18/04/2012 PLENRIO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.239 DISTRITO FEDERAL VOTO O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (Relator): 1.

. Deve conhecida a ao. Vem da jurisprudncia da Corte que a aferio da constitucionalidade dos decretos, na via da ao direta, s vedada quando estes se adstringem ao papel secundrio de regulamentar normas legais, cuja inobservncia enseja to-s conflito resolvel no campo da legalidade. Tratando-se, porm, de decreto autnomo, como no caso, o ato normativo se credencia ao controle concentrado de constitucionalidade, como se tem proclamado:
SERVIDORES PBLICOS. DISPONIBILIDADE. VENCIMENTOS PROPORCIONAIS OU INTEGRAIS. Medida cautelar. Ao direta de inconstitucionalidade do Decreto n. 99.300 do Presidente da Repblica, que manda calcular, proporcionalmente ao tempo de servio pblico, os proventos dos servidores estveis, cujos cargos ou empregos forem extintos ou declarados desnecessrios. Alegao de ofensa ao art. 61, pargrafo 1, "c", da Constituio Federal, por se tratar de ato normativo autnomo (no, assim, decreto regulamentar - art. 84, IV), sobre regime jurdico de servidores pblicos, que exigiria lei formal, embora de iniciativa do Presidente da Repblica. Alegao, tambm, de vcio material, por afronta aos artigos 37, XV, 39, pargrafos 2, 7, VI, que firmam a irredutibilidade de vencimentos e salrios dos servidores pblicos. Medida cautelar de suspenso da eficcia do decreto impugnado, em face da relevncia dos fundamentos jurdicos da ao e do perigo da demora do processo e julgamento da causa ("periculum in mora"), para os servidores atingidos em seus vencimentos. Deferimento da medida, por maioria de

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votos, at o julgamento final da causa, diante, tambm, do disposto no pargrafo 3 do art. 41 da Constituio e da jurisprudncia da Corte, ao tempo da vigncia de normas constitucionais idnticas a do pargrafo 3 do art. 40. Grifamos. (ADI-MC n. 309, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, DJ de 14/02/1992) AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AUMENTO DE VENCIMENTOS POR DECRETO QUE APROVA TABELAS EM CONFORMIDADE COM INDICES FIRMADOS EM ACORDO COLETIVO. DECRETO 3.140 DE 14.03.91 DO ESTADO DE MATO GROSSO. - de conhecer-se da ao direta, porquanto, no caso, o ato normativo impugnado um decreto autnomo, sendo que, inclusive, um dos fundamentos da ao justamente o de ter ele invadido a esfera reservada a lei pela Constituio Federal. - Ocorrncia, na espcie, da relevncia jurdica da fundamentao, bem como do "periculum in mora". Pedido de liminar deferido, para suspender-se a eficcia, "ex nunc", do Decreto 3.140 de 14.03.91 do Estado de Mato Grosso. Grifamos. (ADI-MC n. 519, Rel. Min. MOREIRA ALVES, DJ de 11/10/1991). I. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. TEM-SE OBJETO IDNEO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE QUANDO O DECRETO IMPUGNADO NO DE CARTER REGULAMENTAR DE LEI, MAS CONSTITUI ATO NORMATIVO QUE PRETENDE DERIVAR O SEU CONTEDO DIRETAMENTE DA CONSTITUIO. II. AO DIRETA DEINCONSTITUCIONALIDADE: LEGITIMAO DAS ENTIDADES NACIONAIS DE CLASSE QUE NO DEPENDE DE AUTORIZAO ESPECFICA DOS SEUS FILIADOS. III. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: PERTINNCIA TEMTICA. 1. A pertinncia temtica, requisito implcito da legitimao das entidades de classe para a ao direta de inconstitucionalidade, no depende de que a categoria

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respectiva seja o nico segmento social compreendido no mbito normativo do diploma impugnado. 2. H pertinncia temtica entre a finalidade institucional da Confederao Nacional das Profisses Liberais - que passou a abranger a defesa dos profissionais liberais ainda que empregados -, e a lei questionada, que fixa limite remunerao dos servidores pblicos. IV. Servidor pblico: teto de remunerao (CF, art. 37, XI): auto-aplicabilidade. Dada a eficcia plena e a aplicabilidade imediata, inclusive aos entes empresariais da administrao indireta, do art. 37, XI, da Constituio, e do art. 17 do ADCT, a sua implementao - no dependendo de complementao normativa - no parece constituir matria de reserva lei formal e, no mbito do Executivo, primeira vista, podia ser determinada por decreto, que encontra no poder hierrquico do Governador a sua fonte de legitimao. Grifamos. (ADI-MC n. 1.590, Rel. Min. SEPLVEDA PERTENCE, DJ de 15/08/1997) AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE OBJETO - DECRETO. Uma vez ganhando o decreto contornos de verdadeiro ato normativo autnomo, cabvel a ao direta de inconstitucionalidade. Precedente: Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1.590/SP, Plenrio, Relator Ministro SEPLVEDA PERTENCE, com aresto veiculado no Dirio da Justia de 15 de agosto de 1997. REMUNERAO SERVIDORES PBLICOS - TETO CONSTITUCIONAL NORMA DE REGNCIA. A teor do disposto no inciso XI do artigo 37 da Constituio Federal, cumpre lei fixar o limite mximo e a relao de valores entre a maior e a menor remunerao dos servidores pblicos. Descabe substituir o diploma referido no inciso XI do artigo 37 da Constituio Federal, ou seja, a lei em sentido formal e material, por decreto emanado do Poder Executivo. PESSOAL - DESPESAS LIMITE - ADEQUAO. No se h de promover reduo de vencimentos visando a harmonizar a despesa total com pessoal ativo e inativo da Unio com certo teto. Precedentes: Agravos Regimentais em Agravo de Instrumento ns. 178.072/MG e

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192.870/MG, Segunda Turma, ambos de minha lavra, com acrdos veiculados no Dirio da Justia de 9 de maio de 1997 e 6 de fevereiro de 1998, respectivamente. Grifamos. (ADI n. 1.396, Rel. Min. MARCO AURLIO, DJ de 07/08/1998) EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA LIMINAR. DECRETO 1.719/95. TELECOMUNICAES: CONCESSO OU PERMISSO PARA A EXPLORAO. DECRETO AUTNOMO: POSSIBILIDADE DE CONTROLE CONCENTRADO. OFENSA AO ARTIGO 84IV DA CF/88. LIMINAR DEFERIDA. A ponderabilidade da tese do requerente segura. Decretos existem para assegurar a fiel execuo das leis (artigo 84-IV da CF/88). A Emenda Constitucional n. 8, de 1995 - que alterou o inciso XI e alnea a do inciso XII do artigo 21 da CF - expressa ao dizer que compete Unio explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei. No havendo lei anterior que possa ser regulamentada, qualquer disposio sobre o assunto tende a ser adotada em lei formal. O decreto seria nulo, no por ilegalidade, mas por inconstitucionalidade, j que supriu a lei onde a Constituio a exige. A Lei 9.295/96 no sana a deficincia do ato impugnado, j que ela posterior ao decreto. Pela tica da maioria, concorre, por igual, o requisito do perigo na demora. Medida liminar deferida. Grifamos. (ADI-MC n. 1435, Rel. Min. FRANCISCO REZEK, DJ 06/08/1999) MEDIDA CAUTELAR EM AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 2. CARTER NORMATIVO AUTNOMO E ABSTRATO DOS DISPOSITIVOS IMPUGNADOS. POSSIBILIDADE DE SUA SUBMISSO AO CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. Precedentes. 3. ICMS. Guerra fiscal. Artigo 2 da Lei n. 10.689/1993 do Estado do Paran.

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Dispositivo que traduz permisso legal para que o Estado do Paran, por meio de seu Poder Executivo, desencadeie a denominada "guerra fiscal", repelida por larga jurisprudncia deste Tribunal. Precedentes. 4. Artigo 50, XXXII e XXXIII, e 36, 37 e 38 do Decreto Estadual n. 5.141/2001. Ausncia de convnio interestadual para a concesso de benefcios fiscais. Violao ao art. 155, 2, XII, g, da CF/88. A ausncia de convnio interestadual viola o art. 155, 2, incisos IV, V e VI, da CF. A Constituio clara ao vedar aos Estados e ao Distrito Federal a fixao de alquotas internas em patamares inferiores quele institudo pelo Senado para a alquota interestadual. Violao ao art. 152 da CF/88, que constitui o princpio da no diferenciao ou da uniformidade tributria, que veda aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios estabelecer diferena tributria entre bens e servios, de qualquer natureza, em razo de sua procedncia ou destino. 5. Medida cautelar deferida. Grifamos. (ADI-MC n. 3.936, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJ de 09/11/2007)

Ora, no preciso grande esforo por ver logo que o Decreto n. 4.887/93 no extrai fundamento de validade s Leis federais 7.668/1988 e 9.649/1998, como sustenta o requerido. E, por essa razo, no lhe vale o artigo 84, VI, da Constituio Federal. A primeira, com a redao dada pela MP 2.216-37/2001, autoriza o Poder Executivo a constituir a Fundao Cultural Palmares e determina apenas o que a esta compete:
Art. 2 - A Fundao Cultural Palmares FCP poder atuar em todo territrio nacional, diretamente ou mediante convnios ou contratos com Estados, Municpios e entidades pblicas ou privadas, cabendo-lhe: I - (...) II - (...) III - realizar a identificao dos remanescentes das comunidades dos quilombos, proceder ao reconhecimento,

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delimitao e demarcao das terras por eles ocupadas e conferir-lhes a correspondente titulao. Pargrafo nico A Fundao Cultural Palmares FCP tambm parte legtima para promover o registro dos ttulos de propriedade nos respectivos cartrios imobilirios

segunda, que organiza a Presidncia da Repblica, coube estabelecer, com a redao da MP 2.216-37/2001, as atribuies do Ministrio da Cultura:
Art. 14 Os assuntos que constituem rea de competncia de cada Ministrio so os seguintes: (...) IV Ministrio da Cultura: (...) c) aprovar a delimitao das terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos, bem como determinar as sua demarcaes, que sero homologadas mediante decreto.

Limitam-se ambas as leis mera indicao dos rgos encarregados das medidas indispensveis execuo do artigo 68 do ADCT. Tais atribuies j foram, alis, at transferidas ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio pelo Decreto n. 4.883/2003. Vem logo da que, carente de fundamento legal de validez, o ato impugnado assume, contra o princpio da legalidade, feio de regulamentao normativa autnoma. Conheo, pois, a demanda. E, antes de adentrar-lhe o mrito, registro que, apesar de muitos pedidos para a realizao de audincia pblica, no descobri razes que a justificassem, luz da prpria legislao de regncia desse instituto.

ADI 3.239 / DF Dispe o art. 9, 1, da Lei n 9.868, de 10 e novembro de 1999:

Art. 9 Vencidos os prazos do artigo anterior, o relator lanar o relatrio, com cpia a todos os Ministros, e pedir dia para julgamento. 1 Em caso de necessidade de esclarecimento de matria ou circunstncia de fato ou de notria insuficincia das informaes existentes nos autos, poder o relator requisitar informaes adicionais, designar perito ou comisso de peritos para que emita parecer sobre a questo, ou fixar data para, em audincia pblica, ouvir depoimentos de pessoas com experincia e autoridade na matria.

Ora, toda evidncia, a causa encerra matria de direito. Os autos esto fartamente instrudos, e no h tema que envolva complexidade tcnica. Bem mais expressivas so, alis, neste caso, as muitas contribuies dos amici curiae admitidos, pois que tais manifestaes prescindem de reconhecido notrio saber em qualquer rea do conhecimento.

2. caso de inconstitucionalidade formal.

Dispe o art. 68 do ADCT:

Art. 68 Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os ttulos respectivos.

Escusa-se o requerido, lastreado em sugesto de CARLOS

ADI 3.239 / DF ARI SUNFELD, de apurar se tal norma, no que respeita aplicabilidade, de eficcia limitada, contida ou plena, para o fim de perquirir a necessidade de lei prvia (fls. 105). O fato que, amparados nesta ou naquela classificao oferecida pela doutrina, ou apartados de todas elas, se v pronto que o dispositivo h de ser complementado por lei em sentido formal. Foi o que no escapou anlise do ex-Ministro desta Corte, ILMAR GALVO, subscritor da manifestao da Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil CNA, a qual admiti causa na qualidade de amicus curiae:
Uma leitura apressada da norma sob enfoque poderia levar ao entendimento de que nela se configura uma selfexecuting provision do direito norte-americano, ou uma norma de eficcia plena, na consagrada classificao de Jos Afonso da Silva, j que peremptria ao reconhecer aos remanescentes de quilombos a propriedade plena de suas terras. Desnecessrio, entretanto, olhos de lince para perceber que no se est, a, diante de uma das disposies constitucionais bastantes em si, completas e suficientemente precisas na sua hiptese de incidncia e no ministrar os meios pelos quais se possa exercer ou proteger o direito que conferem, ou cumprir o dever e desempenhar o encargo que elas impem1, mas de norma que reclama ao legislativa integrativa no concernente definio das terras cujo domnio foi reconhecido, identificao dos beneficirios desse reconhecimento e ao processo de expedio dos referidos ttulos. (Grifamos). Prova cabal de que o critrio de identificao das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos no 1 pode ficar ao sabor de normas estabelecidas pelo Poder

Inocncio Mrtires Coelho. Hermenutica Constitucional e Direitos Fundamentais. 1 ed., 2 tiragem, ed. Braslia Jurdica, pg. 41.

