, ainda que tenha sido tratada na pesquisa da Abar como uma agncia reguladora. Alm da Coresab, outras cinco agncias reguladoras participantes da pesquisa foram criadas posteriormente Lei n 11.445/2007. So elas: Agncia Reguladora dos Servios de Saneamento do Estado de Santa Catarina (Agesan), a Agncia Reguladora Intermunicipal de Saneamento (Aris/SC), a Agncia Reguladora de Guaratinguet (Arsaeg), a Agncia Reguladora de Saneamento Bsico e Infraestrutura Viria (Arsi/ES) e a Agncia Reguladora de Servios de Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio do Estado de Minas Gerais (Arsae/MG). A ltima edio da pesquisa da Abar contempla a consulta sobre os tipos de vinculao administrativa das agncias reguladoras, a uma secretaria do estado ou do municpio, considerada a sua condio de autarquia que integra a administrao indireta do poder pblico. A incluso em si da informao na pesquisa relevante porque, alm do conhecimento que gera a respeito, colabora na anlise das caractersticas de independncia decisria e autonomia, atribudas por lei s entidades de regulao. A pesquisa observa relativa pulverizao do locus de vinculao administrativa das Agncias (p. 14). Dos dados apurados, as agncias reguladoras vinculam-se mais recorrentemente ao Gabinete do Chefe do Poder Executivo, s Secretarias de Gesto e Planejamento, de Infraestrutura, de Desenvolvimento e de Governo (quatro vinculaes para cada rgo). Contudo, por definio legal, a agncia reguladora tem por finalidade garantir a implementao de determinada poltica pblica e seus respectivos planos e programas, sendo estes de responsabilidade do rgo pblico formulador, seja um ministrio no nvel da Unio ou de uma secretaria, nos nveis subnacionais. Do ponto de vista de quem regulado, verifica-se a predominncia de autarquias (63%), no formato de Departamentos ou SAAE municipais, em decorrncia do impacto da Aris/SC e da Agesan, que respondem pela regulao de 36 e 26 prestadores, respectivamente. Em seguida, figuram as sociedades de economia mista (24%), sob a predominante forma de Cesb. Segundo a publicao da Abar, houve uma inverso nos dados encontrados, comparativamente a 201161. As empresas privadas reguladas correspondem a 13%. Do ponto de vista de quem regula, 96% dos servios prestados so regulados por agncias estaduais, com destaque para a Arsae/MG, que atua em 615 municpios do estado de Minas Gerais, seguida da novata Coresab, que atua em 361 municpios, da Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados

Saneamento Bsico: Regulao 2012. Saneamento Bsico: Regulao 2012. - Fortaleza: Expresso Grfica e Editora, 2012. 64 p. il.; 20cm. Realizao: Abar, Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear. 59 Saneamento Bsico: Regulao 2012 (j citada). 60 A relao completa das 23 agncias pesquisadas pode ser consultada na referida publicao (p. 8). 61 Estes percentuais, na pesquisa 2011, eram de 24% e 38%, respectivamente (p.15).

58

90

do Rio Grande do Sul (Agergs) e da Agncia Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de So Paulo (Arsesp), cada qual atuando em 227 municpios nos seus respectivos estados. A pesquisa confirma o modelo predominante de prestao dos servios de saneamento bsico no Brasil. Da amostra, as sociedades de economia mista atendem a 96% das delegaes reguladas. Do restante, 2,7% dos municpios regulados so operados por departamentos e autarquias municipais e 0,7% por empresas privadas. Se este quadro no oferece novidade, interessa mais trazer os dados que informam sobre quantos prestadores cada agncia regula. A situao de uma mesma agncia regular mais de um prestador de servios foi encontrada nos seguintes casos: Agncia Reguladora de Energia e Saneamento Bsico do Estado do Rio de Janeiro (Agenersa) e Agergs (dois prestadores), Arsae/MG (quatro), Arsesp (trs), Agesan (26), Arsaeg (dois), Aris/SC (31). A situao mais incomum, de um mesmo prestador ser regulado por mais de uma entidade de regulao, foi informada na Companhia Catarinense de guas e Saneamento (Casan), que regulada pela Agesan e pela Aris/SC (e pela Agncia Intermunicipal de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos Municipais do Mdio Vale do Itaja - Agir, no participante da pesquisa). A pesquisa alerta que ambas as situaes reportam para o problema da uniformidade da regulao, que pode implicar perda de ganhos de escala e de escopo, alm da possvel imposio, ao prestador, de normas e procedimentos no condizentes com a realidade onde operam os servios. Assim como nos casos dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, no so poucas e muito menos insignificantes as divergncias entre os resultados encontrados na Munic 2011 e na Pesquisa Regulao 2012, da Abar, para a regulao dos servios de resduos slidos e de drenagem urbana. A pesquisa da Abar constata que a regulao desses servios ainda muito incipiente e que ainda demanda atividades preparatrias, como a elaborao de instrumentos legais e contratuais, a partir dos quais a entidade de regulao venha a se referenciar para exercer sua funo regulatria e de fiscalizao. Dos dados apurados em 2011, informa que a Agncia Reguladora de guas, Energia e Saneamento do Distrito Federal (Adasa) regula trs prestadores, cada um com natureza jurdica e prestao de servio distintas (imagina-se que isto relaciona-se com o escopo dos servios prestados na rea de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos). Tambm a Arsaeg, de Guaratinguet, regula um prestador de resduos slidos. O alinhamento legislao nacional que atualmente regulamenta o setor de saneamento bsico no Brasil confere a existncia do PMSB um dos principais procedimentos para organizar a gesto dos servios. Alm disto, estabelece que as atividades de regulao e os contratos de prestao dos servios observem, necessariamente, o disposto no plano. Sobre esse aspecto, a pesquisa da Abar confirma o quanto pouco expressivo o avano desde a promulgao da Lei n 11.445/2007. Quando se observa comparativamente os dados da edio de 2011 e de 2012, revela-se forte impulso para a regularizao das delegaes dos servios de saneamento bsico: crescimento de 93% no nmero de contratos de concesso e de contratos de programa firmados de acordo com a legislao federal. No entanto, considerando o universo no pas, apenas 35% dos servios prestados esto sob regime de delegao regularizada, ou seja, contratualizada. Com relao existncia de PMSB, a pesquisa da Abar confirma o dado levantado pela Munic 2011: apenas cerca de 11% dos municpios brasileiros elaboram o seu Plano. O diferencial que este percentual se aplica, segundo a pesquisa Abar, ao universo dos municpios regulados, totalizando 592 municpios (em 2011), sendo 69% destes localizados nos estados de So Paulo e de Santa Catarina. A tabela seguinte, com base na Munic 2011 ilustra a situao.

91

TABELA 4.22: Municpios com plano municipal de saneamento, por caractersticas dos planos
O PLANO ABRANGE OS SERVIOS DE:
COM PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO (%) LIMPEZA URBANA DE MANEJO DE RESDUOS SLIDOS (%) DRENAGEM E MANEJO DE GUAS PLUVIAIS URBANAS (%)

BRASIL/REGIO

ABASTECIMENTO DE GUA (%)

ESGOTAMENTO SANITRIO (%)

Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

Fonte: Munic, IBGE 2011

10,9 8,7 5,4 16,3 13,5 8,8

86,7 82,1 63,9 91,2 93,8 87,8

85,9 61,5 75,3 93,0 90,0 70,7

68,1 94,9 81,4 56,6 71,9 73,2

58,3 66,7 65,0 46,3 70,6 65,9

Verifica-se, na Tab. 4.22, que o nmero de municpios com planos municipais de saneamento muito restrito, sendo que a situao de maior carncia desse instrumento de planejamento encontra-se nas regies Norte e Nordeste, como indica a primeira coluna da Tabela. Os planos existentes privilegiam o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio (colunas 2 e 3). O componente menos tratado nos planos existentes o de drenagem e manejo de guas pluviais. Alm de perguntar sobre a existncia de PMSB nos municpios regulados, a pesquisa da Abar incluiu na edio de 2012 uma pergunta sobre o dever de acompanhamento do Plano, ou seja, pretendendo capturar se a atividade de regulao e de fiscalizao exercida pela agncia reguladora est observando o disposto no PMSB, quando existente. A pesquisa informa, literalmente (p.54):
Foi acrescido pesquisa 2012 o dever de acompanhamento dos planos municipais de saneamento bsico, em que apenas 8 (oito) Agncias esto realizando essa atividade, com nmeros expressivos: AGESAN (SC) (254) e ARSESP (SP) (107). Este dado condizente com a incipincia prtica dessa atividade de competncia das Agncias Reguladoras.

Quanto ao exerccio do controle social sobre a atividade regulatria, os resultados da pesquisa corroboram a anlise do incio desta seo sobre o tema da regulao. O modelo de regulao existente no Brasil limita a participao da sociedade civil. Na grande maioria dos casos, tanto a participao quanto o controle social esto reduzidos a procedimentos como consultas pblicas eletrnicas e realizao de audincias pblicas. A pesquisa Regulao 2012 informa em 2011 foram realizadas 114 audincias e consultas pblicas, a Adasa respondendo por cerca de 40% deste total. Entre as agncias municipais, reporta-se que foram realizadas 16 audincias e consultas pblicas, sendo sete pela Agncia Municipal de Regulao dos Servios de gua e Esgotos de Joinville (Amae). Segundo a Abar, a realizao de audincias e consultas pblicas forte indicador da transparncia da Agncia Reguladora e do maior grau de proximidade dela com os usurios (p. 60). Ainda que no seja possvel discordar dessa afirmativa, pode-se afirmar assertivamente que a definio de controle social estabelecida na Lei n 11.445/2007, assim como o conceito de participao e controle social adotados no Plansab, alteraria substancialmente a anlise empreendida. Realizar consultas e audincias pblicas ainda que possa efetivamente atribuir algum grau de transparncia da agncia reguladora para a sociedade, indubitavelmente insuficiente para constituir um indicador de controle social, qui de participao nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico (inciso IV do art.2 da Lei n 11.445/2007),

92

sendo o exerccio de todas essas atividades (formulao de poltica, planejamento e avaliao) amplamente dependentes da atividade regulatria. Como as consultas e audincias pblicas cumprem a formalidade dos procedimentos legais, os conselhos municipais de polticas pblicas, particularmente os conselhos das cidades, seguindo nos nveis estadual e municipal a estrutura de controle da poltica instituda no nvel federal, constituiriam as instncias institucionalizadas adequadas para o exerccio da participao e do controle social. Contudo, sabe-se o quanto o setor de saneamento bsico, sobretudo se comparado a outras polticas pblicas, como a sade, a habitao de interesse social, ainda traz forte deficit participativo. Este quadro confirmado pela pesquisa da Abar. A pergunta sobre a existncia de algum tipo de conselho de saneamento bsico62 estadual, municipal, de usurios ou conselho externo de gesto da agncia denota por si s a incipincia da forma como o tema tratado no ambiente regulatrio e a real insuficincia desta atividade de gesto, to relevante para que o Plansab se concretize como instrumento real para a universalizao do acesso e a melhoria da qualidade dos servios prestados populao. So reveladores desse quadro os dados apurados pela Munic 2011 acerca da existncia de mecanismos de controle social e de participao, apresentados na prxima seo deste documento. Em resumo, as principais divergncias que sobressaem da anlise das duas pesquisas, no que concerne regulao, dizem respeito aos seguintes aspectos: universo de municpios regulados: segundo a Munic (2011), 80% dos municpios brasileiros declaram possuir algum tipo de rgo de regulao; segundo a Abar (2012), existem no Brasil 41,3% dos municpios regulados; ii) regulao dos servios de drenagem urbana e de resduos slidos: segundo a Munic (2011), dos municpios brasileiros, 69% e 84% declararam possuir rgo de regulao para os servios de drenagem e de resduos slidos, respectivamente63; segundo a Abar, a regulao para esses servios ainda muito incipiente, inclusive quanto possibilidade de apurar informaes, conforme mostrado. Entende-se que caber futuramente ao Plansab, em sua etapa de implementao das aes propostas, e ao Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (Sinisa), instituir metodologia criteriosa para acompanhar e avaliar a evoluo da atividade de regulao dos servios de saneamento bsico no pas. Cabe lembrar que o Programa 3 Saneamento Estruturante prev aes de apoio gesto, entre essas (ii) a implementao e o aperfeioamento da regulao e das atividades de fiscalizao, por meio de assistncia tcnica e incluindo a capacitao dos agentes reguladores (p. 154). Os modelos de regulao autorizados pela Lei n 11.445/2007 so: a regulao por entes estaduais, por entes municipais e por consrcios de regulao. A principal vantagem do modelo regulatrio estadual est na maior propenso a ganhos de escala e de escopo. Os ganhos de escala so decorrentes da amplitude de atuao do ente regulador dentro de um mesmo servio pblico, enquanto os ganhos de escopo se referem pluralidade de servios regulados pelo mesmo ente. Certos servios federais, como o caso do fornecimento de energia eltrica (normalmente na etapa de distribuio), servios estaduais de
62

i)

Segundo a pesquisa, no que concerne aos conselhos de saneamento bsico, das 23 (vinte e trs) Agncias participantes, 8 (oito) declararam no possuir conselhos de controle social de qualquer espcie, mantendo-se a predominncia dos conselhos estaduais ou municipais de saneamento, presentes em outras 10 (dez) Agncias. A Agesan (SC) informa a existncia de 22 (vinte e dois) Conselhos de Saneamento, sendo um estadual e os demais municipais. Trs Agncias declararam possuir mais de um tipo de conselho distinto: a Arsesp (SP) e a Coresab (BA), alm do Conselho de Saneamento, possuem tambm Conselho de Usurio dos Servios; e a Aris (SC), alm do Conselho de Saneamento, um Conselho Externo de Gesto da Agncia (p.60). 63 Supe-se que os valores apurados so mais condizentes com a existncia de prestador de servios no municpio para drenagem urbana e gesto de resduos slidos e limpeza urbana, entendendo a dificuldade de o municpio como respondente da Pesquisa de Informaes Municipais (Munic) compreender todas as questes investigadas na pesquisa.

93

competncia do ente federativo ao qual est subordinado, bem como servios de um grande nmero de municpios, podem ser regulados por entes estaduais. Em consequncia, o modelo estadual permite, de um lado, a reduo dos custos da regulao por servio pblico e a existncia de rgo colegiado de dirigentes, bem como a possibilidade de vencimentos compatveis para o quadro tcnico, sem forte impacto no valor das tarifas, e, de outro lado, a troca de expertise adquirida entre os servios pblicos regulados para obteno de resultados mais eficientes e cleres. Por outro lado, o distanciamento dos entes estaduais em relao ao servio pblico e aos usurios acarreta a necessidade de previso de mecanismos mais eficientes para garantir, para o primeiro, a eficincia e celeridade da regulao, e, para o segundo, o acesso regulao pela sociedade. Nesse sentido, e voltado para o setor de saneamento bsico, o ente regulador pode dividir sua competncia fiscalizadora com o Poder Executivo Municipal, deixando para este a inspeo direta e constante dos servios (fiscalizao direta), enquanto o ente ficar incumbido da fiscalizao indireta e aplicao de penalidades. Tambm poder ser dividida a competncia de resoluo de conflitos, quando os municpios podero receber as solicitaes de ouvidoria (reclamaes, consultas, etc) e encaminh-las ao ente regulador. Para tanto, necessrio prever a criao de canal de comunicao especfico entre o municpio e o ente regulador, a fim de receber as manifestaes dos usurios e eventuais irregularidades constatadas na fiscalizao direta, bem como de um sistema de informaes, para que esta possa monitorar remotamente os nveis de adequao dos servios. Por fim, preciso tomar os devidos cuidados em relao independncia, considerando o risco de influncia do chefe do Poder Executivo Estadual sobre servios que no seriam de sua titularidade. As vantagens do modelo regulatrio municipal, se comparadas ao estadual, so as proximidades com o servio pblico, a facilidade de fiscalizao constante e a participao dos usurios no controle social. Em contrapartida, no que tange aos aspectos econmico-financeiro e tcnico, a falta de escala e de escopo pode conduzir inviabilidade da regulao. Ademais, baixos salrios levam baixa qualidade tcnica da atividade da regulao, pela falta de interesse por parte do pessoal qualificado e pela forte influncia do prestador de servios. Com efeito, tal situao pode tambm se reproduzir no mbito das entidades reguladoras estaduais. Em razo disso, natural que os entes municipais venham a ser dirigidos por apenas um indivduo, o que vai de encontro ao desenho regulatrio j traado, facilitando a captura e podendo configurar a gesto personalista, com efeitos na estabilidade do servio. Assim, o ente regulador municipal poderia buscar formas de reduzir ou diluir os custos da regulao. Com efeito, ele pode valer-se da delegao de outros servios pblicos de municpios vizinhos (ganhos de escala), bem como outros servios de titularidade municipal (ganhos de escopo). Cabe apenas observar os devidos cuidados para evitar a perda da proximidade com o servio e com os usurios, que sua principal vantagem, e a ingerncia poltica de um municpio sobre servios de outros municpios. O consrcio pblico regulador a inovao trazida pela Lei n 11.445/2007, em matria de arranjo institucional da regulao, e est previsto no captulo referente prestao regionalizada. Essa modalidade de gesto associada, ao lado da celebrao de convnios de cooperao, est prevista constitucionalmente no art. 241, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 19/98, e recentemente disciplinada na Lei Federal no 11.107/2005 e seu Decreto n 6.017/2007. O modelo consorciado para a regulao tem propenso a trazer as vantagens dos dois modelos j vistos, minimizando as desvantagens de cada um com uma forma intermediria de atuao. necessrio, nesse sentido, fazer projeo do tamanho do ente regulador, da rea a ser abrangida, do escopo da regulao e dos custos incorridos. As possveis desvantagens do modelo esto na sua prpria natureza, mas so passveis de superao com o novo ambiente poltico-institucional e aparato legal que ancoram o setor do saneamento no Brasil. inegvel que se trata de modelo recente, ainda com uma nica experincia no Pas, em processo de

94

institucionalizao. O consrcio pblico, para ser institudo, necessita da edio de um grande nmero de documentos, entre eles as leis de criao dos entes a se consorciarem e os contratos de rateio, que disciplinaro os repasses financeiros para a entidade consorciada. Outros entraves previsveis encontramse na forma de escolha do quadro dirigente e do processo de decises, que poder gerar conflitos de carter poltico, e na insegurana da continuidade do consrcio quando da ocorrncia de mudanas de governo, em razo de seu carter pactuado. Cumpre destacar a situao em que o consrcio pblico regulador combina suas funes com as funes de prestao dos servios pblicos de saneamento bsico. Deve se avaliar se, quando no criado exclusivamente para exercer as atividades de regulao e fiscalizao, tenha sua independncia decisria violada no prprio ato de criao do consrcio, devido falta de iseno de nimo na atividade decisria, que deve sempre estar voltada para o interesse pblico. Por fim, permanece ainda o desafio de se desenvolverem as bases para modelos regulatrios especficos para os servios de limpeza pblica e manejo de resduos slidos, guardando consonncia com tudo que foi detalhado no PNRS, bem como para manejo das guas pluviais urbanas, uma vez que toda a tradio da regulao concentra-se nos servios de abastecimento de gua potvel e de esgotamento sanitrio.

Participao e controle social A participao e o controle social so elementos fundamentais do novo marco de polticas pblicas de carter cidado, afirmado pela Constituio Federal de 1988. So duas dimenses diferenciadas e, muitas vezes, vivenciadas de forma dissociada. pressuposto do Plansab, com base nas indicaes da anlise situacional e das manifestaes em oficinas e consultas pblicas, a presena e integrao de mecanismos capazes de democratizar efetivamente os processos de deciso do setor de saneamento64. A despeito dos histricos dilemas de conformao da democracia brasileira, dos problemas da pactuao federativa e de elementos externos que condicionam especificamente o setor, h aspectos relevantes no diagnstico realizado que se ressaltam como obstculos democratizao da gesto do saneamento bsico: a histrica dificuldade de superao do setor de sua condio de poltica pblica hegemonizada por interesses corporativos, ressaltando a (ainda) prevalncia da valorizao da dimenso tcnica na elaborao de polticas, sobre as diretrizes e interesses humanos, sociais e polticos subjacentes a essas definies; as amarras e lacunas existentes geradas pela complexa e conflituosa pactuao federativa, a qual apresenta desafios para a definio do papel de cada ente, em poltica pblica historicamente centralizada na Unio e nos estados, e das possibilidades reais de participao em cada esfera, de forma integrada, assumindo modelos sustentveis econmica, social e ambientalmente de acordo com as particularidades de cada regio; as desigualdades regionais que hierarquizam e condicionam de forma diferenciada possibilidades de apropriao do debate por parte da sociedade civil organizada e de gestores/as em cada regio; a necessidade de superao de processos participativos com fortes caractersticas limitadas consulta, as quais no permitem a promoo da cidadania ativa e da influncia real, por parte dos/as cidados/s usurios/as dos servios, nos rumos das decises de Estado. Refora-se a relevncia de decises de investimentos em saneamento bsico transitarem por meio das esferas constitudas de participao e

importante registrar que a partir do exerccio financeiro de 2014, ser vedado o acesso aos recursos federais ou aos geridos ou administrados por rgo ou entidade da Unio, quando destinados a servios de saneamento bsico, queles titulares de servios pblicos de saneamento bsico que no institurem, por meio de legislao especfica, o controle social realizado por rgo colegiado, nos termos do Decreto Presidencial n 7.217/10.

64

95

de controle social, associadas ao apoio de contribuies tcnicas, que permitam qualificar o processo de tomada de deciso. a escassez quanto a dados e indicadores qualitativos sobre o perfil de mecanismos e de experincias de gesto democrtica do setor, dificultando o monitoramento e a avaliao do impacto da participao. A Munic 2011 levantou a situao do controle social do saneamento nos municpios brasileiros, levando-se em considerao os seguintes tipos de mecanismos: debates e audincias pblicas, conferncia das cidades e rgos colegiados. Conforme observado nessa pesquisa, 44% dos 5565 municpios brasileiros adotam algum tipo de mecanismo de controle social dos servios de saneamento bsico e esto distribudos da seguinte forma: 8% na Regio Norte, 31% na Regio Nordeste, 25% na Regio Sudeste, 27% na regio Sul e 9% na Regio Centro-Oeste. Observa-se que, do total de municpios da Regio Norte, 42% apresentam mecanismos de controle social nos servios de saneamento bsico, na Regio Nordeste o percentual de 43%, no Sudeste so 36% dos municpios, na Regio Sul esse nmero sobe para 56% e, por fim, na Regio Centro-Oeste, 47% dos municpios adotam mecanismos de controle social desses servios. O grfico a seguir apresenta o total de municpios brasileiros, de acordo com o total de mecanismos de controle social dos servios de saneamento bsico e por tipo de mecanismo adotado.

Fonte: Munic (IBGE, 2011).

FIGURA 4.42: Municpios, total e com mecanismos de controle social dos servios de saneamento bsico adotados. possvel notar que, dentre esses municpios, a maioria dos mecanismos de controle social concentra-se nos debates e audincias pblicas e nas conferncias das cidades. A proporo desses municpios que adotam algum mecanismo de controle social dos servios de saneamento, distribudos entre as grandes regies do pas, pode ser verificada na figura a seguir.

96

Fonte: Munic(IBGE. 2011)

FIGURA 4.43: Tipos de mecanismos de controle social dos servios de saneamento bsico nos municpios por grandes regies Quanto ao controle social da poltica de saneamento no mbito de Conselhos, a Munic 2011 mostra a situao apresentada na tabela a seguir.

97

TABELA 4.23 Municpios com rgos colegiados que participam do de controle social dos servios de saneamento bsico, por rgo colegiado Brasil e Grandes Regies (%)
Nmero de municpios com rgos colegiados que atuam em saneamento bsico 3 582 270 1 137 1 030 835 310 Conselho Municipal da Cidade e/ou do Desenvolvimento Urbano 16,9 18,2 14,3 12,9 26,7 12,3 Conselho Municipal de Sade 83,9 91,9 90,8 76,7 80,4 85,5 Conselho Municipal de Meio Ambiente 53,5 11,0 36,9 66,4 26,7 50,3 Outros rgos colegiados 9,7 9,3 7,0 9,1 12,6 13,9

Brasil/ Macrorregio Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

Fonte: Munic (IBGE, 2011)

Observa-se que na maior parte das regies do pas o controle social da poltica de saneamento seria exercido pelo Conselho Municipal de Sade. No mbito dos Conselhos Municipais da Cidade e/ou do Desenvolvimento Urbano, o controle social da poltica de saneamento ainda restrito. O nmero de municpios que optou por criar conselhos especficos, isto , Conselhos Municipais de Saneamento Bsico, tambm muito pequeno. Segundo a Munic 2011, dos 5565 municpios brasileiros, apenas 195 possuem conselho municipal especfico para o setor, ou seja, apenas 3,5%. Do total de municpios da Regio Norte, apenas 1% apresentou Conselho Municipal de Saneamento Bsico, sendo o mesmo percentual da Regio Nordeste. Os conselhos municipais de saneamento esto presentes em 2% dos municpios da Regio Sudeste, 9% dos municpios da Regio Sul e em 4% dos municpios da Regio Centro-Oeste. Verifica-se portanto que a maior parte dos municpios do pas no possui Conselho Municipal de Saneamento Bsico. No que diz respeito a esses conselhos municipais de saneamento, presentes em apenas 3,5% dos municpios brasileiros, a Munic 2011 traz uma classificao de acordo com as seguintes caractersticas: conselho paritrio, conselho com maior representao governamental e conselho com maior representao da sociedade civil. Atravs do grfico a seguir possvel notar que 75% desses conselhos so classificados como paritrios.

Fonte: Munic (IBGE, 2011)

FIGURA 4.44: Caractersticas dos conselhos municipais de saneamento bsico Deste total dos 195 municpios que apresentam conselhos municipais de saneamento, pode-se observar, na tabela a seguir, que expem as seguintes caractersticas quantitativas, de acordo com as grandes regies:

98

TABELA 4.24 : Caractersticas dos conselhos municipais de saneamento bsico por grandes regies

CARACTERSTICAS DO CONSELHO Conselho Paritrio 4 19 26 81 16 Conselho com maior representao governamental 2 1 5 12 1 Conselho com maior representao da sociedade civil 0 2 7 16 3

Grandes Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

Fonte: Munic (IBGE, 2011)

Gesto associada A Lei de Consrcios Pblicos e da Gesto Associada (Lei n 11.107/2005), regulamentada pelo Decreto n 6.017, de 17 de janeiro de 2007, tem como objetivo proporcionar a segurana poltico-institucional necessria para o estabelecimento de estruturas de cooperao intermunicipal e solucionar impasses na estrutura jurdico-administrativa dos consrcios. Ela surgiu em funo de uma necessidade real de equacionar uma gesto sustentvel dos servios em pequenos municpios, aglomeraes urbanas e RMs. No Brasil, 80% dos municpios tm menos de 30 mil habitantes. Grande parte desses municpios no possui estruturas institucionais nem recursos financeiros para organizar uma gesto sustentvel dos servios de saneamento bsico. Para esses municpios de menor porte, com fraco desenvolvimento econmico, com dificuldade de captar recursos e pouca capacidade administrativa, a cooperao, sobretudo por meio de consrcios pblicos ou convnios de cooperao, nos termos da Lei n 11.107/2005, uma alternativa importante para implementao de programas e desenvolvimento de projetos de saneamento, ensejando ganhos de escala. Por outro lado, em aglomeraes urbanas e RMs, onde existem infraestruturas articuladas, e onde a soluo de problemas comuns requer polticas e aes construdas coletivamente pelos municpios membros, os consrcios pblicos podem viabilizar essa cooperao de forma institucionalizada. No que diz respeito ao saneamento bsico, a implementao de programas e o desenvolvimento de projetos e mesmo as diferentes funes de gesto de servios (suporte ao planejamento, regulao, fiscalizao, prestao) podem vir a ser feitas de forma consorciada. Esse aspecto reforado pela Lei n 11.445/2007, que permite ao municpio, atravs do arranjo de colaborao federativa, se articular formalmente com outros municpios (e, eventualmente, com o estado e/ou a Unio) para exercer consorciadamente determinadas competncias, sejam as de natureza indelegvel65, sejam aquelas delegveis nos termos do art. 8 da referida Lei. Sendo, porm, formas de articulao voluntria, a formao de consrcios depende da ruptura de uma viso fragmentada que hoje caracteriza a gesto das cidades, marcada por disputas poltico-partidrias e por uma situao de competio entre municpios, e a adoo de uma nova viso, baseada na cooperao. Neste contexto, a participao dos governos estaduais e do Governo Federal no sentido de criar mecanismos para fomentar a cooperao entre municpios, seguindo os exemplos internacionais, um aspecto fundamental.
65

A exemplo de algumas atividades de planejamento, como o acompanhamento e o monitoramento do Plano, o gerenciamento da delegao da prestao dos servios, desde que obrigatoriamente autorizados pelos entes consorciados, em todas as situaes.

