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Copyright 2007 Francisco Vidal Luna e Herbert S. Klein
Nao e permitida a reprodU<;ao desta obra parcial ou integralmente,
sem a expressa da editora e do autor.
Titulo original
Brazil since 1980
Tradur;iio
Mano Vilela
Coordenar;iio editorial
Adir de Lima
Preparar;iio
Adriane Gozzo
Revistio
Texto&Contexto
Ca pa:
Rex Design
Diagramar;iio
Nelli Dal Rovere
Dados Internacionais de na (CIP)
(Camara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Luna, Francisco Vidal
0 Brasil desde 1980 I Francisco Vidal Luna e Herbert S. Klein. - Sao
Paulo : A Girafa Editora, 2007.
Bibliografia.
ISBN 978-85-7719-024-9
1. Brasil - economicas 2. Brasil - sociais 3.
Brasil - Hist6ria - 1980 - 4. Brasil - Politica e governo I. Klein, Herbert
S .. It Titulo.
07-8747
Indices para catalogo sistematico:
1. Brasil : .Hist6ria : 1980- 981.09
CDD-981.09
Os. direitos para desta obra em lingua portuguesa estiio reservados por
A GIRAFA EDITORA LTDA.
Av. Angelica, 2503, cj. 125
01227-200 - Sao Paulo - SP
Tel: (55 11) 3258-8878 Fax: (55 11) 3255-1192
www.agirafa.com.br
Para Ricardo, Eduardo e Ryan Michael
sUMAruo
Abrevia<;oes ........ , ........................................................................... 9
Introdu<;ao .................................................................................... 13
1. A evolu<;ao politica ....
...... 19
2. A economia .............................................................................. 57
3. 0 setor financeiro .................................................................. 107
4. A agricultura ........................................................................... 135
5. A industria e a minera<;ao ..................................................... 177
6. A transforma<;ao demografica ............................................... 204
7. A educa<;ao, o bem-estar social ea saude .......................... 230
8. A desigualdade: classe, regiao e ra<;a
......... 262
Conclusao ....
.............. 294
Apendice .......... ---------- .. ' .. 303
Bibliografia ................................................................................. 315
fndice remissivo ......................................................................... 329
AGF
Arena
BB
BCouBCB
BID
BNB
BNDES
BNH
CAP
Capes
CEF
Ceme
CMN
CNI
CNPq
CUT
CVM
DGSP
DNERu
DSNP
EGF
Embrapa
ABREVIA(:OES
Aquisic;oes do Governo Federal
Alianc;a Renovadora National
Banco do Brasil
Banco Central do Brasil
Banco Interamericano de Desenvolvimento
Banco do Nordeste do Brasil
Banco Nacional de Desenvolvimento Econ6mi-
co e Social
Banco Nacional da Habitac;ao
Caixa de Aposentadoria e Pensoes
Coordenac;ao de Aperfeic;oamento de Pessoal de
Nivel Superior
Caixa Econ6mica Federal
Central de Medicamentos
Conselho Monerario Nacional
Confederac;ao Nacional da Industria
Conselho Nacional de Pesquisas
Central Unica dos Trabalhadores
Comissao de Valores Mobiliarios
Diretoria Geral de Saude Publica
Departamento Nacional de Endemias Rurais
Departamento Nacional de Saude Publica
Emprestimos do Governo Federal
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuaria
9
0 BRASIL DESDE 1980
FGC
FGTS
FGV
FMI
Funrural
Gini
IAA
IAP
me
lBGE
IDE
hi.amps
INPS
INSS
I pea
LTN
MDB
Mercosul
MST
OECD
ONG
ORTN
Paeg
Pasep
PDS
PDT
PEA
PFL
PGPM
PIB
PIS
10
Fundo Garantidor de Creditos
Fundo de Garantia do Tempo de Servis;:o
Fundas;:ao Get:Ulio Vargas
Fundo Monetario Internacional
Fundo de Assistencia ao Trabalhador Rural
indice de Desigualdade
Instituto do As;:ucar e do Alcool
Instituto de Aposentadoria e Pensao
Instituto Brasileiro do Cafe
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatfstica
Investimento Direto Estrangeiro
Instituto Nacional de Assistencia Medica da Pre-
videncia Social
Instituto Nacional de Previdencia Social
Instituto Nacional do Seguro Social
Instituto de Planejamento Economico e Social
Letra do Tesauro Nacional
Movimento Democratico Brasileiro
Mercado Comum do Sul
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra
Organizas;:ao para a Cooperas;:ao e Desenvolvi-
mento Economico
Organizas;:ao Nao-Governamental
Obrigas;:oes Reajustaveis do Tesauro Nacional
Plano de As;:ao Economica do Governo
Programa de Formas;:ao do Patrimonio do Servi-
dor Publico
Partido Democratico Social
Partido Democratico Trabalhista
Populas;:ao Economicamente Ativa
Partido da Frente Liberal
Poli:tica de Garantia de Pres;:os Mfnimos
Produto Interno Bruto
Programa de Integras;:ao Social
,'.O'.
i\i,
~
ABREVIA\:OES
PMDB Partido do Movimento Democratico Brasileiro
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PNUD Programa das Nas;:oes Unidas para o Desenvol-
vim en to
PRN Partido da Reconstrus;:ao Nacional
Profilcool Programa Nacional do Alcool
Pro er Programa de Estfmulo a Reestruturas;:ao e ao For-
talecimento do Sistema Financeiro Nacional
Proes Programa de Estfmulo a Redus;:ao do Setor Pu-
blico no Sistema Financeiro
PSD Partido Social Democratico
PSP Partido Social Progressista
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
RGPS Regime Geral de Previdencia Social
Senai Servis;:o Nacional de Aprendizagem Industrial
SNI Servis;:o Nacional de Informas;:oes
Sudene Superintendencia do Desenvolvimento do Nor-
deste
Sumoc Superintendencia da Moeda e do Credito
SUS Sistema Unico de Saude
UDN Uniao Democratica Nacional
UNDP Programa das Nas;:oes Unidas para o Desenvol-
vim en to
URV Unidade Real de Valor
11
INTRODU<:AO
0 Brasil e hoje o quinto maior pais do mundo em e
extensao territorial. Tern a mais base industrial da Ame-
rica Latina e se transformou num dos mais importantes produto-
res agricolas do planeta, resultado de grandes
ocorridas apenas no ultimo quarto de seculo. Em 1980, o pais
estava mal classificado em termos de saude e ate entre
os paises latino-americanos, tinha um dos setores rurais mais
pobres e atrasados da regiao e dispunha de uma economia que,
embora grande, era fechada. Suas consistiam pri-
mordialmente em materias-primas nao-processadas; suas indus-
trias, ainda que importantes, trabalhavam somente para o mercado
interno; e suas politicas eram muito frageis, ap6s um
dos mais longos periodos de governo militar da hist6ria latino-
americana.
Nesse quarto de seculo; o Brasil passou por profundas mudan-
sociais, economicas e politicas. Pela primeira vez na hist6ria
republicana, estabeleceu um sistema democratico vibrante e
operante, livre da tutela militar e dos politicos populistas que
haviam criado tao profunda instabilidade nos cem anos anterio-
re.$. Foi nesse novo periodo que o Brasil fortaleceu sua
na economia mundial ao tornar-se um dos maiores exportadores
agricolas, no nivel do Canada, dos Estados Unidos e da Australia.
Foi tambem um periodo de not:iveis porque, pela
primeira vez ap6s cerca de cinquenta anos, a economia brasileira
13
.'.iIL DESDE 1980
finalmente se, abriu para a mundial. Embora o protecionismo
houvesse gerado recordes mundiais de crescimento nas decadas
anteriores e ajudado a criar um setor industrial vibrante que nao
ficava atras de nenhum outro na America Latina, as crises do
petr6leo e a depressao mundial do fim dos anos 1970 estabelece-
ram o cenario para profundas transformap3es nas pollticas indus-
triais e economicas. Em reas;ao a drastica queda nos indices de
crescimento, o Brasil, como muitos dos outros paises em desen-
volvimento, adotou o livre-comercio na esperans;a de retomar a
expansao. Tudo isso comes;ou em 1990 e, desde entao, tornou-se
parte <las pollticas publicas de governos tanto progressistas quanto
conservadores e produziu grandes mudans;as na propriedade <las
industrias e no pr6prio carater da economia nacional.
0 periodo desde 1980 tambem foi aquele em que o Brasil
completou a demografica de uma sociedade de elevada
fertilidade, com crescimento veloz, a uma de fertilidade rapida-
mente declinante, com crescimento desacelerado. Em conjunto
com tendencias de longo prazo de decrescimo da mortalidade,
isso faria a populas;ao brasileira chegar a indices de longevidade
tipicos do Primeiro Mundo. Com o crescimento industrial, a pro-
funda transformas;ao agricola e as tendencias de urbanizas;ao de
longo prazo, o Brasil de 2006 se tornou uma <las sociedades mais
urbanizadas e economicamente avans;adas entre os paises em
desenvolvimento, com base agricola e mineradora de Primeiro
Mundo. Desde meados do seculo XX tambem comes;ou a enfren-
tar seus problemas sociais basicos investindo pesadamente na
educas;ao e na saude publica. Hoje, em muitos indices, o Brasil
subiu para os escaloes superiores dos paises em desenvolvimento
em termos de educas;ao e saude e enfim reduziu o que antes era
um dos piores retrospectos em materia de analfabetismo, mesmo
na America Latina.
Que mudans;as sao essas, como se realizaram equal e o pre-
sente impacto numa sociedade continental cohstituem os temas
basicos deste estudo. Tentaremos explicar erg detalhes os fatores
14
INTRODm;:.Ao
por tras de cada um <lesses grandes desdobramentos, o contexto.
em que ocorreram e as conseqliencias (tanto positivas quanto
negativas) que tiveram. J?or conseguinte, nosso objetivo e pro-
porcionar ao leitor uma compreensao basica daquilo em que o
Brasil se transformou no mundo atual.
Nosso levantamento comes;a pela mais importante mudans;a
do ultimo quarto de seculo: o estabelecimento de um regime
democratico viavel pela primeira vez nahist6ria republicana. Para
mostrarmos como isso se deu, examinaremos a evolus;ao da es-
trutura politica do Brasil desde a Independencia, em 1822, ate a
Republica, proclamada em 1899; passando pelo Imperio. A cha-
mada Republica Velha, o periodo Vargas e o longo periodo de
instabilidade e intervens;ao militar p6s-1945 constituem o pano
de fundo para o lento e penoso surgimento de um novo sistema
politico. Com estrutura partidaria relativamente frouxa (caracteri-
zada pelo que alguns rotularam como debilidade dos partidos),
surgiu um regime democratico capaz de resolver no ambito de
uma estrutura constitucional civil os cases de 6bito e impeachment
de presidentes em exerdcio. 0 pais tambem conseguiu realizar
varios processos eleitorais sem nenhuma interrups;ao e levou ao
poder presidentes tradicionais, progressistas e ate radicais, que
representavam ampla gama de classes, grupos e regioes. A rejei-
s;ao da elite tradicional a politica democratica vem desaparecen-
do lentamente do cenario nacional, e as Fors;as Armadas tern sido
controladas pela primeira vez desde o fim do Imperio.
Em seguida, examinaremos as complexas mudans;as que acom-
panharam a rapida expansao da economia brasileira desde o
advento do regime militar, em meados dos anos 1960, ate o pre-
sente periodo de modesto crescimento. Nesse intervalo, criou-se
um amplo mercado interno, plenamente abastecido por um setor
fabril fortemente protegido, que apresentou crescimento extraor-
dinario por longos periodos. Mas o pres;o foi a dependencia em
relas;ao ao capital estrangeiro e uma inflas;ao que acabou se tor-
nando incontrolavel. A crias;ao de um mercado financeiro nacio-
15
0 BRASIL DESDE 1980
nal e o combate a se transformaram nas questOes funda-
mentais para todos os governos no perfodo que vai da decada de
1960 ate os dias de hoje. 0 severo regime militar modernizou o
setor financeiro, mas isso nao foi suficiente para resolver o proble-
ma da divida publica e da crescente suscetibilidade da economia
brasileira as economicas mundiais. A extraordinaria
base industrial se construiu com capital tanto publico quanto pri-
vado, mas a um custo elevado para a eficiencia da economia. Por
fim, em 1990, a economia brasileira se abriu rapida e (diriam
alguns) brutalmente para a economia mundial, provocando gran:
des no controle e na estrutura do setor produtivo, com
sua ao mercado global.
Exploraremos como essas reformas economicas e financeiras
modificaram o setor que era o mais tradicional e, de fato, um dos
mais importantes no pais: a agricultura. Desde mais ou menos os
anos 1970 ate os dias atuais, o Brasil, o gigante adormecido em
termos economicos internacionais, surgiu como um dos grandes
celeiros do globo. Como e por que isso aconteceu sera o tema de
nosso estudo sobre a agricultura. Na seqiiencia, trataremos <las
profundas que a industria brasileira sofreu no ulti-
mo quarto de seculo. Ja um setor consolidado, mas extremamente
protegido nos anos 1980 (com a maior estrutura produtiva de toda
a America Latina), a industria brasileira viveu no periodo que ana-
lisaremos um choque quadruplo:
abolic;;ao das barreiras tarifarias e longa sobrevalorizac;;ao cambial.
Tambem se viu a competir de maneira direta no mercado
intemacional. 0 resultado foi um setor mais magro, porem muitis-
simo mais competitivo, que aos poucos emergiu da mais dificil
da hist6ria. Esse aumento na eficiencia industrial tern tido
impacto particularmente rigoroso sobre o mercado de trabalho e e
um dos mais importantes fatores que influenciam a expansao do
desemprego nos principais centros urbanos, assim como o aumen-
to da oferta de empregos de pior qualidade na area de
(oferta que, em grande parte, cresceu no setor informal).
16
INTRODrn;;:A.o
Como seria de esperar, a da economia nacio-
nal nos ultimos quinze anos teve ainda profundo impacto sobre
a do Brasil. Em 1980, o pais era apenas moderada-
mente urbano; hoje, e uma sociedade na qual 80% dos habitantes
moram em regioes urbanas. A do campo para as cidades
e <las regioes mais pobres para as ricas levou a uma grande mudan-
na e na qualidade de vida da ja que a
maioria das pessoas ganhou acesso a hospitais, escolas e outros
antes negados a elas. Saude e melhores resulta:-
ram dessa a despeito do impacto que ela teve sobre a
expansao da pobreza urbana. 0 Brasil melhorou seu lamentavel
retrospecto como uma <las mais atrasadas (mesmo nas
Americas) em materia de e escolaridade media de
seus cidadaos. Ao mesmo tempo, o governo tern se empenhado
cada vez mais em fornecer educac;;ao e saude basica a
tanto fazendo macips inversoes de recursos nos dois setores
quanto consagrando tais ideias na Constituic;;ao de 1988, nova e
socialmente consciente. Nesse periodo recente, a criac;;ao de um
sistema nacional de saude, bem como os esforc;;os federais para
garantir a igualdade nos sistemas publicos de educac;;ao, tornou-
se caracteristica importante de todo e qualquer governo.
Em resposta a muitas dessas mudanc;;as, a populac;;ao nacional
atravessou os estagios dassicos de uma transic;;ao demografica mo-
dema. Das taxas de fertilidade e mortalidade extraordinariamente
elevadas que ainda se evidenciavam em 1980, o Brasil passou para
taxas modemas de Primeiro Mundo, a medida que a populac;;ao
experimentava quedas sempre crescentes nos dois parametros. 0
resultado tern sido um aumento muito rapido na expectativa de
vida e um dedlnio tambem rapido no crescimento populacional
(de uns 3% ao ano na decada de 1970 para pouco mais de 1%
hoje). Assim como na maior parte do mundo moderno, o Brasil se
aproxima devagar de uma taxa de fertilidade negativa, com a con-
seqiiencia de que a populac;;iio envelhece e os indices de depen-
dencia dos mais velhos em relac;;ao aos mais jovens aumentam.
17
0 BRASIL DESDE 1980
Essas mudans;as nao se mostraram uniformes em termos . de
classe, ras;a e regiao. Embora as discrepancias entre as regioes
ricas e pobres possam ter diminuido, ainda existem. Tentaremos
tanto examinar quanto explicar essas diferens;as e o potencial
delas para mudans;a. Tambem mostraremos como, no periodo .
em questao, as diversas regioes mudaram pela macis;a migras;ao
nordestina, pela expansao dos centros urbanos mais aritigos e
pela ascensao das novas e ricas zonas agricolas do Centro-Oeste.
Mas, apesar de. todas as mudans;as economicas, sociais e
demograficas ocorridas desde 1980, as estruturas de classe se
mantiveram surpreendentemente rigidas. 0 aumento da renda
no periodo nao se deu a taxas semelhantes, e o Brasil atual con-
tinua entre as sociedades mais desiguais da face da Terra. Os
motivos pelos quais o crescimento e a mudans;a nao fizeram di-
minuir a desigualdade e questao muitissimo importante (e nao-
solucionada) que abordaremos no ultimo capitulo.
Na realizas;ao deste estudo, tivemos o apoio continua da
Hoover Institution (Stanford University) e la gostariamos de agra-
decer a John Raisian e Richard Sousa o estimulo e a ajuda. Somos
especialmente gratos a Iraci Nero da Costa e Frank Smith por
terem lido e avaliado o manuscrito; e a Matiko Kume Vidal e
Judith Claire Heiser Schiffner pelo constante encorajamento des-
de o inlcio deste nosso empreendimento conjunto.
18
OLiTICA
Em 1822, o Brasil passou de Colonia a Imperio com relativamente
menos conflito do que ocorreu na maioria dos paises da America
Latina no seculo XIX. De 1822 a 1889, uma monarquia legitima
governou o pais e lhe proporcionou grau incomum de estabilida-
de polltica. Mas a Jransis;ao do Imperio para a Republica nao foi
facil, e de modo lento e vacilante, foi de republica democratica
limitada e oligarquica a democracia plena. No entanto, esse longo
processo iniciado em 1889 foi interrompido por golpes e inter-
vens;oes militares e por um sistema polltico-partidario que se mos-
trava fragmentado e incapaz de sustentar e desenvolver uma elite
polltica viavel. 0 choque de uma ditadura militar longa e implaca-
vel foi o que criou um clima de concessao polltica e compromis-
so democratico que, no ultimo quarto de seculo, possibilitou ao
Brasil emergir como Estado democratico s61ido e bem estruturado.
Ao analisar os resultados das eleis;oes de 1998, um comertta-
rista declarou que elas mostravam o fortalecimento da democra-
cia no Brasil. Acrescentou, porem, que talvez nunca fosse possivel
saber sea nova democracia brasileira passaria no teste definitivo,
o qual seria aceitar uma vit6ria de Lula e do Partido dos Trabalha-
dores.1 Quatro anos depois, Lula venceu em clima de absoluta
paz e assumiu o governo. Em netlhum momento se colocou em
duvida a justeza da eleis;ao ou houve algum risco de retrocesso
no processo democratico. Desde a elei<;ao de Fernando Collor de
Mello (1989), cinco mandatos presidenciais foram definidos pelo
19
0 BRASIL DESDE 1980
voto direto, sem os traumas tlpicos que vinham sendo tradicio-
nais nesse tipo de sucessao - notavel progresso para uma hist6ria
republicana como a do Brasil. Entre 1930 e 1985, s6 quatro presi-
dentes haviam sido eleitos pelo voto direto; destes, apenas dois
terminaram o mandato - e um deles, Jusceliilo Kubitschek, gover-
no4 sob a constante ameac;;:a de golpe militar. Durante aquele
intervalo, houve dois longos perlodos autoritarios, e o maior, de
1964 a 1985, foi um governo totalmente controlado pelos militares.
0 Brasil tern muito hist6rico eleitoral, mas pouca tradis;iio demo-
cratica. Desde o fnn do hnperio, ocorrerarri periodicamente elei-
c;;:oes, mas em geral com pouca representatividade e resultados
manipulados. Mesmo durante o Imperio, havia um sistema parlamen-
tar baseado em um processo eleitoral. Embora tanto os eleitores
quanta os ocupantes de cargos eletivos precisassem ter determina-
das posses, nao era pre-requisito saber ler e escrever, e o fato era
que uma parcela consideravel da populas;iio masculina votava. Apesar
da ideologia liberal, o poder politico se concentrava na figura do
imperador, que usou seu "Poder Moderador" para criar um Estado
fortemente centralizado. 0 gabinete de ministros respondia a ele, e
tanto o medo de desmantelamento do Estado nacional quanta a
questao da escravatura justificavam a centralizas;iio do poder e a
manutenc;;:ao da monarquia. Crlticas efetivas ao sistema s6 foram
surgir ap6s 1870, com alguns se declarando republicanos e outros
exigindo reformas liberais, como a amplias;iio do direito de voto e a
abolic;;:ao da escravatura.
2
Em 1881, houve importante reforma elei-
toral, cujas repercussoes se fariam sentir por mais de um seculo.
Eliminaram-se diversas restric;;:oes ao direito de voto, modificaram-
se os criterios de determinas;iio da renda e estabeleceram-se pela
primeira vez eleic;;:oes diretas - mas suprimiu-se o direito de voto
dos analfabetos, que correspondiam a 80% da populac;;:ao. Essa
medida acabou restringindo a porcentagem <las pessoas aptas a
votar, o que contrastava com a tendencia dominante dos Estados
democraticos da Europa. Embora elevados indices de analfabetis-
mo ainda defmissem a sociedade brasileira durante a maior parte
20
A EVOLU<;:AO POLiTICA
do seculo XX, a restric;;:ao ao voto dos analfabetos s6 seria abolida
em 1985, demonstrando o carater conservador da elite nacional e_ a
indiferenc;;:a desta a instruc;;:ao basica da populac;;:ao.
Em oposic;;:ao ao centralismo do Imperio, uma Constituic;;:ao
claramente descentralizadora foi aprovada em 1889, com a que-
da da monarquia e a proclamac;;:ao da Republica. 0 poder se
transferiu para as oligarquias regionais, e as eleic;;:oes se tornaram
importante foco de poder, alem de serem abertamente manipula-
das para atender aos interesses dos grupos no poder. Elas se
organizavam em torno de partidos locais, de base estadual. Du-
rante a Republica Velha (1889-1930), o m1mero de eleitores foi
reduzido ainda mais, com apenas 2%.da populac;;:ao votando para
presidente. Ademais, o voto ainda era aberto, e as fraudes eram
generalizadas ( ver grafico 1.1).
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1898 1906 1914 1919 1923 1945 1955 1969 1998
Grafico 1.1. Elei{:iles presidenciais: comparecimento como propor{:iio da popula{:iio total. Brasil, 1894-1998
Fonte: Jairo Nicolau, "A participa{:iio eleitoral no Brasil": Working Paper CBS-26-2002, University of Oxford
Centre for Bi:azilian Studies, 2002, p. 23.
Em 1930, numa reac;;:ao a crise economita mundial (que atin-
giu seriamente o Brasil), rompeu-se o poder <las oligarquias regio-
21
0 BRASIL DESDE 1980
nais, lideradas por Sao Paulo e Minas Gerais. Get:Ulio Vargas, ex-
ministro da Fazenda e candidato derrotado na eleic;ao presidencial
de 1929, assumiu o poder ap6s ter executado um golpe com o
apoio das elites de diversos estados. Embora a prindpio tentasse
manter o processo democratico, Get:Ulio adotou postura: cada vez
mais autoriraria, o que culminou no estabelecimento do Estado
Novo (1937). Implantou entao uma ditadura de direita semelhan-
te aos modelos fascistas europeus, abolindo os partidos existen-
tes e abandonando o governo parlamentar. Houve repressao
politica, com a prisao, tortura e deportac;ao de Hderes politicos. A
moda fascista, criou-se uma estrutura de comunicac;ao de massa
e se impos a censura por meio de um 6rgao novo, o Departa-
mento de Imprensa e Propaganda. Com o endurecimento do re-
gime, aumentou tambem a influencia militar sobre o governo.
Get:Ulio governara de 1930 a 1935 como presidente provis6-
rio, ap6s ter fechado as assembleias estaduais e demitido os go-
vernadores. Centralizou o poder e nomeou interventores para o
governo de todos os estados. Em 1933, permitiu eleic;oes para a
Assembleia Nacional Constituinte, que aprovou a nova Carta em
meados de 1934 e o elegeu presidente, com mandato ate 1938. A
Constituic;ao fortaleceu o poder central e tinha carater claramente
corporativo. Propos-se que o presidente seguinte fosse eleito em
1938 por sufragio universal e secreto. Mas, quando a data das
novas ekic;oes se aproximou, Get:Ulio as cancelou, justificando
suas ac;oes ao enfatizar o perigo da subversao de direita e de
esql.ietda. 0 governo reforc;ou OS mecanismos de repressao e,
em 1937, fechou o Congresso e instalou a ditadura, que durou
ate 1945, quando os militares depuseram Get:Ulio.
Na era Vargas (que na primeira fase se estendeu de 1930 a
1945), a nova estrutura de poder ja nao representava as antigas
oligarquias agrarias nem os poderosos grupos envolvidos na eco-
nomia cafeeira. Novos grupos de pressao, como lideres industriais,
tecnocratas e oficiais militares, comec;aram a participar de forma
mais intensa da estrutura de poder; com a implantac;ao de uma
22
A EVOLU\:A-0 POLITICA
forte estrutura governamental por parte do governo federal, re-
duziu-se ainda mais o poder <las elites regionais. A era Vargas
.marcou profundamente toda a segunda metade do seculo XX,
pelo inicio da ativa intervenc;ao governamental na economia, em
termos tanto de regulac;ao quanto de investimento direto no setor
produtivo. Get:Ulio acreditava que a indusirializac;ao era crucial
para o futuro do pais e que s6 poderia ser implementada mediante
forte apoio estatal, na forma de incentivos, subsidios, protec;ao
tarifaria, creditos e investimentos diretos. A industrializac;ao se
tornava agora um objetivo do Estado nacionaL Talpolitica, alem
de atender aos interesses dos lideres industriais, era vista pelos
militares como maneira de modernizar as Forc;as Armadas. Du-
rante a era Vargas, e grac;as ao apoio do Brasil aos Aliados duran-
te a Segunda Guerra Mundial, o Eximbank (EUA) patrocinou o
estabelecimento de uma grande siderurgica estatal, a CSN. Tam-
bem se fomentaram outros grandes projetos, que tiveram forte
impacto na modernizac;ao da economia brasileira. 0 periodo foi
ainda horavel pelo estabelecimento de agendas publicas regula-
doras para controlar setores vitais da economia, como o cafe, o
ac;ucar e o alcool, o ac;o; a agua e a energia.
Para dar racionalidade e criterios publicos a administrac;ao do
Estado, Getulio introduziu o funcionalismo publico federal
profissionalizado. Ao mesmo tempo, implementou uma legisla-
c;ao trabalhista avanc;ada e reorganizou os sindicatos de modo
que ficaram fortemente ligados ao setor publico e acabaram sen-
do cooptados e controladc>s pelo Estado. Isso era claramente parte
do modelo corporativo tipico dos regimes fascistas. A estrutura
estatal rija e centralizadora, investindo tanto na infra-estrutura
quanto em diversos setores produtivos da economia, foi a heran-
c;a da era Vargas e se tornou caracteristica basica do estilo
do Estado brasileiro, o que continuaria sendo a
norma ate o inicio da decada de 1990.
4
0 Estado Novo comec;ou <t soc;obrar no comec;o dos anos
1940, ea oposic;ao, embora muitas vezes reprimida com violen-
23
0 BRASIL DESDE 1980
cia, cresda. Ravia tambem crescente descontentamento militar, e
os oficiais (muitos dos quais estavam lutando ao lado dos Aliados
na Italia) logo obrigaram Get:Ulio a prometer por fnn ao regime
autoritario quando acabasse a Segunda Guerra Mundial. No ini-
cio de 1945, Get:Ulio concordou em marcar para o final do ano
para presidente e para uma Assembleia Constituinte; em
1946, seria a vez dos pleitos para governador. Get:Ulio tambeni
declarou que nao se candidataria.
Com a promessa do retorno a politica democratica e as elei-
formais, tres partidos que dominariam o cenario
nacional ate o golpe militar de 1964. Um deles, a Uniao Demo-
cratica Nacional (UDN), tinha base tipicamente urbana, abrigava
as liberais mais conservadoras e estava distanciado do go-
verno. Outro, o Partido Social Democratico (PSD), representava
a base de apoio ao governo Vargas, ai incluidos os interverttores
estaduais remanescentes; no PSD, tinham tambem
os proprietarios rurais e parte dos empresarios industriais. Get:U-
lio trabalhou para criar outra que se chamou Partido
Trabalhista Brasileiro (PTB), com o qual pretendia dominar a
dos trabalhadores usando os sindicatos criados durante seu
governo e cont;rolados pelo Estado.
Tanto o PSD quanto a UDN indicaram candidatos militares
para as 0 marechal Dutra foi proposto pelo PSD com o
apoio do PTB, e o brigadeiro Eduardo Gomes representou a UDN.
Nos tres partidos, o incomum era nao apenas a por candi-
datos militares, mas tambem o fato de que, pela primeira vez no
:Srasil, se tratava de verdadeiramente nacionais, a
daquelas que existiam antes da era Vargas: os partidos
politicos precedentes eram locais estaduais e de-
pendiam de interestaduais para desenvolver candida-
turas nacionais.
Apesar do compromisso de Get:Ulio com o processo eleitoral,
havia muita quanto as suas desconfian-
essa porque, pouco antes do pleito, se desenvolvera o cha-
24
A EVOLUc;:AO POUTICA
mado movimento "queremista", que pedia a permanencia de
Get:Ulio no poder e era liderado por sindicais com apoio
comunista. 0 queremismo criou grande tensao tanto na elite
politica quanto nas Armadas, e, como resultado, Get:Ulio
foi derrubado pelos militares em outubro de 1945, quando falta-
va pouco para as
A democracia fcigil - 1945-1964
Em 1946, aprovou-se uma que restabelecia a ciemo-
cracia e os direitos individuais. Tendo em vista que a derrubada
de Get:Ulio nao representara rompimento efetivo com as ideias e
basicas do longo regime daquele presidente, houve aco-
entre grupos no poder sem significativas e
sem muita das massas populares. Embora a nova
tivesse devolvido alguma autonomia aos estados
para atender a interesses regionais, mantiveram-se a estrutura de
poder centralizada e as poderosas federais que ha-
viam sido a marca registrada do primeiro periodo Vargas. Dutra,
ex-ministro da Guerra de Get:Ulio, foi o primeiro presidente elei-
to em diretas e universais (mas sem a dos
analfabetos). 0 PSD, formado de elementosenvolvidos de modo
direto no regime Vargas, venceu a com o respaldo do
PTB (que introduziu o apoio dos sindicatos ao governo). A elei-
do marechal Dutra, pessoa nada carismatica, demonstrou o
poder da maquina partidaria oficial e 0 prestigio do pr6prio
Get:Ulio, o qual, apesar de destituido, foi eleito senador ou depu-
tado em varios estados nas mesmas nacionais.
5
A UDN, que englobava os inimigos de Get:Ulio e a maioria
dos militares que havia executado o golpe contra ele, tivera a
de assumir o poder com a No entanto, a UDN
foi derrotada nesse e na maior parte dos pleitos subseqiientes de
que participou. Seria um partido cujo fracasso em chegar ao po-
der de forma democratica acabaria por estimula-lo a advogar in-
militares.
25
0 BRASIL DESDE 1980
O governo Dutra se revelaria profundamente conservador. 0
movimento sindical foi reprimido, e incontaveis sindicatos sofre-
ram intervenc;ao; o Partido Comunista Brasileiro (PCB), que fora
autorizado a funcionar com os outros partidos, foi severamente
perseguido e, em 1947, colocado na ilegalidade. No cenario in-
ternacional, o advento da Guerra Fria levou a forte alinhamento
com os Estados Unidos, causando o rompimento de rela<;;oes diplo-
maticas com a Uniao Sovietica. Por fim, Dutra se isolou de grupos
que tinham intensos vinculos com Gerulio, em especial o PTB.
A elei<;;ao presidencial seguinte trouxe Get:Ulio de volta ao
poder, apesar de todas as tentativas do governo Dutra para redu-
zir sua influencia. Gerulio passara o tempo longe do poder reorga-
nizando suas for<;;as pollticas, e adotara uma posi<;;ao claramente
populista, com fortes t r ~ o s nacionalistas e pr6-sindicais. Ele se
lan<;;ou candidato com o apoio do PTB e do Partido Social Progres-
sista (PSP), agremia<;;ao que surgira em Sao Paulo sob a lideran<;;a
de Adhemar de Barros, t1pico representante da nova polltica
populista que se consolidava no pals. 0 PSD, criado por GetCi.lio
e integrante do governo Dutra, cindiu-se, e uma. ala apoiou a
candidatura Vargas. A UDN, firme inimiga de GetG.lio, lan<;;ou
candidato pr6prio, o mesmo Eduardo Gomes que ja fora derrotado
por Dutra. Do lado militar, havia o consenso tacito de que nao
deveria haver oposi<;;ao a candidatura de Gerulio, efoito com 49%
dos votos e declarado vencedor. Alegando que Gerulio nao obti-
vera maioria absoluta, a UDN contestou o resultado, mas nao
conseguiu convencer o pa1s.
Quando assumiu a presidencia, GetG.lio procurou manter o
programa governamental de industrializa<;;ao e propos um pro-
grama de governo bastante conservador. Todavia, acabaria en-
frentando serios conflitos politicos e sodais e precisaria lidar
com uma infla<;;ao cada vez mais seria. Ravia tambem enormes
dificuldades no campo externo, ja que a Guerra Fria criava gran-
des problemas para o Brasil. No inkio do mandato, conserva-
ram-se as rela<;;oes amistosas com os Estados Unidos, e Gerulio
26
A EVOLU<;:AO POUTICA
conseguiu ate implementar um importante programa de investi-
mentos administrado pela Comissao Mista Brasil-Estados Uni-
dos e financiado pelo Eximbank. Contudo, mudan<;;as politicas
nos Estados Unidos paralisaram esse programa, que nao apenas
ajudava a financiar grandes programas publicos, mas tambem
era importante para possibilitar que o Brasil equilibrasse a ba-
lan<;;a de pagamentos. Durante o mesmo perfodo, opals conhe-
ceu problemas na exporta<;;ao de cafe depois que uma grave
quebra de safra elevou os pre<;;os internacionais, o que resultou
em boicote pelos consumidores americanos. Ademais, o pode-
roso movimento sindical fugiu ao controle politico do governo
e come<;;ou a pressiona-lo. Gerulio, que iniciara o goveino de
modo conservador, logo come<;;ou a adotar uma postura mais
agressiva e nacionalista. Reorganizou a administra<;;ao e trouxe
para o ministerio o futuro presidente Joao Goulart - jovem po-
lltico estreitamente ligado ao movimento sindical.
0 governo tambem promulgou legisla<;;ao hostil a novos inves-
timentos estrangeiros. Durante o novo mandato, Gerulio fortale-
ceu entidades que eram cruciais para a polltica de industrializa<;;ao
e criou diversas institui<;;oes que ainda desempenham papel funda-
mental na economia, como o Banco Nacional de Desenvolvimento
Economico (BNDE, hoje BNDES), determinante para mobilizar
recursos financeiros destinados a grandes projetos publicos e
privados nas areas da produ<;;ao e da infra-estrutura; a Petrobras
(hoje Petrobras), que teria, por decadas, o monop6lio da extra-
<;;ao petrolffera e -tornaria o Brasil auto-suficiente; e a Eletrobras,
holding responsavel por grandes . projetos de investimento na
gera<;;ao de energia. Em 1953, para atender as exigencias dos
_trabalhadores, concedeu-se aumento de 100% no salario minimo,
apesar da oposi<;;ao do ministro da Fazenda. Com tais medidas, o
governo perdeu aos poucos sua base polltica mais tradicional e
sofreu crescente oposi<;;ao. Ravia tambem os problemas relacio- .
nados a corrup<;;ao e favorecimento aos grupos que apoiavam o
governo. As investiga<;;oes referentes ao atentado contra Carlos
27
0 BRASIL DESDE 1980
Lacerda, principal lider oposicionista, indicaram o envolvimento
de pessoas pr6ximas a Gerulio. Perante as pressoes pela renun-
cia e a possibilidade cada vez maior de intervern;ao militar, o
presidente se suicidou. Esse gesto teve consequencias politicas
imediatas, pois gerou uma reac;ao antigolpista e apoio popular a
continuidade do processo democratico.
Ap6s uma transic;ao complicada, sob o risco permanente de
golpe militar, o lider politico mineiro Juscelino Kuqitschek foi
eleito presidente com o apoio do PSD e do PTB, a mesma coliga-
c;ao getulista quevencera os dois primeiros pleitos p6s-1945. Como
de costume, a UDN (que viria a perder outra vez) colocou em
duvida a vit6ria de Juscelino, alegando a necessidade de maioria
absoluta. Para garantir a posse de Juscelino, foi necessario ate
uma intervenc;ao legalista, o chamado "golpe da legalidade". Jus-
celino foi empossado, mas a crescente oposic;ao militar conti-
nuou a ser uma ameac;a permanente durante todo o mandato
(ele enfrentaria duas tentativas de golpe fracassadas da Aeronau-
tica). Essa oposic;ao se dirigia em especial contra o vice-presiden-
te, Joao Goulart, que representava o PTB.
Juscelino, porem, era politico habil e, apesar do clima politico
fragil, conseguiu conduzir o processo politico e concluir de for-
ma padfica o mandato - fenomeno raro no Brasil. Durante seu
governo, implementou-se o mais coerente piano de industrializa-
c;ao ja adotado. Tambem se construiu a nova capital, Brasilia,
como maneira de promover o desenvolvimento do interior do
pais. Juscelino procurou ainda reduzir as famosas disparidades
regionais ao criar a Superintendencia do Desenvolvimento do
Nordeste (Sudene), presidida pelo economista Celso Furtado.
Juscelino nao apenas criou numerosas autarquias governamen-
tais para supervisionar e investir na economia, mas tambem pro-
moveu a entrada de capital estrangeiro no setor produtivo (o que
foi visto com desconfianc;a pelos esquerdistas e nacionalistas que
constitufam a base politica do presidente). A debilidade da area
externa e das contas publicas tornaram precario o financiamento
28
A EVOLU\:AO POLiTICA
do seu programa de govemo, gerando pressoes inflacionarias.
No final do mandato, Juscelino tentou implementar um piano de
estabilizac;ao que teria respaldo do. Fundo Monetario Internacio-
nal (FMI). Apesar das longas negociac;oes com aquele organismo
internacional, o piano nunca foi levado a efeito.
A sucessao de Juscelino se deu de modo pacffico.
6
Com o
apoio govemamental, reeditou-se a coligac;ao PSD-PTB para as
eleic;oes, lanc;ando como candidato o marechal Lott. Ministro da
Guerra na administrac;ao Juscelino, ele fora fundamental para
controlar os militares; sua candidatura, alias, refletia a dependen-
cia que o govemo civil tinha dos militares para sobreviver. Outro
candidato era Janio Quadros, que fizera carreira mete6rica em
Sao Paulo: eleito vereador em 1948, seria prefeito da capital (1953)
e govemador (1954). Tendo lanc;ado sua candidatura presidencial
por um pequeno partido sem representac;ao significativa, Janio,
dono de grande carisma popular, apresentou-se como moralista:
que varreria a corrupc;ao do govemo, fazendo da vassoura seu
simbolo de campanha. Na politica paulista, construira sua carrei-
ra de modo personalista, sem s61ida base de sustentac;ao partida-
ria. Embora representasse grupos e ideias nao associados a UDN,
sua posic;ao populista conservadora se coadunava com a daquele
partido, que apoiou a candidatura Janio Quadros na esperanc;a
de enfim chegar ao poder.
A vit6ria de Jal).io foi um resultado eleitoral surpreendente,
mas a legislac;ao da epoca permitia que candidatos independen-
tes concorressem a vice-presidencia, e Joao Goulart, o candidato
governista ao cargo, acabou ganhando. Nao podia haver dois
lideres politicos mais diferentes que Janio e Goulart, e a eleic;ao
de ambos era mau pressagio para a sobrevivencia do sistema
politico democratico.
0 curto govemo de Janio Quadros se fez marcar por medidas
imprevisiveis, estilo heterodoxo e preocupac;ao com questoes
morais irrelevantes. Embora Janio fosse, em essencia, um lider
anticomunista conservador com importante apoio da UDN, con-
29
0 BRASIL DESDE 1980
frontou o governo americano ao receber e condecorar Che
Guevara. Tambem adotou posis;ao internacional independente,
melhorando a relas;ao com paises socialistas comb a China e a
Uniao Sovietica. Aplicou de fato algumas medidas economicas
importantes e considerou a implementas;l'!o de um plano de esta-
bilizas;ao para conter o deficit fiscal e a crescente inflas;ao. No
entanto, seu comportamento e suas atitudes administrativas reve-
lavam a falta de preparo para cargo tao relevante, que exigia alta
dose de talento politico para concilias;ao e negocias;ao. Em agos-
to de 1961, ap6s meros oito meses de governo, ele renunciou a
presidencia de modo inesperado - e sem nenhuma .explicas;ao
16gica. Afirmou que "fors;as ocultas", nao especificadas, o haviam
levado aquela atitude. Alguns analistas entendem que foi um lan-
ce malsucedido; com a Carta de renuncia esperava uma reas;ao
politica a seu favor; esperava que o Congresso Nacional amplias-
se os poderes presidenciais, como forma de evitar a renuncia. Se
era essa a intens;a6 e havia alguma negocias;ao a respeito, foi
traido pelos acontecimentos, pois o Congresso aceitou pronta-
mente a renuncia. Abriam-se as portas para uma nova crise
institucional.
7
0 periodo autoritirio - 1964-1985
Quando Janio Quadros renunciou, o cargo deveria ter sido trans-
ferido de forma automatica para o vice-presidente, Joao Goulart,
que se encontrava em visita oficial a China. A posse dele, no
entanto, tinha a vigorosa oposis;ao dos elementos politicos mais
conservadores e, sobretudo, dos militares. Isso criou grave crise
institucional, s6 resolvida com a aprova<,;:ao de uma emenda cons-
titucional para abolir o regime presidencialista e criar um sistema
parlamentarista. Goulart poderia assumir a presidencia, mas as
fun<;oes executivas seriam transferidas para um primeiro-minis-
tro. Para esse cargo, escolheu-se Tancredo Neves, politico con-
servador que tinha born relacionamento com os militares e que,
vinte anos depois, seria eleito presidente da Rep'(lbliqt. A solu<;ao
30
A EVOLUc,;;AO POLITICA
da crise se mostrou precaria pois Goulart nao aceitava o regime
parlamentar e conseguiu forte mobilizas;ao politica a seu favor.
Em janeiro de 1963, um plebiseito aprovou o retorno ao presi-
dencialismo, e, naquele mesmo mes, Goulart assumiu as prerro-
gativas tradicionais da presidencia.
Os conflitos politicos se agus;aram a medida que Goulart im-
punha sua postura esquerdista e deterioravam-se as condis;oes
economicas, com crescimento baixo e infla<;ao acelerada. Ao
mesmo tempo cessaram os investimentos externos. Importantes
elites civis e grupos militares, com o apoio dos Estados Unidos,
estavam cada vez mais empenhados numa intervens;ao castrense
para depor Goulart - o qual, por sua vez, agia de maneira politi-
camente temeraria, indo contra a opiniao ate dos colaboradores
mais pr6ximos. Fez inflamados discursos para pressionar o Con-
gresso a aprovar medidas que, em essencia, eram apenas reformis-
tas. A movimentas;ao militar tornou-se mais grave pela ocorrencia
de varios eventos sucessivos. que contrariavam a hierarquia mili-
tar, como a anistia que Goulart concedeu a marinheiros amotinados
e seu coniparecimento a uma reuniao de sargentos e discursou a
favor das reformas. No dia 1
2
de abril de 1964 ocorreu o Golpe
Militar. Tanto Goulart quanto as fors;as que o depuseram espera-
varri grande resistencia popular ou a oposis;ao de tropas leais ao
presidente. Isso, porem, nao aconteceu.
Em 9 de abril, o regime militar recem-instalado. decretou o
primeiro de uma longa . lista de atos institucionais que fariam o
pais passar de posis;ao democratica ao autoritarismo. 0 AI-1 <lava
o poder de eleger o novo presidente. da Republica ao Congres-
so, o qual indicou o marechal Castello Branco, um dos princi-
pais lideres do golpe. Em vez de se voltarem para seus aliados
civis da UDN, os militares, pela primeira vez, resolveram desen-
volver um projeto politico pr6prio, sob total controle castrense e
ficariam vinte anos no poder. A repressao se tornou a norma, e
prenderam-se milhares de pessoa:s, inclusive oficiais dissidentes;
0 governo foi especialmente duro com as liderans;as de movi-
31
0 BRASIL DESDE 1980
mentos de trabalhadores urbanos e rurais. No Nordeste, as ligas
camponesas foram dissolvidas, e seus lideres, encarcerados. No
regime militar, a censura, a repressao, a prisao e a tortura vira-
ram pratica generalizada.
8
Entretanto, os governos rnilitares que se sucederam nesse pe-
riodo autoritario exibiram caracteristicas peculiares. Porum lado,
eram repressivos, ferozmente anticomunistas e estavam empe-
nhados na Guerra Fria como firmes aliados dos Estados Unidos.
Por outro, estavam determinados a organizar um poderoso Esta-
do centralizado, sob o dominio do Executivo federal, limitando
os demais Poderes e o campo de as;ao dos estados e munidpios.
Preservaram as eleis;oes e mantiveram em funcionamento o Con-
gresso. Mas os poderes do Legislativo foram fortemente reduzidos
e a composis;ao das bancadas passou a ser controlada mediante o
expurgo de politicos de esquerda e de centro, que contrariassem
as orientas;oes emanadas do Executivo ou fossem criticos do re-
gime. Estes politicos tiveram seus direitos politicos cassados.
Os rnilitares nao constitufam grupo homogeneo. Ravia divi-
soes internas pelo poder e diferentes pontos de vista a respeito
do nivel de centralizas;ao do regime, duras;ao da intervens;ao mi-
litar e uso dos instrumentos de exces;ao. Para alguns, a repressao,
a censura e a tortura eram recursos extremos que s6 deveriam ser
empregados em ultimo caso; para outros, eram instrumentos fun-
damentais, necessarios para destruir a esquerda. 0 pr6prio go-
verno perdeu 0 controle sobre a repressao e a tortura, e ambas se
tornaram parte do furicionamento do regime. A disputa entre os
grupos rnilitares se mostrava critica nos periodos de sucessao
presidencial - outra peculiaridade da ditadura brasileira. Temen-
do o surgimento de um regime personalista sob o dominio de
algum caudilho que se .. eternizasse no poder, o establishment
militar se comprometeu a adotar mandatos presidenciais fixos e
"processos eleitorais" formais, mas nao democraticos. Durante
todo o periodo militar, o Congresso realizou uma modalidade de
eleis;ao presidencial que confirmava a seles;ao previa feita pelos
32
A EVOLU<;:AO POLITICA
militares. Os conflitos internos na escolha dos novos presidentes
eram mantidos sob controle castrense. Diferentes grupos se alter-
navam no poder, e apesar das disputas buscavam o concenso
militar para viabilizar a governabilidade.
No comes;o dos vinte anos de governo rnilitar, houve uma
tendencia clara de aumentar a repressao. Durante os primeiros
anos, com o governo Castello Branco, os militares mantiveram
relativa liberdade democratica e a expectativa do rapido retorno
ao governo civil. 0 pr6prio Castello era um dos lideres do grupo
militar moderado que acreditava ser possivel devolver o poder
aos civis tao logo os subversivos fossem eliminados e os politicos
populistas expulsos do cenario politico. Era a mesma visao
abras;ada pelas liderans;as civis representadas na UDN, partido
que desempenhara papel ativo no golpe rnilitar e que agora cons-
titufa sua base parlamentar. De inicio, Castello assumiu o poder
pelo restante do mandato de Goulart, que terminaria no final de
1965. Mas, sob pressao dos oficiais da linha dura, Castello con-
cordou em estender seu mandato ate mars;o de 1967.
9
Em novembro de 1965, ocorreram eleis;oes para governador,
ainda com a antiga estrutura partidaria intacta. Em dois dos esta-
dos mais irnportantes (Minas e Guanabara), elegeram-se politicos
oposicionistas do odiado PSD. A reas;ao do regime foi decretar
outro ato institudonal, que modificou o sistema partidario e todo
o processo eleitoral. Nos futuros pleitos para presidente e gover-
nador, a votas;ao seria indireta. Ademais, aboliram-se as antigas
agremias;oes politicas e criou-se um sistema com apenas dois
partidos legais (um para o governo, outro para a oposis;ao), elimi-
nando uma estrutura partidaria que durara vinte anos. Institui-
ram-se assim a Alians;a Renovadora Nacional (Arena) e o Movirnen-
to Democratico Brasileiro (MDB); a primeira congregava membros
da antiga UDN, e o segundo representava uma frente de oposis;ao.
Quando fico.u clara a determinas;ao dos rnilitares de permanece-
rem por longo ~ p o no poder, alguns dos velhos lideres udenistas
(como Carlos Lacerda, que participara de todas as rebelioes para
33
0 BRASIL DESDE 1980
derrubar Gerulio e Goulart e tentara depor Juscelino) ingressa-
ram na oposis;ao.
Em mars;o de 1967, o general Costa e Silva assumiu a presi-
dencia. Oficial da linha dura, um dos lideres do golpe contra
Goulart, fora ministro da Guerra durante o governo Castello Branco
e venceu a oposis;ao dos moderados liderados por Castello.
10
As
relas;oes entre governo e sociedade civil tornaram-se cada vez
mais tensas, com grandes manifestas;oes populares estudantis e
operarias. Ocorreram duas greves, uma em Osasco (SP) e outra
em Contagem (MG), ambas severamente reprimidas. 0 regime
endureceu ainda mais ap6s o AI-5, que consolidou a ditadura e
iniciou um dos periodos mais repressivos e amargos da hist6ria
brasileira. Os militares agora enfatizavam a "doutrina da seguran-
nacional", a ideologia da Guerra Fria que Washington promo-
via em todas as Americas, mas que evoluiu com alguns aspectos
especificamente brasileiros, desenvolvidos na Escola Superior de
Guerra (ESG). Essa doutrina orientava as atividades do Servis;o
Nacional de Informas;oes (SNI) e dos 6rgaos repressivos do Esta-
do e era refors;ada por tribunais militares, que agora tratavam dos
chamados crimes politicos. 0 Congresso foi fechado, e se impos
uma censura sevent, que abrangia ate a expressao' artlstica em
todas suas modalidades. Cassaram-se politicos, demitiram-se ser-
vidores publicos, expulsaram-se professores. 0 exilio foi o desti-
no de milhares de brasileiros, a1 inclu1do o futuro presidente
Fernando Henrique Cardoso. Aboliu-se o Estado de direito. 0
surgimento do terrorismo urbano e da guerrilha rural foi conse-
qiiencia do regime repressivo. Apesar do baixo risco que essa
oposis;ao armada representava para o regime, servia para justifi-
car ainda mais o mecanismo repressivo instalado pelos militares
ea campanha deles contra o "comunismo" ea subversao.11
Em 1969, o presidente Costa e Silva sofreu um ataque cardfa-
co. Era de esperar que fosse substitu1do pelo vice (um civil), mas
os militares mudaram as regras e impuseram como presidente o
general Emilio Garrastazu Medici, com mandato de cinco anos.
34
A EVOLU\:AO POUTICA
Para dar mais legitimidade ao processo eleitoral, o Congresso
Cfechado desde o AI-5) foi reaberto e instado a eleger o presiden-
te indicado pela Junta Militar. Medici faria o governo mais fecha-
do e repressivo do regime militar e da hist6ria brasileira. Foi
presidente de outubro de 1969 a mars;o de 1974. Seriam anos de
grande euforia economica, com altas taxas de crescimento. Em-
bora tambem fosse um periodo de crescente concentras;ao de
renda, o crescimento acelerado proporcionou melhor padrao de
vida para a classe media, e a de empregos incorporou no
mercado de trabalho vastos contingentes populacionais. Esses
resultados deram ao governo relativa popularidade, apesar da
feroz censura e repressao e da constante dos direitos
individuais. Em contraste com outras presidencias militares, o
governo Medici usou de forma intensa os meios de
para vender a imagem de que o Brasil era um pa1s que progredia
depressa e que logo se tornaria potencia mundial.
Nao obstante o refativo sucesso da linha dura, Medici foi substi-
tu1do pelo general Ernesto Geisel, que pertencia ao grupo moderado
antes liderado por Castello Branco. Ao assumir, Geisel se compro-
meteu a devolver o governo aos civis. Fica evidente que essa guina-
da de elementos das Fors;as Armadas brasileiras para uma
democratica estava ligada a tres desdobramentos basicos. A cres-
cente da oficialidade no govemo e a forte desigualdade
salarial que se desenvolvia em favor dos oficiais inferiores empre-
gados nos organismos civis federais enfureciam oficiais mais tradicio-
nais, que viam tanto a integridade basica das
Armadas quanto as disposir,;6es hierarquicas de poder e prestigio.
EX:temamente, ocorreu uma mudans;a na politica do governo ame-
ricano, o qual reduziu o apoio aos regimes militares na America
Latina. Com a Guerra do Vietna e o escindalo de Watergate (na
administras;ao Nixon), a ideologia da Guerra Fria vinha aos poucos
sendo contestada nos Estados Unidos, e agora os lideres de Wa-
shington estavam menos dispostos a respaldar ou tolerar os regimes
que, nas decadas precedentes, haviam sido constitu1dos
35
0 BRASIL DESDE 1980
com o apoio americano em toda a America Latina. Essa mudarn;;a se
realizou por completo com a eleic;;ao de Jimmy Carter 0976).
Para o retorno a democracia, Geisel prop6s um processo de
"abertura", a qual, entretanto, seria lenta, gradual e segura. Mas
os militares da linha dura nao admitiam nenhuma mudanc;;a rumo
a liberalizac;;ao do regime, e o governo perdeu o controle sobre
os 6rgaos de repressao. Apesar da censura, logo se discutiam
tambem casos serios de corrupc;;ao. Embora Geisel desejasse um
retorno gradual aos quarteis, nao podia confrontar os oficiais
mais radicais, por medo de perder o controle sobre o processo.
Alem disso, na area econ6mica, Geisel enfrentaria situac;;ao criti-
ca, em conseqi.iencia do primeiro choque do petr6leo 0973).
Manter altos :indices de crescimento era essencial para tornar
fact:ivel a abertura pol:itica gradual.
0 governo Geisel seria marcado par avanc;;os e reveses. Al-
guns punham em duvida a possibilidade de implementar uma
democracia de verdade, com eleic;;oes livres e disputa democra-
tica real. Muitos acreditavam que se institucionalizaria um siste-
ma com forte estrutura autoritaria, como o que ainda existia em
Portugal.
12
Debatia-se a viabilidade de um sistema multipartidario
ou bipartidario e ate a possibilidade de estabelecer o
unipartidarismo. Para muitos, a forc;;a do partido oficial, que con-
tava com a intimidac;;ao dos eleitores, as mudanc;;as nas regras
eleitorais e o amordac;;amento das lideranc;;as oposicionistas in-
dicavam que o regime rumava para uma soluc;;ao de partido
unico. Os resultados das eleic;;oes de 1970 pareciam apontar para
isso. Em 1974, contudo, a situac;;ao mudou quando a oposic;;ao
ganhou expressiva maioria nas eleic;;oes legislativas federais e
estaduais. Foi uma surpresa porque o governo acreditara que a
Arena venceria; o resultado das eleic;;oes demonstrou a total
oposic;;ao popular ao regime.
Mesmo quando Geisel deu in:icio a abertura, era dificil predi-
zer o futuro da democracia no Brasil, pois a transic;;ao que come-
c;;ou em 1974 s6 se concluiria em 1985. Os freqi.ientes retrocessos
36
A EVOLUc;:AO POllTICA
que ocorreram punham em duvida a viabilidade do processo em
andamento. 0 desfecho do conflito entre a oficialidade modera-
da e a linha dura se tornaria important:issimo para o processo de
abertura e seu formato final. Mas, apesar dos retrocessos, a opo-
sic;;ao conseguiu controlar-se, o que representava forc;;a ao grupo
militar moderado no poder no seu conflito com os grupos mais
radicais e francamente contra o processo de abertura. Nao obstante
o compromisso assumido por Geisel, a tortura continuava e esta-
va claramente fora de controle, provocando mortes que teriam
forte impacto negativo sabre a opiniao publica nacional e inter-
nacional. A certa altura, foi preciso assumir o risco de demitii o
general Sylvio Frota, ministro do Exercito, para par fim a insubor-
dinac;;ao daqueles militares extremistas e grupos paramilitares
antidemocraticos. No entanto, os confrontos com a linha dura
castrense e a necessidade de manter o processo eleitoral levaram
a atrasos no processo de abertura.
Em 1976, houve eleic;;oes municipais. 0 governo favoreceu de
forma sistematica seus candidatos, mas a oposic;;ao conquistou a
vit6ria nas principais cidades. Apesar de todo o crescimento eco-
nomico que ocorrera, a classe media estava claramente contra 0
regime, e mesmo lideranc;;as empresariais ja comec;;avam a mani-
festar insatisfac;;ao. Em 1977, o governo reagiu a vit6ria oposicio-
nista e a crescente pressao civil adotando o chamado Pacote de
Abril, que fechava o Congresso e introduzia outras medidas para
impedir a oposic;;ao de ganhar poder, numa modificac;;ao arbitra-
ria das regras eleitorais. As novas normas impostas se destinavam
unica e exclusivamente a garantir a vit6ria governamental na elei-
c;;ao seguinte. Os governadores continuariam sendo eleitos de
forma indireta, e um terc;;o do Senado seria escolhido da mesma
maneira. Essas duas medidas garantiam que a Arena teria maioria
no Congresso e que a eleic;;ao dos governadores seria controlada
pelo governo federal. Ademais, os militares alteraram a represen-
tac;;ao. na Camara dos Deputados, distorcendo a proporcionalidade
entre a populac;;ao dos estados e o numero de deputados a que
37
0 BRASIL DESDE 1980
teriam direito: elevou-se 0 numero minimo de representantes elei-
tos pelos estados menores e impos-se um limite maximo para o
numero daqueles eleitos por estado, reduzindo a representas;ao
das unidades maiores da Federas;ao. Isso criou no Congresso
uma distors;ao regional fundamental, que se mantem ate hoje. A
representas;ao do Norte-Nordeste e proporcionalmente muito
maior que a do Sul-Sudeste, mais moderno e mais rico. A nova
legislas;ao eleitoral ainda restringiu o acesso dos oposicionistas
aos meios de comunicas;ao. 0 mandato do presidente seguinte
tambem seria estendido para seis anos, e se introduziram outras
medidas severas, desde a censura as publicas;oes importadas ate
a cassas;ao de Alencar Furtado, lider oposicionista na Camara dos
Deputados,. passando pela repressao as assembleias estudantis.
Entretanto, tambem houve desdobramentos positivos. Antes
de concluido o mandato, Geisel revogou o AI-5,
13
pes;a legislativa
fundamental que era uma das bases do regime autoritario.
Reinstituiu-se o habeas corpus, eliminou-se a censura previa,
devolveu-se a independencia ao Judiciario. Alem disso, ocorre-
ram modificas;oes na Lei de Segurans;a Nacional, tornando-a me-
nos abrangente. Por fim, Geisel revogou o banimento da maioria
das pessoas que havia sofrido com aquelas medidas arbitrarias.
0 redespertar de um movimentb sindical autonomo foi outra
evolus;ao importante que se deu no governo Geisel. Desde os
primeiros dias do regime autoritario, os militares haviam mantido
os sindicatos urbanos e rurais sob rigido controle govetnamental,
intervindo na maioria e cassando a :tnaior parte das liderans;as
ativas. Nas cidades, a estrutura sindical estabelecida no periodo
Vargas continuava bastante estavel, dando ao Estado grande po-
der para manipula-la por intermedio dos "pelegos". No campo,
as muito ativas ligas camponesas que existiam antes do regime
militar foram destruidas. Com o governo Geisel, porem, aparece-
ram novas liderans;as sindicais tanto nas areas urbanas quanto
nas rurais. Nessas ultimas, formaram-se novos grupos campone-
ses, livres da intervens;ao governamental e estreitamente ligados
38
A EVOLUy\O POLITICA
a Igreja Cat6lica. Nas cidades, surgiu uma liderans;a nova e inde-
pendente, e, ap6s anos de imobilismo, ocorreram as primeiras
greves. Dez anos depois da violenta repressao as greves de Osasco
e Contagem, os operarios das montadoras do ABC partiram para
a paralisas;ao. 0 lider do movimento grevista era Luiz Inacio da
Silva, o Lula, entao presidente do Sindicato dos Metah1rgicos de
Sao Bernardo do Campo e Diadema e hoje presidente da Repu-
blica.
14
Para evitar confrontos violentos, os operarios adotaram
taticas padficas e negociaram direto com os patroes. Estes aceita-
ram as negocias;oes e chegaram a acordo com os grevistas. Ao
mesmo tempo, a greve e seu desfecho foram vistos como passo
importante ao retorno a democracia e tiveram o apoio de amplos
segmentos da sociedade civil, em especial da Igreja, que estava
muito ativa em todo o processo de democratizas;ao. Alias, o car-
deal-arcebispo de Sao Paulo, Paulo Evaristo Arns, foi figura fun-
damental na mobilizas;ao contra a tortura e nas reivindicas;oes
por um governo democratico.
15
A Igreja brasileira, tradicional-
mente conservadora, sofreria profundas transformas;oes: parcela
importante da hierarquia se alinhou com a Teologia da Liberta-
s;ao ou apoiou movimentos democraticos.
Ap6s 1976, com o governo Carter, a guinada definitiva na
politica externa americana foi o _que propiciou o contexto fun-
damental em que todas essas mudans;as puderam acontecer. A
politica de direitos humanos de Carter levou ao completo abando-
no do apoio aos regimes que os Estados Unidos haviam ajuda-
do a estabelecer na decada de 1960 e provocou o lento retorno
ao governo democratico na maioria das sociedades latino-ame-
ricanas nos anos 1970 e inicio dos 1980. Assim, o apoio externo
americano aos militares da linha dura se evaporou, e Geisel
conseguiu manter uma orientas;ao moderada na escolha de seu
sucessor. Em 1978, a liderans;a militar aceitou a indicas;ao do
general Joao Baptista Figueiredo (entao chefe do SNI) para a
presidencia. Essa e l e i ~ o representou a derrota definitiva da
linha dura. Figueiredo assumiu em mars;o de 1979, comprome-
39
0 BRASIL DESDE 1980
tendo-se a dar contim1idade ao processo de abertura. Estava
determinado a transferir o cargo a um sucessor civil, mas isso se
daria no ambito de complexas tratativas politicas e no contexto
de uma seria crise economica. Como veremos no capitulo sobre
a economia, o regime militar, a partir do primeiro choque do
petr6leo, optara por um ajuste economico heterodoxo (ou nao-
recessivo), promovendo forte programa de investimento com
financiamento externo, o que completou o processo de indus-
trializac;ao e tornou o pais menos dependente de recursos es-
trangeiros. 0 prec;o foi o esgotamento financeiro do setor publico
e a expansao da divida externa. 0 segundo choque do petr6leo
(1979) e a ampla crise da divida dos paises emergentes que
dele resultou tornou aquele programa inviavel. 0 governo
Figueiredo enfrentou a necessidade de um ajuste recessivo bru-
tal, sem sustentac;ao externa. Ademais, a deteriorac;ao da econo-
mia causou a completa alterac;ao no cenario politico. Ainda as-
sim, manteve-se o trajeto para a democratizac;ao, sob forte e
constante pressao politica da sociedade civil.
Figueiredo ampliou o programa de anistia de Geisel, libertan-
do a maior parte dos presos politicos remanescentes. Mas a opo-
sic;ao civil queria a anistia ampla, geral e irrestrita. Esta veio,
enfim, em 1979, com o governo restituindo os direitos politicos
de todos aqueles afetados por medidas de excec;ao. Apesar dos
criticos que se opunham a concessao do beneficio tambem para
os militares que houvessem cometido atos de repressao e tortura,
a chamada Lei da Anistia representou grande avanc;o no processo
de democratizac;ao e foi considerada importante realizac;ao do
governo. Ela possibilitou o retorno de politicos tradicionais, ai
incluidos membros ativos do governo Goulart. 0 cenarid politico
ficava agora mais complexo e houve retrocessos. Em 1979, Lula,
reeleito presidente do Sindicato dos Metalurgicos de Sao Bernardo,
promoveu outra greve, reprimida com violencia. Prenderam-se
centenas de operarios, inclusive o pr6prio Lula, e 9 governo in-
terveio no sindicato.
40
A EVOLU<;d\O POLiTICA
A estrategia original do govern() fora criar dois partidos, se-
gundo a ideia de que as Forc;as Armadas conseguiriam manter
sua base de poder tanto no periodo militar quanto num periodo
civil com eleic;oes livres. Entretanto, a Arena, desde seus
'prim6rdios, sempre teve pouca popularidade. u ~ maioria parla-
mentar s6 era possivel com casuisticas mudanc;as nas regras elei-
torais que beneficiavam o partido governista e com a supressao
sistematica dos politicos oposicionistas. A oposic;ao parecia ca-
paz de chegar ao poder se houvesse eleic;oes livres e diretas. Por
conseguinte, os lideres militares resolveram apoiar uma soluc;ao
multipartidaria, na esperanc;a de cindir a oposic;ao em varios par-
tidos menores - e foi isso o que aconteceu. Formaram-se diver-
sos partidos de oposic;ao, mas o MDB (antigo bloco oposicionista
unificado) ainda sobreviveu como Partido do Movimento Demo-
cratico Brasileiro (PMDB). Entre as varias agremiac;oes criadas,
estava o Partido dos Trabalhadores (PT), constituido pelas novas
lideranc;as sindicais autenticas, sob o comando de Lula, que in-
clufa intelectuai? de esquerda e segmentos da classe media urba-
na. 0 PT foi uma criac;ao incomum, ja que possufa lideranc;a,
ideologia e organizac;ao coerentes. As outras agremiac;oes, dentre
as quais o PMDB, estavam mais para frentes oposicionistas que
para partidos organicamente estruturados. A Arena se manteve
unificada, mas mudou a denominac;ao para Partido Democratico
Brasileiro (PDS).
Os grupos de extrema-direita se opunham a todas essas mu-
danc;as e ao processo de abertura. Em 1980, tentaram criar um
clima de terror que culminou na explosao prematura de uma
. bomba no Riocentro. Um capitao e um sargento do Exercito esta-
vam envolvidos, e, embora o governo nao viesse a prender nin-
guem, a natureza radical de atos desse tipo acabou obrigando as
Forc;as Armadas a reprimir os elementos mais extremistas.
Em 1982, houve eleic;oes diretas para governador. Os partidos
de oposic;ao obtiveram grande vit6ria, o que valia, em especial,
para o PMDB, que comec;ou a governar alguns dos estados mais
41
0 BRASIL DESDE 1980
importantes. Alem da c;l.eterioras:ao politica do regime, a profun-
da crise economica prejudicava ainda mais 0 govemo, e OS protes-
tOS populares se tornavam a norma agora que ele permitia manifes-
tas:oes em massa. 0 mais relevante <lesses movimentos seria a
enorme mobilizas:ao da sociedade civil e dos partidos oposicionis-
tas pelas Diretas Ja. Apresentou-se no Congresso um projeto (a
emenda Dante de Oliveira) para mudar a Constituis:ao e estabele-
cer a eleis:ao direta do presidente da Republica. Ocorreram gran-
des comkios em quase todos os estados, o que culminou na
manifestas:ao no vale do Anhangabau (SP), reunindo mais de um
milhao de pessoas. Apesar disso, manteve-se a eleis:ao indireta.
Ainda assim, a eleis:ao presidencial de 1984 foi uma surpresa
para os militares. 0 PDS cindiu-se ao escolher seu candidato. A
candidatura oficial era do coronel Mario Andreazza, ministro de
Figueiredo. Mas surgiu um candidato civil: Paulo Maluf, politico
que ascendera ao poder em Sao Paulo sob a protes:ao do regime
militar, tendo sido prefeito da capital e governador do estado.
Famoso pelos metodos poucos escrupulosos, Maluf conseguiu
que um grande segmento do partido o apoiasse e lhe garantisse
a candidatura. Ainda que o pleito presidencial viesse a permanecer
indireto, com um colegio eleitoral ja conhecido que teria maioria
do partido oficial, a cisao no PDS possibilitaria a vit6ria do candi-
dato oposicionista. Este era o govemador mineiro, o peemedebista
Tancredo Neves, politico respeitado e conhecido pelo carater
moderado e pela habilidade politica. Jose Sarney, polltico gover-
nista tradicional que ja fora presidente da Arena mas. se opusera
a candidatura Maluf, era o vice da chapa oposicionista.
Estabeleceu-se uma alians:a de fors:as, com a maior parte do
colegio eleitoral votando na dobradinha Tancredo-Sarney. As-
sim, a oposis:ao civil chegou ao governo antes do previsto, irri-
tando um segmento da liderans:a militar, o qual esperava que
tivesse prosseguimento a lenta transis:ao democratica. Ela co-
mes:ara no governo Geisel, estendera-se pelos seis anos do go-
verno Figueiredo, e esse grupo esperara que o nova presidente
42
A EVOLUC,;:AO POUTICA
fosse um dos seus, de modo que pudessem continuar no poder
mais seis anos. Alguns oficiais da linha dura manifestaram insa-
tisfas:ao e colocaram em risco a posse presidencial. Felizmente
foram derrotados.
Mas a transis:ao ainda traria surpresas. Em 14 de mars:o de
1985; um dia. antes da posse, Tancredo Neves ficou doente, foi
operado e impedido de assumir a presidencia. Houve uma reu-
iliao de emergencia <las principais liderans:as politicas. Para al-
- guns, o procedimento constitucional correto seria empossar na
chefia do Executivo o presidente da Camara dos Deputados, que
aguardaria a recuperas:ao do presidente eleito e convocaria nova
eleis:ao caso Tancredo nao pudesse assumir. Todavia, isso apre-
sentava riscos em demasia por causa do descontentamento mili-
tar com o resultado eleitoral. A ops:ao era fazer o vice assumir em
carater temporario a presidencia. Essa, alias, era a posis:ao do
pr6prio presidente da Camara, o deputado Ulysses Guimaraes,
um dos lideres do PMDB, maior partido oposicionista. Embora
Figueiredo tivesse se recusado a participar da cerimonia de trans-
missao do cargo, Sarney assumiu como presidente interino. Um
mes depois Tancredo Neves morreu e Sarney assumiu em carater
permanente.
A consolida<;ao da democracia
A presidencia de Sarney representa uma ironia hist6rica, pois se
empossou um politico governista tradicional, e nao o lider da
oposis:ao democratica. Mas Sarney compreendeu bem aquela si-
tuas:ao incomum: manteve os ministros que Tancredo nomeara e
resolveu fazer da maioria parlamentar do PMDB sua base de
sustentas:ao. 0 governo Sarney seria marcado por esse equilibria
politico peculiar. Nos momentos de crise, questionava-se a legiti-
midade de sua posse, e ele foi obrigado a administrar um pais em
profunda crise economica, a qual s6 se agravou durante seu
mandato. Este, no entanto, representou, sem duvida nenhuma,
grande avans:o na consolidas:ao final do processo democratico:
43
0 BRASIL DESDE 1980
podemos dizer que a longa transii;ao iniciada com Geisel e con-
tinuada com Figueiredo se completou no periodo Samey.
Tao logo tomou posse, Sarney procurou implementar novas
medidas para liberalizar o regime. A primeira questao era substi-
tuir as mudani;as constitucionais feitas pelos govemos militares,
que tinham enfatizado a centralizai;ao e o autoritarismo. Por con-
seguinte, havia necessidade imediata de uma Constituii;ao mais
democratica, o que provocou um debate para determinar se ela
deveria ser produto do Congresso ou de uma Assembleia Consti-
tuinte a ser ainda eleita unicamente para tal fim; esta ultima posi-
<;ao defendida pelos partidos de esquerda. Grupos mais conserva-
dores queriam que o Congresso que seria eleito no final de 1986
redigisse a nova Constituii;ao. Um Congresso com poderes cons-
tituintes se mostraria mais coerente com as fori;as pol:iticas ja
existentes no parlamento. Um grupo que somente fizesse a cons-
tituii;ao e se dissolvesse, seria menos previsivel nas suas deci-
soes, provavelmente mais representativo dos anseios da socieda-
de civil, mas distante da estrutura pol:itica e partidaria existente. A
posii;ao mais conservadora, que tinha o apoio do presidente
Sarney, foi vitoriosa.
A Constituii;ao aprovada em 1988 tern sido criticada por di-
versos motivos. E extensa e minuciosa em excesso. A intensa
negociai;ao exigida para aprovar uma nova Constituii;ao, em um
pais com as disparidades sociais e economicas do Brasil, conduzida
por um governo politicamente fraco e sem um grupo hegemonico
de poder, tornou necessario incorporar na Constituii;ao interesses
particulares, que deveriam ser tratados em legislai;ao ordinaria.
Outra importante questao foi a descentralizai;ao fiscal. Estados e
municipios ganharam receita relativamente ao governo federal,
sem a transferencia correspondente de responsabilidades. Ade-
mais, criaram-se compromissos adicionais ao dispendio publico
e vinculai;oes, que tomaram mais rigida a execui;ao ori;amentaria
e dificil o equilibrio fiscal. Alem disso, varios monop6lios publi-
cos foram consagrados pela Constitui<;ao, que apresentava vies
44
A EVOLU<;:AO POLITICA
fortemente nacionalista. Por outro lado, a Constituii;ao de 1988
foi considerada uma das mais avani;adas em materia de direitos
politicos e sociais, ai incluidos os de grupos minoritarios. A ex-
tensao do direito de voto aos analfabetos e a redui;ao da idade
minima para votar representaram inovai;oes pol:iticas da maior
importancia. A eleii;ao para presidente da Republica se faria ago-
ra pelo voto direto - e em dois tumos quando nao se obtivesse
maioria simples na primeira votai;ao. 0 sistema de governo a
adotar tambem foi um dos temas mais discutidos. Os principais
lideres oposiciorustas preferiam o parlamentarismo, o que ja se
refletia em diversos ordenamentos da Constituii;ao adotada. Vi-
ram-se derrotados quando o assunto foi enfim decidido e se
manteve o presidencialismo. Conseguiram aprovar um plebiscito
que se realizaria no prazo de cinco anos para optar entre um e
outro sistema; quando o plebiscito ocorreu, em 1993, o presiden-
cialismo foi mais uma vez vencedor.
A dura<;ao do mandato presidencial foi tema de especial con-
flito, tendo sido discutido entre o governo, o PMDB e os partidos
de esquerda. Quando Tancredo foi eleito, a legislai;ao previa man-
dato de seis anos, mas Sarney, tao logo assumiu, propos reduzi-
lo para cinco. Contudo, .o Congresso Constituinte fez pressao por
um mandato de quatro anos, inclusive para o mandato em curso.
Isso gerou forte oposii;ao presidencial e foi enfim resolvido quan-
do, ap6s muita negociai;ao politica, se aprovou o mandato de
cinco anos para Sarney e quatro para os futuros presidentes.
0 quadro partidario tornou-se mais complexo durante o perio-
do do presidente Sarney, inclusive pela simplificai;ao dos proces-
sos para formai;ao de novas partidos. 0 PMDB, maior partido da
parte final do periodo autoritario, era, na realidade uma frente
que abrangia amplo espectro ideol6gico. Agora, perdia parte de
seus membros para o Partido da Social Democracia Brasileira
(PSDB), pouco expressivo numericamente, mas com maior uni-
dade politica; o novo partido assumiu uma posii;ao de centro-
esquerda. 0 velho PDS, que sustentara o regime militar, tambem
45
I.
0 BRASIL DESDE 1980
se cindiu, com a forma<;ao do Partido da Frente Liberal CPFL),
que se tornou a principal agremia<;ao de centro-direita. Por fim, o
PT conheceu crescimento muito rapido e logo tornou-se o prin-
cipal partido de oposi<;ao. Situava-se a esquerda, identificando-se
com as questoes sindicais e tendo significativa representa<;ao de
classe media. Ao longo dos anos, tambem se tornou importante
representante do funcionalismo publico. Outra agremia<;ao de
esquerda criada naquele periodo foi o Partido Democratico Tra-
balhista (PDT), que ressuscitou o antigo PTI3 de Gerulio Vargas e
era liderado por Leonel Brizola, um dos politicos mai$ temidos
pelo regime militar. Brizola, cunhado do presidente depostoJoao
Goulart, era governador do Rio Grande do Sul a epoca do golpe
de 1964 e tentara organizar uma resistencia armada aos militares
que estavam tomando o poder. Quando se revogou o banimento
de milhares de brasileiros, Brizola estava entre os poucos que
foram excluidos inicialmente da anistia. Parte da oposi<;ao militar
a realiza<;ao de um pleito direto para a escolha do sucessor de
Figueiredo se relacionava justamente a possibilidade de uma vi-
t6ria de Brizola na elei<;ao de 1984. Embora isso nao viesse a
ocorrer, ele ja se elegera governador do Rio de Janeiro, com
vit6ria arrasadora. Inumeros outros partidos de direita e esquerda
tambem surgiram nesse periodo, tendo sido muitas vezes criados
por dissidencias dos partidos preexistentes. Por fim, legalizaram-
se o Partido Comunista Brasileiro (PCB) e o Partido Cornunista
do Brasil (PCdoB).
16
Uma <las caracteristicas do sistema de partidos no I?rasil e a
fragilidade em termos de fidelidade partidaria, com frequentes
trocas de agremia<;ao, inclusive politicos em pleno mandato
legislativo ou executivo. Nern sempre se reflete uma coerencia
ideol6gica nas agremia<;oes, em especial naquelas que dao sus-
tenta<;ao politica ao Executivo. Tendo em vista a instabilidade
politica, a debilidade institucional do pais, e o regime
presidencialista vigente, alguns analistas entendem que a fragili-
dade dos partidos fortalece a governabilidade: gra<;as a'. relativa
46
A EVOLU\:AO POUTICA
instabilidade partidaria, o Executivo costuma obter maioria ne-
cessaria para governar com estabilidade. Outra caracteristica do
Sistema partidario brasileiro e a cria<;ao de partidos OU 0 USO de
pequenos partidos locais para respaldar o advento de lideres
politicos que nao encontram espa<;o nas agremia<;oes mais tradi-
cionais. A elei<;ao do sucessor de Sarney sera um exemplo.
A elei<;ao presidencial de 1989 seria a primeira pelo voto dire-
to desde 1960 e ocorreu durante uma grande crise economica,
com a infla<;ao atingindo cerca de 50% ao mes, caracterizando
um processo hiperinflacionario. Por causa dessa crise, Sarney, no
final do mandato, tinha pouco apoio politico ou popular. Os
partidos de esquerda se lan<;aram a elei<;ao com dois represen-
tantes de peso, Brizola e Lula, candidatos que assustavam a elite
e a classe media. Nas pesquisas de opiniao, um e outro apareciam
como favoritos, superando politicos e representantes extrema-
mente prestigiosos dos grandes partidos, como Ulysses Guima-
raes (PMDB), Mario Covas (PSDB) e Aureliano Chaves (PFL).
Durante o ano, surgiu um nome novo, o de um jovem politico
que fora governador de Alagoas, estado nordestino pequeno e
pobre, e que lan<;ara sua candidatura pelo desconhecido Partido
da Reconstru<;ao Nacional (PRN). Acredita-se que ele apenas sai-
ra candidato para tornar-se candidato a vice presidente na chapa
de um dos grandes partidos. Mas, assim como Janio Quadros
trinta anos antes, virou figura popular com uma plataforma
populista, moralizadora e essencialmente direitista. Propos aca-
bar com a corrup<;ao governamental e atacou os "marajas", servi-
dores publicos com altos salarios. Quando as pesquisas indica-
ram sua crescente popularidade, a direita politica veio ajuda-lo,
pois representava a alternativa para derrotar Lula e Brizola. No
primeiro turno, Fernando Collor de Mello ganhou com 29% dos
votbs, seguido por Lula (16%) e Brizola (15%). Candidatos de
partidos grandes como o PMDB, o PSDB, o PDS e o PFL foram
fragorosamente derrotados. No segundo turno, Collor bateu Lula
com uma furiosa campanha antiesquerdista.
47
0 BRASIL DESDE 1980
Collor deu inkio ao governo com um choque econom1co
muito heterodoxo e autoritario, tornando indisponiveis os ativos
financeiros aplicados no sistema bancario. A justificativa apre-
sentada para essa medida extraordinaria foi a necessidade de
reduzir a imensa liquidez do mercado - pois, naquela economia
inflacionaria, todas as aplica<;5es financeiras, inclusive as da di-
vida publica, eram a curtissimo prazo, com liquidez praticamen-
te diaria. Collor tambem inaugurou no Brasil o discurso liberal
conhecido como "Consenso de Washington" e tomou as primei-
ras medidas para abrir o mercado brasileiro a concorre.ncia in-
ternacional, promover os investimentos externos, privatizar a
economia e eliminar os monop61ios estatais na produ<;ao de
bens e servi<;os. Tendo em vista que sua base era um pequeno
partido e que ele vencera a elei<;ao pelo temor aos candidatos
radicais de esquerda, . Coll or nao devia favor ou satisfa<;ao a ne-
nhum grande grupo politico ou economico e sentia-se autoriza-
do a realizar mudan<;as fundamentais na economia. Todavia, o
isolamento politico, o estilo autoritario de governar e a persis-
tente deteriora<;ao da economia, alem dos evidentes indicios de
corrup<;ao pessoal em larga escala, levaram ao impeachment do
presidente. A campanha antiCollor provocara maci<;as manifes-
ta<;5es populares; o impeachment, porem, deu-se segundo as
regras constitucionais e sem crise institucional - indicador fun-
damental do amadurecimento do cenario politico.
Em dezembro de 1992, com a queda de Collor, assumiu o
sucessor natural, o vice presidente Itamar Franco. Pela segunda
vez em dois mandatos consecutivos, o vice sucedia o presiden-
te. Itamar, senador de Minas pelo PMDB, abandonara o partido
para ingressar na candidatura Collor. Quando assumiu a presi-
dencia, estabeleceu-se amplo acordo partidario para apoiar o
governo, garantir a governabilidade e evitar uma crise
institucional. Politico conservador e nacionalista, Itamar recebeu
uma economia em crise profunda e ja em processo adiantado de
liberaliza<;ao. Em maio de 1993, Fernando Henrique Cardoso,
48
A EVOLrn;:Ao POLiTICA
senador do PSDB e entao chanceler, assumiu o Ministerio da
Fazenda. Em dezembro daquele ano, sob a dire<;ao de FHC,
adotou-se o que ficaria conhecido como Plano Real. No periodo
posterior a 1950, esse se revelou o mais bem-sucedido piano
para estabilizar a economia e solucionar o problema daquela
infla<;ao estrutural que fora parte tao fundamental do crescimen-
to do pais. Ampliaram-se as medidas de liberaliza<;ao economi-
ca, ai incluida a privatiza<;ao de estatais tao importantes como a
CSN, um dos simbolos do capitalismo de Estado e que perdura-
va desde a era Vargas. Por ironia do destino, tanto Itamar, ferre-
nho nacionalista e defensor de monop61ios publicos, quanto
Fernando Henrique Cardoso, famoso intelectual de esquerda e
proponente da teoria da dependencia, acabaram promovendo
as privatiza<;oes e a liberaliza<;ao da economia nacional.
De repente, o sucesso do Plano Real lan<;ou FHC numa candi-
datura presidencial, e, na elei<;ao de 1994, ele foi apresentado
como principal figura para opor-se a Lula, perene candidato do
PT. FHC e o PSDB representavam a social-democracia no Brasil,
mas, pragmaticamente, aliaram-:-se ao PFL, partido da centro-di-
. reita, que indicou o vice. FHC foi eleito no primeiro turno, com
54% dos votos. Lula o]?teve 27%, e Brizola, apenas 3%.
Uma vez eleito, FHC se concentrou em consolidar o piano
de estabiliza<;ao economica ao mesmo tempo que implementava
amplo programa de reformas neoliberais, as quais representa-
vam uma ruptura com o forte modelo estatista que surgira com
Getulio e fora enfatizado durante o periodo militar. Esse
desmantelainento do Estado intervencionista, processo que se
iniciara no governo Collar e continuara de forma modesta no
governo Itamar, tornava-se agora um programa plenamente ma-
duro e coerente na administra<;ao de FHC. Este avan<;ou de for-
ma expressiva na transi<;ao pela qual o Estado brasileiro deixava
de ser agente ativo na estrutura produtiva nacional e se transfor-
mava em Estado regulador que deixava a produ<;ao para o setor
privado. Pretendia-se que o Estado, alem do papel regulador,
49