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Executivo, por meio de decreto, foi ministrada pelos dois decretos ditados com esse objetivo, j que, pelo primeiro, as terras em questo seriam aquelas que haviam sido ocupadas por quilombos em 1888 e que continuavam por eles ocupadas em outubro/1988 (art. 1, pargrafo nico), enquanto, pelo segundo, so as utilizadas pelos remanescentes para a garantia de sua reproduo fsica, social, econmica e cultural (art. 2, 2). O que foi restringido por um, foi ampliado pelo outro. Matria dessa espcie, suscetvel de interferir na esfera dos direitos de terceiros, fora de dvida que no poderia ser regulada seno por meio de lei em sentido formal, em face do princpio constitucional da legalidade. H inovao proibida sempre que se possa afirmar que um especfico direito, dever, obrigao, limitao ou restrio incidente sobre algum j no estava estatudo e identificado na lei regulamentada. Certo, o nosso sistema jurdico-constitucional prev a figura do regulamento autnomo ou independente, quando sua emanao indispensvel efetiva atuao do executivo em relao a determinadas matrias, definidas como de sua competncia, na lio do Min. Eros Grau2 (...). No configurando o Decreto n. 4.887/2003 nenhuma das hipteses previstas nos dispositivos autorizadores dos decretos autnomos ou independentes (...), salvo na parte em que confere atribuies a rgos governamentais (arts. 3, caput e 2; 4 e 5), no h seno considerar que se est diante de decreto expedido na forma do inciso VI do art. 84 da Constituio, com o propsito de dar fiel execuo lei como, alis, declarado em seu intrito.

aturada, tambm, a doutrina, no sentido de no admitir que a Administrao imponha, sem lei, obrigaes a terceiros ou lhes restrinja direitos. Confira-se:

Eros Grau. O direito posto e o direito pressuposto. 2 ed., Malheiros, pg. 188.

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O poder regulamentar no poder legislativo, por conseguinte no pode criar normatividade que inove a ordem jurdica. Seus limites naturais situam-se no mbito da competncia executiva e administrativa, onde se insere.

Ultrapassar esses limites importa abuso de poder, usurpao de competncias, tornando rrito o regulamento dele proveniente.
Lei e regulamento so, ambos, normas jurdicas gerais e abstratas, obrigatrias e relativamente permanentes. A distino fundamental, hoje aceita pela generalidade dos autores, est em que a lei inova a ordem jurdico-formal, seja modificando normas preexistentes, seja regulando matria ainda no regulada normativamente. Ao passo que o regulamento no contm, originariamente, novidade modificativa da ordem jurdico-formal; limita-se a precisar, pormenorizar, o contedo da lei. , pois, norma jurdica subordinada. O regulamento tem limites decorrentes do direito positivo. Deve respeitar os textos constitucionais, a lei regulamentada e a legislao, em geral, e as fontes subsidirias a que ela se reporta. Vinculado chamado o regulamento de determinada lei, desenvolvendo-lhe os princpios, estabelecendo os pormenores de sua execuo. este o regulamento que o Executivo baixa para a fiel execuo da lei, quer porque esta expressamente determine que o faa em determinado prazo, quer por sua iniciativa prpria, quando o julgue indispensvel ou conveniente. Regulamentos autnomos so aqueles que demonstram a realidade de um poder regulamentar da Administrao. No h dvida da existncia deste poder quando se trata de regulamentos de organizao, onde expressamente no se tenha reservado uma esfera lei. o que agora prev o inciso VI do art. 84 da CF, com a alterao introduzida pela EC n. 32/2001.

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O que preciso no confundir princpio da legalidade com princpio da reserva de lei. O primeiro significa a submisso e respeito lei ou a atuao dentro da esfera estabelecida pelo legislador. O segundo consiste em estabelecer que a regulamentao de determinadas matrias h de fazer-se necessariamente por lei formal. Ora, fora deste, pode atuar o poder regulamentar autnomo, respeitado aquele. (JOS AFONSO DA SILVA, Comentrio Contextual Constituio, Malheiros Editores, 2005, pgs. 484/485) Ademais, sujeita-se a comportas tericas. Assim, no cria, nem modifica e sequer extingue direitos e obrigaes, seno nos termos da lei, isso porque o inovar originariamente na ordem jurdica consiste em matria reservada lei. Em conseqncia, no cabe aos regulamentos, por iniciativa prpria e sem texto legal, prescrever penas, seja qual for a espcie; estabelecer restries igualdade, liberdade e propriedade ou alteraes ao estado das pessoas; prever tributos ou encargos de qualquer natureza, que repercutam sobre o patrimnio das pessoas de direito; dar organizao administrativa s reparties governamentais, atravs da criao de cargos e prescrio de novas competncias. (OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO, Princpios Gerais de Direito Administrativo, Malheiros, 2007, Vol. I, pg. 377). O regulamento no pode criar obrigaes para terceiros que no os subordinados hierrquicos do Chefe do Poder Executivo que o editou. O regulamento emanado do Presidente da Repblica obriga s os servidores da Unio. No obriga os Estados, nem os Municpios, nem os administrados da prpria Unio, que s so obrigados pela lei. No tolera a nossa Constituio, em princpio, que o Executivo exera qualquer tipo de competncia normativa

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inaugural, nem mesmo em matria administrativa. Essa seara foi categoricamente reservada aos rgos de representao popular. E a sistemtica cerrada, inflexvel. Se a tal concluso no for levado o intrprete, pela leitura das disposies que delineiam a competncia regulamentar, certamente esbarrar no princpio da legalidade, tal como formulado: ningum, nenhum sujeito de direito, poder ser constrangido por norma que no emane do legislador. (GERALDO ATALIBA, Repblica e Constituio, RT, 2 edio, 2002, pgs. 133 e 138). Destarte o poder regulamentar no deriva de delegao legislativa; no o Poder Legislativo que o d ao Poder Executivo. Legislar e regulamentar leis so funes que a Constituio ps em regras de competncia de um e outro poder, ensina Pontes de Miranda, in Comentrios Constituio de 1967, com a Emenda n. 1/69; 3 ed., 1987, vol. III, p.312. (ANNA CNDIDA DA CUNHA FERRAZ, Conflito entre Poderes: Poder congressual de sustar atos normativos do Poder Executivo, RT, 1994, pg. 73). No Brasil, no h nenhuma matria reservada ao regulamento. Todos os campos normativos so, em princpio, disciplinveis pela lei. Vigora entre ns, em relao ao campo de ao do ato legislativo, o princpio da universalidade da lei. Ademais, apenas a lei pode, originariamente, inovar a ordem jurdica pra criar direitos e obrigaes e para restringir a liberdade e a propriedade. O art. 5, II, da Constituio deixa claro que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. (CLEMERSON MERLIN CLVE, Atividade Legislativa do Poder Executivo, Revista dos Tribunais, v. 2000, pg. 152).

Por resumir, no obstante o artigo 68 do ADCT no seja norma de eficcia plena e aplicao imediata, nem por isso o Chefe do Executivo est autorizado a integrar-lhe normativamente os comandos mediante regulamento, como o fez.

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ADI 3.239 / DF O Decreto n 4.887/2003 ofende, pois, os princpios da legalidade e da reserva de lei. E h, neste caso j me apresso em adverti-lo -, aspecto que merece especial relevo. que o Decreto em questo revogou o Decreto n 3.239, de 10 de setembro de 2001, que, sob pretexto de regulamentar a matria, e de forma bastante diversa, bom que se diga, padecia exatamente do mesmo vcio formal. fato que o Partido Poltico requerente no impugna o Decreto revogado, mas este Plenrio j delimitou as possibilidades que sobram a Corte, em situaes como esta. E f-lo no julgamento da ADI n 2.258, proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, o qual impugnava, entre outros dispositivos da Lei n 9.868/ 99 - a Lei das ADIs- , a norma final do 2 do artigo 11, do seguinte teor:
Art. 11 (...) 2. A concesso da medida cautelar torna aplicvel a legislao anterior, salvo expressa manifestao em sentido contrrio.(Grifei)

Com o brilhantismo que sempre lhe marcou os votos, assim se pronunciou o Relator, Ministro SEPLVEDA PERTENCE:
55. Pretende-se que, para no revigorar a legislao pretrita, ter o STF de avaliar-lhe a constitucionalidade ou at mesmo a convenincia da sua repristinao, o que, aduz no tendo sido a lei anterior objeto do pedido, implicaria deciso de ofcio, vulnerando o princpio da inrcia, que rege o Poder Judicirio, o devido processo legal (CF, art. 5, LIV) e a prpria regra de competncia do Supremo Tribunal para julgar a ao

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direta de inconstitucionalidade (CF, art. 102, I, a), a qual, sendo ao, pressupe pedido. (...) 59. J na vigncia da LADIn, em 01.02.01, ao decidir da ADInMC 2132-RJ, o Tribunal assentou, conforme o voto condutor do em. Ministro Moreira Alves: ... no tendo sido atacada a redao originria de artigo 9 da Lei estadual n 2.662/96, que teria sua eficcia restaurada com os mesmos vcios alegados pelo requerente, e sendo possvel a esta Corte estender o objeto da ao direta de inconstitucionalidade para alcan-la, a soluo a ser dada a do no-conhecimento da ao nesse ponto. 60. De sua vez, na deciso individual de 17.04.01, que liminarmente negou seguimento ADIn 2215, o em. Ministro Celso de Mello, ao cabo de exaustiva resenha da doutrina e da jurisprudncia a respeito, dilucidou DJ: J se afirmou, no incio desta deciso, que declarao de inconstitucionalidade in abstracto, de um lado, e a suspenso cautelar de eficcia do ato reputado inconstitucional, de outro, importam considerado o efeito repristinatrio que lhes inerente em restaurao das normas estatais revogadas pelo diploma objeto do processo de controle normativo abstrato. (...) Essa orientao, fundada no reconhecimento do efeito repristinatrio, culminou no estabelecimento dos precedentes consubstanciados no julgamento da ADI 2.132-RJ e na ADI 2.242DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES, de tal modo que, semelhana do que ocorre na espcie destes autos, no deduzida, em carter subsidirio, qualquer impugnao contra a norma, que, alegadamente eivada do vcio de inconstitucionalidade, foi revogada pelas regras expressamente atacadas em sede de fiscalizao concentrada, torna-se invivel conhecer, em face de tal omisso processual, da prpria ao direta.

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(...) 62. O Ponto saber se procedem definitivamente tais objees norma questionada ou sua aplicao para recusar, por inconstitucionalidade, a aplicabilidade da legislao anterior quela objeto da ao direta. 63. A possibilidade dessa recusa, expressa no ordenamento austraco, tem sido igualmente aceita em Portugal, por interpretao conjugada do art. 282, 2 e 4, da Constituio ( ). 64. invocao do princpio do pedido no tem a doutrina lusitana emprestado fora decisiva. 65. Nas hipteses de repristinao de uma norma anterior comentam Canotilho e Vital Moreira ( ) coloca-se o problema de saber se o TC pode conhecer da inconstitucionalidade das normas repristinadas. Em sentido negativo pode invocar-se o princpio da congruncia ou da limitao do TC ao pedido; em sentido positivo lcito argumentar-se com o carter consequencial da apreciao da inconstitucionalidade das normas repristinadas. A soluo afirmativa comporta ainda duas variantes: (1) o TC conhece da inconstitucionalidade das normas repristinadas, podendo declarlas inconstitucionais, evitando a sua repristinao; (2) o TC conhece apenas da inconstitucionalidade das normas repristinadas, mas no a declara, podendo apenas invocar a inconstitucionalidade justamente para evitar o efeito repristinatrio (ao abrigo do n 4). A primeira variante, embora pudesse trazer certeza ao ordenamento jurdico, implicaria ou poderia implicar um alargamento ad aeternum do pedido (possibilidade de ter de enfrentar a repristinao de normas que por sua vez tenham revogado outras). 66. No caso de a norma repristinada ser inconstitucional reafirma Canotilho, na obra sistemtica ( ) no est vedada

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ao TC a possibilidade de conhecer dessa inconstitucionalidade para fundar nela a recusa de efeitos repristinatrios (cfr. Ac. TC 56/84...) (...) Mais duvidosa (por violar o princpio do pedido) a possibilidade de o TC conhecer e declarar a inconstitucionalidade das normas repristinadas. (...) 68. No Brasil, Daniel Sarmento ( ) resolve a questo na mesma trilha: o STF no precisa declarar a inconstitucionalidade da norma revogada, mas ele pode apreci-la apenas para os fins especficos de conceder, ou no, efeitos repristinatrios deciso de pronncia de inconstitucionalidade da norma revogadora. No se trata, portanto, de exercer a fiscalizao abstrata daquele ato normativo, mas sim de analisar a sua validade, para os fins especficos de modulao dos efeitos da deciso no controle da norma posterior. 69. A opinio de Zeno Veloso ( ) mais incisiva, no sustentar que pode e deve o Excelso Pretrio estender a declarao de inconstitucionalidade norma pretrita (...) Se esta norma antiga, que vai ressuscitar, agride e afronta o Texto Magno qui com maior vigor, intensidade e escndalo do que o preceito que a havia revogado (...) a pura lgica e ss princpios tericos no podem se sobrepor ao mais evidente interesse da segurana social e da defesa do ordenamento jurdico. 70. Sem tanta audcia quanto o jurista paraense, tambm se me afigura que levar, no tpico, s ltimas conseqncias o princpio do pedido ou da congruncia desvela a tendncia que, de outras feitas, j tenho denunciado -, de transplante sem maior reflexo dos dogmas do processo civil comum corolrio do carter dispositivo das pretenses privadas em jogo para o processo objetivo de forma jurisdicional, mas, de objetivo poltico do controle abstrato de normas luz da Constituio.