99

No existe levantamento que possibilite caracterizar os consrcios na rea de saneamento firmados ps Lei n 11.107/2005, mas se sabe que as experincias ainda so pouco numerosas e que muitos municpios desconhecem as potencialidades da cooperao com outros entes federados por meio do estabelecimento de consrcios pblicos. O MMA, por meio do Departamento de Ambiente Urbano da SRHU, tem apoiado, desde 2007, estados e municpios brasileiros na elaborao de estudo de regionalizao e formao de consrcios pblicos intermunicipais ou interfederativos para gesto dos resduos slidos. O MMA considera que a gesto associada, por razes de escala, possibilita aos pequenos municpios reduzir custos e, portanto, garantir a sustentabilidade quando comparado com o modelo atual, no qual os municpios manejam seus resduos isoladamente. O ganho de escala esperado na gerao de resduos, conjugado implantao da cobrana pela prestao do servio, pode contribuir para a sustentabilidade econmica do consrcio e a manuteno de um corpo tcnico qualificado. Alm disso, a regionalizao possibilitaria a maximizao da aplicao dos recursos pblicos, a minimizao dos custos operacionais, o estabelecimento de regras regionalizadas de prestao de servios, bem como a continuidade do planejamento, da gesto integrada e da capacitao profissional. At o incio de 2010, 18 estados da federao assinaram convnios com o MMA. No campo dos servios pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, a formao de consrcios pode ser uma alternativa para a prestao dos servios, para compartilhamento de equipamentos e a racionalizao da execuo de tarefas com ganhos de escala e economia de recursos, para a regulao, e ainda para o planejamento integrado. A formao de consrcios para a prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento ainda uma novidade, mas algumas experincias esto em curso. Dentre elas, destaca-se o Consrcio Regional de Saneamento do Sul do Piau (Coresa Sul do PI), uma autarquia com autonomia financeira e diretiva, que rene 36 municpios do sul do estado e o prprio Governo do Estado. Na estrutura organizacional do Coresa Sul do PI os municpios so responsveis pela prestao dos servios locais de menor complexidade, atravs dos Servios Locais de Saneamento (Selos), que atuam, entre outras funes, nos reparos de redes e ramais e leituras e entregas de contas. O Consrcio passa a ser responsvel por servios de maior porte e mais complexos, fiscalizao, manuteno pesada, investimentos, emisso de conta e controle da qualidade. No Rio Grande do Norte, foi criado o Consrcio Intermunicipal de Saneamento de Serra de Santana (Conisa). Participam do Conisa o estado e sete municpios. O Consrcio integrante da administrao pblica dos municpios associados. O objetivo do Conisa a promoo de aes voltadas para a gesto sustentada dos sistemas de abastecimento que compem o Sistema Adutor Serra de Santana, mediante a mtua cooperao dos entes envolvidos. Na estrutura adotada, a Companhia de guas e Esgotos do Rio Grande do Norte (Caern) passa a ser responsvel pela operao e manuteno do sistema da adutora Serra de Santana, sendo que a operao local da distribuio passa a ser feita pelas associaes de moradores e gerenciada pelo Conisa. O consrcio deve dar a assistncia tcnica a essas associaes, ajudando no controle, fiscalizao e distribuio de gua em todas as comunidades rurais. No Rio Grande do Sul, existe o Consrcio Pblico de Saneamento Bsico da Bacia Hidrogrfica do Rio dos Sinos (Pr-Sinos), hoje formado por 27 municpios. O Pr-Sinos tem por objetivo defender, ampliar, promover a interao, fortalecer e desenvolver a capacidade administrativa, tcnica e financeira dos servios pblicos de saneamento bsico nos municpios que integram o consrcio. Mesmo estando prevista no estatuto do Pr-Sinos a possibilidade de o consrcio atuar como prestador de servios, dos 27 municpios consorciados, 20 mantm a concesso com a Companhia Riograndense de Saneamento (Corsan). Em Santa Catarina, destacam-se o Consrcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental (Cisam Meio Oeste), formado por 14 municpios e com sede em Capinzal, e o Consrcio Intermunicipal de Saneamento

100

Ambiental do Sul (Cisam-Sul), , formado por 17 municpios e com sede em Orleans. Os dois consrcios foram criados em 2006, com apoio tcnico, institucional e financeiro da Funasa. Ambos tm os seguintes objetivos: assistncia tcnica e jurdica; assessoria administrativa para a soluo dos problemas de saneamento bsico; elaborao de projetos e estudos; projeo, superviso e execuo de obras; administrao, operao, manuteno, recuperao e expanso dos sistemas de gua e esgoto; melhoria do saneamento ambiental. Os servios so geridos pelos SAAE e os conscios buscam promover a cooperao em atividades administrativas, tcnicas e operacionais de saneamento. Com estrutura parecida, foi criado no Paran o Consrcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Paran (Cismae), formado por 24 municpios da regio norte/noroeste do estado que possuem sistemas de saneamento operados por autarquias municipais de gua e esgoto. O Cismae fornecendo produtos e servios para os municpios associados, como estudos tarifrios, controle de qualidade da gua para consumo humano, prestao dos servios de informtica, contabilidade, gesto de pessoal e folha de pagamento, gesto comercial, cadastro, emisso de contas, compras conjuntas e compartilhamento de equipamentos. Em Minas Gerais, em 27 de junho de 2008, foi institudo o Consrcio Intermunicipal de Saneamento Bsico da Zona da Mata de Minas Gerais (Cisab Zona da Mata). O consrcio pessoa jurdica de direito pblico interno, do tipo de associao pblica, e atualmente integrado por 23 municpios. Tem como objetivo prestar apoio aos servios de saneamento bsico dos municpios consorciados, preferencialmente como capacitao tcnica ou como suporte para a execuo das atividades requeridas pelos servios.66 Ainda no estado de Santa Catarina, a partir de uma articulao da Federao Catarinense de Municpios (Fecam), foi institudo o primeiro ente regulador na forma de consrcio pblico: a Aris. A prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio Levantamento do SNIS 2010 sobre a prestao dos servios de gua e de esgotamento sanitrio, em uma amostra que abrange 4.936 municpios atendidos com abastecimento de gua e a 1.943 municpios atendidos com esgotamento sanitrio (88,7% e 34,9% da quantidade total de municpios do pas, respectivamente), indica a existncia de 27 prestadores de abrangncia regional, que correspondem s empresas estaduais, sendo 24 sociedades de economia mista, uma autarquia (Departamento Estadual de Pavimentao e Saneamento - Depasa/AC), uma empresa privada (Companhia de Saneamento de Tocantins - Saneatins) e uma empresa pblica (Copasa Servios de Saneamento Integrado do Norte e Nordeste de Minas Gerais S/A - Copanor). No que diz respeito aos servios municipais, o SNIS 2010 traz informaes sobre e 1.170 prestadores de abrangncia local (prestadores que atendem a um nico municpio) e 6 prestadores de abrangncia microrregional (prestadores que atendem a dois ou mais municpios limtrofes uns dos outros no mesmo estado), incluindo entre os mesmos servios pblicos municipais e servios delegados prestadores privados, sendo estes ltimos no total de 49. Este conjunto de prestadores presentes no SNIS evidentemente no representa a totalidade do universo existente,, mas sim os que responderam pesquisa. Os dados do Atlas Brasil Abastecimento Urbano de gua (ANA, 2010), apontam que as empresas estaduais (incluindo a Saneatins) atendem 3.985 sedes urbanas, os servios municipais so responsveis por 1.510 sedes urbanas e as demais 70 so abastecidas por empresas privadas. Com relao ao abastecimento de gua, o SNIS 2010, indica que entre os que participaram da pesquisa,, 80,44% dos municpios so atendidos por prestadores de abrangncia regional (Cesb), 19,19% tm os servios prestados entidades de abrangncia local e 0,37% tem seus servios prestados por entidades de
66

Informaes disponveis em http://www.cisab.com.br/index.php?option=com_content&view=article&id=14&Itemid=2

101

abrangncia microrregional;. Os servios de esgotamento sanitrio, segundo o referido levantamento, so prestados na esfera municipal em 40,7% dos municpios, por companhias estaduais em 58,6 % dos municpios. Segundo informaes da Associao Brasileira das Concessionrias Privadas de Servios Pblicos de gua e Esgoto (ABCON), fornecidas em 2010, das concesses ao setor privado, pode-se perceber que a maior parte delas se fez no regime de concesso plena para gua e esgotos (67 casos), seguido pelo BOT Build, Operate and Transfer (Construir, Operar e Transferir)67, com 13 casos no estado de So Paulo, e concesso parcial (dois casos, nos estados de So Paulo e Rio de Janeiro).68 No esto computadas nesses nmeros as concesses Saneatins, empresa cujo controle acionrio privado.69 Destaca-se no setor de empresas privadas a configurao da Saneatins, cujo controle acionrio detido por empresa privada, com a participao do FI FGTS (Fundo de Investimentos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio) no bloco privado, que opera em 99% dos municpios do estado do Tocantins. Os contratos estabelecidos entre os municpios e/ou estados e o operador privado so estabelecidos por prazos que variam entre 10, 20 e 30 anos aproximadamente, e podem ser renovados no trmino do prazo estipulado no contrato. A anlise da prestao dos servios de gua e esgotos por macrorregies do Pas, realizada com base no SNIS 201070 indica muitos desafios. Na regio Norte, considerando o universo de anlise do SNIS, as empresas estaduais apresentam-se frgeis institucionalmente. Os municpios da Regio apresentam forte vulnerabilidade institucional e infraestrutural, quanto s possibilidades de construo de um projeto local de assuno da titularidade municipal dos servios de saneamento bsico, segundo os princpios da Lei n 11.445/2007, sendo que a maioria das delegaes dos servios a empresas estaduais est irregular com contratos vencidos ou sem contrato. Esse aspecto, associado s dificuldades colocadas pela geografia e a ocupao urbana caractersticas dessa regio, onde no interior existe o agravante do isolamento geogrfico causado pelas grandes distncias entre municpios, colocam o desafio de se pensar um modelo institucional e uma escala territorial adequados para a gesto dos servios. No Nordeste existem companhias estaduais com bom desempenho na prestao dos servios, mas tambm companhias que operam em situao financeira bastante precria e que demandam estratgias para sua recuperao. A prestao de servios pelos municpios ainda apresenta fragilidades, mas melhor institucionalidade, se comparada regio Norte, com algumas experincias de gesto pblica municipal bem sucedida. A situao hdrica da regio e as perdas de gua do conjunto dos prestadores indicam que fundamental o desenvolvimento de aes especficas, voltadas para a reduo dessas perdas. Outro grande desafio para a Regio o atendimento a pequenas localidades rurais. Os programas de saneamento rural implementados pelos estados do Cear, Piau, Rio Grande do Norte, Pernambuco e Bahia tm um papel muito importante na ampliao da cobertura de servios em pequenas localidades rurais. Contudo, a anlise desses programas identifica alguns impasses a serem superados: sustentabilidade econmico-

Nos contratos BOT a empresa privada contratada constri e opera por determinado perodo o empreendimento, ao fim do qual os ativos so transferidos ao setor pblico. O custo do projeto e da implantao ser remunerado com a receita gerada pela operao. Em uma das variaes possveis, o BOT corresponde a um contrato onde a empresa privada constri a nova estrutura que incorporada ao patrimnio do setor pblico e alugada ao prprio parceiro privado. 68 Essas informaes, levantadas junto a ABCON em janeiro 2010, so diferentes dos dados do SNIS, que levantou 49 municpios atendidos por prestadores privados. 69 Segundo dados da ABCON, a Saneatins, no estado do Tocantins, opera 111 concesses plenas (gua e esgotos) e 13 concesses parciais (somente gua). 70 O estudo completo por macrorregio, porm com base no SNIS 2007, pode ser consultado em BRITTO, A. L. N. P. (coord.) Avaliao poltico-institucional do setor de saneamento bsico. (Vol. 4). In: Heller, L.; Moraes, L. R. S.; Britto, A. L. N. P.; Borja, P. C.; Rezende, S. C. (coord.). Panorama do saneamento bsico no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, 2011. Observa-se que a situao geral apresentada no texto no sofreu grandes modificaes entre 2007 e 2010.

67

102

financeira dos sistemas implantados em diferentes estados, a fraca adeso dos municpios e a situao trabalhista precria dos prestadores locais dos sistemas. Na regio Centro-Oeste, verifica-se, no geral, uma prestao pblica de servios mais estruturada institucionalmente, com algumas companhias estaduais e servios municipais com indicadores satisfatrios. Alguns desafios na prestao dos servios na Regio merecem destaque, como no Mato Grosso, onde a companhia estadual foi extinta e muitos dos problemas da prestao refletem uma municipalizao de cima para baixo, observa-se a necessidade de reforar a capacidade de gesto dos municpios e estimular as possibilidades institucionais de cooperao intermunicipal, como possvel caminho para melhorar a prestao dos servios. Nas regies Sudeste e Sul, da mesma forma que no Centro-Oeste, existem tanto prestadores pblicos estaduais como servios municipais com muito bons indicadores. Os principais problemas, identificados na anlise realizada a partir das informaes do SNIS, so o volume ainda elevado de perdas fsicas e de faturamento nos sistemas e o atendimento ainda insuficiente no que diz respeito coleta de esgotos e sobretudo com relao ao de tratamento de esgotos, sendo a ampliao desses servios um grande desafio a ser enfrentado pelos prestadores da Regio. Tarifas sociais e modelo tarifrio no abastecimento de gua e esgotamento sanitrio Observando os ndices de cobertura dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio no Brasil verificamos que, se por um lado eles apontam para uma tendncia de universalizao, por outro lado revelam a permanncia de uma proporo especfica de deficit. Existe uma desigualdade na oferta dos servios e infraestrutura de saneamento bsico entre as diferentes faixas de renda: quanto menor a renda, maior o deficit. Em mdias e grandes cidades, esse deficit pode significar dezenas ou centenas de milhares de pessoas sem acessos a esses servios essenciais. Por outro lado, ter as redes no seu bairro no significa para o morador de baixa renda ter acesso com qualidade aos servios. Muitos moradores, por no poderem pagar as tarifas cobradas pelos servios, optam por formas de abastecimento precrias. O enfrentamento dessas desigualdades persistentes no acesso aos servios exige a avaliao da possibilidade de caminhar na direo da afirmao do acesso aos servios como direito de cidadania, como elemento fundamental da reproduo social, como um constitutivo do direito cidade. Assim, na perspectiva de uma gesto da gua socialmente justa, fundamental a discusso dos modelos tarifrios efetivamente inclusivos ou de formas de subsdios para se garantir a continuidade do acesso os servios. O modelo tarifrio predominante no Brasil tem como uma das principais caractersticas a prtica do subsdio cruzado, utilizado, sobretudo, pelas companhias estaduais de saneamento. Ocorre que, com a abertura de capital de muitas dessas empresas ao mercado de aes, os lucros obtidos por elas acabam, em alguns casos, por ser distribudos a acionistas privados na forma de dividendos. Assim, a parcela que contabilizada como resultado das empresas deixa de ser utilizada para custear investimentos em municpios e populaes mais carentes. Nota-se, ainda, ausncia de mecanismos de transparncia do subsdio cruzado, atendendo ao disposto na Lei n 11.445/2007, de que os prestadores que atuam em mais de um municpio ou que prestam servios diferentes em um mesmo municpio devam manter sistema contbil para registrar e demonstrar, separadamente, os custos e as receitas de cada servio em cada municpio. Outro fato que deve ser analisado com relao s tarifas so as cidades tursticas, onde parte da populao fixa, inclusive a de baixa renda, acaba por custear os servios para as populaes flutuantes, pela ausncia de uma poltica tarifria sazonal.

103

A Lei n 11.445/2007 estabelece que os servios pblicos de saneamento bsico tenham a sustentabilidade econmico-financeira assegurada, sempre que possvel, mediante remunerao pela cobrana dos servios. A mesma Lei indica ainda que podem ser adotados subsdios tarifrios e no-tarifrios para os usurios e localidades que no tenham capacidade de pagamento ou escala econmica suficiente para cobrir o custo integral dos servios. No mbito deste Plano, procurou-se analisar os modelos tarifrios que hoje mediam o acesso aos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio para as famlias de baixa renda, discutindo sua capacidade de promover justia social e ambiental. Para tanto, avaliaram-se modelos tarifrios das companhias estaduais, de alguns servios pblicos municipais de referncia e dos prestadores privados.71 Com relao s empresas estaduais, verifica-se que: (i) nem todas possuem tarifas sociais; (ii) muitas empresas estabelecem tarifa social para os usurios que consomem at 10m3 por ms, ou seja, o critrio o baixo consumo e no a situao socioeconmica. Diferentes estudos internacionais e nacionais mostram que esse critrio pode no ser o mais justo socialmente. Nem sempre quem gasta pouca gua pobre e nem sempre quem gasta muita gua rico ou no-pobre. Uma tarifao com este tipo de base de raciocnio poder subsidiar o consumo de gua de quem no precisa de proteo social e punir o pobre com uma tarifa mais alta, pelo maior consumo de gua, explicado, entre outros motivos, pelo maior nmero de moradores em cada domiclio. Em situaes nas quais isso ocorre, o usurio pobre estar subsidiando o consumo do rico, o inverso do desejado. Outras empresas estaduais estabelecem diferentes critrios para identificar o usurio de baixa renda. Esses critrios envolvem o tipo de moradia (rea construda, caractersticas construtivas e o consumo de energia), a sua localizao e a faixa de renda (na maior parte das vezes at um salrio mnimo por pessoa). Na grande maioria dos casos, esses critrios so associados a um consumo limitado a at 10m3 por ms. Existem ainda empresas que beneficiam com tarifa social os usurios inscritos em programas sociais dos governos federal como o Programa Bolsa Famlia (PBF) , estaduais e municipais. Em algumas empresas, a tarifa social consiste em um desconto sobre a tarifa normal, sendo que o percentual de desconto decresce quanto maior for o consumo. Os modelos de tarifas sociais praticados pelos servios pblicos municipais so variados, mas a estrutura de concesso do benefcio no difere substancialmente da estabelecida pelas companhias estaduais. No que diz respeito aos servios prestados por empresas privadas, a tarifa social geralmente corresponde a uma porcentagem da tarifa residencial normal, que, em mdia, para as empresas estudadas, situa-se entre 50% e 60%, considerando um consumo-teto para sua aplicao entre 10 e 20m mensais. Esse benefcio, porm, no est presente em todos os casos. De um total de 34 concessionrias, 13 (38%) possuem uma tarifa social explcita. E, alm disso, verifica-se que, em geral, estes programas tm baixa cobertura, ou seja, os usurios cadastrados nessa categoria representam uma pequena parcela do total de clientes residenciais (em torno de 5% ou menos). Esse quadro suscita algumas questes: o tema central quem pode se beneficiar da tarifa social, isto , como os prestadores definem o perfil de consumo do usurio de baixa renda, e como um usurio nessas condies pode reivindicar este direito. Cada empresa define essas condies de forma diferenciada, os documentos exigidos para se cadastrar nessa categoria nem sempre so facilmente obtidos pelos usurios e a falta de informao faz com que muitos moradores de baixa renda no reivindiquem seus direitos;
71

Atravs de informaes fornecidas pela ABCON em janeiro de 2010 e extradas do estudo CONSRCIO INECON/FUNDAO GETULIO VARGAS. Exame da Participao do Setor Privado na Proviso dos Servios de Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio no Brasil. So Paulo, 2008. Braslia: Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Programa de Modernizao do Setor de Saneamento, 2008.

104

existe frequentemente o estabelecimento de um limite de tempo para se beneficiar do programa. Porm, se por um lado aceitvel que haja uma reavaliao peridica da situao econmica da famlia para verificao da necessidade de participao no programa social, por outro lado, no deveria haver limite de tempo mximo que uma famlia de baixa renda possa ter acesso s tarifas sociais, dado que a pobreza no Brasil um problema estrutural e, portanto, requer medidas de longo prazo72; muitas vezes para ter direito ao benefcio, o usurio precisa estar adimplente, mas, se no for dada pessoa a possibilidade de parcelamento de sua dvida, este critrio inadmissvel, posto ser limitante do acesso ao programa social daqueles que mais necessitam: a situao de inadimplncia geralmente decorre das mesmas dificuldades financeiras que fazem necessrio o acesso tarifa social73; os valores da tarifas sociais so bastante variados, o que resulta em situaes com maior ou menor capacidade de incluso dos usurios pobres; apesar dos significativos avanos de programas sociais, como o PBF, existem ainda pobres urbanos excludos desses benefcios, vivendo em situao de extrema vulnerabilidade e incapazes de pagar pelo acesso gua, qualquer que seja o valor; esses esto fora do alcance dos programas de tarifas sociais. A Lei n 11.445/2007 regulamenta as condies da continuidade da prestao dos servios (interrupo, cortes, etc.), mas o tema do volume mnimo a ser fornecido a famlias vivendo em situao de precariedade no foi tratado com a necessria profundidade. Ao indicar que a interrupo ou a restrio do fornecimento de gua por inadimplncia a estabelecimentos de sade, a instituies educacionais e de internao coletiva de pessoas e ao usurio residencial de baixa renda beneficirio de tarifa social dever obedecer a prazos e critrios que preservem condies mnimas de manuteno da sade das pessoas atingidas, no deixa claro quais seriam as condies mnimas, nem a garantia de fornecimento de volume de gua a esse usurio beneficirio de tarifa social. No entanto, estabelece a possibilidade de subsdios que se faam necessrios ao atendimento de usurios e localidades de baixa renda, abrindo um leque de alternativas que dependem das caractersticas do beneficirio, inclusive seus diretos, e da origem dos recursos, inclusive fiscais decorrentes da alocao de recursos oramentrios. Diante do exposto, fica evidente a necessidade de aperfeioamento da poltica desenvolvida, tanto para garantir a universalizao do acesso aos servios de saneamento bsico, quanto para a prtica da equidade e da justia social na sua prestao. A discusso de um sistema de gesto inclusivo passa pela definio de mecanismos para controlar a lgica do mercado e promover a equidade. Aspectos particulares da prestao de servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos Aps mais de 20 anos de esforos da sociedade para regulamentao desse componente do saneamento bsico, foi sancionada, em agosto de 2010, a Lei n 12.305/10, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos. Essa lei impe a empresrios, governos e cidados a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos e a introduo da logstica reversa para o gerenciamento dos resduos slidos, alm de estabelecer critrios para o financiamento de municpios, priorizando aqueles que praticarem a coleta seletiva dos resduos slidos, com base nos preceitos legais. Sob a tica governamental, o componente de resduos slidos sempre se viu a reboque do setor de saneamento bsico, no entanto, a composio social do campo especfico deste componente lhe atribui cada vez maior visibilidade poltica e relevncia para a gesto das cidades. No que concerne prestao dos servios de limpeza urbana e manejo dos resduos slidos, estes so prestados, de acordo com a PNSB 2008, pelas prefeituras, em 89% dos municpios e por empresas privadas em 10,3% destes. H uma presena concomitante destes dois prestadores atuando em 43,4% dos
IDEC. A gua e o consumidor: Um primeiro olhar sobre as prticas tarifrias do setor de saneamento no Brasil. Relatrio de pesquisa, 2007. 73 Op. cit. nota 61.
72

105

municpios brasileiros. As empresas privadas concentram sua atuao nos grandes e mdios municpios, especialmente nos servios de coleta74, capturando grande parte do expressivo capital que a rea de resduos slidos movimenta no Pas. So empresas que prestam servios de coleta, transporte, transbordo e cada vez mais assumem a disposio final de resduos slidos, por meio de da implantao e operao de aterros sanitrios particulares, associados s denominadas centrais de tratamento. Se, por um lado, isso pode representar uma evoluo para a gesto de resduos slidos, no sentido desta passar a dispor de maior capacidade tecnolgica e gerencial, por outro, aumenta o risco de dependncia da administrao municipal. Entre os agentes, destaca-se o papel dos catadores que, de uma posio marginal no contexto da cadeia produtiva e vulnervel sob todos os aspectos da cidadania, conquistam, por meio da organizao coletiva, inclusive em nvel nacional, por meio do Movimento Nacional de Catadores de Materiais Reciclveis, a sua autonomia e insero social como agentes ambientais e econmicos na poltica e na gesto de resduos slidos. No rol dos agentes governamentais, o municpio o titular inequvoco dos servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos e no paira sobre esta afirmao nenhum indcio de dvida. Entretanto, pela prpria complexidade deste campo, faz-se fundamental a implementao de aes que visem ao fortalecimento da capacidade institucional do poder local, o que abrange, inclusive, a possibilidade de solucionar este quadro mediante iniciativas de gesto associada por meio de consrcios pblicos, experincias que comeam a compor o cenrio nacional e a contar com algum tipo de apoio do Governo Federal. Vale salientar que a elaborao do Plano Municipal de Resduos Slidos (PMRS), nos termos dos artigos 18 e 19 da Lei 12.305/10, condio para os municpios terem acesso a recursos da Unio destinados a empreendimentos e servios relacionados gesto de resduos slidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crdito ou fomento para tal finalidade, a partir de 2 de agosto de 2012. Do mesmo modo, a Poltica Nacional de Resduos Slidos tambm prev que todos os lixes do pas sejam extintos at 2014. Entretanto, conhecido o fato de que grande parte das administraes locais no cumpriu a determinao para elaborao do PMRS e acreditase que haver dificuldades para que ocorra a desativao de todos os lixes existentes no Brasil at a data estipulada pela Poltica . Aspectos particulares da gesto e prestao de servios de drenagem e manejo das guas pluviais urbanas Dos quatro componentes do setor de saneamento, os servios de drenagem e manejo de guas pluviais urbanas so os que apresentam maior carncia de polticas e organizao institucional. A urbanizao acelerada e catica, com a falta de disciplinamento do uso e ocupao do solo, inclusive das reas de inundao natural dos rios urbanos, e, ainda, a falta de investimentos em drenagem das guas pluviais, resultou no aumento das inundaes nos centros urbanos de maneira dramtica. Tambm o uso do sistema de drenagem para esgotamento sanitrio domstico e industrial, a no existncia de medidas preventivas nas reas sujeitas inundao e a predominncia de uma concepo obsoleta nos projetos de drenagem tm contribudo para a ampliao dessa problemtica. No conjunto do Pas, dados da PNSB 2008 indicam que 70,5% dos municpios possuam servios de drenagem urbana, sendo que esse ndice era maior nas Regies Sul e Sudeste. A existncia de um sistema de drenagem fortemente associada ao porte da cidade. Todos os 66 municpios brasileiros com mais de 300.000 habitantes, no ano 2000, independentemente da regio em que se encontram, dispunham de um
74

ASSOCIAO BRASILEIRA DE EMPRESAS DE LIMPEZA PBLICA E RESDUOS ESPECIAIS. Panorama dos Resduos Slidos no Brasil. 2007. So Paulo: ABRELPE, 2008.

106

sistema de drenagem urbana, enquanto que, para municpios com at 20 mil habitantes, o ndice de municpios com sistema de drenagem se encontrava abaixo da mdia nacional. Em 2008, 99,6% dos municpios tinham seus sistemas de drenagem administrados diretamente pelas prefeituras, sendo predominantemente vinculados s secretarias de obras e servios pblicos. Apenas 22,5% dos municpios do Pas declararam possuir plano diretor de drenagem urbana.

107

CAPTULO 5 - CENRIOS PARA A POLTICA DE SANEAMENTO BSICO NO PAS

Em todo o Mundo, tem havido crescente emprego e importantes avanos nas tcnicas de elaborao de cenrios para o planejamento estratgico, sendo que, no Brasil, a partir da dcada de 1980, a demanda por vises de longo prazo tambm passou a integrar a agenda do planejamento pblico. Os cenrios produzidos em um processo de planejamento visam a descrio de um futuro possvel, imaginvel ou desejvel , a partir de hipteses ou provveis perspectivas de eventos, com caractersticas de narrativas, capazes de uma translao da situao de origem at a situao futura. Preferencialmente, os cenrios de planejamento devem ser divergentes entre si, desenhando futuros distintos. O processo de construo de cenrios promove assim uma reflexo sobre as alternativas de futuro e, ao reduzir as diferenas de percepo entre os diversos atores interessados, melhoram a tomada de decises estratgicas por parte dos gestores. Desta forma, gerenciar as incertezas e no predizer o futuro tornase problema fundamental no processo de tomada de deciso dos administradores, constituindo-se os cenrios apenas em um referencial para o planejamento de longo prazo. O percurso metodolgico adotado para a construo da viso estratgica do Plansab orientou-se pela realizao de cinco Seminrios Regionais (nas regies Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste) e de diversos outros eventos, de modo a possibilitar a construo de cenrios para a poltica de saneamento bsico no Brasil nos prximos 20 anos e a tomada de deciso decorrente do cenrio de referncia. Esse percurso est consolidado no fluxograma expresso na Figura 5.1.

FIGURA 5.1: Fluxograma da viso estratgica do Plansab A realizao dos cinco Seminrios Regionais, realizados com o objetivo de promover debate preliminar sobre as necessidades e desafios regionais do setor e analisar fatores a serem superados para implementar o PLANSAB, envolveu cerca de 500 participantes e cumpriu papel fundamental na definio de macrodiretrizes e estratgias para ao Plano. Nesses eventos tambm foi desenvolvida discusso, junto aos diversos segmentos presentes, sobre o futuro da Regio para as condies de saneamento. Dessa forma, a partir de um exerccio coletivo de aspiraes e desejos, buscaram-se construir as diversas Vises Regionais, expressas nos textos apresentados na Tabela 5.1.

108

TABELA 5.1: Vises regionais para o saneamento bsico aprovadas nos Seminrios
REGIO NORTE NORDESTE VISES Regio Norte: cuidando das guas. Saneamento bsico para todos com tecnologias sustentveis respeitando as caractersticas fsicas e socioculturais de cada localidade. Nordeste: modelo de universalizao de servios de saneamento bsico de forma sustentvel Caminhei e vi: Sudeste, bero das Minas Abenoada por So Paulo e Esprito Santo Cruzando o Rio de guas cristalinas Regio que traz consigo, portanto, Qualidade de vida insuperada Com saneamento universal Fruto do trabalho social Na Regio Sul o saneamento bsico uma realidade universal, baseada no comprometimento da gesto pblica e na conscincia da populao, gerando qualidade de vida e promovendo a sustentabilidade ambiental. Um Centro Oeste com planejamento estratgico, servios regulados, universalizao do acesso com qualidade, prestadores de servios fortalecidos, meio ambiente respeitado, conscincia e participao da sociedade em relao ao saneamento ambiental e sade pblica.

SUDESTE

SUL

CENTRO-OESTE

A partir das diversas oficinas e reunies realizadas em 2009 e 2010, foram ainda selecionados trs cenrios plausveis (Figura 5.2), denominados de Cenrios 1, 2 e 3, sendo o Cenrio 1 eleito como referncia para a poltica de saneamento bsico no Pas no perodo 2011-2030. Sua escolha foi fruto da aplicao de metodologia prpria e participativa, durante a qual progressivamente foram definidas condicionantes crticas, visualizadas hipteses de variao das condicionantes e associadas tais hipteses de variao, de tal forma a definir os cenrios passveis de ocorrncia e aqueles considerados convenientes de serem mantidos no mbito do Plansab. O Cenrio 1, eleito, indica um futuro possvel e, at certo ponto, desejvel, constituindo o ambiente para o qual se desenvolve o planejamento e suas diretrizes, estratgias, metas, investimentos e procedimentos de carter poltico-institucional vislumbrado como necessrios para alcanar o planejado. Ao se desenvolver as caractersticas do Cenrio 1, procurando simular o futuro por ele simbolizado, oferecem-se elementos para o planejamento monitorar sua ocorrncia e eventualmente corrigir rumos do Plano, caso o futuro se distancie significativamente daquele desenhado. Os Cenrios 2 e 3 so descritos, e mantidos como referncias para o planejamento, de tal forma que, caso o monitoramento do cenrio indique significativos desvios do Cenrio 1 em direo aos cenrios alternativos, correes sejam implementadas nas premissas e proposies do Plano, incluindo metas e necessidades de investimentos. Deve ser salientado que, aps a Consulta Pblica na qual a verso preliminar do Plano foi submetida sociedade, os dados macroeconmicos dos anos imediatamente anteriores ao perodo dos cenrios, ou seja 2009 e 2010, foram atualizados para os anos mais recentes de 2011 e 2012, provocando correes na projeo dos cenrios e a consequente correo tambm no texto. Deve-se salientar, ainda, que embora a atualizao do Plano tenha deslocado seu horizonte para 2033, foi mantida a construo dos cenrios para o ano 2030, sem prejuzos ao monitoramento do Plano, possibilitando, ao contrrio, uma avaliao antecipada da aderncia entre cenrio e realidade.

109

CONDICIONANTES
QUADRO MACROECONMICO PAPEL DO ESTADO (Modelo de Desenvolvimento) / MARCO REGULATRIO / RELAO INTERFEDERATIVA GESTO, GERENCIAMENTO, ESTABILIDADE E CONTINUIDADE DE POLTICAS PBLICAS / PARTICIPAO E CONTROLE SOCIAL

HIPTESE 1
Elevado crescimento, sem gerar presses inflacionrias, com uma relao dvida/PIB decrescente. Estado provedor e condutor dos servios pblicos com forte cooperao entre os entes federativos

HIPTESE 2
Menor crescimento mundial, menor expanso da taxa de investimento e maior presso inflacionria Reduo do papel do Estado com participao do setor privado em funes pblicas essenciais e fraca cooperao entre os entes federados

HIPTESE 3
---

Estado mnimo com mudanas nas regras regulatrias e conflitos na relao Interfederativa

Avanos na capacidade de gesto com continuidade entre mandatos

Polticas de estado contnuas e estveis

Prevalncia de polticas de governo

INVESTIMENTOS NO SETOR MATRIZ TECNOLGICA / DISPONIBILIDADE DE RECURSOS HDRICOS

Crescimento do patamar dos investimentos pblicos submetidos ao controle social

Atual patamar de investimentos pblicos distribudos parcialmente com critrios de planejamento

Diminuio do atual patamar de investimentos pblicos aplicados sem critrios Solues no compatveis com as demandas e com as tendncias internacionais

Desenvolvimento de tecnologias apropriadas Adoo de tecnologias sustentveis de e ambientalmente sustentveis forma dispersa

FIGURA 5.2: Cenrios plausveis para a poltica de saneamento bsico no Brasil A escolha do Cenrio 1 partiu da premissa de que a economia brasileira apresentar um crescimento razovel no perodo 2011-2020, durante o qual sero feitas as reformas estruturais necessrias e superados alguns dos gargalos existentes sobretudo na rea de infraestrutura econmica para que haja maior crescimento econmico no perodo 2021-2030. Tal desempenho possibilitar, assim, que os investimentos em saneamento bsico no Pas de 2010 a 2030 se estabilizem em um patamar elevado se comparado com os recursos federais historicamente aplicados no setor. Os Cenrios 2 e 3, por sua vez, pressupem um cenrio internacional mais conturbado gerando taxas de crescimento econmico menores e presses inflacionrias quando comparado como Cenrio 1 nos dois subperodos mencionados, o que acarreta perodos de poltica econmica mais voltada para o controle da inflao e alterao na conduo dos investimentos pelo setor pblico, com menor participao do Estado na Economia. No obstante, em ambos os cenrios os investimentos em saneamento bsico apresentam importante crescimento, com estabilidade, entre 2010 e 2030, embora em patamar inferior ao projetado para o Cenrio 1. A diferena bsica entre os Cenrios 2 e 3 que, neste ltimo, pressupe-se menor sucesso relativo das polticas de desenvolvimento urbano, tecnolgico e ambiental. 5.1 Cenrio 1 O Cenrio 1 projeta o Brasil em 2030 como um pas saudvel e sustentvel, com maior taxa de crescimento econmico (4,0%) compatvel com uma relao dvida/PIB decrescente, com forte integrao externa e mercado interno em expanso, com significativos avanos do Estado na gesto de suas polticas e aes, com crescimento do patamar dos investimentos do setor pblico e do setor privado, com expressiva melhoria dos indicadores sociais, com reduo das desigualdades urbanas e regionais e recuperao da qualidade do meio ambiente. Este Cenrio pressupe um ambiente mundial bastante favorvel com crescimento de 4,0% a.a. da economia mundial e 3,5% a.a. de inflao diminuio das barreiras comerciais, aumento da integrao econmica e fortalecimento das instituies de desenvolvimento e regulao ambiental. Com relao economia brasileira, a anlise feita em dois subperodos, sendo que em ambos trabalha-se com uma taxa de crescimento mdia anual do PIB de 4,0%.