0 BRASIL DESDE 1980
doravante limitasse suas as;oes as areas de sua estrita responsa-
bilidade, como segurans;a, justis;a, educas;ao e saude.
Apesar da forte oposis;ao esquerdista do PT (Lula) e do PDT
(Brizola), o governo conseguiu formar grande maioria parlamen-'
tar, o que lhe possibilitou implementar grande parte das reformas
desejadas, muitas das quais exigiam emendas constitucionais, com
a necessidade de duas votas;oes e maioria de tres quintos em
ambas as casas do Congresso. A base governista obteve os votos,
embora a falta de coesao partidaria obrigasse o governo a fazer
concessoes e favores a parlamentares ou grupos de pressao ..
Na arena economica, as reformas visaram a completa
implementas;ao de uma economia de mercado e a redus;ao do
intervencionismo do Estado. Assim, acabaram-se com os mono-
p6lios estatais de petr6leo, energia eletrica, telecomunicas;oes e
navegas;ao de cabotagem. Ademais, FHC procurou implementar
amplo programa de reformas na Previdencia Social e na adminis-
tras;ao publica. Embora esses fossem temas de profundas discus-
soes, varias reformas nao foram implementadas em razao da opo-
sis;ao petista. Tambem se falou muito em reforma polltica, em
especial no que se referia a sobre-representas;ao legislativa dos
estados menores e menos populosos; mais uma vez, entretanto,
pouco se conseguiu fazer. Com o teto de setenta deputados fede-
rais por estado, o voto de um eleitor de estado pequeno pode
valer quinze vezes o de um eleitor paulista. Essa forte distors;ao
fora introduzida pelo presidente Geisel numa de suas medidas
autoritarias e nao foi modificada na Constituis;ao de 1988, pois a
composis;ao do Congresso ja refletia aquela disparidade e impos-
sibilitava formar uma maioria para altera-la, pois afetava o inte-
resse pr6prio dos deputados constituintes.
0 governo FHC tambem fez pouco na area trabalhista e sin-
dical, onde ainda prevalecem as regras basicas estabelecidas na
era Vargas. Outra questao importante, discutida de forma siste-
matica mas dificil de implementar, era a reforma A
necessidade de equilibrar as contas publicas gerou um sistema
50
A EVOLUc;;AO POLfTICA
fiscal irracional, que sobrecarregava a produs;ao e estimulava as
disputas regionais (a chamada guerra fiscal). Temia-se que qual-
quer reforma tributaria ampla prejudicasse o governo federal,
pois ele ficaria refem dos grupos de pressao regionais no Con-
gresso; assim, nao se implementou nenhuma mudans;a impor-
tante. 0 Judiciario foi outra area que integrou a agenda de refor-
mas postergadas. Isso permanece questao fundamental, ja.que o
sistema, tal qual se configura hoje, nao resguarda de maneira
plena e efetiva os de propriedade e e lento nas suas
decisoes. Justis;a lenta nao e justis;a.
Esses provavelmente eram os temas mais importantes que
constavam da agenda de reformas do governo FHC, mas a im-
plementas;ao delas se tornou politicamente inviavel nos dois
mandatos daquele presidente. Muito desse malogro foi resulta-
do da insistencia de FHC em que o autorizassem a concorrer ao
segundo mandato. 0 governo desperdis;ou muito de sua erier-
gia, credibilidade e capital politico para aprovar a emenda
constitucional que possibilitaria a reeleis;ao dos ocupantes do
Executivo em todos os niveis. A mudans;a beneficiou FHC e teve
. o apoio dos representantes dos estados, pois tornava possivel
tambem a reeleis;iio dos governadores em exerdcio. Embora
desde os anos Sarney ocorresse consideravel discussao no Brasil
para determinar o tempo de mandato do presidente, a posis;ao
majoritaria da populas;ao era por uma s6 mandato, sem reelei-
s;ao. Aprovada a emenda da reeleis;ao, FHC venceu a eleis;ao de
1998, novamente no primeiro turno, com 53% dos votos. Lula,
novamente do PT, agora ja alcans;ava os 32% dos votos. FHC
venceu com a mesma coligas;ao de 1994: seu PSDB e o conser-
vador PPL. No segundo mandato, deu continuidade ao progra-
ma de reformas, mas dificuldades no cenario internacional leva-
ram a uma politica economica restritiva, com baixas taxas de
ctescimento e grande aumento do desemprego.
Ao final do segundo mandato, o prestigio politico de FHC
estava baixo. Embora seu segundo mandato tivesse realizado
51
0 BRASIL DESDE 1980
importantes reformas na administras;:ao federal e consolidado a
estabilidade economica, o presidente exaurira muito de seu pres-
tigio na campanha pela reeleis;:ao e se mostrava incapaz de de-
senvolver novas politicas sociais ou estimular o crescimento. Lula
tornou a lans;:ar-se candidato a presidencia. Era a quarta tentativa,
e dessa vez ele ganhou. Como de habito, comes;:ara em vantagem
nas pesquisas de intens;:ao de voto. Entretanto, acreditava-se que
o apoio de FHC e de seus aliados politicos levaria o candidato
deles a veneer. Todavia, o cansas;:o geral do segundo governo
FHC mais uma cisao entre o PSDB e o PPL (a coligas;:ao que
possibilitara as duas vit6rias anteriores) criaram dificuldades elei-
torais. Tambem ocorreu grande mudans;:a no discurso eleitoral do
PT, e, pela primeira vez, o partido aceitou fazer coligas;:ao, esco-
lhendo como parceiro o PL, agremias;:ao de centro-direifa que
indicou o candidato a vice. Abandonaram-se os valores tradicio-
nais do PT, e Lula se apresentou como candidato que continuaria
as reformas, manteria a estabilidade economica e aceitaria por
fim a manutens;:ao do acordo com o FMI. Nao haveria quebra de
contratos n:em descontinuidade na politica economica. Lula e seu
partido se fizeram mostrar coma elementos mais comprometidos
com as questoes sociais. 0 candidato oficial foi Jose Serra, minis-
tro do Planejamento e da Saude no governo FHC. Polltico muito
bem preparado e respeitado, Serra nao conseguiu apresentar uma
plataforma que o diferenciasse do governo que completava seu
mandato. No primeiro turno, Lula teve 46% dos votos contra 23%
de Serra. No segundo, venceu com 61%.
A eleis;:ao de Lula representou importante avans;:o o.a politica
nacional. Pouco comum tambem era o fato de Lula nao ter diplo-
ma universitario nem educas;:ao secundaria formal - o primeiro
presidente com esse perfil no pa1s. Seu linguajar e estilo refletiam
as origens de migrante nordestino para Sao Paulo. Quanto a seu
partido, era igualmente uma agremias;:ao 1mpar na politica brasilei-
ra: embora sujeito a muitos conflitos internos, o PT era o partido
nacional com maior coerencia ideol6gica e mais estrutura no Brasil.
52
A EVOLuc;:A.o POUTICA
Contudo, tendo chegado ao poder, o PT foi aos poucos per-
dendo sua identidade e coerencia. A disparidade entre sua tradi-
s;:ao politica e sua atuas;:ao no executivo federal, quer do ponto
etico como programatico, frustrou partes de seus membros e elei-
tores. 0 PT no governo logo deparou com serias dificuldades.
Apesar da longa hist6ria de sucesso do partido no ruvel munici-
pal e estadual, faltava-lhe uma classe profissional de administra-
dores governamentais experientes e nao foi bem sucedido ao
implantar suas politicas publicas, mesmo nas areas sociais. Hou-
ve numerosas trocas de ministros e, por consegliinte, dificulda-
des para estabelecer uma polltica administrativa coerente. Na cam-
panha presidencial seu programa mais forte era o Fome Zero,
logo abandonado. Alem do seu sucesso na manutens;:ao da esta-
bilidade economica, seguindo os passos tras;:::l-dos na administp-
s;:ao anterior, seu programa de maior sucesso tern sido o bolsa
famllia, que representa um meio eficaz de distribuis;:ao de rerida ~
parcela mais pobres da populas;:ao.
Ao mesmo tempo, porem, deve-se enfatizar que o governo
Lula manteve seu compromisso de campanha de manter a pollti-
ca economica do governo FHC e garantir a estabilidade da eco-
nomia. Alias, a critica a ser feita nesse sentido e pelo excessivo
conservadorismo da sua o l l t i ~ economica, limitando o potencial
de crescimento do pa1s. Quanto as reformas, varias enfaticamente
prometidas, pouco foi feito. Houve avans;:os na area previdenciaria
e tentativas de reformas no judiciario. Nada foi feito na area tri-
butaria ou polltica.
Fato ainda mais importante: em 2005, o partido praticamente
desmoronou por causa de um enorme escandalo de corrups;:ao.
Embora uma <las plataformas do PT seja a pretensao de possuir os
mais elevados padroes eticos e morais quando enfim chegou ao
Executivo federal, o partido, em vez de praticaro jogo democrati-
co, pagou o chamado "mensalao" a parlamentares da base aliada
para que votassem a favor dos programas do governo. Essa
corrups;:ao sistematica e generalizada acabou significando nao ape-
53
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0 BRASIL DESDE 1980
nas o desvio de dinheiro publico e o recebimento de doa95es de
grupos de interesse privados para financiar campanhas eleitorais,
mas tambem (como era inevitavel) a tradicional corrup9ao pesso-
al. Num espa90 de poucos meses em meados de 2005, quase toda
a lideran9a do partido foi apanhada nesses escandalos e obrigada
a sair do govetno, e o PT ficou seriamente abalado.
Antes, todos irriaginavam que a reelei9ao do presidente ja
estava, garantida, porem a crise pareceu deixar em aberto o re-
sultado da elei9ao de 2006 (embora Lula tivesse conseguido
manter parte da popularidade). Ela tambem fez surgirem <luvi-
das sobre a pr6pria sobrevivencia do PT como for9a expressiva,
o que, por sua vez, afetaria sobremaneira o cenario politico.
Quando era oposi9ao, o partido desempenhou papel fundamental
para contrabalan9ar as for9as tradicionais e conservadoras que
dominavam a politica brasileira. Mas o fracasso no nivel nado-
nal vem mostrando que o PT nao tern projeto politico coerente
e que a lideran9a se distanciou da base, mais radical. Esse
distanciamento exacerbou tradicionais divis5es dentro do partido
e pode levar a destrui9ao dele como entidade efetiva. Durante o
periodo mais critico da crise, em 2005, pensou-se inclusive na
possibilidade de afastamento do presidente, por corrup9ao. Mas
o processo nao prosperou, pois apesar dos evidentes sfo.ais de
corrup9ao em pessoas muito pr6ximas ao presidente, este man-
teve sua popularidade e qualquer processo de impeachment
(como se pensou naquela oportunidade) poderia levar o pais a
uma profunda crise politica. Mas em nenhum momenta houve
temor de uma crise institucional.
No processo eleitoral de 2006 Lula apresentou-se para reelei-
9ao. A antiga coliga9ao PSDB-PFL lan9ou como candidato o entao
governador de Sao Paulo, Geraldo Alckrnin. Politico de prestigio,
mas pouco conhecido nacionalmente, nunca chegou a amea9ar
seriamente a reelei9ao de Lula. Apesar da crise politica enfrentada
no primeiro mandato, a pujan9a da economia internacional, sem
qualquer crise, permitiu manter a estabilidade economica. Ade-
54
A EVOLU<;:AO POrirrCA
mais, ampliaram-se fortemente os programas de transferencia de
renda, de inegavel apelo eleitoral.
Mas a crise de confian9a que se instaurou no governo no
primeiro mandato, com denuncias de corrup9ao de seus mem-
bros, reabriu-se tao logo se iniciou o segundo mandato. As denun-
cias atingem novamente pessoas pr6ximas ao presidente, lideres
parlamentares da base governamental e altos executivos da admi-
nistra9ao. 0 interessante e a capacidade de o presidente Lula
manter seu prestigio apesar das evidencias de novos casos de
corrup9ao. Seu carisma e impressionante. Critica-se o governo,
preserva-se o Lula. Mase possivel que o segundo mandato esteja
comprometido em termos de avan9ar nas reformas ainda neces-
sarias. Ha tambem duvidas quanto as possibilidades de o PT en-
contrar um candidato adequado para substituir o carismatico Lula.
NOTAS [pp. 19-55]
1. Leslie Bethel, "Politica no Brasil: de sem democracia a democracia sem
cidadania", in Leslie Bethel (org.), Fardo do passado, promessa do futuro (Rio de Janei-
. ro: Brasileira, 2002), p. 9-43.
2. Tendo ocorrido apenas em 1888, a foi tardia pelos padroes dos outros
palses americanos.
3. Jairo Nicolau, "A eleitoral. no Brasil" (Working Paper, Oxford, 2002), p.
23. Sobre a politica do Brasil, ver Simon Schwartzman, Bases do autoritarismo
brasileiro (Rio de Janeiro: Campus, 1982); Jose Murilo de Carvalho, Cidadania no
Brasil: o longo caminbo (Rio de Janeiro: Brasileira, 2003); Florestan Fernandes,
A revolufiiO burguesa no Brasil (Rio de Janeiro: Guanabara, 1987); Raymundo Faoro,
Os donos do poder (Porto Alegre: Globo, 1975).
4. Sobre o periodo Vargas, ver Boris Fausto, A Revolufiio de 1930(Sao Paulo: Brasiliense,
1972); Sonia Draibe, Rumos e metamorfoses: estado e industrializafiio no Brasil, 1930-
1960 (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985); Maria do Carmo Campello de Souza, Estado e
partidos politicos no Brasil, 1930 a 1964 (Sao Paulo: Alfa-Omega, 1990); Thomas
Skidmore, Brcisil: de Getulio a Castelo (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2003).
5. Naquele periodo ha:via a possibilidade de o mesmo candidato concorrer simultanea-
mento para o Senado e para a Camara; podia tambem concorrer por mais de um Estado.
Vargas elegeu-se senador por Sao Paulo e Rio Grande do Sul e deputado por cinco
diferentes estados. Eleito, Vargas optou pelo senado pelo Rio Grande do Sul.
6. Sobre o governo Juscelino, ver Maria Victoria de Mesquita Benevides, 0 governo
Kubitscbek (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1976).
55
0 BRASIL DESDE 1980
7. Sobre o periodo de transic;:ao democratica, ver Campello de Souza, Estado e partidos
politicos no Brasil; Skidmore, Brasil: de Getiilio a Castelo; Thomas Skidmore, Politics in
Brazil: (;In experiment in democracy, 1930-1964 (Oxford: Oxford University Press, 1969);
Francisco Weffort, O populismo na politica brasileira (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978);
Moniz Bandeira, O governojoiio Goulart(Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1977).
8. Existe ampla bibliografia sobre o periodo militar. Pode-se obter uma visao geral do
periodo nas seguintes obras: Thomas Skidmore, Brasil: de Castelo a Tancredo (Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1988) e se1,1 ensaio "Politics and economic policy making in
authoritarian Brazil, 1937-1971", in Alfred Stepan (ed.), Authoritarian Brazil (New Haven:
Yale University Press, 1976); Philippe C. Schmitter, "The 'Portugalization' of Brazil", in
Stepan (ed.), Authoritarian Brazil; Juan J. Llnz, "The future of an authoritarian situation
or the institutionalization of an authoritarian regime: the case of Brazil", in Stepan (ed.),
Authoritarian Brazil; Bolivar Lamounier, "O 'Brasil autoritario' revisitado: o impacto das
eleic;:oes sobre a ditadura'', in Alfred Stepan (ed.), Dernocratizando o Brasil (Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1985); Alfred Stepan, "As prerrogativas militares nos regimes p6s-
autoritarios: Brasil, Argentina, Uruguai e Espanha'', in Stepan (ed.), Dernocratizando o
Brasil; Thomas Skidmore, The politics of military rule in J)razil, 1964-1985 (Nova York:
Oxford University Press, 1988); Maria Helena Morreira Alves, Estado e oposir;iio no Bra-
sil, 1964-1984 (Petr6polis: Vozes, 1984).
9. Lira Neto, Castelo: a marcha para a ditadura (Sao Paulo: Contexto, 2004).
10. Castello Branco morreu em acidente aereo quatro meses ap6s deixar o governo em
/ 1967. Houve muita especulac;:ao sobre a circunstancia do acidente, que retirava do
cenario politico uma lideranc;:a militar moderada que se opunha ao novo grupo militar
no poder.
11. 0 jornalista Elio Gaspari lanc;:ou uma serie de livros sobre o periodo militar que
representa a visao mais geral de que dispomos daqueles anos. Ver Elio Gaspari, A dita-
dura envergonbada (Sao Paulo: Companhia da Letras, 2002), A ditadura escancarada
(Sao Paulo: Companhia <las Letras, 2002), A ditadura encurralada (Sao PaulQ: Compa-
nhia das Letras, 2004) e A ditadura derrotada (Sao Paulo: Companhia das Letras, 2003).
12. Ha um debate interessante sobre o regime e sua institucionalizac;:ao em Stepan (ed.),
Authoritarian Brazil.
13. 0 Ato Institucional nQ 5, a mais autoritaria medida juridica da ditadura militar, foi
promulgado em 13 de dezembro de 1968 e vigorou ate 31 de dezembro de 1978.
14. As greves dos metalurgicos de Osasco e Contagem, ambas em 1968, haviam sido as
ultimas ap6s o golpe de 1964. Dez anos depois, o movimento grevista' ressurgiu nas
regioes industriais da Grande Sao Paulo.
15. A arquidiocese de Sao Paulo se tornou importante centro de oposic;:ao ao regime
militar, defendendo os direitos humanos e condenando a perseguic;:ao politica e a tortu-
ra. Tambem desempenhou papel fundamental na organizac;:ao dos novos movimentos
sindicais que se desenvolveram na regiao.
16. Lourdes Sola (org.), 0 Estado e a transir;iio: politica e economia na Nova Repiiblica
(Sao Paulo: Vertice, 1988); Maria do Carmo Campello de Souza, "A Nova Republica sob
a espada de Damocles", in Stepan (ed.), Dernocratizando o Brasil; Stepan, "As prerroga-
tivas militares nos regimes p6s-autoritarios", in Stepan (ed.), Oernocratizarido o Brasil;
Rachel Meneguello, Partidos e governos no Brasil conternporaneo (1985-1997) (Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1998). .
56
Os antecedentes
A economia brasileira conheceu crescimento persistente durante
os primeiros setenta anos do seculo XX. 0 pais, sustentado a
prindpio pela de cafe e depois por um processo de
induzida pela de criou
estrutura industrial ampla e complexa, sem paralelo na America
Latina. No final dos anos 1970, o Brasil ja estabelecera essa estru-
tura, que abrangia importante setor de bens de capital. As dimen-
soes continentais do pais criavam um mercado de escala suficiente
para sustentar nao apenas uma industria de bens de consumo
duraveis, mas tambem uma capacidade de produzir tanto insumos
basicos quanto bens de capital acabados. Esse longo processo de
crescimento foi interrompido por uma serie de crises extemas
que, a partir do final dos anos 1970, afetaram o Brasil e a maioria
dos paises em desenvolvimento. Isso com o primeiro
choque do petr6leo (1973), viu-se pelo segundo (1979)
e desaguou na crise da divida extema (anos 1980). Para o Brasil
e o restante da America Latina, esses choques fizeram cessar sua
longa tendencia de crescimento no seculo XX. No caso do Brasil,
a taxa media anual de crescimento, que ficara em 5,7% ate os
ultimas anos da decada de 1970, caiu para 2,1% nos vinte anos
finais do seculo. Isso era insuficiente para garantir o bem-estar de
um pais ainda pobre, com grandes disparidades de renda e uma
que crescia 1,7% ao ano. A crise posterior a decada de
57
0 BRASIL DESDE 1980
1970 tambem se fez acompanhar de inflac;ao aparentemente
incontrolavel e crescente divida publica.
Como ja vimos, esse processo de crescimento acelerado por
oitenta anos e de estagnac;ao pelos vinte seguintes ocorreu num
ambiente de grande instabilidade politica. 0 pais entrou no secu-
lo XX com um regime republicano que fora implantado pouco
mais de uma decada antes e que, ate o final dos anos 1920, seria
controlado por elites locais e uma oligarquia que tinha base na
economia cafeeira. A partir da crise internacional da decada de
1930, a estrutura do poder politico ficou mais complexa, com
maior participac;ao de novas elites economicas, menos presas ao
tradicional setor cafeeiro. Nos governos de Get(ilio e Juscelino,
1
e
depois nos governos militares nacionalistas de 1964-1985, o Bra-
sil desenvolveu uma politica economica complexa que enfatizava
o crescimento forc;ado do setor industrial. Os militares tambem
levaram a cabo a do setor financeiro.
Castello Branco, primeiro presidente do regime militar, assu-
miu o poder em abril de 1964, quando o pais vivia recessao
profunda e inflac;ao crescente. A analise oficial da crise foi expos-
ta no chamado Plano de Ac,;:ao Economica do Governo (Paeg),
2
que identificava serias distorc;oes na estrutura economica e 'apon-
tava o conflito distributive como a principal causa da recessao e
da inflac;ao. 0 conflito distributivo ocorria por distorc;oes existen-
tes no setor produtivo, e pressao excessiva na demanda agregada
exercida pelos elevados deficits publicos, financiados p,or emis-
soes de moeda; pela expansao excessiva do credito ao setor pri-
vado e por fortes pressoes salariais. Os tres componentes cria-
vam pressao sabre a demanda, que nao atendida manifestava-se
em conflito distributivo que provocava inflac;ao estruturalmente
incontrolavel. Na visao dos responsaveis pela politica economica
do governo, a recuperac;ao da economia exigia a reduc;ao do
deficit publico, o controle do credito do setor privado ea impo-
sic;ao de limites aos aumentos salariais. Esses tecnicos tambem
indicavam que as distorc;oes na estrutura de prec;os da economia
58
A ECONOMIA
e outros problemas existentes resultavam da estrutura fiscal ina-
dequada e do sistema financeiro rudimentar. A modernizac;ao
daqueles setores se fazia necessaria para retomar o crescimento.
Com esse diagn6stico, o governo colocou em pratica um pro-
grama de estabilizac;ao e reformas, que se beneficiava da estrutu-
ra autoritaria em vigor. 0 governo foi muito bem sucedido na
area fiscal, pela criac;ao de novas tributos e pela instituic;ao da
Correc;ao Monetaria. A indexac;ao foi implantada inicialmente na
-correc;ao de tributos em atraso, aumentando a eficiencia fiscal em
uma economia ainda com elevada. inflac;ao. Tambem passou a
ser utilizada para indexac;ao da divida publica federal, viabilizando
pela primeira vez a colocac;ao de titulos publicos de media e de
longo prazo. A indexac;ao explicaria a formac;ao de um mercado
de capitais relativamente sofisticado no Brasil, a partir dos anos
setenta, embora a inflac;ao nunca tivesse desaparecido completa-
mente. Se isso foi uma aspecto positivo da criac;ao da correc;ao
monetaria, a experiencia dos anos oitenta e noventa mostraria
que o combate a inflac;ao seria praticamente impossivel enquan-
to persistisse a correc;ao monetaria. Com as mudanc;as efetuadas
na area fiscal, o deficit publico foi fortemente reduzido e passou
a ser financiado essencialmente pela colocac;ao de divida publi-
ca, ao contrario da pratica anterior, de financiamento via emissao
monetaria.
3
Tambem ocorreram diversas mudanc;as no ambito trabalhista.
Dentre elas, uma das mais importantes foi a nova legislac;ao sala-
rial, e isso por causa de seu impacto imediato no aumento dos
salarios e na distribuic;ao da renda. Antes que se promulgasse
essa legislac;ao, os salarios vinham sendo reajustados anualmen-
te, para compensar a inflac;ao real do periodo. A nova legislac;ao
corrigia os salarios segundo uma formula que levava em conta
nao s6 a inflac;ao passada, mas tambem a prevista para os doze
meses seguintes. Uma vez que ja era tradic;ao subestimar a infla-
c;ao futura, a nova legislac;ao provocou perda salarial sistematica,
com efeitos distributivos negativos. Essa reduc;ao deliberada dos
59
0 BRASIL DESDE 1980
salarios reais, o chamado "arrocho salarial", restringiu tanto a
demanda agregada quanto os custos da mao-de-obra para a inicia-
tiva privada. A legislac;ao introduzida num regime e:x:tremamente
repressivo (que abrangia o controle das atividades sindicais), pro-
vocou reduc;ao significativa nos salarios reais e foi uma das prin-
cipais causas do sucesso do programa de estabilizac;ao. 0 salario
minimo anual medio, por exemplo, reduziu-se de um indice 100
em 1964 para um de 82 em 1997 (grafico 2.1). Dificilmente tais
medidas poderiam ter sido implementadas em um regime aberto
e com liberdade sindical.
4
fndice
140
130
120
110
1oow1-......... ..-.. 1Jp ................................ ._ ............... .._
90
80
70
1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976
1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977
Grafico 2.1. !ndice do salario mlnimo real
Fonte: Ipeadata, Salario minima real
Paralelamente ao controle fiscal e monerario, o governo pro-
moveu um amplo processo de correc;ao de prec;os de bens e ser-
vic;os publicos, inclusive abolindo o congelamento dos alugueis.
Isso limitou o efeito do controle monetario, fiscal e do arrocho
salarial sobre a taxa de inflac;ao; mesmo assim houve inegavel
sucesso, pois a variac;ao dos prec;os ao consuinidor na cidade do
60
A ECONOMIA
Rio de Janeiro, que atingira 91 % em 1964, reduziu-se para 30%
em 1967. A despeito da capacidade ociosa, as politicas de restri-
c;ao ao credito causaram queda de 4,7% na produc;ao industrial
em 1965. Entretanto, o produto national bruto cresceu, em razao
do excelente desempenho da agricultura naquele ano; em 1966,
o PNB teve crescimento de 6, 7%, em decorrencia da forte recu-
perac;ao industrial - e apesar do grave declinio da agricultura.
0 governo Castello Branco instituiu as base de um novo siste-
_ma bancario e mercado de capitais, criando inclusive o Banco
Central do Brasil. No mesmo periodo, surgiu novo esquema de
financiamento imobiliario, com a criac;ao do Banco National da
Habitac;ao (BNH), que estabeleceu amplo sistema de agentes fi-
nanceiros no setor. Os recursos para a habitac;ao foram gerados
por meio de um sistema nacional de poupanc;a forc;ada. Ate 1963,
os empregados demitidos eram indenizados com o pagamento
de um mes de salario para cada ano de servic;o. Passados dez
anos da contratac;ao, era ainda mais dificil demitir, pois se exigia
do empregador uma indenizac;ao em dobro. Isto tendia a limitar
a mobilidade da mao-de-obra. Esse sistema foi abolido, substitui-
do pelo Fundo de Garantia do Tempo de Servic;o (FGTS). 0 novo
.. sistema, alem de flexibilizar o mercado de trabalho, foi importan-
te instrumento de poupanc;a de longo prazo, e seus recursos
representavam a principal fonte de financiamento para as obras
de habitac;ao e saneamento.
Em 1967, quando o general Costa e Silva assumiu a presiden-
cia, a economia exibia sinais de recessao por causa do arrocho
salarial e das medidas restritivas para conter a inflac;ao que haviam
sido tomadas no final do governo Castello Branco. A industria,
por exemplo, que em 1966 apresentara e:x:traordinario crescimento
de 11,7%, desacelerou no ano seguinte para apenas 2,2%.
5
Maso
regime autorirario precisava de legitimidade politica, e a unica
forma de obte-la era pelo crescimento economico. Essa necessida-
de de crescimento se tornou o objetivo fundamental do governo
de Costa e Silva e de seu sucessor, o general Medici. Foi o periodo
61
0 BRASIL DESDE 1980
mais repressivo e autoritario do regime militar, estendendo-se' de
1967 a 1973. Tambem foi a epoca do "milagre economico", assim
chamado por conta das elevadas taxas de crescimento. Costa e
Silva nomeou Antonio Delfim Netto para a pasta da Fazenda, e o
novo ministro orientou todos os seus esfon;;os para aumentar o
crescimento, beneficiando-se da estabilizac;;ao e das reformas l ~
vadas a cabo pelo governo anterior, combinando isso com incen-
1
tivos e subsidios para dar partida vigorosa ao processo e tirando
vantagem tanto da enorme capacidade ociosa do setor produtivo
quanta das condic;;oes favoraveis. no mercado internacional. 0
governo implementou imediatamente uma polltica economica fran-
camente expansionista, mas ao mesmo tempo implantou uma
complexa estrutura de contr-ole e administrac;;ao de prec;;os. Tam-
bem criou amplo sistema de subsidios para determinadas areas
da economia, em especial a agricultura e as exportac;;oes.
No caso da agricultura, com os incentivos diretos, Delfim es-
tabeleceu um sofisticado esquema de credito subsidiado, o que
possibilitou o rapido crescimento do setor. Os subsidios agricolas
foram concedidos para reduzir o custo dos alimentos, compo-
nente importante dos indices de prec;;os e portanto do custo da
mao-de-obra. Assim, teve inkio um complexo processo de
integrac;;ao agroindustrial, com a agricultura representando signi-
ficativo mercado para a industria nacional.
No setor exportador, o governo introduziu mecanismos para
estimular a manufatura, que ate entao tivera pouco peso nas ven-
das externas brasileiras. Alem do credito, dos subsidios 'e dos
incentivos fiscais abundantes, as exportac;;oes agora contavam com
taxa de cambio realista e relativamente estavel grac;;as a um siste-
ma de minidesvalorizac;;oes peri6dicas vinculado ao diferencial
entre a inflac;;ao ipterna e a externa, o que proporcionava aos
exportadores protec;;ao contra grandes mudanc;;as entre os prec;;os
locais e internacionais.
Delfim criou um amplo sistema de poupanc;;a voluntaria e
compuls6ria, inclusive com incentivos fiscais ao mercado de
62
A ECONOMIA
capitais, visto como instrumento vital para mobilizar a poupan-
c;;a necessaria ao processo de crescimento. 0 governo federal,
alem de conceder credito, incentivos e subsidios para estimular
e direcionar o investimento privado para as areas prioritarias,
passou a atuar mais intensamente atraves das suas empresas
publicas, particularmente nas areas de infra-estrutura. A situa-
c;;ao de certa forma confortavel na area fiscal possibilitava que. o
governo participasse de modo decisivo nos novos investimen-
_ tos exigidos pela economia em expansao. Mediante o controle
e a administrac;;ao de prec;;os, o amplo sistema de incentivos e
subsidios e a ac;;ao direta pelas estatais, o Estado passou a x r ~
cer um controle imenso sobre as principais decisoes publicas
ou privadas na area economica. No Brasil, poucos projetos pri-
vados se iniciavam sem a aprovac;;ao de_ alguma instituic;;ao gover-
namental, para obter credito, licenc;;a de importac;;ao ou subsidios
fiscais. Ademais, poucos produtos escapavam ao controle de
prec;;os. Par fim, o Estado era o grande produtor de eletricidade,
ac;;o, minerais, combustiveis, fertilizantes e produtos quimicos,
entre outros insumos; controlava os servic;;os portuarios, as tele-
comunicac;;oes e as ferrovias; e exercia papel fundamental no
Sistema de Credito.
Apesar da persistencia da inflac;;ao, a indexac;;ao permitia que
o governo criasse um sofisticado sistema de financiamento para
investimento de longo prazo em habitac;;ao e saneamento, mobi-
lizando poupanc;;a voluntaria e compuls6ria, coma no caso do
FGTS. Essa atividade ambiciosa era parte de um programa mais
amplo de obras publicas do governo e das estatais, expandindo
o emprego no setor e incorporando novos trabalhadores na eco-
nomia formal. No ambito industrial, expandiu-se fortemente a
produc;;ao de bens de consumo duraveis, tanto pelo aumento do
mercado consumidor (em especial coma resultado do crescimento
da classe media) quanta pela criac;;ao de um nova sistema de
credito ao consumidor, que possibilitava a venda de ampla gama
de produtos, ai incluidos os autom6veis.
63

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0 BRASIL DESDE 1980
Embora a expansao do emprego acarretasse rapido aumento
no numero de assalariados, a manutern;:ao do arrocho e a repres-
sao ao sindicalismo faziam que os salarios continuassem baixos.
Alias, o valor real do salario minima diminuiu 34% entre abril de
1964 e abril de 1973.
6
Infelizmente nao se dispoe de estatisticas
confiaveis para calcular a media dos salarios reais de toda a eco-
nomia formal. Se analisarmos apenas os empregados do setor
industrial, encontraremos ou estabilidade, ou queda do salario
real media, apesar do excepcional aumento da produtividade.
Houve sem duvida ganho real nas remunerac;oes dos trabalhado-
res especializados e dos niveis gerenciais da economia de rnodo
geral. Como isso tambem ocorreu no setor industrial, p9de-se
admitir que provavelmente os trabalhadores com especializac;ao
desse segmento tiveram perda do salario real media no periodo.
Entre 1967 e 1973, o PNB cresceu a uma taxa media anual de
10%, ea industria exibiu taxa ainda maior
7
(grafico 2.2). A econo-
mia se modernizou, e diante do crescimento acelerado ocorreu
expressiva incorporac;ao de novas trabalhadores ao mercado for-
mal de trabalho e a consolidac;ao de um segmento media de
consumidores. Alem do sucesso da politica economica adotada
internamente, o Brasil se beneficiou de um periodo de vigoroso
crescimento internacional, quando a maioria dos paises latino-
americanos cresceu a taxas muito elevadas.
Ha duas criticas fundamentais as politicas segui-
das pelo governo naquele periodo .
A primeira e que o crescimento se fez acompanhar de um
processo de concentrac;ao de renda que ocorreu por diversas
razoes, em especial par causa da politica salarial restritiva que
impedia que os ganhos de produtividade da economia se transfe-
rissem aos trabalhadores, o que reforc;ou a profunda desigualda-
de na distribuic;ao de renda existente na sociedade brasileira.
8
0 processo de aumento da divida externa representou o outro
aspecto negativo da politica de crescimento adotada pelo regime
militar naquele periodo. As crises brasileiras sao tradicionalmente
64
A ECONOMIA
Variagao do PIB (%)
Renda per capita (US$)
15
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1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972_1974 1976 1978 1980 1982
-=-variat;iio do PIB -PIB per capita
Gcifico 2.2. no PIB e no PIB per capita, 1958-1983
Fonte: Ipeadata, PIB - variarao real anua4 PIB.per capita (preros 2004) - valor real (US$)
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
geradas na area externa. No inkio do governo Costa e Silva, o
pais estava vulneravel a uma crise do genera par conta do baixo
volume das reservas existentes. Issa explica par que o governo
estimulou sobremaneira as exportac;oes e abriu o pais ao capital
estrangeiro, na forma tanto de. investimento direto quanta de
emprestimos externos. Par causa do custo mais baixo e do prazo
mais longo, houve um grande estimulo a captac;ao de financiamen-
tos privados no exterior. Essa politica de depender do credito
privado internacional alterou fundamentalmente a estrutura da
divida externa brasileira. Ate entao, esta se baseava em fontes
oficiais de credito e era obtida a taxas fixas de juros. A nova
modalidade de divida (a qual abrangia 0 financiamento as indus-
trias estatais) se baseava no credito de bancos privados internacio-
nais, com taxa de juros flutuantes e relativamente elevadas se
comparadas aquelas cobradas pelas agendas internacionais an-
tes dominantes. 0 aumento da divida externa, seu custo mais
alto e seus juros flutuantes levaram a que o pais ficasse mais
vulneravel a mudanc;as futuras no cenario internacional. E, ja na
65
f
0 BRASIL DESDE 1980
decada de 1970, apesar do acelerado crescimento das economias
avanc;;adas, havia sinais de deteriorac;;ao naquele cenario, inflac;;ao
ascendente, que afetava inclusive os paises mais ricos, e flutuac;;oes
nas suas moedas. 0 primeiro choque do petr6leo (1973) foi claro
sinal da crise seguinte, que se manifestaria nos anos 1980.
0 "milagre economico" ocorreu na fase mais reacionaria do
regime militar. Numa epoca em que amordac;;ava a oposic;;ao e a
imprensa e controlava os sindicatos, a unica meta do governo era
mostrar crescimento a qualquer custo. Nao se admitiam criticas,
nem mesmo as imparciais, que apontavam erros na polltica eco-
nomica. Ate o debate academico foi silenciado e mantido longe
dos meios de comunicac;;ao pelo regime. 0 autoritarismo permeava
todos os ruveis do governo, num momento em que este levava a
efeito ampla gama de investimentos 110 setor produtivo (com in-
centivos e subsidios para o setor privado), manipulava as princi-
pais fontes de credito de curto e longo prazo, controlava prec;;os e
salarios e administrava a taxa de cambio. Aumentavam as distorc;;oes
na economia, e a sociedade ficava mais injusta em virtude de uma
polltica economica que fazia aumentar a concentrac;;ao de riqueza.
0 autoritarismo da polltica economica se evidencia na manipula-
c;;ao que sofreu o mdice inflacionario de 1973. Como havia sido
prevista uma inflac;;ao de 12% naquele ano, o governo divulgou a:o
final do ano um mdice de inflac;;ao de 12,6%, sem qualquer consis-
tencia com a verdadeira variac;;ao nos prec;;os daquele ano .. Estu-
dos posteriores calcularam a taxa de inflac;;ao em 22,5%.
9
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Em 1974, assumiu o poder o general Geisel, que, como ja
observamos, reptesentava uma ala militar mais liberal.. Seu obje-
tivo basico era abrir o sistema politico, e, para legitimar essa
abertura, precisava obter altos mdices de crescimento economi-
co. Planos de establizac;;ao recessivos nao seriam politicamente
aceiraveis e comprometeriam a meta basica do seu governo defi-
nido como de "abertura lenta, gradual e segura". Por conseguin-
te, nao seriam politica:mente aceitaveis planos recessivos de esta-
bilizac;;ao: 0 choque do petr6leo de 1973 afetara sobremaneira o
66
A ECONOMIA
pais, que dependia daquela forma de combustivel e importava
73% do que consumia. A balanc;;a comercial, de certa forma esta-
vel ate 1973, exibiu no ano seguinte um deficit de pouco menos
de US$ 5 bilhoes, com exportac;;oes da ordem de US$ 8 bilhoes.
Obviamente, era um deficit excepcional, tendo em vista o tama-
nho do comercio exterior brasileiro, e se explicava em larga medida
pela importac;;ao de cerca de US$ 3 bilhoes em petr6leo e deriva-
. dos, gerando um deficit de mais de 6% do PIB na conta de transa-
c;;oes correntes. Enquanto isso, a inflac;;ao chegava aos 30% anuais,
tendo claramente retomado a trajet6ria ascendente (grafico 2.3).
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1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982
1965 1967 1969 1971 1973 . 1975 1977 1979 1981 1983
Gcifico 2.3. Balan>" comercial, 1964-1983
Fonte: Ipeadata, Balanfa comercial (FOB)- saldo anual (bilhaes de d6lares); Boletim BC
A maioria dos paises atingidos pela crise do petr6leo adotou
programas recessivos, procurando restringir a demanda interna e
. ajustar a economia aquela situac;;ao nova, de energia cara. Esses
paises importadores tambem tiveram de transferir parte considera-
vel de sua renda aos paises exportadores de petr6leo. 0 govemo
brasileiro seguiu caminho altemativo, estimulando a economia e
67




ii:
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0 BRASIL DESDE 1980
desenvolvendo ambicioso programa de investimentos que visavam
aumentar a oferta intema de bens de capital e artigos de consumo
basico, reduzindo, a,ssim, a dependenda das importac;::oes. A abun-
dancia de capital extemo proveniente da reciclagem dos recursos
gerados pelos paises exportadores de petr6leo possibilitou que o
Brasil seguisse aquele caminho mediante amplo sistema de em-
prestimos tomados no estrangeiro. Isso, entretanto, se deu ao custo
de divida intema e extema cada vez maior, inflac;::ao acelerada e
esgotamento da capacidade financeira do Estado, pela administra-
c;::ao de um sistema generalizado de subsidios (grafico 2.4).
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1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983
Griifico 2.4. Divida extema, 1964-1983
Fonte: Ipeadata, Dfvida externa - anual (bilbi5es de d6lares}, Boletim BC
0 Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), que
estabeleceu esses programas de investimento, levou a grandes
avanc;::os na base produtiva do Brasil, que agora estabeleceria corri-
plexo setor de bens de capital e grande setor de insumos basicos.
Isso permitiu que o pais nao s6 substituisse importac;::oes, mas
tambem exportasse parte da sua produc;::ao. Apesar do cenario
68
A ECONOMIA
econ6mico intemacional mostrar sinais preocupantes, o II PND
previa uma trajet6ria otimista de crescimento. Alguns setores real-
mente se deram bem, coma o de papel e celulose, que passaram
a ser itens importantes na pauta de exportac;::oes. Em muitos casos,
porem, ocorreu atraso na implementac;::ao dos projetos e houve
erros de avaliac;::ao a respeito do comportamento da economia
nacional e internacional. Tipicos <lesses fiascos caros e ineficientes
foram o programa nuclear, a Ferrovia do Ac;::o e a Ac;::ominas, gran-
de usina siderurgica que deveria produzir perfis pesados para a
construc;::ao civil. Amordac;::ada a opiniao critica e a oposic;;:ao, nao
havia forma eficaz de contestar a viabilidade <lesses projetos.
10
Em 1979, ao flffi do governo Geisel, o pais ja sofrera profunda
transformac;;:ao na economia, mas continuava vulneravel em ter-
mos financeiros. 0 apoio estatal completou o processo de subs-
tituic;::ao de importac;::oes, dando ao nucleo industrial brasileiro uma
estrutura completamente integrada, ate com nova e importante
setor de bens de capital. 0 Brasil agora possufa um dos maiores
e mais integrados complexos industriais dos paises em desenvol-
vimento. Todavia, nesse periodo, sofrera ao mesmo tempo o
impacto do aumento nos prec;::os do petr6leo, da acelerac;::ao nas
taxas de juros internacionais e do lento crescimento das exporta-
c;;:oes mundiais. A epoca, as economias estavam no processo de
reajuste a nova realidade da energia cara e, portanto, reduziam
suas importac;::oes. A opc;::ao brasileira por manter. o nivel da ativi-
dade econ6mica Co que se definia por uma taxa de crescimento
anual superior a 6% durante aquele periodo) produziu elevado
deficit nas transac;;:oes correntes, deficit este financiado por recur-
sos externos ainda abundantes. Ocorreu extraordinario aumento
na divida externa, que se multiplicou por quatro, tendo passado
de 17% para 27% do PIB. As taxas internacionais de juros ultra pas-
saram os 10% em 1979 e continuaram a subir pelos anos seguin-
tes, afetando a maior parte da divida externa brasileira, baseada
em juros flutuantes. Por esse motivo, o servic;::o anual da divida
externa, que era de menos de US$ 1 bilhao em 1973, ultrapassou
69
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0 BRASIL DESDE 1980
os US$ 5 bilhoes em 1979 e dobraria de novo em 1981. Nesse
ultimo ano, OS juros pagos da divida externa representaram me-
tade do valor de todas as exporta<;:oes do pafs. Estava pronto o
cenario para uma crise da divida externa brasileira, no contexto
de crise do mercado financeiro internacional. Ademais, a deterio-
ra<;:ao das contas publicas internas e o choque de pre<;:os causado
pela alta do petr6leo, causaram eleva<;:ao de pre<;:os inclusive nos
paises ricos; assim, a infla<;:ao brasileira retomava sua trajet6ria
ascendente, passando dos 50% anuais em 1979 (grafico 2.5).
Variaqao real anual (%)
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1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984
1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983
Grafico 2.5. Varia,ao do custo de vida na cidade de Sao Paulo, 1960-1984
Fonte: IPC-Fipe.
A crise da divida e o processo de ajuste nos anos 1980
Em 1979, ao assumir o presidente Figueiredo, o pais que ja era
extremamente vulneravel em termos da divida interna e externa,
com infla<;:ao crescente e finan<;:as publicas enfraquecidas, deveria
enfrentar o segundo choque do petr6leo. Neste periodo, ao contra-
rio do que ocorrera quando do choque de 1973, o mercado inter-
70
A ECONOMIA
nacional reduziu drasticamente a oferta de recursos para os paises
devedores, que passaram a ter problemas para renovar seus em-
prestimos externos. De inicio, o novo governo brasileiro formulou
um plano de austeridade, dirigido por Mario Henrique Simonsen,
ministro da Fazenda. Entretanto, a falta de resultados imediatos
(sobretudo no referente ao controle da infla<;:ao) e as dificuldades
politicas relacionadas ao avan<;:o da democratiza<;:ao fizeram o go-
verno Figueiredo abandonar o plano de austeridade. Os militares
entao trouxeram de volta Delfim Netto, cerebro por tras do "mila-
gre brasileiro". Tinham esperan<;:a de que ele resolvesse a questao
colocando em pratica um programa heterodoxo que desconsiderasse
a crise e procurasse solucionar pelo crescimento o problema infla-
cionario. Em dezembro de 1979, Delfim, promoveu uma
maxidesvaloriza<;:ao cambial de 30% e, como forma de combater a
infla<;:ao, prefixou de imediato a desvaloriza<;:ao cambial e a corre-
<;:ao monetaria para o anode 1980 (respectivamente, 45% e 40%).
Houve crescimento rapido e consideravel, mas a infla<;:ao logo che-
gou ao patamar dos 100%, o deficit nas transa<;:oes correntes supe-
rou os 5% do PIB, e as reservas diminuiram em US$ 3 bilhoes.
Por isso, no final de 1980, o governo se viu obrigado a fazer
outra mudan<;:a radical na politica economica, seguindo o meto-
do tradicional da redu<;:ao do consumo interno como modo de
resolver a crise na balan<;:a de pagamentos. 0 Brasil nao foi o
unico pais a adotar tal medida ortodoxa. 0 segundo choque do
petr6leo e a eleva<;:ao <las taxas de juros no mercado internacio-
nal alteraram dramaticamente as condi<;:oes externas, afetando
todos os paises endividados. Isso ficou claro na crise da divida
mexicana (1982), com a maioria dos paises perifericos exibindo
deteriora<;:ao das contas externas e ate os pafses ricos sofrendo
serias conseqliencias. Houve recessao na maioria <las economias,
diminuiu o comercio entre paises e reduziu-se enormemente o
credito no mercado financeiro internacional, em particular para
os paises endividados. Os grandes bancos internacionais se vi-
ram atingidos em seus ativos, pois a maior parte deles concedera
71
0 BRASIL DESDE 1980
volumes significativos de credito a nas;oes que agora enfrenta-
vam dificuldades para honrar seus compromissos financeiros.
Poi o comes;o da "crise da divida e.xtema", que se prolongaria
decada adentro e afetaria quase todos os paises latino-america-
nos, que tiveram de reestruturar a divida externa. Poi um longo
perfodo de baixo crescimento, com custos sociais e politicos muito
altos para a maioria <lesses paises. Rompia-se na decada de oi-
tenta uma longa trajet6ria de crescimento que aqueles paises sus- .
tentaram durante a maior parte da segunda metade do seculo XX.
0 FMI comes;ou a assumir papel fundamental no processo de
ajuste da maioria das nas;oes endividadas. As que receberam aju-
da do FMI para reestruturar suas dlvidas com os bancos privados
precisaram negociar com a entidade programas de ajuste recessivo.
A 16gica por tras <lesses programas era a mesma para todos os
paises e se baseava no prindpio de que as crises extemas haviam
sido estimuladas pelos gastos internos excessivos, que provoca-
vam deficit na conta de transas;oes correntes e endividamente
externo. A ideia era fazer ajustes na balans;a de pagamentos me-
diante a redus;ao do consumo intemo, em especial dirninuindo
os gastos publicos. A variavel fundamental era chamada "neces-
sidades de financiamento do setor publico" (NFSP). Os paises
devedores precisavam de superavit na balans;a comercial para
pagar os juros da divida e.xterna e, se possivel, amortizar parte do
principal. Para viabilizar esse plano, era preciso reduzir drastica-
mente a absors;ao interna, atraves de medidas recessivas execu-
tadas por meio de polltica monetaria restritiva (controlando a
expansao do credito, em especial para o setor publico, e aumen-
tando a taxa de juro), corte nos gastos publicos e diminuis;ao da
demanda de consumo, pelo controle dos salarios e aumento da
tributas;ao sobre a renda disporuvel. Por outro lado, deverfa ha-
ver equillbrio nas contas publicas, tanto por corte de gastos, como
por eliminas;ao de subsidios e incentivos de toda a natureza. Por
fim, para estimular as exportas;oes, seria preciso promover severa
desvalorizas;ao do cambio. A recessao ea desvalorizas;ao cambial
72
A ECONOMIA
gerariam grande superavit comercial, possibilitando que o pais
saldasse no todo ou em parte seus debitos internacionais.
No final de 1980, ap6s a desastrosa experiencia heterodoxa
(prefixas;ao do cfu:nbio e da corres;ao monetaria), o Brasil, ainda
sem recorrer ao FMI, tentou ajustar a econornia mediante drastica
polltica restritiva, para diminuir a demanda interna, equilibrar as
contas e.xtemas e conter a inflas;ao. Reduziu-se o credito banca-
rio, impuseram-se taxas reais de juros e restringiram-se os inves-
- timentos publicos. Foram eliminados numerosos subsidios e se
estabeleceu legislas;ao mais severa para as corres;oes salariais,
diminuindo ainda mais o valor real dos salarios. Tais medidas
provocaram profunda recessao, com queda de 4,3% no PIB - a
primeira vez que se tinha uma taxa de crescimento negativa des-
se tipo no perlodo p6s-1945. A balans;a comercial ficou de novo
positiva, apresentando superavit de mais de US$ 1 bilhao, mas a
balans;a de pagamentos ainda estava sendo muito afetada por
pagamentos de juros de US$ 10 bilhoes, quantia bem excessiva
quando se considera que o pais exportava apenas US$ 23 bi-
lhoes. Em 1982, o servis;o da divida consurniu US$ 12 bilhoes, e,
diante da recessao global e retras;ao na capacidade de importar
da maioria dos paises, as exportas;oes encolheram para US$ 20
bilhoes. 0 deficit em transas;oes correntes chegou a 6% do PIB, e
as reservas liquidas do Brasil se exauriram. Assim, caracteriza-se
a virtual insolvencia externa do pais.
Em agosto de 1982, a crise mexicana expos com clareza a
gravidade da situas;ao. Os bancos intemacionais fecharam as
portas ao Brasil; exigiam que o pais assinasse um acordo formal
com o FMI, para que o desempenho brasileiro fosse monitorado
pela instituis;ao. 0 acordo foi assinado em 20 de novembro, cin-
co dias ap6s as importantes eleis;oes daquele ano. Muito embora
o govemo viesse negando as negocias;oes com o FMI e tentando
ocultar a verdade, era evidente que havia uma crise, e a oposi-
. s;ao obteve vit6ria excepcional no pleito, assumindo o comando
de praticamente todos os grandes estados. Em fevereiro de 1983,
73
0 BRASIL DESDE 1980
o pais assinou acordo com os bancos credores, mas a situas;ao
economica continuou a agravar-se, ja que a ausencia de reservas
fazia o Brasil postergar pagamentos externos. Ademais, era mui-
to dificil honrar os acordos com o FMI, que requeriam o
aprofundamento do ajuste na economia, embora o pais ja estive
em profunda recessao. A inflas;ao elevada ea indexas;ao torna-
vam quase impossivel cumprir as exigencias do FMI no tocante
as metas de inflas;ao e do deficit publico. Houve uma serie de
cartas de intens;ao (sete em dais anos), com o consequente des-
gaste do relacionamento entre as autoridades governamentais e
o Fundo Monetario. Fazia-se necessario aprofundar a recessao,
inclusive aprovando legislas;ao salarial mais restritiva. Em feve-
reiro de 1983, ocorreu outra maxidesvalorizas;ao de 30%. Naque-
le ano, o produto cairia 2,9%. Entretanto, gras;as a desvaloriza-
<;;ao cambial e a redus;ao do consumo interno, 0 superavit da
balans;a comercial chegou a US$ 6 bilhoes, e o deficit nas transa-
s;oes correntes diminuiu para 3,5% do PIB. 0 forte ajustamento
interno, associado a condis;oes externas favoraveis, tais coma a
recuperas;ao mundial, a queda do pres;o do petr6leo e a queda
das taxas de juros internacionais foram fatores que contribufram
para o ajustamento na balans;a de pagamentos e atendimentos
<las metas externas acordadas com o Fundo. Os resultados exter-
nos favoraveis se repetiram em 1984, e o PIB cresceu 5,,4%, taxa
bastante consideravd. A inflas;ao, porem, atingiu novo teto, ul-
trapassando os 200% ani.Jais.
11
Toda esse processo de ajuste teve serias consequencias para
a estrutura economica interna. A inflas;ao continuou em dispara-
da, alcans;ando niveis insuportaveis, apesar da indexas;ao genera-
lizada. Numa tentativa de conte-la, os salarios eram corrigidos de
modo pouco eficiente, provocando perdas adicionais na renda
real sempre que a inflas;ao acelerava. Procurando frear a espiral
inflacionaria, era comum que se contivessem os reajustes das
tarifas publicas, acarretando serios problemas as empresas que
prestavam esses servis;os e provocando a deterioras;ao das contas
74
A ECONOMiA
publicas. Mais: o setor publico brasileiro, encontrando dificulda-
de para obter financiamento no mercado internacional, comes;ou
a competir com o setor privado pela obtens;ao de credito no
mercado interno; isso fez as taxas de juros internas subirem ainda
mais e tornou o servis;o da divida publica mais dispendioso.
Nesse processo de ajuste, provocava-se um desequilibrio in-
terno ao corrigir o externo. Com a alta dos juros ea deterioras;ao
das comas publicas, diminuiu expressivamente o investimento
produtivo. Vale a pena lembrar que, na epoca, a maior parte da
divida externa era da responsabilidade do setor publico. Para
cumprir as obrigas;oes da divida externa, o pais comes;ou a gerar
significativo superavit comercial. Este, entretanto, era produzido
pelo setor privado. 0 setor publico precisava comprar moeda
estrangeira para honrar os compromissos internacionais ou au-
mentar as reservas. Para esterilizar o efeito da colocas;ao de moe-'
da para a compra da divisas o governo colocava divida publica,
aumentando o endividamento interno. Trocava divida exterrta
pela interna. Ademais, deve-se lembrar que o endividamento in-
terno era feito com titulos de curto prazo e elevadas taxas de
juros. A medida que o servis;o da divida interna crescia, o gover-
no tentava cortar gastos, usualmente nos investimentos.
12
Outro aspecto relevante da crise dos anos 1980 foi a inflas;ao.
Normalmente, politicas que reduziam o consumo interno se mos-
travam eficazes para canter as pressoes inflacionarias. Contudo,
o exemplo brasileiro parecia indicar que existia um componente
de inercia inflacionana e que os metodos convencionais nao fun-
cionavam numa economia com grau tao elevado de indexas;ao.
Na primeira metade da decada de 1980, comes;aram a surgir as
propostas iniciais de politica antiinflacionaria alternativa.
13
Esses
estudos constitufram o pano de fundo para o Plano Cruzado,
lans;ado em 1986. Em 1994, o Plano Real enfim conseguiria do-
mar a inflas;ao. No intervalo <lesses dais planos, houve uma su-
cessao de outros, a grande maioria dos quais baseada em teorias
ate entao desconhecidas na econ6mica.
75
0 BRASIL DESDE 1980
Marc;o de 1985 marcou o fim do periodo autoritario, com a
transferencia do poder para o presidente Jose Sarney, primeiro
civil a ocupar aquele cargo ap6s mais de duas decadas de gover-
nos militares. Muito embora tivesse ocorrido alguma recupera\:aO
em 1984 (continuando em 1985), a economia ainda estava em
situa\:ao grave. As negocia\:5es com o FMI tinham chegado a um
impasse. Embora a setima carta de inten\:5es ji viesse sendo ne-
gociada, nao era possivel aprovi-la antes da posse do novo pre-
sidente. 0 FMI queria garantias acerca da politica econ6mica do
novo governo. Por outro lado, o novo governo tinha dificuldades
politicas para assinar um novo acordo; ademais, o governo ante-
rior conseguira realizar um forte ajuste na balan\:a comercial, que
gerou um superivit de US$ 12 bilhoes em 1985. Este saldo era
outro argumento contra um acordo com o Fundo. Mas a situa\:ao
geral da economia era muito seria. A divida e:x:terna somava
US$ 105 bilhoes e os juros devidos naquele ano eram da ordem
de US$ 11 bilhoes. As contas publicas estavam deterioradas, e
tanto o governo quanto as estatais se viam em posi\:ao igualmen-
te dificil, pois nao contavam com recursos ou credito para saldar
suas responsabilidades.
Quando o presidente eleito Tancredo Neves o convidou para
assumir o Ministerio do Planejamento, o economista Joao Sayad
sugeriu implementar um plano heterodoxo seguindo as i e i ~ s de
diversos economistas brasileiros que entendiam que os metodos
ortodoxos de combate a infla\:ao pelo controle monetirio e pelo
corte de gastos publicos nao eram eficazes numa economia e x ~
tremamente indexada; s6 provocavam recessao e desemprego,
sem reduzirem a infla\:ao. Esses economistas argumentavam que
em uma economia em equilibria, sem choques de oferta ou de-
manda, a mem6ria inflacioniria constitufa a principal fonte de
infla\:ao. Assim, a infla\:ao presente estaria sendo causada pela
passada - ocasionada pela indexa\:ao generalizada. Para eliminar
a infla\:ao era necessirio apagar a mem6ria inflacioniria. Sugeriam-
se duas abordagens alternativas: ou a total elimina\:ao da inde-
76
A ECONOMIA
xa\:ao, ou a completa indexa\:ao da economia, inclusive com uma
moeda indexada - o que, ao fim e ao cabo, seria o mesmo que
acabar com a indexa\:ao. A proposta de Sayad nao fora aceita por
Tancredo, mas o seria por Sarney.
Quando este ultimo assumiu a presidencia, a infla\:ao chegara
aos 12% ao mes. Francisco Dornelles (novo ministro da Fazenda)
e a equipe do Banco Central formularam uma estrategia de esta-
biliza\:ao que se baseava em manter os juros altos e controlar as
- tarifas e pre\:OS publicos. Essa politica levou a um conflito aberto
entre Dornelles e Sayad; este entendia que tal polltica' eton6mic;:i
apenas resultaria em maior deteriora\:ao das contas publicas, pois
a infla\:aO voltaria ainda mais forte tao logo ocorressem os reajus-
te <las tarifas e dos pre\:OS publicos. Isso aconteceu em agosto de
1985, quando a infla\:ao atingiu 14%, ap6s alguns meses de retra\:ao
artificial por conta do adiamento na corre\:ao de tarifas e pre\:OS
publicos. Entrementes, as empresas fornecedoras de servi\:OS
publicos eram oneradas pela posterga\:ao dos reajustes e o go-
yerno sofria uma sangria com o pagamento de juros elevados. A
recessao e o pico inflacionirio levaram a demissao de Dornelles;
e, tanto na Fazenda quanto no BC, assumiu uma equipe simpiti-
ca as propostas de Sayad.
No inicio de 1986, diversos acontecimentos contribuiram para
que o governo decidisse realizar uma-grande reforma monetiria.
Em janeiro, a infla\:ao chegara a novo teto: 17% ao mes. Os sindi-
catos pressionavam por reajustes mais freqi.ientes que a corre\:ao
semestral e se estudava a possibilidade da corre\:ao trimestral. 0
llder do governo na Camara dos Deputados prop6s o reajuste
mensal dos salirios. Todavia, corre\:oes salariais mais realistas,
quer trimestrais, quer mensais, nao importando quao justificadas
fossem aos trabalhadores e a economia em geral, levariam fatal-
mente a infla\:aO a novo teto, o que aumentaria as disparidades
de renda e acarretaria custos politicos insuportiveis naquele perio-
do de transi\:ao para a democracia. Se antes o regitp.e autoritirio
podia excluir a oposi\:ao e aplicar forte arrocho salarial, agora a
77
0 BRASIL DESDE 1980
Nova Republica nao tinha como desconsiderar as pressoes politi-
cas e sociais que exigiam reajuste real dos salarios. Tais fatos
levaram a reforma monetaria de 28 de fevereiro de 1986, conhe-
cida como Plano Cruzado, que mudou o regime monetario nacio-
nal e congelou todos os prec;;os. Os salarios foram convertidos
pela media do salarial real dos seis meses anteriores e, adicional-
mente, tiveram aumento adicional de 8%. No caso do salario
minimo, o calculo foi semelhante, mas com adicional de 15%. 0
ajuste seria neutro caso a inflac;;ao futura fosse zero, mas haveria
perda se ocorresse inflac;;ao ap6s o plano.
14
Os adicionais de 8% e
15% compensariam alguma inflac;;ao residual que ocorresse ap6s
a conversao dos salarios pela media. Processo similar de ajuste
pelas medias foi usado para conversao de outros prec;;os de bens
e servic;;os, com reajustes peri6dicos, como e o caso dos alugueis.
0 plano foi sucesso imediato. Houve reduc;;ao dramatica da
inflac;;ao e forte apoio popular ao congelamento de prec;;os. Alias,
a parte do decreto que se referia a esse congelamento Ce que fora
um acrescimo de ultima hora a reforma monetaria) foi tao bem
recebida que ficou impossivel elimina-la. Assim como com ou-
tros planos do mesmo tipo que seriam introduzidos no Brasil,
deu-se rapida expansao da demanda, com aumento da produc;;ao
e do emprego. A queda abrupta da inflac;;ao teve efeito muito
positivo na renda e no consumo das classes mais pobres, s ~ p r
com menor capacidade de proteger-se de uma inflac;;ao alta e
ascendente. Alem disso, como vimos, ocorreu aumento de 8%
nos salarios reais (e de 15% para quern recebia salario mmimo),
que representou um aumento do salario real medio na econo-
mia. Houve tambem excepcional expansao monetaria pelo fim
do imposto inflacionario sobre a retenc;;ao de moeda corrente e
dep6sito a vista e tambem pela ilusao monetaria provocada pela
queda drastica da taxa de juros nominais.
Ademais, o pr6prio congelamento estimulava a especulac;;ao
com produtos e estoques, porque era claro que os prec;;os seriam
liberados em algum momento e que os juros foram mantidos
78
A ECONOMlA
irrealisticamente baixos. Juros altos, poderiam ter retraido a deman-
da e onerado a retenc;;ao especulativa de estoques. Assim, por
ironia, o sucesso inicial foi a principal causa do posterior fracasso
do Plano Cruzado. A demanda interna aumentou com vigor, pres-
sionando a capacidade produtiva. Logo surgiram problemas. 0
excesso de demanda provocou falta de estoques, escassez de pro-
dutos e desrespeito aos limites de prec;;os. Havia fila para compra
de bens duraveis, como autom6veis que eram vendidos com agio
em relac;;ao ao tabelamento. Ao mesmo tempo, o aumento do
consumo interno gerou deficit na balanc;;a comercial; o superavit
mensal superior a US$ 1 bilhao, ocorrido no inkio de 1986, foi
convertido em deficit a partir de outubro daquele ano. Em julho,
ja ocorrera a primeira tentativa de reduzir a demanda, mas as
medidas tomadas foram muito brandas e nao resolveram a situa-
c;;ao. Em outubro, ante a deteriorac;;ao da balanc;;a comercial, o
governo decidiu realizar uma pequena variac;;ao na taxa cambial e
anunciou-se que poderiam ocorrer outras desvalorizac;;oes.
Ap6s as eleic;;oes gerais de novembro de 1986, vieram novas
medidas para conter a demanda e melhorar as financ;;as publicas,
com reajustes de varios prec;;os, inclusive nas tarifas publicas. Os
efeitos inflacionarios dessas medidas for_am imediatos: a inflac;;ao,
que se mantivera relativamente baixa no decorrer de 1986, saltou
para 7% em dezembro e 12% em janeiro. 0 Plano Cruzado, na
pratica, chegou ao fim no comec;;o de 1987. 0 Brasil, em face das
dificuldades externas e do fato de que o mercado internacional de
capitais se fechara para os paises latino-americanos, viu-se obriga-
do a suspender o servic;;o da divida externa e decretar a morat6ria.
15
Dez anos depois, o Plano Real, apresentando alicerces te6ri-
cos semelhantes aos do Plano Cruzado e ate tendo o mesmo
grupo de economistas como mentores intelectuais, logrou exito
ao conter a inflac;;ao. Com base nessa segunda experiencia, con-
seguimos entender por que o Plano Cruzado fracassou. Em pri-
meiro lugar podemos apontar a questao da sincronia no reajus-
te de prec;;os. Em face da elevada inflac;;ao entao vigente, acredi-
79
0 BRASIL DESDE 1980
tava-se que a maioria dos pre<;;:os ja estivessem ajustados com
periodicidade diaria. Ou seja, que houvesse sincronia no rea-
juste de todos os pres;:os. Entretanto isso nao ocorria. Havia uma
complexa estrutura de reajustes, regras e periodicidades dife-
rentes: pres;:os administrados, tarifas publicas, tabelas de pre-
s;:os, contratos, defasagens entre setores, etc, que impediam a
perfeita sincronia de reajustes, mesmo com elevada inflas;:ao. A
inflas;:ao era elevada mas nao destrufra o sistema de pres;:os,
como ocorre na hiperinflas;:ao.
Com o conhecimento adquirido com varios planos de estabi-
lizas;:ao, o problema da falta de sincronia no reajuste de pres;:os
foi enfrentado no Plano Real, com a introdus;:ao temporaria de
uma moeda indexada, de adesao voluntaria por parte dos agen-
tes economicos. Na primeira fase do Plano Real houve a conviven-
cia da velha moeda com a moeda indexada entao criada. Na
segunda fase, quando todos os pres;:os ja estavam fixados na moeda
indexada, e portanto efetivamente sincronizados, a moeda
indexada foi transformada na nova moeda da economia e proibido
qualquer tipo de indexas;:ao. Esta foi uma <las principais inova-
s;:oes do Plano Real, quando comparado a todos os planos anterio-
res, inclusive tl Cruzado.
0 ambiente em que o Plano Real ocorreu e outro porito fun-
damental a ser considerado. 0 Cruzado e os demais planos haviam
sido introduzidos em situas;:oes de instabilidade <las contas exter-
nas. Em 1983, o Brasil comes;:ara a atrasar seus compromissos.
Em 1984, fez um acordo de reestruturas;:ao da divida com os ban-
cos internacionais; em 1987 o Brasil declarou a morat6ria da divida
externa. Nesse ano, Bresser Pereira, o entao ministro da Fazenda,
tentou iniciar as negocias;:oes para a securitizas;:ao da divida exter-
na. Mas as negocias;:oes da divida externa somente foram conclui-
das em novembro de 1993, quando o pais assinou um acordo
com mais de oitocentos credores e obteve novamente credito no
mercado financeiro internacional. A implementas;:ao de planos de
estabilizas;:ao como o Cruzado ou o Real necessitava do respaldo
80
A ECONOMIA
de uma ancora nominal, que sao pres;:os relativamente estaveis
sem indexas;:ao automatica. A ausencia desse ambiente internacio-
nal seguro antes do Plano Cruzado levou a que os salarios se
tornassem uma especie de ancora, pois embora fosse um dos
pres;:os fundamentais da economia, nao tinha indexas;:ao automati-
ca, por essa razao representava o principal fator a evitar a hiperin-
flas;:ao. Reajustes salariais com menor periodicidade, significariam
fatalmente maior taxa de inflas;:ao. A falta de indexas;:ao automati-
- ca dos salarios mantinha o sistema de pres;:os em funcionamento,
mas com inegaveis perdas salariais. Era impossivel usa:r essa an-
cora para manter o Plano Cruzado. 0 ideal seria empregar a taxa
de cambio como ancora, mas isso era inviavel em uma economia
sem reservas externas, sem acesso ao mercado financeiro inter-
nacional e sem mobilidade de capital. No caso do Plano Cruza-
do, o "congelamento" dos pres;:os funcionou como ancora; mas
que nao pode ser mantido por longo periodo de tempo. Ja no
Plano Real, a ancora foi a taxa de cambio.
16
Com o insucesso do Plano Cruzado, a inflas;:ao voltou a cres-
cer em menos de um ano e a equipe envolvida na conceps;:ao do
plano pediu demissao entre mars;:o e abril de 1987. Durante o
governo Sarney, tentaram-se mais dois planos com caracteristicas
similares. Um foi implementado por Bresser Pereira em junho de
1987, e o outro por seu sucessor, Mailson da Nobrega, em janeiro
de 1 9 ~ 9 Muito embora esses dois planos tivessem conseguido
assimilar a experiencia adquirida com o Cruzado, tiveram menos
sucesso e nenhum apoio popular.
17
Os resultados se mostraram
semelhantes: a inflas;:ao foi temporariamente reduzida e, quando
voltou, 0 fez para patamares :,ainda mais altos. 0 merito dos dois
planos foi atrasar ou evitar a hiperinflas;:ao, que nunca chegou a
ocorrer de fato no Brasil. Ainda que o pais tivesse vivido longos
periodos de inflas;:ao alta (que atingiu ruveis mensais superiores a
30% em 1989), a situas;:ao jamais fugiu ao controle. Tao logo a
inflas;:ao retornava, reintroduziam-se mecanismos de indexas;:ao
que possibilitavam o funcionamento normal da economia, do
81
0 BRASIL DESDE 1980
mercado financeiro e das transas;oes entre empresas. A moeda
local nunca foi substituida por outra modalidade de pagamento
ou pelo d6lar. Este era usado como referenda e servia para tran-
sas;oes vultosas em alguns mercados, como o imobiliario. Os sa-
larios eram, em geral, fixados e pagos na moeda local, exces;ao
feita as medias e grandes empresas que fix:avam OS vencimentos
de parte de seus executivos em d6lares; mas, mesmo nesse ulti-
mo caso, os salarios eram pagos normalmente na moeda local.
Como nao havia cambio livre e temia-se pelo valor da moeda
local, formou-se um expressivo mercado paralelo de cambio; em
alguns periodos de maior incerteza o pres;o do d6lar no mercado
paralelo apresentava agio superior a 100%.
Embora o governo Sarney tenha desempenhado papel funda-
mental na transis;ao polltica e abertura democratica, mostrou re-
sultado tllnido em relas;ao aos problemas com a inflas;ao e com a
divida externa. Durante a vigencia do Plano Cruzado, houve ganho
efetivo em termos de distribuis;ao de renda entre as classes mais
pobres, com grande aumento do emprego. Ocorreu tambem
importante expansao dos gastos sociais. Entretanto, a volta da
inflas;ao, o estrangulamento externo e a deterioras;ao das contas
publicas, nao permitiram tornar duradouros os avans;os sociais
entao obtidos. Na regiao metropolitana de Sao Paulo, o salario
real medio, ap6s ter subido em 1985 e 1986, caiu 20% (em rela-
s;ao ao pico desse ultimo ano) nos anos subsequentes e pouco
mudou ate 1989. 0 PIB, que crescera durante os dois primeiros
anos do governo Sarney, exibiu modesto desempenho nos tres
anos seguintes. No entanto, a taxa de desemprego se manteve
relativamente baixa ao longo de todo o periodo de governo.
A inflas;ao flutuava ao sabor dos pianos, mas sempre voltava
pior do que nunca, alcans;ando taxas mensais de 80% ao final do
governo Sarney (grafico 2.6). Embora o presidente Sarney tenha
terminado seu mandato antes da conclusao das negocias;oes da
divida externa, houve recuperas;ao do saldo comercial, com su-
peravit de US$ 20 bilhoes em 1988 e US$ 16 bilhoes no ano se-
82
A ECONOMIA
guinte. Nesses dois anos, mesmo a conta de transas;oes correntes
foi positiva. Durante todo o mandato de Sarney, o montante da
divida externa manteve-se relativamente estavel, ao redor de
US$ 115 bilhoes, com reservas da ordem de US$ 10 bilhoes. Nos
anos 1980, o pais acumulou saldo comercial positivo de US$ 86
bilhoes, mas pagou US$ 94 bilhoes em juros da d1v{da externa.
Por outro lado, postergaram-se todas as reformas de um sistema
fiscal cada vez mais disfuncional.
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I I/'\ I\ /i : I J
-