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71. Dispenso-me da demonstrao da obviedade de que a ao direta no se instituiu para a tutela de pretenses de direito dos sujeitos legitimados para prop-la, mas, sim, como instrumento de salvaguarda da higidez da ordem jurdica. 72. Os legitimados para as aes diretas no o so como titulares do direito de ao preordenado a dar acesso jurisdio de pretenses prprias, de que possam dispor, mas, sim, como rgos do sistema de salvaguarda da supremacia da Constituio, fundamento da escala hierrquica do ordenamento jurdico positivo. 73. A recepo do princpio da demanda no processo objetivo da jurisdio constitucional h de ser dimensionada a partir dessa perspectiva institucional do sistema de controle abstrato de normas, sob o ngulo da qual s a explica a preocupao de antepor a inrcia do tribunal constitucional s tentaes de um ativismo propenso ditadura judicial. 74. S assim se compreende por que, no processo do controle abstrato, a exigncia da iniciativa do legitimado a provoc-lo convive, por exemplo, com a ineficcia da desistncia da ao direta, cuja vedao virtualmente universal no sofre contestaes. 75. Sob premissas, no hesito em perfilhar entendimento similar ao da doutrina portuguesa e, entre ns, de Daniel Sarmento, para entender possa o Tribunal sobrepor apreciar (sic) incidente a constitucionalidade lei precedente impugnada, a fim de, se a entende igualmente invlida, obstar a sua revivescncia conseqente declarao de inconstitucionalidade do que a tenha revogado. 76. A recusa da repristinao se fundar, na hiptese, em juzo similar ao da declarao incidente de

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inconstitucionalidade de norma cuja validade seja prejudicial da deciso a tomar, que sempre se pode dar de ofcio e que nada exclui possa ocorrer no julgamento de uma ao direta de inconstitucionalidade, onde, como sucede no sistema brasileiro, um mesmo tribunal, o STF, cumule as funes de rgo exclusivo do controle abstrato com o de rgo de cpula do sistema difuso. 78. Com efeito, na situao cogitada, patente que o afastamento por inconstitucionalidade da revivescncia da legislao anterior tal como sucederia com a declarao incidente de sua invalidade -, no gerar efeitos equiparveis da declarao na via principal da ao direta: basta considerar que ser despida de eficcia retroativa erga omnes e vinculante para outros efeitos seno os do voto sua repristinao. 78. Sem ignorar que analogia se pudessem contrapor sutis distines, a elas entendo que se ho de sobrepor o imperativo de no elevar o princpio do pedido a empecilho intransponvel suspenso cautelar da lei questionada ou mesmo admissibilidade da ao direta, que a impugne, quando a situao de inconstitucionalidade com enunciado acaso j se manifestasse na legislao anterior. ... 80. De tudo, rejeito a argio e declaro constitucional a norma expressa na orao salvo manifestao em sentido contrrio, da parte final do 2 do art. 11 da L. 9868/99: o meu voto. (Grifei)

O voto do Ministro SEPLVEDA PERTENCE foi acolhido por no escassa maioria, como se extrai certido de julgamento, que transcrevo com grifos:
Deciso: O Tribunal, por unanimidade, rejeitou a

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preliminar de ilegitimidade ativa da Confederao Nacional das Profisses Liberais CNPL. Votou a Presidente. No mrito, aps o voto do Senhor Ministro Seplveda Pertence (Relator), rejeitando a argio de inconstitucionalidade por omisso, relativamente aos artigos 17 e 18, 1 e 2, da Lei n 9.868/99, pediu vista a Senhora Ministra Crmen Lcia. O Tribunal, por unanimidade, tambm rejeitou a impugnao da inconstitucionalidade do artigo 26. Por maioria, rejeitou a impugnao de inconstitucionalidade da expresso salvo expressa manifestao em sentido contrrio, contida na parte final do 2 do artigo 11, e do artigo 21, vencido, em ambos, o Senhor Ministro Marco Aurlio. Votou a Presidente. Em seguida, relativamente ao artigo 27, o julgamento foi suspenso por falta de quorum, ante as ausncias ocasionais da Senhora Ministra Ellen Gracie (Presidente) e Carlos Britto. Impedido o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Eros Grau. Falou pela requerente o Dr. Amadeu Roberto Garrido de Paula. Plenrio, 14.02.2007.

Em 16/08/2007, esse julgamento foi retomado e, aps o voto do Relator, que declarava a inconstitucionalidade do art. 27 da Lei n 9.868/99, foi suspenso e assim permanece, a pedido de vista da Ministra CRMEN LCIA. Pois bem. Dvida no me fica, reafirmo, quanto existncia de igual vcio formal, no que respeita ao Decreto n 3.912/2001, razo por que lhe no concedo efeitos repristinatrios. 3. H, tambm, inconstitucionalidade material. E, nesse aspecto, mais uma vez, a argumentao do Partido requerente tem consistncia irrecusvel. Quero inicialmente colocar-me ao lado da ponderao sempre lcida

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ADI 3.239 / DF do ex-Ministro CARLOS VELLOSO, que emitiu parecer acostado manifestao do amicus curiae Confederao Nacional da Indstria CNI e que est vazado nestes termos:
O Decreto 4.887, de 2003, alm de inconstitucional, sob o ponto de vista formal, contm dispositivos ofensivos Constituio. dizer, contm normas materialmente inconstitucionais, normas que, mesmo se veiculadas mediante lei, apresentariam o mesmo vcio. que elas inovam e desvirtuam o disposto no art.68 do ADCT. Muito se escreveu a respeito do tema. A maioria dos trabalhos, bons trabalhos, necessrio registrar, so, entretanto, trabalhos metajurdicos, escritos sob o ponto de vista tnico alguns chegam a falar num ramo do Direito, o Direito tnico scio-antropolgico e poltico. So bons trabalhos, repete-se, que pugnam mais pelo ideal de proteo aos descendentes dos quilombolas, o que elogivel. Por tal razo, so muito mais de lege ferenda do que de lege lata, refletidores, portanto, do que devia ser, tendo em considerao os conceitos metajurdicos em que se assentam, do que efetivamente, , tendo em linha de conta conceitos jurdicos.

Tambm a mim me impressionaram os trabalhos de respeitados antroplogos e juristas, dentre os quais relevo aquele desenvolvido pela Sociedade Brasileira de Direito Pblico3, para a Fundao Palmares, sob a coordenao do Professor CARLOS ARY SUNDFELD, e que consubstancia ampla anlise do tema, sob os aspectos constitucional e administrativo. admirvel o esforo que desenvolveram, ambas as reas do conhecimento, numa perspectiva to humanista quanto de apurada conscincia social. Convencido da inconstitucionalidade do diploma impugnado, no posso, todavia, furtar-me a sopesar, com igual ateno, o crescimento dos

Comunidades Quilombolas Direito Terra, publicado pela Fundao Cultural Palmares, em outubro de 2002.

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ADI 3.239 / DF conflitos agrrios e o incitamento revolta que a usurpao de direitos dele decorrente pode trazer, se j a no trouxe. que o nobre pretexto de realizar justia social, quando posto ao largo da Constituio, tem como conseqncia inevitvel a desestabilizao da paz social, o que o Estado de Direito no pode nem deve tolerar. Antes, deve afastar. Por essa especial razo, tambm li artigos e editoriais publicados pela mdia, assim como obras escritas pelos que j se vinham opondo ao Decreto n. 4.887/2003, a exemplo do jornalista NELSON RAMOS BARRETO, autor da Revoluo Quilombola Guerra Racial Confisco Agrrio e Urbano Coletivismo, Artpress Indstria Grfica e Editora Ltda., 2007. Depois retornaremos a este ponto, para focalizar situaes que, por todo o Pas, do prova das perplexidades que ho de ser enfrentadas. Creio oportuno, desde logo, j passados 23 anos desde a nova Carta, proceder a breve histrico da legislao federal, estadual, municipal e internacional, ulterior ao artigo 68 do ADCT. Por ordem cronolgica, o quadro normativo teve a seguinte evoluo: mbito Federal (1) Portaria INCRA n. 307/95: normatizao pioneira que determinava que as comunidades quilombolas tivessem suas reas medidas, demarcadas e tituladas:
I - Determinar que as comunidades remanescentes de quilombos, como tais caracterizadas, insertas em reas pblicas federais, arrecadadas ou obtidas por processo de desapropriao, sob a jurisdio do INCRA, tenham suas reas medidas e demarcadas, bem como tituladas, mediante a concesso de ttulo de reconhecimento, com clusula "pro indiviso", na forma do que sugere o art. 68 do Ato das

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Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal;

(2) Medida Provisria 1.911/99: insere no rol de atribuies do Ministrio da Cultura a de dar cumprimento ao disposto no art. 68 do ADCT (pela introduo da alnea c no art. 14, inc. V, da Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1998 Lei de Organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios):
Art.14. Os assuntos que constituem rea de competncia de cada Ministrio so: (...) V Ministrio da Cultura: a) poltica nacional da cultura; b) proteo do patrimnio histrico e cultural; c) cumprimento do disposto no art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias

(3) Portaria do Ministrio da Cultura n. 447, de 02 de dezembro de 1999: delega Fundao Cultural dos Palmares FCP, criada em 22 de agosto de 1988, pela Lei n. 7.668/1988, competncia para praticar e assinar os atos necessrios ao cumprimento do art. 68 do ADCT. Em verdade, a constituio dessa Fundao s foi viabilizada com a edio do Decreto n 418, de 10 de janeiro de 1992, que aprovou o seu estatuto:
"Art. 1 A Fundao Cultural Palmares, fundao pblica, instituda por autorizao da Lei n 7.668, de 22 de agosto de 1988, vincula-se Secretaria da Cultura da Presidncia da Repblica, nos termos do art. 30 do Decreto n 99. 244, de 10 de maio de 1990. Pargrafo nico. A Fundao Cultural Palmares, com sede e foro em Braslia, Distrito Federal, ter prazo de durao indeterminado."

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ADI 3.239 / DF (4) Medida Provisria n 2.123-27/2000: acrescenta o inciso III e o pargrafo nico ao art. 2 da Lei n 7.668/ 88 e especifica as atribuies da Fundao Palmares:
"Art. 2 - A Fundao Cultural Palmares - FCP poder atuar, em todo o territrio nacional, diretamente ou mediante convnios ou contrato com Estados, Municpios e entidades pblicas ou privadas, cabendo-lhe: I- promover e apoiar eventos relacionados com seus objetivos, inclusive visando interao cultural, social, econmica e poltica do negro no contexto social do pas; II - promover e apoiar o intercmbio com outros pases e com entidades internacionais, atravs do Ministrio das Relaes Exteriores, para a realizao de pesquisas, estudos e eventos relativos histria e cultura dos povos negros; III - realizar a identificao dos remanescentes das comunidades dos quilombos, proceder ao reconhecimento, delimitao e demarcao das terras por eles ocupadas e conferirlhes a correspondente titulao.

Pargrafo nico. A Fundao Cultural Palmares FCP tambm parte legtima para promover o registro dos ttulos de propriedade nos respectivos cartrios imobilirios. (Grifamos). (5) MP 2.123-28/20014: altera a redao do art. 14, inc. IV, c, da Lei de Organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios e especifica as competncias do Ministrio da Cultura:
"Art. 14. Os assuntos que constituem rea de competncia de cada Ministrio so os seguintes: (...) IV - Ministrio da Cultura: a) poltica nacional da cultura; b) proteo do patrimnio histrico e cultural;

Atual MP n 2.216 37/2001 (mantida a redao do art. 14)

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c) aprovar a delimitao das terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos, bem como determinar as suas demarcaes, que sero homologadas mediante decreto." (Grifamos)5.

(6) Decreto n 3.912, de 10 de setembro de 2001: regulamenta "as disposies relativas ao processo administrativo para identificao dos remanescentes das comunidades dos quilombos e para o reconhecimento, a delimitao, a demarcao, a titulao e o registro imobilirio das terras por eles ocupadas". Tal decreto presidencial foi editado luz das concluses expostas em parecer da subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica, Parecer SAJ n 1.490, de 10 de setembro de 2001, subscrito pelo Assessor Especial, CLUDIO TEIXEIRA DA SILVA. A manifestao dessa unidade jurdica foi apoiou-se em informaes fornecidas pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA, no sentido de que o Senhor Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio estaria na iminncia de baixar atos administrativos visando a autorizar desapropriaes de terras ocupadas por remanescentes de comunidades dos quilombos, com a pretenso de dar cumprimento ao art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT). Foram estas constitucional: as concluses acerca do alcance da norma

(a) posse: reconhecimento da posse qualificada, centenria, contnua, especfica, exercida com nimo de dono e existente em 05 de outubro de 1988, como requisito essencial declarao do direito de propriedade aos

A alnea c, do inc. IV, do art. 14 da Lei n 9.649/98, e o art. 2, III, nico da Lei n 7.668/88, ainda mantm a redao dada pela Medida Provisria n 2.216-37, de 31 de agosto de 2001. Tal MP vigora em razo do disposto no art. 2 da Emenda Constitucional n 32, de 11 de setembro de 2001: As medidas provisrias editadas em data anterior da publicao desta emenda continuam em vigor at que medida provisria ulterior as revogue explicitamente ou at deliberao definitiva do Congresso Nacional.