110

Supe-se a manuteno da estabilidade da moeda e da austeridade na gesto da macroeconomia. O trip formado pelo regime de metas de inflao, taxa de cmbio flexvel e supervit primrio permanece sendo adotado pela poltica macroeconmica. As taxas de juros nominal e real apresentam trajetria de queda gradual, em funo da estabilidade do cenrio macro e da manuteno da inflao ao redor da meta, o que permite a queda da relao dvida/PIB do setor pblico. O supervit primrio mantido prximo de 2% do PIB, compatvel com a reduo da relao dvida/PIB, a qual decai de 35,2% em 2012 para 29,6% em 2020. Dessa forma, o equilbrio das finanas pblicas alcanado com aumento dos investimentos estruturadores e estratgicos que preparam o futuro da economia do Brasil. A taxa de investimento do setor pblico (Governo Federal, Estados, Municpios e Estatais) se amplia no perodo. O aumento do investimento pblico em anlise gera externalidades ao investimento privado. Assim sendo, o investimento agregado salta do patamar de 2012, de 18,2% do PIB, alcanando 20% em 2015 e 23,0% do PIB em 2020. Nesse contexto, a inflao permanece sob controle, no somente em funo da calibragem da taxa de juros bsica da economia (Sistema Especial de Liquidao e de Custdia Selic) no mbito do regime de metas de inflao, mas, tambm, devido estabilidade do grau de utilizao da capacidade produtiva. Entre 2014 e 2020, tanto a taxa de consumo do governo, isto , a participao dos gastos de consumo do governo no PIB, como tambm a taxa de consumo privado ou a participao dos gastos do consumo privado no PIB, se reduz continuamente, cedendo lugar ao crescimento do investimento. Por fim, a contrapartida do ciclo de investimento do perodo 2014-2020 o crescimento das poupanas pblica e externa, seguido de sua queda, e o aumento contnuo da poupana privada. No perodo 2021-2030 segue um novo ciclo de investimentos, com aumento na taxa de investimento, mas de forma moderada. Quanto relao dvida/PIB, esta mantm sua trajetria de queda, alcanando 14,4% em 2030. Paralelamente sua atuao no sentido de aprofundar o rigor da poltica macroeconmica, o Governo Federal consegue aprovar no Congresso Nacional reformas estruturais importantes que contribuem para melhorar o ambiente microeconmico. Por fim, entre 2021 e 2030, tanto a taxa de consumo do governo como a taxa de consumo privado se reduzem continuamente, cedendo lugar ao crescimento do investimento. Este crescimento, por sua vez, apresenta como contrapartida o aumento da poupana pblica e privada. Concomitantemente, so realizadas mudanas no marco regulatrio dos segmentos mais concentrados da economia, que estabelecem o equilbrio entre a proteo ao consumidor e o estmulo ao investimento e reforam as entidades reguladoras. O novo marco regulatrio viabiliza a ampliao dos investimentos nos setores de energia, transporte e saneamento bsico. O Governo Federal consegue aumentar o patamar de investimentos pblicos em relao ao PIB (de 4,4% em 2012 para 5,0% em 2015 e 6,0% em 2030) com recursos do OGU, oramento de investimento das estatais, emendas parlamentares, implementao do PAC e de outros programas de governo, medida que a economia registra elevadas taxas de crescimento. Este processo exige a manuteno de carga tributria para viabilizar o supervit primrio. A combinao do aprofundamento do ajuste fiscal com as reformas microeconmicas e com o aumento do investimento pblico promove, tambm, a reativao dos investimentos produtivos privados (devendo a relao Investimentos Privado/PIB elevar-se de 13,8% em 2012 para 18,0% em 2030), alm de permitir maior atrao de investimentos diretos estrangeiros. O Cenrio 1 admite que os investimentos federais anuais em saneamento bsico, cujo valor desembolsado foi da ordem de R$ 7,9 bilhes em 2011, se elevem para uma mdia anual de R$ 13,5 bilhes em 2014 e

111

2015, de R$ 17,5 bilhes de 2016 a 2023 e reduzindo-se para uma mdia de R$ 13,3 bilhes nos anos seguintes, at 2033. Registra-se que esse montante de investimentos compatvel com a previso de recursos federais para saneamento bsico no mbito do PAC 2 (R$ 45 bilhes em quatro anos) e corresponde ao cumprimento das metas do Plansab. Portanto, neste Cenrio, os investimentos federais em saneamento bsico, a preos constantes de 2012, corresponderiam a um valor total de R$ 300 bilhes, no perodo 2014-2033. Neste Cenrio, o Estado brasileiro qualifica-se em seu papel de provedor dos servios pblicos e de condutor das polticas pblicas essenciais, como o saneamento bsico, incentivando a garantia de direitos sociais com a incorporao da varivel ambiental em seu modelo de desenvolvimento, estimulando, ainda, o consumo sustentvel. Para tanto, deve passar por uma reestruturao administrativa, com introduo de novos mtodos de gesto e capacitao de pessoal, includa a criao de carreiras diferenciadas para setores da administrao pblica, compatveis com as novas necessidades a serem enfrentadas pelo Estado. Esta reforma amplia a capacidade de gesto dos governos com flexibilidade gerencial e aplicao planejada e eficaz dos recursos pblicos. Ao mesmo tempo, o Estado consolida-se com avanos na capacidade de gesto de suas polticas e aes. Esta exige estabilidade, aprimoramento e fortalecimento dos instrumentos jurdicos e normativos, com o estabelecimento de definies claras, para os atores envolvidos, das funes de gesto e relao entre os agentes. Verifica-se tambm o aumento da capacidade de planejamento integrado e a criao de instrumentos capazes de orientar polticas, programas e projetos, favorecendo polticas de Estado com continuidade entre mandatos governamentais nos diferentes nveis federativos. Existe forte cooperao, consorciamento e coordenao entre os entes federativos, com incentivos para melhoria das interrelaes. Fortalece-se a participao social nos trs entes federados, com maior influncia na formulao e implementao das polticas pblicas, particularmente de desenvolvimento urbano. Paralelamente aos avanos na rea econmica, sobretudo a partir de 2021, a poltica social passa a contar com amplo volume de recursos e contempla aes estruturadoras de mudana nos investimentos, para ampliao dos servios pblicos e a universalizao do acesso da populao. Destaca-se a implantao de ousada e ampla poltica educacional que, alm de ampliar a competitividade da economia brasileira, gera novas oportunidades para a sociedade ao aumentar o nvel de escolaridade da populao e ajuda a reduzir as desigualdades sociais e a pobreza. Dessa forma, com os avanos na educao ao longo dos prximos vinte anos, o Brasil registra importante reduo da pobreza e das desigualdades sociais, acompanhada da melhoria dos indicadores sociais de sade, saneamento e segurana, refletida no forte crescimento do IDH. O Brasil apresenta, no perodo analisado, declnio gradual e consistente da concentrao regional da atividade econmica e da renda, resultado da implantao de polticas de desenvolvimento regional e urbano predominantemente estruturadoras, voltadas para a reduo das diferenas de competitividade, principalmente educao, inovao e infraestrutura. As condies favorveis de desempenho da economia nacional e a consolidao do papel do Estado na economia permitem a realizao, no Brasil, de polticas proativas e estruturadoras na rea de desenvolvimento tecnolgico e ambiental, desencadeando um processo de melhoria da qualidade de vida e do meio ambiente. No plano internacional, ocorrem avanos significativos nas negociaes para cumprimento das metas de reduo das emisses e de implementao dos projetos de sequestro de carbono e de desenvolvimento limpo. No Brasil, h grandes avanos no desenvolvimento tecnolgico, com foco na baixa emisso de carbono e na adoo dos princpios orientadores da Lei n 11.445/2007, especialmente a universalizao dos servios, a promoo da equidade social, o estmulo adequada regulao dos servios e o planejamento com base em critrios tcnicos e sociais com vistas melhoria da qualidade de vida e das condies ambientais e proteo da sade.

112

O Cenrio 1 implica, pois, a redefinio da relao pblico-privado para reorganizar o sistema de inovao e as cadeias produtivas, elevar as taxas nacionais de investimento, desenvolver a educao e a sade, estabelecer desenvolvimento sustentvel e promover a mudana estrutural da formao sociocultural da populao. As principais caractersticas desse Cenrio encontram-se sintetizadas na Tabela 5.2. TABELA 5.2: Principais caractersticas do Cenrio 1
CONDICIONANTE Quadro macroeconmico HIPTESE
Elevado crescimento, sem gerar presses inflacionrias, com uma relao dvida/PIB decrescente. O Estado assume seu papel de provedor dos servios pblicos e condutor das polticas pblicas essenciais, incentivando a garantia de direitos sociais com a incorporao da varivel ambiental em seu modelo de desenvolvimento, estimulando o consumo sustentvel. Estabilidade, aprimoramento e fortalecimento dos instrumentos jurdicos e normativos, com definies claras para os atores envolvidos, consolidao das funes de gesto e relao entre os agentes do setor bem estabelecidas. Forte cooperao, consorciamento e coordenao entre os entes federativos com incentivos para melhoria das inter-relaes. O Estado se consolida com avanos na capacidade de gesto de suas polticas e aes, com implementao de diretrizes e fundamentos do Estatuto da Cidade relativos ao desenvolvimento de polticas adequadas para os grandes centros urbanos. Ampliao da capacidade de planejamento integrado e da criao de instrumentos capazes de orientar polticas, programas e projetos, favorecendo polticas de Estado com continuidade entre mandatos governamentais nos diferentes nveis federativos. Fortalecimento da participao social nos trs entes federados, com maior influncia na formulao e implementao das polticas pblicas, particularmente do desenvolvimento urbano. Crescimento do patamar dos investimentos pblicos federais e recursos do OGU (como emendas parlamentares, programas de governo, PAC) submetidos ao planejamento e ao controle social. Desenvolvimento tecnolgico, com foco na baixa emisso de carbono e na adoo dos princpios da Lei n 11.445/2007, no uso de tecnologias apropriadas, adequadas e ambientalmente sustentveis, disseminado em vrias regies do Pas. Adoo de estratgias de conservao e gesto de mananciais e de mecanismos de desenvolvimento limpo com ampliao das condies de acesso aos recursos hdricos.

Papel do Estado / Marco regulatrio / Relao interfederativa

Gesto, gerenciamento, estabilidade e continuidade das polticas pblicas / Participao e controle social

Investimentos no setor Matriz tecnolgica / Disponibilidade de recursos hdricos

5.2 Cenrio 2 No Cenrio 2, a economia mundial cresce a taxas mais baixas que o Cenrio 1. No que diz respeito economia brasileira, o Governo Federal mantm a poltica macroeconmica de supervit primrio (este se mantm em mdia em torno de 2,0% at 2030), flutuao cambial e aperto monetrio para o controle da inflao (que se chega a 6% em mdia em 2015e, depois apresenta tendncia decrescente at 2030, mas os investimentos pblicos crescem a taxas menores. A taxa de investimento da economia sobe menos e a poltica econmica enfrenta presses inflacionrias importantes Apesar do menor crescimento do investimento pblico, tambm se verifica uma trajetria descendente necessidade de financiamento do setor pblico. Ao longo do horizonte de vinte anos, o endividamento pblico brasileiro declina em relao ao PIB, sendo que a relao dvida lquida do setor pblico/PIB passa de 35,2% em 2012 para 22,4% em 2030. A economia apresentar crescimento menor que no Cenrio 1 (3,0% a.a., em mdia). Este cenrio aponta para dificuldades na implementao de polticas e na realizao das reformas estruturais moderadas. No obstante, o Estado consolida-se com avanos na capacidade de gesto de suas polticas com aspectos compensatrios ou reativos na rea social, ambiental e regional. A combinao entre condies externas e processos internos promove moderada recuperao da economia brasileira e melhoria das condies de vida, com reduo da degradao ambiental.

113

O marco regulatrio dos setores mais concentrados da economia continua com algumas imprecises e inconsistncias que no estimulam os investimentos privados. O Governo Federal consegue manter o atual patamar de investimentos pblicos em relao ao PIB (em torno de 3,28% do PIB), com recursos do OGU, oramento de investimento das estatais, emendas parlamentares, recursos onerosos e de outros programas de governo, medida que a economia registra taxas moderadas de crescimento. O ambiente microeconmico quase no se altera, exceto no marco regulatrio dos setores mais concentrados (energia, transporte, saneamento bsico). O Cenrio 2 admite que os investimentos federais em saneamento bsico, cujo valor desembolsado foi da ordem de R$ 7,9 bilhes em 2011, se elevem para uma mdia de R$ 11 bilhes no perodo, at 2033. Mencione-se que esse montante de investimentos considera, se comparado com o projetado no Cenrio 1, maior dificuldade de execuo dos recursos federais para saneamento bsico, assumindo que uma proporo dos recursos federais alocados no setor, inferior quela possibilitada pelo Cenrio 1, seja efetivamente aplicada. Corresponde, ainda, a um conjunto menos ambicioso de metas de curto, mdio e longo prazos, se comparadas com as referentes ao Cenrio 1, e com uma evoluo mais progressiva, se comparada com aquele Cenrio. Portanto, nesse Cenrio, os investimentos federais em saneamento bsico, a preos constantes de 2012, corresponderiam a um valor total de R$ 220 bilhes no perodo 20142033. Assim como no Cenrio 1, o Estado se consolida com avanos na capacidade de gesto de suas polticas e aes, favorecendo polticas de Estado com continuidade entre mandatos governamentais nos diferentes nveis federativos. H implementao de diretrizes e fundamentos do Estatuto da Cidade relativos ao desenvolvimento de polticas adequadas para os grandes centros urbanos. Observa-se o fortalecimento da participao social nos trs entes federados, com maior influncia na formulao e implementao das polticas pblicas, particularmente aquelas de desenvolvimento urbano. Com a manuteno da capacidade de investimento pblico e a melhora da eficincia gerencial, cresce o desempenho governamental na implantao das polticas pblicas, com parcial recuperao das instituies e rgos governamentais. Um dos aspectos em que o Cenrio 2 se diferencia basicamente do Cenrio 1 o papel do Estado na economia. O Cenrio 2 prev a reduo do papel do Estado, com a maior participao do setor privado na prestao de servios de funes essenciais e a pouca aplicao de marcos regulatrios, alm de considerar cooperao de baixa efetividade e fraca coordenao na esfera interfederativa. Como os recursos no so significativos e ainda persistem desperdcios gerenciais, a alocao de recursos para reduo das desigualdades termina por diminuir a disponibilidade financeira e, portanto, o impacto da poltica social. Da mesma forma sero limitados os investimentos nos fatores determinantes das desigualdades regionais. Mesmo assim, sero executados importantes projetos de integrao da infraestrutura regional, que integram as regies e melhoram a competitividade da economia brasileira. No que se refere ao meio ambiente, o governo implementa uma poltica ambiental eficaz no controle e fiscalizao das atividades econmicas e humanas sobre o meio ambiente, adotando medidas e instrumentos proativos que influenciam na reorientao dos modelos de desenvolvimento e de utilizao de recursos naturais. Dessa forma, comeam a declinar, lentamente, as presses antrpicas sobre o meio ambiente, moderando o processo de degradao ambiental e conduzindo recuperao de parte dos ecossistemas degradados. O desenvolvimento tecnolgico se d com foco na baixa emisso de carbono, na adoo dos princpios da Lei n 11.445/2007 e no uso de tecnologias apropriadas e adequadas e ambientalmente sustentveis. Esse movimento facilitado pela intensificao da inovao, disseminao tecnolgica e mudana da matriz energtica, induzida pela poltica ambiental, ao incorporar fontes

114

renovveis. Propagam-se novas tecnologias de ponta com moderado domnio nacional e com adequao s condies ambientais, contribuindo, assim, para a reduo dos impactos negativos sobre o meio ambiente. No que diz respeito aos recursos hdricos, intensificada a adoo de estratgias de conservao de mananciais e de mecanismos de desenvolvimento limpo, com ampliao das condies de acesso a esses recursos. A inovao tecnolgica avana de forma moderada e seletiva em reas de conhecimento e para setores produtivos destacados na economia brasileira. Dadas as dificuldades de acesso internacional e a orientao da poltica de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, o Brasil prioriza algumas reas de maior interesse e competncia, nas quais assegura o domnio nacional da tecnologia. Esse avano tecnolgico favorecido pela expanso da educao e pelo mdio crescimento do nvel de escolaridade e de qualificao da populao. Com esses avanos, o Brasil aumenta sua capacidade competitiva e amplia as oportunidades da sociedade, reduzindo-se as desigualdades sociais. As principais caractersticas desse cenrio encontram-se sintetizadas na Tabela 5.3. TABELA 5.3: Principais caractersticas do Cenrio 2
CONDICIONANTE Quadro macroeconmico Papel do Estado / Marco regulatrio / Relao interfederativa HIPTESE
Menor crescimento mundial, menor expanso da taxa de investimento e maior presso inflacionria. Reduo do papel do Estado com a participao do setor privado na prestao de servios de funes essenciais e manuteno das condies de desigualdade social. Marcos regulatrios existentes, mas pouco aplicados e cooperao de baixa efetividade e fraca coordenao. O Estado se consolida com avanos na capacidade de gesto de suas polticas e aes, com implementao de diretrizes e fundamentos do Estatuto da Cidade relativos ao desenvolvimento de polticas adequadas para os grandes centros urbanos. Ampliao da capacidade de planejamento integrado e da criao de instrumentos capazes de orientar polticas, programas e projetos, favorecendo polticas de Estado com continuidade entre mandatos governamentais nos diferentes nveis federativos. Fortalecimento da participao social nos trs entes federados, com maior influncia na formulao e implementao das polticas pblicas, particularmente do desenvolvimento urbano. Manuteno do atual patamar de investimentos pblicos federais em relao ao PIB e recursos do OGU (como emendas parlamentares, programas de governo, PAC) em conformidade com os critrios de planejamento. Desenvolvimento tecnolgico, com foco na baixa emisso de carbono e na adoo dos princpios da Lei n 11.445/2007 no uso de tecnologias apropriadas, adequadas e ambientalmente sustentveis, disseminado em vrias regies do Pas. Adoo de estratgias de conservao e gesto de mananciais e de mecanismos de desenvolvimento limpo com ampliao das condies de acesso aos recursos hdricos.

Gesto, gerenciamento, estabilidade e continuidade das polticas pblicas / Participao e controle social

Investimentos no setor

Matriz tecnolgica / Disponibilidade de recursos hdricos

5.3 Cenrio 3 No Cenrio 3, os pressupostos relativos economia mundial e ao desempenho da economia brasileira so os mesmos do Cenrio 2. O marco regulatrio dos setores mais concentrados da economia continua com algumas imprecises e inconsistncias que no estimulam os investimentos privados. O Governo Federal consegue manter o atual patamar de investimentos pblicos em relao ao PIB (em torno de 3,28% do PIB), com recursos do OGU, oramento de investimento das estatais, incluindo emendas parlamentares, recursos onerosos e de outros programas de governo, medida que a economia registra taxas moderadas de crescimento. O ambiente microeconmico quase no se altera, exceto no marco regulatrio dos setores mais concentrados (energia, transporte, saneamento bsico). A orientao poltica dominante procura privilegiar os investimentos

115

pblicos nos setores mais concentrados, particularmente no saneamento bsico. Os investimentos em saneamento bsico comportam-se como descritos no Cenrio 2. Assim como no Cenrio 2, um dos aspectos em que o Cenrio 3 se diferencia basicamente do Cenrio 1 o papel do Estado na economia. O Cenrio 3 prev a reduo do papel do Estado, com a ampliao da participao do setor privado na prestao de servios de funes essenciais e a pouca aplicao de marcos regulatrios, alm de considerar cooperao de baixa efetividade e fraca coordenao na esfera interfederativa. A resistncia e as dificuldades polticas para realizao de reformas estruturais manifestamse tambm na administrao pblica, sem avanos na capacidade de gesto das polticas governamentais, em decorrncia da ineficincia e das distores da mquina governamental. Embora neste cenrio as polticas governamentais permaneam contnuas e estveis e o Estado mantenha capacidade de gesto das polticas pblicas, o resultado o desperdcio dos recursos pblicos e a limitada eficcia das polticas e dos projetos governamentais. O nvel de participao social heterogneo nas diversas unidades federativas, sem influncia decisiva. No que diz respeito s polticas de planejamento urbano, o Estado no implementa as diretrizes e fundamentos do Estatuto da Cidade relativos ao desenvolvimento de polticas adequadas para os grandes centros urbanos. Alm disso, a capacidade de gasto e de investimento pblico torna-se moderada e flutuante no tempo, medida que o supervit primrio declina, mas compensado pelo crescimento mais baixo da economia (mesmo com a manuteno de elevada carga tributria). Com recursos moderados e uma mquina pblica no muito eficiente, as polticas tendem a apresentar limitada eficcia nas reas de atuao, independentemente da orientao poltica dos governos. Com recursos pblicos moderados e com uma melhora da eficincia e eficcia das aes do Governo Federal, a poltica social procura equilibrar aes e projetos de carter compensatrio, como a distribuio de benefcios, com medidas estruturadoras que alteram as causas bsicas das desigualdades e da pobreza. De qualquer forma, amplia-se o acesso a servios pblicos sociais de qualidade, particularmente aqueles de saneamento bsico, com avanos moderados na qualidade de vida e lenta reduo da pobreza. O pas registra uma tmida reduo da concentrao regional da economia e dos indicadores sociais, resultado da implementao de uma poltica regional que combina aes compensatrias e estruturantes com recursos moderados. A ineficincia da gesto pblica e a moderada capacidade de gasto tambm influenciam negativamente na rea de conhecimento e inovao; o nvel educacional da populao melhora, e segue tendncia de reduo modesta do analfabetismo e aumento lento do ndice de escolaridade. Mas o movimento limitado e restrito e contribui pouco para o aumento da competitividade da economia e a reduo das desigualdades sociais. A inovao tecnolgica tambm modesta, medida que os gastos em pesquisa e desenvolvimento no crescem e, principalmente, que o baixo crescimento econmico e os limitados investimentos produtivos no impulsionam a renovao dos processos produtivos. A poltica ambiental implementada de forma desorganizada e dispersa, embora com resultados pontuais relevantes, em parte por iniciativas localizadas de promotores pblicos. Embora amplie a adoo de tecnologias sustentveis e procure incorporar tcnicas e processos de menor impacto ambiental, a ao governamental torna-se ineficaz, medida que as instituies de gesto ambiental permanecem frgeis e sem capacidade tcnica e gerencial para a amplitude do problema no territrio nacional. Dessa forma, persiste a degradao ambiental no Brasil, embora de forma diferenciada nos ecossistemas. A matriz energtica tambm no registra mudana relevante que implique crescimento importante das fontes energticas renovveis e no poluidoras, devido impreciso da poltica energtica e s limitaes da poltica ambiental. No que diz respeito aos recursos hdricos, h adoo parcial de estratgias de

116

conservao de mananciais e de mecanismos de desenvolvimento limpo, resultando em desigualdade no acesso a esses recursos. As principais caractersticas desse cenrio encontram-se sintetizadas na Tabela 5.4.

TABELA 5.4: Principais caractersticas do Cenrio 3

CONDICIONANTE Quadro macroeconmico Papel do Estado / Marco regulatrio / Relao interfederativa Gesto, gerenciamento, estabilidade e continuidade das polticas pblicas / Participao e controle social HIPTESE
Menor crescimento mundial, menor expanso da taxa de investimento e maior presso inflacionria. Reduo do papel do Estado com a participao do setor privado na prestao de servios de funes essenciais e manuteno das condies de desigualdade social. Marcos regulatrios existentes, mas pouco aplicados e cooperao de baixa efetividade e fraca coordenao.

Polticas de estado contnuas e estveis, com modelo inadequado de crescimento urbano, e manuteno da capacidade de gesto das polticas pblicas e do nvel atual de participao social (heterogneo nas diversas unidades federativas e sem influncia decisiva).

Investimentos no setor Matriz tecnolgica / Disponibilidade de recursos hdricos

Manuteno do atual patamar de investimentos pblicos federais em relao ao PIB e recursos do OGU (como emendas parlamentares, programas de governo, PAC) em conformidade com os critrios de planejamento. Ampliao da adoo de tecnologias sustentveis, porm de forma dispersa, com manuteno do cenrio de desigualdade no acesso aos recursos hdricos.

117

CAPTULO 6 - METAS DE CURTO, MDIO E LONGO PRAZOS

As metas de curto, mdio e longo prazo - 2018, 2023 e 2033 - estabelecidas no Plansab foram definidas a partir da evoluo histrica e da situao atual dos indicadores, com base na anlise situacional do deficit, sendo em alguns casos necessrio operar com estimativas desta situao, em vista de fragilidades dos dados atuais. Tendo presente a evoluo mais recente dos indicadores, 80 especialistas foram consultados, em duas rodadas, empregando a tcnica do Mtodo Delphi, apresentando suas expectativas para o setor em 2030, com o Cenrio 1 como referncia para a poltica de saneamento bsico no Pas. Embora apresentem inconsistncias e descontinuidades dos dados de base, os diversos sistemas de informaes possibilitaram estabelecer valores de referncia, relativamente seguros para pautar a execuo do Plansab e orientar a consolidao dos indicadores ao longo do tempo, gerando anlises e ajustes futuros para as metas, alm da ampliao de parmetros a serem monitorados. Nesse processo, foram selecionados 23 indicadores, contemplando os quatro componentes do saneamento bsico, alm de aspectos de gesto, conforme detalhado na Tabela 6.1.

118

TABELA 6.1: Indicadores selecionados para as metas do Plansab

Indicador A1 A2 A3 A4 A5 A6 A7 E1 E2 E3 E4 E5 E6 R1 R2 R3 R4 R5 D1 G1 G2 G3 G4
(1) (2)

DESCRIO (1)
Nmero de domiclios urbanos e rurais abastecidos por rede de distribuio ou por poo ou nascente com canalizao interna / Total de domiclios [PNAD 2001-2008; Censo 2000] Nmero de domiclios urbanos abastecidos por rede de distribuio ou por poo ou nascente com canalizao interna / Total de domiclios urbanos [PNAD 2001-2008; Censo 2000] Nmero de domiclios rurais abastecidos por rede de distribuio ou por poo ou nascente com canalizao interna / Total de domiclios rurais [PNAD 2001-2008; Censo 2000] Nmero de municpios com amostras de coliformes totais na gua distribuda em desacordo com o padro de potabilidade (Portaria n 2.914/11) no ano / Nmero total de municpios com controle de coliformes totais na gua distribuda no ano Nmero de economias ativas atingidas por paralisaes e por interrupes sistemticas no abastecimento de gua no ms / Nmero total de economias ativas [SNIS 2010] ndice de perdas na distribuio de gua (Vol. de gua disponibilizado - Vol. de gua consumido) / Vol. de gua disponibilizado) [SNIS 2010] Nmero de prestadoras que cobram pelo servio de abastecimento de gua / Total de prestadores [PNSB 2008] Nmero de domiclios urbanos e rurais servidos por rede coletora ou fossa sptica para os excretas ou esgotos sanitrios / Total de domiclios [Censo 2010] Nmero de domiclios urbanos servidos por rede coletora ou fossa sptica para os excretas ou esgotos sanitrios / Total de domiclios urbanos [Censo 2010] Nmero de domiclios rurais servidos por rede coletora ou fossa sptica para os excretas ou esgotos sanitrios / Total de domiclios rurais [Censo 2010] ndice de tratamento de esgoto coletado (Volume de esgoto coletado tratado / Volume de esgoto coletado) [PNSB 2008] Nmero de domiclios (urbanos e rurais) com renda at trs salrios mnimos mensais que possuem unidades hidrossanitrias / Total de domiclios com renda at 3 salrios mnimos mensais [Censo 2010] Nmero de prestadoras de servio que cobram pelos servios de esgotamento sanitrio / Total de prestadoras [PNSB 2008] Nmero de domiclios urbanos atendidos por coleta direta (porta-a-porta) de resduos slidos / Total de domiclios urbanos [Censo 2010] Nmero de domiclios rurais atendidos por coleta direta (porta-a-porta) e indireta de resduos slidos/Total de domiclios rurais [Censo 2010] Nmero de municpios com presena de lixo/vazadouro de resduos slidos / Total de municpios [PNSB 2008] Nmero de municpios com coleta seletiva de RSD / Total de municpios [PNSB 2008] Nmero de municpios que cobram taxa de resduos slidos / Total de municpios [PNSB 2008] (2) Nmero de municpios com inundaes e/ou alagamentos na rea urbana nos ltimos cinco anos/Total de municpios [PNSB 2008] Nmero de municpios com estrutura nica para tratar da poltica de saneamento bsico / Total de municpios [Munic 2011] Nmero de municpios com Plano de Saneamento Bsico (abrange os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais urbanas) / Total de municpios [Munic 2011] Nmero de municpios com servios pblicos de saneamento bsico fiscalizados e regulados / Total de municpios [Estimativa] (3) Nmero de municpios com instncia de controle social das aes e servios de saneamento bsico (rgos colegiados) / Total de municpios [Munic 2011]

As informaes entre colchetes referem-se s fontes para os valores iniciais do indicador

Trata-se de indicador construdo a partir da PNSB. Gestes devero ser realizadas junto ao IBGE para que as informaes a serem futuramente levantadas se alinhem ao previsto no PNRS e contribuam para a substituio do indicador para: municpios com cobrana por servios de RSU, sem vinculao com o IPTU.
(3)

Os valores foram estimados e no baseados nos sistemas de informao, em funo da limitao que apresentam para a estimativa dessa linha de base: a Munic aborda a regulao e fiscalizao indicando se h definio do rgo responsvel pela regulao e fiscalizao, no implicando que os servios estejam sendo efetivamente regulados e fiscalizados. A base de informaes dos levantamentos da Abar, por sua vez, no contemplam o universo dos municpios.

Legenda Indicadores de abastecimento de gua Indicadores de esgotamento sanitrio Indicadores de manejo dos resduos slidos Indicador de drenagem e manejo das guas pluviais urbanas Indicadores da gesto dos servios de saneamento bsico

119

Para esses indicadores foram estabelecidas metas progressivas de expanso e qualidade dos servios, para as cinco macrorregies e para o Pas, conforme Tabelas 6.2 e 6.3. Essas metas sero instrumentos fundamentais para o acompanhamento da execuo da poltica ao longo dos prximos 20 anos, por meio do monitoramento e avaliao, tendo em vista a implementao dos programas e aes previstos no Plansab e os correspondentes esforos dos governos federal, estaduais e municipais. Para a maior parte dos indicadores de cobertura de acesso (A1, A2, A3, E1, E2, E3, E5, R1 E R2), os valores iniciais foram estimados com base nas informaes do Censo Demogrfico de 2010. Para as metas de cobertura dos servios (exceto para os indicadores A4 e D1), de curto, mdio e longo prazos (2018, 2023 e 2033, respectivamente), foi assumida funo tendncia linear entre o ponto de partida e a meta de longo prazo resultante da pesquisa com especialistas (ano 2030), que foi considerada a mais conveniente interpolao e extrapolao dos valores, inclusive proporcionando razoabilidade na alocao dos investimentos. TABELA 6.2: Metas para saneamento bsico nas macrorregies e no Pas (em %)
(continua)

INDICADOR
A1. % de domiclios urbanos e rurais abastecidos por rede de distribuio e por poo ou nascente com canalizao interna

ANO 2010 2018 2023 2033 2010 2018 2023 2033 2010 2018 2023 2033 2018 2023 2033 2010 2018 2023 2033 2010 2018 2023 2033 2008 2018 2023 2033

BRASIL 90 93 95 99 95 99 100 100 61 67 71 80

N 71 79 84 94 82 96 100 100 38 43 46 52

NE 79 85 89 97 91 98 100 100 42 53 60 74 (1)

SE 96 98 99 100 97 99 100 100 85 91 95 100

S 98 99 99 100 98 100 100 100 94 96 98 100

CO 94 96 98 100 96 99 100 100 79 88 93 100

A2. % de domiclios urbanos abastecidos por rede de distribuio e por poo ou nascente com canalizao interna

A3. % de domiclios rurais abastecidos por rede de distribuio e por poo ou nascente com canalizao interna A4. % de anlises de coliformes totais na gua distribuda em desacordo com o padro de potabilidade (Portaria n 2.914/11) A5. % de economias ativas atingidas por paralisaes e interrupes sistemticas no abastecimento de gua

A6. % do ndice de perdas na distribuio de gua

A7. % de servios de abastecimento de gua que cobram tarifa

31 29 27 25 39 36 34 31 94 96 98 100

100 86 77 60 51 45 41 33 85 92 95 100

85 73 65 50 51 44 41 33 90 95 97 100

23 20 18 14 34 33 32 29 95 99 100 100

9 8 8 7 35 33 32 29 99 100 100 100

8 8 7 6 34 32 31 29 96 99 100 100

(1) Para o indicador A4 foi prevista a reduo dos valores de 2010 em desconformidade com a Portaria n 2.914/11, do MS, em 15%, 25% e 60% nos anos 2018, 2023 e 2033, respectivamente.