Gr.Hico 2.6. Varia""o mensal media do custo de vida
Fonte: Ipeadara, Injlar;iio - IPCA mensal (% a.m.); IBGE
E comum dizer que aquela foi a "decada perdida". Na realida-
de, do ponto de vista politico, houve enormes avans;os democra-
ticos. Mas, da perspectiva economica, os anos 1980 interrompe-
ram de fato o longo ciclo de crescimento rapido que o pa1s vivera
durante as primeiras sete decadas do seculo. Na de 1980, a eco-
nomia acumulou crescimento geral de pouco mais de 30% contra
130% na decada anterior (grafico 2. 7). 0 Brasil nao foi o unico
pais em desenvolvimento a conhecer desempenho economico
83
0 BRASIL DESDE 1980
mediocre naqueles dez anos. No mesmo periodo, poucos paises
da regiao conseguiram equilibrar as contas externas e recuperar
a capacidade de crescimento.
, , - - ~ ~ ~ - : - ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ l
10
9
8
7
6
5
4
3
2
0
anos 1960
anos 1970
Grafico 2.7. Crescimento media do P!B par decada
Fonte: Ipeadata, Varia,ao anual do P!B.
0 fim da inflac;ao e as reformas dos anos 1990
A posse de Fernando Collor de Mello acarretou uma mudarn;;:a
fundamental na economia brasileira: primeiro, pelo plano arbi-
trario de estabiliza<;;:ao implementado; segundo, pelo compromis-
so de Collor com a ideologia neoliberal. Mesmo pelos padroes
latino-americanos, esta chegou tarde ao Brasil. Surgira como rea-
<;;:ao te6rica e politica ao intervencionismo keynesiano. Propugnava
o mercado livre e se colocava contra o "Estado do bem-estar
social" que antes dominava o pensamento politico e economico.
0 Estado devia nao praticar politicas ativas, mas ter como priori-
dades economicas a defesa da moeda, a estabilidade dos pre<;;:os,
a garantia dos contratos ea livre concorrencia. Para os neoliberais,
a desigualdade e condi<;;:ao natural do capitalismo e nao deve ser
84
A ECONOMIA
combatida. Em poucos anos, a ideologia neoliberal ganhou for<;;:a
politica nos principais paises industrializados e logo se espalhou
para o restante do mundo. Ao mesmo tempo, apareceram novos
processos de produ<;;:ao, introduzidos por inovas;:oes tecnol6gicas
e gerenciais. Agora, achava-se que administras;:a6, produs;:ao e
mercado transcendiam as fronteiras nacionais e eram parte do
processo de globalizas;:ao. A reestruturas;:ao produtiva, a
liberalizas;:ao dos controles governamentais e a globalizas;:ao tor-
naram a competis;:ao mais feroz, nao apenas no mercado de bens,
mas tambem no de mao-de-obra, aumentando a desigualdade, a
exclusao social e a insegurans;:a empregaticia. Isso enfraqueceu
as instituis;:oes, em especial as voltadas as garantias sociais. 0
neoliberalismo pregava o fim de todas. as restris;:oes no local de
trabalho e era hostil tanto aos sindicatos quanto a intervens;:ao
governamental.
A ideologia se propagou para os Estados perifericos gras;:as ao
chamado Consenso de Washington. 0 programa neoliberal a
implementar-se nesses paises, formulado por John Williamson
em 1990, pregava politicas de estabilizas;:ao baseadas em ors;:a-
mentos equilibrados, reformas fiscais e amplias;:ao da base tribu-
taria, respaldo aos direitos de propriedade, privatizas;:ao, desre-
gulamentas;:ao e mudans;:as nas prioridades para os gastos publicos,
corri enfase na saude, educas;:ao e infra-estrutura. Crescimento e
desigualdade social nao faziam parte da agenda.
Tais ideias comes;:aram a nortear as politicas economicas da
maioria dos paises emergentes, ai incluidos os latino-americanos.
No Brasil, como ja dissemos, o programa neoliberal surgiu tarde.
A privatizas;:ao, muito embora tivesse sido discutida durante o
governo de Sarney, s6 ganhou fors;:a na gestao do presidente
Collor. Nao e dificil entender a demora no caso brasileiro, em
que o modelo de desenvolvimento se b3:seara na decisiva partici-
. pas;:ao do setor publico na economia nacional, inclusive no setor
rodutivo, por intermedio das empresas estatais. Ademais, o par-
e industrial era amplo e tecnicamente avans;:ado, se compara-
85
\
f

lt
0 BRASIL DESDE 1980
do ao dos demais paises emergentes. Esse modelo se
em interesses compartilhados entre o Estado e a burocracia, e
entre os empresarios privados nacionais e o capital estrangeiro,
mediante amplo sistema de credito publico, administra-
dos, tarifas protecionistas e subsidios. Alguns segmentos produti-
vos, mesmo sem nenhuma forma de monop6lio, eram dominio
quase exclusivo do Estado, como no caso do ininerio de ferro e
a de Segmentos inteiros, como a petroquimica,
estavam sob o controle de empresas mistas (publico-privadas e
nacional-estrangeiras). Ravia monop6lios publicos Co do petr6-
leo, por exemplo). 0 Estado era praticamente o (mico produtor
de eletricidade, e ocorria profunda entre o capital pfr-
vado nacional e o estrangeiro, numa ilustrada pela in-
dustria automobilistica. Desde os tempos do governo Geisel; a
industria brasileira era quase auto-suficiente, fechada aos merca-
dos mundiais; tambem importava relativamente poucos insumos
e ate produzia bens de capital em larga escala. 0 Brasil, se compa-
rado aos outros paises latino-americanos, tinha base empresarial
tradicional, capitalizado e forte capacidade gerencial. Ademais,
vinte anos de governo autoritario haviam deixado marcas pro-
fundas: partidos e fracos, poucas entidades da socie-
dade civil e medo da crise institucional. Nesse contexto, dificilmen-
te seria possivel que novas ideias surgisserri do pr6prio governo.
Contudo, a inesperada ascensao do pouco conhecido
Fernando Collor de Mello e a inegavel crise economica possibili-
taram a de novas iniciativas e algumas pouco ortodo-
xas. Primeiro houve o seqi.iestro de todas as contas bancarias.
Em seguida, a campanha para priva.tizar as empresas estatais.
Embora o autoritario plano de de Collor fracassas-
se, o presidente conseguiu um ambicioso plano neoliberal
que visava abrir a economia reduzindo de forma drastica as
tarifas alfandegarias e pondo fim, de maneira efetiva, a prote-
da industria nacional; ademais pretendia promover amplo
programa de pela venda da maior parte das em-
86
AECONOMIA
presas estatais. Tendo em vista que o malogro politico de Collor
enfraqueceu essas reformas, elas foram apenas em parte
implementadas durante seu governo. Ainda assim, estabeleceu-
se no Brasil o precedente para um pr..ograma de reforma econo-
mica e ideol6gica neoliberal, que aos poucos viria a dominar a
politica economica do governo a partir da segunda metade da
decada de 1990, rompendo com a dos cinquenta anos
precedentes.
0 presidente Itamar Franco, que assurniu em setembro de
1992, deu continuidade ao processo de e
A principal de Itamar foi a do Plano
Real, que, ao contrario dos planos de anteriores,
conseguiu com efeito elirninar a A principio, o governo
passou por uma serie de ministros da Fazenda, ate que, em maio
de 1993, Fernando Henrique Cardoso aceitou o cargo. Naquele
momento, a estava em 300/o ao mes, e subindo. A bem-
sucedida do Plano Real por FHC lhe garantiu no
final de 1994 a a presidencia.
0 Plano Real se deu em tres fases distintas. A primeira, anun-
ciada em dezembro de 1993, consistiu num conjunto de medidas
fiscais para aumentar os impostos, flexibilizar a
e reduzir a porcentagem dos repasses financeiros
que a Uniao fazia aos estados e munidpios. Os responsaveis pela
do plano queriam estar absolutamente seguros a
respeito do equiliorio fiscal antes da definitiva da nova
moeda. Ao elirninar a o governo perderia o chamado
imposto inflacionario; ademais, a maior parte das receitas tributa-
. rias estavam ja indexadas, enquanto parte expressiva <las despe-
sas eram em termos nomimais. Isso significava que o
supostamente equilibrado em regime de elevada infla-
poderia apresentar deficit ao elirninar-se a A primeira
etapa do Plano visava criar de equilibrar o
mesmo sem As medidas necessarias para obter esse equi-
libria foram implantadas em fevereiro de 1994.
87
0 BRASIL DESDE 1980
A segunda fase ocorreu em marc,;:o de 1994, quando a inflas;ao
mensal chegou a 42%. Essa fase foi a grande inovas;ao do Plano
Real e consistiu na introdus;ao de uma moeda indexada. Como ja
dissemos, a falta de sincronia nos reajustes de pres;os represen-
tou um dos principais problemas enfrentados pelos planos ante-
riores. 0 Plano Real lans;ou a Unidade Real de Valor (URV), cujas
oscilas;oes diarias levariam em conta a media pe tres fndices de
pres;os. Ravia obrigas;oes e regras para a conversao de salarios,
. alugueis e tarifas publicas em URV. Os demais pres;os podiam ser
mantidos na moeda antiga ou ser fixados livremente em URV, e o
valor, se regulado por contrato, podia ser negociado entre as
partes. Pretendia-se introduzir na maioria dos pres;os um processo
voluntario de negocias;ao, mas havia a necessidade de criar re-
gras claras em alguns segmentos da economia, como na conversao
dos salarios. Neste caso, os criterios adotados foram semelhantes
aos empregados no Plano Cruzado, com reajustes pelo valor do
salario real medio efetivamente recebido nos quatro meses ante-
riores. A partir de mars;o de 1994, todos os salarios foram
convertidos pela media, fixados em URV e passaram a reajustar-
se diariamente, pela pr6pria varias;ao da URV.
Na realidade, a URV era apenas uma unidade de valor, pois
ainda estava em uso a antiga moeda. A inflas;ao contjimava alta e
em aceleras;ao. No entanto, os efeitos da inflas;ao ocorriam na
moeda antiga. Em julho de 1994, ap6s quatro meses de transis;ao,
a URV se transformou na nova moeda e recebeu o nome real,
com paridade com o d6lar (R$ 1 = US$ 1). A segunda fase, na
qual se permitira que a URV ajustasse todos os pres;os da econo-
mia, os colocara em sincronia, como se o pais tivesse passado
pela hiperinflas;ao sem, na realidade, sofrer seus desastrosos efei-
tos. Corn a transis;ao via URV houve sincronia no reajustes dos
pres;os e estabilidade nos pres;os relativos, amortecendo inclusi-
ve o conflito distributivo que ocorre nas economias com eleva-
da inflas;ao. A estabilidade alcans;ada com o Plano Real tinha por
base uma ancora cambial, a sobrevalorizas;ao do real e a abertura
88
A ECONOMIA
geral da economia. Foram esses os tres alicerces do programa. 0
Plano Real, ao contrario dos planos anteriores, contou com a
possibilidade de usar um cambio variavel, sem a necessidade de
congelar pres;os. 0 sucesso tambem foi o principal motivo de
criticas ao plano. Desd.e o inkio da decada de 1990, ocorrera
uma reversao no estado do mercado financeiro internacional e
agora havia abundancia de recursos. Adema:is, o Brasil securitizara
sua divida externa, o que lhe possibilitou voltar aquele mercado
financeiro e desfrutar de excelentes condis;6es de credito, com
grande liquidez e juros relativamente baixos se comparados aos
da decada anterior. Isso permitiu implementar a base cambial, o
que teria sido impossivel nos planos p.recedentes. A taxa de cam-
bio poderia flutuar livremente no sentido de valorizar o real,
mas, se este cafsse em relas;ao ao d6lar, o Banco Central interviria
no mercado. Isso significava que o BC garantia uma cotas;ao mln.i-
ma para o real, mas deixava o valor dele subir. Ao mesmo tempo,
havia taxas dejuros reais extremamente altas, que atrafam fundos
estrangeiros e aumentavam o valor da moeda nacional. 18
A abertura comercial, outro. elemento basico do Plano Real,
teve grande impacto sobre a economia brasileira, uma das mais
fechadas do mundo ate o final dos anos 1980. No final dos anos
oitenta ja tinham ocorrido alteras;oes na estrutura tarifaria que
reduziram de 51% para 31% as tarifas medias de importas;ao. No
inicio da decada de 1990, ocorreram novas redus;oes nas tarifas,
ate atingir a media de 15% em 1993. A industria de informatica
era uma das mais protc:gidas no pais, apesar disso, os fabricantes
brasileiros nunca atingiram padroes internacionais, e o resultado
foi um tremendo atraso tecnol6gico em varios segmentos produ-
tivos que nao tinham acesso as novas tecnologias de informatica
disponiveis no mercado mundial. Em 1992, essa protes;ao ao
mercado da informatica foi enfim eliminada. Um ano antes, o
tratado do Mercado Comum do Sul (Mercosul) estabelecera um
mercado regional entre a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uru-
guai, o que levou a mais redus;oes tarifarias. 0 surgimento do
89
0 BRASIL DESDE 1980
Mercosul criou, sem duvida, uma importante zona de livre co-
mercio e provocou grande desenvolvimento do comercio
interamericano no continente. Contudo, por causa dos proble-
mas economicos individuais dos paises integrantes, o Mercosul
sofreu crises peri6dicas e fortes retrocessos. Essas crises de ajus-
te, em especial as que afetam as tq.xas de cambio, geram
desequilfurios e conflitos cuja solw;;ao exige longas negocia\:oes.
Assim, o Mercosul, a despeito da crescente importancia , vive em
constante estado de agita\:ao e duvida, muito embora o comercio
tenha se beneficiado pela sua e:Xistencia.
A rapida abertura da economia, sua exposi\:ao a concorrencia
internacional, ao mesmo tempo em que se mantinha a moeda
local sobrevalorizada, tiveram efeito positivo sobre a estabilidade
de pre\:OS. Os bens importados ou as commodities brasileiras
com cota\:oes internacionais viram seus pre\:OS serem freados ou
ate reduzidos pela concorrencia. Isso ajudou a fase inicial do
plano e pode ter sido o pre\:o a ser pago pela estabilidade. A
ideia era expor-se a concorrencia internacional de modo que
ocorresse impacto modernizador sobre a economia e (acima de
tudo) a industria nacional.
19
Parte da economia se modernizou de
fato; no entanto, outra parte do setor produtivo simplesmente
desapareceu tao logo confrontada com a concorrencia, em espe-
cial como resultado da manuten\:aO do real valorizado de forma
artificial. Houve tambem um processo de desnacionaliza\:ao das
empresas, redu\:ao do numero de postos de trabalho na ind6stria
e aumento da dependencia em rela\:ao a componentes basicos,
bens de capital e (principalmente) tecnologia vindos do exterior.
A c;:ontinuidade desse tipo de politica s6 foi possivel ao
enorme influxo de capital externo que fmanciava o deficit comercial
e nas transa\:6es correntes. Assim como em todos os outros planos,
ocorreu explosao imediata do consumo tanto pela elimina\:ao do
imposto inflacionario quanto dos de bens nacio-
nais e importados, es1Unulando os gastos e a especlila\:ao com esto-
ques e e investimentos em bens e equipamentos importados.
90
A ECONOMIA
Havia igualmente a questao da ilusao monetaria. Muito em-
bora as taxas de juros fossem fixadas altas em termos reais, o
subito desaparecimento da criou outra vez a ilusao da
queda de rendimento das pequenas poupan\:aS, e os brasileiros
preferiam gastar a guardar, pois "a agora da pouco".
A estabiliza\:ao tambem estimulou a expansao do credito, quer
ao consumidor, quer as empresas. 0 nivel de atividade acele-
rdu, e o PIB, que ja crescera 4,9% em 1993, se expandiria 5,3%
-- em 1994. 0 de tudo isso foi a reversao da comer-
cial. Mantida acima da marca dos US$ 10 bilhoes entre 1987 e
1994, ficou negativa a partir de novembro desse ultimo ano,
chegando a deficits mensais da ordem de US$ 1 bilhao entre
fevereiro e mar\:O de 1995 (grafico 2.8). 0 cambio, que come\:a-
ra com paridade entre o real e o d6lar, passou em mar\:O para
R$ 0,83 =US$ 1; ou seja, ocorreu valoriza\:ao de mais ou menos
15% para a moeda brasileira, muito embora houvesse ocorrido
uma residual da ordem de 20%, que foi incorporada aos
salarios.
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-=-- Comercial --Transaqoes Correntes
Grafico 2.8. Balan01 comercial e balan"' <las correntes, 1990-2004
Fonte: Ipeadata, Balanfa comercial (FOB) - saldo anual (bi/bOes de d6lares); Boletim BC, Trans(lfoes
correnteS- saldo anual (bi/hoes de d6lares)
91
0 BRASIL DESDE 1980
Poi nesse contexto de expansao e abertura do mercado e
crescente dependencia dos recursos externos, que se deu a crise
mexicana, em dez;embro de 1994. Embora as autoridades gover-
namentais garantissem que a brasileira era diferente, a
fuga de capital provocou de US$ 10 bilhoes nas reser-
vas entre novembro de 1994 e de 1995. Diante da crise, o
governo tomou uma serie de medidas drasticas. Aumentaram as
taxas de juros para mais de 60% ao ano, o que representava taxa
real de mais de 40%. De modo igualmente radical, houve aumento
nas reservas compuls6rias dos banc0s e do credito ao
consumidor. Elevaram-se os impostos sobre varios bens de con-
sumo importados e impuseram-se cotas para a de
autom6veis. 0 regime cambial foi alterado para permitir a gradual
do real, ainda que ele continuasse sobrevalorizado.
No ambito fiscal, fizeram-se fortes Cortes no on;amento.
Todas essas medidas restringiram sobremaneira a liquidez e
tiveram impacto severo sobre a atividade economica, causando
doloroso processo de ajuste. Muitas empresas quebraram, e foram
afetados ate grandes bancos nacionais, alguns dos quais ja enfren-
tavam problemas em conseqi.iencia do ajuste que precisaram fa-
zer com o fim _da Para evitar mais falencias no setor
financeiro, o governo criou o Programa de Estimulo a Reestrutu-
e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer).
Assim, o Banco Central podia intervir nas financeiras
com problemas. 0 programa foi uma das medidas fundamentais
no fortalecimento do setor financeiro brasileiro e que evitou que
as sucessivas crises, asiatica, russa e brasileira atingissem o set.or
financeiro. As crises foram absorvidas sem serias
nesse segmento economico. A abertura e do merca-
do, com a entrada de inumeros bancos estrangeiros no pais foi
tambem de grande ajuda na da estabilidade do setoi-.
Com a crise mexicana, a industrial, que ate
de 1995 vinha crescendo a taxas mais rapidas que as do ano
anterior, agora caia e s6 se estabilizaria em niveis inferiores aos
92
A ECONOMIA
de 1994. No mesmo periodo, as horas trabalhadas diminuiram
10%, e as taxas reais de juros reais, como vimos, ultrapassaram os
40% ao ano. Tanto o governo quanto as empresas privadas sofre-
ram com taxas de juros tao elevadas. EJ:? 1994, o setor publico
conseguira gerar superavit operacional, mas, em 1995,
a apresentar deficit crescente; e, em 1998, tal deficit chegou a
7,4% do PIB.
Essa politica, porem, teve efeitos positivos sobre as contas
externas. As reservas aumentaram em conseqi.iencia do capital
estrangeiro que entrava no pais, tanto para investimento quanto
para ganhos de curto prazo, tirando vantagem <las altas taxas
internas de juros. Reafirmaram-se OS alicerces do cambio, e 0 real
continuou sobrevalorizado. Durante todo o ano de 1995, nao
baixou ao nivel paritario com o d6lar, coisa que s6 aconteceria
em junho de 1996.
0 Plano Real foi um sucesso: finalmente fora contida a infla-
Todavia, nao obstante as criticas generalizadas sobre o impac-
to negativo de uma economia aberta e uma moeda sobrevalorizada,
tal estrategia foi mantida e defendida pelas autoridades economi-
cas. As multinacionais e as empresas nacionais maiores se viram
obrigadas a obter fontes de credito no exterior. Muitas firmas fe-
charam, e outras foram vendidas a estrangeiros ou a grupos nacio-
nais mais fortes. Outras ainda conseguiram se modernizar e enca-
rar a concorrencia, usando o d6lar fraco para investir, importando
o equipamento de que necessitavam. Naquele periodo, por causa
da taxa de cambio, mesmG empresas de segmentOS em que 0
Brasil era extremamente competitivo (a celulose, por exemplo)
perderam mercado. A politica economica reprimia as
e estimulava as A comercial apresentava deficit
crescente, atingindo os US$ 8 bilhoes em 1998; no mesmo ano, o
deficit nas correntes chegou a 4% do PIB.
A despeito da continua vulnerabilidade externa do Brasil, o
governo resolveu estimular a economia. Com a nas
reservas (que se mantiveram entre US$ 55 bilhoes e US$ 60 bi-
93
0 BRASIL DESDE 1980
lhoes), reduziram-se os juros e as restri\:6es ao credito. Isso pos-
sibilitou ligeira recupera\:ao economica, o que logo se refletiu na
balan\:a comercial. Houve tambem ligeira melhora na taxa de
desemprego. Mas, em julho de 1997, veio a crise asiatica, que
atingiu todos os paises <;mergentes. Deu-se outra fuga de capital,
e as reservas cairam de US$ 63 bilhoes em agosto de 1997 para
US$ 52 bilhoes em novembro do mesmo ano. A rea\:ao do gover-
no foi a mesma: os juros tornaram a subir, e se adotou novo
pacote fiscal. A taxa de juros, que aos poucos caira para 20% ao
ano, elevou-se em novembro de 1997 para 42% - taxa altissima,
se considerarmos que a varia\:aO dos pre\:OS internos foi de ape-
nas 5% naquele ano. Alem disso, continuava-se com o real
sobrevalorizado, pois desde a implanta\:ao do plano ocorrera
desvaloriza\:ao de apenas 10% contra uma infla\:aO medida pelo
indice do custo de vida em 75%. Era, de fato, o cambio errado
para uma epoca de Crise. No entanto, 0 governo insistiu com tal
politica cambial, a despeito do pre\:O que isso acarretou em ter-
mos de queda na produ\:aO, aumento no desemprego e deterio-
ra\:ao nas contas externas e publicas.
Apesar dos abundantes recursos captados pelo Estado com o
programa de privatiza\:aO, ocorreu a deteriora\:ifo das contas pu-
blicas principalmente pela manuten\:aO de taxas de juros muito
elevadas para atrair capital estrangeiro. Era uma politica que com-
prometia o futuro do pais e impedia todo tipo de recupera\:ao,
pois levava a uma deteriora\:aO ainda maior da balan\:a comercial
e, portanto, das contas externas. Tratava-se de um drculo vicioso
que precisava ser desmantelado de modo ordeiro, ou, do contr;i-
rio, causaria uma crise especulativa. Mais uma vez, porem, o
governo nao conseguiu superar a crise externa, agora asiatica.
Juros altos e outra recessao postergaram a solu\:ao do problema.
A crise russa, que oc;orreu no segundo semestre de 1998, foi
outro duro golpe para o pais. A instabilidade internacional aumen-
tou, e a rea\:aO das autoridades brasileiras continuou a mesma:
aumento dos juros e impastos, diminui\:ao dos gastos publicos,
94
A ECONOMJA
tudo de acordo com o receituario do FMI. A partir de 1998, gra\:as
a redU\:aO das despesas governamentais, gerou-se UID pequeno
superavit primario - embora o deficit operacional do governo
correspondesse a cerca de 7% do PIB. Entretanto,o pacote de
medidas anunciado nao foi suficiente para acalmar o mercado, ja
que o Brasil era considerado vulneravel demais. 0 pais acumulara
enorme divida, cujo servi\:O exigia US$ 15 bilhoes, ou seja, o equi-
valente a um ter\:o <las exporta\:6es brasileiras. Divida causada
pela manuten\:ao de uma taxa de cambio claramente inadequada.
Ademais, em 1998, o deficit em transa\:6es correntes chegou a
4,3% do PIB. Todos os indicadores internacionais de vulnerabilidade
mostravam que o pais se encontrava em situa\:ao critica. As reser-
vas, tendo atingido um maximo de US$ 7o bilhoes em 1998, cai-
ram rapidamente. Em outubro daquele ano, diminuiram 40% (gra-
fico 2.9); no entanto, o real ainda era cotado a US$ 1,18 e estava
seriamente sobrevalorizado. A abertura financeira que o pais pro-
movera, a qual possibilitava relativa mobilidade de capital e d6lar
barato, facilitavaa fuga maci\:a de recursos do pais.
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Gcifico 2.9. Liquidez das reservas brasileiras em d6lares (conceito de liquidez intemacional) por mes,
1994-2005 .
Fonte: Ipeadata, Reseroas internacionais - liquidez internaCional - mensal (bi/hoes de d6lares); Boletim BC
95
0 BRASIL DESDE 1980
0 agravamento da crise levou a ajuda emergencial do FMI e
dos paises desenvolvidos. Pelo porte do pais e tamanho da divi-
da, temia-se que a deteriora<;;:ao das condi<;;:oes externas do Brasil
ampliasse a crise dos demais paises emergentes. Isto explica a
rapidez do acordo feito, em dezembro de 1998, que proporcio-
nou ao pais um credito de US$ 41,5 bilhoes. 0 documento assinado
envolvia como sempre compromissos sobre o comportamento
de varios indicadores importantes, como deficit publico, saldo
nas transa<;;:oes correntes e aprova<;;:ao. do ajuste fiscal em debate
no Congresso. Em 1998, houve crescimento zero, e o desempre-
go voltou a crescer - e, apesar das muitas medidas tomadas e do
acordo com o Fundo, a instabilidade e a perda de reservas conti-
nuaram. Agora o mercado financeiro internacional vivia o momen-
to da "crise brasileira". 0 governo recusara-se sistematicamente a
promover uma mudan<;;:a organizada da politica cambial. Que
poderia ser feita em periodo de maior tranqiiilidade. Em janeiro
de 1999 foi obrigado a efetuar essa altera<;;:ao em meio a uma
profunda Crise externa. Deixou 0 cambio flutuar livremente, e de
imediato o real caiu mais de 60% em rela<;;:ao ao d6lar. Agora, o
pais se via livre da ancora cambial. Medida adequada a epoca da
implementa<;;:ao do Plano Real, a persistencia da moeda
sobrevalorizada conteve o crescimento do pais, aumentou o de-
semprego (grafico 2.10), provocou a deteriora<;;:ao das finan<;;:as
publicas e ampliou fortemente a divida externa, o que, no final
das contas, deixava o pais economicamente vulneravel.
0 processo de privatiza<;;:ao executado no governo Fernando
Henrique Cardoso merece algumas considera<;;:oes. A industriali-
za<;;:ao brasileira estava amplamente baseada no investimento
publico nao s6 para a infra-estrutura, mas tambem para a produ-
<;;:ao em segmentos como siderurgia, petr6leo e derivados, ener-
gia eletrica, telecomunica<;;:oes e industria aeronautica. Havia seg-
mentos que ou exigiam montantes de investimento indisponiveis
para o capital privado, ou eram tidos como estrategicos e, por
conseguinte, como monop6lios publicos. A privatiza<;;ao teve ini-
96
A ECONOMIA
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Grafico 2.10. na taxa mensal de desemprego abeno, 1984-2005
Fonte: Ipeadata, com dados da Seade e Dieese-PED
cio em 1981, quando se criou uma comissao que pouco efeito
pratico teria ate o final daquela decada. As poucas privatiza<;;:oes
foram de estatais falidas; .ademais os investidores estrangeiros
estavam praticamente fora do processo, pelo pouco atrativo das
empresas entao privatizadas e pelas restri<;;:oes externas ao Brasil.
Contudo, a privatiza<;;:ao se tornou prioridade nos anos 1990, a
partir da nova legisla<;;:ao aprovada em mar<;;:o de 1990. 0 BNDES,
que ja partidpara de algumas das primeiras privatiza<;;:oes, de-
sempenharia papel importante no processo. 0 programa de
privatiza<;;:ao desenvolvido durante toda a decada foi considerado
um dos mais eficazes do mundo. Infelizmente, apresentou pro-
blemas em alguns segmentos, prejudicando o crescimento eco-
nomico ou criando distor<;;:oes que poderiam ter sido evitadas.
0 montante obtido com a venda de estatais no periodo entre
1990 e 2002 chegou a extraordinarios US$ 87 bilhoes. Alem disso,
transferiram-se mais de US$ 18 bilhoes em dividas publicas. Che-
ga-se, portanto, a um total de US$ 105 bilhoes, com quase metade
97
0 BRASIL DESDE 1980
<las vendas tendo ocorrido entre 1997 e 1998. 0 governo FHC
estimulou a participai;ao de investidores estrangeiros, os quais fo-
ram responsaveis por mais de 50% <las aquisii;oes. A energia eletri-
ca e as telecomunicai;oes responderam por quase 30% dessas ven-
das; a metalurgia ea minerai;ao, por 8%; o petr6leo e o gas, por
mais ou menos 6%; e o setor financeiro, por 5% (grafico 2.11).
Venderam-se alguns exemplos classicos do nacionalismo brasilei-
ro, como a CSN, fundada por Get:Ulio na decada de 1940, ea Vale
do Rio Doce, uma <las maiores mineradoras do mundo. 0 mono-
p6lio da explorai;ao petrolifera e <las comunicai;oes foi quebrado,
com imensas repercussoes pollticas.
20
Deve-se lembrar a impor-
tante participai;ao dos fundos de pensao no processo de privatiza-
i;ao. Criados no final dos anos setenta, adquiriram importancia em
meados dos 1990. Como grande parte dos fundos pertenciam a
empresas estatais, houve muita critica pela sua expressiva partici-
pai;ao no processo de privatizai;ao. As estatais estariam sendo em
parte adquiridas por fundos de pensao controlados por outras
empresas publicas, nao-privatizadas, como a Petrobras, o Banco
do Brasil, o Banco Central e a Caixa Economica Federal.
Telecomunicac;:6es
31%
Ferrovias
2%
Petroqufmica
4%
Setor financeiro
5%
Petr61eo e gas
6%
Grafico 2.11. por setor no total dos fundos obtidos com a
Fonte: Armando Castelar Pinheiro, A experlencia brasileira de priuatizar,:iio (Rio de Janeiro: Ipea, 2002)
98
A ECONOMIA
Tenda em vista que o processo de privatizai;ao ocorreu num
periodo de grande dificuldade fiscal e vulnerabilidade externa, a
renda obtida foi fundamental para o equilibrio <las contas publi-
cas. A transii;ao foi muito bem-sucedida em alguns segmentos,
como o siderurgico, mas nao no setor publico em geral. Exi-
giam-se grandes investimentos para que a industria brasileira do
ai;o sobrevivesse em mercados coinpetitivos, e por isso a pri-
vatizai;ao era fundamental. As telecomunicai;oes tambem tive-
ram privatizai;ao bem-sucedida, ja que a rapida mudani;a tecno-
l6gica que ocorria no setor exigia enormes investimentos, o que
nao justificava a manuteni;ao do controle governamental. Priva-
tizado, este segmento modernizou-se e expandiu-se rapidamen-
te, com macii;os investimentos efetuados pelo setor privado. A
privatizai;ao teve impacto positivo sabre a economia e para os
consumidores.
Ja no setor eletrico, a privatizai;ao foi problematica. A regula-
mentai;ao que se fazia necessaria Ce que fora estabelecida de
forma devida para as telecomunicai;oes) nao foi fixada nem an-
tes nem depois da privatizai;ao <las empresas de eletricidade. A
vulnerabilidade do pa.is impunha uma venda rapida que, depois,
se tevelaria problematica pois nao se realizaram os investimentos
necessarios parac, acompanhar o crescimento da demanda. Em
2001, quando a economia brasileira parecia rumar para um cres-
cimento lento mas consistente, caracterizou-se o fracasso do
modelo de privatizai;ao no setor eletrico. A insuficiencia de
vestimentos provocou escassez de energia e a necessidade de
racionamento, inclusive no setor produtivo. Antes da privatizai;ao,
o setor estava bem estruturado e sempre baseado em cuidadoso
planejamento dos investimentos para atender adequadamente o
crescimerito da demanda. 0 setor de saneamento basico sofreu
tambem pela falta de adequada regulamentai;ao para orientar sua
privatizai;ao, praticamente inexistente.
Apesar de todas as reformas, os anos 1990 foram outra deca-
da perdida em termos de crescimento. 0 PIB aumentou apenas
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0 BRASIL DESDE 1980
30% no periodo, o que representava media anual de somente
2,2%. Ainda era melhor que a media de 1,3% da decada anterior,
mas estava longe daquela de 7, 1 % nos anos 1970. 0 crescimento
acumulado das duas ultimas decadas do seculo (50%) foi bai:xo
demais para a expansao populacional do mesmo periodo (37%).
Na renda per capita, representava aumento bruto de meros 15%
num pa1s cujo povo tern bai:xo padrao de vida e conta com siste-
ma de saude, saneamento e igualmente deficientes.
Embora provavelmente nao fosse poss1vel continuar sustentando
as extraordinarias taxas de crescimento dos anos 1970, o fraco
crescimento das duas decadas posteriores, ainda que positivo,
ficou aquem do que poderia ter sido, dadas as grandes transforma-
ocorridas no pa1s. De resto, o Brasil acompanhou o desem-
penho dos demais pa1ses da America Latina, que, nos anos 1980
e 1990 tiveram pouco ou nenhum crescimento, em da
conjuntura internacional. No fim do governo FHC, o desemprego
atingiu numeros elevados, em especial nas regioes metropolita-
nas; a d1vida externa US$ 226 bilhoes, tendo aumenta-
do mais de 40% nos dois mandatos presidenciais; e a divida interna
equivalia a 35% do PIB.
Entretanto, a despeito do bai:xo crescimento e do aumento do
desemprego, causados tanto pelas pollticas governamentais quanta
pela conjuntura economica internacional, houve inegavel melho-
ra do bem-estar da parcela mais pobre da principal-
mente pela drastica nos indices inflacionarios.
Uma nova decada: a esquerda enfim chega ao poder
A latino-americana se tornou ainda mais dificil depois
que, em dezembro de 2001, a Argentina declarou morat6ria dos
pagamentos da divida. Os mercados financeiros ficaram mais
agressivos, e o capital, escasso para as economias emergentes. 0
Brasil sofreu de credito externo, mesmo para as
linhas regulares de financiamento ao comercio exterior, em geral
as que apresentam o menor risco e a maior estabilidade ate em
100
A ECONOMIA
epocas de turbulencia internacional. Nesse ambiente de bai:xo
crescimento e constantes choques economicos externos, a vit6ria
de Lula poderia ter tido profundo impacto negativo.
Muito embora Lula tivesse modificado de forma radical suas
propostas para a economia, a possibilidade de uma vit6ria eleito-
ral dele alarmou o empresariado brasileiro e os investidores es-
trangeiros e aumentou a turbulencia no mercado financeiro. Esse
temor s6 se fez com a da vit6ria de Lula,
apesar do discurso de posse do riovo presidente, que reafirmou
que adotaria polltica economica moderada. 0 montante <las obri-
externas, os curtos prazos de vencimento delas ea situa-
nos mercados internacionais poderiam ter levado o pa:is a
uma crise externa que consumiria suas. reservas. Internamente, o
tamanho e o curto prazo de vencimento da divida publica au-
mentavam a
No entanto, a da a posse se deu de modo
impecavel. 0 novo ministro da Fazenda, Antonio Palocci, medico
relativamente desconhecido, revelou-se habilidoso e competen-
te. A escolha de conhecidos profissionais do mercado financeiro
para o Banco Central tranquilizou os mercados. 0 pr6prio presi-
dente reiterou seu compromisso com a estabilidade, os contratos
vigentes e o respeito as normas estabelecidas. E esse compromis-
so foi respeitado. 0 novo governo manteve a polltica conserva-
dora do predecessor, talvez de maneira ainda mais conservadora
que aquela que um candidato liberal teria adotado. 0 governo
do PT reafirmou o acordo com o FMI e aumentou a meta de
superavit primario para 4,25%, numero extremamente elevado,
cumprido nao pela de gastos, mas pelo aumento da
catga tributaria. Tambem se manteve a polltica monetaria restritiva,
com juros altos e elevados compuls6rios bancarios.
Ap6s completar um mandado, o governo do presidente Lula
ja pode ser avaliado pela da economia. Quando assu-
miu o governo necessitava demonstrar seriedade na
da polltica economica, mas houve rigor exagerado na polltica
101
0 BRASIL DESDE 1980
monetaria. Manteve ao longo dos ultimas anos taxas de juros
excessivamente elevadas, para atingir meta.s rigorosas de infla-
<;;ao. Isso permitiu manter a infla<;;ao sobre controle, mas compro-
meteu seriamente o crescimento. Apesar das condi<;;5es externas
excepcionalmente favoraveis o pais cresceu em media apenas
3,4% entre 2003 e 2006. Media favorecida pela revisao das contas
nacionais, pois na metodologia antiga a media seria de apenas
2,8%. Por outro lado, a manuten<;;aO de juros elevados e condi-
<;;5es favoraveis no mercado internacional, gerou forte ingresso
de capital externo, provocando novamente uma sobrevaloriza<;;ao
do real. Repete-se o processo ocorrido em grande parte do go-
verno anterior, quando as elevadas taxas reais de juros mantiveram
o real valorizado. Novamente penaliza-se a produ<;;ao local ante a
concorrencia externa. Entretanto, em face das condi<;;5es favora-
veis do mercado internacional, com grande valoriza<;;ao dos princi-
pais produtos expOrtados pelo pais, bem coma mudan<;;as estrutu-
rais na produ<;;ao brasileira, verificou-se excelente desempenho
nas contas externas brasileiras, com forte crescimento nas expor-
ta<;;oes e excepcional saldo positivo na balan<;;a comercial. 0
saldo medio anual do primeiro mandato do presidente Lula foi
da ordem de US$ 37 bilhoes. A manuten<;;ao de saldos elevados
na conta comercial, e a forte entrada de investimentos diretos
estrangeiros, a redu<;;ao dramatica do risco Brasil e abundancia
de recursos no mercado internacional permitiram ao pais alcan-
<;;ar uma situa<;;ao de tranqUilidade na area externa atipica na his-
t6ria brasileira: elevado saldo comercial, saldo positivo na conta
de transa<;;5es correntes, reservas internacionais superiores a US$
150 bilhoes de d6lares. Com tais reservas, o pais praticamente
eliminou sua divida externa. Apesar das compras elevadas de
divisas por parte do Banco Central, que explicam o valor das
reservas, nao foi capaz de evitar a sobrevaloriza<;;ao do real.
Segundo as autoridades economicas o pais estaria pronto para
crescer. Ha entretanto dificuldades a enfrentar. Houve baixo ni-
vel de investimentos em infra-estrutura, portanto o pais nao teria
102
A ECONOI\.f!A
condi<;;5es para sustentar niveis elevados de crescimento. Ha si-
nais de. uma nova escassez de energia; o sistema de transportes
encontra-se no limite de sua capacidade. Varios outros setores
sofrem pela falta de investimentos adequados. A atual crise no
transporte aeroviario representa bem a situa<;;ao. Faltaram investi-
mentos adequados. e ha crise gerencial no setor, em grande parte
provocada pela distribui<;;fo politica dos cargos publicos, mesmo
em areas de que deveriam ser administradas por criterios tecni-
cos. A distribui<;;ao politica de cargos publicos e uma marea im-
portante do governo Lula.
Embora a carga fiscal cres<;;a continuamente, os recursos sao
destinados ao elevado pagamento da divida interna e a gastos de
custeio que crescem descontroladamente. Por essa razao, nao
sobram recursos para os investimentos necessarios em infra-
estutura. Ademais, o programa de reformas, parcialmente realiza-
do nos governos anteriores, ficou praticamente paralizado no .
primeiro mandato do presidente Lula e dificilmente tera avan<;;os
importantes no segundo mandato.
NOTAS [pp.57-103]
1. Dentre os inumeros estudos sobre a economia do periodo anterior ao golpe militar,
ver Sonia Draibe, Rumos e metamorjoses: Estado e industrializafaO no 1930-
1960 (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985); Carlos Lessa, Quinze anos de politica econ6mi-
ca (Sao Paulo: Brasiliense, 1975); Maria Victoria de Mesquita Benevides, 0 governo
Kubitschek (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1976); Maria da Tavares, "Auge e
declinio do processo de in Maria da Tavares (org.), Da substi-
tuifao de importafi5es ao capitalismo financeiro (Rio de Janeiro: Zahar, 1972); Albert
Hirsmann, "The political economy of import substitution industrialization in Latin America",
Tbe Qtt;artely journal of Economics, v. 82 (Fev. 1968); Albert Fishlow, "Origens e conse-
qiiencias da de no Brasil", in Flavia Versiani & Jose Roberto
de Barros (orgs.), Formafiio economica do Brasil: a expenencia de industria-
lizafaO (Sao Paulo: Anpec/Saraiva, 1976); Annibal Villanova Villela & Wilson Suzigan,
Politica do governo e crescimento da economia brasileira, 1889-1945 (Rio de Janeiro:
Ipea, 1973); Pedro Malan, economicas intemacionais do Brasil, 1945-1964", in
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V. 1, pp. 31-106; Roberto Macedo, "Plano trienal de desenvolvirnento economico", in
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Celso Lafer (org.), Plamjamento no Brasil (Sao Paulo: Perspectiva, 1970); Antonio Bar-
ros de Castro, Sete ensaios sabre a economia brasileira (Sao Paulo: Forense, 1969);
Marcelo de Paiva Abre1,1, estagna\:ao e ruptura: 1961-1964'', in Marcelo de
Paiva Abreu (org.), A ordem no progresso (Rio de Janeiro: Campus, 1990), pp. 197-231;
Luiz Orenstein & Antonio Claudio Sochaczewschi, "Democracia com desenvolvimento:
1956-1961", in Abreu, A ordem no progresso, pp. 171-95; Jose Serra: "Ciclos e
estruturais na economia brasileira do pos-guerra", in Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo &
Renata Coutinho (orgs.), Desenvolvimento capitalista no Srasil: ensaios sabre a crise
(Sao Paulo: Brasiliense, 1981).
2. Celso Martone, "O Plano de a\:ao economica", in Lafer (org.), Planejamento no Brasil.
3. Andre Lara Resende, "Estabiliza\:aO e reforma", in Abreu, A ordem noprogresso; Mario
Henriq1,1e Simonsen & Roberto Campos, A nova economia brasileira (Rio de Janeiro:
Jose Olympio, 1979); Celso Furtado, Um projeto para o Brasil (Rio de Janeiro: Saga,
1968); Albert Fishlow, "Algumas reflexoes sobre a pol!tica brasileira apos 1964", Estudos
Cebrap, 6 (jan.-mar. 1974); Mario Henrique Simonsen, Injla(:ao, gradualismo x trata-
mento de choque (Rio de Janeiro: Apec, 1970); Albert Fishlow, "A distribui\:aO de renda
no Brasil", in R. Tolipan & A. C. Tinelli (orgs.), A controversia sabre a distribuio de
renda e desenvolvimento (Rio de Janeiro: Zahar, 1975).
4. 0 Instituto de Pesquisa Economica Aplicada (Ipea) e importante grupo de pesquisa
controlado pelo governo federal. Alem de uma serie de excelentes levantamentos (que
podem ser encontrados na internet), mantem um site (www.ipeadata.gov.br) no qua! se
acham in(lmeras series de dados economico-sociais sobre o Brasil.
5. Dados obtidos do Ipeadata. IBGE/SCN: PIB da insrustria de transforma\:ao, valor
adicionado, valor real anual.
6. Dados obtidos do Ipeadata. Salario mlnimo real, mensal, valor real. em R$. Ver tam-
bem grafico I.
7. Dados obtidos do Ipeadat.a. IBGE/SCN: PIB, varia\:ao real anual, e PIB da industria de
transforma\:ao, valor adicionado, valor real anual.
8. Nesse periodo, houve amplo debate sobre a concentra\:ao de renda. 0 governo
afirmava que o elevado grau de desigualdade na distribui\:aO de renda era fenomeno
transitorio, causado pelo processo de crescimento. Os economistas, por sua vez, tinham
opinioes diversas. Alguns argumentavam que havia razoes estruturais para essa distor\:aO
distributiva e que ela nao seria eliminada pelo crescimento. Outros atribufam a culpa
pela concentra\:aO de renda a politica de arrocho salarial adotada pelo governo. Sobre
o tema, ver Carlos G. Langoni, l)istribui(:ao de renda e desenvolvimento econ6mico no
Brasil (Rio de Janeiro: Expressao e Cultura, 1973); Albert Fishlow, "Brazilian size
distribuition of income", American Economic Review (v. 2, n; 62); Edmar Bacha & Lance
Taylor, "Brazilian income distribution in th.e 1960s: 'Facts', model results and the
controversy", in Lance Taylor et al. (eds.), Models of growth and distribution for Brazil
(Nova York: Oxford University Press, 1980); Lauro R. A. Ramos &Jose Guilherme Almeida
Reis, "Distribui\:aO da renda: aspectos teoricos e o debate no Brasil", in Jose Marcio
Camargo & Fabio Giambiagi (orgs.), Distribui(:ao de renda no Brasil (Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 2000), pp. 21-45.
9. Ocorreu intenso debate contra e a favor do modelo de crescimento adotado no
periodo do "milagre economico". Alguns dos principais trabalhos produzidos a epoca
sao Antonio Delfim Netto, "Analise do comportamento recente da economia brasileira:
diagnostico" (Sao Paulo: mimeo, 1967); Simonsen, Inflaf:CiO, gradualismo x tratamento
de cboque-, Celso Furtado, Analise do. modelo brasileiro (Rio de Janeiro: Civiliza\:ao Bra-
104
AECONOMIA
sileira, 1972); Regis Bonelli & Pedro Malan, "Os limites do poss!vel: notas sobre balan\:O
de pagamento e indtistria nos anos 70'', Pesquisa e Planejamento Econ6mico ( v. 6, n. 2,
1976); Maria da Concei\:iio Tavares &Jose Serra, "Mais alem da estagna\:iio", in Tavares,
Da substituio de importa(:i5es ao capitalismo financeiro; Maria da Concei\:iio Tavares,
"Sistema financeiro e o ciclo de expansao recente", in Belluzzo & Coutinho (eds.),
Desenvolvimento capitalista no Brasil: ensaios sabre a crise-, Luiz Aranha Correa do
Lago, "A retomada do crescimento e as distor\:5es do 'milagre': 1967-1973", in Abreu, A
ordem no progresso, pp. 233-94. .
10. Sobre o periodo Geisel, ver Antonio Barros de Castro & Francisco Eduardo Pires de
Souza, A economia brasileira em marcha for(:ada (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985);
Diorusio Dias Carneiro, "Crise e esperan\:a: 1974-1980", in Abreu, A ordem no progresso,
pp. 295-322; Rogerio Werneck, Empresas estatais e politica macroecon6mica (Rio de
Janeiro: Campus, 1987).
11. Sobre a crise e o processo de ajuste, ver Diorusio Dias Carneiro & Eduardo Modiano_,
"Ajuste externo e desequilibrio interno: 1980-1984", in Abreu, A ordem no progresso, pp.
323-46; Mario Henrique Simonsen, "Infla\:iio brasileira: li\:5es e perspectivas", Revista
Brasileira de Economia, v. 5, n. 4 (out.-dez. 1985), pp. 15-31; Winston Fritsch, "A crise
cambial de 1982-83 no Brasil: origens e respostas", in C. A. Plastino & R. Bouzas. (orgs.),
A America Latina ea orise internacional (Rio de Janeiro: Graal, 1988); Rogerio Werneck,
"Poupan\:a estatal, dlvida externa e crise financeira do setor publito", Pesquisa e Plane-
jamento Econ6mico, 16(3) (dez. 1986).
12. Werneck, "Poupan\:a estatal, dlvida externa e crise financeira do setor publico".
13. Ver Persio Arida & Andre Lara Resende, "Inertial inflation and monetary reform in
Brazil", in J. Williamson (ed.), Inflation and indexation: Argentina, Brazil and Israel
(Cambridge, Massachusetts: MIT Press, 1985); Francisco L. Lopes, 0 choque heterodoxo:
combate a inflaf:Cio e reforma monetaria (Rio de Janeiro: Campus, 1986).
14. Uma explana\:aO das regras para conversao de salarios esta disporuvel em Eduar-
do Modiano, "A opera dos tres cruzados: i985-1989'', in Abreu, A ordem no progresso,
pp. 347-86.
15. Ha extensa bibliografia sobre o Plano Cruzado, que representou uma inova\:iio teorica
nas politicas de combate a infla\:iio inercial. Sobre essa experiencia, ver Eduardo Modiano,
"A opera dos tres cruzados: 1985-1989", in Abreu, A ordem no progresso, pp. 347-86; Joao
Sayad, Planas Cruzado e Real: acertos e desacertos (Rio de Janeiro: Ipea, Seminarios
Dimac, 30 set. 2000); Maria Silva Bastos Marques, "O Plano Cruzado: teoria e pratica",
Revista de Economia Politica, 8(3) (jul.-set. 1983); Luiz Carlos Bresser Pereira, "Infla\:iio
inercial e o Plano Cruzado", Revista de Economia Politica 6(3) (jul.-set. 1986); Edmar
Bacha, "Maeda, inercia e conflito: reflexoes sobre politicas de estabiliza\:iio no Brasil'',
Pesquisa e Planejamento Econ6mico, v. 18, n. 1 (1988), pp. 1-16; J. M. Rego, Injla(:ao
inercial, teoria sabre inflao e o Plano Cruzado (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986).
16. 0 ex-ministro Joao Sayad, um dos irnplementadores do Plano Cruzado, fez uma
interessante compara\:aO entre esse e o Plano Real. Ver Joao Sayad, Planas Cruzado e
Real: acertos e desacertos (Rio de Janeiro: Ipea, Seminarios Dimac, 30 set. 2000).
17. Eduardo Mediano, "A opera dos tres cruzados: 1985-1989", in Abreu, A ordem no
progresso, pp. 347-86.
18. Apos anos de combate a infla\:aO por metodos ortodoxos e heterodoxos, o Plano
Real alcan\:OU resultados efetivos, e a infla\:ao vem se mantendo estavel ha mais de dez
anos. Na ampla bibliografia sobre o assunto, inclui-se Joao Sayad, Planas Cruzado e
Real acertos e desacertos; Luiz Filgueiras, Hist6ria do Plano Real (Sao Paulo: Boitempo,
105
0 BRASIL DESDE 1980
2000); Aloizio Mercadante (org.}, 0 Brasil p6s-Real: a politica econ6mica em debate
(Campinas: Unicamp, 1997); Fabio Giambiagi & Mauricio Mesquita Moreira, A economia
brasileira nos anos 90 (Rio de Janeiro: BNDES, 1990); Maria da concei1;ao Tavares,
Destruif:ao nao-criadora (Rio de Janeiro: Record, 1990); Gustavo Franco, 0 Plano Real
e outros ensaios (Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1995).
19. Gustavo Franco, um dos principais implementadores do Plano Real e depois presi-
dente do BC, dizia que a concorrencia provocaria uma "destrui1;ao criadora". Ver Maria
da Concei1;ao Tavares, Destruif(iO nao-criadora.
20. Licinio Velasco Jr., Privatizafao: mitos efalsas percepfoes (Rio de Janeiro: BNDES);
Armando Castelar Pinheiro, A experiencia brasileira deprivatizafao: o que vem a seguir
(Rio de Janeiro: Ipea, Texto para Discussao 87, 2002).
106
0
Entre as mais profundas estruturais ocorridas na eco-
nomia brasileira durante o ultimo meio seculo esta, sem duvida
nenhuma, a de um mercado nacional de credito. E, nao
obstante todo o desenvolvimento anterior do setor financeiro, foi
nos ultimas 25 anos que o Brasil estabeleceu um dos mais sofis-
ticados mercados financeiros de qualquer pais em desenvolvi-
mento. Ele o fez eni meio aos choques de elevada, as
crises da dlvida, as morat6rias e a entrada de capital estrangeiro.
Ademais, grande parte da inicial desse mercado
financeiro se deu a custa do setor publico, que, ao termino do
seclo XX, conseguiu enfim se livrar de extrema-
mente dispendiosas, deixando estabelecido um sistema forte.
Embora persistam profundos problemas com a capacidade do
Sistema financeiro de fornecer Credito privado de medio e longo
prazo e com o spread excessivo que se verifica nessas opera-
o sistema financeiro se apresenta com alta liquidez, moderni-
zado e. em termos tecnol6gicos.
Em 1964, quando os militares tomaram o poder, as autorida-
des econ6micas identificaram as no setor, as quais preci-
savam resolver para que se implementasse o ambicioso programa
de e crescimento que desejavam desenvolver. Falta-
vam ferramentas gerenciais eficazes para uma polltica monetaria
e creditkia adequada. A estrutura juridica era obsoleta; o pais
nao tinha Banco Central; e, apesar da crescente, as "leis
107
0 BRASIL DESDE 1980
da usura" ainda lirnitavam as taxas de juros. Os poupadores dis-
punham de m'.imero limitado de op<,;:6es para aplica<,;:ao financeira
e raramente obtinham rendimentos acima da
A ausencia de um Banco Central fazia com que suas furn,;:oes
fossem exercidas por diferentes organiza<,;:6es. Ravia a Superin-
tendencia da Moeda e do Credito (Sumoc), encarregada de ela-
borar a politica monetaria, e o Banco do Brasil, responsavel (com
a Caixa de Amortiza<,;:ao do Ministerio da Fazenda) por executar
aquela politica, emitindo moeda com autoriza<,;:ao da Sumoc. 0
BB, alem de operar como banco comercial, atuava como autori-
dade monetaria por intermedio de varios departamentos.
No entanto, essa divisao de responsabilidades criava serios
problemas para a polltica governamental, e os confrontos entre o
ministro da Fazenda e o presidente do BB eram parte do folclore
politico brasileiro.
Por causa da coexistenda da infla<,;:ao com tetos as taxas de
juros, o mercado financeiro se reduzia . a creditos bancarios de
curto prazo, baseados em dep6sitos a vista. Para capta-los, os ban-
cos aumentavam sistematicamente o numero de agendas. Em 1957,
havia 393 bancos, com mais de quatro mil agendas; em 1965,
eram cem bancos menos, mas o numero de agendas dobrara. A
expansao da rede a cata de dep6sitos se deu sem preocupa<,;:ao
com os custos, pois os bancos conseguiam extrair lucros dos em-
prestimos de curto prazo, usando expedientes como taxas de aber-
tura de credito, comissoes e exigenda de contrapartida na forma
de dep6sitos sem remunera<,;:ao. Nos anos 1970 e 1980, os prind-
pais bancos do setor financeiro brasileiro ja estavam estabeleddos
havia vinte ou trinta anos; eram institui<,;:6es como o Banco da
Lavoura de Minas Gerais, o Boavista, o Brasileiro de Descontos, o
Moreira Salles, o Nadonal, o Mercantil de Sao Paulo e o Banespa.
1
0 BB, alem de ser autoridade monetaria, respondia por aproxima-
damente 40% dos creditos concedidos pelo sistema bancario.
2
0 setor publico era muito importante no mercado bancario.
Juntas, os bancos estaduais e federais respondiam por mais de
108
0 SETOR FINANCEIRO
metade dos creditos bancarios do pais. Tambem existiam outras
institui<,;:6es financeiras publicas importantes, inclusive as Caixas
Economicas, que captavarri dep6sitos de caderneta de poupan<,;:a
e operavam projetos habitacionais. E havia o BNDE,
3
criado em
1952 para financiar os grandes projetos do p6s-guerra. Contudo,
os investimentos privados dependiam basicamente dos empresti-
mos de curto prazo ou dos recursos dos pr6prios empresarios.
Tampouco operava no pais um mercado da divida publica para
titulos de medio e longo prazo.
Em 1964, o primeiro governo militar lan<,;:bu o atual sistem;i
financeiro. Dali a poucos anos, apesar do retorno do processo
inflacionario, o Brasil ja contava com amplo e sofisticado sistema.
A cria<,;:ao do BC e o estabelecimento da corre<,;:ao monetaria fo-
ram os elementos fundamentais das reformas que modificaram
por completo a estrutura financeira e praticamente implantaram
o mercado de capitais. 0 conceito adotado para organizar o sis-
tema foi a especializa<,;:ao. As fun<,;:6es dos bancos .comerciais se
redefiniram para se concentrar nos creditos de curto prazo, ao
passo que bancos de investimento eram criados para operar no
medio e longo prazo. A produ<,;:ao de bens de consumo duraveis,
corpo autom6veis e eletrodomesticos, desempenharia papel
determinante no modelo de crescimento pretendido, e isso re-
queria grande mercado de credito ao consumidor, que seria opera-
do por novas organiza<,;:6es de credito e financiamento. 0 governo
tambem estimulou o estabelecimento de sociedades de credito
imobiliario e criou o BNH para financiar moradias e obras de
saneamento. A capta<,;:ao de fundos em caderneta de poupan<,;:a e
a universaliza<,;:ao do FGTS (administrado pelo BNH) representa-
vam as principais fontes de recursos para esse segmento. 0 go-
verno ainda organizou outros programas de poupan<,;:a para os
trabalhadores dos setores privado Co Programa de Integra<,;:ao Social
- PIS) e publico Co Programa de Forma<,;:ao do Patrimonio do
Servidor Publico - Pasep), que contavam com contribui<,;:6es com-
puls6rias de todas as empresas e entidades publicas. Os recursos
109
0 BRASIL DESDE 1980
eram administrados pelo setor publico e podiam ser sacados pe:..
los beneficiarios em situar;;:oes especiais, como aposentadoria e
compra da casa pr6pria. No ambito da poupanr;;:a voluntaria, in-
troduziram-se diversos incentivos, inclusive os fiscais para com-
pra de ar;;:oes.
Nas decadas de 1960e1970, importantes transformar;;:oes ocor-
rerai:n no mercado de ap3es. Reorganizaram-se as Bolsas, surgi-
ram bancos de investimento e corretoras de valores e
implementou-se nova e sofisticada regulamentar;;:ao, na qual se
inclufa a Comissao de Valores Mobiliarios (CVM), fundada em
1976 com furn;oes semelhantes as da Securities and Exchange
Commission (EUA). No mesmo ano, tambem se aprovou a Lei
<las Sociedades Anonimas, concebida para atender melhor as
exigencias do mercado de capitais, sobretudo no que dizia res-
peito aos direitos dos acionistas minoritarios. tambem
incentivos fiscais para empresas e investidores que operassem no
mercado acionario. Mas este - exce{:ao feita a curtos perfodos de
euforia - tiveram pouca im.portancia na mobilizar;;:ao de recursos
para suprir as necessidades de capital <las empresas no Brasil.
Eram relativamente poucas as sociedades anonimas de capital
aberto, e mesmo estas costumavam emitir parte de suas ar;;:oes
sem direito a voto. A empresa privada t.ipica tinha seu capital
controlado ou por uma familia, ou por um grupo limitado de
acionistas que possufa a maioria <las ar;;:oes com direito a voto.
Somente com a privatizar;;:ao <las estatais, nos anos 1990, aumentou
o numero de empresas com controle compartilhado, administra-
r;;:ao profissionalizada, surgiu a preocupar;;:ao com a governanr;;:a
corporativa e ampliaram-se os direitos dos acionistas minoritarios,
No Brasil, o publico pouco participava do mercado acionario
- quer em carater individual, quer em fundos mutuos OU de pen-
sao. Esses ultimos apareceram em 1977, mas poucas empresas
privadas estavam interessadas em cria-los ou em oferecer planos
de aposentadoria complementar aos Apenas as esta-
tais e algumas multinacionais constitu.iram sistemas de aposentado-
110
0 SETOR FINANCEIRO
ria complementar. Esses fundos tomaram importancia a partir dos
anos 1980, por suas aplicar;;:oes no mercado de capitais, inclusive
com participar;;:oes expressivas no capital de diversas empresas
publicas e privadas. Na decada de 1990, com a abertura do setor
financeiro ao capital estrangeiro, um montante significativo de
recursos fluiu do exterior para o mercado acionario brasileiro, e
as flutuar;;:oes de prer;;:o e volume passaram a ter influencia direta
do comportamento do mercado financeiro internacional. Entretan-
to, apesar do crescimento e fortalecimento do mercado secundario
de. ar;;:oes, o sistema se mostrou incapaz de gerar fluxo de capital
expressivo e esravel para as empresas privadas e, ao fim e ao cabo,
teve pouco impacto na consolidar;;:ao da industria brasileira.
Como dissemos, a partir de meados dos anos 1960, com a
nova legislar;;:ao, seguiu-se a tendencia a segmentar e especializar
as entidades do mercado, na tradir;;:ao do sistema financell-o ame-
ricano. Em poucos anos, surgiu grande numero de instituir;;:oes,
desde bancos de investimento e sociedades de credito imobilia-
rici ate diversas financeiras e corretoras de valores. 0 processo
possibilitou a rapida expansao do mercado financeiro brasileiro,
em especial no segmento nao-bancario. Entre 1965 e 1973, os
ativ,os financeiros totais passaram de 24% para 43% do PIB; os
emprestimos ao setor privado apresentaram aumento similar, ul-
trapassando 50% naquele ultimo ano. Em contrapartida, os ativos
monetarios, que comer;;:aram representando 86% de todos os ati-
vos financeiros, reduziram sua participar;;:ao para 43% no mesmo
. periodo, apesar de terem aumentado sobremaneira em termos
absolutos. Essa queda de participar;;:ao se deu por causa do cres-
cimento exponencial do mercado de ativos nao-financeiros, _que
represi=ntava s6 4% do PIB em 1965 e subira para 25% em 1973.
A correr;;:ao moneraria possibilitou a consolidar;;:ao desse tipo
de mercado, e alguns segmentos desempenharam papel crucial
no rapido crescimento da economia. Na habitar;;:ao e no sanea-
mento, o FGTS, assim como os dep6sitos em caderneta de poupan-
r;;:a e as letras imobiliarias, tinham ativos que em 1973
111
0 BRASIL DESDE 1980
representavam 16% dos ativos nao-monerarios totais. Outro seg-
mento importante era o financiamento de bens de consumo du-
raveis, operado pelas sociedades de credito e financiamento, cujas
fontes eram as letras de cambio, que correspondiam a um quarto
dos ativos nao-monetarios. Outro importante componente dos
ativos nao-monetarios era a divida publica da Uniao, expressa
nas Reajustaveis do Tesouro Nacional (OR1N), que
eram certificados emitidos com clausula de monetaria
p6s-fixada, e nas Letras do Tesouro Na<;:ional (L1N), que, criadas
em 1970, tinham prefixada e eram mais adequadas
como instrumento de polltica monetaria. 0 mercado da divida
publica era agora muito importante, possibilitando o financia-
mento do deficit e a do Banco Central no
mercado monetario. Os bancos eram grandes compradores <lesses
ativos, para incorpora-los ao capital pr6prio e .efetuar os dep6si-
tos compuls6rios incidentes sobre os dep6sitos a vista - dep6sitos
compuls6rios que, em geral, podiam ser feitos na forma de titu-
los da divida publica.
4
Embora a do setor visasse criar um mercado de
credito de longo prazo, os resultados obtidos foram fracos. Os
bancos de investimento nao conseguiam estabelecer os mecanis-
mos necessarios para que emprestimos de longo prazo se tomas-
sem factiveis. Apenas o setor publico, por intermedio do ENDE e
de outros bancos de desenvolvimento e especializadas
federais e estaduais, executava essas usando recursos
publicos ou fundos compuls6rios. Ate a decada de 1980, o pr6prio
BC exerceu papel ativo como agente de desenvolvimento, operan-
do com recursos publicos ou repasses de entidades intemacionais
de financiamento. A entao ocorrida resultou na trans-
ferencia da autoridade moneraria do BB para o BC, ao passo que
as atividades desse ultimo, relacionadas ao fomento industrial e a
dlvida publica federal, foram transferidas para o Tesouro Nacional.
Naquele perfodo, ganharam importancia-as inter-
nacionais de credito, usualmente menos onerosas e com prazos
112
0 SETOR FINANCEIRO
mais dilatados. As multinacionais e as maiores empresas nacio-
nais eram as maiores beneficiarias, pela possibilidade de acesso
direto aos bancos intemacionais. As empresas nacionais de me-
nor porte dependiam do sistema bancario nacional para repasse
<lesses recursos. Os bancos obtinham tais recursos no mercado
internacional e faziam repasses no mercado local, normalmente
com maior custo e menor prazo. Esses financiamentos extemos,
cada vez mais procurados pelos setores privado e publico, expli-
cam parte importante da crescente divida externa. Por mais para-
doxal que isso possa parecer, esse processo de endividamento
externo ampliava tambem o endividamento interno. 0 governo
por um lado tinha o monop6lio cambial e ampliava as reservas
com os d6lares recebidos nessas Por outro lado, colo-
cava divida publica interna para esterilizar a moneta-
ria gerada pela compra dos d61ares do setor privado ou empresas
estatais. Como a divida publica interna custava mais do que 6
rendimento <las reservas, seu acumulo representava um onus para
o BC ou para o Tesouro. Apesar do seu custo, o acumulo de
reservas via endividamento interno era defendido pelas autorida-
des economicas; alegavam que o acumulo de reservas naquele
perfodo aumentava a credibilidade externa do pais, propiciando
melhores condip)es de credito no mercado internacional.
Durante o governo Geisel, quando ocorreu a primeira crise
do petr61eo, ao contrario de outros paises, que a
praticar pollticas recessivas como forma de enfrentar a crise do
petr61eo, o Brasil implementou ambicioso programa de investi-
mento na infra-estrutura basica e na de
que gerou enormes deficits nas correntes. Para estimular
a busca por recursos fmanceiros externos, elevaram-se sobremanei-
ra as taxas de juros internas. Como o Estado era o principal inves-
tidor, tambem se tornou o maior tomador de recursos no exterior.
Ja o setor privado, apesar <las de credito mais favora-
veis no exterior, reduziu aos poucos seu passivo em moeda es-
trangeira, retraindo-se quanto aos investimentos e evitando to-
113
0 BRASIL DESDE 1980
mar o risco cambial num periodo de forte desequillbrio externo.
Simultaneamente, as estatais se viram obrigadas a aceitar
declmios reais nas tarifas e pre<;os publicos; isso visava conter as
pressoes inflacionarias e reduzir a capacidade de gera<;ao de re-
cursos pr6prios para seus investimentos. Este foi o procedimento
adotado para for<;ar as estatais a buscarem no exterior os recur-
sos para financiar seus investimentos. 0 governo usou as estatais
com boa classifica<;ao de credito no exterior para obter recursos
financeiros externos. Essa politica de reprimir tarifas e pre<;os
publicos, que era na verdade um subsidio ao setor privado, endi-
vidou as estatais, agravou as condi<;5es das contas publicas e
aumentou a divida externa que estava sob a responsabilidade do
setor publico.
Ademais, havia um mecanismo que possibilitava a transferen-
cia de divida externa privada para a conta do setor publico. Para
estimular a tomada de credito externo pelo setor privado, criou-
se uma especie de hedge que protegia do risco cambial os
tomadores. Os devedores em moeda estrangeira (tanto as organi-
za<;5es financeiras quanto as nao-financeiras) poderiam deposi-
tar a qualquer momenta no BC, em moeda nacional, o valor
referente a sua divida externa. Desse modo, o devedor privado
podia antecipar o pagamento devido aos credores externos, trans-
ferindo para o BC a responsabilidade pelo debito externo. Embo-
ra essas opera<;5es fossem no mercado internacional, o tomador
no Brasil assumia responsabilidade a Ser paga em moeda nacio-
nal, na cota<;ao do dia <la liquida<;ao. Quando sentia o risco de
forte desvaloriza<;ao da moeda nacional, preferia efetuar o pre-
pagamento da divida, atraves de uma dep6sito no BC. Assiffi, o
setor privado transferia o risco cambial para o BC, sobretudo nos
periodos de grande turbulencia no setor externo. Este foi um dos
principais instrumentos de transferencia da divida externa, origi-
nalmente privada, para o setor publico.
Alem da questao <la divida, o governo precisava resolver qual
indexador utilizar na economia. Quando a jnfla<;ao alcan<;ou ill-
114
0 SETOR FINANCEIRO
veis muito altos, aumentou a disparidade na varia<;ao de milhares
de pre<;os na economia. Com infla<;ao mensal superior a 30% ao
mes, as empresas ou segmentos cujos pre<;os estavam defasados
podiam sofrer muito com a corre<;ao de seus passivos por um
indice que nao correspondesse a varia<;ao efetiva nos pre<;os de
venda dos seus produtos ou da sua remunera<;ao. Essas empre-
sas e segmentos nao podiam suportar a corre<;ao de seus passi-
vos pela corre<;ao monetaria que refletia um indice medio de
varia<;ao de pre<;os. Lentamente, no decorrer dos anos 1980 e
1990, o governo assumiu parte <las obriga<;5es pela indexa<;ao
em muitas areas <la economia. 0 BNDES, que utilizava fundos de
poupan<;a compuls6ria, limitou a indexa<;ao ao percentual de 20%,
. nao importando o indice de corre<;ao monetaria do periodo. O
segmento habitacional, que usava fundos do FGTS ou <la cader-
neta de poupan<;a, come<;ou a corrigir abaixo da infla<;ao as pres-
ta<;5es <la casa pr6pria, acarretando prejuizos depois assuri:iidos
pelo setor publico. A agricultura recebia credito a taxas negati-
vas. No longo prazo, parte da indexa<;ao do setor privado foi
assumida pelo setor publico. Alguns estudos mostravam que o
governo operava com spread negativo, pois pagava sua divida
com corre<;ao monetaria total e juros altos, ao passo que adminis-
trava amplo sistema de credito com taxas abaixo . do custo. 0
governo tambem era onerado quando financiava reservas inter-
nacionais com a coloca<;ao de dlvida interna, com onus financei-
ro acima do rendimento obtido na aplica<;ao <las reservas.
5
,
Ao limitar a corre<;ao do saldo devedor dos emprestimos em
diferentes setores da economia, o governo provocava a exaustao
dos recursos disporuveis para novos financiamentos, como aca-
bou acontecendo no segmento habitacional. Durante varios anos,
foi possivel desenvolver um ambicioso programa de habita<;ao e
saneamentb, mas ao limitar-se a corre<;ao das presta<;5es pagas
pel6s tomadores reduziu-se o fluxo de retorno dos financiamen-
tos, inviabilizando a realiza<;ao de novos empreendimentos, em
especial para as familias de baixa renda, o que levou a prevalencia
115
0 BRASIL DESDE 1980
da familiar individual, no mais das vezes precaria,
desprovida de infra-estrutura e dependente da pessoal.
Essa das de financiamento para a habita-
e 0 saneamento e provavelmente uma das causas da rapida
<las favelas pelo Brasil inteiro.
Com o aumento da reduziu-se dramaticamente o
credito ao consumidor. AB pessoas fisicas que adquiriam bens
financiados desejavam saber quanto teriam de pagar pelo em-
prestimo. Temiam a insuficiencia de renda (em geral, o salario)
para arcar com os custos variaveis do credito com juros p6s-
fixados. Mas o mercado de titulos prefixados, que financiariam
aquelas tinha seu prazo limitado a noventa dias; nao
havia oferta de recursos prefixados para seis ou doze meses. Esse
desequillbrio entre a of erta de fun dos e a pref erencia dos
tomadores reduzia consideravelmente os emprestimos no seg-
mento do credito ao consumidor e seu prazo. 0 Brasil se tornou
um pais onde ate a de autom6veis se fazia com recur-
sos pr6prios ou credito de curto prazo. E nunca houve de fato
um mercado de leasing.
A da economia nos anos oitenta, com baixo cresci- .
mento e grande incerteza, mas que ao mesmo tempo propiciava
elevados ganhos no mercado financeiro, aplicando em titulos da
divida publica de baixo risco, provocou um desestimulo aos inves-
timentos produtivos e nas financeiras de
curto prazo, tendo o setor publico como principal tomador. Por
conseguinte, o setor financeiro cresceu consideravelmente nesse
periodo. Grandes conglomerados fmanceiros operavam em todos
os segmentos, tirando vantagem dos juros altos e das oportunida-
des de arbitragem entre diferentes ativos e indexadores. Quando a
se acelerou, estenderam sua rede de para apro-
priar-se do imposto inflacionano obtido nos dep6sitos a vista; tam-.
bem obtinham expressivos resultados com a permanencia tempo-
raria dos recursos nos bancos, que ocorria quando efetuavam tran-
em nome de terceiros, como o de contas de
116
0 SETOR FINANCEIRO
luz ou impostos, ordens de pagamento ou de che-
ques: esses fundos transit6rios permaneciam por um periodo no
banco, sem ate serem depositados na conta do
. beneficiario. Alguns impostos chegavam a ficar trinta dias no ban-
co antes de serem transferidos ao setor publico. Esta era a maneira
entao adotada para remunerar os bancos pelos prestados.
0 governo fomentava a de grandes grupos finan-
ceiros, criados mediante fusoes e em geral sob a lide-
de um banco comercial. Os conglomerados controlavam
inumeras outras entidades financeiras, de todas as areas do mer:-
cado financeiro, estando assim aptos a realizar em:
todos os segmentos do mercado. Embora composto por varias
unida<les separadas juridicamente, o conglomerado financeiro
operava como entidade unica, com um s6 controle e gestao inte-
grada. Era uma do conceito original e da base legal,
que previa a no mercado. Acreditava-se que a
de entidades financeiras era pouco eficaz e que a
fortaleceria o setor, diminuiria custos operacionais
e provocaria dos custos cobrados dos tomadores de
emprestimos. Acreditava-se na economia de escala no setor.
1'.!pico desse processo de foi o Bradesco, o maior
banco privado, que participou de forma direta ou indi-
reta de mais de trinta fusoes. Em 1980, suas 1.247 agendas repre-
sentavam 16% do total do sistema bancario privado, e o Bradesco
respondia por 13% dos dep6sitos e 5% dos emprestimos. Os qua-
tro maiores bancos privados tinham entao 30% dos dep6sitos.
Quando se consideravam os sete maiores, essa porcentagem su-
bia para 40%. E, alem dos bancos privados nacionais, havia
dezessete estrangeiros, varios dos quais estavam entre OS Vinte
maiores do pais, como o Citibank, o Lar Brasifeiro (Chase), o
Francese Brasileiro (Credit Lyonnais) e o Sudameris (com capital
frances e italiano). Existia tambem importante estrutura de ban-
cos comerciais publicos que serviam de esteio financeiro e ope-
racional aos governos estaduais. Alguns eram de grande porte,
117
0 BRASIL DESDE 1980
como o Banco do Estado de Sao Paulo (8anespa), o terceiro
maior do pais em 1980; o Banco do Estado do Rio de Janeiro
(Banerj); e o Banco do Estado do Rio Grande do Sul (Banrisul).
6
0 sistema financeiro brasileiro constitui caso especial pela
capacidade de sobreviver e expandir-se em ambiente inflaciona-
rio. A experiencia internacional demonstra que elevada
afeta de modo negativo as bancarias e pode provocar
crise no setor. No Brasil, porem, quanto maior era a
maior se mostrava a lucratividade dos bancos. 0 sistema finan-
ceiro nacional era viabilizado pela ampla que permi-
tia financeiras com juros reais, apesar da e da
incerteza. 0 setor financeiro criou produtos e procedimentos para
adaptar-se a essas economicas especiais e atender as
necessidades dos agentes economicos, que tambem se ajustavam
as dificuldades geradas pela elevada e crescente. Os agen-
tes economicos rejeitavam a moeda corrente, e os dep6sitos a
vista, e procuravam aplicar seus recursos em ativos indexados,
que conservavam o valor, com baixo risco e boa liquidez.
No Brasil das decadas de 1970 e 1980, o open market foi o
principal meio de de recursos Hquidos para todos os
segmentos da sociedade. As financeiras adquiriam
titulos da divida publica, de medio e longo prazo, e OS financia-
vam com recursos de curto prazo de aplicadores, pessoas fisicas
e juridicas. A esses aplicadores era oferecida liquidez diaria, usando
como garantia aqueles titulos de medio e longo prazo. Tendo em
vista que havia clara discrepancia de prazo entre as
dos poupadores e os titulos que lastreavam as o go-
verno oferecia liquidez imediata dos titulos no. mercado, para
preservar a solvencia <las financeiras que efetuavam
tais Esse tipo de substituiu os dep6sitos a.
vista por mais de uma decada. Assim, a maior parte da divida
publica federal, colocada no mercado com prazos que chegavam
a cinco anos, tinha liquidez diaria oferecida pelas
financeiras com o respaldo do BC, que readquiria os titulos caso
118
0 SETOR FINANCEIRO
surgissem problemas de liquidez. Cada estava autori-
zada a efetuar de ate trinta vezes o valor de seu pa-
trimonio liquido. Era um mercado de alto risco para a
financeira, que adquiria ativos com prazos de tres a cinco anos e
que captava dfariamente recursos no mercado para financiar a
Se a nao obtivesse aqueles recursos um dia
que fosse, nao conseguiria pagar aos emprestadores da vespera.
S6 o respaldo do BC viabilizava esse mercado, extremamente
lucrativo para as financeiras em geral, como bancos
e corretoras.
Outra caracteristica dos mercados financeiros brasileiros da-
queles tempos de alta era, na maioria dos contratos, a
da moeda nacional por moeda indexada. Estavam
proibidos os contratos em moeda estrangeira, exceto aqueles com
externa legitima, como os contratos cambiais, o fman-
ciamento em moeda estrangeira ou os contratos de e
Os demais costumavam ser definidos ou na moeda
indexada, em geral a ORTN, ou na moeda nacional, mas corrigida
de tempos em tempos pela ORTN ou por outro indice que refle-
tisse as de Isso possibilitava que a economia
funcignasse ate quando a diaria passava de 1 %. Se ne-
cessario, _utilizava-se a monetaria diaria dos contratos.
Face a elevada e dispersao na dos diferentes
criava-se um amplo sistema de indexadores, cada uma
medindo segmentos diferentes da economia. Como esses
indexad6res serviam para reajustar e contratos, os brasi-
leiros viviam como se varias unidades monetarias existissem si-
multaneamente. Os riscos de eram enormes, criando,.se
um amplo mercado de hedges contra o desequihbrio entre a moeda
nacional, a moeda estrangeira e varias "moedas indexadas", propi-
ciando ao mesmo tempo oportunidades de arbitragem e especula-
Quern quer que assumisse o risco cambial podia obter ganhos
extraordinarios a entre o custo de em
d6lar ea do mercado local na moeda indexada.
7
119
0 BRASIL DESDE 1980
A persistencia dos niveis de inflas;ao, elevados para os pa-
droes internacionais, estimulava os bancos comerciais a continuar
expandindo sua rede de agendas, buscando os dep6sitos a vista
e os valores em transito, sem preocupas;ao com a estrutura de
custos. Era a maneira pela qual os bancos se apropriavam de
parte do alto imposto inflacionario pago pela sociedade. Como a
grande parte da captas;ao de recursos do sistema bancario era
feita sem remuneras;ao ou com remuneras;ao inadequada, ao cres-
cer a inflas;ao maior era o potencial de ganho pela aplicas;ao
<lesses recursos com taxas de juros reais positivas. Era o estimulo
para uma competis;ao acirrada entre os bancos. pela expansao da
rede bancaria. Era uma atividade frenetica que em nada contri-
bufa para criar um mercado de credito privado de longo prazo
que fosse capaz de financiar investimentos produtivos, os quais
ainda dependiam exclusivamente do credito publico. Ademais,
com o estabelecimento do mercado da divida publica, o pr6prio
governo competia de forma agressiva pela poupans;a privada,
usando titulos de medio e longo prazos, com baixo risco e eleva-
da liquidez, totalmente indexados. Estes titulos, com baixo risco
e adequada remuneras;ao, concorriam com vantagem com os ati-
vos financeiros emitidos pelo setor financeiro privado.
0 alto custo para o tomador de recursos era outra caracteris-
tica do sistema financeiro entao organizado. Por questoes de
polltica economica, usualmente eram elevadas as taxas basicas
de juros, que remuneravam titulos de baixo risco, publicos ou
privados. Alem disso o sistema tradicionalmente operava com
spreads extraordinarios. Estudos conduzidos pelo BC mostram
que existiam diversas razoes para tal situas;ao. Alem da incerteza
provocada pela inflas;ao, havia pesado impasto sobre empresti-
mos e aplicas;oes; o sistema tinha elevado custo operacional; havia
os riscos causados pela legislas;ao inadequada, que protegia em
demasia o devedor; e o sistema bancario operava com altissimos
niveis de lucro. Um levantamento de 1983 sobre a lucratividade
dos dez maiores bancos comerdals privados brasileiros constata
120
0 SETOR FINANCEIRO
para um periodo de dezoito anos a taxa media anual de 21,4% -
excepcional em todos os aspectos, em . qualquer economia ou
setor.
8
Um estudo internacional concluido em 1981 revela que
inStituis;oes brasileiras ocupavam o primeiro, o terceiro e o sexto
lugar dentre os bancos mais lucrativos do mundo.
9
Por conseguinte, a deterioras;ao economica que ocorreu na
decada de 1980 nao afetou o sistema bancario brasileiro, o qual
preservou sua alta lucratividade. Naquele perfodo, alguns bancos
grandes quebrarani, mas nao houve crise sistemica como na Ar-
gentina e no Mexico.
10
0 periodo crucial foi a implantas;ao dos
varios planos economicos, quando a inflas;ao se reduziu de modo
inesperado.11 Os altos custos, com a perda do imposto inflaciona-
rio, afetaram a lucratividade dos bancos, que se viram fors;ados a
cortar despesas: fecharam agendas, investiram em tecnologia e
eliminaram postos de trabalho. Um estudo realizado pelo IBGE
mostra que a participas;ao do setor financeiro no PIB se manteve
entre 1l % e 13% na primeira metade dos anos 1980; reduziu-se a
8,6% em 1986, durante o Plano Cruzado; elevou-se a 26% em
1989; e entao caiu para cerca de 12% na primeira metade da
decada seguinte. Esses resultados demonstram que o setor se
saiu muito bem na era da infl.as;ao alta.12
No final dos anos 1980, aconteceu uma mudans;a fundamen-
tal na estrutura juridica do mercado finariceiro. A legislas;ao
introduzida em 1964 previa a especializas;ao por segmento de
mercado, mas a realidade acabou mostrando outro caminho. Como
ja vimos; estabeleceram-se grandes conglomerados financeiros,
fomentados pelo governo, que atuavam em todas as areas, em
geral sob a dires;ao de um_ banco comercial. Embora essas insti-
tuis;oes fossem juridicamente especializadas por segmento, ope-
ravam em quase todos os ramos do mercado financeiro e de
capitais,. mediante a crias;ao de inumeras entidades financeiras,
cada qual num segmento especffico e todas controladas por uma
administras;ao central. A transformas;ao ocorteu em 1988, com a
crias;ao dos bancos multiplos, reprodus;ao brasileira do banco
121
r
i
r,