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remanescentes das comunidades quilombolas. Confira-se: O exame dos atos administrativos em questo tem como ponto de partida o disposto no art. 68 do ADCT, j que ele o fundamento jurdico da pretenso do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
Dispe o citado artigo da Constituio que "aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitirlhes os ttulos respectivos". O enunciado do dispositivo inicia com a orao "Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras". Da decorrem duas afirmaes importantes para a fixao do alcance da norma constitucional. A primeira refere-se ao reconhecimento da posse prolongada, contnua, especfica e cum animo domini que as pessoas beneficiadas com a aplicao do art. 68 do ADCT tenham no momento da promulgao da Constituio de 1988. Com efeito, da ligao entre o adjetivo remanescentes, empregado "para designar coisas ou pessoas que ficam ou que subsistem, aps o evento de qualquer fato" (De Plcido e Silva, Vocabulrio Jurdico, Forense, Vol. IV, p. 87), e a expresso "ocupando suas terras" surge a idia de continuidade da posse, transmitida de gerao em gerao, de forma pacfica e exercida sempre com inteno de dono. A segunda diz respeito existncia daquela posse qualificada, em 05 de outubro de 1988, como requisito essencial para o reconhecimento do direito de propriedade aos remanescentes ("que estejam ocupando").

(b) propriedade: declarao da propriedade definitiva, como direito subjetivo preexistente (certeza do direito), com o objetivo de conferir segurana jurdica aos remanescentes das comunidades quilombolas. (c) atribuio da Unio, perante desapropriao: cinge-se emisso dos ttulos de propriedade aos remanescentes, para posterior registro

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ADI 3.239 / DF pblico, vedada a desapropriao:

A parte final da norma constitucional tambm indica a correo da exegese exposta, pois apenas autoriza o Estado a emitir os ttulos de propriedade aos remanescentes das comunidades dos quilombos. Significa isso que a Unio somente tem a atribuio de emitir documento escrito no qual fique expresso o direito de propriedade reconhecido pela prpria Constituio aos remanescentes, para que estes possam registr-lo no competente cartrio de registro de imveis. Novamente, fica patente a preocupao do constituinte de 1988 com a segurana jurdica. Pelos argumentos at o momento expendidos, nota-se que inadmissvel a desapropriao de terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos que visa reconhecer a estes a propriedade daqueles imveis. A autorizao constitucional para a interveno da Unio nos casos disciplinados pelo citado artigo cinge-se emisso de ttulos de propriedade. Alm do mais, o prprio conceito de desapropriao impede que a Unio leve a efeito os atos administrativos questionados. Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, "desapropriao o procedimento, administrativo pelo qual o poder pblico ou seus delegados, mediante prvia declarao de necessidade pblica ou interesse social, impe ao proprietrio a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimnio por justa indenizao" (Direito Administrativo, Atlas, 12 ed., p. 151). Ora, a desapropriao, praticada com o fim de expropriar o imvel de determinada pessoa para, posteriormente, transferir-lhe de novo a propriedade daquele mesmo bem, certamente no atende necessidade pblica, utilidade pblica ou ao interesse social. O mximo que esse ato administrativo pode atender ao interesse particular do proprietrio do imvel, que se beneficiar ilicitamente com recursos e bem pblicos. Cumpre assinalar ainda que tal ato administrativo no

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imporia ao proprietrio a perda do seu imvel, consequncia necessria da desapropriao. Em ltima anlise, essa interveno estatal na propriedade apenas causaria a expropriao temporria e lucrativa do imvel, substituindo, no patrimnio do expropriado, a momentnea perda no s pela justa indenizao, mas tambm pelo prprio bem objeto da desapropriao. No caso, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio pretende justamente praticar essa espcie de ato ilcito, porque tem a inteno de desapropriar terras cujas propriedades j so, por fora do art. 68 do ADCT, dos remanescentes das comunidades dos quilombos para, em momento posterior, benefici-los com a transmisso do domnio daqueles mesmos bens imveis expropriados. Portanto, os atos administrativos que podem vir a ser praticados pelo Senhor Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio afrontaro o art. 68 do ADCT, como visto, bem assim o caput do art. 37 da Constituio, que impe aos administradores pblicos o respeito ao princpio da legalidade.

(d) processo administrativo de reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras dos remanescentes das comunidades quilombolas: tais competncias so exclusivas do Ministrio da Cultura e da Fundao Palmares:
No mbito infraconstitucional, os obstculos concretizao da desapropriao por parte do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e do INCRA aumentam. O art. 2 da Lei n 7.668, de 22 de agosto de 1988, alterado pelo art. 8 da Medida Provisria n 2.216, de 31 de agosto de 2001, preceitua: "Art. 2 A Fundao Cultural Palmares - FCP poder atuar, em todo o territrio nacional, diretamente ou mediante convnios ou contratos com Estados, Municpios e entidades pblicas ou privadas, cabendo-lhe:

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(...) III - realizar a identificao dos remanescentes das comunidades dos quilombos, proceder ao reconhecimento, delimitao e demarcao das terras por eles ocupadas e conferirlhes a correspondente titulao. Pargrafo nico. A Fundao Cultural Palmares - FCP tambm parte legtima para promover o registro dos ttulos de propriedade nos respectivos cartrios imobilirios". J o art. 14 da Lei n 9.649, de 27 de maio de 1998, com a redao dada pelo art. 1 da citada medida provisria, estabelece: "Art. 14. Os assuntos que constituem rea de competncia de cada Ministrio so os seguintes: (...) IV - Ministrio da Cultura: (...) c) aprovar a delimitao das terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos, bem como determinar as suas demarcaes, que sero homologadas mediante decreto". O art. 2, inciso III, da Lei n 7.668, de 1988, claro e expresso ao fixar a competncia exclusiva da Fundao Cultural Palmares para, no mbito da Administrao Pblica Federal, instaurar o processo de reconhecimento da propriedade das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, dar-lhe andamento e finaliz-lo com a emisso dos respectivos ttulos. Tambm claro e expresso o art. 14, inciso IV, alnea c, da Lei n 9.649, de 1988, ao estabelecer a competncia exclusiva do Ministrio da Cultura para aprovar a delimitao e determinar a demarcao das terras cuja propriedade foi reconhecida pela Constituio aos remanescentes. A leitura desses dois artigos de lei deixa clara a incompetncia do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e do INCRA para iniciarem o processo administrativo de

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reconhecimento da propriedade das terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos, ou para promoverem as suas delimitaes e demarcaes. Tais competncias, repita-se, so exclusivas, respectivamente, da Fundao Cultural Palmares e do Ministrio da Cultura. Ademais, se nem a Fundao Cultural Palmares e o Ministrio da Cultura, que tm a competncia exclusiva para reconhecer o direito de propriedade aos remanescentes das comunidades dos quilombos, no podem desapropriar os imveis referidos no art. 68 do ADCT, impossvel admitir que o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio ou o INCRA expropriem esses bens com a finalidade de dar cumprimento ao citado dispositivo constitucional. Convm salientar que eventuais desapropriaes praticadas pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio ou pelo INCRA, sob o fundamento equivocado de cumprir o art. 68 do ADCT, no tero apenas conseqncias administrativas, como por exemplo, a nulidade dos atos. Em verdade, aqueles atos administrativos, se levados a efeito, podero caracterizar conduta tipificada no Cdigo Penal como crime praticado por funcionrio pblico contra a administrao em geral, bem como configurar ato de improbidade administrativa descrito na Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992.

(7) Decreto n. 4.883, de 20 de novembro de 2003: Transfere do Ministrio da Cultura para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio a competncia para delimitar as terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos, bem como para determinar demarcaes e expedir os ttulos de propriedade:
Art. 1 Fica transferida do Ministrio da Cultura para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio a competncia relativa a delimitao das terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos, bem como a determinao de suas demarcaes, estabelecida no inciso VI, alnea "c", do art. 27 da Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003.

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Pargrafo nico. Compete ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio a expedio dos ttulos das terras a que se refere o caput deste artigo. Art. 2 Compete ao Ministrio da Cultura assistir e acompanhar o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA nas aes de regularizao fundiria para garantir a preservao da identidade cultural dos remanescentes das comunidades dos quilombos. (...)

(8) Decreto n. 4.887, de 20 de novembro de 2003 o diploma ora em anlise (9) Portaria INCRA n 20/2005: regulamenta o procedimento para identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao, desintruso, titulao e registro das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que tratam o Art. 68 do ADCT. Determina, no art. 7, que:
2 A auto-definio da Comunidade ser certificada pela Fundao Cultural Palmares FCP, mediante Certido de Registro no Cadastro Geral de Remanescentes de Comunidades de Quilombos do referido rgo, nos termos do 4, do artigo 3, do Decreto 4.887/2003. 3 O processo que no contiver a Certido de Registro no Cadastro Geral de Remanescentes de Comunidades de Quilombos da FCP ser remetido pelo INCRA, por cpia, quela Fundao, para as providncias de registro, no interrompendo o prosseguimento administrativo respectivo. (Grifou-se)

(10) Portaria Fundao Cultural Palmares n 98/2007: institui o Cadastro Geral de Remanescentes das Comunidades dos Quilombos da Fundao Cultural Palmares.

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ADI 3.239 / DF (11) Projeto de decreto legislativo PDC 44/2007: de autoria dos Deputados VALDIR COLLATO (PMDB-SC) e Waldir Neves (PSDBMS) prev a suspenso do contedo principal do decreto impugnado e manuteno, to-s, dos artigos de natureza administrativa. J tramitou pelas Comisses de Direitos Humanos e Minorias (que pela rejeio), de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural (que pela aprovao) e est atualmente na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, com parecer do Relator pela constitucionalidade. (12) Instruo Normativa INCRA n 49/2008: revoga a Instruo Normativa INCRA n 20/2005 e dispe (art. 7, 3) que os procedimentos de identificao e delimitao das terras reivindicadas somente tero incio aps a apresentao da certido prevista no pargrafo nico do artigo 6 (Grifou-se) - Certido de Registro no Cadastro Geral de Remanescentes de Comunidades de Quilombos da Fundao Cultural Palmares, j exigida pela Instruo Normativa INCRA n 20/2005, mas que no interrompia o prosseguimento do processo administrativo de titulao. Estabelece, tambm, novos requisitos para o procedimento de identificao dos limites dos territrios reivindicados (art. 10) e atribui efeito suspensivo a contestaes oferecidas por interessados. (13) Decreto n 6.853/2009: aprova o Estatuto e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e das Funes Gratificadas da Fundao Cultural Palmares - FCP, e altera o art. 1 desse Estatuto, que passa a ter a seguinte redao:
Art. 1 A Fundao Cultural Palmares - FCP, fundao pblica, instituda por autorizao da Lei no 7.668, de 22 de agosto de 1988, vinculada ao Ministrio da Cultura, tem sede e foro em Braslia, Distrito Federal e prazo de durao indeterminado

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ADI 3.239 / DF (14) Instruo Normativa INCRA n 56/2009: revoga a Instruo Normativa INCRA n 49/2008 e torna mais simples o procedimento de identificao e delimitao das terras reivindicadas. Vigeu por apenas treze dias. (15) Instruo Normativa INCRA n 57/2009: resgata o texto da Instruo Normativa INCRA n 49/2008. a norma que vige atualmente. (16) Lei n 12.288/2010: Institui o Estatuto da Igualdade Racial: trata dos quilombolas nos seguintes artigos:
Art. 8 - Constituem objetivos da Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra: () Pargrafo nico. Os moradores das comunidades de remanescentes de quilombos sero beneficirios de incentivos especficos para a garantia do direito sade, incluindo melhorias nas condies ambientais, no saneamento bsico, na segurana alimentar e nutricional e na ateno integral sade. (...) Art. 18. assegurado aos remanescentes das comunidades dos quilombos o direito preservao de seus usos, costumes, tradies e manifestos religiosos, sob a proteo do Estado. Pargrafo nico. A preservao dos documentos e dos stios detentores de reminiscncias histricas dos antigos quilombos, tombados nos termos do 5 do art. 216 da Constituio Federal, receber especial ateno do poder pblico.