120

TABELA 6.2: Metas para saneamento bsico nas macrorregies e no Pas (em %)
(continuao)

INDICADOR
E1. % de domiclios urbanos e rurais servidos por rede coletora ou fossa sptica para os excretas ou esgotos sanitrios

ANO 2010 2018 2023 2033 2010 2018 2023 2033 2010 2018 2023 2033 2008 2018 2023 2033 2010 2018 2023 2033 2008 2018 2023 2033 2010 2018 2023 2033 2010 2018 2023 2033 2008 2018 2023 2033 2008 2018 2023 2033 2008 2018 2023 2033 2008 2018 2023 2033

BRASIL 67 76 81 92 75 82 85 93 17 35 46 69 53 69 77 93 89 93 96 100 49 65 73 90 90 94 97 100 27 42 51 70 51 0 0 0 18 28 33 43 11 39 52 80 41 --11

N 33 52 63 87 41 56 68 89 8 24 34 55 62 75 81 94 70 82 89 100 48 62 70 84 84 90 94 100 14 28 37 55 86 0 0 0 5 12 15 22 9 30 40 61 33 --6

NE 45 59 68 85 57 66 73 86 11 28 39 61 66 77 82 93 81 89 93 100 31 51 61 81 80 88 93 100 19 33 42 60 89 0 0 0 5 14 18 28 5 26 36 56 36 --5

SE 87 90 92 96 91 94 95 98 27 49 64 93 46 63 72 90 98 99 99 100 53 70 78 95 93 99 100 100 41 58 69 92 19 0 0 0 25 36 42 53 15 49 66 100 51 --15

S 72 81 87 99 78 84 88 96 31 46 55 75 59 73 80 94 97 98 99 100 51 69 77 95 96 99 100 100 46 62 71 91 16 0 0 0 38 48 53 63 15 49 66 100 43 --17

CO 52 63 70 84 56 69 77 92 13 40 53 74 90 92 93 96 97 98 99 100 86 90 92 96 92 95 97 100 19 37 49 72 73 0 0 0 7 15 19 27 12 34 45 67 26 --5

E2. % de domiclios urbanos servidos por rede coletora ou fossa sptica para os excretas ou esgotos sanitrios

E3. % de domiclios rurais servidos por rede coletora ou fossa sptica para os excretas ou esgotos sanitrios

E4. % de tratamento de esgoto coletado

E5. % de domiclios urbanos e rurais com renda at trs salrios mnimos mensais que possuem unidades hidrossanitrias

E6. % de servios de esgotamento sanitrio que cobram tarifa

R1. % de domiclios urbanos atendidos por coleta direta de resduos slidos (1)

R2. % de domiclios rurais atendidos por coleta direta e indireta de resduos slidos

R3. % de municpios com presena de lixo/vazadouro de resduos slidos

R4. % de municpios com coleta seletiva de RSD

R5. % de municpios que cobram taxa de resduos slidos

D1. % de municpios com inundaes e/ou alagamentos ocorridos na rea urbana, nos ltimos cinco anos(2)
(1)

Para as metas, assume-se a coleta na rea urbana (R1) com frequncia mnima de trs vezes por semana. O indicador D1 adotado o nico em que se dispe de srie histrica capaz de orientar a projeo de metas. Na avaliao, monitoramento e revises do Plano, devero ser progressivamente incorporados elementos do Plano Nacional de Gesto de Riscos e Resposta a Desastres Naturais.
(2)

121

As metas de curto, mdio e longo prazos apresentadas para o indicador R3 % de municpios com presena de lixo/vazadouro de resduos slidos visam dar cumprimento determinao da Lei n 12.305/10, que estabelece a erradicao de lixes ou vazadouros at 2014. Contudo, essencial ficar claramente registrado que os resultados da consulta a especialistas, realizada por meio do Mtodo Delphi, apontam para metas muito menos otimistas que aquelas aqui adotadas. A partir da considerao de que a publicao da Lei n 12.305/10 exercer forte efeito indutor na antecipao da erradicao dos vazadouros, ajustaram-se os valores das metas indicadas pela referida consulta e se obtiveram, para o Brasil, os valores de 35%, 23% e 0%, respectivamente para 2018, 2023 e 2033, quanto proporo de municpios com presena de lixes e vazadouros. Os investimentos necessrios foram estimados considerando as metas apresentadas na Tabela 6.2, porm, no estudo Panorama do Saneamento Bsico no Brasil, apresentam-se as projees de investimentos para ambas as situaes, permitindo eventuais ajustes futuros no planejamento. Em relao s metas para gesto dos servios de saneamento bsico (G1 a G4), observa-se que essas se referenciam no Decreto Presidencial n 7.217, de 21 de junho de 2010, que regulamenta a Lei n 11.445/2007. Os artigos 26, 2, e 34, 6, do referido Decreto preveem, a partir de 2014, o condicionamento para acesso a recursos oramentrios da Unio (oramentrios e financiamentos) de: i) existncia de planos de saneamento bsico, elaborados pelo titular dos servios; e ii) criao de instncias de participao social. TABELA 6.3: Metas para gesto dos servios de saneamento bsico nas macrorregies e no Pas (em %)
INDICADOR
G1. % de municpios com estrutura nica para tratar da poltica de saneamento bsico

ANO 2011 2018 2023 2033 2011 2018 2023 2033 2018 2023 2033 2011 2018 2023 2033

BRASIL 30 43 52 70 5 32 51 90 30 50 70 11 36 54 90

N 42 48 52 60 4 28 45 80 20 40 60 8 31 47 80

NE 19 32 41 60 2 27 44 80 20 40 60 9 32 48 80

SE 31 46 58 80 6 36 57 100 40 60 80 11 40 60 100

S 37 50 60 80 8 37 58 100 40 60 80 11 39 59 100

CO 46 51 54 60 4 28 45 80 20 50 60 15 36 50 80

G2. % de municpios com Plano Municipal de Saneamento Bsico (abrange os servios de

abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais urbanas)

G3. % de municpios com servios pblicos de saneamento bsico fiscalizados e regulados

G4. % de municpios com instncia de controle social das aes e servios de saneamento bsico (rgos colegiados)

Nota: As metas para os indicadores de gesto referenciam-se no Decreto Presidencial n 7.217, de 21 de junho de 2010, que regulamenta a Lei n 11.445/2007.

De acordo com as metas, o desafio da universalizao est posto para os servios de abastecimento de gua potvel e de coleta de resduos domiciliares em todas as reas urbanas, em 2023 e 2033, respectivamente, bem como para a instalao de unidades hidrossanitrias em todo o territrio nacional at 2033. Nas regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste, o abastecimento de gua potvel dever contemplar integralmente as reas urbana e rural. Alm disso, o atendimento Poltica Nacional de Resduos Slidos estabelecida em lei implicar a erradicao dos lixes/vazadouros no Pas at 2014, sendo recomendvel ou mesmo imprescindvel, em muitos casos, arranjos institucionais que apontem a parceria e o consorciamento dos municpios para tornar esta meta tangvel. Sob o aspecto qualitativo dos servios de abastecimento de gua potvel foi proposta uma reduo, at 2033, de 60% do atual nmero de municpios em desconformidade das anlises de coliformes totais no ano

122

(Portaria n 2.914/11 do MS), bem como o ndice mximo de 60% caso da regio Norte de economias ativas atingidas por paralisaes e interrupes sistemticas no ms. Na regio Sul, espera-se que, em 2033, a intermitncia no atinja mais de 6% da populao. As perdas na distribuio de gua, com atuais valores elevados principalmente nas regies Norte e Nordeste, mesmo considerando a parcela referente s perdas por faturamento, devem atingir nveis entre 29 e 33%, exigindo dos prestadores esforos especficos para seu enfrentamento. Em relao ao esgotamento sanitrio, a principal meta alavancar os baixos ndices verificados na rea rural para valores que considerem, no mnimo, o atendimento de 55% dos domiclios servidos por rede ou fossa sptica caso da regio Norte de forma a garantir que pelo menos 87% dos esgotos gerados em 2033 sejam adequadamente dispostos. Da mesma forma e buscando reverter o grave quadro de degradao ambiental dos cursos de gua, pretende-se alcanar, em 2033, o ndice mdio de tratamento de 93% do total de esgotos coletados. Em nvel global, note-se a coerncia entre as metas estabelecidas para o abastecimento de gua potvel e o esgotamento sanitrio e os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), dos quais o governo brasileiro signatrio. Em termos do acesso ao abastecimento de gua potvel, as Metas do Milnio estabelecem a reduo, entre 1990 e 2015, de 50% da parcela da populao sem acesso. Segundo estudo do PMSS75, este valor seria de 84,88% de pessoas com acesso e que, a se seguir o ritmo de avano da cobertura populacional, haveria 71,39% de probabilidade de atingir tal meta. O valor de 93%, em 2018, estabelecido pelo Plansab mostra-se perfeitamente compatvel com tal inferncia. Em relao ao esgotamento sanitrio, o referido estudo estima que a cobertura em 2015 deveria ser de 69,71% da populao brasileira com solues adequadas e que haveria uma baixa probabilidade 29,81% de que fosse alcanada. No Plano, estabelece-se a cobertura de 76% em 2018, com uma definio de acesso diferente daquela adotada no referido estudo, no tocante previso de atendimento por fossas spticas nas reas urbanas. Para o manejo dos resduos slidos, as metas associam a cobertura da coleta implementao de programas de coleta seletiva que, em 2033, devem alcanar, no mnimo, a 53% dos municpios da regio Sul e Sudeste. Sobre as tarifas e taxas de gua, esgotos e resduos slidos, a expectativa de que, at 2033, a organizao desses servios efetive sua cobrana em pelo menos 80% dos municpios no caso dos resduos slidos, em cerca de 90% no caso dos servios de esgotos e em 100% no caso dos servios de gua. Quanto drenagem urbana, espera-se que a adoo de estratgias e aes, preferencialmente compensatrias e no estruturais, possa reduzir os problemas advindos de inundaes, enchentes e alagamentos nas propores estabelecidas para cada macrorregio. A obteno de dados a partir do Sinisa e do processo de monitoramento e avaliao do Plansab, associado a outras fontes de informao, poder permitir melhor ajuste nas metas desse indicador. Considerou-se ainda fundamental, com base em dados da Munic e estimados, o estabelecimento de metas para a gesto institucional, enfatizando os aspectos de planejamento, fiscalizao e regulao dos servios e a existncia de instncias de participao e controle social. Dessa forma, visibilidade ser dada a estes aspectos estruturantes e a execuo do Plansab procurar acompanhar a evoluo desta importante face
JNS ENGENHARIA, CONSULTORIA E GERENCIAMENTO; ETEP CONSULTORIA, GERENCIAMENTO E SERVIOS. Servios de consultoria para a realizao de estudo sobre as deficincias de acesso aos servios de saneamento bsico no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Programa de Modernizao do Setor de Saneamento, 2007. Esse estudo assume conceitos, para acesso ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio, mais restritos, ou seja, com melhor padro de qualidade, que aqueles empregados para o monitoramento global das metas do milnio, o que explica eventuais divergncias entre os nmeros do estudo e os publicados pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
75

123

da gesto do saneamento bsico no Pas. Com base nas determinaes do Decreto Presidencial n 7.217, de 21 de junho de 2010, que regulamenta a Lei n 11.445/2007, conta-se que, alm da fiscalizao e regulao da prestao de servios, 90% dos municpios brasileiros passem a dispor de Planos de Saneamento Bsico, elaborados e devidamente aprovados, e com instncias de controle social at 2033. Para tanto sero necessrios esforos articulados entre os trs nveis de governo federal, estadual e municipal por meio de um conjunto de iniciativas de apoio e induo, como uma campanha nacional, de forma a sensibilizar e suprir a demanda tcnica e financeira para a elaborao dos planos. A Figura 6.1 ilustra as metas para a cobertura total de gua e esgotos (A1 e E1), para o tratamento dos esgotos coletados (E4) e para a coleta direta (porta a porta) de resduos na rea urbana (R1) em todas as regies e no Pas em 2033 Observa-se que, tendo em vista a universalizao dos servios, as regies Sudeste e Sul apresentam as metas mais ousadas.

FIGURA 6.1: Principais metas para saneamento bsico nas macrorregies e no Pas em 2033 Destacam-se ainda, dentre as metas propostas, os ndices relativamente baixos esperados na rea rural, com exceo das regies Sudeste e Sul. As Figuras 6.2 e 6.3 sintetizam essa situao no Pas, projetando para as reas urbana e rural, respectivamente, as metas para a cobertura pelos servios de gua e esgotos e para o atendimento da coleta dos resduos domiciliares em 2018, 2023 e 2033.

124

FIGURA 6.2: Principais metas para a rea urbana do Brasil em 2018, 2023 e 2033 Essas desigualdades na prestao de servios de saneamento bsico, como pode ser observado na comparao entre as Figuras 6.2 e 6.3, justificam e reforam a previso, no Plansab, de um Programa de Saneamento Rural que contemple as especificidades de toda a populao da rea rural no Pas.

FIGURA 6.3: Principais metas para a rea rural do Brasil em 2018, 2023 e 2033 Em relao s Unidades da Federao, a Tabela 6.4 apresenta uma sntese das principais metas dos servios de saneamento bsico.

125

TABELA 6.4: Metas para principais servios de saneamento bsico nas unidades da federao (em %)
INDICADORES* REGIO UF RO AC AM RR PA AP TO MA PI CE RN PB PE AL SE BA MG ES RJ SP PR SC RS MS MT GO DF A1 E1 R1

NE

SE

CO

2010 84 58 72 80 66 73 84 63 75 81 86 80 80 79 84 81 95 97 94 97 98 98 98 95 91 94 96

2018 90 71 77 86 75 82 88 74 83 87 92 84 84 85 88 88 97 99 99 99 100 100 98 96 95 96 97

2023 94 79 80 90 81 87 91 80 88 91 95 86 87 89 91 93 98 100 100 100 100 100 98 97 97 98 98

2033 100 95 87 97 94 98 97 94 98 99 100 92 91 97 97 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

2010 22 37 44 45 31 24 29 27 29 43 45 49 55 33 50 52 79 74 86 91 65 77 75 39 36 49 89

2018 47 52 60 63 51 42 45 48 51 58 57 60 65 52 62 63 81 80 90 95 77 84 83 52 51 61 93

2023 63 62 71 74 63 54 56 61 65 67 65 66 71 63 70 70 83 84 92 97 84 89 88 61 60 68 96

2033 94 81 91 97 87 77 76 88 93 85 79 79 84 87 84 84 86 92 96 100 100 98 98 78 79 82 100

2010 89 75 86 92 81 87 89 67 79 77 89 88 88 80 90 77 95 92 87 96 96 97 94 97 93 94 84

2018 93 85 91 95 88 92 93 80 87 86 93 93 93 88 94 86 99 98 97 99 99 99 99 98 96 96 91

2023 96 91 95 97 93 96 96 89 93 92 96 96 96 93 96 92 100 100 100 100 100 100 100 99 97 98 94

2033 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

* A1: percentual de domiclios totais abastecidos por gua; E1: percentual de domiclios totais servidos por esgotamento sanitrio; R1: percentual de domiclios urbanos atendidos por coleta de lixo.

Considerando as 12 regies hidrogrficas brasileiras, as metas estimadas para os indicadores A1, E1 e R1 podem ser visualizadas na Tabela 6.5.

126

TABELA 6.5: Metas para principais indicadores de saneamento bsico nas regies hidrogrficas brasileiras (em %)
Regio Hidrogrfica
Amaznica Tocantins-Araguaia Atlntico NE Ocidental Parnaba Atlntico NE Oriental So Francisco Atlntico Leste Atlntico Sudeste Paran Atlntico Sul Uruguai Paraguai
A1 2010 2018 2023 2033 2010 E1 2018 2023 2033 2010 R1 2018 2023 2033

74 83 63 74 81 87 84 96 96 97 98 93

82 87 74 82 87 91 89 99 98 98 99 95

86 91 80 88 90 93 93 100 99 98 99 97

96 97 94 98 96 98 99 100 100 100 100 100

34 36 27 30 45 61 53 81 74 63 76 37

53 52 48 51 59 70 64 85 81 73 84 51

64 62 61 65 66 76 71 88 86 79 89 60

87 81 88 92 82 87 85 94 95 91 98 79

86 88 67 78 85 86 85 90 93 96 96 95

91 92 80 86 91 92 91 98 97 99 99 97

95 95 89 93 95 95 95 100 98 100 100 98

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

* A1: percentual de domiclios totais abastecidos por gua; E1: percentual de domiclios totais servidos por esgotamento sanitrio; R1: percentual de domiclios urbanos atendidos por coleta de lixo

127

CAPTULO 7 - NECESSIDADES DE INVESTIMENTOS

Antecedentes Apresentam-se neste captulo os investimentos necessrios para se elevar significativamente o nvel do atendimento por abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, a destinao final dos RSU e a implantao e manuteno da drenagem urbana no perodo de 2014 a 2033. O referencial para o atendimento por abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio e para a destinao final dos RSU, no ano de 2033, dado pelas metas estabelecidas no captulo 6 (Tabela 6.2). Em funo da dificuldade de se estimar metas de investimento para a drenagem pluvial, o estudo referente a este componente seguiu uma lgica prpria, fundamentada na reduo mxima do risco de inundaes, a partir de investimentos em expanso, onde prevista expanso urbana, e em reposio, nas reas j urbanizadas onde h carncia de servios de drenagem. O alcance das metas pressupe a efetivao de investimentos provenientes das esferas federal, estaduais e municipais, alm de investimentos por parte dos prestadores e de agentes internacionais. Ressalta-se que, nas metas, o investimento federal inclui os recursos do PAC 1 e PAC 2 ainda no realizados, j que a estimativa de investimentos tem como ponto de partida o momento anterior incidncia de impactos significativos desses programas sobre os indicadores projetados. A observao dos cenrios de evoluo dos investimentos associados s demandas de saneamento, entre 2014 e 2033, descritos no captulo 5, revela que o montante de investimentos aqui identificados como necessrios ao atendimento das metas, at o ano de 2033, compatvel com os investimentos previstos no Cenrio 1. O cenrio adotado como referncia para a poltica nacional de saneamento bsico projeta uma realidade favorvel para a expanso dos servios, em um contexto de notvel crescimento econmico e prevendo a reduo das desigualdades socioeconmicas e regionais do Pas. A definio dos parmetros para a construo dos modelos de projeo dos investimentos teve como pressupostos a identificao e caracterizao da demanda de cada componente do saneamento bsico, conforme diferentes recortes regionais, socioeconmicos e institucionais, apresentados de maneira detalhada na seo 4.1, e a caracterizao dos aspectos que tm regido a oferta de servios de saneamento no Brasil, desenvolvidos nas sees 4.2 a 4.4. Tal compreenso da dinmica contempornea da oferta e da demanda de servios de saneamento bsico proveu a anlise da demanda futura e a identificao das necessidades de investimentos em aes estruturais e estruturantes, com vistas ao atendimento das metas pr-estabelecidas. Procedeu-se tambm definio das solues tecnolgicas a serem consideradas na configurao das infraestruturas requeridas para os diferentes servios e situaes dos domiclios urbano ou rural, conforme as caractersticas regionais e o porte populacional dos municpios, bem como dos critrios para composio e atualizao dos respectivos custos de investimentos. Para a seleo das solues foram consultados especialistas nos quatro componentes do saneamento bsico. Os investimentos distribuem-se em dois tipos de aes, as medidas estruturais, constitudas por obras e intervenes fsicas em infraestrutura de saneamento, e as medidas estruturantes, aquelas que, alm de garantir intervenes para a modernizao ou reorganizao de sistemas, do suporte poltico e gerencial sustentabilidade da prestao de servios, suscitando o aperfeioamento da gesto. Parte-se da premissa de que a consolidao das aes em medidas estruturantes trar benefcios duradouros s medidas estruturais, assegurando a eficincia e a sustentao dos investimentos realizados. No modelo de demanda de investimentos do Plansab, utilizaram-se variveis do Censo Demogrfico de 2000 e de 2010; da PNSB de 2000 e de 2008; e da srie histrica do SNIS. As primeiras fontes, os censos

128

demogrficos, possibilitaram a estimativa da populao at 2033 e permitiram a caracterizao do atendimento pelas diferentes formas de saneamento. O ltimo Censo Demogrfico trouxe algumas mudanas, sendo que uma delas impactou a estimativa do nmero de fossas spticas, que se mostrou em nmeros significativamente inferiores no ltimo Censo se comparado com a srie histrica A respeito da PNSB e do SNIS, essas duas fontes forneceram as informaes sobre caractersticas dos sistemas e solues de saneamento, como, por exemplo, o volume de esgoto que tratado e o ndice de perdas no sistema de gua. A PNSB abrange todos os distritos brasileiros, mas a autodeclarao das informaes pelo gestor impacta a preciso das respostas. O SNIS vem se firmando como uma importante fonte de dados, contudo, alm de no conter informaes de todos os municpios76, possui quesitos conceitualmente distintos daqueles utilizados pelo IBGE, dificultando a compatibilizao das informaes. Ao longo deste captulo so apresentados, de maneira objetiva, os aspectos mais importantes do desenvolvimento de cada um dos trs estudos, relativos s necessidades de investimentos para o abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, para o destino final dos RSU e para o manejo de guas pluviais urbanas. Alm da breve descrio do mtodo adotado, so mostrados os principais resultados, caracterizados pelos investimentos necessrios ao atendimento das principais metas previstas para cada um dos componentes. Na seo final, apresentam-se os investimentos relacionados s medidas estruturais e estruturantes, e mostrada uma distribuio dos recursos segundo a origem, federal e no federal. Neste estudo, optou-se por no quantificar as potencialidades de ganhos financeiros com medidas como reduo de perdas, exceto quanto aos impactos em investimentos em sistemas de produo, e a eficincia energtica no abastecimento de gua potvel, a coleta seletiva dos RSU, a reduo do lodo gerado em estaes de tratamento de gua e esgotos, e a convivncia com os riscos de inundao. Esta anlise desenvolvida, qualitativamente, no volume mais amplo sobre as necessidades de investimentos integrantes do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil. Abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio A estimativa das demandas para o atendimento das metas estabelecidas para o acesso aos servios de abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio e os clculos dos respectivos investimentos foram desenvolvidos a partir de revises e atualizaes de alguns aspectos metodolgicos e conceituais dos principais indicadores, do estudo realizado no mbito do PMSS77. O referido estudo estimou as projees de investimentos em expanso e reposio de sistemas de abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, com vistas universalizao do atendimento, em um horizonte temporal de 20 anos (2000 a 2020). Na atualizao do modelo tambm foram introduzidas novas adaptaes, que lhe conferiram maior flexibilidade para simulaes de cenrios e anlises de sensibilidade, tornando-o facilmente atualizvel. A alterao conceitual de maior impacto, em termos dos resultados produzidos pelos clculos do modelo, foi a que diz respeito aos investimentos em reposio das infraestruturas existentes no ano-base. O mencionado estudo trata as estimativas de reposio dos investimentos com uma viso mais genrica da gesto dos servios, considerando a reposio contnua e proporcional a cada ano do perodo de anlise, tanto dos investimentos existentes no ano base, como dos novos investimentos realizados da em diante.
No SNIS 2010, as informaes referentes ao abastecimento de gua compreendem 89% do total de municpios brasileiros, diferentemente do esgotamento sanitrio e dos resduos slidos, que contemplam informaes para menos de 35% dos municpios do Pas. 77 CONSRCIO JNS-ACQUA-PLAN. Dimensionamento das necessidades de investimentos para a universalizao dos servios de abastecimento de gua e de coleta e tratamento de esgotos sanitrios no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Programa de Modernizao do Setor de Saneamento, 2003.
76

129

Para este trabalho os mdulos de estimao dos custos de reposio dos investimentos foram modificados conceitualmente para que possam ser utilizados como ferramenta mais apropriada de planejamento dinmico de curto, mdio e longo prazos e suas revises peridicas, conforme preconizam as diretrizes da Lei n 11.445/2007. Para tanto, assumiu-se a premissa de que os novos investimentos em infraestrutura, a partir do ano base tm vida til operacional muito mais longa do que o horizonte mximo de planejamento usualmente adotado, de 20 a 30 anos. Nesse perodo normalmente apenas so realizados pequenos gastos com reposio de alguns equipamentos e componentes, cujo peso no custo total dos investimentos no ultrapassa 5% e que podem at ser facilmente financiados com recursos recuperados pela via tarifria com a depreciao dos mesmos. Assim, o novo modelo foi adequado para processar somente as estimativas de reposio das infraestruturas existentes no ano base do planejamento ou de suas revises, conforme as metas quantitativas definidas pelo gestor para os horizontes analisados. Estas metas, expressas em valores percentuais, correspondem parcela da infraestrutura existente no ano base do perodo analisado, que ser necessrio repor at o ano-horizonte escolhido. Outra adaptao importante no modelo do PMSS (2003) diz respeito ao uso de metas quantitativas de atendimento das demandas por expanso. No modelo anterior tratavam-se sempre de metas fixas de atendimento de 100% da demanda em determinados anos, tambm fixos. No novo modelo, estas metas so expressas em valores percentuais, so variveis e correspondem a quanto da demanda total cumulativa estimada para determinado ano-horizonte se pretende atender no perodo, a contar do ano base. A alterao referente ao significado e ao tratamento dos anos-horizonte de anlise tambm importante. No modelo do estudo anterior (PMSS, 2003) os anos-horizonte, intermedirios e final do perodo de anlise eram fixos. Na nova verso o perodo de anlise ano-base e ano-horizonte final do plano e os anoshorizontes intermedirios (que podem ser utilizados para expressar o curto e o mdio prazos), para os quais se deseja estimar as demandas e os investimentos, so variveis definidas pelo gestor/analista, permitindo-se realizar diferentes anlises de cenrios e de sensibilidade. Para tanto, so admitidos quaisquer anos que estejam presentes no quadro de projeo das populaes e respectivas taxas de ocupao por domicilio. O ano-base, entretanto, tem uma caracterstica limitante, externa s exigncias do modelo, que se refere necessidade de se dispor (ou se poder estimar) os dados bsicos da situao do atendimento ou de acesso aos servios no referido ano. A obteno das estimativas anuais da populao dos municpios brasileiros, com data de referncia no dia 1 de julho dos anos de 2013 a 2033, consistiu no Mtodo AiBi78. A proposta desse mtodo projetar a participao relativa da rea menor (municpio) no crescimento absoluto da rea maior (Unidade da Federao). Baseando-se na diferena entre a populao de um determinado lugar, em dois momentos do passado79, tanto para as reas maiores quanto para as subreas, calcula-se a participao relativa de cada rea menor no crescimento da rea maior. Essa participao (proporo) multiplicada pelo crescimento absoluto da rea maior, no perodo que se deseja projetar, resultando no crescimento esperado de cada rea menor. A soma das populaes das subreas nos anos projetados deve ser igual populao da rea maior projetada para o mesmo ano. Realizou-se a caracterizao das demandas atuais de atendimento por rede de distribuio de gua, poo ou nascente com canalizao interna no domiclio, rede coletora de esgotos e fossa sptica com base nos dados levantados pelo Censo de 2010, inclusive para esta ltima demanda. Em face da inexistncia de informaes primrias ou secundrias sobre as capacidades instaladas dos atuais sistemas de produo de
Desenvolvido por Madeira e Simes, 1972. Para a obteno das estimativas populacionais, adotaram-se os anos 2000 e 2010, obtidas do Censo Demogrfico de 2000 e de 2010
79 78

130

gua e de tratamento de esgotos, foram mantidas as hipteses e os parmetros de estimao adotados no estudo do PMSS. Os recortes so por macrorregies para os quatro componentes, e segundo reas urbanas e rurais, no caso do abastecimento de gua potvel e do esgotamento sanitrio. Tambm se procedeu identificao e estimativa dos custos unitrios e globais para a expanso dos sistemas e para a reposio da infraestrutura existente, a partir dos preos de insumos e servios integrantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (Sinapi)80. Para alguns dos preos unitrios no constantes da base de dados do Sinapi, foram adotados preos de referncia de oramentos recentes de obras especficas, obtidos para algumas regies do Pas e replicados para a respectiva regio. Para os itens que no se encontrou referncias de preos em qualquer das fontes pesquisadas, os preos bsicos do estudo do PMSS (2003) foram ajustados pelos ndices mdios de variao do conjunto de preos do Sinapi desde junho de 2002, base daquele estudo. Todos os preos foram ajustados para dezembro de 2012. A Tabela 7.1 apresenta as estimativas dos investimentos necessrios ao cumprimento das metas previstas para os anos de 2018, 2023 e 2033, descritas nas Tabelas 6.2 e 6.3, para o atendimento por abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio em reas urbanas e rurais do Pas. O Sudeste totaliza a maior parcela dos investimentos estimados em abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio at 2033, correspondente a 119,9 bilhes de reais (39,4% do total a ser investido). A regio Nordeste totaliza 73,7 bilhes (24,2% dos investimentos), a Sul 50,0 bilhes (16,4%), enquanto nas regies Norte e Centro Oeste os investimentos estimados situam-se em patamares prximos a 30 bilhes de reais, entre 2014 e 2033.

80

um sistema de pesquisa mensal, realizada pelo IBGE, que informa os custos e ndices da construo civil, tendo a Caixa e o IBGE como responsveis pela divulgao oficial dos resultados, manuteno, atualizao e aperfeioamento do cadastro de referncias tcnicas, mtodos de clculo e do controle de qualidade dos dados disponibilizados.

131

TABELA 7.1: Necessidades de investimentos em abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, em reas urbanas e rurais das macrorregies do Brasil, entre o ano base de 2014 e os anos de 2018, 2023 e 2033 (em milhes de reais de dezembro/2012)
MACRORREGIES / URBANO E RURAL reas urbanas e rurais Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Total reas urbanas Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Total reas rurais Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Total 554 1.135 760 511 167 3.127 760 1.864 1.145 781 264 4.814 1.044 3.103 1.719 1.057 388 7.310 488 3.802 1.721 623 406 7.040 898 5.052 2.205 821 692 9.668 1.756 7.818 3.351 1.122 1.397 15.443 1.042 4.937 2.481 1.135 572 10.166 1.658 6.916 3.350 1.602 956 14.482 2.800 10.921 5.070 2.178 1.785 22.753 3.245 7.135 12.412 5.900 3.120 31.811 7.857 15.250 26.075 12.528 6.933 68.644 11.039 25.306 45.217 22.020 11.257 114.839 4.597 9.973 17.580 7.825 5.514 45.488 8.689 18.868 35.039 13.382 9.091 85.068 16.679 37.466 69.631 25.804 16.869 166.449 7.843 17.108 29.991 13.724 8.634 77.300 16.546 34.118 61.114 25.910 16.024 153.711 27.719 62.772 114.847 47.824 28.127 281.288 ABASTECIMENTO DE GUA 2014 a 2018 3.800 8.270 13.171 6.411 3.287 34.938 2014 a 2023 8.617 17.115 27.220 13.309 7.197 73.457 2014 a 2033 12.083 28.409 46.935 23.077 11.645 122.149 ESGOTAMENTO SANITRIO* 2014 a 2018 5.085 13.775 19.301 8.448 5.920 52.528 2014 a 2023 9.587 23.919 37.244 14.203 9.783 94.736 2014 a 2033 18.435 45.284 72.982 26.926 18.266 181.893 2014 a 2018 8.885 22.045 32.472 14.859 9.206 87.466 TOTAL 2014 a 2023 18.204 41.034 64.464 27.512 16.980 168.193 2014 a 2033 30.518 73.693 119.917 50.002 29.911 304.042

* Esto includos os investimentos em instalaes hidrossanitrias.

Verifica-se a preponderncia dos investimentos nas reas urbanas, 92,5% dos investimentos totais, at 2033 (Figura 7.1). Nas reas rurais os investimentos estimados concentram-se nas regies Nordeste e Sudeste, que apresentam as maiores demandas em funo de seu maior estoque de populao no atendida, relativamente alto quando comparado com o restante do Pas (Tabela 7.1 e Figura 7.2).

132

FIGURA 7.1: Necessidades de investimentos em abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio em reas urbanas e rurais do Brasil, 2014 a 2033

FIGURA 7.2: Necessidades de investimentos em abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio em reas urbanas, segundo macrorregies do Brasil, 2014 a 2033 A expanso da produo e distribuio de gua consiste na ampliao ou implantao de unidades de captao, aduo, tratamento, reservao, redes de distribuio, estaes elevatrias, dispositivos de controle de presso e ligaes prediais. A expanso da coleta e tratamento dos esgotos caracterizada pela instalao de ligaes prediais e pela implantao de sistemas de redes coletoras, interceptores, emissrios, estaes elevatrias e de unidades de tratamento. Assumiu-se que em municpios de menor porte populacional haver maior proporo de domiclios atendidos por fossas spticas (ver nota da Tabela 7.2). Nesses casos, o custo dessas unidades foi includo no item referente coleta e interceptao. Para as unidades de tratamento, os custos consideraram a conjugao de tecnologias envolvendo reatores anaerbios de fluxo ascendente, filtros biolgicos percoladores, lagoas de estabilizao e sistema de lodos ativados.

133

A reposio, seja na produo e distribuio de gua, seja na coleta e tratamento dos esgotos, implica na substituio de partes dos sistemas existentes, na sua recuperao e nas melhorias voltadas para a sua modernizao tecnolgica. Prev-se um valor para investimentos em reposio diretamente proporcional ao custo de implantao de cada instalao e inversamente proporcional vida til remanescente da infraestrutura existente no ano base (2013) e dos componentes operacionais (equipamentos eletromecnicos e hidrulicos). No esto previstos investimentos em reposio da infraestrutura bsica dos novos sistemas (edificaes, redes, estruturas de concreto) tendo em vista que sua vida til superior ao perodo da anlise (20 anos). No que concerne distribuio dos investimentos em expanso e reposio dos servios, verifica-se cerca da metade do total a ser investido em expanso da coleta e interceptao dos esgotos e em expanso da distribuio de gua, respectivamente, 33,6% e 16,3% do total a ser investido em abastecimento de gua e esgotamento sanitrio de 2014 a 2033 (Figura 7.3 e Tabela 7.2).

FIGURA 7.3: Necessidades de investimentos em expanso e reposio em abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio no Brasil, de 2014 a 2033 (em %)

134

TABELA 7.2: Necessidades de investimentos em expanso e reposio em abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio no Brasil, entre o ano base de 2014 e os anos de 2018, 2023 e 2033 (em milhes de reais de dezembro/2012)
Aes / natureza dos investimentos Abastecimento de gua Expanso da produo Expanso da distribuio Reposio da produo Reposio da distribuio TOTAL Expanso da coleta e interceptao* Expanso do tratamento Expanso das instalaes hidrossanitrias Reposio da coleta e interceptao Reposio do tratamento TOTAL 2018 5.303 16.142 3.883 9.610 34.938 28.379 9.828 5.036 7.915 1.370 52.528 2023 13.042 33.429 7.766 19.220 73.457 52.943 16.458 6.765 15.830 2.740 94.736 2033 18.747 49.455 15.525 38.422 122.149 102.059 32.262 11.535 30.763 5.275 181.893

* Nessas categorias esto includas as fossas spticas, cujos percentuais de atendimento foram definidos segundo a macrorregio e o porte populacional do municpio, variando entre 70% para municpios com at 20 mil habitantes e 10% para municpios com mais de 200 mil habitantes nas regies Norte, Nordeste, Sul e CentroOeste. Para a regio Sudeste estes percentuais variam entre 60 e 5%.