Ii
r
0 BRASIL DESDE 1980
universal e:xistente em varios paises. Qualquer entidade financei-
ra, bancaria ou nao, poderia solicitar do Banco Central autoriza-
para transformar-se em banco multiplo, com a possibilidade
de operar nas carteiras desejadas e abrir as agendas julgadas
necessarias, bastando atender as exigencias de capital minima.
Em cinco anos dobrou o numero de bancos privados, que soma-
vam 244 em 1994.
No fim do governo Sarney, no processo eleitoral que elegeu
o Presidente Collar, aumentolJ a incerteza sobre o futuro do pais
e capacidade do governo de honrar a divida publica. A rolagem
da divida tornou-se mais dificil e os tomadores e:xigiam titulos
mais curtos. Havia o risco de fuga generalizada do mercado finan-
ceiro, que oferecia liquidez quase total. Expandiu-se o mercado
paralelo de cambio, pois havia corrida por moeda estrangeira. A
nova para reduzir a liquidez do mercado congelou
temporariamente, de modo intempestivo e autoritario, todos os
ativos . financeiros do pais. Aboliu o mercado de open market,
com liquidez diaria, substituido por fundos de renda fixa ou varia-
vel, administrado por financeiras, com regras de saida
a limitar a liquidez dos recursos ali e:xistentes. A alternativa para
os aplicadores seriam os dep6sitos a vista, onerados pela infla-
Os tornaram-se os grandes detentores de divida publi-
ca e sua passou gradativamente a ser exercida por
bancos, eliminando outras financeiras desse mercado.
Na ultima decada do seculo XX, o sistema financeiro do Brasil
sofreu duplo choqtJe. 0 primeiro foi a abertura da economia e a
da concorrencia internacional pelo governo. 0 segun-
do choque foi o fim da elevada, com o sucesso do Plano
Real. Nesse aspecto, o choque anterior que os bancos haviam
sofrido com o Plano Cruzado serviu de alerta para o setor, tendo
levado o sistema bancario a promover estruturais,
com investimentos em tecnologia e de custos.
Com a queda da ho\lve perda quase completa do impas-
to inflacionario apropriado pelo setor financeiro, que se situava
122
0 SETOR FINANCEIRO
ao redor de 2% do PIB, elevou-se para 4% em 1993 e reduziu-se
para apenas 0,1% em 1995. Isso afetou profundamente o setor
bancario que perdeu uma fonte importante de receita. Mas a
perda do impasto inflacionario nao foi 0 unico problema enfren-
tado pelos bancos. 0 Plano Real provocou crescimento generali-
zado de todas as areas da economia. Assim como em outros
planos de o decrescimo da ao eliminar ou
reduzir o impasto inflacionario, promoveu ganho expressivo de
renda, em especial para o segmento mais pobre da
menos protegido contra os efeitos da

0 rapido crescimento da demanda interna seguiu-se de au-
mento de 58% no total dos creditos bancarios, muito embora as
autoridades monetarias tentassem canter sua expansao, adotando
medidas como aumento dos compuls6rios bancarios. As receitas
dessas de credito compensaram em parte a perda da
receita inflacionaria. Ademais, ocorreu substancial dos
custos administrativos, e os bancos a cobrar taxas
pelos bancarios, que se tornaram uma <las mais impor-
tantes fontes de receita para os bancos varejistas. No final de
2003, ja representavam valor equivalente a 90% <las despesas dos
bancos com mao-de-obra. Infelizmente, no que se referia aos
ajustes de custo, o maior impacto incidiu sobre o emprego.
0 setbr bancario, que einpregava mais de oitocentas mil pes-
soas em 1988, reduziu aos poucos seu pessoal, ate chegar em
1999 a metade daquele numero. As agressivas politicas de auto-
e e as novas fusoes explicam parte desse ajus-
te. Agendas bancarias foram reestruturadas e relocalizadas, mas
seu numero se manteve relativamente esravel. Os bancos priva-
dos, os primeiros a reduzir mao-de-obra, acabaram sendo segui-
dos pelos bancos publicos, em especial os privatizados. 0 Banespa,
federalizado e depois vendido ao Santander, reduziu seu pessoal
em mais de um no periodo de 1994 a 1997; o BB, nao
privatizado, tambem eliminou cerca de quarenta mil postos de
trabalho. A ja mencionada, foi outro importante fa-
123
0 BRASIL DESOE 1980
tor; e, como de habito, os novos empregos criados pela terceirizac;;:ao
eram mais precarios que aqueles que vinham substituir.
14
0 BC ja procurava monitorar o sistema, temendo uma crise
porque ocorrera aumento descontrolado do numero de institui-
c;;:oes bancarias, muitas das quais sem tradic;;:ao no credito; alem
disso, varios grandes bancos tradicionais vinham mostrando serios
problemas estruturais que se podiam agravar com a grande con-
correncia pela expansao das carteiras de credito. 0 mesmo acon-
tecia em alguns bancos estatais, muitos deles enfraquecidos pelo
respaldo que ofereciam aos governos estaduais. Em 1994, o BC
tentou enfrentar a crise obrigando os bancos locais a cumprirem
o Acordo da Basileia, que definia um padrao internacional para a
atividade bancaria e aumentava as exigencias mmimas de capital
para as instituic;;:oes financeiras.
Alem dos fatores previsiveis (queda da inflac;;:ao e expansao
desordenada das operac;;:oes de credito), o pais foi afetado sobre-
maneira pela crise mexicana, que reduziu de forma drastica a
liquidez para os paises emergentes. Em resposta, adotou-se poli-
tica monetaria fortemente restritiva, elevando as taxas de juros
primeiro para 20% e depois para 65% ao ano. Tambem se criou
um dep6sito compuls6rio incidente sobre as operac;;:oes de credito.
A economia estancou e ampliou-se a inadimplencia, pela recessao,
elevac;;:ao da taxa de juros, falta de credito e concorrencia inter-
nacional que ocorria em razao da politica governamental de
sobrevalorizar o real. Nas carteiras dos bancos comerciais, a por-
centagem de creditos inadimplentes saltou de 5% em setembro
de 1994 para 15% em 1997. Alem disso, a liquidez do mercado
estava orientada para as instituic;;:oes mais s6lidas, como o BB, os
grandes bancos nacionais e os grupos estrangeiros, afetando as-
sim os bancos menores ou os mais frageis e problematicos. Na
segunda metade de 2005, o Economico e o Nacional quebraram,
ambos incluidos entre os dez maiores bancos privados do pais.
0 medo de uma crise generalizada no setor financeiro obri-
gou o governo a agir de imediato, criando tanto o Programa de
124
0 SETOR FINANCEIRO
Estimulo a Reestruturac;;:ao e ao Fortalecimento do Sistema Finan-
ceiro Nacional (Proer) quanto o Programa de Estimulo a Reduc;;:ao
do Setor Publico no Sistema Financeiro (Proes), este para assistir
os bancos estatais, em especial os estadua:is. Embora a Constitui-
c;;:ao de 1988 vedasse que se acrescentassem mais bancos estran-
geiros ao sistema financeiro nacional, autorizava o presidente da
Republica a desconsiderar tal proibic;;:ao caso precisasse cumprir
acordos internacionais e dar reciprocidade ou agir nos interesses
__ do governo brasileiro.
Durante a decada de 1990, o governo estimulou o processo
de liberalizac;;:ao dos movimentos de capitais e a entrada de ban-
cos estrangeiros no pais. Esperava-se que o processo de
liberalizac;;:ao financeira promovesse o influxo de capital externo.
Tambei:n havia a expectativa de que a entrada de instituic;;:oes
estrangeiras reforc;;:asse a concorrencia, ampliasse a oferta de credito
e reduzisse o spread bancario. Em alguns casos, a autorizac;;:ao
para ingresso no mercado foi dada a fim de resolver problemas
especificos, como a privatizac;;:ao <las instituic;;:oes estaduais ou a
compra de bancos privados em dificuldades financeiras, inclusi-
ve aqueles sob intervenc;;:ao do BC. Apesar <las expectativas favo-
raveis sobre 0 impacto dos bancos estrangeiros na concorrencia
no setor, estudos recentes mostram que o mercado esta cada vez
mais s6lido, inas que ate o momento ha poucos sinais de amplia-
c;;:ao do Credito, expansao do financiamento de longo prazo OU
reduc;;:ao do spread bancario.
1
5
6 Proer e o Proes foram importantes para reduzir o risco de
crise sistemica no setor. O Proer, criado em 1995, garantia assis-
tencia financeira nos casos de transferencia do controle acionario
de instituic;;:oes em crise. Ao assumir o controle de uma destas
instituic;;:oes, o banco recebia recursos de reservas bancarias para
reestrutura-la operacional e administrativamente e podia esco-
lher os ativos que desejava gerir. Os ativos rejeitados permaneciam
no processo de liquidac;;:ao promovido pelo BC. 0 programa foi
complementado por medidas que asseguravam incentivos fiscais
125
0 BRASIL DESI;>E 1980
ao banco comprador. Na opiniao do BC, o Proer foi instaurado
nao para salvar bancos, mas para garantir a estabilidade do siste-
ma financeiro, evitando problemas de liquidez ou solvencia de
algumas que poderiam causar uma crise sistemica.
Realizaram-se sete tres delas referentes a
de grande porte: o Econ6mico foi incorporado pelo Bilbao Viscaya;
o Nacional, pelo Unibanco; e o controle do Bamerindus passou
para o HSBC.
Quando se implementou o Plano Real, diversos bancos esta-
duais enfrentaram serios problemas, agravados pela estabilidade
de e pela do imposto inflacionario. A
ficou particularmente seria (tambem em termos de liquidez) com
a crise provocada pela falencia do Econ6mico e do Nacional, a
dos mercados financeiros e:xternos e o aumento das
taxas de juros. Em 1996, criou-se o Proes para fomentar a recupe-
a ou a dos bancos controlados pelos
governos estaduais. Dos 35 existentes, c;:atorze foram privatizados
ou federalizados; dez, liquidados; e cinco, recuperados. 0 Proes
representou importante processo de bancaria, em
particular do ponto de vista regional, pois os bancos liquidados
ou privatizados tinham normalmente uma atividade concentrada
regionalmente. Em essencia, os bancos privatizados foram adqui-
ridos por dois grandes bancos varejistas nacionais e dois bancos
internacionais.
Afora as respaldadas pelo Proer e pelo Proes, o BC
efetuou uma serie de e que envolveram
247 financeiras, entre as quais 57 bancos comerciais
-numero impressionante se considerarmos que,no final de 1999,
existiam 216 bancos no Brasil.
16
O processo de recu-
e dos bancos estaduais foi acompanhado
de um programa de ajustes nas contas publicas dos estados e
munidpios. Houve a de suas dividas, que foram
assumidas pelo Tesouro_ Nacional. Paralelamente estabeleceu-se
uma base juridica que limitou a expansiio futura dessas dividas e
126
0 SETOR FINANCEIRO
determinpu que uma porcentagem fixa da receita dos estados e
munidpios se destinaria a pagar os debitos com o Tesouro Nacio-
nal. A drastica dos bancos estaduais e a transferencia
dos seus passivos para o governo federal representou papel fun-
damental no processo de ajustamento das contas publicas. Parte
do crescimento da d!vida publica federal foi causada por essa
mas, como veremos, outra razao importante do
crescimento da mesma divida foram as altas taxas de juros prati-
cadas no mercado interno.
17
Simultaneamente as do BC naqueles bancos, _
ocorreu intenso processo de que envolveu bancos
privados tanto nacionais quanto internadonais, o que modificou
sobremaneira a estrutura do sistema bancario brasileiro. Entre
1998 e o - de 2004, aconteceram sessenta
numero tambem relevante se lembrarmos que existiam cerca de
duzentos bancos. A maioria das novas foi feita
pelos grandes bancos varejistas nacionais, como Bradesco, Itau
e Unibanco. significativas e permanentes s6 foram
feitas por tres bancos estrangeiros: Santander, HSBC e ABN-Amro,
que hoje estao entre as seis maiores bancarias do
pais, operando no varejo com ampla rede de agendas. Outros
gruposcinternacionais nao tiveram sucesso na tentativa de entrar
no varejo logo venderam suas Foi o caso do
Bilbao Viscaya, (espanhol) e da Caixa Geral de Dep6sitos de
Portugal, que se desfizeram do Excel-Econ6mico e do Bandeiran-
tes, respectivamente. Grupos financeiros estrangeiros ja
tradidonais no pais (como Citibank e BankBoston) nao fizeram
nenhuma grande bancaria, embora tivessem declara-
do interesse para tanto.
0 resul14do dessa nova foi que praticamente
desapareceram os bancos varejistas de medio porte. Alias, o atra-
tivo das estava, em essenda, na compra de uma fatia
do mercado de varejo, consolidada na rede fisica de agendas.
Houve inegavel fortalecimento do setor financeiro, em
127
0 BRASIL DESDE 1980
da do tamanho dos grupos que se constitufram e da larga fatia
que o capital estrangeiro obteve no setor.
0 apoio do governo ea expansao dos grandes bancos foram
tao bem-sucedidos que nao houve risco para esses ultimos, nem
mesmo em 1999, quando o pais enfrentou seria crise de credito
externo, a qual obrigou a do real e a necessidade
de apelar para recursos emergendais do FMI. A crise afetou insti-
de pequeno e medio porte, que sofreram ou
foram vendidas; em momento algum, entretanto, ocorreu risco
de crise sistemica.
Hoje, existem no Brasil apenas 155 bancos comerdais, dos
quais 53 sao estrangeiros. (Na realidade, o numero de grupos
financeiros e ainda menor, ja que, embora diversas
adquiridas por grupos maiores tenham mantido sua personalida-
de juridica, sao parte integrante do grupo controlador). Ap6s o
intenso processo de fusao, e aquisi-
por grupos intemadonais, o mercado band.rio brasileiro exibe
estrutura particularmente concentrada, com elevada
estrangeira e significativa da publica, por conta
da ou dos bancos estaduais.
Atualmente os bancos comerdais. publicos controlam cerca
de 25% dos emprestimos do sistema; o setor privado nacional,
45%; e os bancos estrangeiros, 30%. Os cinco maiores bancos
comerdais (inclusive o BB) controlam dois do mercado
em termos de numero de fundonarios e agendas, ativos totais,
patrimonio llquido, de credito, resultado finale admi..:
de fundos de terceiros. Essa porcentagem se eleva a
80% quando considerados os dez maiores bancos. Constituem
esse universo o BB, cinco bancos privados nadonais e quatro
bancos estrangeiros. Isso demonstra a importanda dos grupos
internadonais no ramo bancario brasileiro. 0 mesmo se verifica
na de agendas: tres <las seis maiores redes bancarias
privadas pertencem a grupos internadonais. Em outras palavras,
os bancos estrangeiros sao hdje, pela primeira vez, importantes
128
0 SETOR FINANCEIRO
no segmento varejista. No mais, fortaleceram-se os tres grandes
grupos bancarios nacionais: Bradesco, Itau e Unibanco.
18
%
60
50
-- 40
30
20
10
0
1988 2000
Bancos estatais Bancos privados nacionais lll!sancos privados estrangeiros
Griificci 3.1. Participa0io no total das atividades financeiras por tipo de banco, 1988 e 2000
Esse processo de pode se revelar nocivo para
as regioes mais pobres, pois foi ali que os pequenos e medios
bancos regionais e estaduais se mostravam mais importantes. 0
processo de ja se fez sentir com o aumento do
numero de munidpios que nao tern agenda bancaria. Agora, o
papel desempenhado pelo BB e pela CEF ganhou importancia
ainda maior.
19
Com as governamentais para garantir a viabili-
dade do sistema bancario, ocorreram importantes
regulat6rias recentes no mercado financeiro nacional. Em 1995,
criou-se o Fundo Garantidor de Creditos, para resguardar os de-
p6sitos nas financeiras em caso de liqui-
129
0 13RASIL DESDE 1980
das;:ao ou falencia ate um teto de R$ 20 mil; embora este fosse um
valor relativamente pequeno, era suficiente, em 2001, para ga-
rantir todos os dep6sitos de mais de 90% dos dientes band.rios.
Em 1997, estabeleceu-se nova inspetoria bancaria, a Supetvisao
Global Consolidada, que fez a auditoria passar de mero procedi-
mento formal a analise profunda da exposis;:ao dos bancos ao
risco, englobando a qualidade dos ativos, as fontes de financia-
mento, a liquidez, a qualidade da administras;:ao etc.
Tambem em 1997, criou-se a Central de Risco de Credito,
consolidando os emprestimos totais do sistema por tomador e
estando aberta a consulta pelas financeiras Cmediante
autorizas;:ao do cliente). Em 1999, houve profunda modificas;:ao
nos criterios de constituis;:ao de resetvas para perdas de credito,
passando a levar em conta os riscos futuros <las operas;:oes, ao
inves de basear-se exclusivamente nos eventos de inadimplencia
ja ocorridos. Cada empresa tern um nivel de risco e deve-se efe-
tuar uma provisao desde o momenta da concessao do credito, de
magnitude a depender do risco do cliente. Antes, s6 as opera-
s;:oes em atraso requeriam essa provisao. Fizeram-se varias mu-
dans;:as na exigencia minima de capital relacionadas ao riscos de
credito, ao cambio, ao prazo e as operas;:oes de swap. Em conso-
nancia com o Acordo da Basileia, esse tipo de alocas;:ao de capital
limita o potencial de alavancagem dos bancos, proporcionando
maior segurans;:a ao sistema financeiro. Muitas fusoes e incorpo-
ras;:oes de bancos e instituis;:oes financeiras foram motivadas por
essa exigencia minima de capital, praticamente eliminando do
mercado a maioria dos bancos que nao tinham como atende-la,
Outra grande transformas;:ao foi a introdus;:ao do novo Sistema
de Pagamentos Brasileiro CSPB). Antes, o BC assumia os riscos de
liquidez dos bancos: se no final do dia uma instituis;:ao financeira
exibia reservas insuficientes para liquidar suas operas;:oes banca-
rias Co que ocorria no momento da compensas;:ao bancaria), o BC
concedia credito a essa instituis;:ao sem liquidez. Quando a crise
era seria e ocorria intervens;:ao ou liquidas;:ao do banco, todo o
130
0 SETOR FINANCEIRO
prejuizo do sistema era suportado pelo BC. Com o novo SPB,
e:Xige-se que os bancos mantenham permanentemente reservas
suficientes para liquidar todas suas operas;:oes. Anteriormente essa.
exigencia era apenas no momenta da conipensas;:ao, no final de
cada dia. Ea liquidas;:ao em tempo real, operas;:ao por operas;:ao,
num dos sistemas mais modernos do mundo.
Nao obstante os esfors;:os do BC Cai incluidos os incentivos a
concentras;:ao bancaria), os ganhos em operas;:oes de larga escafa
__ e a abertura ao capital internacional, o Brasil ainda tern serios
problemas na estrutura de seu setor financeiro. Entre eles, estao
os spreads elevados, a incapacidade de criar mecanismos de fi-
nanciamento para investimentos de medio e longo prazos e o
baixo nivel de emprestimos da economia. Embora tenha ocorrida
expressivo crescimento no montante de emprestimos, seu mon-
tante em 2007 e de apenas 32% do PIB. 0 grande crescimento de
emprestimos ocorreu no segmento de pessoas fisicas, ante a es-
tabilidade da economia que permitiu prazos maiores de financia-
mentos e uma queda gradativa nos custos dos emprestimos.
Devem-se tambem considerar as incertezas caracteristicas da
economia brasileira, que aumenta os riscos das operas;:oes de
credito, em especial de medio e longo prazos. Essas incertezas se
revefam nao apenas na qualidade do credito, mas igualmente nas
constantes mudans;:as juridicas e fiscais. Isso valeu tanto para o
Plano Collor quanto para 1995, quando se introduziram os dep6-
sitos compuls6rios para dep6sitos a prazo e operas;:oes de credi-
to. 0 impasto infladonario, cuja perda poderia ter estimulado a
busca por receitas crediticias, acabaram sendo substituidas pela
cobrans;:a de tarifas e pelos resultados obtidos com o financia-
mento da divida publica - operas;:ao de baixo risco e alta rentabi-
lidade. Por conseguinte, os bancos, embora pouco ativos no cre-
dito, tern sido capazes de manter alta lucratividade.
Sem duvida, o spread elevado e caracteristica hist6rica do
mercado financeiro brasileiro. Um estudo recente do BC constata
spreads medios acima dos 30% ao ano. Embora o spread exiba
131
0 BRASIL DESDE 1980
grande variac;ao conforme o tipo de operac;ao e tomador, obser-
vou-se em 1999, por exemplo, um custo medio total de 83% para
o tomador, quando a taxa basica de juros estava em 21%. Assim,
naquele ano, 0 spread medio foi de inacreditaveis 62%. 0 estudo
mostra a composic;ao desse spread: 22% correspondiam as despe-
sas administrativas dos bancos; 14%, aos impastos; 35%, a ina-
dimplencia; e 29%, ao lucro dos bancos, antes da tributac;ao. Desde
esse estudo, o BC vem tentando reduzir essas porcentagens, ate
agora com pouco sucesso. A reduc;ao de custos e a alta lucra-
tividade deveriam ocorrer por meio da concorrencia de mercado,
em especial com a entrada dos bancos estrangeiros e os prova-
veis ganhos de escala no setor. Como ja dissemos, ainda nao ha
sinal de que isso tenha produzido alguma mudanc;a significativa.
O BC procura agir sobre o spread advindo da inadimplencia.
Um aspecto positivo foi a criac;ao do Sistema de Informac;oes de
Credito do Banco Central (SCR), que melhorou a qualidade das
informac;oes sobre o credito empresarial; tambem se esra implan-
tando um sistema para operac;oes de baixo valor, em particular as
destinadas a pessoas fisicas. Alem das severas flutuac;oes econo-
micas (que afetam a capacidade de paga:rnento dos tomadores),
um aspecto crucial para explicar a alta inadimplencia sao a estru-
tura juridica deficiente ea dificuldade de cobranc;a e recuperac;ao
de credito. Essa dificuldade aumenta o risco das opera<;;:oes de
credito e, ao fim e ao cabo, o custo dos emprestimos. Desse
modo, as deficiencias do sistema legal explicam em parte o ele-
vado spread cobrado pelo sistema bancario.
20
Contudo, apesar de todas as questoes de longo prazo, o que
impressiona e que, nao obstante a inflac;ao alta e a grave recessao,
o sistema bancario e suas instituic;oes financeiras sobreviveram.
Sem os traumas que ocorreram em outros paises em desenvolvi-
mento (alguns dos quais precisaram reconstruir seu sistema fi-
nanceiro), o Brasil conseguiu estruturar um sistema financeiro
moderno, com uma solidez nunca antes alcarn;;:ada.

0 SETOR FINANCEIRO
NOTAS [pp.107-132]
1. Todos estes bancos passaram posteriormente por varios processos de fus6es e incor-
e fazem parte da estrutura banciria atual com outras 0 (mico
que preservou sua identidade foi o Banco Brasileiro de Descontos, Bradesco, que lide-
rou um amplo processo de 0 Moreira Salles, por exemplo, faz parte da
origem do Unibanco. 0 Banespa foi adquirido pelo Santander, cuja estrutura atual inclui
outros bancos incorporados.
2. Nelson Carvalheiro, "Bancos comerciais no Brasil - 1964-1976. Crescimento e con-
de mestrado, FEA-USP, 1982). Sobre o mesmo tema, ver tambem
Sergio R. P. de Almeida, de capital nos bancos comerciais brasileiros:
1964-1981" de mestrado, PUC-SP, 1983); Martus Tavares, O setor bancario
brasileiro: alguns aspectos do crescimento e da concentra{:ao (Sao Paulo: Fipe-USP, Serie
Ensaios Econ6micos, v. 51, 1985); Andre Franco Montoro Filho, Maeda e sistema ftnan-
ceiro no Brasil (Rio <;le Janeiro: Ipea/Inpes, 1982); Carlos de Faro Passos, Estrutura
ftnanceira e desenvolvimento: o caso do Brasil (Silo Paulo, Atlas, 1973); Antonio Claudio
Sochaczewski, "Financial and economic development of Brazil, 1953-1968" (tese de
doutorado, London School of Economics, 1980).
3. 0 BNDE como banco de fomento econ6mico, mas, em 1982, acrescentou-
se a o S de Social e o 6rgao a trabalhar tambem na area do
desenvolvimento social.
4. Francisco Vidal Luna & Thomaz de Aquino Nogueira Neto, Corre{:ao monetaria e
mercado de capitais: a experiencia brasileira (Sao Paulo: Bovespa, 1978).
5. Adroaldo Moura da Silva, Francisco Vidal Luna & Helio Nogueira da Cruz, Jnflafao e
mercado de capitais: Sao Paulo (Sao Paulo: Bovespa, 1977).
6. Sergio R. P. de Almeida, de capital nos bancos comerciais brasileiros:
1964-1981" de mestrado, PUC-SP, 1983); MartuS Tavares, O setor bancario
brasileiro: alguns aspectos do crescimento e da concentra{:ao (Sao Paulo: Fipe-USP, Serie
Ensaios Econ6micos, v. 51, 1985).
7. Joao Sayad & Francisco Vidal Luna, Politica antiinflacionaria e o Plano Cruzado (Sao
Paulo: Ilam, 1987).
8. Almeida, de capital nos bancos comerciais brasileiros", p. 174.
9. Felipe M. Dorfman, J. P. Ortiz & M. C. Franco, Latin America's banking systems in the
.1980s (Washington, DC: World Bank, World Bank Dicussion Papers, 1990).
10. Houve crise bancaria em varios paises da America Latina, como Argentina, Bolivia,
Chile, Colombia, Equad0r, Mexico e Uruguai. Ver Morris, Dorfman, Ortiz & Franco,
Latin America's banking systems in the 1980s.
11. Carlos Eduardo Carvalho, "Banco e no Brasil: da crise dos anos 1980 ao
Plano paperapresentado nos Anais do V Congresso Brasileiro de Hist6ria Econ6-
mica (1003); disponivel em http//ideas.repec.org/p/abp/he2003/056.html.
12. IBGE-Andima, Sistemaftnanceiro: uma analise a partir das contas nacionais, 1990-
1995 (Rio de Janeiro: Andima, 1997); IBGE, Contas consolidadas da na{:ao, 1980-1993
(Rio de Janeiro: IBGE, 1994).
13. Luis Ricardo Cavalcante, "Sistema fmanceiro no Brasil: uma breve analise e evolu-
Analise & Dados (Salvador), v. 12, n. 12 (dez. 2002); e IBGE-Andima, Sistema
ftnanceiro.
14. recente do emprego no Brasil", Dieese Linha Bancirios (Belo Horizonte:
Texto 02/98).
133
0 BRASIL DESDE 1980
15. Existe grande bibliografia sobre a crise bancana de meados dos anos 1990 e sobre o
programa governamental de bancana. Ver Geraldo Villar Sampaio Maia,
Reestrnturariio bancaria no Brasil: o caso doProer (Brasilia: Banco Central, Nota Tecni-
ca: 38, 2003); Fernando Pimentel Puga, Sistema financeiro brasileiro: reestruturariio
recente, compararoes internacionais e vulnerabilidade a crise cambial (Rio de Janeiro:
BNDES, Textos para discussao 68, 1999); Jose Roberto Mendonp de Barros & Mansueto
Facundo de Almeida Junior, Analise do ajuste do sistema financeiro no Brasil (Brasilia:
Ministerio da Fazenda, 1996); e Marcelo Davi Xavier da Silveira Datz, "Risco sistemico e
banciria no Brasil" de mestrado; Rio de Janeiro: FGV, 2002).
16. Sampaio Maia, Reestruturariio bancaria no Brasil.
17. A expansao do endividamento pode ser atribuida a diversas causas: as elevadas
taxas de juros pagas pelo setor publico; a <las dividas estaduais e munici-
pais; o reconhecimento de dividas do setor publico que nunca se ex:plicaram por com-
pleto, como as dividas com o setor de credito imobiliario. Para uma analise recente
desse processo, ver Thorsten Beck, Juan Miguel Crivelli & William Summerhill, "State
bank transformation in Brazil - choices and consequences", journal of Banking & Finance,
V. 29 (2005), pp. 2223-57.
18. Fernando Alberto Sampaio Rocha, Evoluriio da concentrariio bancaria no Brasil,
1994-2000 (Brasilia: Banco Central, Notas Tecnicas 11, 2002); Luisa Helena F. de Sa
Cavalcante, O impacto da entrada dos bancos estrangeiros na oferta de credito dos ban-
cos privados nacionais (Fortaleza: UFC/Caen, 2002); Carlos Eduardo de Carvalho, Roge-
rio Studart & Antonio Jose Alves Junior, Desnacionalizariio do setor bancario e financia-
mento das enipresas: a experiencia brasileira recente (Brasilia: Ipea, Texto para Discus-
sao 882, 2002).
19. A importiincia e a solidez dos tres grandes bancos estatais (BB, CEF e BNDES) sao
resultado do papel que desempenharam como auxiliares do setor publico
federal, que operou por intermedio deles e tradicionalmente os proveu de fundos para
suas principais Em epoca de necessidade, o governo federal, como principal
proprietario, capitalizava esses bancos.
20. Eduardo Luis Lundberg, Juras e spread bancario no Brasil (Brasilia: Banco Central,
out. 1999); Pedro Fachada, Luiz Fernando Figueiredo & Eduardo Luis Lundberg, Sistema
judicial e mercado de credito no Brasil (Brasilia:: Banco Central do Brasil, Nota Tecnica
35, 2003).
134

A agricultura representa talvez o mais importante exemplo da
modernizas;:ao da economia brasileira. Em meio seculo passou de
uma estrutura arcaica, concentrada, de baixa produtividade, para
uma agricultura moderna, competitiva, com forte penetras;:ao nos
mercados internacionais. Sua participas;:ao de mercado aumenta
continuamente, e o. Brasil e hoje o terceiro maior exportador de
produtos agricolas, atras apenas dos Estados Unidos e da Uniao
Europeia.
1
Tambem se tornou protagonista nos organismos inter-
nacionais, exigindo maior liberdade comercial para aumentar suas
exportas;:oes, as quais tern sido limitadas pelo protecionismo agri-
cola dos paises desenvolvidos.
Os niveis de competitividade intemacional do Brasil se eviden-
ciam em itens como soja,. suco de laranja, cames, as;:ucar e celulo-
se, para mencionarmos apenas alguns dos produtos importantes
do pais. Alias, no caso de muitos deles (cafe, suco de laranja e soja
nao-processada), o Brasil e o maior exportador mundial.
2
Conju-
gado a agricultura, formou-se um complexo industrial de grande
relevancia no sistema fabril brasileiro, fomecendo insumos agnco-
las e equipamento para processar aqueles produtos primarios. Cal-
cula-se que, no Brasil, o agroneg6cio (que abrange todas as etapas
desde o plantio ate o processo) represente mais de 30% do PIB,
mais de um -ters;:o dos empregos existentes e cerca de 40% das
exportas;:oes. 0 setor e componente importantissimo do comercio
exterior e dos elevados superavits comerciais brasileiros.
135
0 BRASIL DESDE 1980
Mesmo em termos de produtividade, o Brasil e lider mundial.
Produz soja com tanta eficiencia quanto a Argentina ou os Esta-
dos Unidos e supera a produtividade da Australia na
de cana-de-ap'lcar. Muitas dessas culturas sao itens tradicionais,
que se cultivam no Brasil desde o periodo colonial; outras cons-
tituem acrescimo ma.is recente.
A cana, por exemplo, e plantada desde os primeiros tempos
da mas o brasileiro perdeu competitividade
nos mercados internacionais no seculo XIX e inicio do seculo
XX. 0 deslocamento do p6lo produtor para o estado de Sao
Paulo, em meados do seculo XX, com canaviais implantados em
terras de elevada produtividade, processados com a mais
da tecnologia, possibilitou que o Brasil recuperasse a
internacional na de Com o complexo
ro, criou-se a industria do alcool, cuja produo supre parte do
consumo brasileiro de combustiveis Hquidos e cada vez mais
penetra 0 mercado internacional como combustive! automotivo
limpo. 0 desenvolvimento de tecnologia pr6pria permitiu ao pais
tornar-se um exportador expressivo de equipamentos para pro-
cessar e alcool.
Ja a soja teve totalmente diversa, pois se trata de
produto recente na agricultura brasileira. 0 Brasil posi-
de no mercado internacional em conseqiiencia de
longo e bem-sucedido processo de pesquisa, que desenvolveu
variedades de soja adaptadas as diferentes regioes do pais,
sive ao cerrado, territ6rio que cobre grande parte do Brasil cen-
tral, antes considerado impr6prio para a agricultura comercial.
Hoje, o cerrado e uma <las principais zonas agricolas do pais.
Em contrapartida, o cafe, produto predominante na pauta de
por mais de uma seculo, perdeu sua supremacia a
partir de meados do seculo XX. Hoje, representa rnenos de 2%
<las brasileiras e e ultrapassado por itens como soja,
carnes e Embura o pais ainda seja o maior exportador
mundial, o cafe perdeu a antiga hegemonia e nao conseguiu
136
A AGRICULTURA
acompanhar outros produtos agricolas em termos de produtivi-
dade e qualidade.
A da agricultura se deu com estrutura fundiaria
extremamente concentrada, legado do sistema de latiflmdio co-
lonial: Em com a maioria dos paises americanos, no
Brasil nunca ocorreu um verdadeiro processo de reforma agraria
ou livre de terras para economica. No
pa.is a terra representou tradicionalmente poder e reserva de va-
lor. Posse e economica nao estavam usualmente as-
sociados. Ate meados do seculo passado predominava o latiflmdio
improdutivo e arcaicas de trabalho. Nas decadas de 1950
e 1960 essa deficiente estrutura do campo era apontada como
um dos principais entraves ao desenvolvimento sustentado do
pais, pois limitava a expansao <las produtivas e permitia a
sobrevivencia de uma estrutura de poder conservadora e ultra-
passada. A fundiaria, alem dos efeitos politicamente
consetvadores e socialmente nocivos, atrapalhava a moderniza-
da agricultura e se mostrava incapaz de prover abastecimento
adequado, estavel e barato para o mercado interno de alimentos.
Desde os anos 1950 ate o golpe militar de 1964, a proposta de
para o problema foi a reforma agraria.
3
Os governos militares, porem, puseram fim ao debate sobre
reforma agraria e a estimular a da agri-
cultura. A meta era ter abundancia de alimentos a baixo custo,
liberar tIJ;iio-de-obra rural para a industria urbana e abrir merca-
dos internacionais para a agricola, usando-a para gerar
as divisas necessarias ao crescimento. Manteve-se a
fundiaria e nao se contestou o poder <las elites rurais conserva-
doras. A agricultura atendeu aqueles primeiros objetivos, mas de
inicio perdeu importancia relativa na economia, por c'onta do
forte crescimento da manufatura e do setor terciario urbano. A
Zona rural perdeu para OS atratiVOS do trabalho nas
cidades. No periodo p6s-1980, a agricultura se modernizou em
ritmo muito rapido, e isso o exodo rural. Uma conseqi.ien-
137
0 BRASIL DESDE 1980
cia inesperada da migras;ao para as cidades e da modernizas;ao
da agricultura foi a profunda transformas;ao social e polltica do
campo, a qual destruiu grande parte da elite tradicional que se
baseara na propriedade da terra. Essa velha estrutura politica so-
breviveu apenas nas regioes mais atrasadas do Nordeste.
Apesar da noravel modernizas;ao, surgiu uma dicotomia entre
a agricultura brasileira avans;ada, que era competitiva e capitali-
zada, e a obsoleta, que absorvia parte consideravel do segmento
populacional mais pobre e se concentrava primordialmente na
produs;ao de subsistencia. E persiste elevada concentras;ao
fundiaria, pela sobrevivencia do latifilndio improdutivo em mui-
tas regioes e grandes dimens6es <las fazendas mais modemas e
competitivas. Ademais, em algumas regi6es (como no Sule no
Nordeste), os minifUndios tornam inviavel a agricultura'comercial.
A da agricultura brasileira
Ap6s o golpe de 1964, o regime militar efetuou transformas;oes
em diversos setores da economia, mas procurou manter a estabili-
dade na zona rural, reprimindo protestos populares e implemen-
tando uma modernizas;ao agricola conservadora, sem mudar a.
estrutura fundiaria e as relas;6es de trabalho. 0 novo governo via
. na agricultura uma <las principais fontes de pressao inflacionaria,
pelas deficiencias em abastecer o mercado interno. Melhorar o
abastecimento e reduzir seus custos eram essenciais para canter
as press6es salariais urbanas. Num pais pouco desenvolvido como
o Brasil, com renda media baixa e mal distribuida, a alimentas;ao
era componente basico do custo de vida e, portanto, tinha forte
impacto na formas;ao do salario real. A politica salarial, ou melhor,
6 dito "arrocho salarial", representava um dos pilares do processo
de estabilizas;ao da economia e expansao do setor industrial.
0 apoio militar a modernizas;ao agricola abrangia varias fren-
tes. Em primeiro lugar, a oferta de credito abundante e subsidia-
do. Em 1965, a crias;ao do Sistema Nacional de Credito Rural (SNCR)
propiciou fundos substanciais para os produtores agricolas e re-
138
A AGRICULTURA
presentou 0 principal instrumento do governo no fomento a agri-
cultura. Alem do sistema de credito, implantaram-se a garantia de
pres;os minimos e a formas;ao de estoques reguladores, usados
para evitar grandes varias;6es de pres;os para os produtores e con-
sumidores. Antes do plantio, o govemo fixava pres;os minimos
para os principais produtos, em especial aos destinados ao merca-
do interno. Financiava a produs;ao e a comercializas;ao por meio
das Aquisis;6es do Governo Federal (AGF) e dos Emprestimos do
Governo Federal (EGF). As AGF eram o instrumento de compra
direta de produtos; os EGF representavam emprestimos aos pro-
dutores, que tinham o direito de venda do produto ao governo
federal, quando os pres;os de mercado permaneciam abaixo dos
pres;os. minimos. Ate os anos 1980, grande parte <las safras de
algodao, arroz e soja era financiada pelos EGF. Outra importante
instituis;ao criada pelo governo foi a Empresa Brasileira de Pes-
quisa Agropecuaria (Embrapa). Fundada em 1973, desempenhou
papel fundamental na modernizas;ao da agricultura brasileira.
. O sistema de credito rural baseava-se em recursos publicos,
via "Conta Movimento" do Banco do Brasil ou repasses do Banco
Central do Brasil, e <las "Exigibilidades", que correspondiam a
uma parcela dos dep6sitos a vista dos bancos comerciais, aplica-
dos obrigatoriamente em operas;6es de credito para a agricultura.
A operas;ao da Conta Movimento, que representava um redesconto
automatico do Banco do Brasil, <lava a este banco um poder de
emissao, e representava aumento efetivo da oferta de moeda. 0
subsidio no credito provinha da fixas;ao <las taxas de juros em
termos nominais, usualmente abaixo da inflas;ao. Durante a de-
cada de 1970, o volume de credito se multiplicou por quatro,
tendo em 1979 seu melhor ano. A abundancia e o custo negativo
do credito governamental para 0 produtor financiaram a moder-
nizas;ao da agricultura em termos de equipamento e insumos.
Nos anos 1970, constituiu-se um complexo industrial no Bra-
sil que fornecia maquinas, implementos, fertilizantes e pesticidas;
e a demanda gerada pela modernizas;ao agricola foi importante
139
0 BRASIL DESDE 1980
fator no rapido desenvolvimento industrial daquele perfodo. En-
tre 1960 e 1980, a area cultivada quase duplicou, passando de 25
milhoes para 47 milhoes de hectares, e isso se fez acompanhar
de crescente No mesmo periodo, o numero de
hectares por trator diminuiu de 410 para apenas 99,
que se mantem estavel ate hoje. 0 consumo media de fertilizan-
tes por hectare subiu de 8,3 quilos em 1964 para 27,8 em 1970 e
para 88 em 1980.
4
Assim, o govemo proveu tres politicas pr6-agricolas fundamen-
tais: credito subsidiado, minimos e compra de estoques
reguladores. 0 mercado de produtos agricolas era profundamen-
te regulado, particularmente o intemo; a nacional era
protegida com tarifas alfandegarias e previas de
o que tomava o mercado praticamente imune a con-
correncia externa. Dessa maneira, o governo conseguiu garantir
tanto renda ao produtor quanto estabilidade de ao consu-
midor. Ainda ajudou o produtor controlando o dos insumos.
Ate os produtos destinados aos mercados exi:emos sofriam forte
governamental. Alem do controle sobre a taxa de
dmbio (variavel essencial para itens exportaveis), estabelece-
ram-se normas para orientar a em muitos casos pela
de 6rgaos publicos importantes, coma o Instituto do
e do Alcool (IAA) e o Instituto Brasileiro do Cafe (IBC).
5
No caso do e do alcool, o governo operava um siste-
ma complexo que controlava a por usina, concedia
subsidios para compensar as regionais de produtivi-
dade e determinava cotas de 0 trigo estava sob
outro complexo sistema de controle pelo governo federal, que
se responsabilizava pelas internas e extemas. do pro-
duto e regulava o abastecimento para os moinhos do pais, tam-
bem por meio de sistema de cotas. Como o produtor nacional
nao era competitivo, o governo controlava a com-
prava o trigo a que refletiam os elevados custos da pro-
interna e vendia o produto final ao consumidor com sub-
140
A AGRICULTURA
sidios, para evitar o impacto que um item tao importante acaba-
ria tendo sabre os indices de ao consumidor.
6
Essas poli-
ticas de apoio estimulavam a da agricultura em
termos de maquinas, implementos, fertilizantes e pesticidas, mas
criavam na de recursos e desencorajavam o
aumento <la produtividade.
Alem dos incentivos pelo credito e pela politica de
minimos, o govemo federal implementou, sob a da
Embrapa, um grande programa de pesquisa crucial para a capa-
cidade da agricultura brasileira de modernizar-se. Com foco no
agroneg6cio, a meta era fornecer para o desenvolvi-
mento da agricultura mediante a e transfe-
rencia de conhecimento cientifico e tecnol6gico.
7
0 sofisticado
trabalho de pesquisa da Embrapa e o que melhor explica OS
ganhos de produtividade agricola ocorridos nos Ultimos vinte anos.
Em retrospecto, o desempenho <la agricultura brasileira em 1960-
1980 pode ser considerado razoavelmente favoravel, pois repre-
sentou o primeiro salto para a modernidade, com aumento na
area cultivada na produtividade por hectare. A de
graos passou de vinte milhoes de toneladas em 1960 para 52
milhoes em 1980. No mesmo periodo, se houve da
area cultivada (de dezenove para 38 milhoes de hectares), houve
tambem aumento <la produtividade, possibilitando que o volume
<las safras se multiplicasse por 2,6 (grafico 4.1).
A sbja sobressafa entre os novas graos que eram parte <la
agricola. Cultivo introduzido no final <la decada
de 1950, ja ruvel de de quinze milhoes de
toneladas em 1980, quando apenas o milho a superava. Entre
outros itens que a ser exportados em larga escala
naquele peiiodo, foi notavel 0 aumento <la de laranja,
pois o Brasil agora assumia importante papel no mercado interna-
cional de suco. A tambem teve vigorosa expan-
sao, em especial ap6s a do Proalcool, o programa
de da gasoliria por aquele combustive! renovavel.
141
0 BRASIL DESDE 1980
140 45
120 40
.. 100 35

.!!!
C!I


..
C!I
Q
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80
60
40
20
0
1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001
1963 1967 1971 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003
-Area
Griifico 4.1. Produo brasileira de griios, 1961-2003
Fonte: Ipeadata, Temas: prodUfild: todas. Series de area co/hit/a e produr;ao por produto
30
25
20
15
10
Ate mesmo uma cultura tradicional como o trigo foi transfor-
mada pelos fortes incentivos governamentais. Geralmente
complementada pelas importas;:oes, a safra brasileira desse cereal,
gras;:as ao apoio do governo, aumentou muito em volume e pro-
dutividade. Em meados da decada de 1980, pela primeira vez nos
tempos modernos, a produs;:ao nacional enfim conseguiu suprir a
maior parte do consumo interno.
No entanto, outros produtos basicos nao tiveram desempe-
nho tao born: A safra de milho e arroz quase duplicou no perfo-
do, mas com pouco incremento na produtividade. 0 e a
mandioca, itens essenciais na dieta nacional, tampouco conhece-
ram aumento de produtividade, e suas safras permaneceram no
mesmo volume.
De forma tradicional, a maior parte da populas;:ao brasileira
estava no eampo. Todavia, um intenso movimento migrat6rio
para as cidades teve inicio em meados do seculo XX, provocan-
do aumento medio anual de 4;7% na populas;:ao urbana entre
1960 e 1980. Durante o mesmo periodo, a populas;:ao rural cres-
ceu a modesta taxa de menos de 1 % ao ano. No tomes;:o da
142
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A AGRICULTURA
decada de 1980, dois ters;:os dos brasileiros moravam em areas
urbanas, com a maioria concentrada nas grandes cidades. Esse
exodo de trabalhadores do cam po para atividades urbanas
frequentemente marginais se constituiu outro grave problema
social para o pais, muito embora tenha sido importante para a
produtividade da mao-de-obra rural .
A crise dos anos 1980 - ajustes e reform.as
Assim coma todos os outros setores da economia, a agricultura
afetada pela crise dos anos 1980,. que comes;:ou com a dispa-
rada dos pres;:os do petr61eo na decada anterior e se intensificou
com a crise da divida mexicana, em 1982. Tudo isso resultou na
deterioras;:ao das contas governamentais; a inflas;:ao acelerou, de-
. cretou-se a morat6ria da divida externa e houve declinio da ativi-
dade economica. A necessidade de ajustes internos e externos.
levou a ados;:ao de politicas recessivas, refors;:adas pelos acordos
com o FMI - o que, por sua vez, provocou ajustes que durariam
mais de uma decada. A oferta de credito rural, baseada em gran-
des subsidios governamentais e no uso de fundos derivados de
dep6sitos a vista, reduziu-se enormemente. A inflas;:ao tornava
escassos os dep6sitos a vista, base das exigibilidades para o cre-
dito rural e_ a necessidade de controle das contas publicas restrin-
gia os subsidios.
Em 1984, o credito disponivel para a agricultura correspondeu
a aperias 39% do volume de 1979; em 1990, caiu para 22% daquele
valor Cgrafico 4.2).
8
Ademais, a partir de meados da decada de
1980, os emprestimos rurais foram ajustados pela corres;:ao mone-
taria: o custo do credito se torriou positivo e gradualmente subiu
tanto quanta as outras taxas de mercado. Par fim, a necessidade de
controlar a inflas;:ao induziu o governo a manipular de forma per-
manente no mercado interno o pres;:o dos produtos, em especial
dos alimentos, o que as vezes se mostrava dispendioso para o
produtor. A politica de pres;:os minimos, a compra de produtos
agricolas pelo governo e a politica de controle de pres;:os tinham
143
0 BRASIL DESDE 1980
contra si a necessida:de de reduzir os gastos publicos e de contro-
lar a infla<;;:ao. Grande parte dessas medidas teve impacto negativo
sobre o produtor e pouco impacto positivo sobre a infla<;;:ao; do
mesmo modo, a sucessao de politicas recessivas e pianos hetero-
doxos foram, em geraJ., ineficazes para conter a crescente
a qual criava consideravel incerteza e afetava de forma negativa a
agricultura, que opera com longos ciclos de produ<;;:ao.
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Gcifico 4.2. do credito rural, 1969-1999 (em R$ de 1999)
Contudo, havia pressoes contrarias que teriam efeito positivo
sobre o setor. A crise do petr6leo e suas consequencias para as
contas externas (que culminariam na morat6ria de 1987) deram
novo papel a agricultura, pois o governo promoveu a substitui-
<;;:ao do petr6leo pelo alcool. Desesperado por divisas, tambem
estimulou as exporta<;;:oes agricolas. Estabeleceram-se politicas di-
ferenciadas para os produtos destinados ao mercado externo
(como cafe, a<;;:U.car, soja, suco de laranja, cacau, algodao e fumo)
144
A AGRICULTURA
e aqueles destinados ao mercado interno (como arroz, batata,
feijao, milho, mandioca, tomate e cebola). Esses ultimos eram
resguardados da concorrencia estrangeira mediante tarifas e co-
tas de importa<;;:ao. Os produtos destinados ao mercado externo,
forteinente estimulados e algumas culturas, de que sao exemplo
o cafe e o a<;;:Ucar, ainda eram controladas por 6rgaos estatais
como o IAA e o IBC.
No entanto, mesmo os controles sobre o mercado interno
logo se viram amea<;;:ados pelo crescente deficit publico. Como ja
observamos, o mercado do trigo vinha sendo uma <las atividades
agricolas mais reguladas, e isso desde 1967, quando se adotou o
controle publico da produ<;;:ao, importa<;;:ao, industrializa<;;:ao e
comercializa<;;:ao do cereal. A manuten<;;:ao de pre<;;:os baixos, para
controlar o custo de vida, tambem servia para estimular o consu-
mo. Todavia, o custo da politica de subsidio ao consumo e a
prote<;;:ao a rerida do produtor oneravam sobremaneira as contas
publicas. Com a deteriora<;;:ao destas, aumentou a pressao para
que se abolissem esses subsidios, pressao que vinha em particu-
lar de institui<;;:oes .lnternacionais como o Banco Mundial e o FMI.
A importancia do trigo na dieta basica e o potencial impacto
politico da ado<;;:ao de pre<;;:os reais postergaram a decisao de aca-
bar com os subsidios. Mas, em 1987, foram enfim eliminados; e,
em 1990, instaurou-se o livre mercado para todas as fases da
produ<;;:ao e comercializa<;;:ao do trigo. Embora no periodo prote-
cionista tenha aumentado a produtividade do trigo brasileiro, com
o fun dos subsidios ao produtos, as safras locais nao conseguiam
competir com as importa<;;:oes. Em 1987, a produ<;;:ao nacional
chegou a 6,2 milhoes de toneladas, atendendo a 90% da deman-
da interna; em 1995, ja caira para 1,4 milhao de toneladas, res-
pondendo por apenas 17% do mercado. Alem do impacto sobre
a produ<;;:ao, pela elimina<;;:ao do incentivo ao produtor, a retirada
dos subsidios ao consumo afetou o consumo interno, que per-
maneceu praticamente estavel, em cerca de seis milhoes de tone-
ladas anuais, durante toda a decada de 1980.
9
145
0 BRASIL DESDE 1980
Com a crise do petr6leo, implementou-se o ambicioso Proalcool,
destinado a fomentar a produ9ao nacional de alcool etilico para
uso como combustive! automotivo. Lan9ado em 1975, o programa
se expandiu em 1979, ap6s o segundo choque do petr6leo. Afora
adicionar aJ.cool a toda gasolina vendida no pais, o governo deu
incentivos para a fabrica9ao de autom6veis que funcionariam ex-
clusivamente a base de alcool hidratado. As metas de produs:ao do
combustive! haviam sido defmidas em tres bilhoes de litros anuais
para a primeira fase e se elevaram a 7, 7 bilhoes de litros para a
segunda, iniciada em 1979. A fim de promover o programa,
disponibilizaram-se inumeros incentivos fiscais, mais o financia-
mento governamental. A gasolina vendida no Brasil ja continha
20% de alcool, e esse percentual aumentou para 22% em 1980. Os
primeiros carros a aJ.cool lan9ados no mercado eram tao-somente
veiculos a gasolina adaptados, mas, a partir do inicio dos anos
1980, surgiram motores completarriente novos e bastante eficien-
tes, que haviam sido projetados para a utiliza9ao de alcool com-
bustive!. Vigorava uma politica que remunerava de forma efidente
o produtor de alcool e, ao mesmo tempo, fazia com que esse
combustive! fosse competitive. Embora o programa sa!sse caro
para o governo, b ProaJ.cool se mostrou eficaz, ja que o mercado
adotou quase exclusivamente OS veiculos de passeio a alcool: em
1984, 95% dos carros fabricados no Brasil tinham motor a alcool.
Durante aquela decada, o programa sofreu muitas criticas por
causa dos eustos e da prioriza9ao da cana-de-a9-Ucar em detri-
mento de outras lavouras, em especial daquelas voltadas ao con-
sumo interno. A cana para produ9ao de alcool era plantada nos
melhores solos do pa!s, com cultivo extremamente eficiente e
mecanizado. Desenvolveu-se uma tecnologia nacional de
processamento da cana, que se comparava as melhores do mun-
do. No entanto, com o subseqi.iente declinio nos pre9os internacio-
nais do petr6leo, o programa ficou muito oneroso para o governo,
e o alcool ja nao conseguia competir com os pre9os da gasolina.
Em 1985, o Proalcool come9ou a enfrentar uma crise, com o
146
A AGRICULTURA
progressivo decrescimo das vendas de carro a alcool; e, em me-
ados da decada de 1990, tais vendas praticamente cessaram. 0
governo, porem, ainda exigia que se misturasse alcool ao com-.
bustivel comum. Hoje, a mistura de 25% de alcool na gasolina
sustenta o programa, e ja e consenso que essa pratica reduz a
. polui9ao causada pelos veiculos.
A novidade no setor e o desenvolvimento de motores flex,
que permitem o abastecimento tanto com gasolina como alcool.
Isso facilita o processo de decisao do comprador do carro e a
incerteza quanto ao comportamento futuro da rela9ao de pre9os
entre os dois combustiveis.
10
Por conseguinte, os anos 1980 foram
de turbulencia para a agricultura, como fruto da longa crise eco-
n6mica enfrentada pelo pais. Na decada, o setor teve crescimento
medio anual de 3%, o que estava acima da media de aumento do
PIB naquele periodo. Contudo, era um desempenho irregular, al-.
ternando anos positivos com fases de crescimento zero ou nega-
tive e exibindo melhores resultados nos produtos de exporta9ao
que nos alimentos basicos de consumo interno. Se considerarmos
a instabilidade e as politicas recessivas do pais, mais a redu9ao
nos incentives fiscais para o setor e (em especial) a perda do
credito subsidiado barato e abundante, veremos que o desempe-
nho da agricultura foi melhor do que se poderia ter esperado.
0 surgimento de alternativas de financiamento para 0 setor,
envolvendo outros segmentos do agroneg6cio, foi fundamental
para explicar aquele desempenho razoavel. Fornecedores de
insumos e equipamentos passaram a financiar diretamente os pro-
dutores rurais e houve maior _integras:ao financeira e operacional
com a outra ponta do processo produtivo, como industrias
processadoras, canais de distribuis:ao no atacado e varejo (inclusi-
. ve redes de supermercados) e com as trading companies. Novas
fontes de recursos, pr6prios ou crediticios, eram utilizados para
financiar o processo produtivo na agricultura. A integra9ao entre
produtor, fornecedor e cliente, que teve inicio nos anos 1980 pela
subita retirada do credito governamental, viria a se tornar na de-
147
0 BRASIL DESDE 1980
cada seguinte a fonte primaria de credito rural e constitui ainda
hoje o sistema de financiamento do agroneg6cio brasileiro.
Com essa importante mudanc;;a nas fontes de credito, apes-
quisa agropecuaria patrocinada pelo governo foi crucial no fo-
mento a revoluc;;ao agricola. As atividades da Embrapa e outros
centros de pesquisa, como o Instituto Agronomico de Campinas,
estavam entre os principais fatores que explicavam. o relativo
dinamismo da agricultura, mesmo durante a crise que devastou o
Brasil por mais de quinze anos. Nas ultimas duas decadas, houve
o persistente aumento da produtividade de todas as culturas e a
progressiva expansao da fronteira agricola grac;;as a introduc;;ao
de novas variedades de semente, compativeis com os solos e
com as condic;;oes climaticas do pais. Nos anos 1980, iniciou-se a
explorac;;ao do cerrado, onde diversas culturas (em especial a
soja) se adaptaram muito bem a terras antes pouco produtivas.
A expansao da fronteira agricola para os solos virgens do
Centro-Oeste tambem teve impacto positivo, pois possibilitou o
uso de areas novas e (agora) extremamente produtivas. Mas, por
outro lado, constituiu onus :,io Estado em termos da necessidade
de investir: para serem exploradas com eficiencia, essas novas
areas precisavam de investimentos macic;;os em infra-estrutura,
com recursos que eram negados as zonas tradicionais de produ-
c;;ao. E, apesar da progressiva expansao da fronteira agricola nos
ultimos 25 anos, perdura 0 carater itinerante da lavoura brasilei-
ra. Em grande parte por causa dos investimentos publicos que
acompanham a abertura de novas areas agricolas, ganham valor
zonas antes nao-rentaveis.
0 que podemos considerar a segunda fase da modernizac;;ao
agricola brasileira ocorreu na decada de 1980, quando a perda
dos subsidios governamentais obrigou que a agricultura se inte-
grasse ao mercado. Naqueles anos, o agricultor brasileiro alcan-
c;;ou um ruvel de modernizac;;ao e eficiencia que lhe permitiu so-
breviver e prosperar na economia de mercado. Para tanto, o setor
necessitara fazer grandes ajustes. Lavouras que se destinavam ao
148
A AGRICULTURA
mercado extemo e ainda contavam com incentivos governamen-
tais (ai induida uma taxa de cfunbio favoravel) mostraram de iill-
cio um desempenho melhor que o de lavouras voltadas ao consu-
mo intemo. Entre 1980 e 1989, a produtividade <las culturas de
exportac;;ao aumentou 1,98% ao ano, ea produtividade <las cultu-
ras de consumo intemo; 1,18%. No total agregado, a agricultura
teve ganho medio de produtividade de 1,78% ao ano, percentual
substancialmente acima do 0,43% da decada anterior. 0 cresci-
mento dos anos 1970 tambem fora muito irregular, com as cultu-
ras de consumo interno tendo evoluc;;ao negativa e as de exporta-
c;;iio conhecendo ganho de produtividade de extraordinarios 6,58%.
A partir de meados da decada de oitenta ampliaram-se as
discussoes a respeito da liberalizac;;ao do mercado agricola e re-
duc;;ao da intervenc;;ao governamental. A liberac;;ao no mercado de
produtos agricolas e de seus insumos afetava multiplos interes-
ses, de agentes publicos e privados diretamente envolvidos no
processo. A partir <las dificuldade externas e necessidade de ajus-
tamento <las contas publicas, as autoridades economicas busca-
vam diminuir o dispendio com o setor agricola, reduzindo as
fontes publicas de financiamento e a multiplicidade de subsidios
vinculados diretamente ao setor, como os recursos envolvidos
com os monop6lios do trigo e do ac;;ucar. 0 govemo sofria tam-
bem fortes pressoes por parte dos organismos internacionais, como
FMI e Banco Mundial, para a liberalizac;;ao do setor e sua exposi-
c;;ao a concorrencia internacional, bem como eliminac;;ao total dos
subsidios. Os acordos extemos e os emprestimos contraidos com
aquelas entidades impunham severas condic;;oes (as chamadas
condicionalidades). -
Em meio as crises orc;;amentarias governamentais, as pressoes
intemacionais e, por fim, ao amadurecimento do setor rural na
decada de 1980, comec;;ou a abertura do mercado agricola. Uma
vez iniciado, o processo nao foi revertido (e essa abertura ao
mercado mundial seria reforc;;ada pela liberalizac;;ao que varreu o
pais no govemo Collor, ja nos anos 1990). Reduziram-se muitissi-
149
0 BRASIL DESDE 1980
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mo os subsidios agricolas: em 1987, o total concedido foi de
US$ 5,3 bilh6es; dois anos depois, diminuira para US$ 1 bilhao.
Daquele volume de 1987, mais de US$ 2 bilhoes foram para o
trigo; US$ 1,5 bilhao se destinou as AGF ea crias;ao de estoques
reguladores; o segmento do ac;Ucar e do alcool recebeu US$ 1
bilhao; e o credito rural, US$ 700 milhoes (grafico 4.3). Esses .
valores representavam os subsidios efetivos, nao o total de recur-
sos mobilizados para essas politicas, o que envolvia cifras muito
mais elevadas. Mas, depois daquela data, a maioria <lesses fun-
dos governamentais ja nao esteve disponivel.
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2,000
1,500
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1986
1987
1988
1989
Trigo
19 Estoques Reguladores
Aquisic;oes do Governo Federal (AGF)
Credito Rural
II AQucar e Alcool
Grafico 4.3. Subsldios agricolas estimadOS, 1986-1989
Fonte: Jose Graziano da Silva, A nova diniimica da agricultura brasileira, p. 116
Com o fim dos subsidios, veio o igualmente importante fim
da protes;ao tarifaria para o setor. Em 1988, adotou-se uma gran-
de redus;ao de tarifas, r e f o r ~ d em 1990, quando se eli.miriaram
todas as restris;6es a importas;ao de produtos agricolas. No ano
seguinte, a reforma se completou com o estabelecirrlento de pra-
zo para a redus;ao e a simplificas;ao tarifarias. A media taruaria
150
A AGRICULTURA
cairia de 32% para 14%; a tarifa maxima, de 105% para 35%; e,
. quando o sistema foi implementado por completo, a maioria dos
produtos comes;ou a ser taxada em apenas 10%. 0 caso extremo
foi o algodao, com tarifa zero, pela intens;ao governamental de
apoiar a industria tex:til. A nova estrutura tarifaria tambem abran-
gia os fertilizantes e outros insumos agricolas: os insumos com
produs;:ao nacionais foram protegidos com tarifas de 10% sobre
OS estrangeiros, e todos OS demais puderam ser importados com
tarifa zero. A industria de maquinas, equipamentos e tratores (o
segmento menos eficiente da nova econornia agricola) era a mais
protegida e, mesmo assim, viu as tarifas de importas;ao diminui-
rem para 20%. Entre 1991 e 1992 foram tambem elirninadas as
licens;as previas para importas;ao e exportas;ao de produtos agri..,
colas, e os tributos incidentes sobre as exportas;oes de varios
produtos. Mesmo o segmento do as;ucar e do alcool, cujas expor-
tas;oes eram reguladas por complexo sistema de cotas, comes;ou
a operar ria forma de livre mercado.
. A Politica de Garantia de Pres;os Minimos (PGPM) ea opera-
s;ao dos estoques reguladores seriam reformuladas. Ate a decada
de 15)80, como ja observamos, grande parte das safras de algo-
dao, arroz, feijao, milho e soja era financiada pelos EGF e adquirida
pelas AGF (grafico 4.4). Com os produtos adquiridos, o governo
. formava OS estoques reguladores, que acabava . disponibilizando
quando surgia a necessidade de intervir no mercado. De inicio,
porem, nao havia regras claramente definidas para orientar tais
intervens;oes. A constituis;ao de estoques sem uma politica clara
de vendas gerava incertezas no mercado. S6 em 1988, com a
flXas;ao dos pres;os de liquidas;ao de estoques, definiu-se uma
regra clara para orientar aquelas intervens;oes. Para cada produ-
to, calculava-se a. media m6vel dos pres;os; quando o pres;o de
mercado superava a media em 15%, o governo estava obrigado a
; vender os estoques. Em 1993, para reduZir os gastos com os EGF
e transferir ao setor privado parte da obrigas;ao da entrega dos
estoques, foi estabelecido um pres;o de liquidas;ao de EGF. Quando
151
0 BRASIL DESDE 1980
0 pres;:o de liquidas;:ao superava 0 de mercado, 0 produtor tinha 0
direito de vender o produto no mercado e o governo pagava a
diferens;:a entre o valor obtido e o pres;:o de liquidas;:ao. Assim, o
governo agora evitava ter de comprar as safras de forma direta
ou administrar sozinho os estoques. reguladores. Afora os benefi-
cios fiscais e monetarios decorrentes da limitas;:ao a compra de
estoques, havia a redus;:ao dos custos de gerenciar esses esto-
ques, que em geral eram de administras;:ao ineficiente.
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1991 1992
1991 1992
Soja
Gnifico 4.4. (a) Empres!imos governamentais para forma{iio de estoques (EGF) como porcentagem de
produ{iio das principais culturas, 1975-1992; (b) Aquisi\;6es governamentais de estoques (AGF) como
porcentagem de produ{iio das principais culturas, 1975-1992
Fonte: Banco Mundial, Brazil: the management of agriculture, rural development, and natural resources
(Washington, DC: World Bank, 1994), 2 v., v. I, p. 48.
No entanto, o governo foi obrigado a dar alguma compensa-
s;:ao pelo abandono do apoio a agricultura, pois havia escassez
de credito na economia rural e o produtor nao conseguia honrar
seus compromissos financeiros, em especial seus emprestimos.
152
A AGRICULTURA
Ap6s longas negocias;:oes e forte pressao polltica, o governo
renegociou as dividas do setor agricola em condis;:oes
mente favoraveis ao produtor.
A produs;:ao rural, protegida tradicionalmente da concorren-
cia externa, sentia agora o impacto dessa competis;:ao, em meio a
uma sucessao de crises internacionais, primeiro a mexicana, de-
pois a asiatica, em seguida a russa e, por fim, em 1999, a da
diVida externa brasileira. 0 governo foi obrigado a reduzir o ru-
vel da atividade economica e manter as altas taxas de juros. Nes-
se contexto, a estabilizas;:ao dos custos agricolas em conseqiiencia
da livre concorrencia desempenhou importante papel no contro-
le da inflas;:ao. Por causa da estabilidade dos da alimenta-
s;:ao, a relas;:ao entre o salario minima e o custo dos alimentos e
bebida$ no Indice Nacional de Pres;:os ao Consumidor (INPC)
mostra tendencia favoravel ao salario minima, pois entre 1994 e
. 2004, o valor do salario minima, corrigido pelo INPC, elevou-se
de 101 para 154. Outra demonstras;:ao do desempenho favoravel
da alimentas;:ao e afins no custo de vida pode ser vista na relas;:ao
entre o componente dos pres;:os dos alimentos e bebidas no INPC
ea varias;:ao total desse indice: tambem de 1994 a 2004 aquele
componente teve aumento cerca de 15% menor que o INPC.
Contudo, apesar da estabilidade de pres;:os para a produs;:ao, a
agricultura em geral nao sofreu no mesmo periodo. A concorren-
cia provocada pela abertura da economia trouxe para o setor
vantagens em termos do decllnio nos custos com equipamentos
e insumos. Isso se evidencia na relas;:ao favoravel entre o Indice
de Pres;:os Recebidos (IPR), que representava a evolus;:ao dos pre-
s;:os medias recebidos pelo produtor, e o Indice de Pres;:os Pagos
(IPP); que representava a evolus;:ao dos pres;:os medias pagos
pelo produtor para obter insumos basicos. Alem da relas;:ao de
. pres;:os, houve continua melhora da produtividade agricola brasi-
leira. Para apresentar o tema usamos o conceito de produtivida-
de total dos fatores, que representa a relas;:ao entre a produs;:ao
total da agropecuana e o consumo total de insumos do setor.
153
0 BRASIL DESDE 1980
Esse indicador mostra que, entre 1975 e 2002, ocorreu ganho
medio anual de produtividade de 3,3% - resultado noravel para
um periodo de trinta anos. Na fase de melhor desempenho, entre
1990 e 2002, a produtividade aumentou mais de 5% ao ano. Para
o per:iodo 1975-2002, a decomposis;ao do indicador mostra resul-
tados relativamente semelhantes para a produtividade da mao-
de-obra, da terra e do capital: o melhor desempenho foi o da
terra (3,8% ao ano), seguido pelo da mao-de-obra (3,4%). De
acordo com um estudo do Ipea,
12
o aumento da produtividade da
agricultura brasileira superou a produtividade total dos fatores da
agricultura americana, que alcans;ou media anual de 1,6% entre
1990 e 1999, contra aqueles 3,3% no caso brasileiro.
13
A atual estrutura da agropecuana brasileira
Hoje, a atividade agricola representi menos de 10% do produto
interno bruto brasileiro, mas e 0 componente central do grande
complexo do agroneg6cio, responsavel por mais de 30% do PIB,
e engloba incontaveis segmentos da industria e da distribuis;ao.
0 agroneg6cio brasileiro consegue competir de modo bem-suce-
dido no mercado internacional gras;as a alta produtividade das
lavouras e ao sofisticado processamento <las materias-primas. 0
tamanho continental do pais e a progressiva melhora de seus
indices de produtividade o colocam em posis;ao de liderans;a na
America Latina e entre os primeiros da agricultura mundial. Na
safra 2003-2004, a produs;ao brasileira de graos chegou a 120
milhoes de toneladas, com incremento anual de produtividade
de cerca de 5,7% em 1991-2004 e de notaveis 9,4% em 2000-
2004. Para alcans;ar essa produs;ao, utilizaram-se 47 milhoes de
hectares, dos quais a maior parcela ( 45%) foi ocupada pela soja, .
seguida do milho (27%) e do arroz (8%). Apenas da soja, foram
cinqtienta milhoes de toneladas; em_area e produs;ao, ela supe-
rou o milho como grao primordial no pais.
Alem dos graos, houve plantio substancial de outras culturas,
como a laranja, o cafe e, sobretudo, a cana-de-as;ucar, cuja pro-
154
A AGRICULTURA
dus;ao chegou a 352 milhoes de toneladas e ocupa mais de cinco
milhoes de hectares. Em valor, a produs;ao de cana s6 e ultrapas-
sada pela de soja e supera a de itens como cafe, laranja e milho.
0 dinamismo exportador do Brasil se evidenciava por sua parti-
cipas;ao no comercio futernacional em 2003: o pais era, por exem-
plo, o primeiro na exportas;ao de cafe; as vendas externas de
a<;;Ucar correspondiam a 29% do mercado mundial; as de soja, a
38%; e as de suco de laranja, a extraordinarios 82%.
14