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Art. 31. Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os ttulos respectivos. Art. 32. O Poder Executivo federal elaborar e desenvolver polticas pblicas especiais voltadas para o desenvolvimento sustentvel dos remanescentes das comunidades dos quilombos, respeitando as tradies de proteo ambiental das comunidades. Art. 33. Para fins de poltica agrcola, os remanescentes das comunidades dos quilombos recebero dos rgos competentes tratamento especial diferenciado, assistncia tcnica e linhas especiais de financiamento pblico, destinados realizao de suas atividades produtivas e de infraestrutura. Art. 34. Os remanescentes das comunidades dos quilombos se beneficiaro de todas as iniciativas previstas nesta e em outras leis para a promoo da igualdade tnica.

mbito Estadual/Municipal Dezenove estados brasileiros contam com alguma legislao que versa sobre os quilombolas: Amap, Bahia, Esprito Santo, Gois, Maranho, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Par, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, So Paulo, Sergipe e Tocantins. A atualizao do repertrio, realizada em julho de 2001 pela Comisso Pr-ndio de So Paulo CPI, identificou na esfera estadual um conjunto de 123 normas: 05 Constituies Estaduais (Bahia, Gois, Maranho, Mato Grosso e Par); 02 leis complementares; 39 leis ordinrias; 73 decretos; 02 instrues normativas, 01 norma de execuo e

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ADI 3.239 / DF 01 regulamento. Ao lado das normas que disciplinam o procedimento para a titulao, foram identificadas outras iniciativas tendentes garantia de direitos territoriais desses grupos tnicos. Dentre elas, a Comisso Prndio sublinha: (1) os decretos de desapropriao ns. 5.273/02 e 5.382/02, assinados pelo Governador do Par, em 2002 (primeiro caso brasileiro em que se recorreu desapropriao para garantir a titulao de terras de quilombo), e (2) a iniciativa de So Paulo, que alterou parcialmente a legislao que cria a rea de Proteo Ambiental Serra do Mar e os Parques Estaduais de Jacupiranga e Intervales, com vistas a garantir os direitos das comunidades quilombolas cujas terras incidiam dentro dessas unidades de conservao. Na esfera municipal, registram-se: (a) a edio da Lei n. 9.929, de 11 de janeiro de 2006, do Municpio de Porto Alegre, que institui rea Especial de Interesse Cultural (AEIC) em uma gleba localizada no Bairro Trs Figueiras, com vistas ao reconhecimento de rea remanescente de quilombo, ocupada pela comunidade Famlia Silva; (b) o Decreto 14.055, de 05 de agosto de 2010, da Secretaria Municipal de Governo de Belo Horizonte, que estabelece restries de parcelamento, uso e ocupao do solo na rea em processo de reconhecimento e demarcao do Quilombo de Mangueiras, na regio Norte do Municpio de Belo Horizonte, e (c) no Rio Grande do Sul, a Lei estadual n 13.694 de 11 de janeiro de 2011, que instituiu o Estatuto da Igualdade Racial, o qual remete ao art. 68 do ADCT da Constituio Federal. mbito Internacional Tambm vem da Comisso Pr-ndio de So Paulo a informao de que, alm do Brasil, pases como Colmbia, Equador, Suriname, Nicargua, Honduras e Belize possuem comunidades de afro-

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ADI 3.239 / DF descendentes que se identificam como grupos tnicos e reivindicam direitos correlatos. As constituies de alguns pases latino-americanos cuidam do direito terra de afro-latinos, descendentes de escravos fugidos (conhecidos como quilombolas no Brasil, cimarrones na Colmbia, e creoles e garfunas na Amrica Central) e que vm ocupando terras por vrias geraes. o caso da Colmbia (1991), do Equador (1988) e da Nicargua (1987), sendo este o nico pas a faz-lo um ano antes do Brasil. Transcrevo esses textos constitucionais, e assinalo que nenhum deles vai alm do reconhecimento de terras tradicionalmente ocupadas por aquelas comunidades: COLMBIA - CONSTITUICIN POLTICA (1991)
Artculo 7: El Estado reconoce y protege la diversidad tnica y cultural de la Nacin colombiana. Artculo transitorio 55. Dentro de los dos aos siguientes a la entrada en vigencia de la presente Constitucin, el Congreso expedir, previo estudio por parte de una comisin especial que el Gobierno crear para tal efecto, una ley que les reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldas en las zonas rurales ribereas de los ros de la Cuenca del Pacfico, de acuerdo con sus prcticas tradicionales de produccin, el derecho a la propiedad colectiva sobre las reas que habr de demarcar la misma ley. En la comisin especial de que trata el inciso anterior tendrn participacin en cada caso representantes elegidos por las comunidades involucradas. La propiedad as reconocida slo ser enajenable en los trminos que seale la ley.

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La misma ley establecer mecanismos para la proteccin de la identidad cultural y los derechos de estas comunidades, y para el fomento de su desarrollo econmico y social. Pargrafo 1. Lo dispuesto en el presente artculo podr aplicarse a otras zonas del pas que presenten similares condiciones, por el mismo procedimiento y previos estudio y concepto favorable de la comisin especial aqu prevista. Pargrafo 2. Si al vencimiento del trmino sealado en este artculo el Congreso no hubiere expedido la ley a la que el se refiere, el Gobierno proceder a hacerlo dentro de los seis meses siguientes. (Grifos nossos).

CONSTITUCIN POLTICA DE ECUADOR (1998)

Art. 83.- Los pueblos indgenas, que se autodefinen como nacionalidades de races ancestrales, y los pueblos negros o afroecuatorianos, forman parte del Estado ecuatoriano, nico e indivisible. Art. 84.- El Estado reconocer y garantizar a los pueblos indgenas, de conformidad con esta Constitucin y la ley, el respeto al orden pblico y a los derechos humanos, los siguientes derechos colectivos: 1. Mantener, desarrollar y fortalecer su identidad y tradiciones en lo espiritual, cultural, lingstico, social, poltico y econmico. 2. Conservar la propiedad imprescriptible de las tierras comunitarias, que sern inalienables, inembargables e indivisibles, salvo la facultad del Estado para declarar su utilidad pblica. Estas tierras estarn exentas del pago del impuesto predial.

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3. Mantener la posesin ancestral de las tierras comunitarias y a obtener su adjudicacin gratuita, conforme a la ley. 4. Participar en el uso, usufructo, administracin y conservacin de los recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras. 5. Ser consultados sobre planes y programas de prospeccin y explotacin de recursos no renovables que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente; participar en los beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea posible y recibir indemnizaciones por los perjuicios socio-ambientales que les causen. 6. Conservar y promover sus prcticas de manejo de la biodiversidad y de su entorno natural. 7. Conservar y desarrollar sus formas tradicionales de convivencia y organizacin social, de generacin y ejercicio de la autoridad. 8. A no ser desplazados, como pueblos, de sus tierras. 9. A la propiedad intelectual colectiva de sus conocimientos ancestrales; a su valoracin, uso y desarrollo conforme a la ley. 10. Mantener, desarrollar y administrar su patrimonio cultural e histrico. 11. Acceder a una educacin de calidad. Contar con el sistema de educacin intercultural bilinge. 12. A sus sistemas, conocimientos y prcticas de medicina tradicional, incluido el derecho a la proteccin de los lugares rituales y sagrados, plantas, animales, minerales y ecosistemas de inters vital desde el punto de vista de aquella.

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13. Formular prioridades en planes y proyectos para el desarrollo y mejoramiento de sus condiciones econmicas y sociales; y a un adecuado financiamiento del Estado. 14. Participar, mediante representantes, en los organismos oficiales que determine la ley. 15. Usar smbolos y emblemas que los identifiquen. Art. 85.- El Estado reconocer y garantizar a los pueblos negros o afroecuatorianos, los derechos determinados en el artculo anterior, en todo aquello que les sea aplicable.

CONSTITUCIN POLTICA DE NICARAGUA (1987, CON REFORMAS DE 1995)

Arto. 89 Las comunidades de la Costa Atlntica son parte indisoluble del pueblo nicaragense y, como tal, gozan de los mismos derechos y tienen las mismas obligaciones. Las comunidades de la Costa Atlntica tienen el derecho de preservar y desarrollar su identidad cultural en la unidad nacional; dotarse de sus propias formas de organizacin social y administrar sus asuntos locales conforme a sus tradiciones. El Estado reconoce las formas comunales de propiedad de las tierras de las comunidades de la Costa Atlntica. Igualmente reconoce el goce, uso y disfrute de las aguas y bosques de sus tierras comunales. Arto. 90 Las comunidades de la Costa Atlntica tienen derecho a la libre expresin y preservacin de sus lenguas, arte y cultura. El desarrollo de su cultura y sus valores enriquece la cultura nacional. El Estado crear programas especiales para el ejercicio de estos derechos.

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Arto. 91 El Estado tiene la obligacin de dictar leyes destinadas a promover acciones que aseguren que ningn nicaragense sea objeto de discriminacin por razn de su lengua, cultura y origen.

Pois bem. Focalizada a legislao, retorno inconstitucionalidade material. Parece-me inegvel que o Parecer SAJ n. 1.490, de 10 de setembro de 2001, determinante das linhas mestras do regramento anterior Decreto n. 3.912/2001 , a par de contaminado do mesmo vcio formal, se conteve nos limites traados pelo legislador constituinte. Em harmonia com esse documento, so postulados inerentes incidncia do art. 68 do ADCT, os seguintes: I DESTINATRIOS So aqueles que subsistiam nos locais tradicionalmente conhecidos como quilombos, entendidos estes na acepo histrica, em 05 de outubro de 1988. Noutras palavras: aqueles que, tendo buscado abrigo nesses locais (quilombos), antes ou logo aps a abolio, l permaneceram at a promulgao da Constituio de 1988. No que respeita ao ano de 1888, no se deve emprestar rigor s situaes que se constituram depois do ms da abolio, dadas as dificuldades de comunicao que marcavam esse sculo. Foi o que no escapou anlise do parecerista CLAUDIO TEIXEIRA6, no artigo intitulado O Usucapio Singular Disciplinado no Art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_28/artigos/Art_Claudio.htm
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4. Firma-se o ano de 1888 e no o dia 13 de maio de 1888, data precisa da abolio da escravido, em razo da precariedade dos meios de comunicao dos atos oficiais existentes no sculo passado, que dificultavam sobremaneira a publicidade das leis nas diferentes partes do territrio brasileiro. Tal dificuldade era reconhecida at mesmo na legislao, cujos dispositivos estabeleciam momentos distintos para a vigncia das leis em todo o imprio, conforme a distncia da localidade relativamente capital.

J no que tange ao conceito de quilombos, de se ter presente que as muitas acepes que o termo admite so determinadas por alguns fatores, tais quais, poca, ponto de vista sociopoltico e a rea do conhecimento daqueles que lidam com o tema. Ora, identificados os requisitos temporais acima vistos, seguro afirmar que, para os propsitos do art. 68 do ADCT, o constituinte optou pela acepo histrica, que conhecida de toda a gente. Dos Dicionrios da lngua portuguesa, Aurlio Sculo XXI e Houaiss, retiram-se as seguintes definies, respectivamente:
Esconderijo, aldeia, cidade ou conjunto de povoaes em que se abrigavam escravos fugidos: "A palavra 'quilombo' teria o destino de ser usada com vrias acepes, a mais famosa delas a de habitao de escravos fugidos, em Angola, e a desses refgios e dos estados que deles surgiram no Brasil." (Alberto da Costa e Silva, A Enxada e a Lana, p. 507.) 1. Local escondido, geralmente no mato, onde se abrigavam escravos fugidos; 2. povoao fortificada de negros fugidos do cativeiro, dotada de divises e organizao.

Reafirmo que os respeitveis trabalhos desenvolvidos por juristas e antroplogos, que pretendem ampliar e modernizar o conceito de quilombos, guardam natureza metajurdica e por isso no tm, nem deveriam ter, compromisso com o sentido que apreendo ao texto

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ADI 3.239 / DF constitucional. que tais trabalhos, os quais denotam avanos dignos de nota no campo das cincias polticas, sociais e antropolgicas, no esto inibidos ou contidos por limitaes de nenhuma ordem, quando o legislador constituinte, inegvel, as imps de modo textual. No por outra razo que o artigo 68 do ADCT alcana apenas certa categoria de pessoas, dentre outras tantas que, por variados critrios, poderiam ser identificadas como quilombolas. Isso explica, alis, a insero desse dispositivo no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Tambm no creio que os destinatrios da norma sejam necessariamente as comunidades. Convenci-me deste ltimo aspecto quando tomei conhecimento de que houve discusso formal no que respeita redao do dispositivo, entre estas alternativas: se, Fica declarada a propriedade definitiva das terras ocupadas pelas comunidades negras remanescentes dos quilombos (...), proposta pelo substitutivo do Deputado Bernardo Cabral7, ou, como prevaleceu, Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras reconhecida a propriedade definitiva (...). Dvida no resta, pois, de que a preterio de um texto e eleio de outro lhe firmaram o sentido de individualidade, no de coletividade. E, se assim, no se descobrem razes que justifiquem gravar a propriedade individual com os atributos da impenhorabilidade, imprescritibilidade e inalienabilidade. Donde, tenho por inconstitucionais: (a) o art. 2, caput e 1, 2 e 3, do Decreto 4.887/20038, que

Conforme comentrio do Professor Plnio Corra de Oliveira, referido por Nelson Ramos Barreto, in, A Revoluo Quilombola, 2007, pg. 26. 8 Art. 2. Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos, para os fins deste Decreto, os grupos tnico-raciais, segundo critrios de auto-atribuio, com trajetria histrica prpria, dotados de relaes territoriais especficas, com presuno de ancestralidade negra relacionada com a resistncia opresso histrica sofrida. 1 Para os fins deste Decreto, a caracterizao dos remanescentes das comunidades dos quilombos ser atestada mediante autodefinio da prpria comunidade. 2 So terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos as utilizadas para a garantia de sua reproduo fsica, social, econmica e cultural. 3 Para a medio e demarcao das terras, sero levados em considerao critrios de territorialidade indicados pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sendo facultado comunidade interessada apresentar as peas tcnicas para a instruo procedimental.

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ADI 3.239 / DF estabelecem (1) o critrio da auto-atribuio e autodefinio, para caracterizar quem so os remanescentes das comunidades de quilombolas; (2) a fixao de que so terras ocupadas por remanescentes, todas as possudas a ttulo de garantia de sua reproduo fsica, social econmica e cultural, (ocupao presumida); e (3) o critrio de territorialidade eleito que, para a medio e demarcao das terras por titular, consiste to-s na indicao dos prprios interessados; (b) o art. 179, que prev a outorga de ttulo coletivo e pr-indiviso s comunidades de remanescentes, com obrigatria insero de clusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e de impenhorabilidade. Nem se diga que o critrio da autodefinio imperativo determinado pela Conveno 169 da Organizao Mundial do Trabalho OIT, sobre povos indgenas e tribais, aprovada pelo Congresso Nacional mediante o Decreto legislativo 143/2002 e promulgada pelo Presidente da Repblica pelo Decreto n. 5051/2004. Tal tratado, alm de ser posterior ao decreto impugnado e de cuidar de outros grupos tnicos, prev o critrio da conscincia como fundamental determinao dos grupos aos quais se aplicam suas disposies, e no para a aquisio bom que se diga , deste ou daquele direito.

Art. 17. A titulao prevista neste Decreto ser reconhecida e registrada mediante outorgada de ttulo coletivo e pr-indiviso s comunidades a que se refere o art. 2, caput, com obrigatria insero de clusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade.