No que se refere aos investimentos em produo de gua, destaca-se que os valores esto compatveis com os resultados do Atlas Brasil Abastecimento Urbano de gua81 (ANA, 2010), no qual foi identificado um conjunto de obras para o aproveitamento de novos mananciais e para ampliaes e adequaes de sistemas de produo de gua para 3.059 sedes municipais, totalizando uma estimativa de investimentos de R$ 22,2 bilhes com horizonte at 2025, comparados com R$ 20,9 bilhes em 2023 no Plansab. importante tambm salientar que o substancial investimento ainda requerido em expanso da distribuio de gua, se comparado com aquele referente ao esgotamento sanitrio, se deve, por um lado, s demandas relativamente altas quando comparadas s relacionadas ao esgotamento sanitrio e, principalmente, demanda bastante significativa de atendimento por fossa sptica nos municpios brasileiros com menos de 50 mil habitantes. Esta ltima situao decorre da premissa do estudo, de privilegiar a soluo esttica para o esgotamento sanitrio nas localidades de menor porte, o que conduz a uma significativa reduo nos investimentos destinados expanso da coleta e interceptao dos esgotos. Limpeza urbana e manejo de resduos slidos A estimativa das necessidades de investimentos na destinao final dos RSU no Brasil envolveu a atualizao do estudo desenvolvido pelo MMA82 e a elaborao de um modelo de estimao de demanda e composio de custos de destinao final adequada, que teve como base a estrutura lgica e elementos conceituais do modelo desenvolvido para o abastecimento de gua potvel e o esgotamento sanitrio. Partiu-se do pressuposto de que os outros custos relativos ao manejo dos RSU seriam de responsabilidade dos prprios prestadores e que, alm disso, parte desses custos estaria sendo considerada nas medidas estruturantes.

O detalhamento dos investimentos por municpio, com indicao de futuros mananciais e das intervenes nos sistemas de produo de gua, est disponvel em www.ana.gov.br/atlas. 82 BRASIL. MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. SECRETARIA DE MUDANAS CLIMTICAS E QUALIDADE AMBIENTAL. Estimativa do deficit de investimento em coleta de lixo, desativao de lixes e implantao de aterros sanitrios no Brasil. Verso preliminar (minuta revisada em junho de 2002).

81

135

Esgotamento Sanitrio

O estudo de referncia privilegiou a adoo da unidade de aterro sanitrio como a soluo mais adequada em termos econmicos e ambientais, considerando a fase inicial de implantao de um aterro sanitrio, a parcela de sua infraestrutura fsica necessria para propiciar a obteno da licena ambiental para fins de sua operao, bem como para assegurar seu funcionamento adequado ao longo dos dois anos posteriores ao incio de sua utilizao efetiva. Para efeito de definio e dimensionamento das solues e da composio dos respectivos custos, neste estudo, os municpios foram agrupados em sete faixas de porte populacional. De maneira alternativa ao estudo do MMA, previu-se, para os municpios da primeira faixa populacional (at 20.000 habitantes), a implantao de uma unidade de triagem e compostagem (UTC), com unidade de acumulao de reciclveis. Em cada UTC foi prevista a implantao de aterros simplificados para a disposio final dos rejeitos. Aps a atualizao do deficit em aterro sanitrio, foram realizados os clculos dos montantes necessrios para expanso e reposio das referidas unidades de destino final. A expanso caracterizada pela implantao de solues de destino final dos RSU nos municpios que no dispunham dessa infraestrutura em 2013 ajustados para ciclos de vida til operacional de 20 anos, considerando os preos dos insumos e servios integrantes do Sinapi83. A reposio caracterizada pela readequao ou ampliao da infraestrutura existente, pela implantao de novas unidades para os municpios que j dispem de solues para disposio final antes do ano base da anlise (2013) e, para os municpios que em 2013 ainda dispem seus resduos em lixes e vazadouros, os gastos necessrios para o fechamento e recuperao dessas reas. Os investimentos necessrios foram estimados considerando as metas apresentadas na Tabela 6.2. Como os investimentos em novos empreendimentos foram estimados para vida til operacional de no mnimo 20 anos, no houve previso de investimentos em expanso em municpios que j dispunham de solues para o destino final dos RSU em 2013. Para atender aos preceitos da Lei n 12.305/ 2010, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos, cujo Art. 54 prev que a disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos, observado o disposto no 1o do art. 9o, dever ser implantada em at 4 (quatro) anos aps a data de publicao desta Lei, considerouse que at o ano de 2014, 100% da destinao final dos resduos slidos seria ambientalmente adequada. Para efeito das metas de atendimento para a erradicao dos vazadouros, conforme destacado no Captulo 6, foi considerada a meta estabelecida em Lei, contudo mantendo-se presentes as metas mais conservadoras, oriundas da pesquisa com especialistas. Na estimativa de investimentos foi assumida a meta definida na Lei, embora no estudo Panorama do saneamento bsico no Brasil, ambas as opes tenham sido consideradas, com estimativa dos investimentos necessrios para cumprimento dessa meta em 2023 e 2033. Em termos globais, no entanto, a diferena entre os valores previstos para at 2018 e para 2033 pequena e pouco afetaria o conjunto dos investimentos em saneamento bsico previstos no Plansab. Os valores apresentados na Tabela 7.3 incluem estimativas de investimentos em expanso, com a implantao de novos aterros, e em reposio de aterros existentes84. Os maiores montantes de investimentos so estimados para as regies Nordeste e Sudeste, onde tambm se concentra a maior gerao de RSU (Ver Figura 7.4).

Os preos no disponveis no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (Sinapi) foram atualizados com base na variao do ndice Nacional de Custo da Construo (INCC). Os aterros esto presentes em 1259 municpios, conforme indicao do estudo de referncia e informaes atualizadas a partir de contato com rgos estaduais. Para os Estados de Minas Gerais e So Paulo as informaes foram coletados no site da Fundao Estadual do Meio Ambiente (Feam) e Cincia e Tecnologia a Servio do Meio Ambiente (Cetesb) respectivamente. Para o Esprito Santo, as informaes foram obtidas aps solicitao ao Instituto Estadual do Meio Ambiente e Recursos Hdricos (Iema). Para as demais unidades da federao foram utilizados os dados da PNSB de 2008, do IBGE.
84

83

136

FIGURA 7.4: Necessidades de investimentos em destinao final adequada de RSU segundo macrorregies do Brasil, de 2014 a 2033 (em %) Aproximadamente 66% dos investimentos em expanso, R$ 8 de 12,2 bilhes, so destinados s regies Nordeste (40%) e Sudeste (26%). Na regio Nordeste prev-se a implantao de novos empreendimentos, como aterros sanitrios e unidades de triagem e compostagem, em municpios que no contavam com essa infraestrutura no ano de 2013 (Tabela 7.3). Os investimentos em reposio, por sua vez, so significativos na regio Sudeste, que demandar cerca de 3,8 bilhes de reais. Isto se deve ao fato de que nesta regio est concentrado nmero significativo de aterros implantados at 2010 (535 municpios do total de 1.246), inclusive muitos de grande porte, relativos s populaes superiores a 200 mil habitantes, com destaque para os que atendem as RM de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Vitria. TABELA 7.3: Necessidades de investimentos em destinao adequada de RSU, segundo macrorregies do Brasil, entre o ano base de 2014 e os anos de 2018, 2023 e 2033 (em milhes de reais de dezembro/2012)
Macrorregio / natureza dos investimentos Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Total Expanso 2018 1.526 4.612 2.972 1.318 1.002 11.431 2023 1.584 4.716 3.047 1.347 1.040 11.733 2033 1.665 4.867 3.151 1.387 1.093 12.164 2018 552 1.717 1.743 773 386 5.171 Reposio 2023 673 2.082 2.696 1.181 500 7.132 2033 918 2.833 4.683 2.027 735 11.197 2018 2.078 6.330 4.715 2.091 1.388 16.602 Total 2023 2.257 6.798 5.742 2.528 1.540 18.865 2033 2.583 7.700 7.834 3.415 1.828 23.361

V-se que o total dos investimentos necessrios para se alcanar 100% de destinao final adequada para os RSU, at o ano de 2018, cerca de 11,4 bilhes de reais, valor no muito significativo frente ao PIB nacional de 2012. Foi previsto um montante adicional para a complementao da expanso da destinao dos RSU, de 2019 at 2033 (0,73 bilho). Para a reposio da destinao dos resduos slidos, os investimentos previstos so bem menores 1,7 bilhes at 2018, 1,87 bilhes entre 2019 e 2023 e 3,9 bilhes entre 2024 e 2033.

137

Drenagem e manejo das guas pluviais urbanas Para a definio dos investimentos em drenagem urbana e manejo de guas pluviais, quatro parcelas foram consideradas: i) a implantao de sistemas de drenagem nas reas de expanso urbana; ii) a reposio dos sistemas ao longo do horizonte da simulao; iii) a reposio dos sistemas de drenagem clssicos (macrodrenagem) existentes nos municpios, conforme descritos na PNSB (2000), ao longo do perodo, tendo por foco a reduo do risco de inundao; iv) a adequao dos sistemas de drenagem em reas urbanizadas que sofrem com inundaes. Deve-se ressaltar que os investimentos estimados referem-se queles necessrios ao controle de inundaes e no incluem os custos relacionados desapropriao ou aquisio de terrenos, nem as obras de microdrenagem. Os custos da estimativa de expanso dos sistemas de drenagem urbana devido expanso territorial item (i) - foram definidos a partir da escolha de cenrios de implantao de sistemas de drenagem85. Os custos de reposio destes item (ii) - foram estimados com base em ndices anuais86. A parcela referente reposio da infraestrutura atualmente existente (parcela iii) est associada aos custos anuais de recuperao estrutural de canais de macrodrenagem, consistindo na recuperao do concreto e armaduras dos canais, estimada em 10% de sua rea total por ano. A infraestrutura existente considerou o patrimnio de macrodrenagem implantado em cada um dos municpios brasileiros, conforme a PNSB de 2000. Os dados da PNSB de 2008 no foram utilizados pelo fato de o quesito rea inundada dos municpios, dado relevante para o referido clculo de investimentos, s estar contemplado na PNSB de 2000. O investimento em readequao dos sistemas existentes nos municpios (parcela iv) levou em conta as carncias em termos de solues adequadas de drenagem e manejo das guas pluviais urbanas, com base nas reas que sofreram inundaes. Para a quantificao dessas carncias, adotou-se a premissa de que as intervenes corretivas tm um custo equivalente ao valor dos prejuzos decorrentes de inundaes, estimados com base em estudos de prejuzos diretos causados por inundaes, expressos em curvas de prejuzos unitrios versus profundidade de inundao87 e danos infraestrutura urbana88. Destaca-se neste ponto que, embora possa se considerar pouco razovel a adequao dos sistemas de drenagem de todo o Pas, em 20 anos, em vista de se julgarem os dados de reas inundadas informados pela PNSB de 2000 fortemente subdimensionados, devido ao baixo nmero de declaraes, adotou-se a meta de se tratar 100% desse passivo. O investimento total necessrio em expanso e reposio dos sistemas de drenagem pluvial urbana, entre os anos de 2014 e 2033, foi estimado em 68,7 bilhes de reais. A macrorregio Sul responde pela maior necessidade de investimentos, 29,2 bilhes, dos quais 25,4 destinam-se expanso. No Sudeste, por sua vez, so necessrios 18,3 bilhes de reais, sendo 10,7 para a expanso (Tabela 7.4 e Figura 7.5).

Descritos em CANADO, V.; NASCIMENTO, N. O. ; CABRAL, J. R. Cobrana pela drenagem urbana de guas pluviais: bases conceituais e princpios metodolgicos. Revista Brasileira de Recursos Hdricos, v. 11, p. 15-25. 2006. 86 Avaliados por MOURA, P. M. Contribuio para avaliao global de sistemas de drenagem urbana. 2004. 146 f. Dissertao (Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos) Escola de Engenharia, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2004. 87 MACHADO, L. et al. Curvas de danos de inundao versus profundidade de submerso: desenvolvimento de metodologia. Rega Revista de Gesto de gua da Amrica Latina, v. 2, n. 3. Porto Alegre, p. 32-52. 2005. 88 MILOGRANA, J. Sistemtica de Auxlio Deciso para a Seleo de Alternativas de Controle de Inundaes Urbanas. 2009. 316 f. Tese de Doutorado em Tecnologia Ambiental e Recursos Hdricos, Publicao PTARH 05/09, Departamento de Engenharia Civil e Engenharia Ambiental. Universidade de Braslia, Braslia, DF.

85

138

TABELA 7.4: Necessidade de investimentos em drenagem e manejo das guas pluviais urbanas segundo macrorregies do Brasil, entre o ano base de 2014 e os anos de 2018, 2023 e 2033 (em milhes de reais de dezembro/2012)89
MACRORREGIO / Natureza dos Investimentos Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste TOTAL 20142018 932 3074 3529 8466 1262 17263 Expanso 201420142023 2033 1818 6026 6879 16862 2495 34080 2896 9482 10677 25420 3790 52265 20142018 184 528 1913 958 552 4135 Reposio 201420142023 2033 353 1017 3767 1893 1094 8124 743 2130 7580 3800 2188 16441 20142018 1117 3603 5442 9425 1813 21400 TOTAL 20142023 2171 7043 10646 18755 3589 42204 20142033 3639 11612 18257 29220 5978 68706

FIGURA 7.5: Necessidades de investimentos em drenagem e manejo das guas pluviais urbanas, segundo macrorregies do Brasil, 2014 a 2033 (em %)

O valores estimados na verso preliminar do Plansab, que foi submetida a audincia pblica, foram corrigidos pela razo entre o INCC de dezembro de 2012 e o de dezembro de 2009.

89

139

FIGURA 7.6: Necessidades de investimentos em drenagem urbana nas macrorregies do Brasil segundo proporo de custos de expanso e reposio, 2014 a 2033 A Figura 7.6 mostra, para o perodo da projeo (2014 a 2033), a proporo de investimentos em expanso e em reposio, em cada uma das macrorregies do Pas. Observa-se que, nas regies Sudeste e CentroOeste, os investimentos em reposio assumem uma parcela significativa no total de investimentos, de aproximadamente 40%. Nas demais regies, os investimentos necessrios expanso dos sistemas de drenagem sero preponderantes.

Investimentos totais e em medidas estruturais e estruturantes Considera-se que os investimentos em medidas estruturais correspondem aos totais investidos em aes relativas expanso da produo e distribuio de gua; da coleta, interceptao, transporte e tratamento dos esgotos; de aterros sanitrios e usinas de triagem e compostagem e tambm a uma parcela de 30% dos investimentos em reposio nesses componentes. Para a drenagem urbana as medidas estruturais correspondem a 30% dos investimentos em expanso e a 70% dos investimentos em reposio, na qual segundo a metodologia utilizada, so encontrados os maiores passivos. A estimativa para os investimentos em aes compostas por medidas estruturais, at 2033, da ordem de R$ R$ 283,8 bilhes, representando 55,8% do total necessrio (Tabela 7.5). Para as medidas estruturantes relacionadas aos quatro componentes do saneamento bsico, considerado o complemento dos valores totais estimados, subtrados dos valores para as medidas estruturais. Sero necessrios investimentos estimados de R$ 224,7 bilhes, at 2033, em medidas de carter estruturante (correspondentes a 44,2% dos investimentos totais necessrios). Deste montante, estima-se que 112,3 bilhes so necessrios em aes que no se restringem ao mbito dos componentes especficos do saneamento bsico, mas que apresentam natureza mais geral. Essas aes so relativas ao aumento da eficincia na gesto e prestao dos servios, capacitao tcnica dos funcionrios das empresas de saneamento e implantao de campanhas educativas, entre outras, e esto contempladas na Tabela 7.5 no quesito Gesto. Para a estimativa da necessidade de investimentos nessas aes, assumiu-se um valor equivalente a uma parcela do somatrio dos investimentos em medidas estruturantes especficas para cada um dos quatro componentes do saneamento bsico, chegando a 100% no final do alcance do Plansab. Assumiu-se, portanto, que tais investimentos tivessem vulto significativo no total de esforos de financiamento do setor, o que coerente com a premissa adotada no Plansab de valorizao das medidas estruturantes.

140

Em sntese, de forma compatvel com o Cenrio 1, sero necessrios cerca de R$ 508,5 bilhes em medidas estruturais e estruturantes at 2033. No que se refere origem dos investimentos, estima-se que 59% dos recursos (R$ 299,9 bilhes) sejam provenientes dos agentes federais e R$ 208,6 bilhes sejam aportados por agncias internacionais, prestadores de servios, oramentos estaduais e municipais e setor privado, na forma de investimentos diretos ou de contrapartidas. Para a estimativa da distribuio dos recursos segundo a origem, federal e no federal, partiu-se, em primeiro lugar, da constatao da importante potencialidade de investimentos dos prestadores com recursos prprios, podendo superar 50% do total de investimentos em algumas situaes, e, em segundo lugar, das exigncias de contrapartida dos tomadores, especialmente de emprstimos com recursos onerosos, usualmente superiores a 20% do valor do financiamento. TABELA 7.5: Necessidades de investimentos totais e em medidas estruturais e estruturantes segundo componentes do saneamento bsico e origem, para atendimento das metas estabelecidas (em milhes de reais de dezembro/2012 (1)) (2)
AO / ORIGEM Total
gua Esgotos

ESTRUTURAL Agentes federais(3) R$ 20.394 39.124 10.386 6.460 0 76.364 43.654 69.476 11.098 12.728 0 136.956 67.509 133.166 12.418 21.750 0 234.844 % 80 85 80 80 0 82 80 85 80 80 0 82 80 85 80 80 0 83

Outros agentes R$ 5.099 6.904 2.596 1.615 0 % 20 15 20 20 0 18 20 15 20 20 0 18 20 15 20 20 0 17 Total 9.445 6.500 3.620 13.326 10.963 43.854 18.890 12.999 4.992 26.293 42.116 105.291 37.763 25.226 7.838 41.517 112.345 224.689

ESTRUTURANTE Agentes Outros federais(3) agentes R$ 2.834 1.950 0 3.998 3.289 12.070 5.667 3.900 0 7.888 12.635 30.090 11.329 7.568 0 12.455 33.703 65.055 % 30 30 0 30 30 28 30 30 0 30 30 29 30 30 0 30 30 29 R$ 6.612 4.550 3.620 9.328 7.674 31.784 13.223 9.099 4.992 18.405 29.482 75.201 26.434 17.658 7.838 29.062 78.641 159.634 % 70 70 100 70 70 72 70 70 100 70 70 71 70 70 100 70 70 71 Total 34.938 52.528 16.602 21.400 10.963 136.432 73.457 94.736 18.865 42.203 42.116 271.378 122.149 181.893 23.361 68.705 112.345 508.452

TOTAL Agentes federais(3) R$ 23.228 41.074 10.386 10.457 3.289 88.434 49.321 73.376 11.098 20.616 12.635 167.046 78.838 140.734 12.418 34.205 33.703 299.899 % 66 78 63 49 30 65 67 77 59 49 30 62 65 77 53 50 30 59

Outros agentes R$ 11.710 11.454 6.216 10.943 7.674 47.998 24.137 21.360 7.767 21.587 29.482 104.332 43.311 41.158 10.943 34.500 78.641 208.553 % 34 22 37 51 70 35 33 23 41 51 70 38 35 23 47 50 70 41

25.493 46.029 12.982 8.074 0 92.578 54.567 81.737 13.873 15.910 0 166.087 84.386 156.666 15.523 27.188 0 283.763

2014-2018

R.S.U Drenagem Urbana Gesto Total gua Esgotos

16.214 10.913 12.261 2.775 3.182 0 29.131 16.877 23.500 3.105 5.438 0 48.919

2014-2023 2014-2033
(1) (2)

R.S.U Drenagem Urbana Gesto Total gua Esgotos R.S.U Drenagem Urbana Gesto Total

Os valores resultam das previses de necessidade de investimentos baseadas no Cenrio 1. Os valores dos PAC 1 e PAC 2, ainda no realizados, no foram deduzidos dos valores previstos, j que a estimativa de investimentos tem como ponto de partida o momento anterior incidncia de impactos significativos desses programas sobre os indicadores projetados. (3) Incluem-se os recursos provenientes do OGU e dos agentes financeiros e de fomento do Governo Federal, dentre outros.

141

CAPTULO 8 - MACRODIRETRIZES E ESTRATGIAS

Este captulo aborda as principais macrodiretrizes e estratgias propostas, visando assegurar materialidade s metas estabelecidas e sua decorrente traduo nas aes programticas e nos objetivos que se pretende concretizar com a implementao do Plansab. A definio dessas diretrizes e estratgias resultou de um grande conjunto de reunies e oficinas com tcnicos de diversos rgos do Governo Federal e com especialistas convidados do setor e, em especial, das proposies levantadas nos grupos de trabalho e consolidadas na plenria final dos Seminrios Regionais, realizados em outubro e novembro de 2009 nas cinco macrorregies do Pas (Belo Horizonte, Braslia, Recife, Manaus e Porto Alegre). Adicionalmente, foram sistematizadas diversas propostas construdas no mbito do Governo Federal e de organizaes da sociedade civil, em particular, sugestes e recomendaes formuladas pelo FNRUe pela FNSA; propostas apresentadas no Compromisso pelo Meio Ambiente e Saneamento Bsico dos Ministrios do Meio Ambiente e das Cidades; contribuies do GTI-Plansab e do Grupo de Acompanhamento do CTS do ConCidades (GA) e reflexes da Cmara Tcnica do Plano Nacional de Recursos Hdricos (CTPNRH) do CNRH. Complementaram o conjunto de elementos de suporte s definies apresentadas neste captulo as anlises prospectivas integrantes de documentos como o Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento do MPOG e de demais planos nacionais, como o Plano Nacional de Habitao (PlanHab), a proposta de PNRS, que j considera vrios pressupostos de verses iniciais do Plansab, e, em especial, o Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH). 8.1 Macrodiretrizes Apresentam-se as macrodiretrizes, que devero orientar, em nvel geral, a execuo do Plansab e o cumprimento das metas estabelecidas, organizadas em cinco blocos temticos: A) Relativas s aes de coordenao e planejamento no setor e s articulaes intersetoriais e interinstitucionais para efetiva implementao da Poltica Nacional de Saneamento Bsico: Tratam-se de diretrizes fundamentais para a necessria consolidao, no plano federal e demais nveis federados, para assegurar o avano institucional da poltica nacional de saneamento, com perenidade e sustentao ao longo do perodo de implementao do Plansab e posteriores.
Fortalecer a coordenao nacional do MCidades para a Poltica de Saneamento Bsico no Pas, com a participao dos diversos setores do Governo Federal no seu desenvolvimento. Assegurar que o Plansab seja o instrumento orientador das polticas, programas e aes de saneamento bsico de mbito federal, buscando sua observncia na previso oramentria e na execuo financeira e fortalecendo a cultura de planejamento do setor, prtica esta a ser fomentada nos nveis estadual e municipal. Definir estratgia de interlocuo e articulao com outros planos setoriais correlatos e com planos municipais, estaduais e regionais de saneamento, visando garantir a implementao da Poltica Nacional de Saneamento Bsico. Fortalecer a cooperao entre Unio, Estados e Municpios e promover integrao federativa das polticas pblicas de saneamento bsico, visando reduzir as desigualdades sociais e regionais, com reconhecimento das peculiaridades locais. Constituir a Sala de Coordenao e Acompanhamento da Poltica de Saneamento Bsico, sob direo do MCidades, com a participao dos demais setores do Governo Federal envolvidos, concretizando as recomendaes da rea de saneamento bsico no mbito da Unio, sobretudo as includas no Plansab. Adotar estratgias que assegurem a intersetorialidade das aes de saneamento bsico com as polticas de sade, de desenvolvimento urbano e regional, habitao, proteo ambiental e recursos hdricos, entre outras. Fomentar a criao de conselhos estaduais e municipais das cidades, bem como a realizao das respectivas conferncias, incorporando a discusso da temtica do saneamento bsico. Apoiar e fomentar a elaborao dos planos municipais, estaduais e regionais de saneamento bsico.

142

B) Relativas prestao, regulao e fiscalizao dos servios de saneamento bsico, de forma participativa e integrada, com vistas sua universalizao: Referem-se a diretrizes que buscam assegurar o fortalecimento da prestao dos servios, em sintonia com os princpios da Lei, bem como do papel do titular, a partir das atividades de gesto, regulao e fiscalizao, na perspectiva da maior eficincia, eficcia e efetividade do setor.
Buscar a universalizao da oferta de abastecimento de gua potvel e de esgotamento sanitrio nas reas urbana e rural, minimizando o risco sade e assegurando qualidade ambiental, adotando-se tratamento dos esgotos em nvel compatvel com os padres de lanamento de efluentes e requisitos de qualidade de gua dos corpos receptores. Buscar a universalizao da oferta da coleta de resduos slidos na rea urbana. Promover o manejo, a destinao e a disposio final ambientalmente adequada dos resduos slidos. Promover o manejo das guas pluviais urbanas, minimizando a ocorrncia de problemas crticos de inundao, enchentes ou alagamentos. Fortalecer a prestao de servios que promova a integrao dos quatro componentes do saneamento bsico. Fomentar a transparncia e acesso s informaes, bem como prestao de contas por parte dos prestadores de servio, visando qualificao da participao. Fortalecer a gesto institucional e a capacidade gerencial dos operadores pblicos de servios de saneamento bsico, bem como o papel do titular dos servios. Apoiar arranjos institucionais para a gesto dos servios de saneamento bsico, estimulando sua organizao segundo escalas espaciais timas, de forma a explorar as potencialidades da Lei de Consrcios Pblicos. Apoiar estados e municpios na capacitao tcnica e gerencial. Avaliar o apoio ao carter deliberativo das instncias de controle social em saneamento bsico, de forma a ampliar sua capacidade de influenciar as polticas pblicas. Fomentar aes de comunicao, mobilizao e educao ambiental para o saneamento bsico. Assegurar ambiente regulatrio que reduza riscos e incertezas normativas e estimule a cooperao entre os atores do setor, valorizando processos participativos e de controle social como instrumentos de gesto democrtica de poltica urbana, conforme previsto no Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/2001, em seu art. 43, incisos I a IV. Avaliar diferentes modelos de regulao, fomentando a criao de modelos e instrumentos independentes efetivos e eficazes. Fortalecer a capacidade fiscalizadora dos titulares, dos entes reguladores e das instncias de controle social. Explorar as potencialidades da Lei de Consrcios Pblicos para a regulao dos servios. Explorar as potencialidades de parcerias com o setor privado para a prestao dos servios com base no arcabouo legal existente.

C) Relativas ao desenvolvimento tecnolgico e aes de saneamento bsico em reas especiais: Tratam-se de diretrizes fundamentais para a necessria consolidao, no plano federal e demais nveis federados, para assegurar o avano institucional da poltica nacional de saneamento, com perenidade e sustentao ao longo do perodo de implementao do Plansab e posteriores.
Apoiar o desenvolvimento cientfico e tecnolgico no campo do saneamento bsico, visando avaliar, criar e consolidar solues tecnolgicas e apropriadas para a gesto dos servios, considerando as especificidades regionais. Consolidar, em nvel prioritrio, atividades sistemticas de elaborao de estudos e pesquisas, com nfase para o desenvolvimento institucional e tecnolgico, e para a avaliao e monitoramento das polticas e programas. Estabelecer diretrizes para o saneamento bsico especficas para a populao rural, com nfase para reas indgenas, reservas extrativistas da Unio e comunidades quilombolas. Estabelecer diretrizes para o tratamento diferenciado para aes de saneamento bsico nas RM; em municpios de pequeno porte; em bacias hidrogrficas crticas conforme Resoluo n 655/2009 da Ana; em reas de especial interesse social, em consonncia com o PlanHab, e nas reas indutoras do desenvolvimento turstico, em consonncia com o Plano Nacional de Turismo.

143

D) Relativas ao investimento pblico e cobrana dos servios de saneamento bsico: So diretrizes fundamentais, que visam, dentre outros avanos, assegurar fluxo estvel de recursos financeiros para o setor e mecanismos para sua eficiente utilizao e fiscalizao, com base no princpio de qualificao dos gastos pblicos e da progressiva priorizao de investimentos em medidas estruturantes.
Assegurar recursos federais compatveis com as metas e resultados estabelecidos no Plansab, orientando sua destinao e aplicao segundo critrios que visem universalizao dos servios, conforme disponibilidade oramentria. Ampliar o volume de investimentos federais com recursos onerosos e no onerosos, priorizando, neste ltimo caso, os beneficirios com menor capacidade de endividamento. Ampliar a participao financeira de agentes no federais nos investimentos preconizados pelo plano e assegurar sua establidade. Apoiar entes federados com maior dificuldade de acesso s linhas de investimento federais. Ampliar os investimentos federais em medidas estruturantes com vistas a que estados e municpios tenham condies, dentre outros, de acessar recursos onerosos, conforme disponibilidade oramentria. Incentivar a qualificao dos projetos oriundos de emendas parlamentares. Qualificar os investimentos pblicos, com maior eficincia, eficcia e efetividade nos resultados, estabelecendo metas de desempenho operacional para os operadores pblicos de servios de saneamento bsico. Incentivar que ganhos de eficincia decorrentes dos investimentos federais e da desonerao fiscal impliquem apropriao social dos benefcios, sob a forma de investimentos, subsdios ou reduo tarifria para a populao de baixa renda. Avaliar e assegurar transparncia aos subsdios, aos modelos tarifrios praticados e arrecadao dos prestadores de servios. Avaliar modelos tarifrios para gua e esgotos, quanto aos critrios de subsdio interno e eficincia dos servios. Conceber modelos de cobrana e incentivos para os servios de resduos slidos e de drenagem urbana, luz da legislao.

E) Relativas ao monitoramento e avaliao sistemtica do Plansab: A elaborao do Plansab baseia-se no pressuposto central de que seja um planejamento estratgico, portanto implementado com contnuo acompanhamento e monitoramento, com vistas sua adaptao aos cenrios que se apresentarem.
Priorizar a implantao do SINISA e do sistema de avaliao e monitoramento do Plansab, nos moldes do determinado na Lei n 11.455/2007. Valorizar a criao dos Sistemas Municipais de Informao em Saneamento Bsico.

8.2 Estratgias Das macrodiretrizes expostas na seo anterior, decorrem 138 estratgias, que devero ser observadas na execuo da Poltica Federal de Saneamento Bsico durante a vigncia deste Plansab, tanto na execuo dos programas e aes, como no cumprimento das metas estabelecidas e nas demais aes inerentes poltica pblica do setor. As estratgias so apresentadas a seguir, agrupadas nos cinco blocos temticos: A) Relativas s aes de coordenao e planejamento no setor e s articulaes intersetoriais e interinstitucionais para efetiva implementao da Poltica Nacional de Saneamento Bsico:
1. Avaliar a criao do subsistema nacional de saneamento bsico, a compor o futuro Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, com adeso voluntria de estados, municpios e consrcios pblicos a partir de condies de ingresso a ser definidas, estabelecendo-se prioridade a seus integrantes para o recebimento de recursos federais. Divulgar amplamente os princpios e as definies do Plansab e enfatizar seu papel norteador e referencial da poltica nacional de saneamento bsico, desenvolvendo permanentes gestes junto s diversas instncias do Governo Federal para que as diferentes iniciativas em saneamento bsico sejam orientadas pelo Plano. Enfatizar, respeitando a autonomia de estados e municpios, a observncia do Plansab na elaborao dos respectivos planos regionais, estaduais e municipais. Fortalecer e ampliar o papel do ConCidades e da Conferncia das Cidades, bem como de seus correspondentes nos nveis estadual e municipal, no planejamento e avaliao das aes de saneamento bsico no Pas.

2.

3. 4.

144

5.

6. 7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14. 15. 16. 17.

18. 19.

20.