Na decada passada, tambem houve algumas mudans;as signifi-
cativas nas safras. Tradicionalmente, o Brasil nao oferece
condis;oes ideais para o cultivo do trigo, mas o consumo e a
produs;ao foram estimulados pelos grandes subsidios que o go-
verno concedeu nos anos 1980. Quando se eliminaram esses
subsidios e se permitiu a livre concorrencia, houve queda abrupta
na produs;ao interna, que, aquela altura, nao conseguia competir
, com os produtores internacionais. Contudo, novas pesquisas
governamentais possibilitaram que ocorresse substancial avans;o
da produtividade do trigo brasileiro, sobretudo ap6s a forte des-
valorizas;ao cambial de 1999. Entre as safras de 2001-2002 e 2002-
2003, a produs;ao de trigo dobrou e chegou a cerca de seis mi-
lhoes de toneladas, voltando aos niveis anteriores em meados
dos anos 1980 - ou quase seis vezes a pequena produs;ao de
1995. 0 cultivo se concentra no Parana e no Rio Grande do Sul,
que respondem por aproximadamente 90% da safra. A produti-
vidade mostra tendencia positiva crescente, com niveis compa-
raveis ao rendimento de algumas regioes argentinas, onde se
estabilizou na media de 2.500 quilos por hectare. No Brasil, as
safras 2001-2002 e 2002-2003 mostraram produtividade media de
2.300 quilos por hectare, resultado positivo para um item cujo
plantio fora praticamente abandonado uma decada antes. Mas o
setor tern enfrentado problemas nos ultimos tres anos, quando
produs;ao e produtividade nao repetiram os numeros excepcio-
nais em 2003. Pres;o e questoes climaticas explicam a
fase desfavoravel do setor.
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0 BRASIL DESDE 1980
Acima de tudo, a prodrn;ao e a produtividade da soja vem subin-
do de forma sistematica desde os anos 1980, em especial depois
que as pesquisas da Embrapa possibilitaram o cultivo no cerrado,
abrindo para esse plantio uma regiao antes inexplorada. Subsequen-
temente, a soja se expandiu para outras partes do territ6rio brasilei-
. ro, sobretudo nas terras recem-ocupadas do Certtro-Oeste Conde a
produtividade costuma ser alta por causa dos solos virgens) e mes-
mo em areas tradicionais, como o Parana. Alias, metade da safra
2003-2004, estimada em cinqiienta milhoes de toneladas, viria do
Mato Grosso Co maior produtor) e do Parana. Sao Paulo, o estado
de maior agricola, tesponde por apenas 4% da soja. A
produtividade exibe varia<;:5es consideraveis, segundo a regiao e o
plantador. Em termos estaduais, o Mato Grosso, de ocupa<;:ao recen-
te, atingiu ha pouco uma produtividade media de 2.915 quilos por
hectare; ja o Parana, de ocupa<;:ao antiga, tern media de 2.550 quilos.
A cana, tradicional cultura exportadora desde os tempos da
Colonia, ainda e dos produtos agricolas mais importantes do Bra-
sil e ocupa alguns dos solos mais produtivos. Dos cinco milhoes
de hectares de canaviais, 60% estao no Sudeste e 22% no Nordes-
te; o Sudeste, gra<;:as a produtividade mais elevada, responde por
quase 70% da produ<;:ao. Sao Paulo e o maior produtor nacional
de cana, a<;:Ucar e alcool. 0 Brasil e o maior produtor mundial,
seguido pela Australia e pela India. Ha mais de trezentas usinas
de ap:icar (<las quais 128 sao paulistas). 0 Brasil desenvolveu
todo o ciclo de processamento agroindustrial da cana e apresenta
a maior produtividade mundial dessa cultura. Este talvez seja o
setor agricola de maior potencial de crescimento. Os estudos re-
centes em rela<;:ao ao aquecimento global, estimulam a substitui-
<;:ao dos combustiveis fosseis por outras farinas de energia. A
experiencia brasileira na produ<;:ao de alcool combustive!, a pro-
dutividade da cana de a<;:ucar no Brasil e o avan<;:o tecnol6gico
do pais nesse setor, tanto da area agricola como industrial, esti-
mulam grandes investimentos no setor e uma posi<;:ifo privilegia-
da tanto na exporta<;:ao de alcool, como equipamentos e tecnologia.
156
A AGRICULTURA
Embora o pais tambem seja o maior plantador de cafe (com
28% de participa<;:ao no mercado internacional e 43% de toda a
produ<;:ao mundial de cafe soluvel), esse iteni perdeu importan-
eia na economia e no total de exporta<;:5es. Em volume e valor da
produ<;:ao, foi superado por varios outros, como cana, soja e mi-
lho; e, nas exporta<;:5es nacionais, a soja, as carnes e o a<;:(1car o
ultrapassaram em importancia relativa.
. 0 cacau era outro tradicional produto brasileiro de exporta-
<;:ao, mas sua cultura foi devastada pela invasao do fungo Crinipellis
perniciosa, causador da vassoura-de-bruxa, que afetou todos os
produtores latino-americanos a partir de 1989. A produ<;:ao se
concentrava no sul da Bahia e calcula-se que duzentas mil pessoas
tenham perdido o emprego e mais de dois milhoes tenham sido
afetadas por causa da praga. Em 1990, o cacau brasileiro e seus
derivados representavam 11 % <las exporta<;:5es mundiais <lesses
produtos; em 2000, haviam baixado para 5%, constituindo ape-
nas 0,2% <las exporta<;:6es brasileiras naquele ano ..
. Outra cultura de tradi<;:ao desde o periodo colonial e a laranja,
que nas ultimas decadas se tornou uma <las mais importantes
exporta<;:oes agricolas do pais. Na forma de suco, ganhou rapida-
mente espa<;:o no mercado internacional, e o Brasil e hoje o maio:t
exportador, com participa<;:ao da ordem de 81 % nas transa<;:6es
globais do produto. Sao Paulo e o grande centro produtor, e a
laranja, com a cana, domina a agricultura do estado.
0 fumo tambem se tornou item importante na pauta de ex-
porta<;:oes. O Sul e <las poucas regioes do mundo que produzem
a variedade Virginia, usada na fabrica<;:ao de cigarro. Embora o
fumo venha sofrendo cada vez mais restri<;:6es a seu con-
sumo, o recente decllnio <las safras no Zimbabue (outro grande
produtor) tern mantido os atrativos do setor. A diferen<;:a de ou-
tras culturas voltadas a exporta<;:ao, 0 fumo e cultivado primordial-
mente em pequenas propriedades familiares, com alta tecnologia,
e sua produ<;:ao se concentra em zonas bem delimitadas do Parana,
Santa Catarina e Rio Grande do Sul, tres estados que respondem
157
0 BRASIL DESDE 1980
por mais de 90% da safra brasileira. Na safra 2006-2007 espera-se
safra de 740 mil toneladas, plantadas por 184 mil produtores em
propriedades que tinham media de vinte hectares, dos quais 0
fumo ocupava apenas dois (o restante se destinava a culturas
mistas). 0 Brasil e o segundo produtor mundial de fumo, sendo
superado apenas pela China, e lidera o mercado internacional,
exportando cerca de quinhentas mil toneladas.
O algodao;. outra tradicional cultura brasileira, abastece tanto
o mercado interno quanta o externo. Embora cultivado em diver-.
sas partes do pais, foi por muitos anos uma das principais ativi-
dades economicas do Nordeste, onde 2,3 milhoes de pessoas
estavam envolvidas no plantio de 3,5 milhoes de hectares de
algodao. Houve, porem, uma crise recente na nacio-
nal. 0 besouro Anthonomus grandis (bicudo-do-algodoeiro),
praga que surgiu no dos 1980, quase dizitnou a
lavoura em algumas areas do Brasil, e o real sobrevalorizado da
decada seguinte fez com que as algodoeiras se tor-
nassem temporariamente menos competitivas. Em 1989, de uma
total de dois milhoes de toneladas, o pais exportou 174
mil toneladas. Cinco anos depois, a ja se reduzira, e o
Brasil se tornou itnportador. Para cohtornar a crise, cultivaram-se
novas variedades, e uma intensa campanha contra o bicudo con-
seguiu eliminar o inseto. As safras se recuperaram, novas areas
foram abertas ao cultivo e nova tecnologia elevou o renditnento
por hectare, possibilitando que OS produtores brasileiros nao
apenas abastecessem o mercado nacional; mas tambetn recon-
quistassem Em 2003-2004, a chegou a dois
milhoes de toneladas, a quinta maior do mundo, propiciando
vendas externas de 450 mil toneladas e recolocando o Brasil en-
tre os maiores exportadores. Mas a atualmente concen-
tra-se no cerrado, com pouca das antigas regioes
nordestinas produtoras de algodao.
0 milho, o arroz, o feijao e a mandioca constitufam a dieta
brasileira tradicional (a que depois se acrescentaram os deriva-
158
A AGRICULTURA
dos do trigo). 0 cultivo <lesses itens se da pelo pais inteiro, e
mesmo para eles (ainda que em ritmo menos acelerado que para
as culturas de houve consideravel melhora do rendi-
mento por hectare, possibilitando dos custos ao produ-
tor e, por fitn, dos ao consumidor no Brasil. 0 milho e o
mais itnportante <lesses produtos, poise usado tanto para consu-
mo humano_ quanta animal. 0 Brasil, com cerca de 42 milhoes de
toneladas por ano, e o terceiro maior produtor mundial, muito
embora fique bem abaixo do renditnento obtido por hectare nos
Estados Unidos. Nos ultimas anos, houve grande da pro-
dutividade media dos milharais brasileiros; mas, como o plantio
ocorre em todo tipo de propriedade (quer fazendas modernas
que se orientam para a economia de mercado, quer fazendas
familiares que empregam metodos tradicionais e pouco produti-
. vos), a media espelha mal a verdadeira Mesmo quando
comparamos medias estaduais, a produtividade varia de 5.500
quilos por hectare no Mato Grosso e Parana a apenas mil quilos
no Nordeste. A brasileira costumava ser majoritaria-
merite absorvida pelo consutno interno, mas a exportai;ao vem
ganhando relevancia nos ultitnos anos. Alem disso, o milho e
essencial na das anitnais, e hoje as carnes
estao entre os principais itens da pauta brasileira de
0 arroz e outro ingrediente fundamental da dieta brasileira. A
de doze milhoes de toneladas, mantem-se estavel ha
alguns anos, sendo a setima maior do mundo. A desti-
na-se essencialmente ao abastecitnento do mercado interno. 0
Rio Grande do Sul responde por metade da de arroz,
que ali e cultivado em terras baixas extremamente produtivas,
chegando a seis toneladas por hectare (duas vezes a media de
outras regioes do pais).
0 feijao e outro componente basico da dieta brasileira. Ainda
que esteja ocorrendo no consumo nacional per capita,
parte itnportante da subsiste a base de arroz com fei-
jao, as vezes complementados por proteina animal. Ao, contrario
159
0 BRASIL DESDE 1980
do que acontece com o arroz (produto relativamente homoge-
neo, com amplo mercado internacional que possibilita ajustar as
flutuac;oes no abastecimento interno), ha dificuldades para com-
plementar pelas importac;oes a demanda interna de feijao. Exis-
tem diversos tipos do produto que atendem a habitos regionais
dif erentes e o mesmo fenomeno se da em outros paises produto-
res. 0 cultivo do feijao e tambem muito suscet1vel as variac;oes
climaticas. 0 Brasil colhe tres safras por ano, com produc;ao total
de cerca de tres milhoes de toneladas, em geral suficiente para
suprir o consumo. 0 cultivo ocorre de forma tradicional, em pe-
quenas propriedades que usam metodos antigos, com baixa
tecnologia e reduzida produtividade; parte consideravel da co-
lheita e consumida nas pr6prias unidades de produc;ao. Peque-
nas oscilac;oes em cada uma das safras sao capazes de provocar
intensa oscilac;ao nos prec;os. Nos ultimas anos, aumentou a par-
cela de produc;ao com tecnologia mais avanc;ada, em geral usan-
do solos irrigados. 0 gradual desenvolvimento da cultura de alta
tecnologia divide o mercado em dois tipos de produtor: o tradicio-
nal, comum em propriedades familiares com tecnicas de baixa
produtividade; e o moderno, com alta produtividade. Apesar de
ocorrerem grandes variac;oes num mesmo estado, a comparac;ao
simples da produtividade media paulista (1.820 quilos por hecta-
re) ou paranaense (1.340 quilos) com a nordestina (347 quilos)
da uma ideia da disparidade existente nesse setor.
Cultura nativa, a mandioca e fundamental na dieta do Norte-
Nordeste desde os primeiros seculos da colonizac;ao. A produc;ao,
de aproximadamente 22 milhoes de toneladas por ano, tem-se
mantido estavel pelos ultimos quinze anos. 0 pa1s e o segundo
maior produtor de mandioca, com 13% do total mundial. A man-
dioca e usada para consumo tanto humano quanto animal e entra
tambem em alguns processos industriais. Sua produc;ao perma-
nece extremamente rudimentar, mas constitui importante fonte
de renda e alimentac;ao para os segmentos mais pobres da popu-
lac;ao do Norte-Nordeste, os quais a consomem na forma de fari-
160
A AGRICULTURA
nha. Embora o plantio se espalhe pelo pa1s, o Para, a Bahia e o
Parana sao os principais produtores, representando mais de me-
tade do total colhido. No Norte-Nordeste, o rendimento medio
por hectare esta em torno de dez toneladas; em outras partes do
pa1s, sao cerca de dezoito toneladas. Esses produtores mais eficien-
tes sao OS abastecedores das industrias processadoras do produ-
to. A mandioca e o feijao, alimentos t1picos da dieta dos pobres,
costumam ser substituidos por outros itens quando ha aumento
da renda familiar, o que pode explicar por que houve, de certa
forma, pouca mudanp no volume e na produtividade dessas
duas culturas nos ultimos 35 anos.
Um ramo da atividade rural que conheceu crescimento explo-
sivo no perfodo posterior a 1980 foi a pecuaria bovina, mais a
suinocultura e a avicultura. No Brasil, a criac;ao de bovinos e
sufoos era tradicional desde os prim6rdios da colonizac;ao. A
pecuaria extensiva era importante, mas a suinocultura se mostrava
bem rudimentar, basean.do-se em animais de baixo rendimento
nutricional. Nos ultimas vinte anos, ocorreu uma transformac;ao
geral em todos os segmentos da pecuaria, comec;ando na produ-
c;ao comercial de frango, passando depois para a suinocultura e
chegando enfim a bovinocultura. A sofisticac;ao e a produtivida-
de crescentes tern ajudado o ramo a atender ao mercado interno
com produto de meihor qualidade a custo mais baixo e a entrar
com forc;a nos mercados internacionais. Hoje, o Brasil e o maior
exportador de came bovina e o quinto maior exportador de car-
ne sufoa. Isso e resultado da intensiva aplicac;ao da tecnologia e
da certificac;ao sanitaria. A forma tradicional de alimentac;ao ani-
mal, sem uso de rac;oes com componentes de origem animal,
representa uma caracterfstica positiva da came brasileira.
Num pa1s continental, com imensa area de pastagens (117
milhoes de hectares, segundo estimativa do IBGE), a bovinocultura
se baseava essencialmente na pecuaria extensiva ate epoca bem
recente. Nos ultimos anos, porem, o aumento do valor da terra
esta desestimulando OS metodos extensivos nas areas de maior
161
0 BRASIL DESDE 1980
economica e com melhor infra-estrutura. 0 custo cres-
cente da terra e a expansao da demanda nacional, e internacional
de carnes, estimularam a da bovinocultura. Assim
como outras atividades da economia rural, ela continua itinerante
e ainda esta se expandindo para a fronteira agricola. Nos anos
1980, as areas em processo recente de eram os cerra-
dos; na decada seguinte, a pecuaria extensiva chegou a estados
amazohicos como Acre, Rondohia, Mato Grosso, Para, Maranhao
e Tocantins. Infelizmente, parte substancial da amazo-
nica ocorre em inadequadas, sem susterttabilidade
ambiental, e provoca forte do meio ambiente. Ape-
sar desta questao ambiental, ocorre uma profunda
na pecuaria brasileira. Amplia-se o segmento moderno, com alta
tecnologia e elevada produtividade. Em face da importancia que
o setor de carne bovina no mercado internacional, me-
lhoram-se as sanitarias do rebanho e implantam-se
processos de rastreamento do produto. Desenvolve-se tambem
uma melhoria do rebanho, com a dos mais
conhecimentos geneticos. Essas explicam o gran-
de aumento nas de came bovina.
0 Brasil tambem veio a ocupar de no mer-
cado internacional do frango. De forma diversa do que ocorre na
bovinocultura (que tern segmentos de menos eficien-:-
tes), a industrial moderna prevalece na avicultura, que
emprega tecnologia intensiva e e extremamente competitiva. Os
produtos brasileiros se beneficiam da abundancia interna dos
principais componentes de como milho e soja. A
e o modo usual de Nesse sistema, milhares de peque-
nos produtores familiares estao integrados de maneira direta num
grande complexo it;ldustrial de processamento, o chamado
integrador. Eles fornecem o frango pronto para o abate, adquirin-
do do integrador assistencia tecnica e insumos, inclusive pintos
de um dia. Os produtores sao "parceiros" no neg6cio. A avicultu-
ra conta com a mais sofisticada tecnologia disponivel, a mesma
162
A AGRICULTIJRA
empregada por outros pa!ses produtores, a! inclu!da a
engenharia genetica.
A suinocultura e outro segmento extremamente tecnico do
agroneg6cio. Sua estrutura tambem se baseia na entre
produtores familiares e complexo industrial. 0 pequeno produ-
tor costuma limitar o aumento da obedecendo ao equili-
brio entre pr6pria de milho e a demanda de
su!na. Ele controla todo o processo de (ate mesmo a
vende o. porco pronto para o abate e adquire do
integrador os insumos basicos.
0 desempenho recente da pecuaria brasileira mostra clara
tendencia a da maioria dos processos produtivos,
inclusive dos produtos destinados ao mercado interno e externo.
Mas parte da para consumo intemo ainda e bastante
tradicional, e, por conseguinte, ocorrem importantes
regionais no que se refere a produtividade, tal qual vimos no
caso do milho e do feijao. Nas fazendas voltadas a a
carac:;teristica geral e o uso de metodos modernos, o que nao
impede a existencia de grandes de produtividade en-
tre regioes e ate entre produtores de uma mesma regiao. Na
de Carnes, a alta tecnologia prevalece na avicultura; e
menos notavel na suinocultura; e, na de gado de corte,
da.:.se grande disparidade entre a pecuaria intensiva e a extensi-
va, sendo essa ultima ainda importante.
Hoje, a de papel e celulose representa relevante
. segmento do agroneg6cio brasileiro e ganha, aos poucos, peso
no mercado internacional. A grande na brasi-
leira ocorreu pela da celulose de fibra curta, proces-
. sada do eucalipto. 0 desenvolvimento de variedades de eucalipto
adaptadas ao Brasil e pr6prias para produzir celulose de excelen-
te qualidade constituiu um marco na de papel e celu-
. lose no pa!s e possibilitou que este colocasse seus produtos no
.. _mercado intemacional. A vantagem comparativa do Brasil esta
no ciclo muito rapido de das arvores, que se desen-
163
0 BRASIL DESDE 1980
volvem na metade do tempo que levam nos paises concorrentes.
Ainda assim, e uma industria que requer grande investimento e
longos periodos de Por isso, tern havido um processo
de fusao e incorporas;:ao <las empresas nacionais, de modo que
possam competir no mercado externo. A grande dificuldade para
as empresas brasileiras e o alto custo dos recursos financeiros no
mercado interno, o que reduz a competitividade global <las
presas nacionais. Ademais, o Brasil tern um dos menores consu-
mos per capita de papel e celulose entre os paises produtores,
usando apenas quarenta quilos ao ano contra duzentos nos Esta-
dos Unidos, por exemplo, 0 atraso educacional e a baixa renda
per capita explicam esse consumo reduzido. Por outro lado, o
pais conquistou participas;:ao substancial no mercado externo: e
hoje o setimo maior produtor de celulose; responde por 4% da
produs;:ao mundial, bem atras dos Estados Unidos e do Canada,
mas e 0 primeiro na de celulose de fibra curta; e 0 lider
na produs;:ao de celulose de eucalipto.
15
Outra caracteristica geral da agricultura brasileira e a persis-
tente mobilidade, com a abertura de novas fronteiras, o que, se
lhe proporciona de forma sistematica terras virgens e, a prind-
pio, muito produtivas, tambem exige pesado investimento publi-
co em infra-estrutura. Em contraposis;:ao, terras de boa qualidade
ja com infra-estrutura sao abandonadas ou subutilizadas. Muitas
destas sao usadas para pastagens da pecuaria extensiva.
No entanto, o pais e indiscutivelmente um dos poucos que
ainda contam com terras virgens e fronteira agrkola em expan-
sao, e isso deve propiciar o incremento da posis;:ao relativa do
Brasil no mercado agropecuario internacional. Um interessante
estudo do Ipea analisa o potencial de crescimento da produs;:ao
de graos, com base no aumento da area cultivada e da produtivi-
dade. A area aproveitada poderia ir dos atuais 42 milhoes de
hectares para 65 milhoes, caso se incorporassem terras da fron-
teira agricola e se substitu1ssem as pastagens pelo cultivo onde
isso fosse apropriado. Quanto a produtividade, poderia haver na
164
A AGRICULTURA
media geral dos principais produtos uma elevas;:ao em com-
pativeis com a tecnologia usada hoje no Brasil pelos ruralistas
mais atualizados. Em resumo, para a produs;:ao de graos crescer
de forma extraordinaria, bastaria utilizar as terras de boa qualida-
de que existem na fronteira agricola do pais e expandir o univer:-
so de plantadores que adotaram a tecnologia moderna ja dispo-
ruvel no mercado brasileiro.
Partes agora fundamentais do agroneg6cio sao, naturalmente,
a industria, que fornece o equipamento e os insumos usados por
todos os segmentos do setor, e a rede de distribuis;:ao atacadista e
varejista, inteiramente nova, que surgiu para atender ao mercado
interno e externo de produtos agricolas. Nos ultimas vinte anos,
os segmentos bem-sucedidos da agricultura brasileira ( como o
complexo do as;:ucar e do alcool, a produs;:ao de suco de laranja,
o complexo da soja e derivados e a industria do frango e da
came de vaca) s6 podem ser compreendidos numa analise inte-
grada da produs;:ao e do financiamento, levando em conta todos
os <:;lementos da cadeia produtiva. 0 agroneg6cio representa cer-
ca de um ten;o do PIB brasileiro e desempenha papel fundamen-
tal na composis;:ao do comercio externo do pais. Em 2005, o
agroneg6cio produziu 40% <las exportas;:oes brasileiras, e sua
participas;:ao na balans;:a comercial (exportas;:oes do setor menos
importas;:oes de equipamento e insumos) superou o superavit
comercial do pais. E, portanto, diretamente responsavel pelo ex-
celente desempenho recente da balans;:a comercial brasileira.
Deve-se chamar a atens;:ao para as dificuldades enfrentadas
periodicamente pela valorizas;:ao da moeda local. Como vimos,
nos ultimos quinze anos isso ocorreu na fase de irriplantas;:ao do
Plano Real e repetiu-se nos ultimos tres anos, no governo do
presidente Lula. Atualmente alguns setores menos competitivos
sao afetados fortemente pela valorizas;:ao do real, mas ate o mo-
menta manteve-se o dinamismo do agroneg6cio, em parte pela
manutens;:ao de elevados <las materias primas no merca-
do internacional.
165
0 BRASIL DESDE 1980
0 sucesso do Brasil ao conseguir abastecer com alimentos
baratos e abundantes o mercado interno resulta do constante
aumertto na produtividade agricola e do processo de integrac;;:ao
entre o produtor e as redes de distribuic;;:ao que se formaram na
decada passada - integrac;;:ao que, por sua vez, resulta do intenso
processo de consolidac;;:ao no setor, grac;;:as as fusoes e aquisic;;:oes
e a entrada de grandes empresas internaciortais. Aquela integrac;;:ao
redundou em produtos padronizados, de melhor qualidade, a
custo competitivo. Isso possibilitou que o produtor rural oferecesse
ao consumidor artigos sempre melhores a prec;;:os continuamente
mais baixos, ja que as companhias de distribuic;;:ao operam em
ambiente de concorrencia intensa, com baixos custos. Tais gru-
pos tern fortalecido suas redes e as transformado em sistemas
nacionais de distribuic;;:ao. Os supermercados operam mais de
setenta mil pontos-de-venda e empregam mais de oitocentas mil
pessoas. Nos ultimos anos ocorreu um forte processo de concen-
trac;;:ao no setor, bem como a entrada dos grandes grupos varejis-
tas internacionais. Os cinco maiores grupos controlam mais de
40% do mercado. Essas cinco maiores empresas sao controladas
ou tern associac;;:ao com grandes grupos internacionais. A
vinculac;;:ao do produtor a essas distribuidoras que trabalham no
mercado interno, assim como as trading companies internacio-
nais, vem possibilitando que elas lhe fornec;;:am apoio financeiro
importante ap6s a abrupta queda no credito agricola governa-
mental. A integrac;;:ao vertical do agroneg6cio tern sido funda-
mental para fortalecer a agricultura e esta suprindo o produtor
com credito abundante e barato.
16
Nos ultimos anos, ressurgiu a questao da reforma agraria, so-
bretudo no que se refere a seu papel distributivo. Q crescente
valor das terras rurais ea introduc;;:ao de metodos agricolas moder-
nos tornaram inviavel a lavoura familiar tradicional, com seu baixo
nivel tecnol6gico. Quando o processo de industrializac;;:ao perdeu
o dinamismo e a urbanizac;;:ao chegou ao limite, o exodo rural
virou serio problema social. E o tema da reforma agraria voltou,
166
A AGRICULTURA
agora sob a lideranc;;:a de uma entidade polltica nova e importan-
te: o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST), que
exige a reforma agraria, buscando a divisao dos latifUndios im-
produtivos e a distribuic;;:ao de terra aos lavradores que nao a tern.
0 movimento contou com relativo apoio politico <la classe media
urbana, mas se tornou muito radical na pratica polltica.
Embora esse radicalismo tenha forc;;:ado o governo a fazer
alguns esforc;;:os especfficos para o confisco de terras, o MST tern
perdido grande parte de sua base polltica urbana, ai incluidos
seus aliados nos setores mais progressistas. Sob pressao do movi-
mento, esta ocorrendo uma reforma acelerada, mas pouco eficaz,
ja que os novos assentamentos nao sao economicamente viaveis.
Ha falta de recursos financeiros e tecnol6gicos para sustentar
essas comunidades, pois elas nao tern como concorrer com a
lavoura comercial moderna. Ademais, tendo em vista a dinfu:nica
<la agricultura competitiva, a reforma agraria, mesmo se executa-
da em ritmo acelerado, nao compensaria o desaparecimento anual
dos pequenos fazendeiros, que vendem a propriedade para aban-
donar a terra ou para se tornar novos "trabalhadores sem-terra".
Esta em andamento um ambicioso programa de apoio a agri-
cultura familiar, o Pronaf (Programa Nacional de Fortalecimento
<la Agricultura Familiar), que visa dar apoio integral as ac;;:oes dos
- agricultures familiares, atraves de obras de infra-estrutura, financia-
mento <la produc;;:ao agricola e profissionalizac;;:ao dos agricultores
familiares. Embora de grande abrangencia, esse programa ainda
nao foi capaz de alterar substanciamente a situac;;:ao dos peque-
nos produtores.
17
A agricultura representa um dos setores da econorriia brasi-
. leira que mais transformac;;:oes sofreu nos ultimos quarenta anos.
Partindo de uma estrutura fundiaria distorcida em que os latifCm-
dios improdutivos predominavam com grandes areas ocupadas
por miniflindios ineficientes, ela se tornou componente moderno
<la economia e motor fundamental do crescimento. Ainda que
aqueles dois tipos de unidade de produc;;:ao perdurem na zona
167
0 BRASIL DESDE 1980
rural, ja nao prevalecem e ate se mostram menos evidentes nas
areas onde domina a agricultura comercial.
Atualmente, a agricultura brasileira produz muito mais do que
o fazia quarenta anos atras. E com muito menos trabalhadores:
nesse periodo, de modo geral, ocorreu exodo macic;o do campo
para as cidades. As transformac;oes foram tao profundas que o
setor agricola brasileiro, numa ampla serie de itens, ja e mais do
que competitivo com os produtores mais avanc;ados do mundo.
0 elevado custo dos alimentos tradicionais e as crises de abaste-
cimento que pressionavam os prec;os e por isso exigiam a inter-
venc;ao permanente do governo para evitar o impacto sobre o
custo de vida.sao coisas do passado. 0 imenso papel do governo
na agricultura, por meio de prec;os minimos, pesquisa tecnol6gica,
estoques reguladores, insumos subsidiados e concessao de credi-
to, mais os controles sobre o mercado externo, afetava quase
todos os segmentos, do trigo ao ac;ucar e ao cafe, e foi essencial
para dar inicio a modernizac;ao do setor.
Hoje, porem, tudo isso foi substituido pelo livre mercado, aber-
to e competitivo no cenario internacional, embora persista um pa-
pel fundamental da pesquisa tecnol6gica.O poderoso apoio go-
vernamental dos anos 1970 possibilitou a gradual transformac;ilo
da agricultura, que, ao mesmo tempo, se integrou na esfera indus-
trial por um processo de consolidac;ao. Assim, a agricultura e seus
associados industriais formaram um agroneg6cio ainda tnais mo-
derno, o qual lhe permitiu sobreviver e prosperar mesrilo com a
abertura economica dos anos 1990. Na primeira decada do seculo
XXI, a agricultura brasileira continuava- a integrar amplos segmen-
tos novos nesse agroneg6cio cada vez mais complexo, que abran- -
ge nao apenas maquinas e implementos como tambeni.
modernissimos processos de venda e distribuic;ao no Brasil e no
exterior. Atualmente, existem por todo o pais modernas redes de:
distribuic;ao de alimentos, com alta eficiencia e baixos custos.
Tanto no mercado interno quanto no externo, a produc;ao e
venda de itens agricolas tern se modernizado de modo tao- ptu
168
A AGRICULTURA
fundo que o Brasil e agora uma <las mais importantes nac;oes
agricolas e um dos mais irriportantes celeiros do mundo - situa-
c;ao muitissimo diversa da lavoura predominantemente ineficiente
e tradicional de meados do seculo XX. No momenta, o Brasil,
assim como os outros paises produtores avanc;ados, enfrenta um
grande debate sobre a introduc;ao de sementes geneticamente
modificadas. Esse debate envolvendo ruralistas, ecologistas, cen-
tros de pesquisa e multinacionais do setor que detem as patentes
ainda nao se desenrolou de todo.
O grande problema a resolver no Brasil agricola ja nao diz -
respeito s6 a produc;ao agrkola: implica tambem as relac;oes
interetnicas, a ecologia e a estrutura social. No pais, vivem cerca
de 345 mil indios.
18
Eles representam apenas 0,02% da populac;ao
e se agrupam em 506 reservas teconhecidas, apenas metade <las
quais ja foi demarcada de forma devida e estudada; no total,
ocupam por volta 14% do territ6rio do pais. Assim, estima-se
que, juntas, sejam maiores que a area combinada da Inglaterra e
da Franc;a. As reservas indigenas abrigam 206 povos; represen-
tando catorze grandes grupos lingiiisticos e dez idiomas isolados.
Essas nac;oes indigenas costumam ser sociedades de menos de
_ mil individuos (mas algumas chegam a ter de vinte mil a. trinta
mil membros) e podem ser encontradas em quase todos os esta-
dos da Federac;ao (entretanto, cerca de 60% se concentram na
-Amazonia). Calcula-se que mais ou menos cinqiienta ain-
da n.o foram contatados.
19
Embora o governo venha se comprometendo a defender as
sociedades indigenas desde os anos 1930 e tenha determinado
- '
de maneira espedfica, a demarcac;ao de suas terras na Constitui-
de 1988, ha pouca duvida de que os indios tern sofrido todo
po de explorac;ao a medida que a fronteira agricola se desloca
iais para o interior. A Fundac;ao Nacional do Indio (Funai) mal
- conta de defender as comunidades indigenas, exploradas no
o da borracha (antes de 1914), devastadas pela construc;ao da
nsamazonica (no regime militar) e constantemente ameac;adas
169
0 BRASIL DESDE 1980
pelas invasoes de pecuaristas e garimpeiros.
20
Todavia, a aten<;ao
maior que o pa:ls deu ao problemc:1; no seculo XX, aumentando a
legisla<;ao protetora, e (o mais irnportante) a disponibiliza<;ao efe-
tiva de servi<;os medicos e o serio empenho em manter as socie-
dades indigenas detiveram, enfirn, o declinio daquela popula<;ao
e fizeram com que exibisse firrrie . crescirnento de um censo a
outro. lsso, e claro, nao quer dizer que OS conflitos fundiarios
tenham se encerrado. Muito pelo contrario: persistem ate em terri-
t6rios ja completamente demarcados. Ademais, ocorre constante
debate sobre a disposi<;ao de cada governo em dar continuidade
ao trabalho de levantamento e demarca<;ao do restante das reser-
vas oficialmente reconhecidas.
No entanto, as na<;oes indigenas vem se mostrando mais ca-
pazes de articular suas reivindica<;oes, e surge numero cada maior
de grupos nao-governamentais para defende-las. Mesmo quando
. o governo e de esquerda, fica evidente .que a rela<;ao entre as
sociedades indlgenas ea nao-ind!gena e conflituosa, em espedal
quando se considera 0 carater frequentemente anarquico das re-
gioes de coloniza<;ao recente. Mas, a come<;ar da decada de 1930,
a polltica oficial de reconhecer a legitimidade daquelas sociedades
foi se tornando de forma progressiva a posi<;ao aceite, e hoje nao
ocorre nenhuma contesta<;ao juridica ou polltica dessa legitimidade.
Com a questao indlgena, a expansao da fronteira agrkola
tambem implicou a degrada<;ao ecol6gica da Amazonia e da Mata
Atlantica (quando do Descobrimento, essa ultirna cobria 1,3 mi-
lhao de quilometros quadrados e se estendia por quase toda a
regiao litoranea; hoje, ve-se reduzida a menos de cem mil quilo-
metros quadrados). Ha tambem o Pantanal, a maior extensao de
terras alagadas continentais do mundo, cobrindo area de cerca
de 210 mil quilometros quadrados no Brasil, rio Paraguai e na
Bolivia. A maior parte dessa area se concentra nos estados do
Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul. Assirn coma todos os
paises em desenvolvimento, o Brasil, a prindpio, teve pouco
interesse em preservar esses recursos naturais, que a muitos b r ~
170
A AGRICULTURA
sileiros pareciam ilimitados. S6 lentamente (a medida que a lavoura
se atualizava) as modernas tecnicas da agricultura preservacionista
se tornaram norma. Igualmente aos poucos nasceu um modemo
movimento ambientalista, quando as matas, os rios e as praias do
pa!s foram ficando cada vez mais poluidos. Nos ultimos anos,
dada a importancia das florestas tropicais do Brasil para as condi-
<;6es ecol6gicas mundiais, tern havido grande interesse internacio-
nal pelo desenvolvimento brasileiro e pelo impacto dele sabre os
recursos naturais, o que, par sua vez, levou ao surgirnento nao s6
daquele movimento ambientalista coma tambem ao estabelecimen-
to do Ministerio do Meio Ambiente e ate do Partido Verde. Con-
tudo, embora exista hoje uma preocupa<;ao nacional com o meio
ambiente, tao forte, em varios aspectos, quanto aquela presente
nas na<;6es avan<;adas, o Brasil ainda encara problemas basicos.
Para come<;o de conversa, ha serias dificuldades para contro-
lar o desenvolvimento indiscriminado que gera polui<;ao,
desmatamento, perda de qualidade dos solos e dos recursos
lliciricos, decllnio da biodiversidade e, por fim, mudan<;as clima-
ticas. No ultimo seculo, o grande avan<;o da fronteira agricola
para o Centro-Oeste e Norte teve enorme papel no progressivo
desinatamento do Brasil, coisa que, e claro, vem desde OS tem-
pos da coloniza<;ao portuguesa.
21
Nao importando quao conscien-
.. tes os brasileiros estejam de seus problemas ambientais, a mu-
dan<;a tern sido lenta em decorrencia da fiscaliza<;ao fraca e da
escassez cie recursos essenciais. Em muitas areas, falta sanea-
mento OOSicO, OU este e do ti po rudimentar, 0 que . SO provoca
mais polui<;ao. Distor<;6es tributirias promovem o desmatamento,
e a falta generalizada de fiscaliza<;ao tern permitido que madei-
reiros e garimpeiros ilegais destruam vastas areas florestais e po-
luam imensos segmentos fluvia,is. E nao se trata apenas de pro-
blema causado pelos pobres, ja que todas as classes tendem a
explorar os recursos de modo descontrolado.
Na segunda metade do seculo XX, a medida q u ~ o Brasil se
desenvolvia sobremaneira, todos os ecossistemas sofrlam cons-
171
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0 BRASIL DESDE 1980
tante pressao. Os numeros sao dramaticos. 0 governo calculou
que no auge do desmatamento, durante as decadas de 1970 e
1980, foram destruidas mais de 21 mil quilometros quadrados de
floresta amazonica por ano. Esse ritmo diminuiu consideravel-
mente nos anos 1990, mas vem aumentando de forma constante
na primeira decada do novo seculo, chegando a quase 24 mil
quilometros quadrados em 2002-2003 e 26 mil em 2003-2004.
22
Com a das florestas, ocorre perda de especies
animais e vegetais, muitas das quais exclusivas do Brasil. Num
amplo governos estrangeiros, agendas internacionais e
nao-governamentais vem propondo inumeros me-
todos alternativos de sustentavel. Ate o momento,
porem, esses metodos foram adotados somente em pequena es-
cala, sem conseguir se generalizar na Amazonia, por exemplo.
Outras regioes tambem estao sofrendo. Ainda que o Pantanal
tenha sido apenas moderadamente ocupado (por conta das cheias
anuais e do recente crescimento do ecoturismo, uma vez que a
regiao tern uma das maiores de fauna do Novo
Mundo),
23
seus solos sao arenosos e, portanto, propensos nao s6
a erosao natural, mas tambem a erosao antropogenica, provocada
pelo mau manejo do solo e pelo uso indiscriminado de defensi-
vos agricolas. Na faixa litoranea, a desenfreada tern
causado a de grandes trechos de mata atlantica, e a
erosao se tornou problema fundamental; ademais, dada a falta
generalizada de tratamento de esgoto, a maioria dos rios da re-
giao e muitas de suas melhores praias estao poluidas. Grupos
preservacionistas calculam que s6 metade do lixo produzido e
coletado de forma devida e que, dessa metade, apenas 36% e
tratada de alguma maneira antes de se depositar nos rios ou
aterros sanitarios. A bafa de Guanabara, por exemplo, recebe
influxo diario de quinhentas toneladas de esgoto moderadamen-
te tratado, cinqiienta toneladas de nitratos e metais pesados das
industrias locais e tres mil toneladas de residuos s6lidos, como
plastico e latinhas. Na bafa de Todos os Santos, descarregam-se
172
A AGRICULTURA
por ano milhares de toneladas de residuos industriais, metade
deles t6xica. Por toda a parte, nos rios e nas bafas do Brasil, o
mercurio e problema serio.
24
Para complicar todas essas ques-
toes, a agricultura moderna introduziu enorme uso de produtos
quimicos, que vazam para os sistemas hidricos do pais.
Ha tambem problemas relacionados ao uso da terra. Apesar
da indiscutivel e agricola, com o conse-
. qiiente declinio da rural, ainda ocorrem serios
conflitos entre os sem-terra e os grandes proprietarios, conflitos
em que se incluem pequenos lavradores cujas propriedades, sub-
divididas de forma continua, ja nao lhes garantem o sustento.
Isso cria incerteza na zona rural e tern provocado forte
dos proprietarios mais retr6grados de latiffmdios improdutivos. A
vit6ria do PT, que apoiava o MST, nao resolveu o problema, o
qual continua explosivo. Os recentes assentamentos em terras
tomadas para a reforma agraria tampouco o solucionam: na maiorfa
<lesses casos, as familias assentadas dispoem de poucos recursos
para competir, quer na agricultura comerdal, quer na tradicional.
Esse impasse social apresenta importantes aspectos politicos e
socioeconomicos, mas provavelmente tera pouco impacto na
e no fortalecimento da agricultura comercial no Brasil.
NOTAS [pp. 135-173]
1. Instituto de Estudos do Comercio e Negocias;oes Internacionais (!cone). "Nota do
!cone: os paises em desenvolvimento e os setores dinamicos do comercio munclial:
falsos clilemas" (Sao Paulo, 25 jun. 2002), p. 2.
2. Ibid.
3. Sobre os debates acerca dos fatores que influenciaram a evolus;ao da agricultura
brasileira, ver Jose Pastore, Guilherme L. Silva Dias & Manoel C. Castro, "Conclicionantes
da produtividade da pesquisa agricola no Brasil", Estudos Economicos, v. 6, n. 3 (1976),
pp. 147-81; Charles Mueller & George Martihe, "Modernizas:iio agropecuaria, emprego
agricola e exodo rural no Brasil - a decada de i.980", Revista de Economia Polftica, v. 17,
n. 3 (jul.-set. 1997), pp. 85-104; Rodolfo Hoffmann, "Evolus:iio da distribuis;ao da posse
de terra no Brasil no periodo 1960-80'', Reforma Agraria, v. 12, n. 6 (nov.-dez. 1982),
pp. 17-34; Carlos Nayro Coelho, "70 anos de politica agricola no Brasil, 1931-2001'',
173
0 BRASIL DESDE 1980
RevistadePoliticaAgricola, v. 10, n. 3 (jul.-set. 2001), pp. 695-726; Affonso Celso Pastore,
"A resposta da produs;ao agricola aos pres;os no Brasil" (tese de doutorado, USP, 1969);
Alberto Passos Guimaraes, Quatro seculos de latifundio (Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1977); e Ruy Muller Paiva, "Reflex6es sabre as tendencias da da produtivida-
de e dos pres;os do setor agricola no Brasil", in F. Sa (org.), Agricultura subdesenvolvida
(Petr6polis: Vozes, 1968).
4. Ha boas series de dados sabre a agricultura nos sites das seguintes instituis;oes:
Ministerio da Agricultura (www.agricultura.gov.br); IBGE (Estatisticas do seculo XX,
www.ibge.gov.br); Banco Central (www.bcb.gov.br/?RELRURAL); e Ipeadata (Temas:
Produs;ao: http://ipeadata.gov.br/epeaweb.dll/epeadata?523053171).
5. Ambos os institutos foram fechados no inicio da decada de 1990.
6. Sobre as transformas;oes que entao ocorriam, ver Guilherme Leite da Silva Dias &
Cicely Moutinho Amaral, "Mudans;as estruturais na agricultura brasileira, 1980-1998", in
Renato Baumann (org.), Uma decada de transifao (Rio de Janeiro: Campus/Cepal, 2000);
Guilherme Delgado, "Expansao e do setor agropecuario no p6s-guerra:
um estudo da reflexao agraria'', Estudos Avanfados USP, v. 15, n. 43 (set.-dez. 2001), pp.
157-72; Eliseu Alves, Dilema da politica agricola brasileira: produtividade ou exparisao
da area agricultavel (Brasilia: Embrapa, 1983); Fernando B. Homem de Melo, Agricul-
tura de exportagao e o problema da produgao de alimentos (Sao Paulo: FEA-USP, Texto
para Discussao 30, 1979); e Fernando B. Homem de Melo, da
no processo de expansao da fronteira agricola brasileira", Revista de Economia.Politica,
v. 5, n. 1 (jan.-mar. 1985), pp. 86-111.
7. Jose Garcia Gasques et al., Desempenbo e crescimento do agroneg6cio no Brasil (Brasilia:
Ipea, Texto para Discussao 1009, fev. 2004); e Eliseu Alves, A Embrapa e a pesquisa
agropecuaria no.Brasil (Brasilia: Embrapa, 1980). Com 37 centros de pesquisa e presen-
s;a em todos os estados brasileiros, a Embrapa tern por objetivo nao apenas a pesquisa
aplicada, mas tambem a difusao dessa pesquisa por toda a agricultura bra:sileira. A
introdus;ao de novas sementes em diversos segmentos, o aumento da capacidade pro-
dutiva do cerrado e o aumento da produtividade do gado sao exemplos de resultado
das pesquisas da Embrapa e da capacidade da instituis;ao para ensinar nova tecnologia
aos plantadores e pecuaristas do Brasil.
8. Anuario Estatistico de Credito Rural de 1999 (Brasilia: Banco Central do Brasil, 1999);
Banco do Brasil, Diretoria de Agroneg6cios, "Evolus;ao hist6rica do credito rural'', Revis-
ta de Politica Agricola, v. XII, n. 4 (out.-dez. 2004), pp. 10-7.
9. Celia Alberto Cole, "A cadeia produtiva do trigo no Brasil: para geras;ao
de emprego e renda" (dissertas;ao de mestrado, Porto Alegre: Iepe-UFRGS, 1998); J. F.
Fernandes filho, "A politica brasileira de fomento a produs;ao de trigo, 1930-1990", in
Anais do XXXJII Congresso Brasileiro de Economia Rural (Brasilia: Sober, 1995), v. 1,
pp. 443-74; Roque Silvestre Annes Tomasini & Ivo Ambrosi, "Aspectos econ6micos da
cultura do trigo'', Cadernos de Cumcia e Tecnologia, v. 15, n. 2 (Brasilia, maio-ago.
1998), pp. 59-84.
10. No Brasil, comercializam-se tres tipos de gasolina no inercado: comum, comum aditivada
e premium. Por lei, todos os tres precisam canter alcool, numa de 20% a 25%,
dependendo da disponibilidade desse combustive! no mercado. Sabre ta! programa, ver
Fer:nando B. Homem de Melo & Eduardo Giannetti, Proalcool, energia e transportes (Sao
Paulo: Fipe/Pioneira, 1981); Fernando B. Homem de Melo, O problema alimentar no
Brasil (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1983); Jose Claudio Bittencourt I.opes, "O Proa!cooi:
uma de mestrado, Universidade Federal de Vis;osa, 1992).
174
A AGRICULTURA
11. Jose Graziano da Silva, A nova diniimica da agricultura brasileira (Campinas: Insti-
tuto de Economia da Unicamp, 1996).
12. Jose Garcia Gasques et al., Condicionantes da produtividade da agropecuaria bra-
sileira (Brasilia: Ipea, Texto para Discussao 1017, 2004), p. 22.
13. Para uma das mudans;as que ocorreram na agricultura durante os anos
1990, ver Jose Garcia Gasques et al., Desempenbo e crescimento do agroneg6cio no Brasil
(Brasilia: Ipea, Texto para Discussao 1009, 2004); Guilherme Leite da Silva Dias & Cicely
Moutinho Amaral, "Mudans;as estruturais na agricultura brasileira, 1980-1998", in Baumann
(org.), Uma decada de transif;ao-, Gervazio Castro de Rezende, A polftica de prefOS mini-
mos e o desenvo/vimento agrit:o/a da regieto Centro-Oeste (Brasilia: Ipea, Texto para Dis-
cussao 870, 2002); Jose Garcia Gasques & Humberto Francisco Silva Spolador, Taxas de
juros e politicas de apoio interno a agricultura (Brasilia: Ipea, Texto para Discussao 952,
2003); Jui:ria Cristina P. R. da A politica dos prefOS minimos e a politica a/i-
mentar (Brasilia: Ipea, Texto para Discussao 993, 2003); Jose Garcia Gasques & Carlos
Monteiro Villa Verde, Gastos publicos na agricultura: evolufao e mudanga (Brasilia:
Ipea, Texto para Discussao 948, 2003); Roberto Rodrigues & Ivan Wedekin, "Uma estra-
tegia para o agroneg6cio brasileiro", in Antonio Dias Leite &Joao Paulo ReisVelloso, O
nova governo e os desa.ftos do desenvolvimento (Rio de Janeiro: Forum Nacional, 2002,
pp. 549-70); Jose Eli da Veiga, "O Brasil rural ainda nao encontrou seu eixo de desenvol-
vimento"; Estudos Avanfados USP, n. 43 (set.-dez. 2001); e Jose Graziano da Silva, "Ve-
lhos e novas mitos do rural brasileiro'', Estudos Avanfados USP, n. 43 (sei:.-dez. 2001).
14. Instituto de Estudos do Comercio e Intemacionais: www.iconebrasil.org.br/
EmCimadosFatos/UNCTAD20x0A>20ICONE.pdf.
15. Jose Mauro Metrau Carneiro da Cunha, A decada de noventa: mercado de celulose
(Rip de Janeiro: BNDES, 2001); e Antonio Carlos V. Valens;a, Pape/ e ce/ulose: comercio
exterior(Rio de Janeiro: BNDES, Area de Operas;oes Industriais, 2002).
16. Elizabeth M. M. Q. Faria & Rubens Nunes, A evolufao do sistema agroalimentar
Brasil e a redufaO de pregos para o consumidor: os efeitos da atuafaO dos grandes
conipradores {Brasilia: Ipea, Texto para Discussao 970, 2003).
17. Sobre esse tema, ocorre intenso debate, um dos mais politizados do genero no pals.
Ver Francisco Graziano, Qua! reforma agraria? (Sao Paulo: Geras;ao Editorial, 1996);
Jose de Souza Martins, Reforma agraria: o dialogo impassive! (Sao Paulo: Edusp, 2000);
e a serie de artigos publicados num livro do :Ministerio do Desenvolvimento Agcirio, na
qua! se induemJose Elida Veiga, "Diretrizes para uma nova politica agraria", in Minis-
terio do Desenvolvimento. Agrario, Reforma agraria e desenvolvimento sustentavel
(Brasilia: Ministerio do Desenvolvimento Agr:irio/Nead, 2000), pp. 19-36; Jose Garcia
Gasques &:. Carlos Monteiro Villa Verde, "A sustentabilidade financeira da reforma agra-
ria no Brasil", ibid, pp. 111-26; Maria Beatriz de Albuquerque David, "Demanda por
politicas de desenvolvimento rural no Brasil", ibid., pp. 67-84); A.fcinio Garcia & Moacir
Palmeira (orgs.), Brasil, um seculo de transformagi5es (Sao Paulo: Companhia da Letras,
2002), pp. 38-77. .
18. Ha algumas duvid?S sobre o tamanho total da populas;ao indlgena. A Funai calcula
que outros cem mil a '{90 mil Indios vivam fora das reservas (www.funai.com.br). Mas,
no censo de 2000, o IBGR relaciona em torno de 734 mil amerindios, dos quais a maior
(16%) se encontra no estado do Amazonas. 0 termo amerindio e designa-
dada pelo pr6prio recenseado, e as c6isas se complicam ainda mais quando sabe-
mos que, nos estados nordestinos, o termo pardo e muitas vezes usado para os Indios,
e nao para os mulatos.
175
0 BRASIL DESDE 1980
19. Um born levantamento contemporaneo da situac;:ao da populac;:ao mdia brasileira (e
um guia para outras fontes) e Mercio P. Gomes, Tbe Indians and Brazil (Gainesville:
University of Florida Press, 2000). Informac;:oes recentes estao disponiveis numa enciclo-
pedia muito citada, de publicac;:ao peri6dica: Carlos Alberto Ricardo (org.), Povos indige-
nas do Brasil, 1996-2000 (Sao Paulo: Instituto Socioambiental, 2000).
20. Quanto a hist6ria <lesses povos, e modelar a obra de Manuela Carneiro da Cunha
(org.), Hist6ria dos indios no Brasil (Sao Paulo: Companhia das Letras, 1992). Uma visao
contemporanea das politicas indigenas do govemo ver Alada Rita Ramos, Jndigenism
and ethnic politics in Brazil (Madison: University of Wisconsin Press, 1998); um levan-
tamento hist6rico ver Leandro Mendez Rocha, A politica indigenista no Brasil, 1930-
1967 (Goifulla: Universidade Federal de Goias; 2003).
21. Shawn Miller, Frnitless trees: Portuguese conservation and Brazil's co!Oral .timber
(Stanford, CA: Stanford University Press, 2000). ., .. \/i(f
22. Dados oficiais do Prodes (programa de monitoramento da Amazonia brasilei$;;p9r
satelite), extraidos de www.obt.impe.br/prodes/prodes_1998_2003.htm. :,o,';'._
23. O World Wildlife Fund CWWf) calcula que no Pantanal existam 190 especies de
mamffero, cinqiienta de reptil, 270 de peixe e 658 de ave. Verwww.panda.org/about_wwf/
where_ country/brazil/our_ work/pantanal/area/
species/index.cfrn.
24. Verwww.ambientebrasil.corn.br/composer.php3?base=./agua/doce/index.html&conteudo
=./agua/doce/artigos/poluicao_agua.html.
176
A industria e a estao entre os setores mais influencia-
dos pela abertura economica que ocorreu no Brasil ap6s 1990. 0
desmantelamento da tarifaria teve in.icio no governo
Collor e foi ampliado no governo FHC, acompanhado da privati-
da maioria <las industrias e,statais, ai incluida uma <las mai-
ores mineradoras do mundo. Essa de pol:iticas ocor-
reu num periodo muito curto. Alem disso, afetou sobremaneira o
setor industrial e provocou intensa e
de parte muito significativa da base industrial,
que se integrou ao processo produtivo de grandes multinacionais.
A produtividade aumentou indubitavelmente, mas a custa do
emprego industrial. A de produtos industriais se
,. . ampliou, mas 0 mesmo aconteceu com a de itens
irriportados usados no setor manufatureiro. 0 tamanho e a sofis-
da base industrial possibilitaram que ela sobrevivesse ao
duplo choque da abertura comercial e da em con-
traste com o decl:inio fabril que se verificou em diversos paises
latino-americanos.
Os antecedentei
Os prim6rdios da moderna brasileira se encon-
tram no segundo quartel do seculo XX. Economia agraria, em
. essencia, ate a crise dos anos 1930, 0 pais entrara no mercado
mundial como primordialmente produtor de cafe. 0 liberalismo
177
0 BRASIL DESDE 1980
economico dominante naquele periodo fortalecia os exportado-
res de materias-primas, e o poder politico central estava sob o
controle de grupos ligados a economia cafeeira e ao comercio
internacional. Em nivel estadual, o dominio politico era exercido
pelas oligarquias tradicionais. A crise dos anos 1930 rompeu as
alian<;as estaduais e substituiu o antigo Estado liberal por um
autoritario, centralizador e intervencionista. 0 regime comanda-
do por Getiilio Vargas criou uma estrutura estatal que se manteria
quase inalterada por meio seculo. Embora ja no seculo XIX hou-
vesse atividade industrial para atender as necessidades locais em
muitos segmentos, o governo de Vargas foi o primeiro a favore-
cer de forma direta a industrializa<;ao.
De maneira timida a prindpio, o Estado passou a apoiar a
atividade industrial mediante (a) investimentos publicos tanto na
infra-estrutura quanto na industria de base e Cb) uma politica de
substitui<;ao de importa<;oes cada vez mais coerente, a fim de
fomentar o crescimento fabril em segmentos antes supridos pelas
manufaturas importadas. Tambem adotou postura muito mais
agressiva em rela<;ao aos minerais do subsolo, revertendo a
privatiza<;ao autorizada em 1891 pelo primeiro governo republi-
cano: em 1931, foram reinstitu!dos coma propriedade do Estado,
a ser administrada apenas pelo governo federal. Embora ainda
ocorresse minera<;ao privada sob licen<;a publica, isso nao acon-
tecia com o petr6leo - uma das. classicas questoes nacionalistas
na America Latina. Antes mesmo que se tivesse descoberto petr6-
leo no Brasil, a elite politica ja declarara apoio a sua nacionaliza-
<;ao. Em 1939, Gemlio criou o Conselho Nacional do Petr6leo
(CNP), que recebeu o monop6lio da produ<;ao e refino, e isso
seria norma ate o final do seculo.
1
Uma das caracteristicas da industrializa<;ao brasileira foi ter-se
concentrado no estado de Sao Paulo. Este era o cora<;ao do ramo
caf eeiro e centro de maci<;a imigra<;ao estrangeira, a qual, depois
da Aboli<;ao veio substituir nos cafezais a mao-de-obra escrava. A
disponibilidade de capital, a mao-de-obra abundante e o vibran-
178
A INDUSTRIA E A MINERA\:A.O
te mercado local explicam a expansao e a concentra<;ao industrial
no estado, sobretudo na capital, que ainda hoje e um dos gran-
des centros fabris do mundo.
Foi nos anos 1950 que finalmente se assistiu a plena implan-
ta<;ao do modelo de substitui<;ao de importa<;oes. No segundo
governo Vargas, iniciou-se um processo de industrializa<;ao mais
organico, com projetos bem definidos e bem articulados. Em
1952, o governo apresentou suas principais ideias num plano
iridustri:d geral, que requeria grande investimento em infra-es-
trutura, assim como nas industrias de base e de transforma<;ao.
Definiu-se mais claramente o papel do Estado no processo de
desenvolvimento industrial, com a cria<;ao de 6rgaos e proces-
sos de planejamento que viabilizassem a implementa<;ao dos
planos govemarnentais. Definiu-se tambem um conjunto de in-
vestimentos publicos e privados necessarios ao processo de in-
dustrializa<;ao. Durante o segundo govemo Vargas, estabeleceu-
se o Banco Nacional de Desenvolvimento Economico (BNDE,
hoje BNDES), institui<;ao fundamental para todo o processo. Em
1953, criou-se a Petr6leo Brasileiro S. A., empresa que exerceria
o monop6lio da extra<;ao, refino e distribui<;ao de petr6leo. Alem
disso, o govemo Vargas fundou uma serie de grupos e institui-
<;6es que implementaram as novas politicas industriais e que
duraram quase ate o final do seculo.
2
A substitui<;ao de importa<;oes foi intensificada pelo presiden-
te seguinte, Juscelino Kubitscheck. Seu governo formulou o ex-
tremamente bem-sucedido Piano de Metas, programa coerente
de investimento publico e privado que alterou de maneira pro-
funda a estrutura produtiva do pa!s. Em contraposi<;ao ao regime
Vargas, ele estimulou o investimento estrangeiro, em especial na
indu'sfua. A industria automobillstica brasileira nasceu nesse perio-
do gra<;as ao investimento de grandes multinacionais. 0 govemo
operava um cambio multiplo, que, embora simplificado em 1957,
manteve as distin<;oes entre diferentes tipos de importa<;ao, favo-
recendo as materias-primas e os bens de capital necessarios para
179
0 BRASIL DESDE 1980
o crescimento industrial do pais. Entre 1957 e 1963, a economia
cresceu a um ritmo anual de 8,2%, propiciando aumento anual
de 5,1% na rendapercapita. Foram os anos dourados do proces-
so de substitui<;;ao de importa<;;oes.
3
0 baixo crescimento e as crises politicas do inkio dos anos
1960 gerariam amplo debate sobre o esgotamento do modelo de
substitui<;;ao de importa<;;oes, em particular no que se referia ao
progressivo "estrangulamento externo" do setor. A pauta de im-
porta<;;oes tornava-se rigida e nao permitia importar os novos
itens (maquinas ou insumos) necessarios para a continuidade do
processo de substitui<;;ao de importac;;:oes e as exporta<;;5es nao
cresciam de forma a permitir a ampliar as importa<;;oes. A crise na
Balan<;;a de Pagamentos era tradicional.
4
Contudo, o golpe militar
e o fortalecimento de um Estado centralizadot, autoritario e
intervencionista permitiram superar temporariamente o estrangu-
lamento externo e aprofundar o modelo de industrializa<;;ao.
Os governos militares criaram novos mecanismos para con-
trolar o investimento publico e privado, desenvolvendo complexo
sistema de incentivos que abrangia generosa polltica de credito e
maci<;;o investimento nas estatais - empresas que domiilavam os
principais segmentos da economia, como a siderurgia, a quimica,
a miilera<;;ao, a gera<;;ao e .transmissao de energia eletrica, os por-
tos e as ferrovias. 0 Estado mantinha o monop6lio sobre as tele-
comunica<;;5es e a produ<;;ao petrollfera. Fomentou a industria
aeronautica e, em 1969, criou uma empresa de economia mista, a
Embraer, para fabricar aeronaves, primeiro para a For<;;a Aerea e
posteriormente para a avia<;;ao civil. 0 Estado tambem fornecia
os unicos creditos de longo prazo disponiveis no pais e mantinha
posi<;;ao preponderante no sistema de credito comercial. Meca-
nismos fiscais e burocraticos regulavam as principais transa<;;oes
comerciais externas, protegendo os segmentos tidos como
prioritarios. Gerou-se uma base industrial liderada pelo setor
publico, totalmente regulada e protegida contra a concorrencia
externa. Mas, mesmo enquanto se expandia o setor publico, de-
180
A INDUSTRIA E A MINERA\:AO
senvolvia-se forte participa<;;ao privada nacional e estrangeira no
processo industrial brasileiro. Em alguns setores foram criadas
formas de associa<;;ao do setor publico e privado. Foi o caso da
petroqulmica, cujo controle era dividido entre o Estado e o capi-
tal privado, tanto nacional quanto internacional, de modo que
cada uma <las partes respondia por um ter<;;o do capital votante
<las empresas que operavam nesse segmento, que era rigidamen-
te controlado.
A prjmeira crise do petr6leo (1973) veio estimular o modelo
de substitui<;;ao de importa<;;oes. A defesa adotada pelos governos
militares contra a crise externa foi uma agressiva polltica de in-
vestimento estatal, que, em essencia, completava a maci<;;a inter-
ven<;;ao publica na industria com novos financiamentos para itens
que iam de insumos basicos a complexos industriais de bens de
capital. Houve ampla integra<;;ao do setor produtivo, o que tor-
nou o pais praticamente auto-suficiente do ponto de vista indus-
trial. Ao final desse longo processo, o Brasil tinha uma <las mais
abrangentes estruturas industriais do mundo e era, provavelmen-
te, o lider fabril dos paises em desenvolvimento. Setor regulado
por completo, auto-suficiente e fortemente resguardado contra a
concorrencia externa, a industria, em certa medida, via-se prote-
gida tainbem da concorrencia interna gra<;;as as "reservas de mer-
cado" que o Estado defiilia em muitos segmentos de produ<;;ao.
Por conseguinte, cotas, incentivos e monop6lios regulavam ate a
concorrencia dentro <las fronteiras nacionais.
0 maci<;;o programa de interven<;;ao estatal teve impacto posi-
tivo: 0 setor industrial se ampliou em larga escala, e 0 pais estava
menos dependente <las importa<;;5es. Mas esse processo de
enfrentamento da crise ampliou o endividamento externo e tor-
"
nou 6 pais mais dependente do mercado financeiro internacio-
nal, ainda com alta liquidez, apesar do impacto que o aumento
dos pre<;;os do petr6leo provocava por todo o mundo. 0 progra-
ma adotado no Brasil tambem teve impacto negativo sobre as
contas publicas, ao elevar o endividamento fiscal e reduzir dra-
181
0 BRASIL DESDE 1980
maticamente a capacidade de investimento publico. A segunda
crise do petr6leo e a subseqi.iente crise da divida externa altera-
ram profundamente 0 cenario economico internacional, com se-
rias conseqi.iencias para o Brasil, pois houve retrac;;:ao na oferta
de recursos para os paises emergentes. 0 quadro tornou-se critico,
pois agora somava-se a crise exterria a uma profunda deteriora-
c;;:ao <las c;ontas publicas, colocando em cheque o modelo inter-
vencionista que atingiu seu apogeu no governo Geisel. Embora
outros paises tivessem adotado pollticas recessivas naquele mesmo
periodo, o Brasil optara pelo crescimento, acreditando ser este a
melhor defesa contra uma crise externa julgada temporaria.
A decada de 1980 marcou a longa transic;;:ao do tradicional
modelo intervencionista para o liberalismo dos anos 1990. Foi
um periodo caracterizado por inflac;;:ao elevada e ctescente, pou-
co refreada por pianos ortodoxos e heterodoxos. 0 setor industrial
permaneceu inalterado, sem grandes transformac;;:oes na estrutura
ou no tamanho, mas as estatais se enfraqueceram progressiva-
mente com as pollticas de estabilizac;;:ao do governo. Tendo em
vista a importancia e o peso dessas empresas, muitas das quais
supriam servic;;:os vitais, o Estado passou a usa-las para reduzir o
impacto inflacionario, impondo-lhes prec;;:os e tarifas irreais que
nao lhes possibilitavam sequer cobrir os pr6prios custos. Contro-
lar os prec;;:os das estatais ajudava a controlar a inflac;;:ao mas repre-
sentava um subsidio ao setor privado, que onerava as empresas
estatais e aumentava o endividamento publico. Isso as forc;;:ava a
recorrerem ao mercado internacional em busca de credito, auxilian-
do no fechamento <las contas externas do pais. As empresas que
poderiam financiar seus investimentos com gerac;;:ao pr6pria de
recursos eram forc;;:adas a endividar-se para ajudar na captac;;:ao
externa de recursos. Alem da questao tarifaria, muitas empresas
publicas enfrentavam serios problemas gerenciais, agravando ainda
mais suas condic;;:oes financeiras. E o caso do setor siderurgico,
que exigiu forte aportes governamentais e alongamento compuls6-
rio das suas dividas com o setor publico e privado.
182
A INDUSTRIA E AMINERAc;:AO
Janos anos oitenta fizeram"'."se tentativas para privatizar algu-
mas empresas publicas. Mas nao houve sucesso. Por questoes
fiscais aboliram-se incentivos e subsidios. Como os prindpios
liberais ainda nao orientavam as decisoes de polltica economica,
a economia conservou-se fechada e protegida da competic;;:ao, o
que permitiu a preservac;;:ao da estrutura basica da industria brasi-
leira, apesar da longa e profunda crise que assolou o pais. Ao
manter-se afastada da competic;;:ao internacional e. preservar sua
estrutura basica, nao houve estimulo para o aprimoramento tec-
nol6gico, aumento da produtividade ou reduc;;:ao de custos no
setor industrial. 0 sistema de prec;;:os, totalmente regulado pelo
governo federal, transferia aos consumidores a ineficiencia do
sistema. Este era o cenario aos final dos anos oitenta, quando a
filosofia liberal se espalhava pela America Latina e foi introduzida
pelo Governo Collar, com atraso em relac;;:ao a maioria dos paises
do hemisferio. Eram medidas solicitadas por alguns segmentos
empresariais, que nao avaliavam corretamente o impacto da aber-
tura e do liberalismo sobre o setor produtivo nacional. A maioria
do empresariado preferia o statu quo.
A globaliza<_;ao e a abertura da economia
A estrutura de protec;;:ao do setor industrial, a qual se mantivera
quase inalterada durante quarenta anos, mudaria a partir de
1990. Os severos controles de importac;;:ao que se valiam das
altas tarifas e da "Lei do Similar Nacional" (exigindo que se
. comprovasse que o artigo importado nao podia ser fornecido
por produtor brasileiro) haviam sido parte importante daquele
sistema. Existia ate uma lista Co chamado Anexo C) de 1.300
produtos cuja importac;;:ao estava proibida. Naturalmente, abriam-
se algumas excec;;:oes para a importac;;:ao de bens de capital. No
final da decada de 1980, ocorreram tambem algumas alterac;;:oes
menores nesse esquema, mas o sistema conservava, em essen-
cia, a estrutura basica que garantia total protec;;:ao contra a con-
correncia estrangeira.
183
0 BRASIL DESDE 1980
0 governo Collor alterou profundamente o sistema e realizou
reformas liberais em todos os setores da economia. A abertura do
mercado a concorrencia externa e a eram funda-
mentais ao programa do novo governo. No ambito externo, as
reformas foram rapidas e muito intensas. Reduziram-se drastica-
mente as tarifas aduaneiras, aboliram-se as do Anexo
C e inumeras burocraticas aos importadores, bem como
a maioria dos controles sobre as 0 programa de
de tarifas pelos bens de capital e insumos
basicos e foi estendido aos bens de consumo. Em tres anos, abriu-
se por completo 0 comercio a concorrencia externa.
5
A ideologia liberal (ou "Consenso de Washington", como as
vezes era chamada) ja estava bem desenvolvida no restante da
America Latina quando enfim conseguiu penetrar no Brasil. O
atraso ocorreu em grande parte em decorrencia d<1. existencia de
uma estrutura industrial grande e sofisticada no pa1s, de porte
muito superior a 'existente nos demais paises latino-americartos.
A forte do setor produtivo estatal, a existencia de um
forte setor empresarial privado, com interesses que em muitos
casos se confundiam com a burocracia publica, tinham possibili-
tado que uma industria vasta e complexa sobrevivesse a crise
dos anos 1980. Todavia, a avassaladora da ideologia que
agora varria o continente, que surgia quando o Estado enfrentava
profunda crise fiscal, enfraquecia a poderosa que se
opunha a abertura economica e
0 novo liberalismo atacava em varias frentes o modelo de
de Alegava que ao basear-se na
tecnologia externa, o processo de de
privilegiava os setores intensivos em capital e tecnologia, fatores
escassos no Brasil. Incentivos e subs1dios eram concedidos para
promover uma que absorvia pouca mao-de-obra.
A pequena escala de restrita ao atendimento do mer-
cado local, diante da tecnologia adotada, limitava os ganhos de
escala, ainda mais quando varios competidores disputavam um
184
A INDUSTRIA E A MINERA<;:AO
mercado de reduzidas dimensoes. Os incentivos concedidos e a
falta de acesso ao mercado internacional tornava os empreendi-
mentos industriais muito integrados, reduzindo ainda mais sua
eficiencia competitiva. A generalizada nao estimulava a
produtividade e a competitividade que permitiria expandir as
industriais. A forte gerava uma estrutura
de custos incompativel com a realidade do mercado internacio-
nal. A e o isolamento desestimulava a produtividade, o
aprimoramento tecnol6gico, os ganhos de escala ea de
ct.istos. Em alguns setores, como no automobiHstico, ofertavam-
se produtos totalmente defasados em ao que se encon-
trava fora do Brasil. A do novo governo pode ser resu-
mida na frase do Presidente Collor: o Brasil nao produz carros,
produz.
A abordagem alternativa parecia promissora. Esperava-se que
a abertura para o mercado mundial promovesse a pro-
dutiva entre a industria nacional e a internacional, levasse ao
aprimoramento tecnol6gico e aumentasse a produtividade e as
economias de escala. A da produtividade reduziria os
custos, e os beneficios disso se transmitiriam ao consumidor. In-
tegrando a com o mercado internacional, aumentaria a
dos produtos estrangeiros no mercado brasileiro, ai
- incluidos materias-primas e componentes utilizados na manufa-
tura. Ao mesmo tempo, aumentaria a a ser exportada
pela industria.
A politica liberal se intensificou no governo de Fernando
Henrique Cardoso, ap6s a do Plano Real. 0 am-
.bicioso programa de estabilidade de teria por base o au-
mento da produtividade e de custos, pela abertura e
externa, que ocorria concomitantemente com a
do real, que representou um aspecto funda-
mental do programa de e da abertura, pois expos
dramaticamente bs produtores a concorrencia internacional. Per-
diam ao mesmo tempo a tradicional e eram onerados
185
0 BRASIL DESDE 1980
pela manutenc;ao de uma forte sobrevaloriza<;ao da moeda local,
o que tornava as importa<;oes ainda mais competitivas e onerava
as exporta<;oes.
0 desmantelamento do sistema de incentivos e prote<;ao
tarifaria foi acompanhado de intensa privatiza<;ao do setor pro-
dutivo estatal. Durante a decada de 1990, grandes segmentos
produtivos (como siderurgia, petroquimica e minera<;ao) que
antes estavam sob controle do Estado foram privatizados num
dos maiores processos de privatiza<;ao ocorridos em todo o
mundo.
6
Uma <las privatiza<;oes mais importantes foi a da
Embraer, a empresa de economia mista fundada em 1969 e ven-
dida em 1994. Ela e hoje o quarto maior fabricante de aeronaves
comerciais do mundo e a maior manufatura exportadora do Brasil,
com 14.500 empregados e 3.600 avioes entregues desde a fun-
da<;ao ate 2005.
7
0 processo de privatiza<;ao tambem abrangeu
grande parte dos servi<;os publicos, como a gera<;ao de eletrici-
dade, as telecomunica<;oes e os transportes. A politica de globa-
liza<;ao e de abertura do mercado se fez igualmente acompa-
nhar da liberaliza<;ao financeira, que promoveu intenso fluxo de
capital externo para toda a economia, tanto no setor financeiro
quanto no industrial. Grupos internacionais compraram parte
das estatais privatizadas, assim como grande parte da industria
pertencente ao setor privado nacional. A participa<;ao do capital
estrangeiro aumentou em quase todos os setores - na industria,
nos servi<;os e na area financeira.
Do mesmo modo, em todos os setores, foram enormes as
mudan<;as. Alem disso, seu impacto acabou ainda mais intensifi-
cado pela decisao governamental de manter o real sobrevalorizado.
A sucessao de crises internacionais na segunda metade da deca-
da de 1990 ea deteriora<;ao <las contas externas (em especial no
crescente deficit da balan<;a comercial) assinalaram de forma cla-
ra a necessidade de mudar a polltica monetaria. No entanto, o
real sobrevalorizado era a ancora do . plano de estabilizas;ao de
pre<;os e nao seria abandonado com facilidade. Tambem era acorn-
186
A INDUS1RIA E A MINERA<;:AO
panhado de altas taxas de juros internas, concebidas para captar
o capital especulativo externo, masque teve forte impacto nega-
tivo sobre a produ<;ao domestica.
0 objetivo desejado em termos de conten<;ao do processo
inflacionario e melhoria da competitividade da produ<;ao nacio-
nal foram alcan<;ados, mas com elevado custo. Muitas empresas
brasileiras quebraram e houve intenso processo de
desnacionaliza<;ao da industria. Segmentos inteiros foram elimi-
- nad
0
s, muitas vezes substituidos pela importa<;ao. Mas, apesar da
profunda transforma<;ao sofrida pelo setor no periodo, a dimen-
sao da estrutura ja instalada e sua sofistica<;ao permitiu a sobrevi-
vencia da industria no Brasil. Ocorreu a moderniza<;ao do parque
industrial, com alguns segmentos alcarn;ando competitividade
-internacional. A desejada integra<;ao com o mercado internacional
tambem ocorreu.
0 inkio do processo de liberaliza<;ao economica aconteceu
num periodo de baixo crescimento internacional - o que, por
sua vez, provocou nos primeiros anos da decada de 1990 a per-
sistencia de elevados niveis de inflas;ao.O Plano Real,
implementado em 1993-1994, conseguiu fazer frente a infla<;ao,
mas nao proporcionou uma trajet6ria de crescimento estavel. Entre
- 1991 e 2003, a economia se expandiu a uma taxa anual de ape-
nas 2,3%. A industria, ao ritmo ainda mais modesto de 1,8%. Esse
fraco desempenho levou a relativa perda de importancia do setor
na economia nacional, em termos de produ<;ao e emprego: a
industria, tendo respondido por 45% do PIB nos anos 1980, per-
deu cinco pontos percentuais na decada seguinte.
Dado esse desempenho no final da decada de 1990 e no inkio
do novo seculo, os investimentos realizados no setor tiveram em
larga medida carater defensivo, concentrando-se mais em reduzir
custos e elevar a produtividade do que em aumentar a capacidade
produtiva. Alem disso o setor integrava-se fortemente com o exte-
rior._ Um estudo realizado pela Confedera<;ao Nacional da Indus-
tria8 mostra a relativa estabilidade no capital instalado do setor,
187
0 BRASIL DESDE 1980
com forte queda ate 1996 e depois daquele ano.
Quanto a produtividade do capital industrial, o mesmo estudo
aponta duas fases inteiramente distintas: na primeira, iniciando-se
em 1988 e estendendo-se ate 1995, ha incremento constante da
produtividade do capital instalado; na segunda, a partir de 1996,
ocorre da produtividade do capital. Issa explica o mau
desempenho da industria, apesar da (grafico 5.1).
indice
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1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999
-=- Capital instalado - Produtividade do
Grafico 5.1. Capital instalado e produtividade do capital na industria brasileira, 1980-1999
Fonte: Fonseca & Mendes, Produtividade do capital na indUstria brasileira, 2002
Nesse periodo, a industrial afetou em especial
o emprego. Se a produtividade do capital ainda era relativamente
baixa, o mesmo nao se aplicava a produtividade da mao-de-obra.
Os principais investimentos foram feitos na pou-
padora de mao-de-obra, por essa razao, entre janeiro de 1991 e
janeiro de 2004, reduziu-se em mais de 30% o emprego na indus-
tria, apesar do aumento da prodm;ao, o que levou a um salto de
extraordinarios 64% na produtividade da mao-de-obra (grafico
188
A INDUSTRIA E A MINERAyAO
5.2). Essa drastica no emprego industrial, embora ade-
quada para 0 setor industrial, teve serias consequencias para a
economia em geral, que na epoca atravessava periodo de baixo
crescimento. 0 impacto mais direto foi a do emprego
formal e o aumento do emprego informal, com todas as conse-
quencias negativas que isso acarreta.
9
indice
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1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003
-=-Emprego - Produtividade
Grafico 5.2. Emprego e produtividade da miio-de obra industrial, 1984-2004
Fonte: IBGE
O processo de do emprego na industria se deu de
maneira desigual pelas diversas regioes, com o maior impacto
ocorrendo nas areas mais industrializadas. Assim, o emprego
industrial no Nordeste caiu apenas 19%, ao passo que no Su-
deste, principal centro industrial do pais, o decllnio foi da or-
dem de 35%. S6 no estado de Sao Paulo desapareceram 39%
dos empregos no setor. Apenas no Centro-Oeste, regiao ainda
em expansao, houve crescimento significativo do emprego in-
dustrial, primordialmente no processamento de alimentos. Houve
189
0 BRASIL DESDE 1980
tambem algum deslocamento manufatureiro dos centros urba-
. nos maiores para o interior dos estados. No emprego industrial,
as capitais (quase sempre as maiores cidades) diminuiram sua
participa<;;ao de 53% para 44%. Essa descentralizas;ao se eviden-
ciou em especial no Sudeste, onde a industria foi de 59% para
50% do total de empregos.
10
A cidade de Sao Paulo, principal
centro fabril do pais, foi particularmente afetada pela
descentralizas;ao, tanto na parcela de empregos quanto nova-
lor da produs;ao industrial no estado. Diversos fatores explica-
vam esse movimento, entre os quais podemos citar uma ativa
politica federal para reduzir a concentras;ao industrial, vanfa-
gens que o interior oferece em termos do custo da mao-de-
obra e os agressivos programas estaduais e municipais para
atrair industrias por meio de isens;oes fiscais e outros incenti-
vos. A industria automobilistica, por exemplo, que se concen-
trara na Grande Sao Paulo, expandiu-se para varios estados e
para o pr6ptio interior paulista.
Nern todas as industrias foram igualmente afetadas pelo
declinio do capital e da mao-de-obra totais do setor. 0 setor de
bens de capital foi o mais afetado, com crescimento timido entre
1981 e 2002, com taxas negativas nos anos oitenta e baixo cresci-
mento nos anos seguintes. Os bens de consumo nao-duraveis
tambem apresentaram fraco desempenho, com crescimento me-
dio anual de menos de 1 % naquele periodo. Os bens de consumo
duraveis, entretanto, se expandiram sobremaneira, em especial
nos anos 1990. Os bens intermediarios foram outros que tiveram
born desempenho na mesma decada. No primeiro mandato do
Presidente Lula, 2003-2006 o setor de bens de capital recuperou-
se da letargia das duas decadas anteriores, com 6timo desempe-
nho a partir de 2004. A continuidade na estabilidade de pres;os, a
forte expansao do credito e a gradativa redus;ao nas taxas de
juros beneficiaram o setor de bens de consumo duraveis em geral,
mas particularmente o segmento automobillstico. Este segmento
produtivo apresenta desempenho excepcional no primeiro semes-
190
A INDUSTRIA E A MINERAc;,\O
tre de 2007, com recorde de produs;ao, de vendas e de exportas;oes.
0 setor de bens de consumo nao duravel continuou relativamen-
te deprimido (grafico 5.3).
15
10
5
0
-5
1975/1980 1981/1990 1991/2000 2001/2003
Bens de consumo Bens de consumo niio duriiveis Ill Bens de capital
Bens de consumo duriiveis Bens de Capital
Gcifico 5.3. Crescimento anual media da manufatura, %, 1975-2003
Fonte: IBGE
Outra grande mudans;a que resultou da abertura economica
foi o substancial aumento da participas;ao dos itens importados
no processo fabril. Isso se mostrou particularmente significativo
ap6s o estabelecimento do Plano Real. Naquele periodo, houve
grande aumento da importa<;;ao de produtos acabados de todos
os tipos, desde bens de consumo duraveis
1
e nao-duraveis ate
bens de capital. Mas houve tambem aumento constante das ex-
porta<;;6es industriais. Isso se constata no notavel crescimento dos
coeficientes de importa<;;ao e exportas;ao. Nos tempos pre-refor-
ma, a industria de transformas;ao era extremamente integrada e
tinha baixo coeficiente de importa<;;ao (indicador que representa
a propors;ao do valor importado em relas;ao ao consumo aparen-
te domestico). Em 1990, o coeficiente era de apenas 3,2%, mas
em 1998 ja chegara a 13,6%. Depois disso as varia<;;6es na taxa de
191
0 BRASIL DESDE 1980
cambio efetiva fizeram flutuar o coeficiente de mas
refletindo um novo patamar de entre a local
e o setor externo. Em muitos setores os coeficientes mantiveram
tendencia crescente, mas em alguns ramos industriais a
local foi capaz de recuperar-se da concorrencia inicial, moderni-
zar-se e voltar a abastecer o mercado domestico, particularmente
com a forte ocorrida em 2002.
A forte do real que ocorre atualmente provavel-
mente aumentara o coeficiente de A maior influen-
cia dos novos importados ocorreu no ramo de equipamentos
eletronicos, cujo coeficiente de passou dc;>s 9,6% em
1990 para os 60,9% em 2003, numa trajet6ria que nao se inter-
rompera com a cambial de 1999. Aumento seme-
lhante ocorreu no segmento de materiais eletricos, em que o
coeficiente foi dos 6,5% para 30,6%. E interessante observar o
ocorrido no setor automobilistico. A partir da abertura ocorreu
um aumento excepcional nas de autom6veis, mer-
cado tradicionalmente abastecido pela domestica. Em
1995, diante dos elevados niveis de competindo com
a local e afetando sobremaneira a comercial,
institui-se o chamado regime automotivo, que privilegiava a im-
de e partes para a montagem de autom6veis, e
penalizava a de veiculos ja montados. Este instru-
mento legal e a de 1999 alterou a trajet6ria <las
de veiculos automotores. 0 indicador, que era de
apenas 0,2% em 1990, atingiu 18,8% em 1995, ano de implanta-
do regime automotivo. 0 indicador reduziu-se por um ano e
voltou a crescer ate o ano de 1998, quando seu maior
valor (22,8%). A partir desse ano, com a sua ten-
dencia foi decrescente, limitando-se a 8, 7% em 2003.
Quanto ao segmento de de veiculos, seu cres-
cimento foi sistematico ate 1998, quando estabilizou-se pouco
acima de 30%. Houve ainda crescimento <las vendas externas da
industria automobilistica, que passou de um coeficiente de ex-
192
A INDUSTRIA E A MINERAc;:AO
de 7,3% em 1990 para um de 15,4% em 2003.11 Vale
notar que a maior expansao <las do segmento aconte-
ceu ap6s 1999. Nesse e em outros ramos da industria, as empresas
com maior coeficiente de eram tambem aquelas com
maior coeficiente de - demonstrando a crescente
importancia <las nos segmentos mais competitivos
da industria, justamente aqueles que tambem estao ampliando
as Entre os produtos tipicamente industriais, desta-
cam-se os coeficientes de dos setores de equipa-
mentos eletronicos, veiculos automotores, e outros veicu-
los, todos com coeficientes superiores a 30%. Mas o maior coe-
ficiente de foi obtido pelo setor de tradi-
cionalmente exportador, cujo coeficiente atingiu 63% em 2003.
Merecem realce alguns dos principais produtos da agroindustria
como 6leos vegetais, abate de animais, beneficiamento de pro-
dutos vegetais e cafe.
A sofisticada industria aeronautica ocupa incomum
na economia brasileira. De forma diversa do que acontece com
segmentos fabris cada vez mais controlados por multinacionais, a
Embraer e uma companhia brasileira com de destaque
no mercado internacional. Lider no mercado de jatos comerciais
regionais, recentemente passou a de avioes de maior
porte, com capacidade de ate 108 passageiros, tambem muito
bem aceitos pelo mercado.
Ao longo dos anos noventa houve expansao expressiva dos
investimentos estrangeiros recebidos pelos paises em desenvol-
vimento, inclusive pelo Brasil. Paralelamente ao processo de aber-
tura comercial ocorreu a abertura financeira e promoveram-se
na que regulava a mobilidade de capital,
prbcurando-se estimular a entrada de capital nas suas varias for-
mas, particularmente o Investimento Direto Estrangeiro (IDE). A
abundancia de recursos disponiveis no mercado internacional e
as oportunidades que se apresentavam na economia brasileira,
pela abertura e dimensao do mercado local, au-
193
0 BRASIL DESDE 1980
mentado pela formac;::ao do Mercosul, bem como o potencial ex-
portador de determinados setores produtivos (como siderurgia,
papel e celulose e produtos derivados da agricultura) estimula-
ram a entrada de expressivb montante de recursos externos, com
maior internacionalizac;::ao da economia e ampliac;::ao do papel
desempenhado pelas grandes corporac;::oes internacionais.
A entrada de capital estrangeiro nas suas varias formas, inclu-
sive especulativo, era estimulada tambem pela necessidade de
fechamento das contas externas, deterioradas pela valorizac;::ao
da moeda local que provocava profundos desequiHbrios na balanc;a
comercial. Apesar da abertura, o montante de IDE nao apresentava
valores expressivos durante a primeira metade da decada de no.,.
venta (media anual de 2,2 bilhoes de dolares), praticamente re-
petindo a fraco desempenho da decada de oitenta (1,6 bilhao de
d6lares). A instabilidade economica e elevados niveis de inflac;::ao
representavam um cenario desfavoravel aos investimentos estran-
geiros. Entretanto a situac;::ao alterou-se profundamente a partir
de 1996, ap6s o sucesso do programa de estabilizac;::ao economi-
ca. 0 maior ruvel de ingresso de IDE ocorre no ano de 2000,
quando alcanc;::ou 32,7 bilhoes de d6lares
12
Entretanto, houve
queda nos anos seguintes, inicialmente pela sucessao de crises
internacionais e posteriormente pela eleic;::ao . do Presidente Lula.
0 valor do investimento direto estrangeiro reduziu-se particular-
mente no primeiro ano do governo Lula, quando persistiam du-
vidas a respeito da politica economica a ser implementada. Quando
se definiram as regras da politica economica do novo governo,
que mantinha em linhas gerais as diretrizes do governo anterior,
deu-se uma recuperac;::ao nos investimentos estrangeiros, mas sem
atingir os niveis do segundo mandato do presidente FHC. Nos
quatro anos do primeiro mandato do presidente Lula, entraram
no pais 62 bilhoes de d6lares de IDE, contra 100 bilhoes que
ingressaram nos quatro anos anteriores.
Deve-se notar que durante o segundo mandato do Presidente
Fernando Henrique Cardoso, o Brasil foi o pais da America Lati-
194
A INDUSTRiA E A MINERACAO
na que recebeu o maior montante de recursos externos, superan-
do . paises como o Mexico e Argentina. Em 2000 a entrada de
recursos no Brasil superou a soma dos ingressos naqueles dois
paises. Grande parte do montante de recursos que ingressaram
no pais naquele periodo nao representavam novos investimentos
produtivos, pois boa parte do valor que ingressava era utilizada
para a aquisic;::ao de empresas existentes, publicas e privadas.
Ademais, parcela expressiva do montante de IDE que ingressou
rio pais durante o governo FHC nao foi orientada para a industria
de transformac;::ao, mas sim para o setor de servic;::os, notadamente
para privatizac;::oes.
Segundo um estudo do Ipea, uma parcela expressiva do capi-
tal estrangeiro que ingressou na decada de 1990 serviu para fusoes
e aquisic;::oes, inclusive de empresas publicas.
13
Esse uso passou de
10% do investimento estrangeiro nos dois primeiros anos da deca-
da para 50% nos ultimos anos da decada, atingindo porcentagens
extraordinariamente altas em 1993 (94,7%) e 1998 (85,7%), por
exemplo. 0 mesmo estudo mostra que, apesar da entrada macic;::a
de recursos externos na modalidade de investimento direto es-
trangeiro, a formac;::ao de capital fixo se manteve em ruveis histo-
ricamente baixos durante toda a decada, nunca se elevando acima
de 18% do PIB. De 1991a1999, houve 1.149 aquisic;::oes de empre-
sas par estrangeiros. Nos 516 casos com informac;::oes disporuveis,
o total do capital investido foi de US$ 116 bilhoes.
0 setor da energia eletrica foi o lider nessas aquisic;::oes, seguido
das telecomunicac;::oes (em ambos os casos, tratava-se da venda
de estatais). Verificou-se ainda investimento substancial nas indus-
trias de alimentos e bebidas, material de transporte, produtos
quimicos, produtos petroquimicos, ac;::o e metalurgia. Tudo isso
explica como a participac;::ao do capital estrangeiro no valor bru-
to da produc;::ao foi de 13,5% em 1995 para 24,6% em 1999. Em
termos do valor total das vendas de produtos industriais, essa
participac;::ao passou de 26,6% em 1996 para 41,8% em 2001. Em
alguns ramos, ela se mostrou ainda maior: na industria
195
0 BRASIL DESDE 1980
automobilistica, a participa<,;:ao nas vendas era de 93,8%; tam-
bem era alta na industria de equipamentos eletronicos (77,7%),
na quimica (67,9%), no processamento de produtos vegetais
(64,5%), no produ<,;:ao de material eletrico (63,6%) e nos metais
nao-ferrosos (61,8%). Em certos subsegmentos <lesses ramos, os
niveis de participa<,;:ao estrangeira eram ainda mais elevados.
Outros ramos (na maioria aqueles que nao eram tecnologicamente
intensivos, como cal<,;:ado, vestuario, movelaria e madeira, tex-
teis, frigorificos, laticinios e a<,;:Ucar) apresentavam baixo percentual
de investimento estrangeiro.
14
A abertura da economia, a globaliza<,;:ao e a privatiza<,;:ao tive-
tam enorme impacto sobre a estrutura da industria, assim como
sobre outros setores da economia. Dado o tamanho e a sofistica-
<,;:ao da base industrial preexistente e o tamanho do mercado in-
terno, a manufatura brasileira pode sobreviver aquele choque e
modernizar-se. AJguns segmentos diminuiram ou ate desapare-
ceram; outros cresceram ou se fortaleceram. Aumentou a partici-
pa<,;:ao do capital estrangeiro na industria nacional, e essa ultima
ampliou a pr6pria integra<,;:ao no mercado mundial. Mas foi um
processo dificil, que enfraqueceu o ritmo do crescimento indus-
trial, fez declinar a participa<,;:ao relativa do setor no PIB e (coisa
ainda mais seria) provocou enorme redu<,;:ao no nivel de empre-
go industrial ao mesmo tempo que ocorria extraordinario au-
mento na produtividade da mao-de-obra. A transforma<,;:ao indus-
trial continua e, ate pouco tempo, via-se limitada pela politica
cambial distorcida, que suprimira por completo a capacidade de
exporta<,;:ao do setor. S6 ap6s a desvaloriza<,;:ao do real em 1999 a
industria conseguiu penetrar de fato no mercado internacional.
15
A recente politica cambial, que repete o processo de valoriza-
<,;:ao do real, tern afetado novamente a industria nacional, que
novamente perde competitividade, apesar da intensa moderniza-
<,;:ao. A permanenda dessa politica por longo tempo podera afetar
seriamente a estrutura industrial do pais, inclusive de setores al-
tamente produtivos.
196
A INDUSTRIA E A MINERA\:AO
Aminera<,;:ao
A explora<,;:ao mineral no Brasil tambem conheceu grande onda
de privatiza<,;:6es durante os anos 1990. Ao contrario da maio-
ria dos demais paises latino-americanos que desde o periodo
colonial mantinha o controle direto sobre os recursos naturais,
o Brasil passou por varias experiencias ao administrar seus
recursos minerais. Ate o final do seculo XIX o Estado manteve
integralmente os direitos ao subsolo, cuja explora<,;:ao podia
ser arrendada a terceiros. Mas a Republica, na Constitui<,;:ao de
1891, concedeu esses direitos aos proprietarios da 'etra e au-:
torizou cada estado a elaborar c6digo mineral pr6pfio. Poste-
riormente, em 1934, Gerulio restituiu ao governo federal todo
o controle sobre a minera<,;:ao e, mais uma vez, declarou pro-
priedade do Estado os direitos ao subsolo. A explora<,;:ao pri-
vada foi permitida mediante pagamento de royalties e outros
tributos, e s6 no segmento do minerio de ferro se estabeleceu
uma estatal, a Companhia Vale do Rio Doce, em 1942 .. Sua
cria<,;:ao justificava-se pela implanta<,;:ao da Companhia Siderur-
gica Nacional, primeira grande siderurgica do pais, constituida
sob controle estatal e que dependia de fornecimento de mate-
ria prima nacional.
Todavia, a Vale do Rio Doce, a mais importante mineradora
estatal, nao detinha o monop6lio do setor, ao contrario da
Petrobras criada na decada seguinte. A Constitui<,;:ao de 1988, ao
constituir o conceito de empresa nacional, limitou o acesso do
capital estrangeiro a minera<,;:ao, particularmente ao processo de
pesquisa, de grande risco e maior necessidade de recursos. En-
tretanto, tal limita<,;:ao foi abolida em 1995, nas reformas imple-
mentadas no governo Fernando Henrique Cardoso que elimina-
ram Jos monop6lios estatais e restri<,;:6es ao capital estrangeiro.
Ainda que extremamente lucrativa, a Vale do Rio Doce, uma das
maiores empresas mineradoras do mundo (ea maior produtora
de minerio de ferro), foi tambem privatizada em 1997. A Petrobras,
que desde a funda<,;:ao (1953) detinha o monop6lio da prospeq;ao,
197
0 BRASIL DESDE 1980
da e do processamento de petr6leo e gas natural, nao
foi privatizada, mas perdeu o controle exclusivo sobre o
processamento de petr6leo; posteriormente, em 1997, perdeu
tambem o monop6lio da de petr6leo. A Uniao mantinha
o monop6lio dos dep6sitos de petr6leo e gas natural, mas qual-
quer empresa, independentemente da origem de seu capital,
poderia realizar atividades de produ\:aO, transporte,
refino, e do petr6leo.
16
As dimensoes continentais e a. diversidade geol6gica do Brasil
o colocam entre os grandes centros potenciais da mun-
dial. Mas, apesar da ja importante em termos de produ-
e de reservas conhecidas, pode-se afirmar que a
mineral no pais ainda esta muito abaixo do potencial efetivo.
Costuma-se reconhecer que a instabilidade econ6mica, a legisla-
tributaria inadequada e os gastos insuficientes com pesquisa
e foram os principais obstaculos aos investimentos
no setor. Esses fatores estao sendo revertidos com a estabilidade
econ6mica, que reduziu a incerteza e o risco para investimentos
de longo prazo necessarios ria e e por uma
mineraria que eliminou as ao capital estran-
geiro. Hoje, a mineral brasileira (exluidos o petr6leo e
o gas) representa 1,5% do PIB, e a industria de
dessa materia-prima, 5,3%. 0 atual valor da coloca o
Brasil em quarto lugar no mundo, atras do Canada, da Australia e
da Africa do Sul.
No passado o Estado foi o principal agente promotor dos
investimentos, atraves de creditos, incentivos e estimulos diversos,
mas os investimentos mostraram-se sempre tlmidos, particular-
mente em pesquisa mineral, e reduziram-se ao longo do tempo.
Entre 1978 e 1985 os investimentos anuais em pesquisa mineral
atingiram a media de apenas 134 milhoes de dolares, dos quais
38% proveniente de empresas estrangeiras; entre 1986 e 1989 a
media retraiu-se para 93 milhoes de d6lares anuais, mantendo-se
a mesma predominancia dos investimentos estrangeiros; entre
198
A INDUSTRIA EA MINERA\:AO
1990 e 1994, ap6s a nova que restringia a participa-
do capital estrangeiro, houve nova queda nesses investimen-
tos. Os investimentos em lavra, da ordem de 600 milhoes de
d6lares anuais na decada de oitenta, reduziram-se pela metade
entre 1990 e 1994. A instabilidade e as ao capital estran-
geiro explicam esse comportamento.
17
A mais importante mineradora privatizada foi a Vale do Rio
Doce, que, como ja vimos, era nao apenas a maior do Brasil, mas
tambem a maior produtora de minerio de ferro do mundo. Detinha
igualmente dep6sitos substanciais de outros minerais no pais e
desempenhava papel vital nos transportes, sendo proprietaria de
rodovias, ferrovias, navios e portuarias. E o mais im-
portante: era lucrativa e capaz de financiar seus investimentos.
Nao deixa de _ser significativo que, apesar do interesse de varias
empresas estrangeiras, a Vale do Rio Doce tenha sido vendida a
um cons6rcio brasileiro liderado pela Companhia Siderurgica
Nacional; ela pr6pria uma antiga estatal que tinha sido privatizada
poucos anos antes. A despeito de ter havido consideravel protes-
to e resistencia contra a o fato de o controle acionario
ter permanecido com grupos nacionais e a de uma
golden share por parte do Estado, reduziu as criticas ao processo
de Ante a excelente da empresa e sua au-
.tonomia administrativa e financeira, a da Vale do Rio
Doce em 1997 teve razoes econ6micas, mas tambem representou
um ato simb6lico. Havia necessidade de demonstrar a profundi-
dade do processo de e o processo de ajuste nas
contas publicas, em momento de grandes dificuldades externas,
que logo culminaria com a crise asiatica. 0 governo a privatizou
por pouco mais de US$ 3 bilhoes e se retirou da
mineral, excetuado o petr6leo e o gas.
18
No momenta, o Brasil extrai cerca de setenta minerais, tendo
de destaque mundial em alguns deles, tanto em produ-
\:ao quanta em reservas conhecidas. Detem, por exemplo, 97,5%
das reservas de ni6bio, metal utilizado como elemento de ligas
199
0 BRASIL DESDE 1980
ferrosas; ocupa o segundo lugar em reservas de argila de caulirn,
tantalita e grafite natural; o terceiro em reservas de vermiculita; e
o quarto em reservas de estanho e manganes. Tambem e o quarto
em reservas de minerio de ferro (tern 7% delas), extraindo 21%
da prodrn,;:ao mundial.
19
0 minerio de ferro e 0 mais irnportante produto da mineras;ao
brasileira e responde por 65% do valor de todos os minerais
produzidos no Brasil (menos o petr6leo).
20
Embora o ouro repre-
sente 14% desse valor total, o pais nao passa de produtor secun-
dano: apenas 2% da produs;ao mundial contra 19%1 da Africa do
Sul, lider do mercado.
21
Em 2005, as exportas;oes minerais do Brasil atingiram 31,6
bilhoes de d6lares, contra irnportas;oes da ordem 21,9 bilhoes de
d6lares. Entre os produtos exportados destacam-se o minerio de
ferro Centre os produtos primarios) e os produtos siderurgicos.
Entre os irnportados, o petr6leo representou o valor mais expres-
sivo, com dispendio de 7,6 bilhoes de d6lares, em parte compen-
sado pelas exportas;oes do setor, que sorrtaram 2,9 bilhoes de
d6lares. Os dep6sitos carboniferos brasileiros sao de ma qualida-
de e nao se prestam a abastecer a siderurgia nacional, principal
usuaria do carvao irnportado. 0. potassio e o fosfato, utilizados
na fabricas;ao de fertilizantes, sao outros dois produtos minerais
essenciais na pauta de irnportas;oes.
22
0 (mico segmento que permanece majoritariamente sob con-
trole do Estado e a produs;ao petrolifera. Assirn como a Vale do
Rio Doce em seus tempos cie estatal, a Petrobras e uma empresa
altamente rentavel e capaz de gerar ou obter no mercado os
recursos necessanos ao seu ambicioso programa de investirnen-
tos e que viabilizaram uma expansao crescente na produs;ao de
petr6leo. Nos arios 1970, o pais sofreu muito por conta da depen-
dencia do petr6leo irnportado, e isso deu grande impeto ao de-
senvolvirnento de fontes alternativas (como o alcool automotivo),
assirn como para o vasto investimento na exploras;ao de petr6-
leo. A maior parte da nova produs;ao veio de pos;os na platafor-
200
A INDUS1RIA E A MINERAc;;:AO
ma continental, atividade em que a Petrobras foi pioneira
tecnol6gica em diversos aspectos. No final da decada de 1970, a
produs;ao nacional de petr6leo supria apenas 20% do consumo.
Hoje, com produs;ao diaria de 1,8 milhao de barris, o pais e pra-
ticamente auto-suficiente nesse produto.
23
0 Brasil atua no mer-
cado internacional de petr6leo e derivados para ajustar a oferta
interna e equilibrar a estrutura de produs;ao. No processo de
refino do petr6leo e obtida uma propors;ao relativamente estavel
dos varios derivados. Ao efetuar-se a substituis;ao de parte da
gasolina por alcool, mas mantido o consumo dos demais deriva-
dos, ha sobra de gasolina, que pode ser vendida no mercado
internacional. Mas permanece o problema do diesel, combustive!
essencial para o sistema de transporte, e que ate o momenta nao
havia encontrado substituto. 0 biodiesel pode significar este subs-
tituto. Ja existem varias unidades produtoras de biodiesel, que
embora ainda em pequena escala, representam uma alternativa a
ser explorada. Ademais, o pais continua a ser pioneiro no uso do
alcool misturado a gasolina e dos motores flex, elementos que
reduzem a poluis;ao e o efeito estufa.
Com relas;ao a mineras;ao, pode-se afirmar que foram elimina-
dos os principais 6bices que dificultavam seu desenvolvirnento
no Brasil. Nesse sentido, os monop6lios estatais, as restris;oes ao
capital estrangeiro, a instabilidade politica e economica, provavel-
mente representavam os principais obsraculo. Por outro lado, ha
condis;oes muito favoraveis no mercado internacional, particular-
mente com a expansao da economia chinesa que trouxe ao mer-
cado uma demanda adicional na maior parte <las materias primas.
Assirn seria possivel irnaginar um futuro promissor para o setor no
pais. Entretanto, ha ainda problemas graves a serem enfrentados.
Em primeiro lugar pode ser apontada a falta de pesquisas em
prospecs;ao, que limita a amplias;ao <las reservas ou mesmo a
reposis;ao das reservas exploradas. Ademais, ha serias deficiencias
na infra-estrutura, particularmente energia e transportes, que limi-
tam a adequada exploras;ao economica <las jazidas minerais. Mas
201
0 BRASIL DESDE 1980
as questoes relacionadas com o meio ambiente sao inegavelmen-
te as mais complexas e de dificil solus;:ao. A consciencia ambien-
tal, relativamente nova no pais, gerou uma legislas;:ao muito mais
restritiva, que ainda nao foi devidamente assimilada e inteipreta-
da. Ha tambem conflitos permanentes em relas;:ao a explorac;ao
de areas na Amazonia e terras indigenas. Estes sao inegavelmente
os maiores desafios a serem enfrentados pelo setor.
NOTAS [pp.177-202]
1. Peter Seaborn Smith, Oil and politics in modern Brazil (Toronto: Macmillan of Canada,
1976); Jose Luciano de Mattos & Maria Ana Quaglino, A questiio do petr6leo no Brasil:
uma bist6ria da Petrobras (Rio de Janeiro: FGV/Petrobras, 1993).
2. Sohre a primeira fase da no Brasil, ver Wilson Suzigan, Indi:tstria
brasileira, origens e desenvolvimento (Sao Paulo: Brasiliense, 1986); Wilson Cano, Raizes
da concentrafiio industrial em Siio Paulo (Sao Paulo: Difel, 1977); Warren Dean, A
industrializafiio de Siio Paulo, 1880-1945 (Sao Paulo: Difel, 1971); Celso Furtado,
Formar;iio economica do Brasil (Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1959); Roberto
Simonsen, A evolufiio industrial do Brasil e outros estudos (Sao Paulo: Nacional/Edusp,
1973); Sergio Silva, A expansiio cafeeeira e a origem da indUstria no Brasil (Sao Paulo:
Alfa Omega, 197(;)).
3. Maria Victoria de Mesquita Benevides, 0 governo Kubitschek (Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1976); Luiz Orenstein & Antonio Claudio Sochaczev,;ski, "Democracia com desen-
volvimento: 1956-1961", in Abreu, A ordem noprogresso, pp. 171-95.
4. Maria da Concei1;ao Tavares, "Auge e declinio do processo de substitui1;ao'', in Tavares
(org.), Da substituifiio de importafi5es ao capitalismo financeirO', Albert Hirsmann, "The
political economy of import substitution industrialization in Latin America", Tbe Quartely
of Economy, v. 82 (Fev. 1968); Albert Fishlow, "Origens e conseqi.iencias da substitui\;iio
de importa1;5es do Brasil", in Flavio Versiani &Jose Roberto Mendon1;a de Barros (orgs.),
Formafiio economica do Brasil: a experiencia de industrializafao (Sao Paulo: Anpec/
Saraiva, 1976); Marcelo de Paiva Abreu, "Infla1;ao, estagna1;ao e ruptura: 1961-1964", in
Abreu (org.), A ordem no progresso, pp. 197-231.
5. Marcos Flavio C. Rezende & Patricia Anderson, Mudanfas estruturais na indilstria
brasileira de bens de capital (Brasilia: Ipea, Texto para Discussao 658, 1999); Jose Carlos
Miranda, Abertura comercial, reestruturafao industrial e exportafi5es brasileiras na de-
cada de 1990 (Brasilia: Ipea, Te:xto para Discussao 829, 1999); Jose Emilio Padovani
"Industria brasileira e transbordamentos de produtividade na industria brasi-
leira, 1997-2000" (disserta1;iio de mestrado, Unicamp, 2003); Ipea, Politica industrial,
acompanhamento e analise (Boletim n. 24, Brasilia, 2004).
6. Llcmio Velasco Junior, "Privatiza1;ao: mitos e falsas percep1;oes", in F. Giambiagi & M.
Moreira (orgs.), A- economia brasileira nos anos 90 (Rio de Janeiro: BNDES, 1997);
202
A INDUSTRlA E A MINERAc;:AO
Armando Castelar Pinheiro, A expenencia brasileira de privatizafiio: o que vem a se-
guir? (Rio de Janeiro: Ipea, Texto para Discussao 87, 2002).
7. www.embraer.com.br.
8. Renato Fonseca & Tereza Cristina M. Mendes, Produtividade do capital na indilstria
brasileira (Brasilia: CNI, Te:xto para Discussao 2, 2002).
9. No Brasil, a tributa1;ao social sobre os salarios e muito elevada, praticamente dobran-
do o custo da mao-de-obra, o que estimula a contrata1;ao de trabalhadores sem registro
formal.
10. Joao Saboia, A dinamica da descentralizafiio industrial no Brasil (Rio de Janeiro:
IE-UFRJ, Texto para Discussao 452, 2001).
11. Fernando]. Ribeiro & Henry Pourchat, "Participa1;6e:s das exporta1;6es e importa-
1;6e:s na economia brasileira: novas estimativas para os coeficientes de orienta1;ao exter-
na da industria'', Revista Brasileira de Comercio Exterior, n. 81 (out.-dez. 2004).
12. Ipeadata: Conta financeira - investimentos diretos - estrang. no pal.s - Arma! - US$.
(milhoes) - BCB Boletim/BP - Bpn_Finide.
13. Jose Carlos Miranda, Abertura comercial, reestruturafao industrial e exportafao
brasileira na decada de 1990 (Brasilia: Ipea, Texto para Discussiio 828, 2001).
14. Andre Luiz Correa, "A internacionaliza1;ao da industria brasileira e seus impactos
sobre os coeficientes de pass-through no Brasil no periodo 1996-2001 ", Anpec, Anais do
XXXII Encontro Nacional de Economia, -2004.
15. Parte do aumento da produtividade da mao-de-obra-industrial pode ter sido falsa. Ja
que ocorreu muita terceiriza1;ao de servi1;os, uma parcela da redu1;ao do numero de
empregados na indllstria pode se explicai pela aquisi1;ao de:sses servi1;os, antes compu-
tados no setor industrial. No momento, porem, nao e:xistem dados confiaveis sobre as
dimensoes dessa terceiriza1;ao.
16. Jose Mendo Mizad de Souza, "Sera que o Brasil acordara para a importiincia da
minera\;iio?'', in Antonio Dias Leite & Joao dos Reis Velloso (orgs.), 0 novo governo e os
desafios do desenvolvimento (Rio de Janeiro: Jose Olympio, 2002), pp. 529-47.
17. _BNDES: www.bndes.gov.br/ conhecimento/bnset/bssetmin.pdf.
18.http://jbonline.terra.com.br/jb/papeVeconomia/2005/03/03/
joreco20050303001.html e o site www.cvrd.eom.br/cvrd/cgi/cgilua.exe/sys/
start.lup.t?sid=260.
19. Sumario mineral 2004 (Brasilia: DNPM), v. 24, pp.Xe XI.
20. Anuario Mineral Brasileiro (Brasilia: DNP, 2001), www.dnpm.gov.br.
21. Maria Lucia Amarante de Andrade, Luiz Mauricio da Silva Cunha & Guilherme Tavares
Gandra, "Ouro: de lastro fmanceiro a commodit)f', BNDES Setorial, n. 11 (mar. 2000),
pp. 27-42.
22. Sumiirio mineral 2006 (Brasilia: DNPM), v. 26, www.dnpm.gov.br.
23. Em 21 de abril de 2007 a Petrobras anunciou que o Brasil teria atingido a auto-sufi-
ciencia em petr6leo. Isso ocorreu com a entrada em funcionamento de uma nova plata-
forma de e:xplora\;iio de petr6leo, que pennitiu uma produl;iio de 1,8 bilhiio de barris dia.
203
1
EMOGRAFICA
Em meados do seculo XX, o Brasil, assim como a maior parte da
America Latina, era uma sociedade predominantemente rural, com
altas taxas de mortalidade e fertilidade. A era jovem:
uma porcentagem elevada de morria antes do primeiro
anode vida, e grande numero antes do quinto, a maior parte por
causa de transmitidas pela agua. Embora existissem pou-
cos centros urbanos modernos, a maioria da vivia na
zona rural, onde morava mal e nao dispunha de saneamento
basico. Alem disso, a maior parte dos brasileiros nao tinha acesso
a medicina moderna. 0 pais estava dividido nao apenas entre
uma minoria urbana e uma maioria rural atrasada, mas
tambem entre regi5es, classes e A segunda regiao mais
populosa era o pauperrimo Nordeste, que diferia do Sudeste e
do Sul, mais ricos. Os membros mais pr6speros e mais instruidos
da sociedade tendiam a ter a melhor saude e a maior expectativa
de vida. Em geral, os brancos se saiam melhor que os mulatos, e
estes, melhor que os negros.
Em 1950, por exemplo, apenas 36% da morava em
cidades;
1
somente 45% dos maiores de quinze anos sabiam ler e
escrever;
2
e a expectativa media de vida dos nascidos naquele
ano era de apenas 45 anos.
3
A fertilidade era muito alta: a taxa
bruta de natalidade era de 44 nascimentos por mil habitantes, e a
taxa total de fertilidade, 6,2 filhos por mulher.
4
A mortalidade
tambem era alta: naquele ano, a taxa bruta foi de quinze 6bitos
204
A TRANSFORMAc;,\O DEMOGRAF!CA
por mil habitantes, e a mortalidade infantil, de 135 6bitos por mil
menores de um ano de idade.
5
Com esse tipo d,e estrutura
demografica pre-moderna e pre-transicional, bem como pouca
ou internacional, o crescimento vegetativo
da era bem alto, e a idade media, muito baixa.
Ainda que a fertilidade pouco tivesse mudado nas decadas
anteriores a 1950, a mortalidade ja estava numa tendencia de
declinio a longo prazo. Desde o final do seculo XIX, as campa-
nh.as urbanas de e saneamento basico vinham produ-
zindo lenta, mas constante, nas taxas de mcirtalidade.
Esse, alias, era o caso em toda a America Latina, e, entre 1930 e
1950, ocorreu marcante declinio secular da mortalidade.
6
No Bra-
sil dos anos 1940, a taxa bruta de mortalidade estava em menos
de 25 6bitos por mil habitantes; na decada seguinte, caira para
catorze; e, em 1980, para apenas seis.
7
Embora a mortalidade
infantil se mantivesse alta, tambem a declinar, passan-
do de duzentos por mil nascidos vivas na decada de 1940 para
pouco mais de cem (numero ainda alto) em 1970.
8
Em seguida,
caiu para cinqilenta 6bitos em 1990 e para 33 em 2001 (taxa
infelizmente ainda elevada pelos padroes do Primeiro Mundo,
que hoje est:i entre cinco e dez 6bitos por mil nascidos vivos).
9
Contudo, apesar desse rapido declinio, a mortalidade infantil no
Brasil permaneceria ,mais elevada que a media latino-americana
ate o inicio do seculo XXI (gr:ifico 6.1).
A mortalidade geral acompanhou mais devagar as
ocorridas na mortalidade infantil naquele periodo. A expectativa
de vida de homens e mulheres aumentou cerca de nove anos
entre a decada de 50 e a decada de 1960, quando atingiu 61
anos para ambos os sexos. Nas decadas seguintes, embora tenha
ocorrido aumento na expectativa de vida, o ritmo de crescimen-
to foi menor, entre 2 a 3 anos por decada. Comparando-se o
periodo 1950-55 com 2000-05 ocorreu um aumento de 21 anos
na de vida da brasileira, que chegava a 72
anos em 2005.
10
205
0 BRASIL DESDE 1980
indice
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1950-55 1960-65 1970-75 1980-85 1990-95 2000-05
195560 1965 70 1975-80 1985-90 1995-2000 2005-10
- America Latina
Grafico 6.1. Taxa de mortalidade infantil estimada para o Brasil e a America Iatina, 1950-2010
Fonte: Celade, Boletin Demogriifico, ano XXXIV, n. 74 (ju!. 2004), tela 6, p. 24
Os mimeros da expectativa de vida ap6s 1960 refletiam no-
vas e importantes melhorias na saude da populas;:ao idosa, ao
passo que, antes desse perfodo, a maioria <las mudans;:as- havia
sido melhorias na saude dos elementos mais jovens da popula-
. s;:ao. 0 contingente de idosos (pessoas de mais de sessenta anos)
se expandiu de 4% da populas;:ao em 1950 para 9% ,em 2000.11 A
expectativa de vida tambem aumentou elevando-se
uns seis anos para as mulheres de mais de sessenta entre 1950-
1955 e 2002; para os homens de mais de sessenta, esse aumento
ficou pouco abaixo dos quatro anos no mesmo perfodo. Consi-
derada a populas;:ao total, isso representou acrescimo de 21,9
anos para as mulheres e dezenove para os homens.
12
0 grosso
dessa melhoria na expectativa de vida de todos os grupos etarios
se deu por conta do declinio da mortalidade causada pelas
doens;:as infecciosas.
13
Estas, se eram a principal causa mortis
em meados do seculo XX, haviam sido suplantadas pelas doen-
206
A TRANSFORMA\;AO DEMOGRAFICA
s;:as degenerativas no final do seculo.
14
Com a ascensao <las do-
ens;:as cardiacas e do cancer como principais causas de mortali-
dade, mais o fato de que as doens;:as infecciosas ja nao eram
causa mortis <las mais significativas, o Brasil exibia por fim o
padrao que desde o inicio do seculo XX era comum aos paises
industriais avans;:ados (tabelas 6.1 e 6.2). Isso tambem se refletia
nas mudans;:as na mortalidade por faixa etaria. Os menores. de
qumze constitufam impressfonantes 56% de todos ds 6bitos em
in.eados do seculo, mas essa participas;:ao caira para 16% na pri-
meira decada do seculo XXI.
15
Muito embora a niortalidade estivesse declinando desde o
filial do seculo XIX, e esse declinio se acelerasse a partir de
meados do seculo XX, a fertilidade nao seguiu a mesma tenden-
cia. Alias, aU:mentou ligeiramente ate a metade da decada de
Doern;as cardfacas
Doencas mal diagnosticadas
Acidentes
Cancer
Doengas respirat6rias
Doencas end6crinas, auto-imunes e outras
Doencas infecciosas e parasitarias
Doencas perinatais
Doencas gastrointestinais
Doencas do sistema urogenital
27,7%
17,1 %
12,1%
10,9%
9,2%.
5,3%
4,8%
4,3%
4,3%
1,4%
Tabela 6.1. Dez principais causas de 6bito no Brasil (% do total de 6bitos), 1996
Fonte: IBGE, Estatfsticas do seculo XX (2003)
Doencas cardiacas
Neoplasias malignas [cancer)
Doengas cerebrovasculares
Doencas cronicas das vias aereas inferiores
Ferimentos nao-intencionais
Diabetes melito
Gripe e pneumonia
Mal de Alzheimer
Nefrite, sfndrome nefr6tica e nefrose
Septicemia
30%
23%
7%
5%
4%
3%
3%
2%
2%
1%
Tabela 6.2. Dez principais causas de 6bito nos Estados Unidos (% do total de 6bitos), 2000
Fonte: NCHS, Health, United States, 2002, p. 21
207
0 BRASIL DESDE 1980
1960, gras;:as ao declinio da mortalidade e da morbidade. Assim
como ocorreu em muitos outros paises da America Latina, as
taxas de esterilidade feminina diminuiram, muito mais mulheres
sobreviveram ate a idade reprodutiva, e essas melhorias no ambi-
to da saude produziram taxas de fertilidade mais elevadas. 0
resultado da combinas;:ao de fertilidade alta com mortalidade
declinante foi um processo de crescimento populacional muito
rapido no Brasil na segunda metade do seculo XX. Entre as deca-
das de 1920 e 1940, o crescimento populacional se mantivera
numa taxa relativamente moderada de 1,5% ao ano. Mas, na de-
cada subseqiiente, a taxa de crescimento vegetativo se elevou a
2,3% ao ano. E, nos anos 1960 e 1970, atingiu extraordinarios
3%.
16
Em conseqiiencia desse crescimento rapido, a populas;:ao
brasileira passou de 52 milhoes de habitantes em 1950 para 104
milh6es em 1974; ou seja, duplicou em meros 24 anos. Outro
resultado desse crescimento foi que o Brasil ficou com populas;:ao
extraordinariamente jovem: em 1950, a media etaria era de dezoito
anos; em 1965, no auge da expansao da fertilidade de meados do
seculo, ja diminuira de um ano inteiro, para dezessete anos.
17
Caso a taxa de crescimento de 3% <las decadas de 1960 e 1970
tivesse se mantido, a populas;:ao teria duplicado de novo entre
1974 e 1998, chegando a 208 milhoes de habitantes neste ultimo
ano. Na decada de 1990, porem, o crescimento populacional foi
o mais baixo registrado durante o seculQ :2p(, tendo caido para
2,2% ao ano. Assim, em 2007, a populas;:aoaumentara apenas
para 189 milhoes.
0 motivo foi que a fertilidade enfim acompanhou a mortali-
dade e comes;:ou a cair a partir de meados da decada de 1960.
Dessa maneira, o Brasil, ap6s a rapida arrancada do crescimento
populacional na metade do seculo, veio a conhecer expansao
cada vez menor a medida que adentrava a classica fase da
sis;:ao demografica": de pais de elevada mortalidade e fertilidade,
passou a ser uma sociedade, p6s-transicional, de baixa fertilida-
de e mortalidade. Ainda que a mortalidade tivesse sofrido longo
208
A TRANSFORMAC;:AO DEMOGRAFICA
e lento declinio durante todo o seculo. XX, ja vimos que esse nao
fora o caso com a fertilidade. Na metade do seculo, o Brasil
ainda apresentava taxas de natalidade bem altas. Embora alguns
poucos grupos da elite urbana ja estivessem praticando o con-
trole da natalidade e exibissem fertilidade menor que a media
nacional, exerciam pouca influencia sobre as tendencias nacio-
nais. Em 1950, a fertilidade media total das mulheres na faixa
dos '15-44 anos era altissinia: 6,2 filhos. E, na decada seguinte,
chegou ao auge: 6,3. Contudo, no periodo a tenden-
cia se inverteu de modo subito e irrevogavel. Primeiro devagar e
depois em ritmo cada vez mais acelerado, a taxa total de fertili-
dade no Brasil declinou, caindo para 5,8 filhos em 1970; 4,4 em
1980 (ou seja, queda superior a um filho); e apenas 2,3 em 2000
(queda superior a dois filhos).
18
Duas das conseqiiencias mais
6bvias dessa mudans;:a abrupta na fertilidade podem ser vistas
(a) no crescente aumento da media etaria e (b) na mudans;:a da
distribuis;:ao populacional entre 1950 e 2000. Em 1980, a media
etaria ja se elevara a 20,3 anos; em 1990, estaria acrescida de 2,5
anos; e, no final do seculo, era 25,8 anos, ou sete anos mais que
a media registrada em 1965.
19
Isso tambem se evidencia na alteras;:ao do formato <las pirami-
des etarias brasileiras, que foram da piramide classica perfeita na
metade do seculo para a de base bem mais acentuada em 1960.
Depois disso, contudo, o dedinio da. fertilidade levou a diminui-
s;:ao da base, da populas;:ao mais jovem, e aoaumento da populas;:ao
na maturidade e na velhice. A medida que o seculo XX se apro-
ximava do fim, a base encolheu ainda mais, e os outros segmen-
tos se expandiram. 0 resultado e a agora famosa "estrutura em
barril", que se tornou norma nos paises industriais avans;:ados e e
tipica das sociedades p6s-transicionais (graficos 6.2 a 6.4).
Naquele periodo, o declinio da fertilidade nao ocorreu por
mudans;:a na idade habitual de casamento, na porcentagem da
populas;:ao que casava ou na porcentagem de mulheres ferteis
que se furtava a reprodus;:ao. A idade das mulheres que casavam
209
N
......
0
N
......
......
80
75
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1970
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1960
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50
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40
35
30
25
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15
10
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0
0% 3% 5% 8% 10% 10% 8% 5% 3% 0% 3% 5% 8% 10%
Mulher Homem Muther
Grafico 6.2. Piramide etiiria da populacao brasileira, 1950 e 1960
Fonte: www.eclac.cVcelade/proyeciones/intentoBD-2002.htm, acessado em 8 abril 2004
1980
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35
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20
15
10
5
0% 3% 5% 8% 10% 10% 8% 5% 3% 0% 3% 5% 8% 10%
Grafico 6.3. Piramide etiiria da populacao brasileira, 1970 e 1980
Fonte: www.eclac.cVcelade/proyeciones/intentoBD-2002.htm, acessado em 8 abril 2004
0 BRASIL DESDE 1980
212
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A TRANSFORMAc;:Ao DEMOGWICA
pela primeira yez era algo em que s6 ocorreria mudans;:a muito
ap6s a chamada transis;:ao da fertilidade. Tampoucci diminuiu a
propors;:ao de mulheres que casavam ou permaneciam sem fi-
lhos. E nao se alterou a porcentagem de filhos naturais. Muitos
<lesses fatores (ai incluida a dissolus;:ao das unioes) realmente
mudariam com o correr do tempo, mas tais alteras;:oes viriam
bem depois da queda na fertilidade. A unica mudans;:a que de
fafo ocorreu foi a ados;:ao macis;:a dos anticoncepcionais, mais a
esterilizas;:ao, na segunda metade da decada de 1960.
20
As mulhe-
res mais velhas foram as que optaram de forma mais entusiasma-
da pelos metodos anticoncepcionais, mas nenhum grupo de
mulheres deixou ser afetado, e todas as faixas etarias viram a
fertilidade declinar do apogeu (1965) a seu ponto mais baixo
(2000). A maior queda ocorreu entre as mulheres mais velhas.
Alias, a relas;:ao entre idade e decllnio na fertilidade se inverteu
de modo quase perfeito, com taxa de declinio mais rapida nas
faixas etarias mais altas e mais lenta nas faixas etarias mais bai-
xas. Nas faixas etarias mais altas, o decllnio da fertilidade foi tao
grande que a propors;:ao de nascimentos aumentou sobremaneira
entre as mulheres de menos de 29 anos, as quais hoje respondem
por 76% deles, contra 62% em 1950. E as mulheres de menos de
25 anos, que eram responsaveis por pouco mais de um ters;:o dos
nascimeritos em 1950, passaram a responder por metade deles
em 2000 (grafico 6.6).
0 extraordinario foi que, tanto no Brasil quanto na maior
parte do restante da America Latina, essa mudans;:a aconteceu
aproximadamente no mesmo periodo de cinco anos (grafico 6.7).
Ademais, contrastando com a chamada transis;:ao demografica euro-
peia, que teve inlcio quando as taxas de natalidade eram muito
mais baixas que as dos paises latino-americanos em meados do
seculo XX, a queda na America Latina se deu a partir de taxas
bem elevadas. Estas, alias, eram as mais altas do mundo na meta-
de do seculo.
21
No caso do Brasil, pais com sociedade extrema-
mente estratificada e parcialmente seccionada, o decllnio nao foi
213
0 BRASIL DESDE 1980
0,35
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..._ 1975-1980
30-34 35-39
-- 1980 1985
-+- 1985 1990
Grafico 6.5. Taxa de fertilidade por faixa et:l.ria no Brasil, 1955-2000
40-44 45-49
-0- 1990-1995
- 1995-2000
Fonte: Celade, Brasil tasas de fecundidad y distribuci6n relativa por edads; tasa global de fecundidad; y
nacimientos anuales por edadde la madre segun quinquenios; quadro extraido de www.eclac.cl/celade/
proyeciones/intentoBD-2002.htm, acessado em 8 abril 2004
35
30
25
20
<f.
15
10
15-19 20-24 30-34 35-39 40-44 45-49
.1955-1960 .1975-1980 1985-1990 1995-2000
111111965-1970
Grafico 6.6. Participa!;iio relativa das faixas etarias na taxa de fertilidade, 1955-2000
Fonte: Celade, Brasil tasas de fecundidad y distribuci6n relativa por edads; tasa global de fecundidad; y
nacimientos anuales por edad de la madre segun quinquenios; quadro extraido de www.eclac.cl/celade/
proyeciones/intentoBD-2002.htm, acessado em 8 abril 2004
214
A TRANSFORAf4<,;:AO DEMOGRAF!CA
uniforme em todas as classes e regioes. Em cada reg1ao, por
exemplo, a fertilidade a cair de um patamar inicial dife-
rente. Todas as regiOes, porem, moveram-se na mesnia direc;;:ao.
Dadas aquelas taxas iniciais de declinio, a disparidade inter-regio-
nal nao mudou muito no decorrer do tempo. Assim, em 1950, a
diferenc;;:a entre a regiao de maior fertilidade (Norte) ea de menor
(Sudeste) era de 50% em favor da primeira; essa aumen-
tou devagar nas decadas posteriores, mas, em 2000, ja voltara aos
mesmos 50%: 3,2 filhos no Norte e 2,1 no Sudeste.
1,0,------------------------------'-----,