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ADI 3.239 / DF II POSSE reconhecida aos remanescentes das comunidades de quilombolas a posse, contnua, prolongada (estejam ocupando), centenria (que remanescem), exercida com nimo de dono (suas terras) e qualificada (existente em 05 de outubro de 1988). III PROPRIEDADE declarada a propriedade definitiva aos remanescentes das comunidades de quilombolas, com base em direito subjetivo preexistente (certeza do direito), com o objetivo de conferir-lhes a segurana jurdica que antes no possuam. Ao Estado caber apenas a emisso dos ttulos de propriedade, para posterior registro no cartrio competente. Embora, a rigor, seja desnecessrio nomear essa forma de aquisio de propriedade, disciplinada pelo artigo 68 do ADCT, de se reconhecer que suas caractersticas muito a aproximam do instituto do usucapio, como bem notou CLUDIO TEIXEIRA10:
(...) o art. 68 do ADCT prev espcie singular de usucapio, diverso daqueles estabelecidos nos arts. 181 e 191 da Constituio e no Cdigo Civil. Caio Mrio da Silva Pereira assim escreve sobre o citado instituto jurdico: Da podermos, reportando-nos aos civilistas como Lafayette Bevilqua, Espndola, Mazeaud et Mazeaud, De Page, enunciar uma noo: Usucapio a aquisio da propriedade ou outro direito real pelo decurso do tempo estabelecido e com a observncia dos requisitos institudos em lei. Mais simplificadamente, tendo em vista ser a posse que, no decurso do tempo e associada s outras exigncias, se converte em domnio, podemos repetir, embora com a cautela de alterar para a circunstncia de que no qualquer posse seno a

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No Parecer j citado.

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qualificada: Usucapio a aquisio do domnio pela posse prolongada. Como se v, dois elementos so bsicos na aquisio per usucapionem: a posse e o tempo (...) Ora, a aquisio da propriedade disciplinada no art. 68 do ADCT rene esses dois elementos, porque o dispositivo, de um lado, reconhece a posse centenria, contnua e pacfica dos remanescentes sobre as terras dos quilombos (posse prolongada), e, de outro, atesta que eles a exercem com inteno de dono (posse qualificada). Pode-se afirmar, portanto, que essa norma constitucional, de fato, versa sobre espcie nova de usucapio. E esse usucapio se apresenta como singular por duas razes especficas. A primeira reside na impossibilidade de sua ocorrncia aps a promulgao da Constituio de 1988, pois o art. 68 do ADCT visou a consolidar um direito subjetivo cuja aquisio somente foi possvel antes daquele termo. Pode-se reclam-lo depois de 5 de outubro de 1988, porm inadmissvel o seu nascimento aps essa data. A segunda razo consiste na possibilidade de os imveis pblicos serem usucapidos, porque as ressalvas constantes do 3o do art. 183 e do pargrafo nico do art. 191 no se aplicam ao art. 68 do ADCT. Tais razes bem justificam a insero desse usucapio singular no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.

Em sntese, trata-se de nova espcie de usucapio constitucional, cujas singularidades so: (a) caracterstica no prospectiva, no que respeita ao termo inicial da posse, necessariamente anterior promulgao da Constituio de 1988; (b) autorizao especial do constituinte originrio para que os destinatrios da norma pudessem usucapir imveis pblicos, o que, na mesma Carta, est vedado expressamente pelos artigos 183, 3, e 191, nico, que tratam do usucapio constitucional urbano e rural, os quais trazem ao particular o nus de provar que o bem a ser usucapido privado; e (c) desnecessidade de decreto judicial que declare a situao jurdica preexistente, exigvel

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ADI 3.239 / DF nas outras 04 espcies de usucapio: ordinrio11, extraordinrio12, constitucional urbano13 e rural14. IV DESAPROPRIAO Aqui reside a mais flagrante inconstitucionalidade. J ficou fora de dvida que as terras a serem tituladas so aquelas cuja posse secular.

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Art. 1.242 do CC: Adquire tambm a propriedade do imvel aquele que, contnua e incontestadamente, com justo ttulo e boa-f, o possuir por dez anos. Pargrafo nico. Ser de cinco anos o prazo previsto neste artigo se o imvel houver sido adquirido, onerosamente, com base no registro constante do respectivo cartrio, cancelada posteriormente, desde que os possuidores nele tiverem estabelecido a sua moradia, ou realizado investimentos de interesse social e econmico. 12 Art. 1.238 do CC: Aquele que, por quinze anos, sem interrupo, nem oposio, possuir como seu um imvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente de ttulo e boaf; podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentena, a qual servir de ttulo para o registro no Cartrio de Registro de Imveis. Pargrafo nico. O prazo estabelecido neste artigo reduzir-se- a dez anos se o possuidor houver estabelecido no imvel a sua moradia habitual, ou nele realizado obras ou servios de carter produtivo. 13 Art. 183 da CF: Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. 1 O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem e mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 2 Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. 3 Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio. Art. 191 da CF: Aquele que, no sendo proprietrio de imvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposio, rea de terra, em zona rural, no superior a cinqenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua famlia, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe- a propriedade.
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Pargrafo nico. Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.

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ADI 3.239 / DF Pois bem, das duas uma: ou os remanescentes subsistem em terras pblicas, devolutas, ou, se eventualmente esto em terras particulares, j as tm, em razo do prazo, como terras usucapidas. De modo que nem cabe na espcie, com a nica interpretao que quadra ao art. 68 do ADCT, excogitar desapropriao. Numa palavra, o uso desse instituto absolutamente desnecessrio na espcie. Mas o diploma impugnado, porque admitiu impropriamente a ocupao presumida, previu, no art. 1315, a desapropriao de imveis privados. Ora, a violao Constituio vistosa. Tal desapropriao, alm de no disciplinada por lei especfica, como impe o inciso XXIV do art. 5 da CF, no se amolda a nenhuma das hipteses j previstas em lei1616 e que se resumem necessidade ou utilidade pblica e interesse social. Os casos de utilidade pblica, passveis de desapropriao, vm

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Art. 13. Incidindo nos territrios ocupados por remanescentes das comunidades dos quilombos ttulo de domnio particular no invalidado por nulidade, prescrio ou comisso, e nem tornado ineficaz por outros fundamentos, ser realizada vistoria e avaliao do imvel, objetivando a adoo dos atos necessrios sua desapropriao, quando couber. 1 Para os fins deste Decreto, o INCRA estar autorizado a ingressar no imvel de propriedade particular, operando as publicaes editalcias do art. 7 para efeitos de comunicao prvia. 2 O INCRA regulamentar as hipteses suscetveis de desapropriao, com obrigatria disposio de prvio estudo sobre a autenticidade e legitimidade do ttulo de propriedade, mediante levantamento da cadeia dominial do imvel at a sua origem. 16 (1) Decreto-lei n 3.365/41 lei geral das desapropriaes; (2) Lei n 4.132/62 dispe sobre desapropriao por interesse social; (3) Lei n 4.504/64 dispe sobre o Estatuto da Terra; (4) Lei n 4.505/64, Leis Complementares ns 76/90 e 88/96 e a Lei n 8.629/93 disciplinam as expropriaes de imveis rurais para fins de Reforma Agrria, e (5) Leis ns 4.519/64 e 4.593/64 disciplinam as desapropriaes para as obras de combate s secas do Nordeste.

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ADI 3.239 / DF exaustivamente enumerados no art. 5 do Decreto-lei n. 3.365/41 e, em nenhuma das suas 16 (dezesseis) alneas, capaz de caber a desapropriao trazida pelo art. 13 do Decreto 4.887/03. a redao do artigo:
Art. 5. Consideram-se casos de utilidade pblica: a) a segurana nacional; b) a defesa do Estado; c) o socorro pblico em caso de calamidade; d) a salubridade pblica; e) a criao e melhoramento de centros de populao, seu abastecimento regular de meios de subsistncia; f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das guas e da energia hidrulica; g) a assistncia pblica, as obras de higiene e decorao, casas de sade, clnicas, estaes de clima e fontes medicinais; h) a explorao ou a conservao dos servios pblicos; i) a abertura, conservao e melhoramento de vias ou logradouros pblicos; a execuo de planos de urbanizao; o parcelamento do solo, com ou sem edificao, para sua melhor utilizao econmica, higinica ou esttica; a construo ou ampliao de distritos industriais; (Redao dada pela Lei n. 9.785, de 1999) j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo; k) a preservao e conservao dos monumentos histricos e artsticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessrias a manter-lhes e realar-lhes os aspectos mais valiosos ou caractersticos e, ainda, a proteo de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza; l) a preservao e a conservao adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histrico ou artstico; m) a construo de comemorativos e cemitrios; edifcios pblicos, monumentos

n) a criao de estdios, aerdromos ou campos de

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pouso para aeronaves; o) a reedio ou divulgao de obra ou invento de natureza cientfica, artstica ou literria; p) os demais casos previstos por leis especiais.

J os casos de desapropriao por interesse social vm disciplinados pelas Leis ns. 4.132/62 e 8.629/93, que nada dizem com a desapropriao do Decreto em anlise. Seno vejamos: Lei n. 4.132/62
Art. 1 A desapropriao por interesse social ser decretada para promover a justa distribuio da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem estar social, na forma do art. 147 da Constituio Federal. Art. 2 Considera-se de interesse social: I - o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondncia com as necessidades de habitao, trabalho e consumo dos centros de populao a que deve ou possa suprir por seu destino econmico; II - a instalao ou a intensificao das culturas nas reas em cuja explorao no se obedea a plano de zoneamento agrcola, VETADO; III - o estabelecimento e a manuteno de colnias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrcola: IV - a manuteno de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerncia expressa ou tcita do proprietrio, tenham construdo sua habilitao, formando ncleos residenciais de mais de 10 (dez) famlias; V - a construo de casa populares; VI - as terras e guas suscetveis de valorizao extraordinria, pela concluso de obras e servios pblicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificao armazenamento de gua e irrigao, no caso em que no sejam ditas reas socialmente aproveitadas; VII - a proteo do solo e a preservao de cursos e

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mananciais de gua e de reservas florestais. VIII - a utilizao de reas, locais ou bens que, por suas caractersticas, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades tursticas. (Includo pela Lei n. 6.513, de 20.12.77)

Lei n. 8.629/93
Art. 1 Esta lei regulamenta e disciplina disposies relativas reforma agrria, previstas no Captulo III, Ttulo VII, da Constituio Federal. Art. 2 A propriedade rural que no cumprir a funo social prevista no art. 9 passvel de desapropriao, nos termos desta lei, respeitados os dispositivos constitucionais. 1 Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social. (Grifamos)

No colhe, portanto, o argumento do INSTITUTO PRO BONO (fls. 17 do Anexo juntado por linha), de que a desapropriao prevista no Decreto 4.887/03 de interesse social e tem suporte constitucional no art. 216, 1, do texto maior, que prescreve:
Art. 216. Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: (...) 1 - O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e preservao. (Grifamos).

Em primeiro lugar, essa desapropriao se insere num dos 16

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ADI 3.239 / DF (dezesseis) casos de utilidade pblica, que vimos de mencionar, e no de interesse social:
Art. 5. Consideram-se casos de utilidade pblica: (...) k) a preservao e conservao dos monumentos histricos e artsticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessrias a manter-lhes e realar-lhes os aspectos mais valiosos ou caractersticos e, ainda, a proteo de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;

Em segundo lugar, os bens tombados com base nesses dispositivos constitucional e legal, como leciona JOS AFONSO DA SILVA 17, so retirados da propriedade particular e transferidos para o domnio pblico. Essa a sua finalidade. No se prestam a nova transferncia a particulares. A seguir, prossegue o jurista, so includos no patrimnio cultural, segundo sua categoria, por inscrio ex offcio no respectivo Livro do Tombo o que uma forma de tombamento, ao qual, assim, a desapropriao reconduz. Conquanto seja ocioso acrescer outros vcios expropriao em anlise, convm assinalar que aos terceiros interessados, prestes a serem privados de seus bens, sem lei especfica, nem sequer lhes foi garantido, na sua inteireza, o devido processo legal. Assim que os arts. 7, 218, e 919, lhes prevem a participao

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In Comentrio contextual Constituio, Malheiros Editores, 2005, pgs. 810/811. Art. 7. O INCRA, aps concluir os trabalhos de campo de identificao, delimitao e levantamento ocupacional e cartorial, publicar edital por duas vezes consecutivas no Dirio Oficial da Unio e no Dirio Oficial da unidade federada onde se localiza a rea sob estudo, contendo as seguintes informaes: ()
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2 O INCRA notificar os ocupantes e os confinantes da rea delimitada. Art. 9. Todos os interessados tero o prazo de noventa dias, aps a publicao e notificaes a que se refere o art. 7, para oferecer contestaes ao relatrio, juntando as provas pertinentes.
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ADI 3.239 / DF somente ao final e ao cabo dos trabalhos de campo de identificao, delimitao e levantamento ocupacional e cartorial. Tais dispositivos, ao lado do art. 13, so, pois, inconstitucionais. Retomo agora o que j assinalara linhas atrs, quando me referi ao crescimento dos conflitos agrrios e ao incitamento revolta, que to manifesta usurpao de direitos vem trazendo. Das muitas matrias publicadas pela mdia permito-me referir cinco (a 5 direito de resposta 4, o que bem ilustra o lado apaixonado que alguns pontos de vista despertam nos seus defensores): Jornal O Estado de So Paulo, em 14/08/2007:
Por mais que deixassem suas quimeras bem intencionadas ou simplesmente demaggicas suplantar a realidade econmica, social e at histrica do pas, os constituintes de 88 com certeza no imaginavam o tamanho do semeadouro de conflitos que inventaram com o antepenltimo artigo (art.68) do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (...). Na ocasio, circulou entre os constituintes, e os inspirou, estudo do socilogo e historiador Clvis Moura, que mencionava 55 remanescentes de quilombos com existncia documentalmente comprovada. E o termo quilombo sempre significara povoaes de tipo africano, formadas nos sertes brasileiros por escravos fugidos. De l para c, o nmero de comunidades dos chamados quilombolas que reivindicam ttulos de propriedade pelo Brasil afora saltou para 3.524. Como no poderia deixar de ser, sendo imensa a rea quilombola reivindicada 25 milhes de hectares, portanto maior do que o Estado de So Paulo -, claro que a rea se sobrepe quantidade tambm imensa de propriedades, visto que o territrio nacional no mais dispe de vastas reas desocupadas ou devolutas. E ao mesmo tempo o conceito de