Considerar o funcionamento de instncia interministerial, sob a coordenao do MCidades e com a participao dos demais ministrios e rgos do Governo Federal com envolvimento na rea de saneamento bsico, para a coordenao, articulao e integrao da poltica federal, a partir das diretrizes do Plansab. Fortalecer o papel do MCidades na coordenao da poltica nacional de saneamento bsico e no planejamento, normatizao, formulao, apoio tcnico e orientao na utilizao de recursos financeiros, com respeito ao pacto federativo. Fortalecer a capacidade tcnica e administrativa do MCidades e de demais rgos federais com relevante atuao em saneamento bsico, por meio de recursos humanos, logsticos, oramentrios e financeiros suficientes para a coordenao da poltica nacional de saneamento bsico e para a execuo das estratgias estabelecidas no Plansab, capilarizando-as junto aos entes federados. Articular aes e programas nacionais de saneamento bsico com programas e aes de habitao, regularizao fundiria, transporte e mobilidade, sade, recursos hdricos, preservao e educao ambiental, gesto de riscos em situaes de emergncia e promoo e incluso social. Considerar o funcionamento de instncia federal especfica, no mbito do MCidades, com excelncia tcnico-cientfica, que exera rigoroso e permanente monitoramento e avaliao da poltica nacional de saneamento bsico, compreendendo o acompanhamento das metas, estratgias, programas e a ocorrncia dos prprios cenrios, englobando os temas sob a responsabilidade do MCidades e as demandas estabelecidas no Plansab. Adotar aes polticas concertadas entre gesto dos recursos hdricos e dos servios de saneamento bsico, com vistas otimizao dos usos mltiplos e integrados da gua, efetiva implementao do enquadramento dos corpos de gua e outorga de uso de recursos hdricos. Avaliar a constituio de Sala de Coordenao e Acompanhamento da Poltica de Saneamento Bsico, no mbito do Governo Federal, composta pelos rgos federais que atuam no setor, para execuo e monitoramento da Poltica Nacional de Saneamento Bsico, seus programas e aes e a integrao com as polticas de desenvolvimento urbano, habitao, sade, meio ambiente, recursos hdricos, dentre outras. Promover encontros peridicos entre representantes das diferentes esferas de governo, de carter operacional, com o intuito de atualizar informaes quanto s dificuldades e necessidades em saneamento bsico, buscando superar obstculos e otimizar a aplicao dos investimentos. Desenvolver gestes e realizar avaliaes peridicas para que a previso oramentria e a execuo financeira federais, no campo do saneamento bsico, observem as metas e diretrizes estabelecidas no Plansab, conforme disponibilidade oramentria. Priorizar critrios sanitrio, ambiental, epidemiolgico e social na alocao de recursos federais para aes de saneamento bsico. Considerar o condicionamento de acesso a recursos federais existncia dos planos de saneamento bsico nos termos da legislao. Incentivar que o planejamento em saneamento bsico seja uma prtica observada e valorizada, mediante a organizao de eventos e publicaes. Avaliar de forma prioritria as deliberaes das conferncias nacionais, estaduais e municipais no planejamento das aes de saneamento bsico, sendo que, conforme o Estatuto da Cidade, quando os assuntos forem no nvel de RM e aglomeraes urbanas, os debates incluiro obrigatria e significativa participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade. Promover aes de comunicao social com vistas a disseminar o debate e a necessidade da elaborao dos Planos Municipais de Saneamento Bsico. Apoiar tcnica e financeiramente a elaborao dos Planos Municipais de Saneamento Bsico, incentivando processos participativos, sua apreciao por conselho e a integrao dos quatro componentes do saneamento bsico. Os Planos devero englobar a integralidade do territrio do municpio e ser compatveis com o disposto nos planos de bacias hidrogrficas e, quando for o caso, de gesto da orla martima, sendo revisto periodicamente, em prazo no superior a quatro anos, anteriormente elaborao dos planos plurianuais. Estimular a integrao entre os planos municipais e estaduais de saneamento bsico e demais planejamentos setoriais, fortalecendo uma viso integrada das necessidades a partir dos territrios.

B) Relativas prestao, gesto, regulao e fiscalizao dos servios de saneamento bsico, de forma participativa e integrada, com vistas sua universalizao:
21. Apoiar arranjos institucionais para a gesto dos servios de saneamento bsico, fortalecendo o aparato para a gesto, organizao e modernizao do setor. 22. Estimular aes de parcerias entre entes federados e a criao de arranjos institucionais com base na cooperao entre nveis de governo, para a gesto, regulao, fiscalizao e prestao dos servios de saneamento bsico.

145

23. Desenvolver estudos e disseminar resultados sobre experincias de regionalizao, como a de consrcios, incluindo experincias internacionais, com vistas a avaliar escalas timas de prestao dos servios, regulao e fiscalizao, considerando a hiptese da integrao dos quatro componentes do saneamento bsico. 24. Promover poltica de incentivo criao de parcerias pblico-pblico e consrcios, para a gesto, regulao, fiscalizao e prestao dos servios de saneamento bsico. 25. Fomentar estudos tcnicos que visem avaliar modelos e desenvolver instrumentos para a melhoria da capacidade gerencial e a maior eficincia, eficcia e efetividade na prestao dos servios de saneamento bsico, apoiando financeiramente medidas estruturantes para fortalecimento da gesto. 26. Fomentar o fortalecimento da ao municipal na rea rural, inclusive por meio da gesto cooperativa entre entes federados e instituies governamentais. 27. Fomentar a criao de ouvidorias nos prestadores de servios de saneamento bsico. 28. Desenvolver aes de aprimoramento da qualidade de obras e prestao de servios para o setor. 29. Apoiar a capacitao das administraes municipais para as aes de saneamento bsico, promovendo a divulgao das responsabilidades legais vigentes, por meio de esforo cooperado do Governo Federal com associaes de municpios. 30. Enfatizar, como princpio da execuo da poltica de saneamento bsico, a autonomia do titular na sua relao com os prestadores, bem como desenvolver programas e aes com vistas a fortalecer o papel do titular. 31. Desenvolver aes de recuperao, reestruturao e revitalizao de operadores pblicos de saneamento bsico, fortalecendo sua capacitao tcnica, aperfeioando os mecanismos e instrumentos de participao e controle social e fomentando a cooperao entre entes federados. 32. Garantir a concluso das intervenes fsicas implementadas com recursos pblicos, com acompanhamento efetivo e participativo dos conselhos afins. 33. Promover o levantamento e a divulgao das melhores prticas de gesto dos servios. 34. Implementar medidas que visem preservao de mananciais e de reservas de guas superficiais e subterrneas, respeitada a autonomia estadual. 35. Conceber e desenvolver aes voltadas para reas metropolitanas, integradas a aes de urbanizao e habitao social, com vistas a universalizar o acesso a servios de saneamento bsico de qualidade, respeitada a autonomia do ente federado titular. 36. Priorizar dotao de recursos especficos para servios de saneamento bsico em bacias hidrogrficas crticas e com problemas de poluio de mananciais superficiais e subterrneos. 37. Avaliar, difundir e incentivar o emprego de tcnicas apropriadas de sistemas de saneamento bsico para permitir a universalizao do acesso populao, mediante a ampliao do acesso da populao de baixa renda e em ocupaes com urbanizao precria. 38. Promover a melhoria da eficincia dos sistemas de tratamento de gua e de esgotos existentes. 39. Promover estudos sobre modelos para garantia do consumo mnimo de gua, para atendimento essencial sade pblica e aes correspondentes de vigilncia da qualidade da gua para consumo humano. 40. Priorizar aes para a garantia do atendimento legislao de qualidade da gua para consumo humano, incluindo aquela referente exigncia de informao ao consumidor, fomentando a melhoria do controle e vigilncia da qualidade da gua. 41. Promover a otimizao e a racionalizao do uso da gua e de energia, por meio de programas de conservao, combate s perdas e desperdcios e minimizao da gerao de efluentes, com estmulo ao recolhimento de guas da chuva para usos domsticos. 42. Promover a racionalizao e o reso da gua, inclusive da gua de chuva e dos esgotos tratados, considerando as especificidades socioambientais e levando em conta a inovao e a modernizao de processos tecnolgicos e a utilizao de prticas operacionais sustentveis. 43. Promover aes junto a Estados, no sentido de intensificar a fiscalizao relacionada ao uso indevido da gua subterrnea. 44. Priorizar aes para a reduo da intermitncia nos servios de abastecimento de gua potvel, com vistas ao atendimento das metas estabelecidas. 45. Atuar, em conjunto com a Ana, no aprimoramento de programas de despoluio de bacias hidrogrfica, ampliando os nveis de tratamento de esgotos domsticos. 46. Fomentar o manejo dos resduos slidos pautados na no gerao, na reduo, na reutilizao, na reciclagem, no tratamento e na disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos. 47. Fomentar parcerias, a exemplo de consrcios, para o manejo dos resduos slidos. 48. Apoiar programa de investimento e apoio tcnico para a gesto associada e o gerenciamento integrado de resduos slidos, com incluso dos trabalhadores com materiais reciclveis, apoiando associaes de catadores. 49. Fomentar a implantao de sistemas de disposio final adequados para os resduos slidos. 50. Desenvolver estudos, incluindo a avaliao de experincias internacionais, sobre modelos de organizao para drenagem e manejo de guas pluviais urbanas, disseminando resultados.

146

51. Fomentar projetos, programas e aes para o manejo das guas pluviais urbanas, priorizando a adoo de medidas estruturantes e intervenes em municpios com problemas crticos de inundao. 52. Desenvolver aes de capacitao para a gesto e a prestao dos servios de saneamento bsico, voltado para administraes municipais, prestadores pblicos, conselheiros, agentes de sade, agentes sociais e comunitrios, dentre outros. 53. Promover a qualificao de pessoal e a capacitao de professores, agentes comunitrios e tcnicos educacionais da rede municipal e estadual para elaborao de projetos educativos voltados para saneamento bsico, em parceria com instituies de ensino. 54. Criar poltica permanente de capacitao tcnica, fortalecendo a Rede Nacional de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental (Recesa). 55. Fomentar a comunicao social para a promoo de aes de saneamento bsico, por meio da adoo de tcnicas e recursos pedaggicos de educao ambiental, voltada para a garantia dos direitos de cidadania e a promoo da sade. 56. Desenvolver prticas permanentes de educao ambiental para o saneamento bsico, destinando-se parcela mnima dos recursos de programas e aes. 57. Intensificar em todos os nveis de escolaridade a educao ambiental para o saneamento bsico, por meio de projetos pedaggicos e material educativo adequados e da articulao com a Secretaria de Educao Bsica do Ministrio da Educao, visando a incorporao do tema em seus programas. 58. Promover campanhas de comunicao social, de forma a ampliar a conscincia crtica quanto aos direitos ao saneamento bsico, com foco na promoo da qualidade de vida da populao. 59. Fortalecer a cultura da participao e do controle social por meio da participao em conselhos, audincias pblicas, reunies comunitrias e demais aes de mobilizao social que estimulem o envolvimento da sociedade. 60. Fortalecer as instncias e mecanismos existentes de participao e controle social, estimulando a criao de novas. 61. Levantar e divulgar boas prticas de instncias e mecanismos de participao e controle social, desenvolvendo-se estudos sobre experincias em outros setores e sua potencial aplicao ao saneamento bsico. 62. Promover a capacitao continuada de conselheiros e representantes de instncias de participao e controle social em questes especficas de saneamento bsico. 63. Articular e mobilizar o setor de saneamento bsico para integrar os comits de bacia, com vistas sua maior participao nas questes sobre o uso e manejo das guas nas bacias hidrogrficas. 64. Articular e mobilizar o setor de saneamento bsico para integrar os conselhos de sade, meio ambiente e recursos hdricos. 65. Fomentar a confeco de adequado material para divulgao de informaes sobre a prestao de servios, com indicadores apropriados. 66. Suscitar, nas diversas instncias de participao, a divulgao de informaes de forma adequada, por parte de prestadores de servios e entes reguladores, como meio de qualificar a participao. 67. Criar espaos de discusso sobre saneamento bsico, orientados por mobilizadores sociais, que estimulem a participao da comunidade e despertem seu interesse para a implementao da poltica do setor. 68. Ampliar as informaes dos programas e aes em saneamento bsico nas pginas de transparncia pblica. 69. Promover o fortalecimento das instncias de controle social em saneamento bsico e avaliar reconhecimento legal de seu carter deliberativo, reforando sua capacidade de influenciar as polticas pblicas e divulgando boas prticas participativas. 70. Promover campanhas para esclarecimentos e divulgao, junto aos titulares dos servios, das exigncias legais para sua regulao e delegao. 71. Desenvolver estudos para a concepo de formas de regulao para os componentes limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. 72. Apoiar a elaborao das polticas municipais de saneamento bsico, incluindo os respectivos marcos regulatrios. 73. Fomentar a criao de ouvidorias nos entes reguladores. 74. Estimular a adoo de instrumentos de participao da sociedade civil junto aos entes reguladores, conforme disposies legais. 75. Manter permanente avaliao das definies e determinaes da Lei n 11.445/2007 e demais correlatas, suas alteraes e sua regulamentao, preparando instrumentos regulatrios complementares sempre que necessrio e conveniente. 76. Desenvolver estudos sobre instrumentos e prticas de regulao, avaliando a experincia internacional e de outros setores, e disseminar os resultados. 77. Desenvolver avaliaes da eficcia e da efetividade de diferentes modelos para regulao dos servios, com nfase para aqueles que valorizam instrumentos de participao social, divulgando-os junto aos titulares. 78. Promover articulaes entre rgo federais envolvidos com a poltica de saneamento bsico e estados da federao, para explorar o papel dos estados no planejamento, formulao, apoio tcnico e financiamento das aes de saneamento bsico, respeitando-se a autonomia municipal.

147

C) Relativas ao desenvolvimento tecnolgico e aes de saneamento bsico em reas especiais:

79. Avaliar a criao de fundo setorial especfico para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico no campo do saneamento bsico, aportando recursos oriundos do oramento para o setor de saneamento bsico, com o propsito de ampliar a avaliao, criao e consolidao de solues tecnolgicas e para a gesto dos servios. 80. Incentivar a implementao de linhas de financiamento e apoio pesquisa e ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico, tendo em vista os desafios de universalizao, qualidade e eficincia na gesto e prestao dos servios de saneamento bsico, realizando parcerias com CAPES, CNPq, CTHidro, fundaes estaduais de amparo pesquisa, dentre outros. 81. Desenvolver avaliao sobre a situao de dependncia dos entes federados em relao aos recursos federais, identificando prestadores de servios com capacidade prpria de investimentos. 82. Desenvolver avaliao sobre os resultados preliminares dos atuais programas de investimento. 83. Desenvolver estudos sobre dificuldades e obstculos para implementao do investimento federal, relacionado elaborao de projetos e capacidade operacional e de gesto. 84. Incentivar e induzir estratgias de gesto que se apoiem no conceito de risco epidemiolgico e ambiental e estimular a elaborao de planos de segurana de infraestruturas crticas, planos de segurana da gua, planos de contingncia e aes para emergncias e desastres, dentre outros. 85. Fomentar a implantao e melhorias em adequados sistemas de macro e micromedio e o controle operacional de sistemas de abastecimento de gua potvel. 86. Fomentar tcnicas que reduzam emisses de gases de efeito estufa nos processos de tratamento e disposio final de resduos slidos em aterros sanitrios e nos processos de tratamento de esgotos. 87. Estabelecer poltica especfica para o saneamento rural, para os povos indgenas, de quilombolas, de reservas extrativistas e outras populaes tradicionais, que considere atividades de educao sanitria e ambiental, mobilizao social e emprego de tecnologias apropriadas, e avaliar estrutura institucional nos nveis federal e estaduais, recursos financeiros compatveis e equipes interdisciplinares adequadas. 88. Fomentar e divulgar estudos sobre diretrizes especficas para aes de saneamento bsico em municpios de pequeno porte, considerando suas particularidades demogrficas, econmicas e socioculturais. 89. Estabelecer procedimentos especficos para as aes e a gesto do saneamento bsico nas RM. 90. Identificar especificidades e estabelecer procedimentos especficos para aes de saneamento bsico em reas indutoras do desenvolvimento turstico, em consonncia com o Plano Nacional de Turismo. 91. Identificar especificidades e estabelecer procedimentos especficos para aes de saneamento bsico em bacias hidrogrficas crticas, conforme indicadas no Relatrio de Conjuntura dos Recursos Hdricos, publicado pela Ana em atendimento a resoluo do CNRH. 92. Estabelecer procedimentos especficos para as aes de saneamento bsico em reas de especial interesse social, em consonncia com o PlanHab. 93. Nas estratgias de apoio tcnico e financeiro, considerar opes que prevejam a melhoria gradual e progressiva da situao de saneamento bsico, por meio da aplicao do conceito de tecnologia apropriada, que considere as especificidades locais nas dimenses sociais, culturais, econmicas, ambientais e institucionais.

D) Relativas ao investimento pblico e cobrana dos servios de saneamento bsico:

94. Avaliar a constituio de Fundo Nacional para a Universalizao dos Servios, articulado ao futuro Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano, com recursos oriundos do OGU, a ser destinado aos servios operados por prestadores de servios pblicos com baixa sustentabilidade econmico-financeira, preferencialmente a assentamentos urbanos e rurais precrios. 95. Orientar e induzir a criao de fundos estaduais e municipais para a universalizao dos servios. 96. Alocar recursos pblicos federais e financiamentos com recursos geridos ou operados pela Unio em conformidade com a Lei n 11.445/2007, condicionados: i) ao alcance de ndices mnimos de desempenho tcnico, econmico e financeiro e de eficincia e eficcia dos servios; ii) adequada operao e manuteno de empreendimentos anteriormente financiados com esses recursos; iii) quando couber, implementao eficaz de programa de reduo de perdas de guas no sistema de abastecimento de gua potvel. 97. Apoiar os Comits de Bacias, na definio de prioridades para utilizao de recursos oriundos da arrecadao da cobrana pelo uso da gua na rea de saneamento bsico. 98. Estudar a implementao de mecanismos de desonerao fiscal dos prestadores de servios pblicos, de modo a reverter esses recursos em investimentos para o setor de saneamento bsico. 99. Estudar a implementao de poltica de subsdios, captando tambm recursos de outras polticas pblicas para o financiamento do acesso aos servios de saneamento bsico, especialmente para populaes e localidades de baixa renda. 100. Estudar a criao de mecanismos para destinao de recursos pblicos federais para investimentos em aes de saneamento bsico implementados por meio de gesto comunitria, em cooperao com o titular, para beneficiar populao de baixa renda localizada onde no h cobertura dos servios por modelos de gesto convencionais.

148

101. Promover as parcerias pblico-pblico, para a transferncia de experincias e a qualificao dos servios de saneamento bsico. 102. Desenvolver gestes junto s instncias de coordenao do FGTS e s instituies financeiras e de fomento para a ampliao dos investimentos em saneamento bsico. 103. Identificar e explorar fontes adicionais de recursos para o saneamento bsico, inclusive aportes privados. 104. Desenvolver gestes quando da elaborao da previso oramentria e na execuo financeira, bem como na elaborao do PPA, para a ampliao do volume de investimentos federais com recursos no-onerosos para aes de saneamento bsico, priorizando beneficirios pblicos com menor capacidade de endividamento. 105. Desenvolver avaliaes sobre o perfil dos beneficirios dos recursos no onerosos e aprimorar os critrios de priorizao na seleo de projetos, visando favorecer efetivamente tomadores com baixa capacidade de captao de recursos onerosos. 106. Articular com rgos do Governo Federal e com o Congresso Nacional, por ocasio da discusso do PPA e da Loa, e com a rea financeira do Governo Federal na execuo oramentria, o direcionamento das emendas parlamentares s diretrizes do Plansab, desenvolvendo-se mecanismos institucionais para que essas emendas sejam apresentadas em consonncia com os programas de saneamento bsico indicados pelo Plansab. 107. Assegurar que a concesso de financiamentos externos, via Comisso de Financiamentos Externos (Cofiex), e o respectivo aval da Unio, observem as diretrizes do Plansab. 108. Avaliar a insero dos programas propostos pelo Plansab nos PPAs, definindo, para cada ano, os valores a serem investidos, por fonte de recursos e por componente do saneamento bsico. 109. Aperfeioar os condicionantes de contrapartida financeira pelos tomadores de recursos, avaliando propores timas de contrapartidas, visando sua ampliao e estabilidade. 110. Adotar instrumentos de apoio e assistncia tcnica aos tomadores de recursos com maior dificuldade de acesso s linhas de investimento federais e aos desembolsos financeiros, visando ampliar sua acessibilidade. 111. Simplificar procedimentos para candidatura e acesso aos recursos, visando maior equidade entre os diversos entes federados, sem comprometimento da eficincia de uso dos recursos pblicos. 112. Aperfeioar critrios de elegibilidade e priorizao para o acesso a recursos federais, privilegiando o atendimento a populaes de baixa renda. 113. Apoiar tcnica e financeiramente a elaborao de projetos para municpios e estados com maior fragilidade administrativa. 114. Aprimorar os mecanismos e critrios de seleo de projetos, com foco na capacidade do tomador de aplicar criteriosamente o recurso pblico. 115. Priorizar, na aplicao de recursos no onerosos da Unio, as aes e empreendimentos que visem ao atendimento de beneficirios pblicos que no tenham capacidade de pagamento compatvel com a autossustentao econmico-financeira dos servios. 116. Estabelecer e monitorar metas de desempenho operacional para fins de concesso de benefcios ou incentivos oramentrios, fiscais ou creditcios pela Unio a operadores pblicos de servios de saneamento bsico, com vistas a qualificar o investimento pblico. 117. Atuar na capacitao dos municpios para ampliar sua capacidade de aplicao criteriosa dos recursos financeiros. 118. Acompanhar a aplicao das verbas destinadas nos oramentos pblicos, de forma a garantir o cumprimento das metas estabelecidas no Plansab. 119. Prever o aumento progressivo dos recursos para medidas estruturantes ao longo dos anos, para a estruturao dos servios com vistas a garantir a eficincia e efetividade do investimento em medidas estruturais e na melhoria da gesto, conforme disponibilidade oramentria. 120. Desenvolver estudo sobre os modelos tarifrios praticados no Brasil e em outros pases, visando avaliar sua compatibilidade com critrios de equidade, eficincia e controle de perdas e desperdcios. 121. Estimular modelos tarifrios, incluindo mecanismos de tarifa social e de subsdios, que assegurem o acesso universal aos servios, com justia social, incentivando que beneficirios dos programas sociais do governo, bem como famlias vulnerveis ainda no includas nesses programas, sejam por eles contemplados. 122. Estimular que prestadores de servio divulguem, de forma transparente e em linguagem acessvel, sua estrutura de tarifas, subsdios, arrecadao e metas de eficincia e qualidade, considerando a edio de instrumento normativo determinando a divulgao das informaes. 123. Estabelecer mecanismos que assegurem a transparncia dos critrios e condies para a tarifa social e o volume mnimo a ser garantido s famlias em situao de precariedade, por regio. 124. Implantar instrumentos, em articulao com o financiamento da poltica habitacional, para assegurar a implantao de instalaes hidrossanitrias internas para a populao de baixa renda, como forma de se garantir a conexo s redes de esgotos e de abastecimento de gua. 125. Desenvolver e difundir estudos sobre modelos viveis e eficazes de arrecadao e incentivos nos componentes drenagem e manejo das guas pluviais urbanas e limpeza urbana e manejo de resduos slidos.

149

126. Desenvolver estudos sobre a forma como os diversos mecanismos de subsdios vm ocorrendo nos componentes de abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio no Pas. 127. Fomentar processo transparente de difuso da aplicao dos diversos mecanismos de subsdios, sobretudo os subsdios cruzados. 128. Fomentar estudos tcnicos sobre as tarifas de equilbrio e a poltica de subsdios. 129. Fomentar estudos sobre a capacidade de endividamento e as condies de risco dos entes e prestadores de servio de saneamento bsico, com vistas a subsidiar a definio das diretrizes para aplicao de recursos onerosos da Unio. 130. Estimular o desenvolvimento das indstrias instaladas no Brasil, mediante mecanismos de proteo nos contratos de financiamento e, ou, editais de licitao, quando as intervenes so custeadas com recursos pblicos, luz da legislao.

E) Relativas ao monitoramento e avaliao sistemtica do Plansab:

131. Implantar, em carter prioritrio, o SINISA, conforme estabelece a Lei n 11.445/2007 e o Decreto n 7.217/2010, articulado ao Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos (Sinir), ao Sistema Nacional de Informaes em Recursos Hdricos (SNIRH), ao Sistema Nacional de Informaes em Meio Ambiente (Sinima) e ao Sistema Nacional de Informaes das Cidades (SNIC) e integrado aos sistemas municipais e estaduais de informao e a outros sistemas setoriais90, bem como ao banco de dados dos investimentos em saneamento bsico do Governo Federal. 132. Implantar, em carter prioritrio, sistema de avaliao e monitoramento dos cenrios, das metas e dos demais indicadores de resultados e de impacto estabelecidos pelo Plansab. 133. Desenvolver anlises que avaliem o comportamento de variveis especficas e determinantes para o estudo de necessidades de investimento e levantamento de custos para a universalizao do saneamento bsico, considerando a formulao de cenrios face a diferentes situaes como: melhoria da gesto dos servios, combate a perdas, regionalizao, alternativas para desonerao fiscal, dentre outras. 134. Publicar pela internet, conforme legislao, relatrios anuais de avaliao e resultados do Plansab, possibilitando o acompanhamento e avaliao do seu desenvolvimento pela sociedade. 135. Incentivar e apoiar tcnica e financeiramente a criao e organizao de sistemas municipais e estaduais de informao em saneamento bsico, articulados ao SINISA. 136. Avaliar os efeitos ambientais das iniciativas para tratamento de esgotos nas condies de qualidade de gua dos corpos receptores, apoiando-se no Relatrio de Conjuntura dos Recursos Hdricos, publicado pela Ana em atendimento a resoluo do CNRH. 137. Desenvolver estudo para a eleio de conjunto de indicadores de natureza sanitria, epidemiolgica, ambiental e socioeconmica, que possibilitem avaliar o impacto das diversas modificaes ensejadas pelo Plansab na sade pblica, no ambiente e no desenvolvimento humano.

Como o Atlas sobre Abastecimento Urbano de gua, o Sistema de Informao de Vigilncia de Qualidade da gua para Consumo Humano (Sisagua), o Sistema de Informao de Agravos de Notificao (Sinan), o Sistema de Vigilncia Epidemiolgica em Monitoramento de Doenas Diarricas Agudas, o Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico), o SIG Cisternas, o banco de dados da Sedec, dentre outros.

90

150

CAPTULO 9 - PROGRAMAS
A proposta de programas governamentais para a concretizao das estratgias do Plansab, levando em conta a anlise situacional do saneamento bsico no Brasil, as metas fsicas propostas e as macrodiretrizes e estratgias estabelecidas, com o pano de fundo do cenrio de referncia (Cenrio 1), constitui etapa crucial do planejamento. A implementao dos programas do Plansab considerar a disponibilidade oramentria e o alinhamento ao Plano Plurianual PPA e s prioridades de Governo. Evidentemente, sabe-se que a formulao de programas que reflitam e deem coerncia ao planejamento no condio suficiente para seu sucesso, pois a dinmica operacional de sua implementao pode, e, usualmente, consegue subverter a lgica do planejamento. Essa condio, tradicional nas polticas pblicas brasileiras no deve ser, porm, impedimento para a formulao de programas consistentes e articulados, com estrutura que induza um alinhamento ao planejamento, uma vez que a ausncia de uma formulao adequada para os programas definitivamente afasta, a execuo da poltica, do planejamento desenvolvido. Diferentes preocupaes foram contempladas na formulao dos programas, no mbito do Plansab. Uma, central, que os diversos agentes executores neles se reconheam e se mantenham motivados a contribuir para o xito da poltica pblica de saneamento bsico. Outra preocupao que os programas garantam materialidade viso estratgica do Plano. Neste particular, podem ser pensados a partir das suas macrodiretrizes e estratgias, sobretudo aquelas de carter mais geral que tm reflexos nessa formulao, conforme destacado a seguir:
Fortalecer a coordenao nacional do MCidades para a Poltica de Saneamento Bsico no Pas, com a participao dos diversos setores do Governo Federal no seu desenvolvimento. Assegurar que o Plansab seja o instrumento orientador das polticas, programas e aes de saneamento bsico de mbito federal, buscando sua observncia na previso oramentria e na execuo financeira e fortalecendo a cultura de planejamento do setor, prtica esta a ser fomentada nos nveis estadual e municipal. Considerar o funcionamento de instncia interministerial, , sob a coordenao do MCidades e com a participao dos demais ministrios e rgos do Governo Federal com envolvimento na rea de saneamento bsico, para a coordenao, articulao e integrao da poltica federal, a partir das diretrizes do Plansab. Fortalecer o papel do MCidades na coordenao da poltica nacional de saneamento bsico e no planejamento, normatizao, formulao apoio tcnico e orientao na utilizao de recursos financeiros, com respeito ao pacto federativo. Fortalecer a capacidade tcnica e administrativa do MCidades e de demais rgos federais com relevante atuao em saneamento bsico, por meio de recursos humanos, logsticos, oramentrios e financeiros suficientes para a coordenao da poltica nacional de saneamento bsico e para a execuo das estratgias estabelecidas no Plansab, capilarizando-as junto aos entes federados.

A observncia desses preceitos, relacionados necessidade de coordenao nacional para a poltica de saneamento bsico, indica papel decisivo do MCidades, em articulao com os demais setores do Governo Federal envolvidos com o setor. Pressupe ainda uma concertao adequada para acomodao das diversas aspiraes dos demais setores, que precisariam se enxergar contemplados, para a adequada operacionalizao da poltica.
Adotar estratgias que assegurem a intersetorialidade das aes de saneamento bsico com as polticas de sade, de desenvolvimento urbano e regional, habitao, proteo ambiental e recursos hdricos, entre outras. Articular aes e programas nacionais de saneamento bsico com programas e aes de habitao, regularizao fundiria, transporte e mobilidade, sade, recursos hdricos, preservao e educao ambiental, gesto de riscos em situaes de emergncia e promoo e incluso social.

A nfase nessas orientaes para a necessidade de estimular a prtica da intersetorialidade, por meio da articulao entre aes e programas setoriais com os de outros setores, de forma a evitar a pulverizao das aes de saneamento bsico em programas gerenciados por vrios ministrios e rgo federais.

151

Divulgar amplamente os princpios e as definies do Plansab e enfatizar seu papel norteador e referencial da poltica nacional de saneamento bsico, desenvolvendo permanentes gestes junto s diversas instncias do Governo Federal para que as diferentes iniciativas em saneamento bsico sejam orientadas pelo Plansab.

Essa estratgia preconiza a clara necessidade de formulao de programas referenciados s estratgias do Plansab, com coordenao efetiva e presente, que garanta a aderncia entre programas e o Plano Nacional, na sua implementao.
Fortalecer a prestao de servios que promova a integrao dos quatro componentes do saneamento bsico. Assegurar recursos federais compatveis com as metas e resultados estabelecidos no Plansab, orientando sua destinao e aplicao segundo critrios que visem universalizao dos servios, conforme disponibilidade oramentria.

As macrodiretrizes relacionadas sugerem uma ateno dos programas para com os quatro componentes do saneamento bsico, enfatizando sua universalizao e a necessidade da ampliao dos recursos federais, estaduais, municipais e privados para cumprimento das metas estabelecidas.
Fortalecer a gesto institucional e a capacidade gerencial dos operadores pblicos de servios de saneamento bsico, bem como o papel do titular dos servios. Fomentar estudos tcnicos que visem avaliar modelos e desenvolver instrumentos para a melhoria da capacidade gerencial e a maior eficincia, eficcia e efetividade na prestao dos servios de saneamento bsico, apoiando financeiramente medidas estruturantes para fortalecimento da gesto.

As diretrizes mostram a necessidade de apoiar, nos programas, a capacitao gerencial dos prestadores de servios de saneamento bsico.
Qualificar os investimentos pblicos, com maior eficincia, eficcia e efetividade nos resultados, estabelecendo metas de desempenho operacional para os operadores pblicos de servios de saneamento bsico. Aprimorar os mecanismos e critrios de seleo de projetos, com foco na capacidade do tomador de aplicar adequadamente o recurso pblico. Atuar na capacitao dos municpios para ampliar sua capacidade de aplicao criteriosa dos recursos financeiros.

O reflexo destas estratgias seria, principalmente, nos critrios de elegibilidade para programas e aes, o que foi enfatizado no processo participativo para a elaborao do Plansab.
Ampliar os investimentos federais em medidas estruturantes, com vistas a que estados e municpios tenham condies, dentre outros, de acessar recursos onerosos, conforme disponibilidade oramentria. Prever o aumento progressivo dos recursos para medidas estruturantes ao longo dos anos, para a estruturao dos servios com vistas a garantir a eficincia e efetividade do investimento em medidas estruturais e na melhoria da gesto, conforme disponibilidade oramentria.

Aqui, as diretrizes assinalam uma forte prioridade para as medidas estruturantes, seja na forma de programa ou ao especficos ou como componente integrante das medidas estruturais.
Estabelecer diretrizes para o saneamento bsico especficas para a populao rural, com nfase para reas indgenas, reservas extrativistas da Unio e comunidades quilombolas. Atribuir tratamento diferenciado para aes de saneamento bsico nas RM; em municpios de pequeno porte; em bacias hidrogrficas crticas conforme Resoluo n 655/2009 da Ana; em reas de especial interesse social, em consonncia com o PlanHab e nas reas indutoras do desenvolvimento turstico, em consonncia com o Plano Nacional de Turismo.