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4,0 r---------,-----------""';;:------------....:.-1

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2,0......,. ______________________________ __,
1950-55 1960-65 1970-75 1980-85 1990-95 2000-05
1955-60 1965-70 1975-80 1985-90 1995-2000
-=-Ainerica Latina ..... Brasil
Grafico 6.7. Taxa total de fertilidade no Brasil e na America Latina, 1950-2005
Fonte: Celade, Brasil: tasas de fecundidad y distribuci6n relativa por edads; tasa global de fecundidad; y
nacimientos anuales por edad de la madre segun quinquenios; quadro extra!do de www.eclac.cl/celade/
proyeciones/intentoBD-2002.htm, acessado em 8 abril 2004
Por conseguinte, a fertilidade em cada regiao declinou mais
ou menos no mesmo ritmo. 0 fenomeno teve inkio. nas regioes
mais avanc;;:adas e nas zonas urbanas e depois se difundiu de
forma progressiva, em ritmo cada vez mais acelerado, das cida-
des para o campo e <las populac;;:oes mais ricas para as mais po-
bres. Se OS metodos anticoncepcionais constituem a chave para
explicar esse decllni.o, entao a disseminac;;:ao deles s6 pode ter
ocorrido pelo fato de o pais estar mais integrado. Parte dessa
215
0 BRASIL DESDE 1980
integras;:ao ocorreu pela expansao do mercado, e parte pela migra-
s;:ao dos habitantes da zona 11.).ral para a urbana e das regioes mais
pobres para as mais ricas.
No mesmo periodo, o declinio da mortalidade tambem foi
influenciado pelo exodo rural. Na metade do seculo XX, a morta-
lidade era mais alta no campo e nas regioes mais pobres do que
nas cidades e nas regi(>es mais ricas. Assim, o atrativo dos empre-
gos disponiveis nas cidades e nas regioes mais ricas, em conjunto
com as oportunidades de obter instrus;:ao e servis;:os sociais melho-
res, contribuiu para estirriular a macis;:a migras;:ao interna no Brasil
da segunda metade do seculo XX. 0 fator de expulsao eram,
naturalmente, a mecanizas;:ao da agricultura e o declinio da lavoura
de subsistencia em todas as partes do pais.
Embora a migras;:ao para as cidades seja uma constante na
hist6ria brasileira, o processo ficou muito mais rapido na segunda
metade do seculo. Em 1960, a maioria da populas;:ao nacional
ainda morava no campo. Mas, em 1970, mais de metade da popula-
s;:ao ja estava nas cidades, e essa propors;:ao continuou aumentando
de modo constante, ate chegar a 80% no censo de 2000. Calcula-
se que, em vinte anos (de 1960 a 1980), cerca de 27 milhoes de
brasileiros migraram para os centros urbanos.
22
Ate a decada de
1990, os estados com maior exodo rural foram os do Sul-Sudeste,
ja que ali a agricultura se modernizou mais depressa e os centros
urbanos se expandiram mais rapido. 0 pico de crescimento da
maioria <las capitais se deu nos vinte anos de 1950 a 1970, quando
a taxa anual superou 5%. Belo Horizonte cresceu 6,8% ao ano na
decada de 1950 e 6% ao ano na decada seguinte. No mesmo
periodo, Sao Paulo cresceu a uma taxa anual de 5% ou mais.
Curitiba atingiu media anual de 7% nos anos 1950 e quase 6%
nos anos 1960. S6 o Rio de Janeiro exibiu taxa mais lenta no
mesmo periodo, crescendo aproximadamente 3% ao ano.
0 ritmo mais sensacional foi, e claro, o de Brasilia: na decada
de 1960, sua populas;:ao aumentou 14% ao ano. 0 resultado foi
que, exceto o Rio de Janeiro, todas essas cidades mais do que
216
A TRANSFORMA<:AO DEMOGRAFICA
duplic;aram o numero de habitantes naqueles vinte anos. Ao se
encerrar 0 seculo, havia vinte capitais com mais de um milhao de
habitantes nas respectivas regioes metropolitanas. Contudo, a essa
altura, todas ja estavam crescendo em ritmo muito menos acelera-
do, pois 0 exodo rural diminuira sobremaneira em todos OS esta-
dos; e, exces;:ao feita a Manaus, a norma agora eram taxas anuais
de crescimento de 2% ou menos.
23
Em 2000, cerca de 84 milhoes
de brasileiros ( 49% da populas;:ao nacional) viviam em cidades
com mais de cinqiienta mil habitantes.
24
Muito embora o crescimen-
to da populas;:ao dos grandes nucleos urbanos tenha diminuido .
de forma substancial, ocorreu nova expansao nas areas metropoli-
tanas, fenomen.o comum a maioria dos paises latino-americanos
no final do seculo.
25
Em 2000, dez regioes metropolitanas no Brasil
ja contavam mais de dois milhoes de habitantes; as maiores eram
Sao Paulo (dezoito milhoes), Rio de Janeiro (cerca de onze mi-
lhoes), Belo Horizonte (cinco milhoes) e Porto Alegre (3,5 milhoes).
Em todos os casos, o crescimento se dava agora mais nas cidades
circundantes do que na capital, que representava com freqiiencia
apenas metade da populas;:ao da regiao metropolitana.
26
A expansao urbana acontecera pela migras;:ao da populas;:ao
rural em idade de trabaJhar, com significativa sobre-representa-
s;:ao das mulheres.
27
O crescente mercado de trabalho domestico
e fabril as atrafa para as cidades, que estavam em rapida expan-
sao. 0 resultado daquela migras;:ao foi que, em 2000, havia 94
homens para cada cem mulheres nas cidades - e 112 homens
para cada cem mulheres no campo.
28
Na estrutura etaria dessas
duas populas;:oes diferentes, em 1980 e 2000 (graficos 6.8 e 6.9),
pode-se ver que a populas;:ao rural apresentava grande base de
pessoas mais jovens e exibia piramide mais tradicional e que a
populas;:ao urbana tinha propors;:ao bem menor de crians;:as e maior
de adultos em idade de trabalhar.
Mas o crescimento urbano nao foi uniforme. 0 Nordeste, por
exemplo, s6 chegou em 1980 aos 50% de populas;:ao urbana, ao
passo que o Sudeste, mais rico, alcans;:ara essa marca vinte anos
217
1980
BO
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1980
BO
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55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
10% 8% 5% 3%
Homem
2000
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
0% 2% 4% 6% 8%
8% 6% 4% 2% 0% 2% 4% 6% 8%
Mu/her
Homem Muther
Grafico 6.8. Piramide etaria da urbana brasileira, 1980 e 2000
Fonte: www.eclac.cl/celade/proyeciones/intentoBD-2002.htm, acessado em 8 abril 2004
2000

75
70
65
80
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
0% 3% 5% 8% 10% 10% 8% 5% 3% 0%
Homem
Grafico 6.9. Piramide etaria da rural brasileira, 1980 e 2000
Fonte: www.eclac.cl/celade/proyecionesfmtentoBD-2002.htm, acessado em 8 abril 2004
3% 5%
Mu/her
8% 10%
0 BRASIL DESDE 1980
antes. Ademais, em 2000, os estados do Nordeste eram apenas
69% urbanos contra 91 % do Sudeste.
2
9
A populac;;ao rural nao apenas migrava macic;;amente para as
cidades para melhorar de vida, tomando o Brasil do final do secu-
lo XX uma sociedade de esmagadora maioria urbana, mas tambem
migrava para novas regioes pelo mesmo motivo. Em 1930, a imi-
grac;;ao estrangeira, que trouxera 4, 4 milhoes de europeus e asiati-
cos para o trabalho no Brasil, ja desacelerara sobremaneira. A maior
parte dessa migrac;;ao se dera da decada de 1880 a de 1920 e fora
dirigida primeiro para os cafezais paulistas e paranaenses e em
seguida para as cidades que se expandiam na regiao, em especial
Sao Paulo.
30
Entretanto, o fim da imigrac;;ao estrangeira em numeros
significativos e o continua desenvolvimento do Sudeste fizeram
dessa parte do Brasil o p6lo de atrac;;ao dos pobres do Nordeste. A
imigrac;;ao nordestina se iniciou de modo constante no final da
decada de 1920 e continuou firme pelos sessenta anos seguintes.
No perfodo 1920-1940, Sao Paulo recebeu mais imigrantes inter-
nos que estrangeiros.
31
O ritmo acelerou a cada decada: se nos
anos 1940 um quarto do crescimento paulista se deveu a imigran-
tes de outros estados, essa proporc;;ao chegou nas duas decadas
seguintes a 30% do crescimento total e atingiu o auge no perfodo
1970-1980, com 42%. Ap6s 1980, a migrac;;ao intema nao cessou,
mas o fluxo de migrantes interestaduais se orientou mais para as
novas regioes do Centro-Oeste e do Norte (que, no final
do seculo, iam aos poucos sendo abertas para explorac;;ao). Por
conseguinte, a importancia dos migrantes na expansao populacional
paulista caiu para 10% da taxa de crescimento.32
0 impacto dessa migrac;;ao interna se evidencia no progressi-
vo declfnio relativo do Nordeste em termos de populac;;ao. Em
1872 (no primeiro censo nacional), era a regiao mais populosa;
abrigando pouco menos de metade ( 47%) dos brasileiros, com as
provfncias do Sudeste logo atras. Em 1920, o Sudeste ja absorvia
47% da populac;;ao, e o Nordeste cafra para 37%. Esse declfnio
permaneceria constante ate a regiao chegat a apenas 28% da
220
A 1RANSFORMA\:AO DEMOGRAFICA
popqlac;;ao brasileira no censo de 2000.
33
Nos anos 1960, o Nor-
deste perdeu 1,8 milhao de habitantes pela migrac;;ao; na decada
seguinte, seriam mais 2,4 milhoes.
34
Mas, embora o fluxo migrat6rio
para fora do Nordeste tenha continuado sem interrupc;;ao ap6s
1980, o padrao agora era mais disperso, com migrantes rumando
tambem para o Centro-Oeste e o Norte. Isso explica como o
Centro-Oeste passou de 3% da populac;;ao total do pais em 1950
paia 7% em 2000, e o Norte, de 4% para 8% no mesmo perfodo.
35
Houve ainda mudanc;;as estruturais basicas na forc;;a de traba-
lho. Embora a participac;;ao da populac;;ao economicamente ativa
(PEA) na populac;;ao total tenha se mantido mais ou menos constan-
te nos ultimos vinte anos (ou ate declinado um pouco a medida
que o pais se urbanizou, ja que e tradicionalmente mais elevada
na zona rural), a distribuic;;ao e o sexo da forc;;a de trabalho se
modificaram de maneira profunda. Assim, a participac;;ao femini-
na aumentou com constanda nesse perfodo: estima-se que 33%
das mulheres em idade de trabalhar estavam na PEA em 1980 e
que essa porcentagem subira para 40,1% em 2000; no mesmo
intervalo, a participac;;ao dos homens em idade de trabalhar in-
cluidos na PEA se manteve em 76%. Ademais, a inclusao <las
mulheres em idade de trabalhar na PEA e sempre mais alta nas
cidades que no campo (em 2000, 41,3% contra 39,4%).
36
Correspondendo a crescente participac;;ao feminina na forc;;a de
trabalho, uma profunda mudanc;;a na estrutura dos lares e das fa-
milias vem ocorrendo no Brasil nos ultimos 25 anos. Para come-
c;;ar, o instituto do div6rcio (1977) e a nova Constituic;;ao (1988)
influenciaram claramente o aumento do numero de lares chefia-
dos por mulheres na classe media e alta e resultaram numa eleva-
c;;ao relativa do contingente dos nao-casados. Ainda que os lares
chefiados por mulheres tenham sempre sido comuns entre os
pobres, as novas leis muito influenciaram para estender esse siste-
ma a todas as classes e promover o div6rcio. Entre 1984 e 2001, o
numero de div6rcios concedidos subiu a uma taxa anual media de
9%.
37
Deu-se tambem aumento do numero de pessoas legalmente
221
0 BRASIL DESDE 1980
separadas (conforme exigencia da de 1988, que im-
pos a de pelo menos dois anos antes da concessao do
div6rcio). A propowao de div6rdos subiu de forma constante, e
em 2002 estes correspondiam a 70% dos casamentos desfeitos.
38
Apesar do aumento no numero de div6rcios nas varias ida-
des, a media etaria dos divorciados se manteve constante, entre
os 35 e 39 anos.
39
Tambem nao se modificou muito o numero de
filhos afetados pelo div6rcio, ja que, no decorrer do tempo, me-
tade <las pessoas que requereram o div6rcio tinha apenas um
filho ou nenhum.
40
Por fim, parece que, ap6s aqueles fortes aumen-
tos, as taxas de e div6rcio ficaram razoavelmente estaveis
na ultima decada. Em 2001, a taxa de entre os maiores
de vinte anos foi de 0,9 por mil pessoas nesse grupo etario, pro-
que se mantivera estavel desde 1994. Ja a taxa de div6rcio
no mesmo grupo aumentou aos poucos na decada de 1990 e
chegou a 1,2 por mil maiores de vinte anos em 1999.
41
Como se
poderia esperar, no Sul-Sudeste essas taxas se mostraram muito
mais altas que a media nacional: em 2001 tanto a taxa de separa-
quanta a de div6rcio foram de 1,3 (Sudeste) e 1,2 (Sul).
42
A crescente relevancia da e do div6rcio levou a
flagrantes na chefia dos lares. Numa data tao recente
como 1991, apenas 18% <las residencias com mais de um mora-
dor eram chefiadas por mulheres, porcentagem quase identica
aquela de um levantamento de 1984.
43
Mas isso mudou de forma
significativa: na ultima decada do seculo XX e na primeira do
seculo XXI: a porcentagem se elevou para 25% de todos os lares
em 2000
44
e para 28% em 2002.
45
Pela nas regioes me-
tropolitanas, ficou evidente que a tendencia se intensificava: na
Grande Sao Paulo, na Grande Rio e na Grande Belo Horizonte, a
porcentagem era superior a 30%.
46
Ademais, havia bem
pronunciada entre as cidades e o campo: pe-lo censo de 2000,
quando a taxa nacional 'de lares chefiados por mulheres era de
25%, a tax:a urbana para moradias com mais de um morador era
de 27%, ea rural, tao-somente de 13%.
47
222
A TRANSFORMA\:AO DEMOGRAF1CA
claro que, assim como em sociedades industriais
das que passam por processo de cada vez maior, a
familiar no Brasil esta mudando profundamente, com
mais divorciados e mais lares chefiados por mulheres. Tambem
ocorre declinio constante na de pessoas casadas for-
malmente, e isso, e claro, quase uma ap6s o declinio na
fertilidade. Em 1990, por exemplo, aconteceram 7,5 casamentos
por mil habitantes maiores de quinze anos; mas, em 2002, a taxa
caira para 5,7. Aventa-se que o declinio poderia ter:sido muito
mais acentuado se nao fossem as campanhas eclesiasticas em.
meados e fins da decada de 1990 para estimular os matrimonios
coletivos de pessoas que viviam em concubinato.
48
Ainda como
ocorreu em tocias as sociedades industriais a idade do
primeir6 casamento vem subindo de modo constahte. Em 1991,
as mulheres casavam, em media, aos 23,7 anos; em 2002, essa
idade aumentara para 26,7, ou tres anos mais. Entre os homens,
a idade tambem se acresceu de tres anos, passando dos 27 em
1991 para os 30,3 em 2002.
49
Em conseqiiencia das no estado civil, do declinio
na fertilidade e da crescente verificou-se ainda pro-
fundo declinio no tamanho media das familias . e no numero de
filhos por unidade familiar. Em 1991, as residencias contavam em
media 4,2 pessoas; nove anos depois, eram 3, 7 na media nacio-
nal e ate 3,4 nos estados mais do Sul-Sudeste.
50
Alem
disso, a tendencia era que o declinio continuasse pela decada
seguinte. Constatava-se negativa perfeita entre o nu-
mero de filhos por unidade familiar (1,5 em ruvel nacional) ea
renda familiar: as unidades mais pobres tinham o maior numero
medio de filhos (2,8), e as mais ricas, o menor (0,8).
51
Como
muitos estudos demonstram, os padroes de fertilidade e de numero
de filhos se difundiram dos segmentos mais urbanos e mais ricos
para os mais pobres durante o processo de demografica.
Assim, podemos presumir que as tendencias manifestas desde os
anos 1970 prosseguirao no mesmo ritmo por muitos anos ainda.
223
0 BRASIL DESDE 1980
Em 2002, um levantamento governamental concluili que, nas duas
decadas anteriores, as transforma96es mais significativas na orga-
niza9ao da familia brasileira haviam sido o aumento do numero
de lares chefiados por mulheres e a redu9ao do tamanho media
da familia nuclear.
52
Embora se trate de um indicador de mudan9a basica menos
claro (sobre o qual ha relativamente poucos dados hist6ricos dispo-
niveis), parece ter havido tambem aumento do numero de lares
constituidos de uma s6 pessoa. Esses "domidlios unipessoais"
(na terminologia do IBGE) correspondiain a 9,2% de todas as
residencias recenseadas em 2001, com as regioes metropolitanas
tendo taxas mais altas que a media nacional.
53
A idade <lesses
habitantes tendia a ser mais alta que a media: cerca de 57% dos
domidlios unipessoais eram de pessoas de cinquenta anos ou
mais, e apenas 28%, de individuos com menos de quarenta anos.
54
(A porcentagem de brasileiros que moram sozinhos nao difere da
que se verifica nos Estados Unidos, onde o fenomeno se tornou
foco de grande atenc;;:ao: la, esses domidlios representam 12,5%
do total.)
55
No momenta, porem, e dificil aferir se tal tendencia e
crescente e se reflete as recentes mudan9as na organiza9ao social
da familia e na idade cada vez maior em que as pessoas casam.
Quao exclusivas ou comuns tern sido todas essas mudan9as
na compara9ao com os outros paises da America Latina? Pelos
padroes do restante da regiao, o Brasil entrou cedo na fase de
declinio da fertilidade: classificado entre as na96es de mais alta
fertilidade em meados do seculo XX (posi9ao em que se encon-
trava a maior parte dos paises latino-americanos), foi dos primei-
ros a conhecerem aquele declinio, a partir da segunda metade da
decada de 1960. Ainda que tivesse estado quatro pontos
percentuais acima da taxa de fertilidade total da regiao em 1960-
1965 e se mantido sistematicamente acima da taxa media desde
pelo menos o final dos.anos 1950, essa taxa caiu quatro pontos
abaixo da media regional em 1965-1970, ea diferen9a se ampliou
para oito pontos no quinquenio seguinte. No perfodo 1995-2000,
224
A TRANSFORMA<;:AO DEMOGMFICA
a taJi:a de fertilidade brasileira (2,3 filhos) era 15% inferior a me-
dia latino-americana. 0 declinio foi tao rapido que o Brasil logo
se colocou entre os paises de mais baixa fertilidade na regiao, ai
incluidas na96es como Cuba, Uruguai e Argentina (que antes
costumavam apresentar taxas de fertilidade relativamente mais
baixas). Alias, durante os ultimas cinco anos do seculo XX, s6
Cuba .teve taxa inferior.
56
Contudo, no que se refere aos diversos indiees de mortalida-
de, o Brasil nao teve desempenho tao favoravel. Na metade do
seculo XX, os brasileiros tinham expectativa de vida abaixo da
media da America Latina. Os uruguaios, entao os mais longevos
da America Latina, viviam em media 15,3 anos mais que os brasi-
leiros. Em 1995-2000, a Costa Rica substitufra o Uruguai como
pais litino-americano com mais alta expectativa de vida, e os
costa-riquenhos viviam em media 7,1 anos mais que o brasileiro
tipico. Embora a discrepancia entre as melhores taxas e a brasi-
leira tenha declinado, a posi9ao relativa do Brasil piorou: tam-
bem em 1995-2000, o pais caiu para o decimo segundo lugar em
expectativa de vida na regiao.
57
0 mesmo ocorreu com todos os indicadores de mortalidade.
No final do seculo XX, o Brasil ainda ostentava taxa de mortalida-
de infantil que o colocava entre os paises mais pobres e menos
desenvnlvidos da America Latina, com a decima primeira coloca-
9ao, posi9ao alcan9ada na metade do seculo passado. Em 1950-
1955, a Argentina tinha a melhor taxa de mortalidade infantil, e
esta era menos que metade da brasileira. Em 1995-2000, a Argen-
tina continuava a liderar a America Latina nesse aspecto, e seu
indice era menos da metade do brasileiro, que estava em 42,2
6bitos por mil nascidos vivos. Ademais, todo o mundo melhorara
seu desempenho na saude naquele intervalo, e, por isso, o Brasil
ainda permanecia na mesma posi9ao relativa.
58
Inegavelmente, apesar da cria9ao de um moderno sistema de
saude e <la imerisa no ultimo meio seculo, a persis-
tencia da pobreza e do analfabetismo leva o Brasil a estar ainda
225
0 BRASIL DESDE 1980
na companhia de paises mais pobres, em posi.io intermediaria,
quando se fala de mortalidade e, provavelmente, morbidade.
Apesar do investimento muitas vezes colossal que se fez na saude
e nos servic;os publicos nos ultimos 25 anos, os esforc;os brasileiros
nessas areas nao superaram, como vimos, as mudanc;as ocorridas
em quase todos os outros paises da America Latina, deixando-o
na mesma posic;ao relativa que tinha em 1951 - nao obstante o
extraordinario crescimento economico e industrial que exibe na
comparac;ao com a maioria dos outros latino-americanos.
NOTAS [pp.204-226]
1. IBGE, Fstatfsticas do seculo XX (2003), tabela pop_S2T01ab. Infelizmente, a defmis;ao
de urbano se baseia de forma principal na situas;ao administrativa e nao esti necessaria-
mente relacionada ao tamanho da populas;ao. Ver Committee on Population and
Demography, Levels and recent trends infertility and mortality in Brazil (Washington,
DC: National Academy Press, Report #21, 1983), p. 15.
2. Marcelo Medeiros Coelho de Souza, 0 analjabetismo no Brasil sob o enfoque
demogrd.fico (Brasilia: Ipea, Texto para Discussao 639, 1999), tabela 1.
3. Elza Berqu6, "Demographic evolution of the .Brazilian population in the twentieth
century", in Daniel Joseph Hogan (ed.), Population change in Bra,Zi/: contemporary
perspectives (Campinas: Nepo/Unicamp, 2001), tabela 4, p; 17. Essa expectativa de vida
de 1950 era um pouco baixa ate pelos padroes latino-americanos; ver Eduardo E. Arriaga
& Kingsley Davis, "The pattern of mortality change in Latin America'', Demography, 6:3
(ago. 1969), tabela 3, p. 226.
4. Celade, Boletfn Demografico, XXXVII:73 (jan. 2004), tabelas 3 e 4, pp. 18 e 20.
5. Celade, Boletfn Demograftco, XXXVII:73 (jan. 2004), tabelas 3 e 4, pp. 22, 24 e 26.
6. Arriaga & Davis, "The pattern of mortality change in Latin America", p. 226.
7. Elza Berqu6, "Demographic evolution of the Brazilian population in the twentieth
century'', tabela 3, p. 15.
8. As (micas taxas de mortalidade infantil disponiveis se referem a populas;ao urbana e
estiio claramente muito abaixo da media nacional. Em 1941, a taxa urbana era de 202
6bitos por mil nascidos vivos; em 1970, diminuira para 109. Ver Elza S. Berqu6 &
Candido Procopio F. de Camargo (orgs.), La population du Bresil (Paris: UN/Cicred,
1974), tabela 26, p. 52.
9. Para os numeros de 1990 a 2001, ver IBGE, Indicadores demograficos, em
www.ibge.gov.br.
10. Charles Howard Wood & Jose Alberto M. de Carvalho, A demografta da desigualda-
de no Brasil (Rio de Janeiro: Ipea, 1994), tabela 4.2, p. 108; Elza Berqu6, "Demographic
evolution of the Brazilian population in the twentieth century", tabela 4, p. 17; Celade,
226
A TRANSFORMA\:J\O DEMOGRAfrCA
Fstimaciones y proyecciones de poblaci6n, 1950-2050, Brasil, poblaci6n total, indicado-
res diil crecimiento demograftco estimados y proyectados par quinquenios, 1950-2050,
www.eclac.cVcelade/proyecciones/intentoBD-2002.htm; em relas;ao a 2005, ver Minis-
terio da Saude, DATASUS, "Tabela A.11 Esperans;a de vida ao nascer, Anos de vida
esperados, por ano, segundo Regiao e UF, Brasil, 1991-2005, Ambos os sexos," acessado
em http://tabnet.datasus.gov.br/ cgi/idb2006/al 1 t.htm.
11. IBGE, EStatfsticas do seculo ){X (2003), tabela pop_S2T01ab.
12. IBGE, DPE, Copis, Tabua comp/eta de mortalidade - ambos os se:x:os - 2002. Os
nlimeros de 1950-1955 foram extraidos de CepaVCelade, Boletfn Demograftco, n. 67
(jan. 2001).
13. Por exemplo, elas foram responsaveis por apenas 5% dos 6bitos no estado de Sao
Paulo (e 7% dos 6bitos entre crians;as) em 2001. Seade, Anuario Fstatfstico do Fstado de
Sao Paulo - 2001, quadro 25, acessado em www.seade.gov.br.
14. Em 2001, cerca de 30% .dos 6bitos no estado de Sao Paulo se deveratn a doens;as
cardfacas (a principal causa mortis, seguida do cancer, com 15%). Seade, Anuario Fsta-
tfs,tico do Fstado de Sao Paulo- 2001, quadro 25.
15. Celade; Fstimaciones y proyecciones de poblaci6n, 1950-2050, Brasil, poblaci6n to-
tal, indicadores de! crecimiento demograftco estimados y proyectados par quinquenios,
1950-2050, acessado em www.eclac.cl/celade/proyecciones/intentoBD-2002.htm, em
10 abr. 2004.
16. Taxas de crescimento calculadas com base em estimativas populacionais de meio de
ano do IBGE e extraidas de Ipeadata, Populafao residente- Jfldejulho-Anual-Pessoa
- IBGE Outras/Pop- DEPIS_POP. . ,
17. Calculada com base em tabelas apresentadas em Celade, Boletfr'tDemogrd.fico, n. 66
(ju!. 2000).
18. Celade, Boletfn demograftco, ano XXXVII, n. 73 (jan. 2004), quadro 3, p. 18.
19. Celade, FstimacioneS y proyecciones de poblaci6n, 1950-2050, Brasil, poblaci6n to-
tal, indicadores de! crecimiento demograftco estimados y proyectados par quinquenios,
1950-2050, acessado em www.eclac.cVcelade/proyecciones/intento:SD-2002.htm, em
10 abr. 2004; ver tambem Thomas W. Merrick & Elza Berqu6. The determinants of
Brazil's recent rapid decline in fertility D.C.: National Academy Press,
1983), p. 20, tabela 2;.Joseph E. Potter, Carl P. Schmertmann & Suzana M. Cavenaghi,
"Fertility and development: .evidence from Brazil", Demography, 39:4 (nov. 2002), p.
741. Para 2002, ver Brasil em sfntese- indicadores demograftcos, em www.ibge.gov.br.
20. Jose Miguel Guzman, "Introduction: social change and fertility decline in Latin America",
in Jose Miguel Guzman et al., The fertility transition in Latin America (Oxford: Clarendon
Press, 1996), p. XXIII.
21. Juan Chakiel & Susana Schkolnik, "Latin America: overview of the fertility trasition,
1950-1990", in Guzman et al., The fertility transition in Latin America, p. 4.
22. Ana Amelia Cani.arano & Ricardo Abramovay, Exodo rural, envelhecimento e
masculinizafaO no Brasil: panorama dos ultimas 50 anos (Rio de Janeiro: Ipea, Texto
para Discussao 621, 1998), p. 1. Os autores assinalam que o Brasil, assim como vanos
outros paises latino-americanos, designa os centres urbanos pela defmis;3.o administra-
tiva, e nao pelo tamanho, o que tende a subestimar a populas;ao rural. Ibid., p. 6.
23. IBGE, Fstatfsticas do seculo XX (2003), tabela pop-S2T04.
24. IBGE, Census 2000.
25. Assiln, por exemplo, o munidpio de Belo Horizonte cresceu apenas 1,1% ao ano
entre 1991 e 2002, ao passo que as cidades circundantes (que constituem hoje a regiao
227
0 BRASIL DESDE 1980
metropolitana) o fizeram a taxa de 4,4% ao ano nas decadas de 1960 e 1970. Em 1991,
respondiam por apenas 41% da populac;:iio metropolitana; onze anos depois, eram me-
tade dessa populac;:ao. Fundac;:ao Joao Pinheiro, Perfil. demografico do estado de Minas
Gerais 2000 (Belo Horizonte, 2003), tabela 15, p. 24.
26. UIGE, Censo Demogcifico 2000, Resultados do universo, tabela 411, "Populac;:ao resi-
dente, por grupos de idade, segundo as regioes metropolitanas, a Ride e os municipios".
27. No censo de 2000, a idade de pico dos migrantes para o estado de Sao Paulo era 30-
34 anos. No estado do Rio de Janeiro (que os tern em menor numero), estavam na casa
dos quarenta anos. IBGE, Censo Demografico 2000: e deslocamento, resulta-
dos da amostra (Rio de Janeiro, 2002), grafico 10.
28. Celade, Estimaciones y proyecciones de poblaci6n, 1950-2050, Brasil, poblaci6n to-
tal, indicadores de! crecimiento demografico estimados y proyectados por quinquenios,
195()-2050, acessado em www.eclac.cl/c;elade/proyecciones/intentoBD-2002.htm, em
10 abr. 2004.
29. IBGE, Estatisticas do seculo XX (2003), tabela pop_S2T03ab.
30. Maria Stella Ferreira Levy, "O papel da rnigrac;:ao internacional na evoluc;:ao da popu-
lac;:ao brasileira (1872 a 1972)", Revista de Saade Publica, v. 8 (supl.) (1974). [Sao Paulo],
tabela l, pp. 71-3. Dados de 1820-1871 extraidos de Diretoria Geral de Estatistica, Bole-
tim Commemorativo da Exposifao Nacional de 1908 (Rio de Janeiro, 1908), pp. 82-5.
31. Thomas W. Merrick & Douglas H. Graham, Populations and economic development
in Brazil- 1800 to the present(Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1979), tabela
VI-4, p. 125.
32. Carlos Americo Pacheco et al., "Analise demografica do estado de Sao Paulo", in
Carlos Americo Pacheco & Neide Patarra (orgs.), Diniimica demografica regional e as
novas questoes populacionais no Brasil (Campinas: Instituto de Economia da Unicamp,
2000), tabela 4, p. 372.
33. IBGE, Estatfsticas do seculo XX, tabela pop_S2T02ab.
34. Neide Patarra, Rosana Baeninger & Jose Marcos Pinto da Cunha, "Dinarnica
demogr:ifica recente e a configurac;:iio de novas questoes populacionais", in Carlos Americo
Pacheco & Neide Patarra (orgs.), Diniimica demografica regional e as novas questoes
populacionais no Brasil, tabela 12, p. 30.
35. IBGE, Estatisticas do seculo XX, tabela pop_S2T02ab.
36. Essas sao taxas refinadas da PEA; ver Celade, Estimaciones y proyecciones de poblaci6n,
1950-2050, Brasil, poblaci6n total, indicadores del crecimiento demografico estimados
y proyectados par quiquenios, 1950-2050, acessado em www.eclac.cl/celade/
proyecciones/intentoBD-2002.htm, em 10 abr. 2004 ..
37. IBGE, Estatisticas do registro civil, v. 29 (Rio de Janeiro: IBGE, 2002), tabela 426.
38. Como se poderia esperar, a media etaria das pessoas de ambos os sexos que se
separavam era tres anos menor que a daquelas que enfuii conseguiam o div6rcio. IBGE,
Estatisticas do registro civil, gr:ifico 14.
39. IBGE, Estatisticas do registro civil, tabela 426.
40. IBGE, Estatisticas do registro civil, tabela 723.
41. IBGE, Sintese de indicQdores sociais, 2002 (Estudos e Pesquisas; Informac;:ao
Demogriifica e Socioecon6mica, n. 11; Rio de Janeiro: 2002), p. 272.
42. IBGE, Sintese de indicadores sociais, 2002, tabelas 10.3 e 10.5, pp. 275-7.
43. IBGE, Estatisticas do seculo XX, tabela "Populac;:ao 1986aeb-047". Em 1981, o nume-
ro era de apenas 17%: IBGE, Estatisticas do seculo XX, tabela "Populac;:ao1984aeb-089".
228
A TRANSFORMA\:AO DEMOGRAFICA
44. IBGE, Pessoas responsaveis pelos domicilios particulares permanentes, acessado em
www.sidra.ibge.gov.br/bda/popul/.
45. PNAD 2002, Sintese de indicadores (Rio de Janeiro: IBGE, 2003), gr:ifico 5.2, p. 129.
46. PNAD 2001, Microdados (Rio de Janeiro: IBGE, 2002), 1 CD-ROM, tabela 6.2.
47. IBGE, Censo Demogr:ifico de 2000, Resultados do universo, tabela 1490. Disponivel
em www.sidra.ibge.gov.br.
48. IBGE, Estatisticas do registro civil (Rio de Janeiro: IBGE, 2002), v. 29, gr:ifico 10,
"Taxa de nupcialidade geral - Brasil - 1991-2002"; IBGE, Sintese de indicadores sociais,
2002 (Estudos e Pesquisas; Wormac;:ao Demogr:ifica e Socioeconomica, n. 11; Rio de
Janeiro: 2002), pp. 269-70.
49. IBGE, Estatisticas do registro civil (Rio de Janeiro: IBGE, 2002), v. 29), n. p., gr:ifico
12, "Idade media ao casar - Brasil - 1991-2002".
50. IBGE, Media de moradores em domicilios particulares permanentes, acessado em
www.sidra.ibge.gov.br/bda/popul/.
51. PNAD 2001, Microdados (Rio de Janeiro: IBGE, 2002), 1 CD-ROM, tabela 6.9, "Nu-
mero medio de filhos, na familia, residentes em dornicilios particulares, por classe de
rendimertto mensal familiar per capita em salario minimo, segundo as grandes regioes,
unidades da Federac;:ao e regi6es metropolitanas - 2001".
52. IBGE, Sintese de indicadores sociais, 2002 (Estudos e Pesquisas; Informac;:ao
Demogcifica e Socieconornica, n. 11; Rio de Janeiro: 2002), p. 161.
53. PNAD 2001, Microdados (Rio de Janeiro: IBGE, 2002), 1 CD-ROM, tabela 6.3, "Farni-
lias, total e sua respectiva distribuic;:ao percentual, por tipo, segundo as grandes regioes,
unidades da Federac;:ao e regioes metropolitanas - 2001".
54. PNAD 2001, Microdados (Rio de Janeiro: IBGE, 2002), 1 CD-ROM, tabela 6.12,
"Distnbuic;:ao percentual das unidades unipessoais, por grupos de idade de pessoa de
referenda, segundo as grandes regioes, unidades da Federac;:ao e regioes metropolita-
nas - 2002".
55. US Census Bureau, Statistical abstract of the United States: 2002, tabela 45, p. 46; ver
tambem Herbert S. Klein, A population history of the United States (Nova York: Cambrid-
ge University Press, 2004), capitulo 7.
56. Cepal, BoletinDemografico, n. 68 (jul. 2001), tabela 2, "America Latina: tasas globales
de feeundidad estimadas y proyectadas ... ".
57. Celade, Boletin Demografico, n. 73 (jan. 2004), quadro 5, p. 22.
58. Cepal, Boletin Demografico n. 68 (jul. 2001), quadro 16.
229
A EDUCA<:AO, 0 BEM-ES
SOCIAL E A SAUDE
Em poucas areas o Brasil estava tao atrasado em relas;ao ao res-
tante da America Latina e mesmo a pa.ises comparaveis do Ter-
ceiro Mundo quanto na educas;ao - e em poucas areas mudou
mais nos ultimos 25 anos. Durante o Imperio e a maior parte da
Republica, o Brasil viveu relativo atraso na provisao de educas;ao
publica para sua populas;ao. Embora a educas;ao primaria gratui-
ta tenha sido enunciada como meta ja na decada de 1820, o
governo pouco fez para cumprir essa tarefa fundamental. Seme-
lhante fracasso se deveu a uma serie de fatores, entre eles um
continuo debate sobre se o governo central ou os governos pro-
vinciais (depois estaduais) e municipais eram os responsaveis
pela tarefa de prover instrus;ao publica. 0 resultado foi que pou-
co foi gasto com a educas;ao.
0 Imperio herdou uma tradis;ao colonial que tinha antipatia
pela educas;ao superior e ate pela impressao de livros. No impe-
rio hispano-americano criaram-se universidades em todas as prin-
cipais capitais, e, a partir do seculo XVI, a impressao de livros
religiosos, gramaticas ind.igenas e documentos oficiais era a norma
desde a Cidade do Mexico ate Lima. Ja a administras;ao portugue-
sa rejeitava a ideia de estabelecer universidades em sua col6nia
americana e proibia por completo a impressao de livros. A prin-
dpio, a Coroa estimulava escolas religiosas no n.ivel fundamental
e secundario e obrigava a elite a voltar para a Europa e obter
diploma em Evora ou (sobretudo) Coimbra.
230
A EDUCA<;:AO, 0 BEM-ESTAR SOCIAL E A SAUDE
Com a Independencia, essa hostilidade a instrus;ao publica
comes;ou a mudar. Muitos dos governos provinciais e municipais
passaram a fomentar a educas;ao primaria. Nas decadas de 1830 e
1840, fundaram-se as primeiras escolas de magisterio; e, na meta-
de do seculo, acrescentaram-se alguns colegios publicos ao nu-
mero crescente de esc?las publicas primarias. Naturalmente, a
elie continuava a mandar os filhos para o pequeno numero de
seletas escolas religiosas que, de forma tradicional, of ereciam
tanto o ensino fundamental quanto o secundalio.
1
0 governo
imperial tambem reconheceu a necessidade de criar escolas profis-
sionais avans;adas e, em meados do seculo XIX, estabelecera acade-
mias de engenharia e medicina.
2
Quando da proclamas;ao da Republica, a situas;ao ainda era
bastante precaria. A maior parte da populas;ao jovem nao estava
matriculada em escolas, a taxa de analfabetismo era das mais
altas das Americas e nao existiam universidades no pa.is. Lenta-
mente, porem, esse padrao comes;ou a mudar e houve aumento
no contingente de crians;as que iam as escolas. Ainda em 1871,
estas tinham 134 mil alunos, dos quais apenas 7% estavam no
secundario e apenas 28% eram meninas, numa populas;ao de
ma1s de 10,1 milhoes. Isso mal significava treze criarn;::as matricu-
ladas para cada mil habitantes.
3
Em 1889, a propors;ao era de
dezoito por mil habitantes; em 1907, de 29; e, em 1920, de 41.
Nesse ultimo ano, havia 59 mil professores primarios contra so-
mente quatro mil na decada de 1870.
4
Em 1940, oitenta crians;as
por mil habitantes frequentavam escolas fundamentais e medias;
e, em 1950, a propors;ao chegara a 110 alunos do fundamental
por mil habitantes.
5
Apesar disso, naquele mesmo ano, o numero total de jovens
que iam a escola era de apenas seis milhoes, dos quais 5,2 mi-
lhoes no ensino fundamental, apenas 390 mil no medio e 84 mil
no superior, para uma populas;ao total de 52 milhoes.
6
Evidenciava-
se que, na metade do seculo XX, embora as matr.iculas no ensino
fundamental viessem aumentando depressa e se aproximassem
231
0 BRASIL DESDE 1980
de bem mais que dois terc;;:os das crianc;;:as potencialmente qualifi-
cadas para frequentar a escola, ainda havia a tradicional barreira
no ensino medio ~ superior, que estavam reservados a uma mi-
noria diferenciada. S6 35 em cada mil crianc;;:as que ingressavam
no ensino fundamental chegavam ao medio e apenas dez alcan-
c;;:avam o superior - ou 1 % das que haviam comec;;:ado no funda-
mental. Da mesma forma, a ma qualidade do primario era tama-
nha que a taxa de repetencia se mostrava bem alta, e todas as
turmas dos primeiros anos estavam repletas de alunos de faixas
etarias superiores.
7
Foi somente nos ultimas 25 anos que alguns <lesses proble-
mas comec;;:aram a ser resolvidos aos poucos. Em primeiro lugar,
a grande variac;;:ao de idade entre as crianc;;:as que ingressavam no
primeiro ano comec;;:ou a mudar para melhor: se em 1982 tres
quartos dos que ingressavam em todos os anos letivos do ensino
fundamental nao estavam na idade recomendada (ainda refletin-
do as taxas de repetencia muito altas e o esforc;;:o que ocorria em
todo o Brasil para aumentar o numero de matriculas), em 1996
essa proporc;;:ao caira para 45%.
8
Em segundo lugar, mais alunos
estavam ficando ate os ultimos quatro anos do ensino fundamental:
em 1976, a faixa da quinta a oitava serie (ate catorze anos) perfa-
zia apenas 29% do total de alunos do fundamental; mas, em 1998,
essa proporc;;:ao se ampliara para 40% e, em 2003, para 45%.
9
Ocorreu tambem sistematico declinio da evasao (para ape-
nas 1 % dos alunos da primeira serie) e aumentou para uma me-
dia de dois terc;;:os o numero dos que passavam de uma serie a
outra no mesmo perfodo. Por fim, ap6s anos de desigualdades
regionais no acesso a educac;;:ao, a taxa de frequencia Hquida no
ensino fundamental (ou seja, a razao entre as crianc;;:as matricula-
das e o total de crianc;;:as da mesma faixa etaria) estava atingindo
um nivel nacional comum muito alto: a pior taxa (a do Nordeste)
era 94,4%, e a melhor (a do Sul) era 98,1%.
10
Pode-se constatar
quao essas mudanc;;:as sao recentes e revolucionarias, e quanto ain-
da se precisa avanc;;:ar, pelo fato de que, no censo de 2000, apenas
232
A EDUCA<;AO, 0 BEM-ESTAR SOCIAL E A SAUDE
15% da populac;;:ao de sessenta anos ou mais (aproximadamente
catorze milhoes de pessoas) completara oito anos de educac;;:ao
fundamental, ao passo que 54% daqueles na faixa dos vinte aos 24
anos (cerca de quinze milhoes) tinham aquela escolaridade.11
, Ademais, apesar de continuos esforc;;:os em nivel nacional, ocor-
riam ainda grandes variac;;:oes de oferta . educacional no que se
referia ao local de residencia, a classe social e a rac;;:a. Embora
hoje as taxas de frequencia apresentem poucas diferenc;;:as regio-
nais, persistem discrepancias basicas em termos de qualidade do
ensino, das instalac;;:oes e dos professores. Isso se reflete no fato
de que a porcentagem de alunos que continuam ate as series
mais avanc;;:adas e muito menor no Norte-Nordeste que no restan-
te do p i s ~
12
Tais diferenc;;:as regionais, por sua vez, sao reflexo de
oportunidades desiguais em relac;;:ao a classe social, a cor e a
etnia. No censo de 2000, apenas 37% dos jovens do Sudeste entre
vinte e 24 anos nao haviam completado o ensino fundamental; ja
a proporc;;:ao no Nordeste era de 61%. E os brancos do Nordeste e
do Sudeste na faixa dos vinte aos 24 anos tinham se saido melhor
que os negros e mufatos. Assim, no Rio de Janeiro, em Sao Paulo,
em Minas e no Espirito Santo, apenas 35% dos brancos de vinte a
24 anos nao tinham terminado o ensino fundamental, contra mais
de metade dos jovens de cor naquela faixa . etaria (56% dos ne-
gros e 57% dos mulatos). No Nordeste, verificava-se discrepancia
racial semelhante, com 51% dos brancos de vinte a 24 anos nao
tendo terminado o ensino fundamental, contra cerca de 68% para
os negros e 65% para os mulatos. Em todos os casos, as pessoas
de origem asiatica tiveram desempenho melhor que todos os
outros grupos, e os indios estavam, em geral, no mesmo nivel
(ou ligeiramente acima) dos negros e mulatos.
13
Ainda que o numero de alunos no ensino fundamental tenha
aumentado de forma sistematica desde o inlcio do seculo XX, foi
apenas nos anos 1960 e 1970 que ocorreu expansao de vulto no
ensino medio e superior. Em 1960, o ensino medio representava
apenas 3,1% de todas as matriculas escolares - porcentagem nao
233
0 BRASIL DESDE 1980
muito diferente daquela dos anos 1940. Todavia, em 1974, os
secundaristas haviam mais que dobrado em importancia, passando
a representar 8% do total de alunos do fundamental e do medio;
14
e os tres tnilhoes de alunos que frequentavam escolas secundarias
em 1981 representavam 11 % daquela mesma