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quilombo adquiriu uma elasticidade expansiva semelhante multiplicao de comunidades quilombolas reivindicantes passando a no mais referir-se a antigos esconderijos de escravos fugidos, mas a qualquer lugar em que os negros morem, havendo at quem o defina como local para todos os que se sentem excludos. Foi o Decreto n. 4.887, que o Presidente Lula assinou em novembro de 2003, que determinou essa absurda reivindicao e os conflitos sociais por ela gerados, em vrias regies do Brasil. O decreto vai alm do que diz o texto constitucional, num abuso que est sendo contestado em ao direta de inconstitucionalidade no STF. E nesse decreto o estabelecimento de critrios de autoatribuio dos grupos tnico-raciais, para a definio do que sejam os remanescentes das comunidades dos quilombos, que tem permitido que quaisquer grupos de pessoas, sem necessidade de comprovao documental ou histrica, reivindiquem terras que lhes apeteam, pertenam a quem pertencerem ou produzam o que for. Os conflitos so gerados, necessariamente, pela usurpao de direitos fundirios de ocupantes sejam empresas de produo agrcola, comunidades religiosas e at reas de adestramento da Marinha do Brasil ou por confronto com o interesse pblico, caso de reservas biolgicas sob proteo do IBAMA. Reportagem de Roldo Arruda, em nossa edio de domingo, mostra o mapa desses conflitos, em diversas regies do Pas. No Esprito Santo, onde o INCRA j demarcou 58.036 hectares para 422 famlias, h conflitos judiciais com dez empresas proprietrias de terras, fazendeiros e pequenos posseiros. Como diz o advogado da Aracruz Celulose uma das empresas mais atingidas pelas expropriaes quilombolas -, o Decreto n. 4.887 (...) abriu um processo de reforma (agrria) com base em critrios raciais, passando, a partir da, a atingir recursos de terceiros. Na zona porturia do Rio trava-se conflito entre a Ordem Terceira de So Francisco da Penitncia proprietria da regio

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chamada Pedra do Sal desde o sculo 18, onde mantm casas alugadas e duas escolas com 2 mil alunos e cinco pessoas que recorreram ao INCRA para demarcar o Quilombo Pedra do Sal, que nunca existiu como local de negros fugidos ou resistentes escravido. Na Ilha de Marambaia, local de adestramento da Marinha e de natureza ainda inteiramente preservada -, 106 mil hectares so reivindicados por 106 famlias que se dizem descendentes de escravos (embora seja uma populao to miscigenada como toda a brasileira). Em Rondnia o IBAMA resiste o quanto pode entrega de parte de uma reserva biolgica intocada aos autodenominados quilombolas que vivem margem do Rio Guapor. Esses so apenas alguns entre numerosos casos (...).

Revista ISTO, em 30/01/2008: A idia era reparar injustias histricas e salvaguardar a

riqueza cultural dos remanescentes de escravos que constituram os quilombos. Mas a idia generosa acabou virando uma caricatura (...). Valendo-se de uma Instruo Normativa do INCRA, grupos supostamente remanescentes de quilombos esto reivindicando uma rea maior que o Estado de So Paulo: cerca de 30 milhes de hectares. uma disputa que ope proprietrios agrcolas e empresrios do agronegcio ao movimento negro e a ONGS de quilombolas. (...). H reivindicaes justas, como a do Povoado Mesquita, localizado em Cidade Ocidental (GO), a 30 km de Braslia. O povoado, que abriga 313 famlias, cultiva marmelo, cana-de-acar e mandioca. Foi regularizado em 2006 e teve origem h cerca de 200 anos, com a doao de uma gleba a trs mulheres, escravas alforriadas, por um proprietrio de terras da regio. O problema que a falta de rigor da norma criada pelo INCRA est dando margem a uma verdadeira pirataria antropolgica. H municpios, como o de So Mateus, no norte do Esprito Santo, com 80% de sua rea j demarcada para desapropriao. A cidade tem 100 mil habitantes, dos quais

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3.985 proprietrios rurais. Na Ilha de Marambaia, Rio de Janeiro, cerca de 70% de uma rea de 82 quilmetros quadrados de litoral preservado pela Marinha pode passar, depois de mais de 100 anos, para 379 pessoas que se dizem remanescentes de quilombolas. Estranhamente, dos supostos quilombolas do local, 21% se declaram brancos. Sendo a Marambaia uma formao insular, de mata escassa, onde havia na base do morro o maior mercado de escravos da provncia, seria espantoso que os escravos fugidos se escondessem na elevao ou vizinhana, em beco sem sada e de fcil captura, diz um documento oficial da Marinha. Em reunio com o ministro-chefe do Gabinete de Segurana Institucional, general Jorge Flix, o presidente Lula determinou que fosse puxado o freio de mo. O advogado-geral da Unio, ministro Jos Antnio Dias Toffoli, foi escalado para colocar um fim na questo. Sob sua coordenao, foi criado um grupo de trabalho composto por 25 rgos do governo. No relatrio final que est sendo elaborado pela Advocacia Geral da Unio (AGU), o governo reconhece os abusos dos responsveis pela demarcao das terras e recomenda a reviso da instruo normativa que estava sendo utilizada pelo INCRA em processos de reconhecimento, desapropriao e delimitao de reas de quilombos. A instruo normativa extrapola o decreto, admitiu Toffoli ISTO. Pelo processo em vigor de reconhecimento de terrenos pelo INCRA, no importa se as reas so produtivas ou no, ou se os produtores ali instalados geram empregos e contribuem para o desenvolvimento. s favas tambm as escrituras de terras registradas em cartrio. Basta algum se autodefinir como remanescente de quilombola para que seja dado o pontap inicial para o processo de desapropriao de toda aquela rea. O processo tambm podia correr mesmo que houvesse questionamentos na Justia pelos proprietrios da terra. Com a nova interpretao do governo, enquanto houver contestao, nada poder andar. O grupo de trabalho da AGU descobriu outra esperteza que estava jogando a favor de grupos

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autointitulados quilombolas: a verificao das reas reivindicadas muitas vezes era feita por antroplogos ligados prpria comunidade. A idia dar segurana jurdica ao processo, acrescentou Toffoli. A briga por imensas reas promete novos captulos. Atualmente, h 588 processos de titulao de terras para remanescentes quilombolas em curso no INCRA. Segundo a Fundao Cultural Palmares, hoje existem 1.170 comunidades registradas e um total de trs mil mapeadas. O presidente da Fundao, Zulu Arajo, nega que haja irregularidades no reconhecimento de comunidades quilombolas. O movimento quilombola nacional divulgou nota dizendo que o governo ameaa retirar seus direitos em favor do agronegcio. Consideramos a alterao da instruo normativa uma atitude racista, contestou o movimento. A queda-de-brao s est comeando.

Agncia Estado, em 21/11 de 2010:

Concesso a quilombolas vira bomba fundiria para Dilma O presidente Luiz Incio Lula da Silva entrega amanh o ttulo de propriedade da terra aos moradores da comunidade Ivaporunduva, reduto quilombola do interior de So Paulo, em Eldorado Paulista. O evento ter tom festivo, passando ao largo da polmica e das tenses cada vez mais maiores que envolvem a demarcao de terras quilombolas - uma das questes espinhosas no passivo social que deixar para Dilma Rousseff. O ttulo a ser entregue, de forma simblica, uma vez que vigora desde maio, abrange uma rea de 2,7 mil hectares, na qual vivem 70 famlias de uma comunidade tradicionalssima, cujas origens remontam ao sculo 17. Ele uma pequena parte de um grande problema: faz parte de um lote de 113 terras quilombolas tituladas, diante de um conjunto de 3.524 comunidades identificadas, segundo dados da Secretaria da

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Igualdade Racial - todas elas interessadas em ttulos. De acordo com estimativa feita pelo jornal O Estado de S. Paulo, se todas as comunidades identificadas forem atendidas, o governo ter de titular 8,5 milhes de hectares - o equivalente a quase duas vezes o Estado do Rio de Janeiro. uma estimativa conservadora, com base na mdia de ttulos j expedidos, que totalizam 971,3 mil hectares, beneficiando 11.506 famlias.

O Globo, em 08/05 de 2010:

A criao de quilombos, por Denis Lerrer Rosenfield, professor de filosofia na Universidade Federal do Rio Grande do Sul. H todo um processo em curso, encampado pela Fundao Palmares, pelo Incra e pelo Ministrio Pblico Federal (particularmente a sua 6 Cmara), de ressignificao da palavra quilombo, visando a enquadrar todas as suas aes numa interpretao do art. 68, do Ato das Disposies Transitrias, da Constituio de 1988. Esse processo conta, inclusive, com o apoio de setores da comunidade de antroplogos. Foi igualmente essa posio que fundamentou o Decreto 4.887/2003, estabelecendo os critrios de desapropriao baseados na autoatribuio e na autodefinio. Desde ento, tais formulaes s tm se reforado. A Constituio de 1988 inequvoca no uso do conceito de quilombo, significando, na poca, uma comunidade de escravos fugidios, mormente negros, que constituram povoados em regies longnquas, com o intuito de oferecer resistncia aos que vinham em sua perseguio. Ela igualmente inequvoca ao assinalar, naquela data, as terras que eram efetivamente ocupadas, de uma forma continuada, por negros, entendidas como terras pblicas ou devolutas. Concebia-se a existncia de, no mximo, 100 quilombos no pas. Perverso do termo quilombo Ora, o movimento da dita ressemantizao, assumido

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oficialmente pela Fundao Palmares, pelo Incra e pelo Ministrio Pblico, altera radicalmente os termos da questo, com o intuito de justificar invases e contenciosos jurdicos. Calcula-se, a partir da nova ressignificao, a existncia, no pas, de praticamente 4.000 quilombos, podendo esse nmero ser ainda muito maior. Uma primeira estimativa, provisria, seria de 22 milhes de hectares a serem destinados a essa nova reforma, agrria em um sentido, mas, em outro, atingindo diretamente os centros urbanos. Pretenso territorial Um quilombo passa, ento, a ser definido segundo uma identidade simblica baseada na autoatribuio. Basta um determinado grupo autointitular-se enquanto tal, a partir de uma suposta comunidade de raa, religio e sentimentos, para que se estabelea uma pretenso territorial. interessante observar que no se trata mais de terras ou propriedades, mas de territrios, supostamente fundados nessa identidade simblica, cultural. O trabalho do antroplogo se reduziria, por assim dizer, a colher relatos orais que justificariam uma pretenso, de antemo reconhecida como justa. Ocorre aquilo que denominado de redimensionamento do prprio conceito de quilombo, sua ressemantizao, em um processo de construo terica, que no se contenta com o que os Constituintes de 1988 consideravam como sendo um quilombo. De um lado, temos o que a Constituio estabelece conforme o que era pensado com esse conceito; de outro lado, temos os antroplogos conferindo Constituio um significado que no seu, significado esse no pensado pelos constituintes. A farsa de antroplogos engajados politicamente A situao poltica assaz curiosa, porque os antroplogos se colocam na posio de verdadeiros constituintes, sem terem sido eleitos com tal finalidade. A inverso total. Foi introduzida, graas a um grupo de antroplogos, uma distino de cunho ideolgico e poltico, entre o quilombo

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propriamente dito, renomeado de quilombo histrico, e o quilombo ento dito conceitual, que seria o verdadeiro quilombo. Trata-se de uma oposio entre o que seria o reconhecimento de um quilombo pelo Estado, em um ato oficial, administrativo, poltico e jurdico de consagrao de uma realidade, e o que seria um ato prprio de criao, produto de uma ressemantizao, uma nova atribuio de significado palavra quilombo, um quilombo imaginrio. Observe-se que, no primeiro caso, estaramos diante do que denominado de quilombo histrico, reconhecimento de uma realidade dada, de algo existente, e, no segundo, de uma produo propriamente simblica, qual se seguiria uma atribuio de existncia. Em um caso, h o reconhecimento de algo existente, no segundo, a produo de uma nova existncia, no anteriormente dada. Ainda nesta ltima alternativa, a produo de uma nova existncia, a criao de quilombos, obedece a um projeto de ONGs e movimentos sociais, que se conjugam naquilo que vem a ser um empreendimento poltico, tambm denominado de criao de novos sujeitos polticos. Racismo medido em rea De fato, o quilombo histrico no serve causa quilombola. Como a lei, no entanto, deve ser observada, e como eles se reivindicam do art. 68 do Ato das Disposies Transitrias da Constituio, torna-se necessrio empreender um processo de metaforizao, no qual, a rigor, tudo passa a caber, na medida em que so os antroplogos mesmos que conferem a smbolos culturais e religiosos uma realidade medida em acres e hectares. Para que a sua finalidade poltica seja preenchida, uma operao preliminar condio imprescindvel, a da converso simblica, que deixa para trs, precisamente, o significado da palavra quilombo e, com ela, a prpria Constituio. O quilombo histrico atestado pela prpria sociedade brasileira, com suas leis e instituies administrativas, que tomam essa realidade em seu significado aceito e reconhecido.