Trata-se de macrodiretrizes que apontam para a focalizao dos programas em populaes vulnerveis, que exijam abordagem tecnolgica e gerencial especfica ou que recebam prioridade na poltica governamental. Conforme se pode observar, apenas a considerao das macrodiretrizes e estratgias como base para a concepo dos programas no suficiente para se adotar uma lgica nica, pois diferentes diretrizes e estratgias podem conduzir a diferentes recortes dos problemas de saneamento bsico. Essas alternativas ficam mais claras quando se exploram conceitualmente os princpios da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico, definidos na Lei n 11.445/2007. Assim, a valorizao do princpio da universalidade, tributria da noo de igualdade e do acesso de todos aos bens e servios produzidos na

152

sociedade91, conduziria concepo de programas universais, visando progressiva incluso de toda a populao ao atendimento pelos servios. Esta progressividade, no entanto, pode comportar diferentes recortes (por faixa populacional, por componente do saneamento bsico, por segmentos populacionais), porm sem a preocupao de focalizao de grupos especficos, que meream especial prioridade. Por outro lado, o princpio da equidade, que pode ser conceituado como a superao de diferenas evitveis, desnecessrias e injustas, podendo ser o igual tratamento para os iguais (equidade horizontal) ou o tratamento desigual para desiguais (equidade vertical)17, tambm determina diferentes lgicas para os programas. Uma possvel decorrncia da adoo do princpio da equidade na formulao de polticas pblicas consiste na estratgia da focalizao. No caso especfico do Plansab, implicaria estabelecer recortes com base, sobretudo, nas especificidades espaciais rea rural, reas indgenas, pequenas comunidades, favelas e ocupaes espontneas, bacias hidrogrficas crticas, reas de interesse turstico ou reas de especial interesse social. Por fim, se o princpio norteador o da integralidade, a formulao dos programas enfatizaria o atendimento simultneo aos quatro componentes do saneamento bsico, em consonncia com macrodiretriz estabelecida. Nesse caso, a unidade de planejamento deixaria de valorizar os componentes, mas passaria a valorizar o territrio, entendido como diviso poltica do espao terrestre, qualificado como a circunscrio do mbito do exerccio de um poder, por meio do controle do espao e do uso de seus recursos92. Assim, o conceito conduz a se pensar a concepo dos programas segundo unidades territoriais que propiciem uma abordagem integral e preferencialmente intersetorial do campo do saneamento bsico, podendo estar referido ao municpio, bacias hidrogrficas, favelas e ocupaes espontneas, ou qualquer outro recorte que contribua para articular os componentes do saneamento. Outro importante elemento que pode ser orientador dos programas o adequado balanceamento entre medidas estruturais e medidas estruturantes, com a valorizao destas ltimas, premissa central para a lgica dos investimentos planejados no mbito do Plano. Para este efeito, adotam-se os conceitos apresentados na Introduo deste volume, ou seja, medidas estruturais compreendem os tradicionais investimentos em obras, com intervenes fsicas relevantes nos territrios, para a conformao das infraestruturas fsicas de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem urbana. Por medidas estruturantes so entendidas aquelas que fornecem suporte poltico e gerencial para a sustentabilidade da prestao de servios. Encontram-se tanto na esfera do aperfeioamento da gesto, em todas as suas dimenses, quanto na da melhoria cotidiana e rotineira da infraestrutura fsica. Para efeito do Plansab, projeta-se uma gradativa transio entre medidas estruturais e estruturantes, conforme Figura 9.1.

PAIM, J. S. Universalidade, integralidade e equidade. In: REZENDE, S.C. (org.). Cadernos temticos. (Vol. 7). In: HELLER, L.; MORAES, L. R. S.; BRITTO, A. L. N. P.; BORJA, P. C.; REZENDE, S. C. (coord.). Panorama do saneamento bsico no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, 2011. 92 MORAES, A. C. R. Territorializao. In: REZENDE, S.C. (org.). Cadernos temticos. (Vol. 7). In: HELLER, L.; MORAES, L. R. S.; BRITTO, A. L. N. P.; BORJA, P. C.; REZENDE, S. C. (coord.). Panorama do saneamento bsico no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, 2011.

91

153

e ld a t o t u o e t n e n o p m o c m u g l a / ) B I P % u o $ R ( o t n e im t s e v n I

is ia t o t s o t n e im t s e v n i u o is a r e d e f s o t n e im t s e v in / s o t n e im t s e v in

I Histrico

II Inercial

IV Estabilizao

Medidas estruturantes Medidas estruturais Total

III Reverso

UNIVERSALIZAO

Tempo

FIGURA 9.1: Evoluo temporal dos investimentos em medidas estruturais e estruturantes Conforme pode se observar, defende-se que as medidas estruturais se mantenham importantes, at o alcance da universalizao este momento pode ser raciocinado para cada componente ou para o conjunto dos quatro componentes do saneamento bsico porm com o crescente fortalecimento das medidas estruturantes, que lhe dariam sustentao. Aps a universalizao do atendimento populacional, que ocorreria em sua totalidade aps o perodo de alcance do Plansab (ver Captulo 6 Metas de curto, mdio e longo prazos), as medidas estruturais far-se-iam necessrias, principalmente para a substituio de sistemas obsoletos ou a adequao dos sistemas a novos padres de qualidade sanitria e ambiental, portanto em montante possivelmente inferior ao do perodo anterior. Verificam-se, portanto, quatro momentos: o histrico, no qual tem prevalecido a lgica de priorizao das medidas estruturais; o inercial, em que ainda haver forte influncia da lgica histrica; o da reverso, quando passa a haver progressiva nfase s medidas estruturantes; e o da estabilizao, posteriormente universalizao. Observe-se que, no perodo de planejamento, projetada certa estabilizao dos investimentos totais aps os primeiros anos, podendo se raciocinar que esta estabilizao ocorreria em termos de proporo do PIB investido em saneamento bsico. Deve-se registrar, no entanto, que a observncia de cada um dos princpios da poltica de saneamento bsico, como destacado, ou da concepo para o balanceamento dos investimentos no conduz a lgicas necessariamente excludentes para os programas, embora a priorizao de cada um deles possa conduzir a modelos muito diferentes. Por outro lado, essa organizao e seus recortes supem balancear dois elementos: as variveis produtoras dos recortes e as variveis produtoras de prioridades. Assim, por exemplo, analisando duas variveis diviso territorial e focalizao pode-se tanto organizar os programas segundo portes populacionais (como RM, cidades de pequeno porte) e, no interior de cada programa haver critrios para a priorizao de populao vulnervel, como o contrrio: programas segundo reas de focalizao e prioridades segundo portes populacionais. Outro aspecto que necessitou ser avaliado para a proposio dos programas foi o prprio modelo atual, em prtica no Governo Federal. No mbito do Plano Plurianual 2012-2015, o planejamento da poltica de saneamento expresso, sobretudo, no Programa de Saneamento Bsico, cuja concepo est fundada em trs objetivos consonantes com os princpios, desafios e as estratgias federais que esto em curso para o alcance da universalizao do saneamento, quais sejam: Implantar medidas estruturantes que visem

154

melhoria da gesto em saneamento bsico, compreendendo a organizao, o planejamento, a prestao dos servios, a regulao e fiscalizao, e a participao e controle social; Ampliar a cobertura de aes e servios de saneamento bsico em comunidades rurais, tradicionais e especiais (quilombolas, assentamentos da reforma agrria, indgenas, dentre outras), e populao rural dispersa, priorizando solues alternativas que permitam a sustentabilidade dos servios; e Expandir a cobertura e melhorar a qualidade dos servios de saneamento em reas urbanas, por meio da implantao, ampliao e melhorias estruturantes nos sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem e manejo de guas pluviais e resduos slidos urbanos, com nfase em populaes carentes de aglomerados urbanos e em municpios de pequeno porte localizados em bolses de pobreza. Com base no conjunto desses elementos preliminares, e em alinhamento com o PPA 2012-2015, so previstos trs programas para a operacionalizao da Poltica Federal de Saneamento Bsico. A proposta de um nmero reduzido de programas baseia-se no princpio da mxima convergncia das aes dos diversos atores institucionais com atuao em saneamento bsico, consolidado durante a elaborao do Plansab. A estratgia de trs programas, que se iniciem legitimados pelo Plano Nacional e se tornem fortes, reconhecidos e, principalmente, perenes, poder garantir eficincia e estabilidade na execuo da Poltica. A formulao dos programas norteou-se, em primeiro lugar, pelo princpio da integralidade, valorizando o olhar para os territrios e o conjunto de suas necessidades em saneamento bsico. Adota tambm o princpio da equidade, ao decidir destacar a situao da zona rural e de comunidades tradicionais. E tambm d destaque ao conceito das medidas estruturantes, ao designar a essas um programa especfico. Apresenta-se a seguir uma breve descrio dos trs programas, que requerero futuro detalhamento, inclusive do conjunto de aes a serem neles includas. importante destacar ainda que dever exercer papel essencial, na operao de cada um deles, um apropriado modelo para a seleo e hierarquizao das demandas, de tal forma a assegurar maior racionalidade na escolha dos projetos a serem atendidos. Devese destacar ainda que a implementao dos Programas no dever ser um impeditivo para o investimento em aes em situaes de emergncias e contingncias. Deve ser enfatizada a necessidade, para um adequado detalhamento dos programas e aes, da anlise de dados conforme diferentes recortes populacionais e regionais e diferenciais ambientais e socioeconmicos, visando qualificar as proposies em termos dos investimentos a serem previstos. Por fim, deve-se destacar que, durante o detalhamento dos programas, dever-se-o incorporar incentivos inovao tecnolgica e na gesto do saneamento bsico. A ttulo de ilustrao, podem receber incentivo e induo solues que valorizem, entre outras dimenses, a preservao da qualidade das guas com base no avano do conhecimento sobre os requisitos ambientais; a apropriao das solues pelas populaes de baixa renda e comunidades tradicionais, assegurando o acesso, a promoo da sade e a sustentabilidade das solues; a inovao nos modelos de gesto, com vistas sua eficincia e efetividade; modelos tarifrios inovadores, que promovam equidade, racionalidade no uso dos recursos naturais e sem abandono do princpio do equilbrio econmico-financeiro dos servios; solues orientadas para a mitigao e preveno dos efeitos das mudanas climticas globais; a adoo de mecanismos de desenvolvimento limpo; a racionalizao e o reuso controlado das guas, bem como o uso dos esgotos tratados; medidas inovadoras para a reduo de perdas de gua; o uso eficiente de recursos energticos; o aproveitamento das guas chuvas nas cidades e no campo; a reciclagem e reutilizao dos resduos slidos; medidas compensatrias para o manejo das guas pluviais e a drenagem urbana.

155

9.1 Programa 1: Saneamento bsico integrado Concepo Este ser o programa organizado para o investimento em aes estruturais, visando cobrir o deficit urbano apresentado pelos quatro componentes do saneamento bsico, em conformidade com as metas estabelecidas. O Programa dar nfase para iniciativas de integralidade, valorizando uma demanda idealizada, em que um municpio, com base em seu PMSB, abrangendo os quatro componentes, enxergue as necessidades integrais em seu territrio urbano, com vistas universalizao. Solicitaes por componente ou pelos prestadores de servio podero ser contempladas, porm com menor grau de prioridade. O Programa ter como princpios: a valorizao do olhar da integralidade; a perspectiva a partir do territrio municipal, de forma articulada com as polticas de desenvolvimento urbano e rural; a subordinao das necessidades dos prestadores de servio, no caso de delegao, ao olhar do titular; a coordenao nica das intervenes, possibilitando o acompanhamento articulado da execuo do Plansab no territrio municipal; a participao social e a concepo de solues tecnolgicas apropriadas s realidades locais nos aspectos sociais, ambientais, culturais e institucionais. Objetivos Financiar iniciativas de implantao de medidas estruturais de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos, e drenagem e manejo de guas pluviais urbanas, em reas urbanas, incluindo o provimento de banheiros e unidades hidrossanitrias domiciliares para a populao de baixa renda. Coordenao e rgos participantes A coordenao do Programa ser atribuda ao MCidades e, dada a sua abrangncia, outros rgos federais e ministrios afins ao tema do saneamento bsico dele participaro na execuo das aes. Aps a concepo do Programa, definindo-se suas diferentes aes, ser estabelecida a distribuio da coordenao das aes dentre os ministrios, consoante suas vocaes temticas e institucionais. Tal distribuio definitivamente no dever fomentar a fragmentao do Programa e propiciar a pulverizao das aes, conforme historicamente vem ocorrendo. Para tanto, o estabelecimento de um modelo integrado de gesto, bem como a edio de normas que garantam sua coeso interna, ser prioritrio para o sucesso do Programa, conforme descrito na seo seguinte. Gesto do Programa O Programa requerer gesto bem concebida e eficiente. Para tanto, prev-se a adoo da experincia da sala de situao utilizada para o monitoramento continuado do PAC, definida como responsvel por identificar os problemas, analisar a situao e formular propostas de soluo que, caso no possam ser resolvidas neste nvel, so levadas ao conhecimento do dirigente93. Para este programa ser necessrio ter estrutura para a coordenao, a integrao entre os atores institucionais responsveis pelas aes, a integrao com a poltica nacional de saneamento bsico e a seleo de projetos. Articulaes da gesto com o ConCidades e com outros conselhos nacionais relacionados ao tema devero ocorrer sistematicamente, para assegurar transparncia s decises e controle social da alocao e aplicao dos recursos. Pblico-alvo Sero beneficirios os titulares, prestadores dos servios e consrcios intermunicipais, no caso de servios pblicos de abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, e municpios, consrcios intermunicipais e estados, no caso de aes de manejo de guas pluviais e drenagem urbana e de limpeza urbana e manejo de resduos slidos. Seleo de propostas Os pedidos, aps anlise de seu enquadramento, sero submetidos hierarquizao, com base em critrios prestabelecidos, conforme detalhado ao final deste captulo. Projetos com mais elevado grau de prioridade sero aqueles que contemplem iniciativas de integralidade, em que municpios, orientados por seus planos municipais de saneamento bsico, demandem apoio para suprir as necessidades integrais dos quatro componentes do saneamento bsico, com vistas universalizao.
VIANA, L. B. F. Programa de Acelerao do Crescimento: a experincia brasileira recente no monitoramento de projetos estratgicos. In: CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, XIII, 2008, Buenos Aires.
93

156

Fonte de recursos e oramento O Programa ser operado com recursos onerosos e no-onerosos, em valores estimados de R$ 212 bilhes, com referncia ao ano base de 2012, para investimentos nos prximos 20 anos, conforme disponibilidade oramentria. Aes O Programa, pela sua amplitude, comporta diferentes opes e recortes para a definio de suas aes, que sero objeto de detalhamento posterior por ocasio da prpria formulao dos PPA, sendo aqui apontados os princpios, as prioridades e possibilidades. Como princpio geral, a concepo das diferentes aes no mbito do Programa dever prever recorte que procure, ao mesmo tempo (i) coerncia, de forma que as particularidades de cada ao sejam suficientes para lhe dar identidade; (ii) assegurar individualidade a cada ao, de maneira a evitar duplicidades entre aes; (iii) abrangncia, evitando lacunas no conjunto das aes; (iv) acomodao de interesses institucionais, prevendo o devido espao para cada rgo federal com tradio e vocao de atuao em saneamento bsico. Diferentes alternativas so aplicveis na concepo das aes, apresentando-se algumas delas para orientao futura:
Modelo 1: aes orientadas pelo porte municipal, prevendo trs grupos de aes: ao em reas metropolitanas; ao para cidades de mdio porte; ao para cidades de pequeno porte. Valorizaria, em cada segmento, o mesmo princpio da integralidade. Traz a possvel vantagem de, ao recortar o universo de municpios em agrupamentos, reduzir a envergadura de cada ao em relao totalidade de municpios abrangidos pelo Programa. Destaque-se que este recorte j uma referncia adotada no PAC 2. Como eventual desvantagem, haveria certa artificialidade na diviso populacional, deixando de agrupar os municpios segundo as especificidades da interveno em saneamento bsico, mas segundo um recorte populacional relativamente arbitrrio. Modelo 2: aes orientadas pelo princpio da equidade, organizando-se aes focalizadas, especficas, por exemplo, para favelas e ocupaes espontneas, despoluio de rios e balneabilidade, reas de risco e sujeitas a inundao, reas indutoras do desenvolvimento turstico, bacias hidrogrficas crticas. Em complementao focalizao segundo a vulnerabilidade sanitria e ambiental, outras, orientadas para o desenvolvimento econmico, poderiam ser concebidas, como em reas indutoras do desenvolvimento turstico. Haveria que se conceberem aes adicionais, que abrangessem municpios no enquadrados nestes programas focalizados. As vantagens desta alternativa seriam as de focalizar em problemas relevantes para o saneamento bsico, valorizando as especificidades dessas reas e facilitando a organizao de equipes operacionais mais especializadas, bem como possvel maior facilidade de concertao entre os diversos rgos federais. Eventual desvantagem seria a dificuldade de equacionar as aes voltadas para as populaes no localizadas nas reas objeto da focalizao, que so em nmero significativo. Modelo 3: aes orientadas pelo princpio da universalidade, com lgica semelhante do modelo atual, agrupando as aes segundo os componentes do saneamento bsico: gua e esgotos, resduos e drenagem. Esta opo traz riscos de se conceder baixa prioridade para o princpio da integralidade que, ao longo do tempo, pode se ver abandonado. Portanto, caso o modelo seja considerado, mecanismos para a garantia do respeito a esse princpio, estruturador do programa, devem ser rigorosamente adotados, enfatizando o olhar para o territrio e a integrao setorial.

Conforme pode se verificar, no h soluo nica para a concepo das aes e nem tampouco um recorte com vantagens nitidamente superiores s dos demais. Em vista disto, o Plansab prope que a estruturao das aes oriente-se por um mtodo construtivista de aprendizagem na poltica, no qual as aes, a partir da configurao inicial adotada na operacionalizao do PPA 2012-2015, seriam submetidas a permanente avaliao, de modo a se identificarem aspectos positivos e desconformidades, para se aperfeioar e ajustar o modelo adotado no seguinte PPA.

9.2 Programa 2: Saneamento rural Concepo O Programa visar atender, por aes de saneamento bsico, a populao rural e as comunidades tradicionais, como as indgenas e quilombolas e as reservas extrativistas. Suas justificativas so o significativo passivo que o Pas acumula no saneamento para as reas objeto do Programa e as especificidades desses territrios, que requerem abordagem prpria e distinta da convencionalmente adotada nas reas urbanas, tanto na dimenso tecnolgica, quanto na da gesto e da relao com as comunidades. No Programa, intervenes no sentido de cobrir o deficit de

157

infraestrutura fsica necessariamente devero vir acompanhadas de medidas estruturantes, no campo da participao da comunidade, da educao ambiental para o saneamento, dos mecanismos de gesto e da capacitao, entre outras. Uma tarefa inicial na sua formulao ser justamente a definio clara do conceito a ser adotado para definir a populao beneficiada. No caso da populao rural, deve-se avanar conceitualmente para alm da classificao orientada pela definio poltico-administrativa adotada pelo IBGE e considerar aspectos relevantes para a concepo das intervenes em saneamento, bem como incorporar reflexes desenvolvidas por autores que tm tratado do tema, como a relao com a natureza, adensamento e dependncia para com o urbano, valorizando o significado da ruralidade nas sociedades contemporneas94. Da mesma forma, ser indispensvel a elaborao de um modelo conceitual para o Programa, a partir da tradio do Programa Nacional de Saneamento Rural (PNSR), desenvolvido no final da dcada de 1980 e incio da de 1990, incluindo a concepo de matriz tecnolgica apropriada realidade local sob os aspectos sociais, culturais, econmicos, ambientais e institucionais, da participao comunitria; das aes educacionais e dos modelos de gesto, entre outros aspectos. O Programa dar nfase para iniciativas de integralidade, com um olhar para o territrio rural e o conjunto das necessidades nos componentes do saneamento bsico. Dever, ainda, procurar integrao com o Programa Territrios da Cidadania, com o Programa de Desenvolvimento Rural Sustentvel e com a poltica pblica estabelecida para as populaes tradicionais, visando maior racionalidade nas intervenes. A elaborao do Programa dever contar com a participao dos movimentos sociais do campo e da floresta e organizaes da sociedade civil. Objetivos Financiar, em reas rurais e de comunidades tradicionais (conforme Decreto 6.040/2007 e a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Povos e Comunidades Tradicionais), medidas de abastecimento de gua potvel, de esgotamento sanitrio, de provimento de banheiros e unidades hidrossanitrias domiciliares e de educao ambiental para o saneamento, alm de, em funo de necessidades ditadas pelo enfoque de saneamento integrado, aes de limpeza urbana e manejo de resduos slidos e de manejo de guas pluviais. Coordenao e rgos participantes A coordenao do Programa ser atribuda ao MS, que dever compartilhar sua execuo com outros rgos federais afins ao tema, incentivando-se a incluso do MCidades, de forma a assegurar unidade com os demais programas e criar ambiente propcio coordenao integrada da poltica federal. Alm desses ministrios devero participar, tambm, os da Integrao Nacional, dada sua atuao em todo o territrio nacional; do Desenvolvimento Agrrio, pela relao direta com a zona rural e suas comunidades; do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em vista da importante experincia do Projeto Cisternas; da Educao, sobretudo com seu potencial aporte para aes de educao ambiental para o saneamento; do Meio Ambiente, dadas suas aes voltadas para a limpeza urbana e manejo de resduos slidos e para a rea rural, como o Projeto gua Doce; e das secretarias especiais de Polticas de Promoo da Igualdade Racial e de Polticas para as Mulheres. Da mesma forma que o Programa 1, o estabelecimento de um modelo integrado de gesto ser prioritrio, conforme descrito na seo seguinte. Gesto do Programa O Programa requerer gesto bem concebida e eficiente. Para tanto, prev-se a adoo da experincia da sala de situao utilizada para o monitoramento continuado do PAC, a ser estruturada para o desenvolvimento da coordenao do Programa, da integrao entre os atores institucionais responsveis pelas aes, a integrao com a poltica nacional de saneamento bsico e a seleo de projetos. Sua gesto operacional dever contar com subsdios de experincias bem sucedidas de associaes e cooperativas comunitrias. Articulaes da gesto com o ConCidades e com o Conselho Nacional da Sade, principalmente, devero ocorrer sistematicamente, para assegurar transparncia s decises e controle social da alocao e aplicao dos recursos. Pblico-alvo
Ver TEIXEIRA, J. B. Saneamento rural no Brasil: perspectivas. In: REZENDE, S.C. (org.). Cadernos temticos. (Vol. 7). In: HELLER, L.; MORAES, L. R. S.; BRITTO, A. L. N. P.; BORJA, P. C.; REZENDE, S. C. (coord.). Panorama do saneamento bsico no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, 2011.
94

158

Sero beneficirios as administraes municipais, os consrcios e os prestadores de servio, incluindo instncias de gesto para o saneamento rural, como cooperativas e associaes comunitrias. Seleo de propostas Os pedidos, aps anlise de seu enquadramento, sero submetidos hierarquizao, com base em critrios prestabelecidos, conforme detalhado ao final deste captulo. Projetos com mais elevado grau de prioridade sero aqueles que contemplem iniciativas de integralidade, em que municpios, orientados por seus planos municipais de saneamento bsico, demandem apoio para suprir as necessidades integrais em sua rea rural, com vistas universalizao. Fonte de recursos e oramento O Programa ser operado principalmente com recursos no-onerosos, no se descartando o aporte de recursos onerosos, em valores estimados de R$ 22,7 bilhes, com referncia ao ano base de 2012, para investimentos nos prximos 20 anos, conforme disponibilidade oramentria. Aes Para a identificao das aes a comporem o Programa, dever se desenvolver esforo para se encontrarem as especificidades que requeiram recortes adequados, contemplando as demandas particulares e diferenciadas de saneamento bsico nas reas rurais. Uma possibilidade de organizao das aes seria conceb-las segundo a natureza da populao a ser beneficiada como, programa para a rea rural, para reas indgenas, para comunidades quilombolas e para reservas extrativistas, dentre outras, contudo com a preocupao de evitar sua fragmentao. Alm disso, dever ser realizada anlise cuidadosa da integrao de iniciativas atuais e da necessidade de particulariz-las em um primeiro momento, para evitar riscos de descontinuidade, a exemplo do Projeto Cisternas, sob a responsabilidade do MDS, e do Projeto gua Doce, sob a responsabilidade do MMA. 9.3 Programa 3: Saneamento estruturante Concepo O foco do Programa ser o apoio gesto pblica dos servios, visando criar condies de sustentabilidade para o adequado atendimento populacional, incluindo a qualificao da participao social e seu controle social sobre os servios. nfase ser conferida qualificao dos investimentos pblicos, otimizando os benefcios populao advindos da aplicao dos recursos e a maior eficincia e efetividade das medidas estruturais. O Programa pretender cumprir papel estratgico na poltica nacional de saneamento bsico, na medida em que se volta para carncia claramente observada no Pas e em outros pases em desenvolvimento, fortemente limitadora dos benefcios populacionais das intervenes. Prever um conjunto de medidas, distribudas em quatro diferentes aes: aes estruturantes de apoio gesto; aes estruturantes de apoio prestao de servios; aes estruturantes de capacitao e assistncia tcnica; desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Uma tarefa inicial na sua formulao ser justamente tornar mais claro o elenco de medidas a serem includas e a forma de apoio financeiro. O Programa atender solicitaes de um conjunto amplo de medidas, com o olhar para o territrio municipal e para a integralidade das aes de saneamento bsico. Sero priorizados pedidos que prevejam a implantao planejada deste conjunto de medidas, preferencialmente mediante um pacote de apoios com durao plurianual, com avaliaes anuais intermedirias. Objetivos Financiar medidas estruturantes para o saneamento bsico municipal, visando melhoria da gesto e da prestao pblica de servios, bem como medidas de assistncia tcnica e capacitao e aes de desenvolvimento cientfico e tecnolgico em saneamento. Coordenao e rgos participantes A coordenao do Programa 3 ser atribuda ao MCidades, que dever compartilhar sua execuo com outros rgos federais afins ao tema, como aqueles participantes dos Programas 1 e 2, de modo a promover a articulao entre os trs programas, e com o Ministrio de Cincia e Tecnologia especificamente para a quarta ao, relacionada ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico, nesse caso devendo-se estabelecer tambm modelo integrado de gesto.

159

Gesto do Programa O Programa requerer gesto bem concebida e eficiente. Para tanto, prev-se a adoo da experincia da sala de situao utilizada para o monitoramento continuado do PAC, a ser estruturada para o desenvolvimento da coordenao do Programa, da integrao entre os atores institucionais responsveis pelas aes, a integrao com a poltica nacional de saneamento bsico e a seleo de projetos. Articulaes da gesto com o ConCidades devero ocorrer sistematicamente, para assegurar transparncia s decises e controle social da alocao e aplicao dos recursos. Pblico-alvo O perfil dos beneficirios ser conforme a ao especfica, a saber: aes estruturantes de apoio gesto sero destinadas aos titulares, consrcios e outras modalidades de gesto, bem como sociedade civil, em aes voltadas para a capacitao de conselheiros; aes estruturantes de apoio prestao de servios sero voltadas para os prestadores pblicos; aes estruturantes de capacitao e assistncia tcnica apoiaro gestores e prestadores pblicos; aes de desenvolvimento cientfico e tecnolgico destinar-se-o a entidades de pesquisa. Seleo de propostas Os pedidos, aps anlise de seu enquadramento, sero submetidos hierarquizao, com base em critrios prestabelecidos, conforme detalhado ao final deste captulo. Fonte de recursos e oramento O Programa ser operado principalmente com recursos no-onerosos, no se descartando o aporte de recursos onerosos, em valores estimados de R$ 65 bilhes, com referncia ao ano base de 2012, para investimentos nos prximos 20 anos, conforme disponibilidade oramentria. Para a ao de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, recursos dos fundos setoriais e do Sistema de Cincia e Tecnologia podero ser agregados. Aes So concebidas quatro diferentes aes para o Programa, conforme a seguir:
Aes estruturantes de apoio gesto: incluir (i) em carter prioritrio, a formulao de polticas e a elaborao de planos municipais ou regionais de saneamento bsico, incluindo as Ride, compreendendo a capacitao de pessoas gestores, tcnicos e representantes de entidades da sociedade civil; (ii) a implementao e o aperfeioamento da regulao e das atividades de fiscalizao, por meio de assistncia tcnica e incluindo a capacitao dos agentes reguladores; (iii) a implantao de mecanismos de participao e controle social, incluindo o fomento capacitao de conselheiros, agentes de sade, agentes comunitrios e lideranas comunitrias; (iv) investimentos na recuperao dos prestadores pblicos dos servios de saneamento bsico; (v) estudos sobre a implantao de polticas e gesto municipais; (vi) estudos visando intersetorialidade no nvel municipal; (vii) formulao e implantao de planos de gesto de riscos e resposta a situaes de desastres naturais, a partir da avaliao das vulnerabilidades; (viii) estruturao de consrcios; (ix) implementao de parcerias pblico-pblico95; (x) implantao de sistemas de informao; (xi) implantao de sistemas de avaliao e monitoramento. Aes estruturantes de apoio prestao de servios: incluir apoio para a elaborao de projetos; preparao de solicitao de financiamento; sistemas tarifrios e de cobrana; sistema comercial; cadastros fsicos e comerciais; controle de perdas de gua e medidas de racionalizao e eficincia energtica; proteo de mananciais; controle da qualidade da gua para consumo humano; revalorizao de solues individuais para o esgotamento sanitrio; medidas para separao de correntes de efluentes; medidas para reduo da emisso de gases de efeito estufa; mecanismos de desenvolvimento limpo; programas de reduo da gerao de resduos slidos, coleta seletiva e reciclagem; medidas no estruturais para o manejo de guas de chuva nas cidades, com nfase para a reteno; sistemas de monitoramento e alerta contra enchentes; apoio para o desenvolvimento de planejamento estratgico visando ao incremento do desempenho e ao alinhamento a prestao dos servios poltica e ao plano municipais de saneamento bsico. Aes estruturantes de capacitao e assistncia tcnica: sero concebidas para o aporte de assistncia tcnica para gestores e prestadores e incluir um programa nacional de capacitao, nos moldes da Recesa, adotando-se como

Ver WARTCHOW, D. et al. Cooperao pblico-pblico e pblico-comunitria para a gesto dos servios de saneamento bsico. In: REZENDE, S.C. (org.). Cadernos temticos. (Vol. 7). In: HELLER, L.; MORAES, L. R. S.; BRITTO, A. L. N. P.; BORJA, P. C.; REZENDE, S. C. (coord.). Panorama do saneamento bsico no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, 2011.

95

160

referncia a concepo pedaggica desenvolvida no mbito da referida rede e como pblico alvo o universo de trabalhadores que atuam nos servios de saneamento, independente do nvel de escolaridade. Desenvolvimento cientfico e tecnolgico: visar criar programa especfico de pesquisas em saneamento bsico, de forma induzida, convocando as entidades de pesquisa do Pas a contriburem nos temas cientficos e tecnolgicos requeridos para a execuo do Plansab.