Em 2003,
as matriculas no ensino medio (agora engrossadas para nove mi-
lhoes de alunos) correspondiam a 21 % da matricula total nos dois
niveis.
16
Para termos comparativa <lesses numeros, as matri-
culas do ensino medio nos Estados Unidos corresponderam a 10,2%
do total do fundamental em 1919-1920, estavam em 17% em 1929-
1930 e chegaram ao nivel estavel de 2S% na decada de 1990.
17
Embora o crescente peso dos secundaristas no total de matri-
culas pensar que o Brasil se aproxima dos niveis do Primeiro
Mundo, perduram problemas fundamentais. Em 1998, frequenta-
vam a escola apenas 55% dos jovens entre quinze e dezessete
anos, num grande aumento em a anos anteriores, mas
ainda pouco. Alem disso; as etarias continuavam bas-
tante significativas (apesar de declinantes), e, em 1996, cerca de
54% dos secundaristas tinham mais de dezessete anos.
18
A evasao,
porem, estava em queda, assim como as taxas de em
todas as series; e aumentava a dos que completavam
os estudos: de 26% dos secundaristas em 1985 para 43% em 1995.
19
Infelizmente, muito da recente expansao do ensino medio se
deu a custa da qualidade. A chamada - ou expan-
sao abrupta - do ensino secundano produziu declinio significati-
vo da qualidade das escolas publicas. Da mesma forma, a enfase
do governo federal no crescimento das universidades (a partir
dos anos 1960) distorceu as prioridades e o foco dos gastos fede-
rais. A partir da de 1988, fizeram-se tentativas de
reform;ir o sistema fiscal. Nao apenas a declarou a
publiea fundamental e media um direito de todos os
cidadaos, como tambem passou a exigir que 25% de toda a recei-
ta fiscal dos estados e municipios se destinasse a o
governo federal ficava tambem obrigado a alocar 18% da receita
234
A EDUCAc;AO, 0 BEM-ESTAR SOCIAL E A SAlIDE
nQ setor. E, para equalizar os gastos com fundamental
no ambito de cada estado, foi instituido em 1996 o Fundef, fundo
de e desenvolvimento do ensino fundamental, que
recolhia 15% da receita de um conjunto de impastos e transferen-
constitucionais destinadas a estados e munidpios e as
redistribuia conforme o numero de matriculas das escolas publi-
cas estaduais e municipais.
- Estados que nao um numero minimo de gasto
por aluno estabelecido pelo governo federal recebiam dele a
necessaria para esse valor. Com o ob-
jetivo de descentralizar e os municipios a assumirem res-
ponsabilidade direta pela vieram repasses federais e
grande (tambem apoiado pelo governo federal) para
melhorar a dos professores e fazer os municipios
despenderem o educacional em salarios, curricula e
material e se concentrarem na melhoria da qualidade de ensino,
em lugar de tao-somente investirem em novas Passa-
ram a ser feitas nacionais do ensino fundamental, e o
objetivo da politica federal para a desse nivel era ga-
rantir que as regioes mais pobres atingissem os padroes de qua-
lidade definidos para todo o pais, objetivando reduzir as
disparidades regionais.
20
. Em o crescimento do ensino universitario ja
estava entre os principais objetivos do governo federal desde a
era Vargas; e, mais particularmente, a partir da decada de 1960,
viu-se estimulado, sobretudo, por investimento federal. Nos anos
1930, ja se tinham envidado federais para criar um sistema
educacional mais moderno. Gerulio estabeleceu um Ministerio
da independente, e, nas decadas seguintes, os governos
tentariam melhorar as faculdades da area tecnica.
21
Mas a primeira
universidade moderna acabou sendo criada por um governo es-
tadual, na decada de 1930, quando Sao Paulo (com a ajuda de
academicos europeus) fundou a Universidade de Sao Paulo (USP).
Poucos estados, porem, seguiram aquele exemplo. Em 1951, o
235
0 BRASIL DESDE 1980
governo federal se comprometeu a apoiar de forma ativa a pes-
quisa cientifica e criol,l o Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq)
(hoje Centro de Desenvolvimento Cientifico e Tecnol6gico) e,
pouco depois, a Coordenac;;:ao de Aperfeic;;:oamento do Pessoal de
Nivel Superior (Capes), para fomentar a educac;;:ao cientffica me-
diante balsas de estudo no pais e no exterior.
22
Mas foi apenas no inicio da decada de 1960 que o governo
promoveu o estabelecimento de universidades federais em todos
os estados. Na mesma decada, houve grande reforma do ensino
superior, inspirada nas modernas universidades americanas e li-
derada pela Universidade de Brasilia (UnB) (fundada em 1962) e
pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). 0 governo
federal logo estava promovendo vasta expansao da ciencia e da
tecnica tanto nos institutos tecnol6gicos mais antigos quanta nas
universidades, e, em 1962, o estado de Sao Paulo decidiu estabe-
lecer em Campinas uma universidade voltada em especial para a
tecnologia e as ciencias naturais (essa instituic;;:ao, a Unicamp,
seria fundada em 1966). Alias, ate os anos 1990, a maior parte da
verba federal para a educac;;:ao era gasta no ensino superior, a
custa do ensino fundamental e medio. Todavia, esse investimen-
to transformou o Brasil, com efeito, num dos poucos centros
cientfficos modernos dos paises em desenvolvimento.
23
Tambem
aumentou sobremaneira o numero e a importancia dos alunos
que prosseguiam ate o ensino superior. Em 1960, apenas 1,1% de
todos os alunos brasileiros (ou 93 mil, num total de 8,8 milhoes)
freqlientavam instituic;;:oes de ensino superior. Em 1981, ja havia
1,4 milhao de alunos no ensino superior, e estes respondiam por
5% dos 28 milhoes de brasileiros que frequentavam alguma esco-
la. Em 2002, o total era de 3,2 milh5es em todos os tipos de
ensino superior ou aproximadamente 7% de todos os alunos
matriculados no pais.
24
Por fim, uma area educacional especificamente brasileira e o
ensino tecnico patrocinado pela industria privada, o qual se desen-
volveu no ultimo meio seculo. Na decada de 1940, confrontados
236
A EDUCA\:AO, 0 BEM-ESTAR SOCIAL E A SAUDE
com governos mu:tiicipais, estaduais e federais incapazes de ofe-
recer born ensino tecnico (e ainda hoje deficientes nesse quesito)
e influenciados pelo sistema alemao de treinamento de aprendi-
zes, os industriais brasileiros estabeleceratn um dos maiores pro-
gramas de ensino profissionalizante do mundo, para prover os
operarios especializados necessarios a industria em expansao.
J;m 1942, esses empresarios convenceram o governo federal a
criar um imposto sobre as folhas de pagamento para desenvolver
um sistema escolar administrado pelas associac;;:5es industriais
privadas de cada estado. Esse sistema era o Servic;;:o Nacional de
Aprendizagem Industrial (Senai), e ele, em conjunto com o Servic;;:o
Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac), viria a acolher
muitos milhares de alunos em cursos profissionalizantes de curta
e longa durac;;:ao; o Senai ate educaria o futuro presidente Lula.
25
Todos. esses esforc;;:os da segunda metade do seculo para pro-
pordonar ensino basico e avanc;;:ado no Brasil acabaram tendo
impacto na taxa de alfabetizac;;:ao. No censo de 1872, estimara-se
que 84% da populac;;:ao nao sabia ler nem escrever, porcentagem
quase ideritica a que seria encontrada em 1890.
26
Mesmo em 1950,
mais de metade da populac;;:ao ainda era analfabeta; e, em 1980,
os quase dezenove milh5es de analfabetos ainda perfaziam um
quarto da populac;;:ao.
27
Nessa ultima data, em termos da propor-
c;;:ao de analfabetos, o Brasil se via na posic;;:ao nada invejavel de
estar atras do Equador e logo acima da Bolivia nos escal5es mais
baixos dos paises latino-americanos, posic;;:ao que pouco melho-
rou ate 2002 (graficos 7.1 e 7.2). Mesmo no melhor dos cenarios,
estimou-se que o Brasil s6 atingiria em 2020 os niveis de alfabe-
tizac;;:ao que a Argentina tinha em 1990.
28
Contudo, nos ultimos 25 anos, o numero sempre crescente de
matriculas nas escolas de todas as regioes causou por fim um
declinio absoluto e relativo no contingente de analfabetos. Em-
bora este tenha chegado ao maximo em 1991, com 29,5 milhoes
cte pessoas, caira para 22,9 milhoes no censo de 2000 Centre a
populac;;:ao residente de cinco anos ou mais), e sua porcentagem
237
0 BRASIL DESDE 1980
Haiti
Guatemala
Nicaragua
Honduras
El Salvador
Bolivia
Republica Dominicana
Brasil
Peru
Equador
Mexico
Colombia
Venezuela
Panama
Paraguai
Chile
Costa Rica
Cuba
Argentina
Uruguai
0
69,1
20 40 60 80
Gr:ifico 7.1. Analfabetismo entre maiores de quinze anos na America Latina (%), 1980
Fonte: Cepal, Anuario Estadistico de America Latina y el Caribe (2001), quadro 33, p. 41
Haiti
Nicaragua
Guatemala
Honduras
El Salvador
Bolivia
Brasil
Peru
Mexico
Colombia
Equador
Panama
Venezuela
Paraguai
Republica Dominicana
Bahamas
Costa Rica
Chile
Cuba
Argentina
Uruguai
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Grafico 7.2. Analfabetismo entre maiores de quinze anos na America Latina (%), 2000
Fonte: Cepal, Anuario Estadistico de Ambica Latina y el Caribe (2003), quadro 31 p. 33
100
50,2
50 55
na populac;;:ao total diminuira de 23% para 15%. Ao mesmo tempo,
a predominancia feminina entre os analfabetos ( o que sempre
fora padrao tradicional) acabou, pois as mulheres agora iam a
escola em m1mero ainda maior que os homens. Assim, em 2000,
238
A EDUCA<;:AO, 0 BEM-ESTAR SOCIAL E A SAUDE
a i:elac;;:ao entre os sexos dentre os analfabetos era de apenas 97
homens para cada cem mulheres, a mesma relac;;:ao entre os se-
xos da populac;;:ao em geral, segundo o censo daquele ano. Alem
disso, a taxa de analfabetismo entre as pessoas de menos de
quarenta anos mostrava muito mais homens que mulheres, refle-
tindo a frequencia escolar relativa de uns e outros. Como se po-
deria esperar, a medida que mais crianc;;:as frequentam a escola, a
media etaria da populac;;:ao analfabeta vem aumentando: se em
1991 a media dos analfabetos acima dos cinco anos estava na
faixa dos 25 aos 29 anos, em 2000 passara a faixa dos 35 aos 39.
29
Todavia, perduram acentuadas variac;;:oes raciais e regionais
nas taxas de analfabetismo. Em 2000, os analfabetos eram apenas
10% dos brancos maiores de cinco anos; entre os asiaticos da
mesma faixa etaria, eram s6 6%. Mas os analfabetos eram 21%
dos negros e 19% dos pardos de cinco anos ou mais.
30
Quanto as
disparidades regionais, mesmo no censo de 2000, mais de meta-
de de todos os analfabetos acima de dez anos (cerca de 53%)
estavam no Nordeste, muito embora a regiao tivesse apenas 28%
da populac;;:ao nacional (grafico 7.3). Os analfabetos perfaziam
um quarto da populac;;:ao nordestina, e 15% da nortista, mas so-
mente 10% ou menos da p o p u l ~ o em todas as outras regioes.31
Nesse quesito, ainda que a tendencia fosse claramente no senti-
do da alfabetizac;;:ao, as disparidades referentes a rac;;:a, etnia e
regiao (embora nao mais ao sexo) continuam impressionantes
no Brasil e refletem com fidelidade as barreiras de classe que se
sobrepoem as da rac;;:a e do local de residencia.
A saude e o bem-estar social
Se fez grandes avanc;;:os na educac;;:ao, o Brasil comec;;:ou apenas
lenta e laboriosamente a oferecer os servic;;:os sociais basicos que
uma sociedade industrial moderna considera normais no seculo
XXL Seguro-desemprego, aposentadoria, indenizac;;:ao . trabalhista
e saude foram coisas que s6 passaram a ser disponibilizadas em
nivel nacional no ultimo quarto de seculo. Assim como na maioria
239
0 BRASIL DESDE 1980
35,0 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~
30,0 f ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ j
25,0 f ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ j
20,0 > ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ <
15,0
10,0
5,0
0,0
TOTAL Nordeste Sul Distrito Federal
Norte Sudeste Centroeste
1992 2002 .
Grafico 7.3. Analfabetismo entre maiores de quinze anos por regiao (%), 1992 e 2002
Fonte: IBGE, em http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/iabcgi.exe?idb2003/b01.def
dos paises oddentais, os primeiros planos formais de aposentado-
ria (as caixas de pensao) tiveram inkio com pequenos grupo_!' de
trabalhadores em ramos bem definidos, nas decadas de 1920 e
1930. Nao obstante planos de pensao para servidores publicos
tivessem existido desde os tempos coloniais, esses chamados
"montepios" (comuns ao Brasil e a America espanhola) eram bas-
tante limitados. A primeira expansao do sistema ocorreu em 1923,
quando os ferroviarios, pela lei El6i Chaves, ganharam o direito a
assistencia medica e a pensoes por aposentadoria e viuvez.
Em 1926, tais direitos foram estendidos aos portuarios e, nas
decadas seguintes, a grupos cada vez mais numerosos de traba-
lhadores de setores espedficos, a medida que se criava um nu-
mero crescente dessas caixas de aposentadorias e pensoes (CAP).
Em 1931, estabeleceu-se uma CAP para os funcionarios publicos
e, em 1932, uma para os trabalhadores da minera\:aO. Essas cai-
240
A EDUCA\:AO, 0 BEM-ESTAR SOCIAL E A SAlIDE
.. xas eram financiadas pelos trabalhadores e pelo governo federal,
e as contribui\:oes, obrigat6rias.
32
Entao, a partir do governo Vargas,
muitas caixas locais se viram integradas em sistemas maiores que
englobavam ramos inteiros, sob o nome de institutos de aposen-
tadorias e pensoes. 0 primeiro foi fundado para os maritimos,
seguido pelo dos comerciarios e bancarios em 1934, pelo dos
industriarios em 1936 e pelo dos trabalhadores dos transportes
em 1938. Em 1939, havia 98 Caixas de Aposentadoria e Pensoes
e cinco Institutos de Aposentadoria e Pensoes, todos sob o con-
trole do Ministerio do Trabalho, com cerca de l,8 milhao de
trabalhadores segurados.
33
Esses institutos setoriais (que, alias, se
tornaram centros de treinamento para um novo grupo de
tecnocratas profissionais) ofereciam apenas cobertura limitada e
desigual, e muitos tinham dificuldade para administrar seus ati-
vos.34 Em 1950, estimava-se que tres milhoes de pessoas, ou s6
21 % da popula\:ao economicamente ativa (PEA), tinham suas
necessidades de previdencia e saude atendidas por CAP ou IAP,
e que estes cobriam apenas 7% da popula\:ao total do pais. A
cobertura aumentou apenas de forma modesta na decada seguin-
te, e, mesmo em 1960, calculava-se que somente 4,2 milhoes de
brasileiros estavam segurados pelas caixas e institutos,
correspondendo a 23% da PEA.
3
5
Aquele limitado sistema de bem-estar social mudaria muito
na decada de 1960, quando se instituiu o primeiro piano nadonal
de previdencia. Em 1964, no governo Goulart, aprovou-se por
fim a Lei Organica da Previdencia Social, numa tentativa de esco-
rar o claudicante sistema dos IAP, que enfrentavam grave crise
financeira e administrativa. Em 1961, Goulart tambem tomara a
primeira medida seria para levar seguridade aos lavradores, com
a cria\:ao do Fundo de Assistencia ao Trabalhador Rural (Funrural).
De inldo, porem, conseguiu-se pouco nessa area crucial. Refor-
mas significativas continuaram a ser realizadas ap6s a tomada do
poder pelos militares, em abril de 1964. Na verdade, o priineiro
Ce conservador) ministro do Trabalho do novo regime e seu che-
241
0 BRASIL DESDE 1980
fe de gabinete eram reconhecidos especialistas em previdencia
social.
36
Em 1966, os IAP e CAP foram enfim substituidos pelo
Instituto Nacional de Previdencia Social (INPS), que colocou todo
o sistema em bases financeiras mais s6lidas e expandiu depressa
sua cobertura a uma parcela cada vez maior da populac;ao. Em
1968, dois anos ap6s a fundac;ao, o INPS, que devia atender tanto
a assalariados quanto a autonomos, estava segurando 7,8 milhoes
de pessoas.
37
Nos anos 1970, expandiu de forma sistematica sua
cobertura da forc;a de trabalho; em 1971, abarcou os trabalhado-
res rurais (tornando o Funrural, pela primeira vez, uma instituic;ao
efetiva) e, em 1972, incorporou os domesticos. Agora, as inscric;oes
de trabalhadores no sistema cresciam rapidamente, e, em 1980, o
INPS cobria 24 milhoes de brasileiros, tres vezes o numero de
seu primeiro ano de operac;ao plena.
38
Em 1966, o governo militar tambem criou o Fundo de Ga-
rantia do Tempo de Servic;o (FGTS). Este era financiado com
uma faxa de 8% sobre as folhas de pagamento, arcada pelos
empregadores, e devia servir como uma especie de seguro-de-
semprego para quaisquer trabalhadores que fossem demitidos
(num conteito trabalhista novo, em que se tornava bem mais
facil demitir) ou ser usado como fundo de reserva para a p o ~
sentadoria ou a compra da casa pr6pria. Alias, a maior parte <las
contribuic;oes recolhidas pelo FGTS foi para o Banco Nacional
da Habitac;ao (BNH), a fim de promover grande expansao da
construc;ao de moradias.
39
Alem de pagarem pensoes de varios tipos, o INPS e o Funrural
comec;aram a prover assistencia medica, por meio do Instituto
Nacional de Assistencia Medica da Previdencia .Social (Inamps).
Em 1974, foi criado o novo Ministerio da Previdencia e Assistencia
Social, que manteve todos esses diversos planos de previdencia,
pensoes e assistencia medica incorporados naquele ministerio
ate o fim do regime militar. Em 1988, com a volta da democracia
plena ao Brasil, o bem-estar social se tornou tema de ativa dis-
cussao no governo, e o resultado foi que trechos importantes da
242
A EDUCA\:AO, 0 BEM-ESTAR SOCIAL E A SAUDE
Cqnstituic;ao daquele ano se viram elaborados em resposta a tais
considerac;oes: a saude foi declarada direito universal, e o mesmo
aconteceu com um sistema integrado de previdencia e assisten-
cia social. Agora, todos os funcionarios publicos federais e todos
os ,trabalhadores da iniciativa privada estavam sendo colocados
sob um mesmo sistema.
0 financiamento do sistema coube a uma base tributaria mais
s6lida, e o valor <las aposentadorias e pensoes ficou atrelado a
inflac;ao. Por fim, o direito as aposentadorias foi estendido a todos
os homens e mulheres da zona rural, nao importando se eram de
fato trabalhadores registrados nem se haviam contribuido antes
para algum plano previdenciario. Em 1991, essas reformas foram
transformadas numa lei organica, o Regime Geral da Previdencia
Social (RGPS). Os programas de assistencia e previdencia foram
reorganizados no Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS),
que substituiu tanto o INPS quanto o Funrural e outros 6rgaos
isolados de assistencia social, o que acarretou a transferencia de
todas as atividades relacionadas ao atendimento medico-hospita-
lar para o Ministerio da Saude.
40
Em 2004, calculava-se que aproximadamente 42 milhoes de
trabalhadores brasileiros entre dezesseis e 59 anos estavam con-
tribuindo para o INSS ou para os planos de pensao estaduais e
municipais (daquele total, cerca de 29,7 milhoes contribufam pelo
RGPS, 7,7 milhoes eram trabalhadores rurais cobertos pelo RGPS,
e 4,8 milhoes contribufam pelos planos de pensao dos estados e
munidpios); havia cerca de 22 milhoes de aposentados e pensio-
nistas; e por volta de 27 milhoes de trabalhadores ativos ainda
nao contribufam.
41
0 novo compromisso com aposentadorias para
todos os trabalhadores rurais teve profundo impacto na reduc;ao
da indigencia e da pobreza entre a populac;ao mais idosa do
campo.
42
Embora os beneficios ali pagos pela Previdencia te-
nham sido, a prindpio, muito modestos (cerca de 85% da popu-
lac;ao rural recebia menos que o salario mlnimo em 1985), aos
poucos se tornaram cada vez mais significativos. Na Constituic;ao
243
0 BRASIL DESDE 1980
de 1988, a aposentadoria rural basica foi equiparada ao salario
minima, e agora essa ea norma.
43
Acredita-se que aquelas apo-
sentadorias tenham reduzido sobremaneira nao apenas a pobre-
za, mas tambem a desigualdade na zona rural.
44
Alias, no mundo
em desenvolvimento, o Brasil esta entre os paises mais avarn,;:a-
dos na reduc,;:ao dos niveis de pobreza no campo.
45
Para o Brasil, o sistema de aposentadoria rural oferece retorno
social altissimo. A incorporac,;:ao de todos os planos de previdencia
dos empregados da iniciativa privada (todos baseados na idade e
no ruvel de renda, com esquemas para os quais se fazem contribui-
c,;:oes constantes durante decadas) tambem nao afetou seriamente
o sistema previdenciario nacional. Ja a incorporac,;:ao dos funcio-
narios publicos federais ao sistema teve efeitos bastante negati-
vos. Esses funcionarios (que, de forma tradicional, se aposentam
cedo, recebendo vencimentos integrais sem terem contribuido
para plano de pensao) tern sido muitissimo dispendiosos ao novo
sistema. Causam profundas distorc,;:oes, com os trabalhadores ati-
vos mais pobres subsidiando aposentados de classe media. Esti-
mou-se que, antes das atuais reformas terem virado lei, menos de
1 % dos beneficios previdenciarios se destinavam aos 10% mais
pobres da populac,;:ao brasileira, ao passo que 50% iam para os
10% mais ricos.
46
Dados os princ:ipios nao-atuariais utilizados de iillcio para todos
aqueles funcionarios publicos, o Brasil ostenta indice excepcio-
nalmente alto de aposentados em relac,;:ao a estrutura etaria, e
isso fez que especialistas apelidassem o pais de "Belmex": o
custo das aposentadorias e pensoes e hoje tao alto quanto na
Belgica, mas a estrutura etaria e igual a do Mexico. Em porcenta-
gem do PIB, o Brasil gasta com aposentadorias e pensoes duas
vezes mais que o Mexico e quase a mesma coisa que a Belgica -
s6 que tanto o Mexico quanta o Brasil tern menos de 10% de sua
populac,;:ao com sessenta anos ou mais, ao passo que na Belgica
essa proporc,;:ao era de 22% em 2004.
47
Grande parte dessa situa-
c,;:ao se deve ao fato de governos do seculo XX terem garantido ao
244
A EDUCA<;:AO, 0 BEM-ESTAR SOCIAL E A SAUDE
fun_cionalismo generosos planos de aposentadoria por tempo de
servic,;:o (e nao aposentadoria por idade), muitas vezes sem que
esses funcionarios tivessem pago nenhuma contribuic,;:ao ao siste-
ma. Assim, em 2000, o Ministerio da Educac,;:ao informou que, nas
un.lversidades federais e estaduais, havia 55 mil professores ati-
vos e 23 mil inativos. Ou seja: 29% dos professores esfavam apo-
. sentados, mas continuavam no orc,;:amento universitario. Ja que
nao haviam contribuido para nenhum plano de aposentadoria
(tal qual todos os demais funcionarios publicos ate o fim da decada
de 1990), isso significava que seus rendimentos vinham do orc,;:a-
mento regular para o corpo docente universitario.
Evidentemente, aquele estado de coisas nao podia continuar
pani sempre. No final dos anos 1990, o governo FBC obrigou
todos os funcionarios publicos ativos a contribuirem para o sistema
de aposentadorias, e, em 2003, o governo Lula fez os funciona-
rios ja aposentados contribuirem. Tambem exigiu que todos os
governos estaduais e municipais adotassem planos padronizados
de pagamento para funcionarios ativos e aposentados e que novos
prindpios atuariais fossem estabelecidos para determinar a idade
de aposentadoria. Demorou mais dois anos para que todos os
funcionarios municipais, estaduais e federais, quer ativos, quer
aposentados, se pusessem em conformidade com o novo siste-
ma. Para os trabalhadores da iniciativa privada e os do setor
publico que obedeciam ao regime da CLT, o governo estabele-
ceu provisoes que introduzem de modo gradativo um sistema
efetivamente atuarial para a aposentadoria, embora persistam
excec,;:oes como os professores do ensino fundamental e medio.
Desse modo, abandona-se gradativamente o modelo baseado nos
"anos de servic,;:o", com possibilidade de aposentadoria bem pre-
coce, para aquele baseado na idade do trabalhador. E todos os
grupos tiveram limites estabelecidos para o valor de suas aposen-
tadorias, que nao mais correspondem a 100% do ultimo salario,
pasS'ando a embasar-se em complexos calculos sobre determina-
do numero de anos de remunerac,;:ao. Ademais, independente-
245
0 BRASIL DESDE 1980
mente <lesses calculos, todos OS grupos de trabalhadores tern
agora tetos fixados para o valor da aposentadoria.
Em resumo, a Previdencia, ap6s muito conflito politico, foi por
fim modernizada e, no futuro, conhecera lento decllnio da dife-
ren\:a entre receita e despesa. Mas, considerando-se os direitos
dos trabalhadores ja aposentados, sao hoje extraordinariamente
altos os custos do sistema. Um levantamento do Banco Mundial
calculou que, em 1999, os gastos previdenciarios do governo com
21 milhoes de aposentados superaram pela primeira vez os gastos
educacionais com 48 milhoes de alunos.
48
Alem disso, a tendencia
de aumento s6 fez continuar a medida que.mais pessoas buscaram
a aposentadoria pelas regras antigas, antes que as reformas entras-
sem em vigor. Assim, no final da decada de 1990 e nos primeiros
anos do seculo XXI, houve aumento abrupto nos gastos com apo-
sentadorias elevadas. No final dos anos 1990, ja havia deficits en-
tre receita e despesas, e estes continuarao a aumentar ate que as
reformas finalmente surtam efeito. Em 2005, estimou-se que o
governo gastava mais em aposentadorias do que em salarios para
0 funcionalismo ativo - de forma mais exata, gastava 0 dobro. 0
deficit da Previdencia com as aposentadorias publicas e privadas
era calculado em cerca de US$ 25 bilhoes.
49
Em 2004, a receita
cobriu apenas 82% da despesa com a Previdencia, os custos do
sistema corresponderam a 7% do PIB, e o deficit da Previdencia, a
bem mais de 2% do PIB.
50
Estimava-se que, por mais alguns anos,
esses custos continuariam a aumentar, como ja dissemos, ate que
as reformas passassem a valer para todos os trabalhadores.
0 PT, dada a forte base nas organiza\:oes e sindicatos do
funcionalismo, se opos a reforma previdenciaria durante todo o
governo FHC. Mas, quando chegou ao poder, em 2003, o partido
se viu obrigado a implementar as mesmas restri\:5es e limites a
aposentadoria por tempo de servi\:O que ele combatera durante
quase uma decada. Como vimos, o governo Lula tambem
gou os funcionarios publicos aposentados a contribu1rem pela
primeira vez para a Previdencia.
246
A EDUCA<;:AO, 0 BEM-ESTAR SOCIAL E A SAUDE
Muito embora uma longa e complexa luta polltica tenha sido
necessaria para reformar o sistema, o INSS vem demonstrando
notavel eficacia ao expandir sua cobertura. Em 2005, recebiam
aposentadorias, pensoes ou outros beneficios da Previdencia
de 23 milhoes de brasileiros, dos quais aproximadamente
sete milhoes viviam na zona rural. A cada ano, um total estima-
do entre um e dois milhoes de pessoas estava sendo acrescen-
tado ao programa de beneficios.
51
Ao mesmo tempo, aumentou
de forma constante o numeto de contribuintes tanto para o
INSS quanto para os planos de aposentadoria dos estados e
munidpios: o Ipea calcula que os contribuintes passaram de 38
milhoes de pessoas em 1988 (o ano da Constitui\:ao) a 46 mi-
lhoes em 2005.
52
Tudo isso significa que, nao obstante as
distor\:5es ainda presentes no sistema (as quais, lembremos,
devem diminuir com o tempo), o Brasil finalmente tern um pla-
no nacional que atende a grande parte da popula\:ao idosa e a
quase todos os trabalhadores rurais. Assim, pela primeira vez
no pais, ser idoso ou viver no campo nao se correlaciona de
forma automatica com a pobreza.
Entretanto, ainda ha problemas extrinsecos que afetam seria-
mente a Previdencia. Assim como todos os paises latino-america-
nos, o Brasil tern um mercado de trabalho informal em expansao,
com impacto correspondente no sistema previdenciario. A aber-
tura economica dos anos 1990 atuou fortemente para reduzir em
termos relativos o numero de trabalhadores registrados que con-
tribuem para o sistema. Embora a produtividade dos trabalhado-
res registrados tenha aumentado sobremaneira, o numero <lesses
trabalhadores contribuintes da Previdencia sofreu decllnio relati-
vo. Em 2004, o numero total de contribuintes do INSS era 37
milhoes, numa PEA de 88 milhoes.
53
Por conseguinte, existe vas-
to grupo de trabalhadores que nao contribuem para o sistema. A
chamada crise do mercado informal Cerise generalizada que afe-
tou toda a America Latina nos anos 1990, outra decada perdida)
tambem teve impacto no Brasil.
247
0 BRASIL DESDE 1980
Entre 1985 e 2002, o numero de trabalhadores registrados na
industria quase nao cresceu, subindo de 6,5 milhoes para 6,7
milhoes, ou aumento de menos de 0,2% ao ano.
54
No mesmo
periodo, o total de trabalhadores registrados se expandiu de 20,4
milhoes para 28, 7 milhoes, mas esse crescimento nao chegou a
acompanhar o da PEA, que foi de 55 milhoes para 86 milhoes.
Em 1985, havia um trabalhador registrado para cada 2,7 trabalha-
dores no pa.ls; em 2002, a era de um para tres.
55
No
censo de 2000, estimava-se que apenas 34% da PEA se compunha
de trabalhadores registrados. Assim, o desempenho geral da econo-
mia brasileira tern impacto direto sobre a Previdencia, em termos
do numero de contribuintes ativos. Da mesma maneira que todos
os sistemas de previdencia e aposentadoria universal nos pa.lses
em desenvolvimento, a viabilidade da estrutura de bem-estar social
depende fundamentalmente da expansao continua da: economia.
e e bastante sens.lvel a no status da de trabalho.
Afora ter criado um sistema nacional de aposentadorias e pen-
soes na ultima decada do seculo XX, o governo brasileiro vem
concebendo nos ultimos anos uma serie de programas alternati-
vos para atender a grande massa de cidadaos pobres. Em setem-
bro de 2001, por exemplo, o governo FHC larn;ou pelo Ministerio
da Saude o Tratava-se de um subs.ldio finan-
ceiro para mulheres gravidas e criarn;as de ate sete anos, propor-
cionando verbas destinadas a alimentac;ao e que chegou a intingir
mais de 1,5 milhao de familias.
56
Outro programa crucial do go-
verno FHC foi o Bolsa-Escola, que se originou de uma serie de
iniciativas locais para combater o trabalho infantil e ajudar as
familias pobres a manter os filhos na escola.
Lanc;ado em 2001, o programa concedia as famliias um peque-
no valor para cada crianc;a que tivessem na escola. 0 Bolsa-Escola,
do mesmo modo que o Bolsa-Alimentac;ao, acabou assistindo mi-
lhoes de familias e teve grande influencia na reduc;ao do trabalho
infantil e no aumento das matriculas escolares. Estima-se que o
Bolsa-Escola tenha chegado a 5,1 milhoes de familias pobres e
248
A EDUCAc;:AO, 0 BEM-ESTAR SOCiAL E A SAUDE
subs.idiado 6,4 milhoes de alunos.
57
Posteriormente, todos esses
programas distintos foram absorvidos pelo programa Fome Zero,
de Lula, e rebatizados como Bolsa-Familia. Ap6s o primeiro ano
do governo Lula, o programa de combate a fome perdeu a im-
crucial que tivera durante a campanha eleitoral. Deve-
se observar, alias, que a fome cronica deixou de ser problema
significativo no Brasil: no ultimo quarto de seculo, a combinac;ao
da alta produtividade agricola com os baixos prec;os dos alimen-
tos eliminou de forma efetiva a fome endemica. Em 2003, num
levantamento do peso dos brasileiros adultos, o IBGE descobriu
que apenas 4% da populac;ao acima dos vinte anos exibia deficit
ponderal. Como explica o IBGE, qualquer mdice abaixo dos 5%
e considerado indicativo de populac;ao normal, sem problemas
serios de fome.'
8
Nas ultimas tres decadas, alem dessas iniciativas espedficas
para enfrentar a pobreza extrema, o Estado brasileiro tambem
criou programas especiais para subsidiar os salarios dos trabalha-
dores registrados. Em 1977, estabeleceu-se o vale-refeic;ao, exi-
gindo que todo empregador pagasse para cada empregado uma
refeic;ao corripleta por turno de trabalho, sendo os custos corres-
pondentes deduzidos dos impostos do empregador. No inkio do
seculo XXI, cerca de cem mil empresas e 8,5 milhoes de empre-
gados estariam cobertos por essa medida - metade obtendo ali-
mentac;ao no pr6prio local de trabalho, os demais ganhando tiquete
para comprar a refeic;ao em restaurantes. Depois, em 1985, acres-
centou-se o pagamento do transporte diario (ida e volta) ao tra-
balho, financiado da mesma maneira, e esse programa acabou
cobrindo quase o mesmo numero de empresas e empregados.
Tais programas, em conjunto com outros tributos sociais inciden-
tes sobre a folha de pagamento, dobram com frequencia o sala-
rio efetivo dos trabalhadores de baixa renda. Esse subs.ldio go-
vernamental, claro esta, tambem possibilita ao empregador pagar
salarios reais relativamente mais baixos do que seriam se os tra-
balhadores tivessem de arcar eles mesmos com aqueles custos.
249
0 BRASIL DESDE 1980
Ademais, apesar da inquestionavel importancia para a economia
em geral, esses pagamentos suplementares sao apenas para os
trabalhadores que integram o mercado formal de trabalho.
A politica de saude
A diferenfa tanto da politica educacional quanto da previdencia-
ria, que no decorrer dos seculos XIX e XX passaram de forma
progressiva de um sistema descentralizado para um federal mais
centralizado, a hist6ria da saude publica no pais tomou a direfao
oposta. Desde o inkio, a sa(lde publica foi preocupafao funda-
mental do governo brasileiro, primeiro nos portos e na capital
imperial, depois nas provincias e, por fim, nos estados e munid-
pios. 0 fato de os primeiros Hderes do movimento sanitarista
terem sido ilustres cientistas brasileiros com vinculos estreitos
com a elite politica ajudou a tornar muito presentes as questoes
de saude publica no pensamento do governo central. Em mea-
dos do seculo XIX, uma onda de epidemias varreu o pais. A febre
amarela, em 1849, e o c6lera, em 1855-1856, despertaram no
governo imperial Ce depois no republicano) a determinafao de
enfrentar de maneira agressiva os problemas do saneamento e da
saude publica.
Em 1851, criou-se a Junta Central de Higiene Publica e, em
1886, a Inspetoria Geral de Higiene, mais poderosa, que controla-
va os inspetores dos portos e as estatisticas vitais reunidas pelo
Estado.
59
Mesmo com a Republica (que transferiu aos estados a
maioria das funf6es do governo central), a Uniao fortaleceu as
instituif6es nacionais de saude publica. Em 1903, Oswaldo Cruz,
o mais destacado cientista brasileiro da epoca, foi nomeado chefe
da Diretoria Geral de Saude Publica (equivalente ao atual Ministe-
rio da Saude) e organizou uma campanha contra a febre amarela
na cidade do Rio de Janeiro. Logo se seguiram campanhas nacio-
nais contra a febre amarela, a peste bubonica e a variola, bem
como uma lei que tornava obrigat6ria e universal a vacinafao
contra essa ultima doenfa.
60
Depois, nas decadas de 1910 e 1920,
250
A EDUCA<;:AO, 0 BEM-ESTAR SOCIAL E A SAUDE
o brasileiro apoiou a inteivenfao da Fundafao Rockefeller
em campanhas de saude e combate a epidemias nos estados nor-
destinos e propugnou pelo estabelecimento de um registro nacio-
nal de doenfas, com diversas outras medidas de saude publica.
,Em 1923, outro renomado cientista, Carlos Chagas (que iden-
tificara o protozoario causador da tripanossomfase americana,
depois chamada doenfa de Chagas), ajudou a fundar o Departa-
mento Nacional de Saude Publica (DNSP). Sob sua direfao, o
governo nacional fomentou a saude materno-infantil e comefou
a abordar os acidentes de trabalho, a saude rural, o registro de
medicamentos e varias outras questoes de saude publica.
61
Por
fim, com o estabelecimento <las primeiras caixas de aposentadorias
e pensoes (anos 1920), desenvolveu-se tambem um movimento
sistematico pela criafao de postos de saude, que estavam ligados
as CAP (e, em seguida, aos IAP). Muitos <lesses fundos de pensao
mantinham hospitais e postos de saude, que, com frequencia,
of ereciam aos associados atendimento medico melhor que o
disponibilizado pelos munidpios e por outras insrancias publicas.
62
A derrubada da Republica Velha por Gerulio Vargas s6 fez
fortalecer no governo central os grupos de saude publica. Em
1930, organizou-se o Ministerio da Educafao e Saude, ao qual se
subordinava o Departamento de Saude. Em 1934, esse ultimo foi
reorganizado como bepartamento Nacional de Saude e Assistencia
Medico-Social, de maior abrangencia, reunindo num s6 6rgao as
varias diretorias e SetvifOS que supetvisionavam OS hospitais, OS
portos, o Distrito Federal e as inumeras campanhas oficiais contra
doenfas espedficas em regioes determinadas. Essas campanhas,
que parecem ter ficado inativas no periodo 1930-1934, ganharam
nova vida no periodo p6s-1935, muitas vezes com o auxilio da
FundafaO Rockefeller. Em 1937, o Departamento Nacional de
Saude e Assistencia Medico-Social assumiu a coordenafao de to-
dos os departamentos de saude publica estaduais e municipais.
Ocorreram tambem as primeiras tentativas sistematicas de finan-
ciar e desenvolver postos de saude rurais.
251
0 BRASIL DESDE 1980
Durante a totalidade das decadas de 1930 e 1940, o governo
federal manteve seu papel ativo como elemento dominante da
saude publica nacional, e, em 1953, todas as suas iniciativas
foram por fim coordenadas num Ministerio da Saude. Este con-
trolaria desde as estatisticas de saude ate a da qualida-
de dos medicamentos produzidos no pais, passando pela forma-
de profissionais de enfermagem (com as escolas espedficas)
e pelo financiamento dos institutos de pesquisa. Depois, em
1956, o ministerio estabeleceu 6 Departamento Nacional de
Endemias Rurais (DNERu), importante 6rgao que cuidaria da
saude no campo. 0 DNERu criou postos de atendimento medi-
co-sanitario em todos os municipios que estavam de forma dire-
ta sob controle do governo federal.
63
Ao longo das decadas de
1950 e 1960, uma parcela ainda maior do nacional foi
direcionada para a saude, embora a cobertura em nivel nacional
ainda fosse modesta quando se consideravam as necessidades
da sociedade.
A partir dos anos 1940, houve debate continua e inflamado
entre os federalistas e os antifederalistas e entre os que enfatizavam
a medicina preventiva e os que queriam se concentrar na
das infecciosas. Em varios aspectos, esse
debate s6 se resolveria no final do seculo XX. Discutia-se ainda
se a Uniao devia absorver as atividades medicas dos fundos de
aposentadoria e pensao e combina-las num sistema nacional -
controlado, e claro, pelo pr6prio governo federal. Por causa da
forte sindical, isso s6 pode ocorrer depois que, em 1964,
os militares derrubaram o governo democratico. Dentre as muitas
reformas estruturais levadas a cabo pelo nova regime, a
do INPS (1967) foi a mais importante nao s6 para a previdencia
social, mas tambem para a saude publica. O INPS assumiu todos
os diferentes planos oficiais de assistencia medica (que antes
eram divididos pela categoria profissional correspondente ao res-
pectivo fundo de pensao privado, independentemente de como
fossem financiados) e agora oferecia assistencia medica a todos
252
A EDUCA\:AO, 0 BEM-ESTAR SOCIAL E A SAlIDE
OS trabalhadores registrados, mais aos autonomos e profissionais
llberais, com todos eles pagando
No inkio da decada de 1970, estabeleceram-se dais novos
o Instituto Nacional de Assistencia Medica da Previdencia
Social (Inamps), para administrar os medicos da Previ-
dencia; e a Central de Medicamentos (Ceme), para comprar e
produzir medicamentos e distribui-los a todas as do
In9:mps. Uma vez estabelecido, o sistema dominou a assistencia
medica nacional ate os anos 1980, e o Inamps, para implementar
seus programas, criou superintendencias regionais por todo o
pais. Embora as Armadas e os funcionarios publicos tives-
sem seus pr6prios hospitais e clinicas Ce muitos estados e muni-
dpios tambem oferecessem de assistencia medica), o
Inamps era o provedor dominante. No final da decada de 1970,
estimava-se que 75% da brasileira estivesse coberta
pelos postos e hospitais do Inamps e que este controlava cerca
de 340 mil leitos hospitalares.
64
Os ultimos anos da decada de 1970 e os primeiros da decada
de 1980 foram um periodo de e de crescentes es-
para universalizar o sistema nacional de assistencia medi-
ca. Dentre as iniciativas que contribuiram para isso, estavam a
do Funrural nos anos 1970 para oferecer de
saude a todos os trabalhadores do campo ea progressiva incor-
de todos os sistemas de hospitais e postos locais ou
voltados para o funcionalismo publico a rede nacional. Na deca-
da de 1980, esse impulso para universalizar os tambem
se fez acompanhar de nova enfase na de alguns dos
poderes do governo federal aos estados e munidpios.
65
Em 1983,
o ,Inamps a firmar convenios com as diversas Secretarias
de Saude estaduais e municipais para que prestassem
em ambito local com o apoio financeiro da Uniao.
Ao mesmo tempo, nos estados e munidpios, as superinten-
dencias regionais do Inamps se fundiram as Secretarias de Saude.
Essas foram todas levadas a de 1988, que
253
0 BRASIL DESDE 1980
garantiu assistencia medica universal e gratuita. A
tambem consagrou a ideia (que viria a se tomar dominante) de
descentralizar o sistema de saude e acrescentou outra a
de que 0 Sistema deveria incorporar conselhos locais de saude,
os quais participariam do planejamento e da do
sistema. Todas essas reformas foram incorporadas no recem-cria-
do Sistema Unico de Saude (SUS), que passava a coordenar as
principais na area de saude publica. 0 objetivo era elimi-
nar a burocratica em todos os niveis e, ao mesmo
tempo, prover financiamento federal para os sistemas locais.
66
No entanto, as crises pollticas e economicas do inicio da
cada de 1990 reduziram seriamente os repasses ao sistema nacio-
nal de saude, e a <lesses decaiu. Coube ao
governo FHC a tarefa de iniciar, mediante especial,
uma grande reforma da estrutura financeira daquele dispendioso
sistema. A do SUS foi executada de maneira bas-
tante eficaz, e, em 2000, mais de 5.300 dos cerca de 5.700 muni-
dpios do pais (abrigando mais de 93% da brasileira)
estavam incorporados ao SUS.
67
Assim, naquela data, todo o sis-
tema de saude retomara ao ponto de partida, pela
total, mas ele agora se baseava num financiamento federal siste-
matico a area de saude. Em todo o pais, OS munidpios detinham
a responsabilidade pelos hospitais, pelos postos de saude e pelo
pessoal medico, e o governo federal se encarregava de estabelecer
padroes, fornecer recursos e ate organizar as de ensino
da area. Boa porcentagem <lesses munidpios tambem tinha conse-
lhos populares que davam apoio e sugestoes ao sistema municipal.
Embora o financiamento do sistema continue um grande pro-
blema, parece haver hoje de saude em todos os mu-
nidpios do Brasil. 0 prindpio do controle descentralizado em
nivel municipal tambem ja e aceito por todas as partes. O gover-
no federal e os estaduais e municipais tern compromisso (firma-
do em lei) de financiar o sistema, ao passo que o Ministerio da
Saude e o SUS garantem a qualidade dos prestados e dos
254
A EDUCA<;:AO, 0 BEM-ESTAR SOCIAL E A SAUDE
medicamentos utilizados. Em termos de atendimento. basico, os
riumeros melhoraram sobremaneira. Em 2001, apenas 5% das
maes que deram a luz naquele ano nao receberam cuidados pre-
natais e apenas 4% dos partos nao ocorreram em hospitais.
68
Houve
ainda alguns programas bastante novos e inovadores desenvolvi-
dos pelo sistema publico de saude. Na decada de 1990, o gover-
no passou a disponibilizar tratamento gratuito e continuo a todos
os aideticos, numa iniciativa em termos mundiais. Ein
1996, a distribuir drogas anti-retrovirais para as pessoas
com HIV-Aids e, em 2001, estava fornecendo esses medicamen-
tos a mais de cem mil pacientes.
69
Ainda que persistam serios problemas na de servi-
de saude, 0 fato e que grande parte da parece
estar de alguma forma coberta pelo SUS ou pelos planos de sau-
de privados. Na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios
de 2003, estimou-se que cerca de 140 milhoes de brasileiros (ou
79% da tinham acessO' regular a algum dos
medicos, dentre OS quais OS mais importantes eram OS postos de
saude municipais, usados por mais de metade da que
ja se consultara com um clinico. Os medicos particulares respon-
diam por apenas 18% das consultas. Tambem se calculava que
63% da se cosultara com alguril medico nos doze
meses anteriores (haviam sido 55% em 1998); que 78% das crian-
de menos de cinco anos fora ao medieo no mesmo periodo;
e que, para os brasileiros acima de 65 anos, essa porcentagem se
elevava a 80%. Ainda mais digno de nota era o fato de que 66%
das mulheres com mais de quarenta anos haviam se submetido a
exame de mama e de que 79% das mulheres com mais 24 anos
haviam feito o Papanicolau. Alem disso, 84% de todos os brasi-
Ieiros tinham ido ao dentista pelo menos uma vez.
70
Apesar de o Brasil ter passado por uma nas taxas de
mortalidade no ultimo meio seculo e melhorado sobremaneira a
de de saude, seus indices demograficos o colo-
cam na faixa intermediaria da maioria dos paises latino-america-
255
0 BRASIL DESDE 1980
nos, ainda, de certa forma, longe dos niveis do mundo industriali-
zado avan\'.ado. Se em 1991 os brasileiros tinham expectativa de
vida 9,5 anos menor que a dos americanos, em 2002 a diferen\'.a
para menor ainda era de 8,2 anos para ambos os sexos.
71
A morta-
lidade infantil atual (cerca de: trinta 6bitos por mil nascidos vivos)
continua sendo tres vezes maior que as taxas dos paises industriais
avan\'.ados. Nesse quesito, em 2002, o Brasil era o l 14Q no ranking
internacional, fazendo companhia a El Salvador e Egito.
72
Ade-
mais, ainda estava entre os paises de maior mortalidade infantil ate
na America Latina (grafico 7.4). Mesmo assim, deu-se enfim um
deslocamento fundamental do momento <lesses 6bitos, os quais
deixaram de afetar principalmente os bebes mais velhos (em 1990,
51% das mortes de menores de um ano se verificavam entre 28 e
264 dias ap6s o nascimento) para ocorrer nos primeiros seis dias
ap6s o nascimento (em 2001, 51% das mortes aconteceram nesse
intervalo, contra apenas 35% ap6s os 28 dias). Isso indicaria que a
diarreia e outras grandes causas de 6bito na primeira infancia fo-
ram mesmo suplantadas pelas doen\'.as perinatais e congenitas -
padrao mais tipico das sociedades industriais avans;:adas.
73
Haiti
Bolivia
Equador
Guatemala
Brasil
Peru
Paraguai
Nicaragua
Republica Dominicana
Honduras
Mexico
El Salvador
Colombia
Argentina
Venezuela
Panama
Uruguai
Chile
Costa Rica
Cuba
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70
Grafico 7.4. Mortalidade infantil na America Latina (6bitos por mil nascidos vivos ate o primeiro ano), 2000-
2005
Fonte: Cepal, Anuario Estadistico de America Latina y el Caribe (2002), tabela 42, p. 50
256
A EDUCA<;:AO, 0 BEM-ESTAR SOCIAL E A SAUDE
Evidentemente, os indicadores mostram que o Brasil ainda
tern um longo caminho para percorrer na disponibiliza\'.ao de
servi\'.OS de saude. Mas 0 que impressiona e que seu Sistema de
saude publica e hoje avan\'.ado e atertde a uma propor\'.ao signi-
ficativa da populas;:ao, segurada ou nao. Ap6s anos de debate, ha
agora consenso generalizado sobre como se devem prestar esses
servi\'.OS - consenso que se formou ao longo do ultimo quarto de
, seculo e sobreviveu a grandes realinhamentos nas alian\'.as poli-
ticas nacionais. Pica claro que, na assistencia medica e na educa-
\'.ao, uma combina\'.ao de iniciativas federais e locais se tornou o
principal sistema para solucionar as preocupa\'.oes do Estado com
o bem-estar dos cidadaos.
NOTAS [pp. 230-257]
1. Manuel Bergstrom Lourens;o Filho, Tendencias da educar;:iio brasileira (2. ed.; Brasilia:
Inep/MEC, 2002), pp. 17-9.
2. Simon Schwartzman, A space for science: the development of the scientific community
in Brazil (College Station: Pennsylvania State University Press, 1991), capitulo 3.
3. Dados do Relat6rio do Ministerio dos Neg6cios do lmperio (1871, apresentado em
maio de 1872), pp. 27-36.
4. Lourens;o Filho, TendenciaS da educar;:iio brasileira, p. 25.
5. Celso de Rui Beigesiel, "Educas;ao e sociedade no Brasil ap6s 1830", in Sergio Buarque
de Rolanda (org.), Hist6ria geral da civilizar;:iio brasileira (3. ed.; Sao Paulo: Difel,
1995), V. 4, pp. 384 e 386.
6. IBGE, Estatfsticas do seculo XX (2003), tabela educas;aol953aeb-2.
7. IBGE, Estatfsticas do seculo XX (2003), tabelas educas;aol983aeb_223_la224 e
aeb_223_1a224-l.
8. Jose Roberto Rus Perez, "Ensino fundamental", in Maria Helena Guimaraes de Castro
& Aurea Maria Queiroz Davanzo (orgs.), Situar;:iio da educar;:ao basica no Brasil (Brasilia:
Inep, 1999), tabela 4, p. 79, e gnifico 2, p. 75.
9. Perez, "Ensino fundamental", grafico 2, p. 75, no referente a porcentagem de 1976;Maria
Helena Guimaraes de Castro, Educar;:ao para o seculo XXI: o desqfto da qualidade e da
equidade (Brasilia: Inep, 1999), p. 10; os dados de 2003 foram extraidos de Inep,
Edudatabrasil (Sistema de Estatlsticas Educacionais), Matricula no ensino fundamental
- ano 2002, acessado em www.edudatabrasil.inep.gov.br/index.htrn.
10. Castro, Educar;:iio para o seculo XXI, p. 11.
11. IBGE-Sidra-Banco de Dados Agregados, acessado em www.sidra.ibge.gov.br/bda/
popul/default.asp, em 28 maio 2004.
257
0 BRASIL DESDE 1980
12. Assim, no Nordeste, s6 25% das escolas do ensino fundamental com mais de cem
alunos tinham bibliQteca e somente 3% tinham laborat6rio de ciencias; ja no Sudeste (a
regiao com menor evasao escolar), 75% dessas escolas contavam com biblioteca e 300Ai,
com laborat6rio. Perez, "Ensino fundamental", tabela 17, p. 89.
13. IBGE, Censo demografico- 2000- educw;ao, resultados da amostra (Brasilia, 2000),
tabelas 2.210 e 2.4.10.
14. IBGE, Estatisticas do seculo XX(2003), tabela
da matricula no inicio do ano, segundo ruveis de ensino, 1960-74".
15. IBGE, Estatisticas do seculo XX (2003), tabela educas;aol982m_aeb_l.
16. Inep, Databrasil, Matricula no ensino media [e ensino fundamental] - ano 2002,
acessado em www.educabrasil.inep.gov.br/index.htm.
17. US Department of Education, NCES (National Center for Education Statistics), Digest
of Educational Statistics, 2002, tabela 36, "Historical summary of public elementary and
secondary school statistics: 1869-70 to 1999-2000".
18. Guiomar Namo de Mello, "O ensino medio em numeros", in Castro & Davanzo
(orgs.), Situar;:iio da educar;:iio bdsica no 13rasil, tabelas 1 e 3, p. 103.
19. Mello, "O ensino medio em numeros", tabela 15, p. 109.
20. Sobre a reforma na politica e no financiamento federais para a educas;ao nos anos
1990, ver Nely Caixeta, in Bolivar Lamounier & Rubens Figueiredo (orgs.),
A era FHC: um balanr;:o (Sao Paulo: Cultura, 2002), capitulo 15.
21. Simon Schwartzman, Helena Maria Bousquet Bomeny & Vanda Maria Ribeiro Costa,
Tempos de Capanema (2. ed.; Rio de Janeiro: FGV/Paz e Terra, 2000), capitulo 6.
22. O governo ca!QJ!a que, dos mais de trinta mil doutores hoje atuantes no Brasil, pelo
menos 22 mil tiveram apoio do CNPq para sua educas;ao ou pesquisa; ver www.cnpq.br/
sobrecnpq/index.htm.
23. Schwartzman, A space for science, capitulo 8.
24. IBGE, Estatisticas do seculo XX (2003), tabela- educas;aol982m_aeb_061_1, para
1981; e Inep, Educabrasil, Matriculas na educar;:iio superior - ano 2002. -0 total de
matriculas do ensino fundamental e medio que se utilizou para obter a porcentagem e
de 2003. Todos esses numeros foram ac_essados em www.educabrasil.inep.gov.br/
index.htm, em 28 maio 2004.
25. Sobre as origens do Senai, ver Barbara Weinstein, "The industrialists, the state, -and
the issues of worker training and social services in Brazil, 1930-50", Hispanic American
Historical Review, v. 70, n. 3 (ago. 1990), pp. 379-404. Ver tambem a hist6ria completa
que a mesma autora escreveu em For social peace in Brazil: industrialists and the
remaking of the working class in Sao Paulo, 1920-1964 (Chapel Hill: University of North
Carolina Press, 1996).
26. IBGE, E$tatisticas do seculo XX (2003), tabela pop_1936aeb-03.
27. IBGE, Estatisticas do seculo XX (2003), tabela pop_S2T01ab.
28. Marcelo Medeiros Coelho de Souza, "O analfabetismo no Brasil sob o enfoque
demografico" (Brasilia: !pea, Texto para DisOJssao 639, 1999), pp. 13 e 17. Consideran-
do-se o pesado investimento que se fez em educas;ao por toda a America Latina nas
ultimas duas decadas, a relativa do Brasil pouco mudou desde 1990, ja que
todos os paises reduziram sobremaneira seus indices de analfabetismo naquele perfo-
do. Alias, a Cepal avalia que, em 2010, a Bolivia ter:i reduzido seu indice a um ruvel
inferior ao do Brasil. Ver Cepal, Anuario Estadistico de America I.atina y el Caribe
2003, tabela 31, p. 33.
258
A EDUCA<,;:AO, 0 BEM-ESTAR SOCIAL E A SAUDE
29. IBGE-Sidra-Banco de Dados Agregados, acessado em www.sidra.ibge.gov.br/bda/
.popul/default.asp, em 28 maio 2004.
30. IBGE, Censo demografico- 2000- educar;:iio, resultados da amostra (Brasilia, 2000),
tabelas 1.1 e 1.11.
31. IBGE-Sidra-Banco de Dados Agregados, acessado em www.sidra.ibge.gov.br/bda/
popul/default.asp, em 28 maio 2004.
32. James Malloy, Tbe politics of social security in Brazil (Pittsburgh: University of Pittsburgh
Press, 1979), pp. 40-50; Celso Barroso Leite, "Da lei El6i Chaves ao Sinpas", in Celso
Barroso Leite (org.), Um seculo de previdencia social: balanr;:o e perspectivas no Brasil e
no mundo (Rio de Janeiro: Zahar, 1983), pp. 39-44.
33. Malloy, Tbe politics of social security, pp. 67-8.
34. Kaiz6 Iwakarni Beltrao, Sonoe Sugahara Pinheiro & Francisco Eduardo Barreto de
Oliveira, Population and social security in Brazil: an analysis with emphasis on
constitutional changes (Rio de Janeiro: !pea, Texto para Discussao 862, 2002), pp. 2c3;
Celso Barroso Leite, "Da lei El6i Chaves ao Sinpas'', in Celso Barroso Leite (org.), Um
seculo de previdencia social: balanr;:o e perspectivas no Brasil e no mundo (Rio de Janei-
ro: Zahar, 1983), pp. 39-44.
35. Malloy, Tbe politics of social security, tabelas 4.1 e 4.2, pp. 95 e 102.
36. Malloy, Tbe politics of social security, pp. 124-5.
37. IBGE, Estatisticas do seculo XX (2003), tabela Prev _social19693aeb_02.
38. IBGE, Estatisticas do seculo XX (2003), tabela Prev _social1983aeb_Ol.
39. Malloy, Tbe politics of social security, pp. 125-6.
40. Beltrao et al., "Population and social seOJrity in Brazil", pp. 5-6. Embora alguns
paises latino-americanos tenham optado por pianos de pensao privatizados (seguindo o
modelo chileno de 1981), a maioria Centre eles o Brasil) preferiu dar base atuarial e
financeira mais s6lida a seus esquemas previdenci:irios. Ate o momento, isso parece ter
sido melhor escolha do que criar pianos de pensao privatizados em sociedades propen-
sas_ ii infias;ao alta e dotadas de mercados acion:irios pequenos e extremamente manipu-
lados. Ademais, nos paises que adotaram a privatizas;ao nacional, declinou o ntimero de
pessoas cobertas por esses pianos de previdencia. Ver Fabio M. Bertranou & Rafael
Rofman, "Providing social security in a context of change: experience and challenges in
Latin America", International Social Security Review, v. 55, n. 1 (2002), pp. 67-82.
41. Informe da Previdencia Social, v. 16, n. 5 (maio 2004), pp. 1, 18. Esse aumento do
numero de benefici:irios tern sido muito r:ipido. Em 1995, s6 15,7 milhoes de pessoas
recebiam beneficios do sistema; em 2003, ja eram 21,7 milhoes, ou uma expansao de
40% nesse contingente. Jnforme da Previdencia Social, v. 16, n. 2 (fev. 2004), p. 1.
42. Em 1999, cerca de 79% dos brasileiros de sessenta anos ou mais estavam recebendo
aposentadoria, pensao ou outro beneficio previdenciario. Helmut Schwarzer & Ana
Carolina Querino, Bene.ficios sociais e pobreza: programas niio contributivos da seguridade
social brasileira (Brasilia: Ipea, Texto para DisOJssao 929, 2002), p. 7.
43. Kaiz6 Iwakami Beltrao & Sonae Sugahara Pinheiro, Brazilian population and the
Social Security System: Reform Alternatives (Rio de Janeiro: !pea, Texto para Discussao
1067, 2005), p. 6.
44. Calculou-se que, em 2001, a distribuis;ao de renda, excluidas aposentadorias, pen-
soes e au:xilios, resultava num indice de Gini de 0,56. Com a inclusao daqueles benefi-
cios sociais, o indice caia para 0,52. Ibid., p. 12.
45. Cerca de 35% dos brasileiros que recebiam aposentadorias e pensoes em 2003, e
259
0 BRASIL DESDE 1980
cujo domicilio era conhecido, viviam na zona rural, proporcao mais elevada do que a
distribuicao populacional. Informe da Previdencia Social, v. 16, n. 2 (fev. 2004), p. 1.
Quao o Brasil se ve em posicao incomum (mesmo pelos padroes latino-americanos) ao
conceder aposentadorias a rural idosa e algo que se pode constatar em
Celade, Los adultos mayores en America Latina y el Caribe: datos e indicadores (Boletin
Informativo, Edici6n Especial: Santiago de Chile, 2002), graficos 8, 9, 16 e 18.
46. Brazil: critical issues in social security (Washington, DC: World Bank, 2001), p. 3.
47. Direction Generale de Statistique et Information Economique, Population et menages:
population totale et beige (Bruxelas, 2004), tabela 00.04.
48. Brazil: critical issues in social security, p. 2.
49. 0 Estt;tdo de S. Paulo, 21 mar. 2005, p. A7. Vale a pena enfatizar que os trabalhadores
da iniciativa privada, mediante desconto em folha de pagamento, ja estavam contribuin-
do para a Previdencia muito antes da criacao do INSS.
50. Boletim Estatfstico da Previdencia Social, v. 10, n. 1 (jan. 2005), tabela 1.
51. Boletim Estatfstico da Previdencia Social, v. 10, n. 1 (jan. 2005), tabela 10.
52. Ipeadata, Contribuintes da Previdencia Social.
53. Boletim Estatfstico da Previdencia Social, v. 10, n. l (jan. 2005), tabela 1.
54. Rogerio Nagamine Costanzi, Evolufiio do emprego formal no Brasil (1985-2003) e
implicafi5es para as polfticas publicas de gerafiiO de emprego e renda (Brasllia: Ipea,
Texto para Discussao 1039, 2004), p. 21.
55. Costanzi, "Evolucao do emprego formal no Brasil'', pp. 7 e 25.
56. Camara dos Deputados, Consultoria de Orcamento e Fiscalizacao,' Estudo Tecnico
no. 20/2005. www2.camara.gov.br/orcamentobrasil.
57. Andrea Rodrigues Ferro, "Avaliacao do impacto dos programas escolares no traba-
lho infantil no Brasil" (dissertacao de mestrado, Esalq-USP [Piracicaba), 2003), p. 35.
58. IBGE, Diretoria de Pesquisa, Coordenacao de Indices de Precos, Pesquisa de Orca-
mentos Familiares 2002-2003 (POF 2002-2003). A obesidade, alias, era problema muito
mais serio no pals, afetando cerca de 11% da populacao. E 41% dos brasileiros estariam
com algum sobrepeso.
59. John Allen Blount, "The public health movement in Sao Paulo, Brazil ... 1892-1918"
(PhD, Tulane University, 1971), pp. 32-3.
60 Jose Carlos de Souza Braga & Sergio Goes de Paula, Saude e previdencia: estudos de
politica social (Sao Paulo: Cebes-Hucitec, 1981), p. 43.
61. Braga & Paula, Saude e previdencia, p. 46.
62. Andre Cezar Medici, A dinamica do setor saude no Brasil: transformafi5es e tenden-
cias nas decadas de 80 e 90 (Santiago de Chile: Cepal, 1997), pp. 24-5.
63. Braga & Paula, Saude e previdencia, pp. 54-62.
64. Medici, A dinamica do setor saude no 8rasil, pp. 26-8.
65. Sobre esses debates nos anos 1970 e 1980, ver Sarah Escorel, Reviravolta na saade:
origem e articulafii-o do mot;imento sanitario (Rio de Janeiro: Fiocruz, 1998).
66. Medici, A dinamica do setor saude no Brasil, pp. 33-9.
67. Andre Singer, "Saude'', in Bolivar Lamounier & Rubens Figueiredo (orgs.), A era
FHC: um balanfo, p. 516.
68. Ministerio da Saude, Sinasc (Sistema de Informacoes Sobre Nascimentos), em http:/
/tabnet.datasus.gov.br/cgi/tabcgi.exe?sinasc/cnv/invuf.def. E bem interessante que, em
1995, para metade dos 2,8 milhoes de nascimentos registrados, nao se tenham fomecido
informacao sobre isso, ao passo que, em 2001, s6 para 5% dos 3,1 milhoes de nascimen-
260
A EDUCA<;:AO, 0 BEM-ESTAR SOCIAL E A SAlIDE
t.os registrados nao se deram sobre os cuidados pre-natais.
-69. US Agency for International Development, Bureau for Global Health, Country profile
HIWAids Brazil, acessado em www.usaid.gov/our.work/global_health/aids/Countries/
lac/brazilbrief.pdf.
70. IBGE, "Acesso e utilizacao de servicos de saude 2003", social, em
www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_impressao.php?id_noticia=370, em
25 maio 2005.
'n. Em 2002, a expectativa media de vida no Brasil era 65,2 anos para os homens e 73,1
para as mulheres. A expectativa media para ambos os sexos era 69 anos. Extraido da
tabela All no Datasus, em http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/idb2003/allt.htm. Os dados
sobre os Estados Unidos vem do US Census Bureau, Mini Historical Series, tabela HS-16,
em www.census.gov/statab/www/minihs.htrnl.
72. UN, Statistical Division, Millennium Indicator: Infant mortality rate (0-1 year) per
1,000 live births (Unicef estimates), em http://unstats.un.org/unsd/mi/
mi_series_results.asp?rowID=562.
73. Os dados sobre a taxa total de mortalidade infantil sao do censo e foram gerados
pelo IBGE, estando disponiveis em www.aleitamento.org.br/indicedeam/
mortalidade.htm#INICIO. A analise da taxa de mortalidade infantil por dias de vida esta
na tabela A9 do Datasus, em http://tabnet.datass.gov.br/cgi/tabcgi.exe?idb2003/a09.def.
261
A DESIGUALDADE: , REGIAO E RA<:A
Por qualquer criterio que se utilize, o Brasil e uma das socieda-
des mais injustas do mundo. Essa fica ainda mais ver-
dadeira quando se considerarn apenas os paises industrializa-
dos: nenhum deles apresenta indicadores de desigualdade
equiparaveis aos brasileiros. Em 2005, os 10% mais ricos da po-
controlavam 45% da riqueza nacional, e os 50% mais
pobres respondiam por apenas 14% de toda a renda salarial.
1
Pelo exemplo do Canada em 2000, percebe-se quao grave e essa
os 10% mais ricos da canadense respondiam
por apenas um quarto da riqueza nacional, e os 50% mais po-
bres, por 28%. Num pais escandinavo tipico, como a Suecia, o
decil mais rico controlava em 2000 apenas 22% da riqueza nacio-
nal, ea metade mais pobre, 32%.
2
0 indice de Gini (que mede a
desigualdade), mostra ainda alto padrao de com
0,57 no ano de 2005; para a rnaioria dos paises
latino-americanos esta na faixa media ou superior aos cinquen-
ta, e os paises industriais na dos trinta ou do inicio
dos quarenta.
3
Pelos padroes mundiais em face da renda per
capita brasileira, a de pobres deveria corresponder a
aproximadamente 10% da na realidade esse percentual
tern sido muito mais elevado, pois 30% dos brasileiros eram con-
siderados pobres em 2005 - mais de 55 milhoes de pessoas, das
quais 21 milhoes classificadas como indigentes.
4
Assim, o pais
exibe indices muito altos de desigualdade e pobreza, mesmo
262
A DESIGUAIDADE: CLASSE, REGIAO E RA(:A
para os padroes da America Latina, a regiao com maior grau de
desigualdade no mundo.
5
Nao e facil compreender as causas dessa extraordinaria
disparidade entre o Brasil e outros paises de seu tamanho, tipo
de ou hist6rica. Desde os anos 1970, ocor-
1re no Brasil um debate intenso sobre as causas dessa concentra-
de riqueza, e muitos usaram modelos internacionalmente
,consagrados para estudar o problema. Entretanto, sao instrumen-
tos de analise que s6 nos possibilitam entender a atual distribui-
s:ao da renda, sobretudo dos salarios. Nesse ambito, na:turalmen-
te, a se revela a variavel fundamental. Mas, se o proble-
ma do riivel educacional e tao basico para explicar a presente
desigualdade, talvez possamos fazer outra pergunta: por que,
apesar de todas as enormes que ocorreram, a distri-
da escolaridade continua tao desigual? Ate a decada de
1930, a oferta de era muito mais limitada que hoje - e,
no entanto, sera que podemos afirmar que a desigualdade era
pior? Por que, a despeito da grande e da moder-
economica, nao houve desde aquela epoca uma melho-
ra significativa na de renda e de recursos para a
brasileira, que hoje apresenta niveis de escolaridade
muito mais altos?
6
Talvez seja impossivel dar resposta definitiva a essas
perguntas, mas podemos colocar algumas que
ajudem a compreender as caracteristicas que contribuiram para
definir a do pais e estabelecer a extraordinaria desi-
gualdade agora existente. Em primeiro lugar, sabemos que, ate
o inicio do seculo XIX, a terra era distribuida apenas em gran-
des extensoes e sua posse constituia clara de poder.
Naqueles latifi:indios, havia enorme disparidade entre o tama-
nho da propriedade e o nivel efetivo da economica.
Ademais, os trabalhadores eram primordialmente escravos. A
margem desse universo latifundiario, formou-se um mundo de
pequenas propriedades, muitas das quais tinham apenas reco-
263
0 BRASIL DESDE 1980
nhecimento precario da posse e onde a maioria dos homens e
mulheres vivia da lavoura de subsistencia.
Em meados do seculo XIX, quando foi necessario criar formas
alternativas de trabalho pata substituir a escravatura, comes;:aram
a chegar imigrantes europeus, e isso levou a uma mudans;:a nas
regras de acesso a tetra. A sesmaria colonial, ou concessao de
vastas extensoes de terra, foi substituida por um mercado fundiario
moderno. Mas a Lei de Terras (1850), que regulava essa nova
forma de acesso, criava obstaculos para a compra de propriedade
por imigrantes. Aqueles trabalhadores livres haviam sido trazidos
para servir de assalariados na agricultura comercial, em especial
nos cafezais, e nao para se tornarem pequenos fazendeiros inde-
pendentes. Esse ultimo processo ocorreu no Sul, com uma bem
definida politica de colonizas;:ao que se baseava na concessao de
pequenas glebas. Na regiao, surgiu uma sociedade de caracteris-
ticas distintas <las que predominavam nas outras partes do Brasil.
Aquela migras;:ao de pequenos fazendeiros foi limitada, local e
constantemente atacada pela elite latifundiaria, mais interessada
em substituir escravos por trabalhadores livres sem terra do que
em promover vendas de glebas para pequenos fazendeiros.
Dadas as dimensoes continentais do pais, a maior parte do
territ6rio nacional consistia em terras desocupadas e nao-
reivindicadas de propriedade do Estado, e delas foram pouco a
pouco se apropriando os grandes latifundiarios, muitas vezes de
forma ilegal. No Brasil, excetuadas as colonias agricolas do Sul,
nunca ocorreu distribuis;:ao generalizada de terra a pequenos pro-
prietarios que pudessem explora-la de forma efetiva, como aconte-
ceria no Oeste americano. Tampouco houve alguma forma violenta
ou organizada de reforma agraria, ou alguma ruptura abrupta na
estrutura de poder que alterasse de maneira profunda a estrutura
fundiaria. Mesmo quando a ocupas;:ao da terra se ampliou no
seculo XX,, e a agricultura comercial se expandiu e se generalizou
em todo o Brasil, aquela estrutura permaneceu. uma <las mais
concentradas do mundo. Claro, existe um setor agricola moder-
264
A DESIGUALDADE: CLASSE, REGIAO E RA<;:A
~ o cuja estrutura fundiaria e provavelmente compativel com o
tipo avans;:ado de lavoura e pecuaria intensiva que hoje se pratica
no pais. Nesse caso, a terra e cara, e e preciso cultiva-la e mante-
la como fonte basica de riqueza, e nao como reserva de valor.
$=ontudo, ha ainda grandes areas pouco exploradas ou utilizadas
para pecuaria antiquada com baixa tecnologia e uso extensivo da
terra, e ha ate granpes areas improdutivas. Esse ultimo padrao se
da tanto nas fronteiras quanto nas areas destruidas pela lavoura
predat6ria que se pratica desde os tempos coloniais. 0 vale do
Parafua, na regiao entre o Rio de Janeiro e Sao Paulo Conde o
cafe se concentrou durante boa parte do seculo XIX), e exemplo
desse processo de degradas;:ao.
Ademais, os latifCmdios (que ainda persistem na paisagem
rural) compoem a parte menos produtiva do setor agricola. As
estatisticas governamentais demonstram que 58% da produs;:ao
agrkola vem de propriedades de menos de cem hectares
7
e que
esses pequenos proprietarios constituem 90% de todos os proprie-
tarios rurais e controlam 20% de todas as terras. Fazendas de
mais de mil hectares contribuem com apenas 12% da produs;:ao
agricola total e representam apenas 1 % de todos os proprietarios
rurais, mas correspondem a 45% de todas as terras. Outros nume-
ros evidenciam a inviabilidade e o desperdicio de tais latifilndios.
Por exemplo, o IBGE calculou que 70% dos alimentos basicos
sao produzidos por pequenos fazendeiros.
8
E, se a maior parte
da pecuaria bem-sucedida e praticada de forma intensiva em
unidades relativamente pequenas, os latifilndios praticam a pe-
aiaria extensiva, com controle de qualidade precario. Obviamente,
as plantas;:oes dedicadas a soja, a laranja e a outros grandes pro-
dutos de exportas;:ao saci grandes, mas em geral se mostram me-
nores que os latifilndios tipicos e operam em terra de custo tao
alto que ela e utilizada ao maximo, numa situas;:ao oposta a dos
latifilndios do Norte e <las fronteiras.
A escravatura e sua substituis;:ao pelos imigrantes europeus
foram outro processo de colonizas;:ao e exploras;:ifo economica
265
0 BRASIL DESDE 1980
cujas marcas, embora dificeis de mensurar, vale a pena discutir.
0 Brasil foi ocupado e comercialmente explorado com base no
trabalho escravo, que existiu em todas as partes do pais, nao
apenas na monocultura exportadora e na mas tam:..
bem na destinada ao mercado interno. Pequenos gru-
pos de pessoas livres, em especial negros e mulatos, inseriram-se
no mercado de trabalho. Todavia, essas pessoas se concentraram
numa lavoura rudimentar, dedicada em essencia a subsistencia,
que (quando possivel) vendia os excedentes apenas nos merca-
dqs locais. Havia pouca economica entre as varias
regioes, ja que o Brasil dispunha de precaria rede de estradas.
Com a (1888), parte dos antigos escravos foi incor-
. porada no mercado de trabalho como assalariada. A principio,
porem, as especializadas e as principais atividades
comerciais, em especial na agricultura, se destinaram aos imi-
grantes europeus, que chegaram em massa nas ultimas duas de-
cadas do seculo XIX. Durante a maior parte da primeira metade
do seculo seguinte, os negros e mulatos livres dos tempos da
escravidao continuaram nos niveis mais baixos do mercado de
trabalho. Mesmo no processo de (que ja estava
bem encaminhado nos anos 1930), o fomecimento de mao-de-
obra dependeu de forma inicial e majoritaria dos imigrantes eu-
ropeus e de seus descendentes, e s6 depois os trabalhadores
rurais nativos viriam a ser atraidos para os centros urbanos.
As grandes intemas para os centros urbanos em
fase de ocorreram apenas na segunda metade do
seculo XX. Alem disso, foi um processo desorganizado, que criou
bolsoes de pobreza nas grandes cidades e, inicialmente, incorpo-
rou aquela de trabalho em atividaties de menor especializa-
sobretudo na civil. A grande maioria dos que
chegaram aos centros urbanos nao estava preparada para ativida-
des mais complexas e produtivas, em especial no que dependia
do nivel educacional. A desses trabalhadores no
mercado viria apenas complementar a dos imigrantes europeus e
266
A DESIGUAIDADE: CLASSE, REGIAO E RA<;A
de seus descendentes e a dos moradores urbanos tradicionais,
dois grupos mais aptos a trabalhar com eficiencia numa socieda-
de modema, urbana e industrial e muito mais instruidos que os
migrantes rurais e nordestinos. Isso criou enorme
social nas cidades. Tambem se mantiveram bolsoes tradicionais
1
de pobreza no. campo, a margem da agricultura comercial. Aque-
les trabalhadores rurais sem terra, ou pequenos fazendeiros e
grileiros, nao tinham acesso a e a outros e
infra-estrutura oferecidos pelo Estado e eram dominados politi-
camente pelos latifundiarios. Mesmo os que tinham acesso a ter-
ra (de forma legal ou nao) mal conseguiam sobreviver em suas
pequenas propriedades e eram tao ineficientes nesses miniflindios
quanto os latifundiarios nas vastas fazendas .
A politica govemamental em muitas outras areas tambem foi
fator de da desigualdade. Tal qual a maior parte dos