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O dicionrio o veculo dessa aceitao e reconhecimento, tomado por vlido durante dcadas e sculos. Trata-se da condio mesma mediante a qual pensamos e nos entendemos, atribuindo o mesmo significado s mesmas palavras. Manipulao poltico-racista das palavras Se assim no fosse, viveramos entre loucos e insensatos, cada um atribuindo um significado diferente s mesmas palavras e instrumentalizando, atravs dessa atribuio de significados, a essa ressemantizao, uma luta propriamente poltica. Confcio dizia: Quando palavras perdem o seu sentido, o povo vai perder a sua liberdade. Muitas vezes, as palavras mudam para que novos significados sejam introduzidos, embora tais mudanas, frequentemente, sejam ditas meras mudanas nas palavras, sem alterao em seus significados. A linguagem jurdica e, mesmo, moral torna-se, ento, um instrumento da luta poltica e ideolgica.

Publicado em 14 maro 2010, por GT RTQ-MG:

Antroplogas e Procuradora do MPF divulgam direito de resposta ao artigo de Denis Lerrer Rosenfield, A criao de Quilombos O artigo de Denis Lerrer Rosenfield, denominado A Criao de Quilombos, publicado em 15 de fevereiro de 2010 no Estado, expressa a perplexidade do autor frente ao processo de ressemantizao do conceito de quilombo, acusando um grupo de antroplogos, com o apoio oficial do INCRA, da Fundao Cultural Palmares e da 6 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal, de agir ideolgica e politicamente no sentido de produzir novas realidades e sujeitos polticos a partir da legitimao de identidades simblicas construdas em base suposta comunidade de raa, religio e sentimentos.

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O texto construdo sob a lgica perversa que considera como nica verdade vlida aquela expressa no dicionrio, segundo a qual o quilombo histrico corresponderia a uma realidade incontestvel por ter sido atestado, reconhecido, aceito e tornado vlido pela sociedade brasileira em suas instituies administrativas. Segundo o autor do editorial, o verdadeiro e nico quilombo existente no Brasil seria o quilombo histrico, aquele que encontrado fossilizado, inerte e lembrado nos livros didticos como smbolo da luta e da resistncia de negros fugidos sublevados contra o sistema escravista brasileiro. Ainda, segundo o autor, seria esta a formao social a ser abrangida pelo artigo 68 do ADCT. Em contraponto ao quilombo histrico, tido pelo autor como o verdadeiro, estaria o quilombo conceitual, falsamente construdo por antroplogos como uma alegoria da realidade, produto da ressemantizao de um termo criado para incluir na agenda das polticas de reconhecimento do Estado a mais ampla e variada gama de sujeitos que se autoatribuam quilombolas. O autor alega inverso produzida conscientemente pelos antroplogos com o nico intuito de conferir a smbolos culturais e religiosos medidas em ares e hectares para forar o reconhecimento do Estado e a implantao da nova reforma agrria baseada na raa. So necessrios alguns pargrafos para recolocar o debate em termos mais adequados. Primeiro, falsa a oposio criada pelo autor entre quilombo histrico e quilombo conceitual. Isso porque o significado das palavras e das prprias instituies se transforma com o tempo. o caso do termo quilombo, que foi construdo num contexto de dominao dos negros e que foi, ele mesmo, resultado dessa condio. Assim, o adjetivo histrico demarca que a percepo das autoridades, ao longo dos sculos XVII, XVIII e XIX, vislumbrava qualquer reunio mais ou menos estvel de negros, necessariamente fugidos,

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composta por nmero variado de indivduos, como perigo e risco s instituies, devendo ser aniquilada. Essa definio no dava e no d conta de descrever um conjunto de situaes diversificadas ocorridas no interior do sistema escravista brasileiro. Inmeras pesquisas realizadas por historiadores revelam que grupos formados majoritria mas no exclusivamente por negros, muitos escravizados, se organizavam dentro ou ao lado de grandes propriedades, em ncleos estveis onde havia intensa vida social, econmica e religiosa, com manuteno de relaes e laos com a sociedade escravista em vrios aspectos. Podiam ser tolerados pelas autoridades por fornecer produtos agrcolas aos fazendeiros a preos competitivos ou ainda por manter alianas polticas ou familiares com a sociedade em geral. curioso perceber que alguns desses ncleos, que congregavam negros fugidos ou no, mantiveram-se colados a determinados espaos de referncia, que se convencionou denominar territrios, j que nesses espaos puderam se reproduzir em torno de algumas geraes, mas tambm conseguiram preencher de sentido sua prpria existncia, considerando-se e sendo considerados como integrantes de grupos sociais diferenciados, portadores de identidades peculiares constitudas em base a uma origem comum. Trata-se aqui de reconhecer a reproduo material e fsica, mas tambm cultural, simblica e religiosa de certos grupos com existncia contempornea inequvoca. Portanto, no h que se falar em metfora ou produo propriamente simblica da realidade seguida de existncia. A existncia atual desses grupos condio prvia do reconhecimento por parte do Estado, no o inverso. a partir da constatao da concretude desses grupos, como sujeitos de prticas sociais peculiares que compartilham um repertrio de representaes, que emana o reconhecimento do Estado que gera os direitos constitucionais mencionados. As comunidades negras atualmente abrangidas por um

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conjunto de direitos territoriais e culturais so, portanto, a expresso viva e concreta do conceito, da a necessidade de sua ressemantizao. No o termo ressignificado que cria novas realidades, mas a prpria realidade que subsidia a ressemantizao do conceito de quilombo. Segundo, no so os antroplogos que se travestem de constituintes, mas o autor que se reveste de autoridade para, ao lanar mo da cultura de dicionrio, esvaziar o sentido de uma realidade complexa e diversificada que emerge pela sua prpria existncia e capacidade de se manter e reproduzir. A tarefa do antroplogo descrever e revelar os mecanismos postos em ao pelo conjunto social vivo e concreto representado pelas comunidades negras, com suas prticas, smbolos e representaes, tomando-se por base a autoatribuio e a autodefinio, simplesmente porque no se pode impor a ningum a assuno de qualquer identidade. A autoatribuio e a autodefinio so o ponto de largada, no o ponto de chegada. Os relatos orais constituem-se apenas como uma das ferramentas consagradas pela boa pesquisa antropolgica, havendo, alm desta, um conjunto sofisticado de procedimentos de investigao capazes de colher, descrever e interpretar consistentemente dados de realidade. No caberia aqui enumer-los. Terceiro, o termo quilombo corresponde a uma categoria jurdica cujo alcance remete a situaes sociais concretas e diversas que tm por suposto comum o fato de terem sido geradas no interior de uma sociedade escravocrata, e que vo muito alm dela, desafiando e atravessando os conceitos patrimonialistas de propriedade e de terra. Por fim, as atuais comunidades que remanesceram de antigos quilombos esto vivas repletas de concretude, independentemente do reducionismo interpretativo de quem, ao denunciar ideologias, comete deslizes semnticos tais que o revelam nada mais que ideolgico. inescapvel reconhecer que, apesar de certas interpretaes baseadas na cultura de dicionrio insistirem em negar a realidade, ela no deixa de

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existir. (Deborah Stucchi Antroploga; ngela Maria Baptista Antroploga; Knia Cristina Martins Alves Antroploga; Rebeca A Campos Ferreira Mestranda em Antropologia Social; Maria Luiza Grabner Procuradora Regional da Repblica/Ministrio Pblico Federal) Fonte: Observatrio Quilombola

Em suma, as reportagens ilustram bem a densidade da desestabilizao social que se configurou pelo Brasil afora e que deve reconduzida aos limites constitucionais. Por fim, no posso deixar de advertir efeito que, com base na legislao vigente, embora indesejado, quero crer, perverso. Trata-se do Caminho da Titulao, composto por mais de 20 etapas, as quais devem ser vencidas pelos interessados, para o registro de seus ttulos em cartrio. autntica via crucis. Estou entregando a Vossas Excelncias mapa ilustrativo delas , com suas descries, e que pode ser consultado no stio eletrnico da Comisso Pr-ndio de So Paulo. Note-se que o processo passa pelos seguintes rgos: INCRA, Fundao Palmares, IPHAN, IBAMA, Secretaria do Patrimnio da Unio SPU, FUNAI, Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional CDN, Instituto Chico Mendes, e Servio Florestal Brasileiro. curioso notar que nem sequer as organizaes que defendem os direitos dos quilombolas esto satisfeitas com o atual estado das coisas. A prpria j citada comisso Pr-ndio, que acompanha pari passu a situao dos quilombolas, reconhece os seguintes nmeros: (a) terras quilombolas tituladas desde 1988 no Brasil: 114; (b) nmero de ttulos expedidos nesse mesmo perodo: 119; (c) nmero de comunidades tituladas: 192; (d) nmero de famlias abrangidas: 11.637; (e) nmero de hectares atribudos s famlias: 962.924,0000; (d) n de terras tituladas nos 08 anos do Governo Lula: 12; (e) nmero de processos que tramitam

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ADI 3.239 / DF atualmente no INCRA: 1076 E, ao comentar tais quantitativos, assevera:

O que se observa que a concretizao do artigo 68 tem sido difcil. A primeira titulao de uma terra quilombola deu-se somente sete anos aps a promulgao da Constituio, em novembro de 1995. Nos ltimos anos, o placar das titulaes no melhorou. Atualmente, apenas 192 comunidades quilombolas contam com o ttulo de propriedade de seu territrio. Esse nmero representa 6% da totalidade estimada pelo movimento social (3.000 comunidades), indicando que a atuao governamental ainda est muito aqum do necessrio para garantir o direito terra previsto na Constituio Brasileira e na Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho. No incio do governo Lula era grande a expectativa de avano na implementao dos direitos das comunidades quilombolas. O Decreto 4.887 de 2003 foi saudado como uma sinalizao positiva de que o governo iria agilizar o cumprimento do preceito constitucional. No entanto, os resultados em termos de titulaes foram muito limitados: apenas 12 terras tituladas em 8 anos de governo Lula. Nesse mesmo perodo (2003 a 2010), o governo do Estado do Par emitiu 30 ttulos, o do Maranho 19, Piau, cinco ttulos, e o de So Paulo trs ttulos. Os dados relativos aos processos em andamento no Incra tambm revelam a ineficincia do governo federal. Atualmente, 78% dos processos em curso no Incra no foram alvo de qualquer providncia pelo rgo fundirio alm de receber um nmero de protocolo. Tal inoperncia reflete-se no desempenho oramentrio do Incra. Desde 2004, o instituto no utiliza integralmente os recursos de seu oramento destinados titulao das terras quilombolas. Em 2004 utilizou apenas 10% do oramento disponvel; em 2005 somente 12%; em 2006 26%. O baixo

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desempenho manteve-se durante o segundo mandato do Governo Lula: 23% em 2007, 10% em 2008, 14% em 2009 e 6% em 20101. At o momento, portanto, no se pode justificar o tmido placar de titulaes por falta de recursos. Tampouco real a alegao de que os processos administrativos no tm prosseguimento por conta da sua judicializao. Embora se verifique um aumento dos questionamentos na Justia, ainda so poucos os processos paralisados em funo de decises judiciais, conforme pode ser conferido na pesquisa de aes judiciais realizada pela Comisso Pr-ndio de So Paulo. A morosidade nas titulaes deve-se em grande parte aos empecilhos burocrticos introduzidos nos procedimentos para a regularizao das terras quilombolas ao longo do Governo Lula. Os obstculos foram acrescidos progressivamente por meio de sucessivas normatizaes: a Instruo Normativa Incra n 16/2004; a Instruo Normativa Incra n 20/2005, a Portaria Fundao Cultural Palmares n 98/2007 e finalmente, a mais polmica delas, a Instruo Normativa Incra n 49/2008 que vigora atualmente como Instruo Normativa Incra n 57 de 2009. As exigncias introduzidas a cada nova norma tornaram o processo mais moroso e custoso e, consequentemente, mais difcil de ser concludo. Por essa razo que a Comisso Prndio de So Paulo considera que as normas atuais cerceiam o direito reconhecido aos quilombolas pela Constituio Federal. difcil aceitar que a motivao de tais mudanas seja realmente aquela anunciada pelo governo: a necessidade de aperfeioar as normas a fim de dar segurana jurdica ao processo e evitar futuros conflitos no judicirio. Em setembro de 2009, a Instruo Normativa Incra 49/2008 completou um ano de existncia e, ao contrrio do anunciado pelo governo, no se percebeu qualquer avano na conduo dos processos ou na resoluo dos conflitos em funo das novas regras. (...) (Grifamos).

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ADI 3.239 / DF Pois bem. Estou convicto de que as muitas normas que vieram depois do Decreto impugnado, percebidas como entraves pelas prprias instituies de defesa da causa quilombola, ao tentar conter o que j parecia fora de medida, acabaram por multiplicar expectativas que, em grande nmero, no sero satisfeitas, o que desastroso, especialmente quando o valor em questo a propriedade. Obrigo-me a concluir que, neste caso, a atuao do Legislativo como era de rigor -, muito provavelmente, teria trazido menos insatisfao e mais justia, talvez em menos tempo. 4. Do exposto, julgo procedente a ao para declarar a inconstitucionalidade do Decreto n 4.887/03. Modulo, porm, os efeitos dessa declarao, em respeito ao princpio da segurana jurdica e em respeito aos cidados que, de boa f, confiaram na legislao posta, e percorreram longo caminho para obterem a titulao de suas terras, desde 1988, determinando sejam considerados bons, firmes e valiosos os ttulos at aqui emitidos.

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