9.4 Critrios de seleo e hierarquizao das demandas aos Programas parte integrante da proposio de programas do Plansab a indicao de critrios para a hierarquizao das demandas. Visa-se assim ampliar a racionalidade na utilizao do recurso pblico, mesmo sabendo-se que a seleo de projetos no , e nem deveria ser, um processo meramente mecnico e que desconhea condicionantes de ordem poltica, entre outras influncias. Contudo, defende-se que a existncia de critrios bem formulados qualifica o processo de deciso e tende a ampliar os benefcios do emprego dos recursos pblicos. O modelo a ser implantado ainda requerer um detalhamento metodolgico, vislumbrando-se que a explorao dos mtodos multicritrios poder gerar eficaz instrumento para o processo. Critrios que podero ser considerados na seleo dos projetos incluem: pertencimento a rea ou comunidade eleita para focalizao; solicitao voltada para rea de risco para desastres e interveno claramente orientada para a reduo desse risco; solicitao por consrcio pblico, por esquema de parcerias entre entes federados ou outros arranjos institucionais que demonstrem ganhos de escala na gesto e, ou, na prestao do servio; pedido que considere a integralidade das aes de saneamento bsico; municpio com baixo ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), com elevados indicadores de enfermidades evitveis pelo saneamento e com grave condio de insalubridade ambiental; pedido de medida estrutural articulado com um conjunto coerente de medidas estruturantes; previso de aes intersetoriais coerentes; pedido que considere a compatibilidade do empreendimento com a disponibilidade hdrica dos mananciais e com a capacidade de suporte dos corpos receptores, em sintonia com o planejamento e a gesto dos recursos hdricos; existncia de instncia de controle social, com concepo e estrutura suficientes para sinalizar para sua capacidade de fiscalizao do uso do recurso pblico; alcance mnimo de metas de desempenho operacional previamente estabelecidas; existncia de iniciativas concretas ou implementao efetiva de programa de reduo de perdas no sistema de abastecimento de gua; existncia de legislao municipal referente a medidas no estruturais relacionadas reteno de guas pluviais em lotes; adequada operao e manuteno dos empreendimentos anteriormente financiados; no caso de recursos onerosos, a capacidade de endividamento do tomador. Para o caso do uso de recursos onerosos, conforme anteriormente descrito, critrios relacionados capacidade de endividamento do tomador devero ser observados. Contudo, tal procedimento apenas ter eficcia caso se mantenha proporo expressiva de recursos no-onerosos. Caso contrrio, situao de grande injustia e ampliao da desigualdade do acesso ao saneamento bsico poder ser reintroduzida. Em relao estratgia 116 (Priorizar, na aplicao de recursos no onerosos da Unio, as aes e empreendimentos que visem ao atendimento de usurios ou municpios que no tenham capacidade de

161

pagamento compatvel com a autossustentao econmico-financeira dos servios), a Lei n 11.445/2007 elegeu a sustentabilidade econmica como princpio a ser observado na prestao dos servios pblicos de saneamento bsico, cuja efetividade plena tambm requer o respeito concomitante aos demais princpios apresentados no seu art. 2. Outros dispositivos desta Lei reforam a importncia desse princpio, como, por exemplo, o art. 11, que estabelece, entre outros requisitos para a validade dos contratos de prestao destes servios, a existncia de estudo comprovando a sua viabilidade tcnica e econmico-financeira e de normas que prevejam as condies de sua sustentabilidade e equilbrio econmico-financeiro, em regime de eficincia. A poltica de cobrana pela prestao ou disposio dos servios tratada na Lei (art. 29) como a principal destas condies, que deve ser instituda, sempre que possvel, como fonte suficiente para a sustentao econmico-financeira dos servios pblicos de saneamento bsico. De outro lado, o Decreto n 7.217/2010 determina que, na aplicao de recursos no onerosos da Unio, seja dada prioridade ao atendimento de usurios ou municpios que no tenham capacidade de pagamento compatvel com a autossustentao econmico-financeira dos servios. Estabelece tambm que a verificao da compatibilidade da capacidade de pagamento dos municpios com essa autossustentao econmico-financeira seja realizada mediante aplicao de critrios estabelecidos no Plansab (art.56, 3 e 4). A definio desses critrios requer o entendimento correto da condio de autossustentao preconizada nessas normas, em cujo contexto, a expresso municpios que no tenham capacidade de pagamento compatvel (Lei n 11.445/2007, art. 50, inciso II) admite diferentes interpretaes para a caracterizao da pretendida condio de autossustentao econmico-financeira dos servios de saneamento bsico. Em sentido mais restrito essa expresso pode ter o significado de capacidade coletiva de todos os usurios desses municpios de pagarem pelos servios, e, em sentido mais amplo, pode significar capacidade oramentria prpria dos municpios de financiar (custear) integralmente os referidos servios. No plano terico e estrito caracteriza-se como economicamente autossustentvel a atividade capaz de gerar autonomamente os recursos financeiros necessrios e suficientes para a realizao plena dos seus objetivos, seja essa atividade de carter transitrio ou permanente. amplamente reconhecido, porm, o fato de que, independente da capacidade de pagamento dos usurios, algumas das atividades ou servios especficos de saneamento bsico no so jurdica ou tecnicamente passveis de cobrana direta ou indireta dos usurios, entre outras as relacionadas limpeza urbana e manejo de resduos slidos, bem como drenagem e manejo de guas pluviais urbanas. Portanto, em estrito senso conceitual, essas atividades jamais seriam autossustentveis, pois no teriam capacidade de gerao autnoma parcial ou integral dos recursos necessrios. No entanto, alargando-se o referido conceito e considerando os servios pblicos de saneamento bsico como atividades intrnsecas dos municpios, competindo-lhes dar as condies de sustentabilidade econmica do seu provimento, particularmente aqueles no passveis de cobrana dos usurios sob qualquer forma admitida (taxa ou tarifa), pode-se considerar que a autossustentao destes servios se configura quando o municpio demonstrar capacidade oramentria prpria para financi-los (custear) integral e permanentemente. Ao destacar que a subveno (subsdio) com recursos no onerosos da Unio destina-se ao municpio (e no ao prestador dos servios)96, entende-se ser este o esprito daquelas normas. Nesta hiptese, portanto, os critrios de verificao da compatibilidade da capacidade de pagamento dos municpios com a autossustentao econmico-financeira dos servios podem ser definidos com base em
96

Art. 50, 4, da Lei n 11.445/2007.

162

conjunto mais amplo de elementos. Para efeito da verificao da capacidade de pagamento dos municpios, parte-se do pressuposto de que o cumprimento das diretrizes da Lei n 11.445/2007, particularmente os art. 9, 11 e 50, e os art. 11 e 25 da Lei Complementar n 101/2000 (LRF) condio primria indispensvel para o acesso aos recursos federais onerosos e no onerosos. Assim, sugere-se que sejam adotadas, no mbito do Plansab as condies complementares a exemplo das apresentadas a seguir, de elegibilidade e priorizao do acesso a recursos federais no onerosos, mediante critrios de verificao da compatibilidade entre a capacidade de pagamento dos municpios e a autossustentao econmico-financeira dos servios de saneamento bsico. Tratam-se de critrios referenciais, destinados entre outros objetivos a evitar a seleo adversa de projetos diante da eventual negligncia do proponente em relao s aes de carter estruturante e no necessariamente necessitariam ser atendidos conjuntamente, sendo fortemente recomendvel a sua observncia, sobretudo nos procedimentos seletivos envolvendo exclusivamente aes estruturais.
Condies de priorizao de natureza socioeconmica, fiscal e oramentria gerais do municpio I. II. IDH-M < 0,700 e IDH-M-Renda < 0,600 (em 2010); Receita corrente lquida per capita do municpio < valor especfico ou mdia da UF;

III. Incapacidade de endividamento, conforme limites aprovados pelo Senado Federal; IV. Coeficiente de mortalidade infantil > 20 bitos de menores de um ano por mil nascidos vivos (em 2010); V. Municpios que apresentem zonal rural, definida pelo zoneamento local > 25% do territrio.

Condies de priorizao relativas gesto e poltica pblica VI. Modelo de organizao jurdico-administrativo que privilegie a gesto integrada97 dos servios no mbito do municpio ou a gesto associada por meio de consrcio pblico e solues para a prestao dos servios de forma econmica, tcnica e administrativamente racionais e eficientes e qualitativamente adequadas, demonstrado pelo estudo de viabilidade de que trata o art. 11, da Lei n 11.445/200798, particularmente nos casos de servios delegados mediante contrato de programa, de concesso ou de permisso; VII. Poltica de cobrana com adequada regulao econmica, bem como efetiva previso e arrecadao de taxas e/ou tarifas pela prestao e disposio dos servios pblicos de saneamento bsico passveis de cobrana dos usurios, inclusive taxas incidentes sobre os imveis, edificados ou no, que tenham os servios disposio e cujos proprietrios ou ocupantes efetivos no tenham aderido voluntariamente sua prestao; VIII. Adoo do mecanismo tributrio e efetiva arrecadao de contribuio de melhoria pela implantao de infraestruturas de saneamento bsico com recursos prprios ou onerosos, cujas atividades no sejam passveis de cobrana de taxa ou tarifa pela disposio ou prestao dos respectivos servios, mas que produzam valorizao imobiliria; IX. Adoo de poltica de subsdios tarifrios ou fiscais que garantam o acesso da populao mais pobre aos servios remunerados por taxas ou tarifas.

Observa-se que estas condies podem ser pr-existentes ou exigidas a sua implementao em determinado prazo, tendo como requisito, para o recebimento dos desembolsos da subveno, o cumprimento de cronograma estabelecido.
Condies relativas prestao dos servios e sua eficincia X. a. Econmicas: Custo mdio do servio por economia/domiclio < valor especfico99 ou mdia da UF/Macrorregio/Nacional;

XI. ndice de evaso de receita < (valor especfico ou mdia da UF/Macrorregio/Nacional;

97 98

rgo ou entidade nica responsvel pelas funes de planejamento e prestao dos servios.

recomendvel que o MCidades (Governo Federal) institua modelos tcnicos de referncia para a elaborao do referido estudo de viabilidade tcnica e econmico-financeira e para a regulao econmica da prestao dos servios, admitidos no mbito da Poltica Federal de Saneamento Bsico. 99 Por exemplo, % da renda mdia familiar do municpio.

163

XII. ndice de desempenho financeiro100 < 1,0. b. Administrativas: XIII. ndice de produtividade: economias-domiclios/pessoal total < valor especfico ou mdia da UF/Macrorregio/ Nacional; XIV. Despesa mdia anual por empregado/servidor (do prestador) < valor especfico ou 1,2 vezes a despesa mdia per capita com funcionalismo do municpio. c. Operacionais: XV. ndice de atendimento: economias/domiclios atendidas com abastecimento de gua potvel, com coleta e tratamento de esgotos, ou com coleta e destinao adequada de resduos < valor especfico ou mdia da UF/Macrorregio/ Nacional; XVI. ndice de hidrometrao (servio de abastecimento de gua potvel) < 80%; XVII. ndice de perdas na distribuio (servio de abastecimento de gua potvel) < valor especfico ou mdia da UF/ Macrorregio/Nacional. d. Tcnica XVIII. Projetos associados a sistemas de abastecimento de gua que, segundo o Atlas Brasil Abastecimento Urbano de gua, necessitam de conexo a sistema integrado ou de adoo de novo manancial. Critrios ambientais XIX. Projetos associados a sistemas de esgotamento sanitrio que estejam situados em bacias consideradas crticas e com nvel de tratamento proposto compatvel com a capacidade de suporte do corpo receptor; XX. Projetos associados manuteno de aspectos ecossistmicos relevantes. Outros critrios econmicos XXI. Servios delegados (exceto consrcio pblico): Taxa de Retorno ou de Remunerao dos Investimentos realizados com capital prprio do delegatrio estabelecida no contrato ou pela regulao < taxa mdia de remunerao dos ttulos do Tesouro Nacional com prazo de resgate de at 20 anos. XXII. Prestao direta por rgo ou entidade do municpio ou por consrcio pblico: regulao econmica que preveja a incluso na composio dos custos dos servios as despesas: i. de depreciao dos investimentos equivalente a no mnimo 2,5% a.a., e ii. de remunerao do investimento realizado com capital prprio, inclusive de Fundo Especial (art. 13 da Lei n 11.445/2007), equivalente a pelo menos a taxa mdia de inflao medida pelo IPCA do IBGE + 2% a.a., e cujos recursos gerados sejam utilizados exclusivamente para reinvestimentos e/ou para capitalizao do referido fundo.

Uma sntese dos Programas apresentada na Tabela 9.1 a seguir. Cabe ressaltar que seu detalhamento dever ocorrer aps a publicao do Plansab.

100

ndice definido pelo SNIS (IN 012).

164

TABELA 9.1: Sntese do esboo dos Programas previstos no Plansab

PROGRAMA CONCEPO OBJETIVO
Financiar medidas estruturais para cobrir o deficit em abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos, e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas

PBLICO-ALVO
Titulares ou prestadores dos servios pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio Municpios e estados no caso de manejo de limpeza urbana e manejo de resduos slidos e de intervenes de drenagem urbana e manejo de guas pluviais Administraes municipais Consrcios ou prestadores de servios pblicos Instncias de gesto para o saneamento rural como cooperativas e associaes comunitrias

ORAMENTO*

AES
Possveis aes em: reas metropolitanas; municpios de mdio ou pequeno porte Favelas e ocupaes espontneas; reas de risco e sujeitas a inundaes; reas indutoras do desenvolvimento turstico; bacias hidrogrficas crticas

CRITRIOS DE PRIORIZAO SUGERIDOS

Existncia de Plano Municipal de Saneamento Bsico Existncia de Plano de Gesto Integrada de Resduos Slidos Existncia de instncias de controle social para fiscalizao do recurso pblico Existncia de consrcios, parcerias entre entes federados ou arranjos institucionais para a gesto ou prestao dos servios Iniciativas que contemplem a integralidade dos componentes do saneamento Coordenao nica das intervenes solicitadas Existncia de programa efetivo de reduo de perdas no sistema de abastecimento de gua Projetos de medidas estruturais articulado com estruturantes Municpios com indicadores crticos de salubridade ambiental

Programa 1: Saneamento bsico integrado

Investimento em aes estruturais abrangendo, preferencialmente, mais de um componente do saneamento bsico

R$ 212 bilhes (recursos onerosos e noonerosos)

Programa 2: Saneamento rural

Atendimento da populao rural, povos indgenas e comunidades tradicionais, no conjunto das necessidades dos componentes do saneamento bsico, integrados com o Programa Territrios da Cidadania e com o Programa de Desenvolvimento Rural Sustentvel, entre outros Apoio gesto dos servios com vistas sustentabilidade para o adequado atendimento populacional e com o olhar para o territrio municipal e para a integralidade das aes de saneamento bsico

Financiar medidas para abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio e limpeza urbana e manejo de resduos slidos e educao ambiental para o saneamento em reas rurais e de comunidades tradicionais

R$ 22,7 bilhes (recursos noonerosos)

Possveis aes para: Populao rural Povos indgenas Quilombolas Reservas extrativistas

Existncia de Plano Municipal de Saneamento Bsico Existncia de Plano de Gesto Integrada de Resduos Slidos Existncia de instncias de controle social para fiscalizao do recurso pblico Existncia de consrcios, parcerias entre entes federados ou arranjos institucionais para a gesto e prestao dos servios Existncia de programa efetivo de reduo de perdas no sistema de abastecimento de gua Projetos de medidas estruturais articulado com estruturantes Municpios com indicadores crticos de salubridade ambiental Existncia de Plano Municipal de Saneamento Bsico Existncia de Plano de Gesto Integrada de Resduos Slidos Existncia de instncias de controle social para fiscalizao do recurso pblico Existncia de consrcios, parcerias entre entes federados ou arranjos institucionais para a gesto e prestao dos servios Existncia de programa efetivo de reduo de perdas no sistema de abastecimento de gua Cumprimento de metas locais e regionais Atendimento de metas de desempenho operacional Municpios com indicadores crticos de salubridade ambiental

Programa 3: Saneamento estruturante

Financiar medidas estruturantes com vistas melhoria da gesto e prestao de servios e de forma a qualificar os investimentos em medidas estruturais

Titulares, consrcios e outras modalidades de gesto Prestadores pblicos Gestores Entidades de ensino e pesquisa

R$ 65 bilhes (principalmente com recursos no-onerosos)

Aes estruturantes de apoio gesto Aes estruturantes de apoio prestao de servios Aes estruturantes de capacitao e assistncia tcnica Desenvolvimento cientfico e tecnolgico

* Valores referentes a dezembro de 2012. Recursos de agentes federais, conforme disponibilidade oramentria.

165

CAPTULO 10 - MONITORAMENTO, AVALIAO SISTEMTICA E REVISO DO PLANO

As etapas de monitoramento, avaliao e ajustes do planejamento original constituem a pedra de toque do enfoque estratgico de um plano. Por meio dessas atividades, o plano de voo original avaliado e permanentemente confirmado ou, caso se observem mudanas no ambiente de planejamento, mantido sob observao para eventuais ajustes, devendo estes ser implementados sempre que as mudanas das bases do planejamento se mostrar suficientemente alteradas. Conforme se observou, o Plansab baseou-se em um cenrio de referncia (Cenrio 1), cuidadosamente escolhido aps diversas etapas de avaliao de sua plausibilidade e probabilidade, considerando-se, entre outros aspectos, o suporte dos atores sociais para a sua ocorrncia. Com base neste cenrio, metas, macrodiretrizes e estratgias foram estabelecidas e, visando sua materializao, programas de governo foram propostos. O Cenrio 1 considera um quadro relativamente otimista para o avano das condies de saneamento bsico no Brasil. Admite-se, at 2030, elevado crescimento econmico e um Estado crescentemente mais preparado para a gesto de suas polticas e aes, com capacidade de planejamento integrado e favorecendo polticas de Estado, e no de governo, com continuidade entre mandatos governamentais nos diferentes nveis federativos. Vislumbra-se um Estado fortemente provedor dos servios pblicos e condutor das polticas pblicas essenciais e garantidor dos direitos sociais de forma universal, com a incorporao da varivel ambiental no modelo de desenvolvimento. Neste cenrio, o Pas observar crescente estabilidade, aprimoramento e fortalecimento dos instrumentos jurdicos e normativos e forte cooperao e coordenao entre os entes federativos. Especificamente no setor de saneamento bsico, prev-se crescimento do patamar de investimentos pblicos federais e maior racionalidade na aplicao de recursos, que seriam subordinados ao planejamento e ao controle social nos trs entes federados. As instncias de participao passaro a exercer influncia mais decisiva na formulao e implementao das polticas pblicas. A matriz tecnolgica crescentemente incorporar o conceito de tecnologias apropriadas, adequadas e ambientalmente sustentveis, disseminadas em todo o Pas e com foco na baixa emisso de carbono. Em relao aos recursos hdricos, estratgias de conservao de mananciais e mecanismos de desenvolvimento limpo sero adotados, com ampliao das condies de acesso. Tal cenrio favorvel gera condio propcia adoo de amplo conjunto de macrodiretrizes e correspondentes estratgias, orientadas para a acelerao da universalizao da prestao de servios, com integralidade e voltadas para a equidade, sustentvel no tempo, com base em polticas pblicas e modelos de gesto estveis, eficientes, eficazes e efetivos. No horizonte do Plano, embora se considere irrealista o alcance de uma completa universalizao para os quatro componentes do saneamento bsico, possvel projetar um muito importante avano na cobertura populacional e impacto positivo da execuo da poltica de saneamento na sade humana, nas condies ambientais e no desenvolvimento das cidades e do campo. Ainda que as estratgias propostas no resultem em uma nica configurao para programas e aes, os trs programas previstos buscam fornecer materialidade poltica e administrativa s aes, melhor qualificando o uso dos recursos pblicos, criando ambiente favorvel coordenao nacional das polticas e propiciando mais cooperativa relao interfederativa. Evidentemente, to importante quanto a concepo dos programas ser sua operacionalizao e a capacidade do governo em faz-los cumprir o papel idealizado. Ao longo dos 20 anos de execuo do Plansab, ajustes nesta configurao podem ser implementadas, em uma metodologia de aprendizagem com o processo poltico.

166

Cinco dimenses de monitoramento e avaliao do Plansab devero ser consideradas, sistemtica e criteriosamente: 1. Cenrio A realidade poltica, econmica, social e administrativo-gerencial do Pas, bem como caractersticas intrnsecas ao setor de saneamento bsico, devero ser acompanhadas. Com base nas diversas fontes apontadas e em outras adicionais, os diversos indicadores integrantes de cada um dos condicionantes crticos poltica macroeconmica, gesto e gerenciamento das polticas pblicas, estabilidade e continuidade das polticas pblicas, papel do estado e modelo de desenvolvimento, marco regulatrio, relao interfederativa, investimentos no setor, participao e controle social, matriz tecnolgica e disponibilidade de recursos hdricos devero ser monitorados. Para o acompanhamento qualiquantitativo do cenrio futuro, so apontados, nas Tabelas 10.1 e 10.2, os valores esperados para indicadores macroeconmicos e socioambientais destacados.

167

TABELA 10.1: Comparao quantitativa dos indicadores macroeconmicos nos Cenrios 1, 2 e 3

2015 VARIVEIS MACROECONMICAS
Taxa de crescimento da economia mundial (%) Taxa de inflao mundial (%) Variao mdia anual real do PIB (%) Taxa de investimento privado (%) Taxa de investimento pblico (%) Taxa de investimento total (%) Saldo em transaes correntes / PIB Taxa de consumo total (em % do PIB) Taxa do consumo do governo (%) Taxa de consumo privado (%) Dvida Lquida do Setor Pblico / PIB) Supervit primrio (em % do PIB) Taxa de inflao mdia anual (IPCA) (%) Grau de utilizao da capacidade instalada (%) Taxa de juros real domstica (%)

2020 Cenrio 3
2,8 3,5 3,0 15,0 4,5 19,5 -2,0 82,0 20,4 61,6 34,4 2,3 6,0 85,0 4,5

2030 Cenrio 3
3,0 3,5 3,0 17,0 5,0 22,0 -1,5 79,8 19,2 60,6 31,0 2,4 5,0 84,0 3,5

2011
3,9 4,7 2,7 15,3 4,1 19,3 -2,1 81,0 20,7 60,3 36,4 3,1 6,6 83,1

2012
3,2 3,9 1,0 13,8 4,4 18,2 -2,4 83,9 21,3 62,6 35,2 2,4 5,4 82,1

Cenrio 1
4,0 3,5 4,0 15,0 5,0 20,0 -2,0 81,5 20,4 61,1 34,4 2,3 4,5 83,0 3,5

Cenrio 2
2,8 3,5 3,0 15,0 4,5 19,5 -2,0 82,0 20,4 61,6 34,4 2,3 6,0 85,0 4,5

Cenrio 1
4,0 3,5 4,0 17,3 5,7 23,0 -1,5 78,8 19,2 59,6 29,6 2,4 4,0 83,0 3,0

Cenrio 2
3,0 3,5 3,0 17,0 5,0 22,0 -1,5 79,8 19,2 60,6 31,0 2,4 5,0 84,0 3,5

Cenrio 1
4,0 3,5 4,0 18,0 6,0 24,0 -1,0 77,8 19,2 58,6 14,4 2,0 4,0 83,0 2,0

Cenrio 2
3,0 3,5 3,0 17,0 5,0 22,0 -1,0 79,8 19,2 60,6 22,4 2,0 4,5 83,0 2,5

Cenrio 3
3,0 3,5 3,0 17,0 5,0 22,0 -1,0 79,8 19,2 60,6 22,4 2,0 4,5 83,0 2,5

Observao: outros indicadores macroeconmicos podem ser incorporados grade de monitoramento e avaliao dos Cenrios, tais como: PIB real Brasil (R$ bilhes); Balana Comercial (US$ bilhes); Saldo comercial / PIB (%); Exportaes (US$ bilhes); Importaes (US$ bilhes); Exportao / PIB (%); Importao / PIB (%); Saldo em transaes correntes (US$ bilhes); Receita total do governo / PIB (%); Despesa total do governo / PIB (%);Dficit operacional do setor pblico / PIB (%); e Reservas internacionais (US$ bilhes).

168

TABELA 10.2: Comparao qualitativa de indicadores macroeconmicos e socioambientais nos Cenrios 1, 2 e 3

VARIVEIS QUADRO MACROECONMICO CENRIO 1
Elevado crescimento, sem gerar presses inflacionrias, com uma relao dvida/PIB decrescente. Declnio rpido do endividamento (relao dvida/PIB) Provedor dos servios pblicos e condutor das polticas pblicas essenciais Crescimento do patamar dos investimentos pblicos federais submetidos ao controle social Reduo significativa Alta Alto (4,0% a.a.) Baixa e controlada Ampla Crescimento rpido Moderada e ampla Presena relevante das fontes renovveis Moderao das presses antrpicas e recuperao de reas degradadas Reduo significativa e estrutural Diminuio significativa Declnio gradual e consistente da concentrao regional Desenvolvimento de polticas adequadas para os grandes centros urbanos Adoo de estratgias de conservao de mananciais e de mecanismos de desenvolvimento limpo, com ampliao das condies de acesso a esses recursos

CENRIO 2
Menor crescimento mundial, menor expanso da taxa de investimento e maior presso inflacionria. Declnio gradual do endividamento (relao dvida/PIB) Reduo do papel do estado com a maior participao do setor privado na prestao de servios de funes essenciais Manuteno do atual patamar dos investimentos pblicos federais, distribudos parcialmente com critrios de planejamento Pequena reduo dos encargos Moderada Mdio (3,0% a.a.) Baixa e controlada Ampla Crescimento mdio Moderada e seletiva Presena modesta das fontes renovveis Leve reduo da degradao ambiental Gradual reduo da pobreza Reduo gradual da violncia Pequena reduo da concentrao regional Desenvolvimento de polticas adequadas para os grandes centros urbanos Adoo de estratgias de conservao de mananciais e de mecanismos de desenvolvimento limpo, com ampliao das condies de acesso a esses recursos

CENRIO 3
Menor crescimento mundial, menor expanso da taxa de investimento e maior presso inflacionria. Declnio gradual do endividamento (relao dvida/PIB) Reduo do papel do estado com a maior participao do setor privado na prestao de servios de funes essenciais Manuteno do atual patamar dos investimentos pblicos federais, distribudos parcialmente com critrios de planejamento Pequena reduo dos encargos Moderada Mdio (3,0% a.a.) Baixa e controlada Limitada Crescimento mdio Baixa e seletiva Presena tmida das fontes renovveis Persistncia da degradao ambiental Gradual reduo da pobreza Reduo gradual da violncia Pequena reduo da concentrao regional Modelo inadequado de crescimento urbano

FINANAS PBLICAS

PAPEL DO ESTADO

CAPACIDADE DE INVESTIMENTO PBLICO CARGA TRIBUTRIA E ENCARGOS SOCIAIS TAXA DE INVESTIMENTO CRESCIMENTO ECONMICO INFLAO CAPACIDADE DE GESTO PBLICA NVEL DE ESCOLARIDADE INOVAO TECNOLGICA MATRIZ ENERGTICA QUALIDADE AMBIENTAL POBREZA E DESIGUALDADES SOCIAIS VIOLNCIA E CRIMINALIDADE DESIGUALDADES REGIONAIS DESENVOLVIMENTO URBANO

ACESSO AOS RECURSOS HDRICOS

Desigualdade no acesso aos recursos hdricos

Tal monitoramento possibilitar aferir se a evoluo do ambiente de planejamento confirmar a ocorrncia do Cenrio 1 ou se ser deslocado em direo ao Cenrio 2, ao Cenrio 3 ou a uma eventual outra situao. Esta avaliao requerer muito critrio, uma vez ser improvvel que as caractersticas de cada um dos cenrios se apresentem exatamente como o projetado, ou mesmo muito prximas a este. O esforo esperado a capacidade de avaliar se a mudana de ambiente suficientemente robusta para assumir o desvio do cenrio de planejamento. Esta deciso ser to mais segura quanto maior o perodo de planejamento. Portanto, recomendvel que decises sobre ajustes mais estruturais no Plano, incluindo alterao de estratgias, metas e investimentos, sejam tomadas apenas por ocasio das revises

169

quadrienais determinadas pela Lei n 11.445/2007, no impedindo contudo a introduo de ajustes menores no decorrer de cada perodo. 2. Metas A evoluo das metas estabelecidas para os 23 indicadores exercer papel central no acompanhamento do Plansab. Com base nas fontes de informao indicadas e na sua atualizao, ser possvel traar curvas evolutivas das metas, desde 2014, podendo-se inicialmente compar-las com os valores projetados para cada macrorregio e Brasil em 2018 e, posteriormente, 2023 e 2033. Para tanto, o apoio do SINISA, bem como sua integrao com outras pesquisas do IBGE, sobretudo os censos demogrficos, a PNSB e as PNAD, ser essencial. Dificuldades de alcance das metas previstas sinalizaro possveis ineficincias na execuo dos programas ou inconformidades no estabelecimento das metas, devendo se avaliar qual o fator preponderante e proceder aos ajustes, quando pertinentes. Para melhor acompanhamento, apresentam-se, nas Figuras de 10.1 a 10.4, algumas das principais metas de cobertura e as metas para gesto dos servios de saneamento bsico estabelecidas no Plansab.

FIGURA 10.1: Metas para acesso ao abastecimento de gua potvel nas reas urbanas e rurais (A1), por macrorregies e no Pas em 2015, 2020 e 2030 (em %)

FIGURA 10.2: Metas para acesso ao esgotamento sanitrio nas reas urbanas e rurais (E1), por macrorregies e no Pas em 2015, 2020 e 2030 (em %)

170

FIGURA 10.3: Metas para coleta direta de resduos slidos na rea urbana (R1), por macrorregies e no Pas em 2015, 2020 e 2030 (em %)

FIGURA 10.4: Metas para os indicadores de gesto de saneamento bsico (G1 a G4) nas macrorregies e no Pas em 2030 (em %) 3. Indicadores auxiliares Entende-se que o SINISA, observando a base inicial do SNIS, dever, de forma articulada com o SNIRH, o Sinima, o SNIC e o Sinir, dentre outros, gerar um expressivo conjunto de indicadores de natureza operacional e gerencial, de monitoramento, de resultado e de impacto para os quatro componentes do saneamento bsico. Muitos dos indicadores apresentaro importante potencial de emprego no monitoramento do Plano. Uma cuidadosa seleo desses indicadores poder gerar um conjunto auxiliar e complementar de elementos de monitoramento, que podero oferecer importante poder explicativo sobre possveis desconformidades do alcance de metas estabelecidas. Complementarmente s metas de cobertura e gesto dos servios, ser importante estabelecer metas regionais e locais de carter estruturante, relativas, por exemplo, capacitao de gestores, de prestadores e de conselheiros de rgos colegiados com atuao no setor. Considera-se tambm de fundamental importncia, conforme disposto no Decreto n 7.217/10, o desenvolvimento de estudos e a consolidao de metodologia que possibilitem caracterizar e avaliar a situao de salubridade ambiental no territrio nacional, por bacias hidrogrficas e por municpios,

171

utilizando sistema de indicadores sanitrios, epidemiolgicos, de balneabilidade, ambientais e socioeconmicos, apontando possveis determinantes das deficincias detectadas, inclusive as condies de acesso e de qualidade da prestao de cada um dos servios pblicos de saneamento bsico. Esses estudos podero, dentre outras funes, embasar a definio de metas de desempenho operacional para a prestao de servios. Por outro lado, indicadores vinculados ao conceito do direito humano gua e ao esgotamento sanitrio, atrelados ao compromisso assumido pelo Pas perante as Naes Unidas, devero ser construdos, possibilitando dar visibilidade ao esforo do Plansab nesse campo. Assim, a desagregao dos indicadores cabveis segundo renda, gnero, cor da pele e escolaridade, bem como segundo o nvel de desenvolvimento, porte e localizao regional dos municpios poder contribuir nesse monitoramento. Assim, dever ser desenvolvido um modelo de integrao dos indicadores, de forma a se determinarem relaes entre eles, possibilitando entender a forma como o comportamento de alguns afeta indicadores de resultado e de impacto, desta forma criando condies para uma viso integrada dos indicadores.

4. Macrodiretrizes e estratgias A equipe encarregada do monitoramento e avaliao dever exercer permanente vigilncia sobre a observncia das macrodiretrizes e estratgias na execuo da poltica nacional de saneamento bsico. A partir da publicao do Plansab, estas passam a ser objetivos da execuo da poltica e, portanto, a negligncia, a desconsiderao de algumas delas ou o desvio em relao ao determinado devero ser objeto de ateno e correo. Neste caso, portanto, espera-se que relatrios peridicos apontem o cumprimento de diretrizes e estratgias e recomendem ajustes e mudanas na operacionalizao da poltica, sintetizados nos cinco blocos relativos aos seguintes temas:
A) B) C) D) E) Aes de coordenao e planejamento no setor e s articulaes intersetoriais e interinstitucionais para efetiva implementao da Poltica Nacional de Saneamento Bsico; Prestao, gesto, regulao e fiscalizao dos servios de saneamento bsico, de forma participativa e integrada, com vistas sua universalizao; Desenvolvimento tecnolgico e aes de saneamento bsico em reas especiais; Investimento pblico e cobrana dos servios de saneamento bsico; Monitoramento e avaliao sistemtica do Plansab.

5. Programas O acompanhamento da execuo dos programas previstos ser crucial para o sucesso do Plansab. Conforme estabelecido na seo especfica, a implementao de estrutura, no apenas para a coordenao dos programas e para a seleo de projetos, mas tambm para o acompanhamento da sua execuo, poder ser uma das medidas eficazes para avaliar a sua conformidade com a concepo estabelecida, conferir maior qualidade ao gasto pblico e indicar eventuais correes e ajustes necessrios para melhoria do resultado das aes previstas. Alm disto, prope-se que a mesma equipe encarregada do monitoramento e avaliao das demais quatro dimenses avalie a execuo dos programas, em articulao com essas outras dimenses. Desta forma, haver maior integrao no processo avaliativo. Como uma das referncias para a avaliao, as orientaes relativas elaborao do PPA101 estabelecem que, na avaliao de programas, a resposta a um conjunto de questes deve ser considerada, dentre as quais:
1) 2) 3) 4) Principais resultados obtidos e impactos verificados no perodo. Avaliao do alcance para cada indicador do programa permitindo informar ou alterar os ndices apurados nos anos anteriores e apontar medidas corretivas necessrias. Grau de cobertura do pblico-alvo ou segmento da sociedade ao qual o programa se destina. Satisfao dos beneficirios, ou seja, a parcela do pblico-alvo atendida pela execuo do programa identificando o mecanismo utilizado.

101

Informaes disponibilizadas pelo Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan) do MPOG.

172

5) 6)

Existncia de mecanismos no programa que promovem o controle e a participao social (debates e audincias pblicas, consultas pblicas, conferncias das cidades, discusso em conselhos setoriais ou rgos colegiados, outros). Avaliao da concepo do programa com indicao dos aperfeioamentos necessrios (denominao do programa, definio do objetivo, caracterizao do pblico-alvo, regionalizao, seleo dos indicadores, incluso ou excluso de aes, adequao do produto/servio esperado, outros).

Em relao reviso do Plano, a Lei n 11.445/2007 estabelece, no art. 52, que o Plansab deve ser avaliado anualmente e revisado a cada quatro anos, preferencialmente em perodos coincidentes com os de vigncia dos planos plurianuais. As revises devem guardar absoluta coerncia com o monitoramento e a avaliao, nas suas cinco dimenses, promovendo-se os devidos ajustes em cenrios, metas, macrodiretrizes, estratgias, programas e aes, onde pertinente e desde que justificveis. Por fim, dados o carter estratgico, a amplitude, a complexidade e a especializao requeridos para o processo de avaliao e monitoramento do Plansab, ressalta-se que seu sucesso estar fortemente condicionado designao de equipe, com experincia e excelncia neste campo, exclusiva para esta tarefa. Mostra-se importante que esta equipe tenha independncia daquela responsvel pela execuo direta do Plano. Adicionalmente aos aspectos tcnicos do monitoramento e avaliao, a insero do controle social no processo, sobretudo por meio do ConCidades e dos demais conselhos com interface com a questo do saneamento bsico, ser requisito para a sua transparncia e legitimidade, para a mediao da sociedade na implementao do Plano e para a deciso sobre os ajustes mostrados necessrios.

173