outros paises latino-americanos, o Brasil nao tern se mostrado ca-
paz de tributar de forma eficiente a renda pessoal dos grupos nao-
assalariados mais ricos e, por conseguinte, conta com poucos re-
cursos fiscais para compensar as desigualdades estruturais na dis-
de terras e de recursos no mercado. Na maioria das eco-
nomias industriais o imposto de renda das pessoas fisi-
cas constitui parcela substancial da receita do governo e costuma
ter grande efeito redistributivo. Assim, nos paises da OECD, esse
imposto representa 11% do PIB e cerca de 28% de toda a arrecada-
Em muitos daqueles paises, a receita do imposto e emprega-
da de modo sistematico para compensar as desigualdades de ren-
da, e tais tributos e transferencias sao importante fator na
da desigualdade, alem de proporcionarem uma base comum de
recursos de saude e bem-estar social para todos os cidadaos. Jana
maioria da America Latina, o IR e cobrado essencialmente dos
assalariados, que constituem parcela muito menor da renda total.
Os governos latino-americanos tendem a depender de impostos
de consumo regressivos para financiar as politicas sociais, freqtien-
temente ampliando as desigualdades em vez de diminui-las.
267
0 BRASIL DESDE 1980
Foi s6 na metade do seculo XX que o governo brasileiro se
comprometeu a prover ensino publico a todos os cidadaos, muito
depois dos outros paises latino-americanos. Esse atraso explica,
em grande parte, os atuais niveis de analfabetismo no pais, ainda
extraordinariamente altos. Entretanto, a pouca instrus;ao disponi-
vel era de razoavel qualidade, e tanto os pobres quanto a classe
media com acesso as escolas publicas se beneficiavam, em geral,
de melhor qualidade de ensino, em especial nas escolas secun-
darias do Estado, que entao eram cursos de elite. Essas pessoas
tinham boa chance de ingressar nas universidades publicas (gra-
tuitas) e competir por empregos com os alunos ricos oriundos
<las escolas particulares. Paradoxalmente, a abertura do sistema
educacional publico a toda a populas;ao acabaria produzindo
desigualdades ainda maiores. A partir dos anos 1970, implementou-
se uma polltica de universalizas;ao do ensino basico, a qual atin-
giria na ultima decada do seculo a meta da cobertura total. A
universalizas;ao, porem, nao significou igualdade de oportunida-
des, ja que a massificas;ao do ensino fundamental e medio ocor-
reu a custa da qualidade. Isso engendrou um Sistema bifurcado,
em que OS pobres vao as escolas publicas fundamentais e medias
e os ricos mandam os filhos para escolas particulares de alta
qualidade. E esses egressos das escolas particulares, mais instrui-
dos, conquistam em vestibulares dificeis uma parcela despropor-
cional <las vagas nas universidades publicas, as melhores do pais.
Ja a maioria dos alunos formados no ensino publico medio nao
recebeu preparo suficiente para passar nos vestibulares e, no
mais <las vezes, acaba pagando para ter educas;ao universitaria
de qualidade inferior em faculdades particulares organizadas de
forma precaria.
Embora existam alguns institutos e faculdades particulares de
alto nivel, estes apresentam tambem dificuldade de acesso e co-
bram mensalidades incompativeis com a renda da maior parte da
populas;ao. Os brasileiros egressos do ensino publico medio tam-
bem se descobrem mal preparados para o mercado de trabalho,
268
A DESIGUAIDADE: CLASSE, REGIAO E RA<;;:A
. contrastando com aqueles que vao para as universidades e facul-
. <lades publicas ou para suas equivalentes particulares de elite.
Em resumo, o sistema educacional brasileiro, da maneira que
hoje se constitui, s6 refors;a a concentras;ao da renda e aumenta a
de.sigualdade. Ha agora trajet6rias muito distintas para os ricos e
os pobres: os primeiros recebem educas;ao comparavel a do Pri-
meiro Mundo; os ultimas, embora tenham acesso universal ao
_ ensino fun<lamental, veem-se marginalizados pela qualidade da
instius;ao que recebem. O ensino basico publico e tao ruim que
muitos alunos que frequentaram o fundamental ainda sao defini-
dos como analfabetos funcionais.
0 processo de industrializas;ao induzida, que ocorreu a partir
dos anos 1930, alterou sobremaneira a estrutura produtiva do
pais, modernizando a economia e provocando enorme exodo
rural. Hoje, todas as partes do pais se integram numa economia
de mercado, sem duvida impulsionada pela industrializas;ao e
pela expansao do mercado de trabalho moderno. Para a popula-
s;ao como um todo, a renda aumentou muito, e o mesmo aconte-
ceu com os indicadores sociais. Mas, apesar das mudans;as, nao
se alterou a estrutura de concentras;ao de renda, que marca o
Brasil como um dos paises mais injustos do mundo. Mesmo em
comparas;ao a outros latino-americanos, o pais se destaca, muito
embora os padroes de povoamento, urbanizas;iio e industrializas;iio
daqueles paises tenham sido semelhantes aos do Brasil.
Fica claro que as reformas feitas na polltica industrial pelo go-
verno de Juscelino Kubitschek, em meados da decada de 1950,
foram fundamentais para criar um mercado nacional moderno. Em
pouquissimos anos, estabeleceu-se uma s6lida industria de auto-
m6veis e bens de consumo duraveis, que logo supriu as necessi-
dades internas basicas e sustentou a crias;ao de um mercado con-
sumidor moderno: este requeria que grande parcela da populas;ao
tivesse renda elevada - o que, por sua vez, foi possibilitado pelas
novas industrias, que redundaram numa classe trabalhadora com
empregos bem remunerados. A polltica governamental apoiava
269
0 BRASIL DESDE 1980
tanto os trabalhadores quanto os industriais na criac;ao desse mer-
cado modemo, mas tendeu a reforc;ar o processo de concentrac;ao.
0 motivo foi que os beneficios nao se estenderam a toda a
populac;ao, e o crescimento do setor se mostrou tao rapido que
deixou para tras grandes segmentos populacionais. Dado o tama-
nho do Brasil, um publico consumidor arcaico podia persistir e
ate se expandir sem afetar a eficiencia geral da industria. Com
dimensoes continentais e grande populac;ao, era possivel ter efi-
ciencia de escala com base tao-somente no setor consumidor
moderno. 0 governo concedeu generosos subsidios a todos os
segmentos envolvidos nesse processo, fossem produtores, fos-
sem consumidores. Durante o periodo militar, em especial na
decada de 1970, tal processo de criac;ao de um mercado de traba-
lho e consumo moderno se ampliou ainda mais, a medida que
cada vez mais trabalhadores se incorporavam ao sistema. Sem
duvida, todos se beneficiaram daqueles anos de crescimento. Mas
foi nesse mesmo periodo que o debate national sobre a distribui-
c;ao de renda no pais se iniciou e questionou todo o modelo
brasileiro, um modelo que, para subsidiar sua expansao, depen-
dia de restric;oes ao crescimento dos salarios.
Os defensores da poHtica governamental argumentavam que
ela fomentava significativa integrac;ao de mais trabalhadores na
economia de mercado e que as grandes distorc;oes de renda eram
apenas temporarias.
10
Sustentavam que o desequilibrio causado
pela crescente demanda de profissionais extremamente qualifica-
dos (ainda escassos no mercado) era razao das grandes desigualda-
des na estrutura salarial. Isso, diziam, nao passaria de problema
transit6rio, resolvendo-se a proporc;ao que houvesse aumento na
oferta de trabalhadores mais qualificados. Ja os oponentes alega-
vam que a concentrac;ao nao era transit6ria nem vinha sendo
provocada por distorc;oes no mercado de trabalho; para esses
criticos, era consequencia da politica economica, em especial do
controle artificial dos salarios, que os militares levavam a cabo
mesmo em anos de extraordinario crescimento.
11
270
A DESIGUALDADE: CLASSE, REGIAO E RA<;:A
A crise dos anos 1980, marcada por baixo crescimento e infla-
c;ao alta, nao reduziu as distorc;oes de renda. Nesse periodo, a
renda national bruta cresceu pouco em termos per capita, e nao
houve nenhum processo redistributivo. A inflac;ao foi um proces-
_so pernicioso que corroeu em todas as faixas de renda, mas so-
, bretudo a dos trabalhadores que nao dispunham de mecanismos
eficazes para se proteger da inflac;ao. A renda nao-originada de
salarios, em especial a do mercado financeiro, usava a indexac;ao
para se resguardar. Aqueles que recebiam salarios elevados podiam
tambem proteger suas economias dessa maneira. Assirri, a recessao
e a inflac;ao alta se mostraram profundamente negativas para a
evoluc;ao do nivel absoluto de renda e sua distribuic;ao. Em 1986,
veio o primeiro plano de estabilizac;ao, o Cruzado, que conse-
guiu controlar temporariamente a inflac;ao e promover forte cres-
cimento. Tendo em vista que esse programa nao chegou a durar
um ano, nao conseguiu reverter em definitivo nenhum indicador
de distribuic;ao de renda, embora tenha reduzido por algum tem-
po as desigualdades de renda.
A partir de 1994, a estabilidade criada pelo Plano Real repre-
sentou um alento aos segmentos mais pobres da populac;ao. 0
fim . da inflac;ao representou tambem o fim do "impasto inflacio-
nario" que antes lhes consumia parte da renda; agora, o Real
provocava grande expansao da demanda de alimentos e de bens
de consumo. Dois fatores, porem, reverteram esse processo. De
um lado, havia a instabilidade da economia international, que
. tornou o Brasil mais vulneravel a crises externas e levou a poste-
rior adoc;ao de medidas recessivas para ajustar a balarn;a de pa-
gamentos. De outro lado, havia a adoc;ao de reformas liberais
privatizantes e a abertura da economia, que provocaram grandes
transformac;oes na industria e no mercado de trabalho. A maioria
das empresas modernizou os processos de produc;ao e reduziu o
quadro de funcionarios. Nos empregos que restaram, procurava-
se melhor qualificac;ao dos trabalhadores, mas muitos dos novos
postos criados no periodo estavam na ponta inferior do mercado.
271
0 BRASIL DESDE 1980
Tudo isso provocou grande expansao do setor informal e aumento
do desemprego, apenas refon;;:ando o sistema distributivo injusto.
Recentes estudos sobre distribuiylo de renda demonstram que
a instrus;:ao e o fator fundamental para explicar as diferens;:as de
renda. Costuma haver muita correlas;:ao entre escolaridade e sala-
rio. Trata-se de um fato inegavel. Mas talvez essa seja uma leitura
incompleta da natureza da estrutura distributiva. Se a instrus;:ao
fosse o (mico fator importante para explicar a desigualdade, en-
tao teria bastado universalizar a educaylo e aumentar o numero
media de anos na escola para reduzir os extraordinarios niveis
de desigualdade. Todavia, seria esse realmente o caso? Nos ulti-
mos 25 anos, o contingente de crians;:as na rede escolar alcans;:ou
niveis bastante elevados, e 0 numero medio de anos na escola
aumentou de forma sistematica, mas nao houve mudans;:as em
termos de desigualdade no Brasil. Para uma demanda limitada de
empregos de alta qualificas;:ao, ocorre oferta limitada de bans
profissionais, quase todos vindos dos colegios particulares e, em
seguida, das universidades publicas ou particulares de melhor
qualidade. Esses esti.ldantes ricos tambem tiveram acesso privile-
giado a informas;:ao e a instrus;:ao complementar em areas funda-
mentais coma o aprendizado de outros idiomas. No mercado de
trabalho, a ma qualidade do ensino oferecido aos pobres deixa
estes em desvantagem. A educas;:ao que receberam nao os prepa-
ra para empregos de alta qualificas;:ao no mercado formal. Assim,
coma ja vimos, o presente processo educacional acaba refors;:an-
do a estrutura social existente. Embora normalmente seja fator
essencial de mobilidade social, a educas;:ao, na estrutura distorcida
das atuais politicas brasileiras para a educas;:ao, mostra-se inca-
paz de produzir mudans;:as na rigida estrutura distributiva.
A desigualdade ainda pode ser vista em termos de regiao e
ras;:a. Alem das costumeiras dicotomias entre cidade e campo
(encontradas na maioria dos paises em desenvolvimento), o Brasil
vive fortes disparidades regionais, que, nao obstante comuns
ate mesmo em sociedades industriais avans;:adas, ficam especial-
272
A DESIGUALDADE: CLASSE, REGlA.O E RA<;:A
ipente pronunciadas num pais de dimensoes continentais. Ate
se argumentava que o Brasil dos anos 1980 eram, na realidade,
dois paises dif erentes, algo que os economistas denominavam
"Belindia":
12
sea populas;:ao do Nordeste apresentava indicado-
res sociais e economicos equivalentes aos da India, a do Sui e
Sudeste tinha padrao de vida comparavel ao da Belgica. Isso se
constatava - e se constata nas disparidades regionais da ex-
pectativa de vida: na decada de 1970, homens e mulheres
nascidos no semi-arido nordestino (a parte mais pobre do pais)
viveriam em media 49 anos, ou extraordinarios 18,8 anos menos
que nos estados do Parana, Santa Catarina e Rio Grande do Sul,
mais salubres.
13
Em 1970, o Rio Grande do Norte exibia mortali-
. dade infantil de 187 6bitos por mil nascidos vivas ate um ano de
idade; ja no Rio Grande do Sul, a taxa era a metade daquela, ou
81 6bitos.
14
Embora nas decadas seguintes essas taxas muito
altas tenham diminuido em todo o Brasil, permaneceu o mesmo
abismo entre as regioes mais avans;:adas e as mais atrasadas. Em
2000, a mortalidade infantil no Nordeste ainda era o dobm\da
taxa registrada no Sul (respectivamente, 44 e vinte 6bitos por
mil nascidos vivos).
15
Mesmo em 2001, a propors;:ao de bebes
que morriam entre 28 e 364 dias ap6s o nascimento (indicador
. fund4mental na saude) era quase tres vezes maior no Nordeste
que no Sul (17% de todos os 6bitos de menores de um ano no
Nordeste contra 6% no Sul).
16
Entretahto, o continuo incremento
no numero de consultas pre-natais e na vacinas;:ao ap6s o nasci-
mento fez com que as taxas dos estados mais pobres se aproxi-
massem daquelas dos estados mais ricos, e isso devera acabar
reduzindo essas disparidades na saude, pelo menos em termos
da populas;:ao mais jovem.
17
A disparidade se manifesta tambem na alfabetizas;:ao: no Nor-
deste, mesmo em data tao pr6xima como 1999, impressionantes
46% dos maiores de quinze anos eram analfabetos funcionais,
contra apenas 21% no Sul.1
8
Igualmente, a escolaridade media
dos adultos no Nordeste era 2,3 anos menor que os 6,5 anos da
273
0 BRASIL DESDE 1980
media dos maiores de dez anos de idade no Sul.1
9
Em 1990,
apenas 75% das nordestinas entre sete e nave anos esta-
vam na escola, contra 91% das sulinas.
20
Embora essa disparidade
venha diminuindo nas ultimas decadas, continua bastante pro-
funda. Recentemente, a taxa bruta de matricula no ensino funda-
mental (porcentagem das que vao a escola em
ao total daquelas da mesma faixa etaria) vem apontando a quase
igualdade entre as duas regioes, fazendo pensar que nas pr6xi-
mas decadas, de modo progressivo, aquela disparidade sera eli-
minada: em 1998, por exemplo, a taxa bruta foi de 92% no Nor-
deste e de 97% no Sul.
21
Ainda se verificam graves problemas na
taxa de conclusao de curso, e a qualidade do ensino nas duas
regioes e muito diferente, com os estados sulinos gastando mais
por aluno do ensino fundamental do que os nordestinos.
Com taxas de pobreza acima do normal, o Nordeste sofre
com a pior qualidade da lsso se evidencia em todos
os levantamentos mais recentes. Na PNAD de 2003, por exem-
plo, somente 57% das residencias nordestinas tinham abasteci-
mento adequado de agua, contra 81% das sulinas. No Nordeste,
pouco mais de metade das residencias contavam com
apropriada na rua; no Sudeste, eram 71%. No Nordeste, havia
encanamento interno em 43% dos domidlios; no Sudeste, em
65%.. Apenas na energia eletrica os indices eram mais pr6ximos:
no Nordeste, o suprimento era adequado em 83% das residencias;
no Sudeste, em 93%.
A continua pobreza e o malogro em igualar os niveis do res-
tante do pais fizeram do Nordeste um grande exportador de po-
As grandes disparidades economicas basicas por tras
das diferern;:as regionais tambem nao mudaram muito ao longo
do tempo, pelo menos no Nordeste. Em 1985, o PIB per capita
nordestino era apenas 35% daquele das regioes mais ricas do
pais, e a permaneceu constante ate as estimativas mais
recentes: em 1996, o PI6 per capita do Nordeste era 34% do que
se verificava nos estados mais ricos.
22
0 Nordeste do final dos
274
A DESIGUALDADE: CLASSE, REGIAO E RAVA
;mos 1990, tendo 24% da do pais, era responsavel por
apenas 13% do PIB, 11% da industrial e 16% da produ-
agricola.
23
Por outro lado, concentrava 44% dos brasileiros
pobres (o Sul, que tinha 15% da nacional, abrigava
.apenas 8% dos pobres).
24
' No decorrer do ultimo quarto de seculo, algumas das
disparidades sociais e economicas diminufram de forma consi-
deravel; regionais tamberri se modificaram, e uma
uniformidade um tanto mais nacional influenciou a maior parte
das regioes do pais. 0 resultado se ve, por exemplo, na expec-
tativa de vida, em que a entre a regiao mais salubre
(o Sul) e a menos salubre (o Nordeste) caiu para apenas 5,2
. anos ao nascimento. Entretanto, ainda ha algumas
marcantes, com as nordestinas vivendo em media 6,1 anos menos
que as sulinas.
25
Alem disso, a rural, embora consti-
tua porcentagem cada vez menor em todas as regioes, nao eli-
minou a em seus indices relativos em a
urbana; e as disparidades entre as regioes continuam, em geral,
fortes. Ao mesmo tempo, porem, as na fertilidade,
outrora muito marcantes entre as regioes, vao desaparecendo
aos poucos: no periodo 1980-2000, a nas taxas totais
de fertilidade entre o Sule o Nordeste despencou de 2,5 para
0,45 filho por mulher.
26
Todas as regioes melhoraram sobremaneira nos ultimas 25
anos, e o Norte e o Centro-Oeste, outrora menos desenvolvidos,
tornaram-se razoavelmente em todos os indicadores
sociais, comparando-se ao Sule ao Sudeste, antes "de elite". Em
larga medida, isso resultou da ascensao de novas zonas de agri-
cultura comercial, as quais trouxeram extraordinaria riqueza para
essas regioes antes isoladas e marginalizadas. Nas ultimas deca-
das, surgiram ali cinco estados (pela de antigos territ6-
rios federais ou pela divisao do Mato Grosso e Goias), e em
alguma:s areas, o padrao de vida se aproximou daquele dos me-
lhores estados do Sul e Sudeste.
275
0 BRASIL DESDE 1980
Isso se constata em todas as estatisticas para o Norte e o
Centro-Oeste, que antes de 1980 eram pouco povoados e exibiam
padrao de vida relativamente baixo. 0 Centro-Oeste tinha ape-
nas 5% da nacional no censo de 1980, mas subira
para 8% em 2000. Alias, foi a regiao que apresentou a mais
elevada taxa de crescimento populacional desde o primeiro censo
(1872): mais de 3,1% ao ano.
27
Ate 1980, foi a regiao de maior
crescimento total (depois disso, viu-se superado pelo Norte).
De 1984 a 1995, seu PIB per capita subiu de 63% para 82%
daquele do Sudeste (quando o do Nordeste permanecia estacio-
nado em pouco mais de um ten;o daquele do Sudeste).
28
Aproxi-
madamente no mesmo periodo, sua no PIB nacional
passou de 5,6% em 1985 para 7,1% em 1998; e, na
agricola, de 9,4% para 11,6%.
29
Tambem em termos sociais e
demograficos, a crescente riqueza dessa regiao antes isolada
atingiu ou superou depressa as medias nacionais. Em 2002, os
habitantes do Centro-Oeste com dez ou mais anos tinha mais
de um ano de escolaridade acima da media nacional.3 Em 1980,
a taxa de mortalidade infantil era bastante baixa; e, em 2000,
com 21,2 6bitos por mil nascidos vivos, era menor que a media
nacional e metade qa nordestina.
31
0 Centro-Oeste ainda pas-
sou de uma taxa de fertilidade global acima da media nacional
em 1940 (6,4 filhos) para uma abaixo da media em 2000 (2,2
filhos).
32
No mais, a regiao cresceu tao rapido que, na decada
de 1990 e nos primeiros anos do novo seculo, substitufra o
Sudeste como foco primario 4e para os trabalhadores
pobres do Nordeste. Da mesma maneira, o Centro-Oeste se tor-
nara zona de para fazendeiros do Sul.
Alem das regionais de riqueza, o Brasil (bem como
todas as outras antigas sociedades escravistas das Americas) sofre
com o preconceito e a racial. Embora ocorra entre
os brasileiros um debate interminavel sobre se a dos
ex-escravos seria resultado <la de classe ou de
fica claro que os negros se safram mal em termos de mobilidade
276
A DESIGUALDADE: CLASSE, REGIAO E RA<;:A
. acesso a recursos. Inquestionavelmente, o esquema racial bra-
sileiro <las tres cores (negros, mulatos e brancos) suavizou os
limites do preconceito na Ademais, a mobilidade des-
cendente entre OS brancos significa que a pobreza nao e um
_ estado definido pela cor Cos e as favelas do Brasil sao
'centros multirraciais). Entretanto, nao ha duvida de que o pre-
conceito persiste por todo o periodo posterior a e de
que os negros, em especial, enfrentam da parte de
todos os membros da sociedade.
Embora a etnica afro-brasileira prevalecesse no
censo de 1872, o pais se tornou predominantemente branco ap6s
a europeia (1880-1920). Nao obstante as defini-
- de cor terem variado sobremaneira de um recenseamento a
outro, os censos e as estimativas desde 1980 mostram que o pais
e estavel, de certa forma, em termos de de cores,
com pouco mais de metade da identificada como branca
e pouco menos de metade como decor (negros e pardos), regis-
trando-se pouco menos de 1 % de asiaticos.
33
As grandes mudan-
tern sido o relativo decllnio dos negros e o aumento dos
pardos, como seria de esperar na dinamica de racial
no Brasil. Igualmente, a de cor nao esra distribuida de
modo uniforme por regiao, domidlio ou dasse.
Os melhores dados sobre as raciais no Brasil vem
<las Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicilios (PNAD). Es-
tas estao entre os maiores levantamentos de renda familiar con-
duzidos no mundo e vem sendo realizadas de forma sistematica
nos ultimas quarenta anos. Na PNAD de 2003, estimou-se que
52% da era branca, 41% mulata e 6% negra.34 A popu-
de cor (negros e mulatos) e maioria no Nordeste, Sudeste e
Centro-Oeste. Embora o Sudeste e o Centro-Oeste nao sejam
pobres pelos padroes brasileiros, a de cor esra pre-
ponderantemente nos estratos sociais mais baixos, mesmo nas
areas mais ricas; alem, claro, de predominar no Nordeste, a mais
pobre das regioes.
277
0 BRASIL DESDE 1980
Os negros e mulatos tambem apresentam taxa de analfabetis-
mo muito maior que a dos brancos. Assim, em nivel nacional,
negros e mulatos adultos tern probabilidade duas vezes maior de
serem analfabetos funcionais (em 2002, eram 32% contra apenas
18% dos brancos). Ademais, essa disparidade se verifica tanto
nas areas mais ricas quanta nas pobres: os estados do Sul, por
exemplo, que tern os melhores indices de e padrao de
vida, ostentam disparidade apenas ligeiramente menor entre os
brancos (17% de analfabetismo funcional), os mulatos (27%) e os
negros (29%).
35
Considerando-se tais no grau de alfa-
nao surpreende que se observem ainda em a
escolaridade, campo em que a de cor esta bem atras
dos brancos: em 2003, nacionalmente, os mulatos e negros adul-
tos tinham em media dois anos menos de escolaridade que os
brancos (isto e, cinco contra sete anos).
36
Como se poderia esperar dados esses resultados na educa-
as raciais tambem eram pronunciadas na renda.
As PNAD tern encontrado em todas as profissoes e regioes a
mesma disparidade de renda entre os brancos e os negros e
mulatos. Em 2003, por exemplo, os brancos auferiam o dobro da
renda dos negros e mulatos, e isso era uma constante em todas
as regi5es, menos no Norte, onde negros e mulatos ganhavam
dois do salario medio de um branco. De mais, nao havia
significativa entre os sexos, com os homens de cot
ganhando apenas um pouco melhor que as mulheres de cor.
37
A
de cor tambem apresentava probabilidade muito mais
alta de estar na metade inferior das escalas de renda: cerca de
51% dos brancos se encontravam entre os 300/o de renda mais
elevada, ao passo que s6 27% das pessoas de cor apareciam
nesse grupo.
A forte desigualdade se manifestava ainda na por
profissao e familiar.
38
Em 2003, cerca de 6% dos
brancos eram empregados domesticos, comparados a 10% dos
negros e. mulatos - e, nas regioes mais pr6speras do pais, o con-
278
A DESIGUALDADE: CLASSE, REGL:\O E RA\:A
traste era maior, com as porcentagens no Sul representando 6%
para os brancos e 12% para os negros e mulatos. Por outro lado,
6% dos brancos eram empregadores; no caso dos negros e mula-
tos, esse mdice era de apenas 2,2%.
39
Ate quando uma pessoa decor tinha a mesma sua
renda media era inferior a dos brancos. Assim, em 2003, os traba-
lhadores de cor do setor formal ganhavam em media um
menos que os brancos; e os do setor informal, pouco menos de
metade do que ganhavam os brancos na mesma No
funcionalismo publico, os negros e mulatos ganhavam um
menos que os brancos. E, dentre os empregadores (o grupo de
inaior renda, no caso tanto dos brancos quanto <las pessoas de
, cor), auferiam iendimentos abaixo da metade dos rendimentos
dos brancos.
40
Tudo isso demonstra a distorcida da
riqueza no que se refere a cor. Cerca de 42% dos negros e mula-
tos se concentram nos 30% inferiores da em termos
de renda - porcentagem duas vezes maior que a dos brancos.
Quando se examina cada segmento de renda, os numeros que
evidenciam a sao ainda mais impressionantes. Dos
10% da na base da escala, 68% sao negros e mulatos;
entre os 10% mais ricos da perfazem apenas 13% -
em ambos os casos, numeros muito distantes da
demografica como um todo.
41
Calculou-se que a de
pessoas de cor abaixo da linha da pobreza era de 50%, ao passo
que a dos brancos seria de apenas 25%.
42
Pica claro que, bem mais de um seculo ap6s a os
brasileiros descendentes de escravos continuam esmagadoramente
pobres, fator que s6 pode estar relacionado a longa e complexa
hist6ria de que enfrentaram mesmo ap6s emanci-
pados. Isso tambem se reflete em taxas de mortalidade mais altas
e em expectativa de vida mais baixa. Entretanto, deve-se ressaltar
que nem todos os indices sao negativos por completo. Por
e:xemplo, a na escolaridade media vem diminuindo aos
poucos, e e de esperar que daqui a alguns arios.
279
0 BRASIL DESDE 1980
Constata-se isso no numero de matrkulas escolares em 2003, que
exibia pouca diferens;a de cor em quase todas as faixas etarias.
Apenas nas faixas mais velhas havia diferens;a significativa, mas
nao extrema: para os jovens de 15-17 anos (ou seja, alunos do
ensino medio) e para os de 20-24 anos (alunos das instituis;oes
de nivel superior), era de 7% entre as m:atriculas dos negros e
mulatos e as dos brancos.
43
Pode-se dizer o mesmo em relas;ao a
organizas;ao familiar; nesta, a PNAD de 2003 nao encontrou qua-
se nenhuma diferens;a de cor: os domidlios unipessoais e aque-
les chefiados por mulheres com filhos estavam representados em
identica propors;ao tanto para brancos quanto para pessoas de
cor.
44
Tampouco ha via diferens;a de cor na propors;ao de domid-
lios chefiados por homens. Assim, no contexto brasileiro, a po-
breza e a dissolus;ao de familias nao estao correlacionadas.
Entretanto, em termos de mortalidade, a pobreza diferencia-
da ainda tern impacto. 0 Programa de Desenvolvimento das Na-
s;oes Unidas (PNUD) estimou que, em 2000, a taxa de mortalida-
de infantil entre os filhos de maes negras era dois ters;os maior
que entre os filhos de maes brancas. Embora a diferens;a na ex-
pectativa de vida (de ambos os sexos) entre os brancos e as
pessoas de cor ainda fosse de 5,3 anos, na realidade diminuira
sobremaneira desde os 7,5 anos de 1950. Em termos de fertilida-
de, havia pouca diferens;a entre brancos e negros, embora as
mulheres negras tendessem a sofrer menos cesarianas e ter nivel
de fertilidade pouco superior ao das brancas (esse nivel, no en-
tanto, parece ter oscilado de modo consideravel e nao aponta
nenhuma tendencia clara). As pessoas decor, dada sua pobreza,
tendiam a ir mais para o hospital que os brancos, e as taxas
diferenciadas de expectativa de vida (apesar de declinantes) in-
dicavam que as pessoas de cor propendiam a uma saude geral
pi or que a dos brancos.
45
Assim como quase todos os paises em desenvolvimento, o
Brasil vem exibindo diferens;a significativa entre a populas;ao rural
e a urbana, diferens;a que esta desaparecendo de maneira lenta,
280
A DESIGUALDADE: CLASSE, REGIAO E RAc,;;A
: mas progressiva. Ate 1970, o Brasil era uma sociedade rural, ea
maioria da populas;ao do campo praticava a agricultura de sub-
sistencia. Considerando o pais em sua totalidade, era esse o gru-
po mais atingido pela pobreza, com o pior padrao de vida, as
mais altas taxas de mortalidade e fertilidade, os mais baixos ni-
veis de instrus;ao. A pobreza era endemica no campo, e o con-
traste entre a sociedade rural e a urbana nao poderia ser mais
acentuado. Contudo, a combinas;ao do crescimento de um setor
urbano moderno com a revolus;ao na agricultura reduziu a propor-
s;ao de trabalhadores rurais na sociedade (ate mesmo em termos
absolutos) e levou a grande declinio na propors;ao de indigentes
e pobres que permaneceram no campo. Assim, a populas;ao rural
atingiu, pico de 41 milhoes de pessoas em 1970 (representando
44% da populas;ao total), mas diminuiu de forma coustante nas
decadas seguintes, ate chegar a apenas 32 milhoes em 2000 (19%
da populas;ao total).
46
Em 1996, cerca de dois ters;os dos brasilei-
ros viviam em cidades de vinte mil habitantes ou mais.
47
Com o enorme crescimento da moderna agricultura comercial
e a lenta penetras;ao das telecomunicas;oes no campo, as dispa-
ridades referentes ao local de domidlio, tradicionalmente acen-
tuadas na populas;ao nacional, vao diminuindo bem devagar. Deve-
se acrescentar a esses fatores economicos a extraordinaria decisao
(tomada pelo Estado no final do seculo XX) de oferecer servis;os
e bem-estar social ao campo, antes negligenciado. Dentre as muitas
pol:fticas implementadas, a mais inovadora foi a concessao da
aposentadoria basica (um salario m:lnimo) a todos os trabalhado-
res rurais. Na previdencia social latino-americana, tratava-se de
uma iniciativa revolucionaria, que quase eliminou da zona rural a
pobreza mais abjeta. Embora pensoes por invalidez decorrente
de acidentes de trabalho e outros beneficios parciais para traba-
lhadores do campo viessem sendo criados desde os anos 1950,
foi s6 na Constituis;ao de 1988 que se concedeu a todas as pessoas
da.zona rutal de certa idade 0 direito a aposentadoria; e foi ape-
nas em 1991 que se pos em pratica essa determinas;ao. A aposen-
281
0 BRASIL DESDE 1980
tadoria rural seria concedida a todos os trabalhadores agricolas
que atingissem os 65 anos de idade (homens) ou sessenta anos
(mulheres), nao importando se haviam ou nao contribuido para
a Previdencia.
48
E, a partir de meados do seculo XX, tivera inicio
a oferta de saude, educac;;ao e outros servic;os sociais a zona rural,
levando-os a muitas comunidades rurais antes isoladas.
Todos esses fatores tern feito que a diferenc;a real entre a
populac;ao urbana e a rural venha se reduzindo de forma pro-
gressiva em diversas areas. Como era normal em toda a America
Latina, a natalidade e a mortalidade no campo eram muito mais
altas que nas cidades. Todavia, ambas as taxas rurais passaram a
seguir tendencias urbanas, e a discrepancia diminuiu em muitas
areas. Mas, nao importando quanto essas taxas encolhessem ao
longo do tempo, permaneciam diferenc;as significativas entre as
duas populac;oes. Fica claro que a populac;ao urbana era mais
instruida e tinha empregos de maior prestigio. A populac;ao rural
acabava apresentando maior porcentagem de pessoas decor (em
1999, cerca de 84% dos brancos viviam nas cidades contra 74%
dos negros e mulatos).
49
A renda media da familia rural era ape-
nas metade da renda da familia urbana. Pouco menos de metade
dos domicilios urbanos tinham renda mensal inferior a cinco sa-
larios minimos, ao passo que quase tres quartos <las familias ru-
rais se enquadravam nessa categoria.
50
Definitivamente, nao era
no campo que se encontrava a populac;ao mais pr6spera e instruida
do Brasil. No entanto, os programas de aposentadoria rural cau-
saram impressionante reversao da pobreza: ali, ha menos pobres
entre os aposentados do que nas faixas etarias mais baixas (ou
uma proporc;ao estimada de 23% contra 39.% entre os mais jo-
vens):51 Alem disso, em todas as principais areas do pals, a distri-
buic;ao de renda passou a ser pouco menos concentrada na zona
rural que na urbana.5
2
Se as diferenc;as sociais por sexo, domidlio e possivelmente
rac;a tern diminuido aos poucos, a injusta distribuic;ao geral de
renda entre as classes continua a mesma. E de longe o mais
282
A DESIGUALDADE: CLASSE, REGJAO E RA\:A
intratavel dos problemas enfrentados pelo Brasil. Nao obstante
a massificac;ao das matriculas no ensino fundamental e (em menor
escala) medio, o estabelecimento de vasta rede de universida-
des estaduais, federais e particulares e a extraordinaria queda
. na taxa de analfabetismo nao mudaram a desigualdade no Bra-
.. sil. Embora se alegue que a culpa e das distorc;oes salariais,
somadas a politicas govemamentais de arrocho, o fato e que,
ate em fases de acelerada expansao economica, com mercado
de trabalho livre e regime democratico, as distorc;oes de renda e
classe pouco se modificaram. Apesar de todos reconhecerem
que se trata de um problema significativo, poucos tern alguma
proposta seria para dar fim a essas distorc;oes. A pobreza e o
. -: analfabetismo estao diminuindo grac;as a pollticas sociais mais
vigorosas, mas a riqueza perinanece tao desigual quanto sem-
pre foi. Na decada de 1990, conforme informou a ONO, houve
aumento na desigualdade de renda em dois de cada tres muni-
dpios. Ademais, em 26 <las 27 unidades da Federac;ao, o indice
Gini era pior em 2000 que em 1990. Esse indice s6 melhorou no
estado de 'Roraima, no Norte, e mesmo assim apenas porque a
renda media caiu.
53
Dentre os resultados dessa desigualdade, estao o progressivo
declinio da qualidade de vida nas cidades e o aumento da
criminalidade. 0 imenso exodo rural e o crescimento <las favelas
nas periferias de todos os principais centros criaram uma serie de
problemas urbanos.
54
Embora o governo tenha oferecido progra-
mas publicos de construc;ao e financiamento de moradias desde
os anos 1960 ate o inicio dos 1990, tal sistema ruiu logo em
seguida, deixando grave escassez de credito para a construc;ao,
mais um deficit habitacional macic;o.
55
A falta de credito ea pobreza
da maioria dos migrantes levaram ao surgimento de favelas, em
terras ocupadas ilegalmente e sem adequada infra-estrutura. A
forma ca6tica de ocupac;ao, a natureza precana <las casas (erguidas
pelos pr6prios moradores) e a ausencia de todos os servic;os essen-
ciais transformaram muitas dessas areas em focos de criminalidade
283
0 BRASIL OESOE 1980
e desordem social. Isso tambem causou serios problemas de
governabilidade em muitos dos maiores centros urbanos.
Com o tempo, as favelas se tornam comunidades estabelecidas
e reivindicam apoio cada vez maior dos governos, os quais tern
on;amentos limitados.
56
Isso cria enorme dificuldade fiscal e ad-
ministrativa para prefeituras, que precisam fornecer tudo (desde
agua, esgoto, eletricidade, escolas e postos de saude ate ruas,
pontes e transporte publico) aquelas areas, quase sempre distan-
tes. Embora cortic;;os e favelas sejam parte de todas as cidades
brasileiras desde os primeiros tempos, as favelas de hoje consti-
tuem uma evoluc;;ao relativamente singular, que se deu, sobretu-
do, no seculo XX, em conseqiiencia da rapida urbanizac;;ao. Em
1991, quando o governo federal realizou o primeiro censo em
larga escala dessas areas, estimou-se que havia 3.183 favelas,
dois terc;;os das quais em munidpios do Rio de Janeiro e Sao
Paulo, os grandes destinos da migrac;;ao interna.
57
0 crescimento
.das favelas continua em ritmo acelerado, a medida que uma cida-
de ap6s outra comec;;a a se espraiar. Em 2005, s6 o munidpio de
Sao Paulo tinha duas mil favelas grandes ou pequenas, onde
morava 1,2 milhao de pessoas. Outras seiscentas mil pessoas
habitavam cortic;;os ou domidlios de titularidade precaria - numa
populac;;ao municipal de dez milhoes.
58
Em 2000, num levantainen-
to das favelas paulistanas, verificou-se que essas comunidades
densamente povoadas tinham proporc;;oes mais altas de crianc;;as
e de trabalhadores pouco instruidos e mal remunerados do que a .
cidade como um todo; e que metade das residencias nao dispu-
nha de instalac;;oes sanitirias.5
9
Conforme muitos estudiosos apontaram, as favelas tendem a
se desenvolver na periferia das grandes cidades, causando grave
crise na infra-estrutura a medida que o crescimento urbano hori-
zontal segue inabalavel e supera em muito os recursos urbanos
disponiveis. Embora as areas centrais das cidades (em Sao Paulo,
por exemplo) tendam a diminuir de populac;;ao ou crescer muito
mais devagar que nas decadas anteriores, os suburbios pobres
284
A DESIGUALDADE: CLASSE, REGIAO E RAc;::A
. crescem com extrema rapidez. Esse crescimento nao raro ocorre
em terras inadequadas para a habitac;;ao, causando destruic;;ao
ambiental, poluic;;ao de mananciais e uma serie de outros proble-
mas sociais e economicos.6o Ao contrario do que ocorre nos Esta-
dos Unidos, os brasileiros ricos tendem a viver nas areas centrais
das cidades e sao os pobres que dominam as periferias. 0 Rio de
Janeiro, e claro, tern as favelas mais famosas, a prindpio localiza-
das nos morros que circundam a cidade, antes que muitas delas
fossem expulsas para a periferia quando a nova tecnologia possi-
bilitou a elite construir modernos predios residenciais nas princi-
pais encostas. Assim, apesar do romantismo das primeiras fave-
las, com suas vistas deslumbrantes da bafa de Guanabara, a imensa
. maioria dos cariocas pobres mora a quilometros do centro e muito
longe das praias.
61
Durante anos, as favelas foram tidas como areas de ocupac;;ao
temporaria que poderiam ser removidas do tecido urbano. Tal
ideia levou a vastos programas publicos de construc;;ao de mora-
dias. No Rio de Janeiro e em Sao Paulo ergueram-se na periferia
grandes projetos habitacionais, sem transpori:e publico adequa-
do, sem infra-estrutura basica de escolas, hospitais e locais de
lazer e - o mais importante - sem perspectiva de trabalho. Hoje,
esses conjuntos sao considerados um grave erro de planejamento
urbano. No munidpio de Sao Paulo podemos citar como exem-
plo a Cidade Tiradentes, com mais de 300 mil habitantes. Localiza-
da no extrema Leste da capital, foi construida em area desprovida
de infra-estrutura e distante das areas geradoras de emprego. Ali
se concentra uma populac;;ao pobre, de baixo ruvel educacional,
com alta taxa de desemprego e sem lazer. A violencia e a conse-
qiiencia natural.
Atualmente, a politica e "urbanizar" as favelas em vez de des-
trui-las. Remover casas ou barracos de areas de risco (sobretudo
em zonas de muita erosao), abrir ruas e trazer agua, eletricidade
e servic;;os urbanos como escolas e postos de saude se tornaram a
politica basica. As grandes favelas ja sao, na pratica, cidades, e
285
0 BRASIL DESDE 1980
algumas estao tao bem providas de servi\:OS basicos quanto ~
bairros centrais. No entanto, as favelas mais novas continuam a
ocupar terrenos com grande risco de deslizamento de terra, e
seus barracos sao, em geral, de madeira. Por outro lado, muitas
das favelas mais antigas foram estabelecidas em areas pr6ximas
aos recursos e empregos urbanos. Os moradores da imensa
Parais6polis, grudada ao elegante bairro do Morumbi (Sao Pau-
lo), por exemplo, nao aceitariam nenhuma alternativa de resi-
dencia que implicasse ficar duas horas OU mais no onibus para
chegar ao trabalho. S6 admitiriam moradia perto de onde ja resi-
dem, pois a maior parte dos empregos e gerada pelos bairros de
alta renda que rodeiam a fa vela.
Como muitos observaram, a violencia das favelas mais anti-
gas nao e inerente as pessoas que ali vivem, tendo em vista que
a maioria esta empregada, born numero no setor formal. 0 que
gera a violencia sao a alta taxa de desemprego dos jovens e a
falta de recursos basicos.
Por conseguinte, a urbaniza\:aO rapida, que trouxe muitas van-
tagens para grande numero de migrantes rurais pobres e analfa-
betos, tambem estimulou o aumento da criminalidade em niveis
extraordinarios ate para os padroes do Terceiro Mundo. A
criminalidade, nao importando como seja medida, vem tendo
crescimento sistematico nas ultimas decadas, provocando taxas
muito altas de violencia e encarceramento. Essa situa\:ao onera
sobremaneira os or\:amentos publicos e causa colapso do siste-
ma prisional. No final da decada de 1990, a taxa anual de homici-
dios no Brasil subira para 24 mortes para cada cem mil habitantes.
Na epoca, a media mundial era de 8,7, com as medias localizadas
variando de menos de dois homicidibs nos paises arabes e na
Uniao Europeia a 19,8 na America Latina em sua totalidade. Ou
seja, a taxa brasileira era muito alta ate para os padroes latino-
americanos, sendo superada apenas pela colombiana, hondurenha
e jamaicana.
62
E, desde aquela epoca, nao parou de subir. Entre
1980 e 2000, os homicidios passaram de 2% para 5% de todos os
286
A DESIGUALDADE: CLASSE, REG!Ab E RAc;;A
6bitos registrados no Brasil; e, em 1990, ja haviam ultrapassado
os acidentes de transito como a principal causa mortis "externa"
(nao-relacionada a problemas de saude) no Brasil.
63
Segundo o
Ministerio da Saude, a taxa de homicidios subiu de 22,2 por cem
mil habitantes em 1990 para 27,2 em 2002. Havia diferen\:as
marcantes, com a taxa indo de 51,9 no Espirito Santo a 3,9 no
Piaui em 1999, sem tendencias regionais claras: os estados do Sul
tinham indices baixos, assim como varios do Nordeste; ja o Cen-
tro-Oeste e o Sudeste apresentavam os indices mais altos.
64
Embora as tendencias no numero de homiddios sejam cor-
relacionadas com frequencia a pobreza e estes se concentrem em
areas mais pobres, os crimes contra o patrimonio estao (como
_ seria de esperar) mais intensamente relacionados a distribui\:ao
geografica da riqueza.
65
Em especial nos ultimos anos, os assal-
tos, assim como os crimes relacionados ao narcotrafico, espalha-
ram-se das favelas para as partes mais ricas das principais areas
metropolitanas. Desse modo, a incidencia de crimes contra o
patrimonio era maior no Distrito Federal, em Sao Paulo e no Rio
Grande do Sul, ao passo que a taxa media no Nordeste era meta-
de da nacional.
66
Com frequencia, a baixa qualidade e corrup\:ao
das policias estaduais resultam tanto em mau policiamento quan-
to em ma condu\:ao das investiga\:oes. Ainda acarretam taxas
mais altas de encarceramento para pobres e negros do que para
outros segmentos da sociedade.
Os elevados indices de criminalidade, nutridos pelo desem-
prego, pela baixa escolaridade e por diversos outros fatores
que marcam a desorganiza\:ao da sociedade brasileira, causa-
ram grande aumento das taxas de encarceramento, acompanha-
das da concomitante incapacidade de abrigar essa popula\:ao
carceraria cada vez maior. 0 censo penitenciario de 1997 mos-
trou que a popula\:ao prisional brasileira se expandira de quase
149 mil pessoas dois anos antes para 170 mil e que a taxa de
encarceramento passara de 95,5 para 108,4 prisioneiros por cem
mil habitantes. Tratava-se de um m1mero relativamente modes-
287
0 BRASIL DESDE 1980
to para os padroes mundiais (a mesma taxa chegou a seiscentos
prisioneiros nos Estados Unidos e setecentos na Russia), mas
alto se comparado a taxa da Uniao Europeia, por exemplo (87
prisioneiros).
67
E o Brasil estava operando um sistematotalmen-
te deficiente, incapaz de dar conta do numero de pessoas que o
Judiciario lhe mandava. Naquele censo penitenciario de 1997,
estimou-se que existia um deficit de noventa mil vagas nas pri-
soes brasileiras (as quais sofriam de exti'aordinaria superlotas;:ao)
e que havia cerca de 250 mil jufzos penais pendentes.
68
Ao mesmo
tempo, o pais era palco de algumas <las mais sarigrentas rebelioes
prisionais de todo o mundo, sobretudo nos estados de Sao Pau-
lo e Rio de Janeiro.
6
9
Resta pouca duvida de que a violencia e tema fundamental
. no Brasil urbane>. Todas as pesquisas mostram que, apesar <las
precarias condis;:oes nas cidades (com as enormes dificuldades
de subsistencia e qualidade de vida, o transito deficiente e a
proliferas;:ao de moradias de baixa qualidade), a criminalidade e
apontada como o problema mais importante.
70
A violencia afeta
todos os niveis da populas;:ao. Hoje, os mais ricos vivem em bair-
ros ou condominios protegidos, empregando segurans;:a particu-
lar, e se preocupam com os assaltos, com os seqliestros, com
toda a possibilidade de se tornarem vitimas de crimes. Entretan-
to, a criminalidade nas areas mais abastadas e muito baixa. Quern
mais sofre sao as pessoas mais pobres que vivem nas grandes
cidades. Se por um lado a pobreza no campo ou nas cidades
pequenas nao se correlaciona a criminalidade, por outro as areas
mais violentas sao as favelas e os bairros pobres <las maiores
cidades. A desigualdade e a exclusao social se evidenciam mais
nos grandes centros e parecem ser muito importantes na questao
da violencia urbana. Afora esses problemas de classe e ate de
ras;:a, ha outros, como o alcoolismo .e o narcotrafico, ambos os
quais influenciam as taxas de homicidio. A falta de locais de lazer
na periferia que sirvam de alternativa aos botecos e a violencia
relacionada ao trafico sao as principais causas de homicidio nas
288
A DESIGUALDADE: CLASSE, REGIAO .E RAc;:A
maiores cidades. Em especial o trafico, que usa crians;:as e adoles-
centes, e propenso a chacinas de gangues rivais.
A violencia urbana gera um custo social dificil de medir, mas
inquestionavelmente grande, redundando em gastos tanto publicos
quanto privados para cobrir desde segurans;:a ate hospitalizas;:ao.
A segurans;:a particular para protes;:ao de neg6cios, residencias e
pessoas e atividade economica de grande importancia no Brasil.
Os estudiosos calculam que, somando-se essas despesas ao cus-
to do turismo perdido em cidades como ci Rio de Janeiro, o pais
perde algo entre 6% e 7% do PIB.
71
Ademais, nas maiores cida-
des, o aparato de uma sociedade com medo do crime se manifes-
ta nas grades <las janelas, nas guaritas, nos segurans;:as, nos muros
altos, nos carros blindados, na dires;:ao defensiva <las pessoas que
a noite 'nao param no sinal vermelho nem dirigem pelos bairros
mal-afamados.
NOTAS [pp. 262-289]
l: Sao porcentagens que constam de um dos maiores bancos de dados sobre a desigual-
dade, mantido pelo Banco Mundial e pela ONU na UNU/Wider: o World Income Inequality
Database (WIID), World income inequality database V 2.0a June 2005, tabela WID2al,
em www.wider.unu.edu/wiid/wiid.htm.
2. Ibid., tabela WID2al. Segundo o Ipea, os 10% mais ricos detinham 47% da renda total
brasileira em 1981 e 46% em 2002. Ipeadata, Renda- parcela apropriada pelos 10%
mais ricos - % renda total.
3. David de Ferranti, Guillermo E. Perry, Francisco Ferreira & Michael Walton, Inequality
in Latin America: breaking with history? (Washington, DC: World Bank, 2004), figuras 2-
3, pp. 2-10, fornecem os inais recentes indices de Gini latino-americanos.
4. Ricardo Henriques, Desigualdade racial no Brasil: evolur;ao das condir;oes de vida na
decada de 90 (Rio de Janeiro: Ipea, Texto para Discussao 807, 2001), p. 9 e Ipeadata:
Indicadores Sociais.
5. Um estudo recente do Banco Mundial concluiu: "Na maioria das sociedades latino-
americanas, segundo levantamentos por amostra de domicilios, 10% dos individuos
auferem 47% da renda total, ao passo que os 20% mais pobres ficam com apenas 2-4%.
Tais sao substancialmente maiores que as verificadas nos paises da OECD, da
Europa oriental e da maior parte da Asia. Alem disso, o atributo mais caracteristico da
desigualdade de renda na America Latina esta no topo da - ate os paises
mais igualitarios (Costa Rica e Uruguai) tem niveis de desiguldade de renda significati-
289
0 BRASIL DESDE 1980
vamente mais altos [do que na QECD e nas outras regioes usadas para compara\;ao]".
Ferranti et al., Inequality in Latin America, p. Sumario-3.
6. Dados recentes que correlacionam os grupos de renda a escolaridade mostram que,
no Brasil, todas as faixas etirias tern avan1;ado de forma sistematica em anos de escola-
ridade, e isso vale ate para os grupos de renda mais baixos. Ver Ferranti et al., Inequality
in Latin America, tabelas A22-A23 e A25, nas pp. 419-20 e 422. Ver tambem a analise
etiria, mais detalhada, nas tabelas suplementares de escolaridade/idade e 1ndice de Gini
em www.depeco.econo.unlp.edu.ar/cedlas/wb.
7. Dieese, 1985 - IBGE.
8. Maria do Socorro Quirino Escoda, "A determina1;ao social da fome e a inte1Ven1;ao do
Estado" (tese de doutorado, UFRN, 1989), cap!tulo 2.
9. Howell H. Zee, Personal income tax reform: concepts, issues and comparative country
developments (Washington, DC: IMF Working Paper, WP/05/87, 2005), p. 43.
10. Carlos Langoni, Distribuir;ao da renda e desenvolvimento econ6mico do Brasil (Rio
de Janeiro: Expressao e Cultura, 1973).
11. Albert Fishlow, "A distribui1;ao de renda no Brasil: um novo exame'', Dados, n. 11 (1973).
12. Ver Edmar Bacha &. Herbert S. Klein (eds.), Social change in Brazil, 1945-1985: the
incomplete transformation (Albuquerque: University of New Mexico Press, 1989).
13. Charles Howard Wood &Jose Alberto M. de Ca!Valho, A demografia da desigualda-
de no Brasil (Rio de Janeiro: !pea, 1994), p. 115, tabela 4.4.
14. IBGE, Estatfsticas do seculo XX (2003), tabela Popula1;ao1982aeb-049.1.
15. IBGE, online, tabela 3, "Taxas de mortalidade infantil segundo as grandes regioes -
1990-2000".
16. Datasus, http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/idb2003/matriz.htm#mort, tabelas do item C.
17. !BGE, Estatfsti<;;as do seculo XX (2003), tabela saude s2t68; Datasus, http://
tabnet.datasus.gov.br/cgi/idb2003/matriz.htm#mort, tabelas do item F.
18. IBGE, Estatfsticas do seculo XX (2003), tabela educa1;ao2000s2_aeb-82.
19. IBGE, Estatfsticas do seculo XX (2003), tabela educa1;ao2000s2_aeb-86.
20. IBGE, Estatfsticas do seculo XX (2003), tabela Popula1;ao1992aeb-055.1.
21. Maria Helena Guimaraes de Castro, Educar;ao para o seculo XX!: o desafto da qua-
lidade e da equidade (Brasilia: Inep/MEC, 199), p. 11.
22. Lena Lavinas, Eduardo Henrique Garcia & Marcelo Rubens do Amaral, Desigualda-
des regionais e retomada do crescimento num quadro de integrar;ao econ6mica (Rio de
Janeiro: !pea, Texto para Discussao 466, 1997); Claudio Monteiro Considera & Merida
Herasme Medina, PIBpbr unidade da Federar;ao: valores concorrentes e constantes -
1985-96 (Rio de Janeiro: !pea, Texto para Discussao 610, 1998).
23. Antonio Braz de Oliveira e Silva & Merida Herasme Medina, Produto interno bruto
por unidade da Federar;ao- 1985-1998 (Brasilia: !pea, Texto para Discussao 677, 1999).
24. Sonia Rocha, Desigualdade regional e pobreza no Brasil: a evolur;ao - 1981-95
(Brasilia: !pea, Texto para Discussao 567, 1998), p. 20.
25. Ministerio da Sa(Ide, Anuario Estatfstico de Saude (2002).
26. IBGE, Censo 2000, online, tabela 1, "Taxas de fecundidade total segundo as grandes
regi6es - 1940-2000".
27. IBGE, Estatfsticas do seculo XX (2003), tabela pop_S2T02ab.
28. Eduardo Henrique Garcia, Marcelo Rubem do Amaral & Lena Lavinas, Desigualda-
des regionais e retomada do crescimento num quadro de integrar;ao econ6mica (Rio de
Janeiro: !pea, Texto para Discussao 466, 1997), p. 3.
290
A DESIGUALDADE: CLASSE, REGIAO E RA<;:A
29. Antonio Braz de Oliveira e Silva & Merida Herasme Medina, Produto interno bruto
porunidadedaFederar;ao-1985-1998(Brasilia: !pea, Texto para Discussao 677, 1999),
tabelas 3 e 4.
30. IBGE, Diretoria de Pesquisa, Coordena1;iio de Emprego e Rendimento, Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicilios 2002, Centro-Oeste, tabela 2.3.
31. !BGE, Censo Demografico 1970-2000.
32. IBGE, Censo Demogr.ifico 1940-2000.
33. Ricardo Henriques, Desigualdade racial no Brasil: evolur;ao das condir;oes de vida
na decada de 90 (Rio de Janeiro: Ipea, Texto para Discussao 807, 2001), tabela 1, p. 5.
34. PNAD 2003, tabela 11.1.
35. PNAD 2003, tabela 11.3.
36. PNAD 2003, tabela 11.7.
37. PNAD 2003, tabela 11.11.
38. PNAD (PNAD 2001, Microdados (Rio de Janeiro: IBGE, 2002), 1 CD-ROM, tabela
9.16.
39. PNAD 2003, tabela 11.13.
40. PNAD 2003, tabela 11.14.
41. PNAD 2003, tabelas 11.16 e 11.17.
42. PNUD, Cedelpar, Atlas racial brasileiro- 2004.
43. As porcentagens foram 86% a 79% para o grupo dos quinze aos dezessete anos e
30% a 23%para o grupo dos vinte ao 24. PNAD 2003, tabela 11.4.
44. PNAD 2003, tabelas 5 11.15a-11.15d.
45. PNUD, Cedelpar, Atlas racial brasileiro - 2904.
46. IBGE-Sidra, tabela 1288, "Popula1;iio nos censos demograficos por situa1;ao do do-
micilio".
47. Kaizo Iwakami Beltrao, Francisco Eduardo Barreto de Oliveira & Sonoe Sugahara
Pinheiro, A popular;ao rural ea previdencia social no Brasil: uma andlise com enfase nas
mudanr;as constitucionais (Rio de Janeiro: Ipea, Texto para DiscuS;Sao 759, 200), p. 2.
48. Beltrao et al., A popular;ao rural e a previdencia social no Brasil.
49. IBGE, Estatfsticas do seculo XX (2003), tabela poula1;iio2000aeb_s021.
50. IBGE, Estatisticas do seculo XX (2003), tabela pou!a1;ao2000aeb_s020.
51. Ricardo Paes de Barros, Rosane e n d o n ~ & Daniel Santos, Incidencia e natureza
da pobreza entre os idosos no Brasil (Rio de Janeiro: Ipea, Texto para Discussao 686,
1999), tabelas 4 e 25.
52. Da ordem de um 1ndice de Gini de 59.nas areas urbanas e 55 na zona rural. IBGE-
Sidra, tabela 2037, "Indice de Gini da.distribui1;ao do rendimento nominal mensal dos
domidlios particulares permanentes, com rendimento domiciliar, por situa1;ao do domi-
cilio".
53. PNUD, Funda\;iio Joiio Pinheiro, Atlas do desenvolvimento humano no Brasil- 2003.
54. Ha alguma discussao sobre a defini\;iio de "favela", aglomera\;iio urbana que a
maioria dos analistas considera um grupo de moradias precanas, sem instala1;oes ade-
quadas, em terreno cuja ocupa1;ao nao e regular. Uma defini1;ao mais precisa foi dada
por Sergio Magalhaes, subsecretario de Desenvolvirnento Urbano do estado do Rio de
Janeiro: "[F]avela, do ponto de vista formal, e um conjunto de habita1;oes que se organi-
zaram segundo uma orienta1;ao de espontaneidade, ocupando territ6rios abandonados
ou subutilizados. [Do] ponto de vista da forma urbana em geral, as ruas sao estreitas,
sinuosas, [nao havendo] previa defmi1;ao do espa1;0 publico" (www.vitruvius.corn.br/
291
0 BRASIL DESDE 1980
entrevista/magalhaes/magalhaes.asp). Ou, como estabeleceu sucintamente o secretario
de Planejamento do munidpio de Sao Paulo, e um grupo de moradias de qualquer tipo
que nao se organizam em ruas regulares (entrevista em 3 set.2005).
55. Em seus trinta anos de existencia (1964-1994), o Sistema Financeiro da Habitac;;:ao
(SFH) proporcionou credito para a construc;;:ao de 5,6 milhoes de moradias, mais de
metade das quais se destinou aos pobres. Robson R. Gonc;;:alves, Aspectos da demanda
par unidades habitacionais nas regii5es metropolitanas - 1995-2000 (Rio de Janeiro:
Ipea, Texto para Discussao 514, 1997), p. 5. Em 2000, calculava-se um deficit de 7,2
milhoes de moradias no Brasil, o que representava 16% de todos os domicilios, com
mais de 80% do deficit correspondendo a habitac;;:ao urbana. No censo de 2000, estimou-
se que, dos 42 milhoes de domicilios no pals, cerca de 1,6 milhao eram as chamadas
"habitac;;:oes subnormais", ou seja, essencialmente as favelas, que representariam apenas
4% de todas as moradias. No entanto, quando a analise e feita em termos urbanos, a
importancia das favelas e imensa. Em Belem, por exemplo, elas constitufam 30% das
moradias; e, nas regioes metropolitanas do Sudeste Conde estao as maiores cidades
brasileiras), 8%. Fundac;;:ao Joao Pinheiro, Centro de Estatfstica e Informac;;:oes, Dijlcit
habitacional no Brasil (2. ed.; Belo Horizonte, 2005), pp. 34 e 38.
56. Ap6s longos anos de ocupac;;:ao, muitos <lesses bairros-favelas se modificam, e suas
moradias adquirem um minimo de infra-estrutura, passando para um estagio alem das
estruturas "subnormais" da origem. Mesmo assim, calculou-se que, em 2000, 718 mil
domidlios da Grande Sao Paulo ainda eram subnormais (barracos primitivos com pou-
cas comodidades) e representavam 8% de todas as moradias daquela regiao metropoli-
tana. Fundac;;:ao Joao Pinheiro, Centro de Estatistica e Informac;;:oes, Dijlcit habitacional
no Brasil (2. ed.; Belo Horizonte, 2005), tabela 5.2, p. 38. Para uma perspectiva politica
da Ienta evoluc;;:ao e integrac;;:ao dessas comunidades, ver Janice E. Perlman, Tbe myth of
marginality: urban poverty and politics in Rio de Janeiro(Berkeley: University of California
Press, 1976); Robert Gay, Popular organization and democracy in Rio de Janeiro: a tale
of two favelas (Filadelfia: Temple University, 1994); e Camile Goirand, La politique des
favelas (Paris: Karthala, 2001).
57. IBGE, Estatisticas do seculo XX (2003), tabela haab-infraS2Tl 44.
58. Entrevista com o secretario de Planejamento do munidpio de Sao Paulo, l
2
set. 2005.
59. Camila Saraiva & Eduardo Marques, "A dinamica social das favelas da regiao metro-
politana de Sao Paulo" (paper apresentado no Seminario sabre Estrutura Social e Segre-
gac;;:ao Espada! - Sao Paulo, Rio de Janeiro e Paris [Sao Paulo], 2004), tabela 3, disponi-
vel em www.centrodametropole.org.br/textos.html.
60. Haroldo Torres, Humberto Alves & Maria Aparecida de Oliveira, "Sao Paulo peri-
urban dynamics: some social causes and environmental consequences" (paper apresen-
tado na XXV International Population Conference [Tours, Franc;;:a), 18-23 ju!. 2005), dis-
ponivel em www.centrodametropole.org.br/teXt:os.html.
61. Supoe-se que a primeira das favelas cariocas tenha sido erguida na decada de 1890,
mas s6 nos anos 1940 substituiriam os tradicionais cortic;;:os (habitac;;:oes coletivas regula-
rizadas de baixa qualidade) como principal moradia dos pobres da cidade. Ja no censo
de 1950, a maioria dos favelados morava na periferia, longe das praias da Zona Sul; em
1960, s6 20% das favelas se localizavam nessa ultima regiao. Embora a maioria das
habitac;;:oes das favelas de Sao Paulo fosse de alvenaria, as do Rio de Janeiro (cidade
bem mais quente) tendiam a ser de material mais efemero, como madeira, lata etc. No
entanto, o que definia urnas e outras era a ausencia de escritura, ruas e infra-estrutura
basica. Julio Cesar Pino, Family and Jave/a: the reproduction of poverty in Rio de Janeiro
292
A DESIGUALDADE: CLASSE, REGIAO E RAc;:A
(Westport, CT: Greenwood Press, 1997), pp. 3, 38 e 42-4; entrevista com o secretario de
Planejamento do munidpio de Sao Paulo, 3 set. 2005.
62. Tulia Kahn, Cidades blindadas: ensaios de criminologia (Sao Paulo: Conjuntura,
2001), tabelas 1-3. .
63. Claudio Santiago Dias Junior, "O impacto de mortalidade por causas extemas dos
homiddios na expectativa de vida: uma analise comparativa entre cinco regioes metro-
politanas do Brasil" (manuscrito nao-publicado, Centro de Estudos de Criminalidade e
Seguranc;;:a Publica [Crisp], UFMG, 2004), tabelas 1 e 2, p. 8.
64. Datasus, tabela C.9, "Taxa de mortalidade especffica por causas extemas", disponi-
vel com quadros de dados afms em http://tabnet.datasus.gov.br/i:gi/tabcgi.exe?idb2004/
c09.def.
65. Claudio C. Beato Filho, "Deterrninantes da criminalidade em Minas Gerais", Revista
Brasileira de Ciencias Sociais, v. 13, n. 37 (jun. 1998).
66. Dados nacionais, disponiveis em Secretaria da Seguranc;;:a Publica e Defesa Social do
Ceara, www.segurahca.ce.gov.br/estatfsticas_nac.jsp.
67. Gordon Barclay & Cynthia Tavares, International comparisons of criminal justice
statistics, 2000 (Londrres: Home Office, Reasearch Development and Statistics Directorate,
12 jul. 2002), tabela C. Para o mais recente nlimero dos Estados Unidos (que chegou a
extraordinanos 714 prisioneiros por cem mil habitantes em 2003), ver State University of
New York at Albany, Sourcebook of criminal justice statistics online, tabela 6.12, em
www.albany.edu/sourcebook/wkl/t12.wkl.
68. 0 Globo, 13 abr. 1998, apudJulita Lengruber, "Pior e imposs!vel'', em www.ecam.edu.br/
cesec/artigos/Midia_body_JL17.htm; Human Rights Watch, O Brasil atras das grades (o
sistema penitencid.rio), relat6rio disponivel em http://hrw.org/portuguese/reports/presos/
sistema.htm.
69. Em 2004, a rebeliao na casa de cust6dia de Benfica (Rio de Janeiro) deixou catorze
mortos. Em 2002, 27 presos foram mortos no presidio Urso Branco (Porto Velho). Em
epoca recente, o pior epis6dio foi a rebeliao do Carandiru (Sao Paulo), onde a polfcia
rriassacrou 111 presos em outubro de 1992.
70. Otaviano Canuto, "Mao dupla entre economia e violencia: causas socioecon6micas
e judiciais esrao nas raizes da violencia urbana", 0 Estado de S. Paulo, 2 out. 2001.
71. Simone Goldberg, "O a!armante custo da violencia", www.terra.com.br/dinheironaweb/
139/ entrevista/ent139 _01.htm.
293
CONCLUSAO
Nos ultimos 25 anos, ocorreram profundas transformas;oes no
Brasil. Tradicionalmente agricola e rural, e hoje uma sociedade
urbana e industrial moderna. Essa transformas;ao afetou todas as
:t'egioes e todos os segmentos sociais. O pais ate fez grandes
avans;os na consolidas;ao de uma sociedade democratica e mais
justa. No entanto, foi incapaz de mudar a sempre imensa desi-
gualdade dessa sociedade.
Assim como outros paises da America Latina, o Brasil cres-
ceu rapido no inicio da decada de 1970. Aproveitando a forte
expansao da economia internacional, a abundancia de capital
estrangeiro e as baixas taxas de juros, ele e muitos outros paises
do Terceiro Mundo passaram por um periodo de euforia, cres-
cendo a taxas impressionantes, mas acumulando desequilibrio
nas contas externas. As duas crises do petr61eo e o rapido au-
mento das taxas de juros nos Estados Unidos modificaram esse
ambiente antes favoravel. 0 financiamento do desequilibrio co-
mercial expandiu a divida externa e fez com que aqueles paises
ficassem mais dependentes do capital externo. Ao mesmo tem-
po, as nas;oes mais ricas reagiram as duas crises do petr61eo
com politicas recessivas que depressa elevaram as taxas de ju-
ros. Essas politicas tiveram impacto direto nos paises em desen-
volvimento, a maioria dos quais encontrou dificuldades para
pagar suas dividas externas. Em decorrencia do aumento das
taxas de juros e da escassez de capital estrangeiro para refinanciar
294
CONCLUSAO
os deficits existentes, cresceu a pressao sobre a balans;a de pa-
gamentos.
Se o Brasil diferiu dos outros paises em desenvolvimento,
foi na resposta aquela nova crise mundial. Ao contrario da maior
parte das nas;oes desenvolvidas e em desenvolvimento, que ado-
taram politicas recessivas, o governo brasileiro optou por inten-
sificar o processo de substituis;ao de importas;oes, mediante um
ambiciosoprograma de investimento. Esse programa estimulou
a produs;ao interna nos setores que ainda dependiam de itens
importados (como 0 de maquinas-ferramentas e 0 de insumos
basicos) e eliminou gargalos existentes na infra-estrutura, so-
bretudo na energia e nos transportes. Poi uma politica que possi-
bilitou a econornia brasileira continuar em sua trajet6ria hist6rica
de crescimento. 0 Brasil se industrializou ainda mais, estabele-
cendo um dos mais complexos setores fabris do mundo em
desenvolvimento. Assim, apesar da turbulencia internacional da
decada de 1970, a economia brasileira cresceu a uma media
anual de 8,6%, e a renda per capita subiu US$ 500, chegando a
mais de US$ 2 mil em 1980. 0 custo, porem, foi alto:
endividamento externo, problemas na balans;a de pagamentos
e crise fiscal. Na epoca, o Brasil era grande importador de pe-
tr61eo e se viu atingido pelo aumento dos pres;os internacionais
do produto. 0 resultado foi inflas;ao descontrolada. A inflas;ao,
que fora em media de 25% anuais na decada de 1970, alcans;ou
85% em 1980.
A crescente fragilidade das economias do Terceiro Mundo
adquiriu propors;oes de crise ap6s a quebra do Mexico, em 1982.
Essa crise internacional da divida afetou todos os paises, ricos e
pobres, e obrigou a maioria das nas;oes em desenvolvimento a
depender do Fundo Monetario Internacional para resolver seus
problemas. A conseqilente solus;ao do FMI para os paises deve-
dores (dos quais o Brasil era notavel exemplo) foi que se adotas-
sem politicas econornicas recessivas para combater a inflas;ao,
equilibrar as contas publicas e gerar balans;as comerciais positivas,
295
0 BRASIL DESDE 1980
a fun de pagar as obriga\:oes externas. Desse modo, os paises em
desenvolvimento passaram de importadores a exportadores de
capital e, nesse processo, inviabilizaram todas as respectivas
chances de crescimento intemo.
0 Brasil foi entao obrigado a adotar uma politica monetaria
restritiva, que resultou em queda dos salarios reais. Todas essas
medidas causaram profunda recessao e reduziram muito a de-
manda interna. Contudo, de fato reverteram a balan\:a comerci-
al, que foi de negativa a positiva - gra\:as principalmente a gran-
de redu\:ao das importa\:6es. As pollticas recessivas nao detive-
ram a infla\:ao, que atingiu 180% em 1984, nem redundaram em
contas publicas equilibradas, apesar das severas restri\:6es aos
gastos e investimentos. Na realidade, os altos juros adotados
pelo governb para controlar a infla\:ao e atrair capital estrangei-
ro s6 fizeram aumentar o endividamento do govemo e diminuir
0 crescimento economico.
Poi essa a situa\:ao que os governos democraticos herdaram
quando, em 1985, chegaram ao poder. Divida e infla\:ao crescen-
tes, em meio a grande recessao e enorme pressao social por
mudan\:as, criaram dificil para o novo govemo civil. Era
impossivel manter a politica economica recessiva, em especial o
arrocho salarial antes imposto pelos militares. 0 primeiro govemo
democratico tentou resolver aquele conflito adotando um plano
de estabiliza\:ao heterodoxo (o Cruzado), que mudou o regime
monetario, congelou os pre\:os e aumentou os salarios reais. A
prindpio, o plano conseguiu reduzir a infla\:ao e elevar a renda
real, o que provocou grande crescimento do mercado interno. 0
desemprego caiu ao nivel mais baixo em vinte anos, e o PIB per
capita aumentou 4,4%. No entanto, o crescimento agregado ul-
trapassou a capacidade de produ\:ao da economia, gerando no-
vas press6es inflacionarias. Em 1987, a crescente crise mundial
da divida e o fechamento dos mercados de capitais para o Brasil
levaram o pais a suspender os pagamentos da divida externa e
renegocia-la. Por fim, com a Constitui\:ao de 1988, o governo
296
CONCLUSAO
conseguiu solidificar as institui\:6es democraticas e reformar as
pol:iticas sociais de forma marcante.
A primeira metade da decada de 1990 se caracterizou pela
profunda crise economica e politica e pelo abandono do tradicio-
nal modelo brasileiro de desenvolvimento. 0 presidente Collar
introduziu o modelo economico neoliberal. Seu governo, contu-
do, foi marcado pela corrup\:aO e pela implementa\:ao de um
plano antiinflacionario irracional e autoritario, que seqiiestrou
recursos privados e causou profunda recessao. A infla\:ao voltou
aos niveis elevados de outrora, o desemprego aumentou sobre-
maneira, os salarios reais cairam, o investimento cessou. Collor
tambem abriu o mercado interno as importa\:6es, nao tendo pre-
parado a economia para o choque que essa postura nova e
neoliberal provocou. Felizmente, a crise polltica foi resolvida de
modo democratico, com o impeachment do presidente. Resol-
ver os problemas economicos, entretanto, levou muito mais tem-
po, pois o Brasil abandonara o modelo que tivera inicio quaren-
ta anos antes e conduzira a industrializa\:aO do pais.
Coube ao governo Itamar solucionar os problemas economi-
cos criados pelo govemo Collor. 0 primeiro e mais importante
<lesses problemas era a necessidade de conter uma infla\:ao cada
vez mais perigosa. Em 1993, Fernando Henrique Cardoso, entao
ministro da Economia, implementou outro plano de estabiliza\:ao,
o quarto desde o Cruzado. Esse plano, o Real, foi um sucesso.
Ocorreu numa conjuntura economica internacional mais favora-
vel, beneficiou-se da experiencia dos planos anteriores e criou
com sucesso uma moeda estavel. A abertura a economia mundial
e a do real garantiram uma ancora efetiva para a
nova estabilidade dos pre\:OS, e a infla\:aO tern estado sob controle
desde 1994. 0 Plano Real tambem aprofundou as politicas econo-
micas liberais do governo Collor, e o efeito foi uma contra\:i'io do
setor industrial. Nesse programa neoliberal, a desregulamenta\:ao
e a privatiza\:ao constitufram outros elementos-chave. Ao fim e ao
cabo, a economia brasileira se viu obrigada a se modernizar para
297
0 BRASIL DESDE 1980
poder se defender e competir no cenario internacional. Tal mo-
acabou ocorrendo, porem, mesmo com o aumento da
eficiencia, o custo foi eliminar alguns produtores, promover a es-
e a das taxas de emprego no setor industrial
e aumentar a estrangeira na propriedade das indus-
trias nacionais. Enquanto isso, o real sobrevalorizado estimulou a
onda de e reduziu as fazendo que a
comercial ficasse negativa. Ao mesmo tempo, para conter
a demanda interna, utilizaram-se altas taxas de juro. Tudo isso
explica o crescimento muito baixo que o Brasil obteve nos anos
1990. S6 em 1999, com a na politica cambial (que resul-
tou em drastica do real), houve melhora na com-
petitividade da industria nacional.
Um setor em que a abertura do mercado teve efeito direto e
positivo foi a agricultura. A agrkola se iniciara na
decada de 1970, com grande apoio governamental, mediante in-
. centivos, garantidos e pesquisa agropecuaria. Abriram-se
novas fronteiras agricolas, em especial no cerrado, antes consi-
derado impr6prio para a lavoura. Mesmo com o fim dos
garantidos e do controle governamental do mercado nos anos
1990, a agricultura brasileira floresce como nunca, num mercado
totalmente livre. Nas ultimas decadas, o Brasil se tornou uma <las
principais agrkolas e e hoje llder na de diver-
sos produtos agropecuarios.
Nos ultimas 25 anos, o setor financeiro tambem passou por
profunda principalmente ap6s a abertura da eco-
nomia. Apesar da elevada, ficou mais estavel e mais so-
fisticado nesse periodo e superou com facilidade as sucessivas
crises que destruiram por algum tempo os sistemas financeiros
do Mexico e da Argentina. Mesmo depois que o Plano Real
eliminou as chamadas transferencias inflacionarias (que tanto fa-
voreciam o setor), deu-se uma suave para o ambiente
nao-inflacionario, ao eficiente e eficaz programa governa-
mental de apoio a das financeiras. As-
298
CONCLUSAO
sim como em outros setores, houve grandes dos
bancos estaduais, com a estrangeira no setor. Atual-
mente, o setor financeiro brasileiro esta entre os mais
do mundo, com estrutura muito s6lida, modema e eficiente. Entre-
tanto, persistem dois antigos problemas que, na pratica, reduzem
os beneficios do moderno sistema financeiro para a economia:
os spreads elevados e a em atividades de curto
prazo. Esses dois fatores refletem da e do
mercado que s6 agora lentamente a mudar, em especial
porque o governo a reformar o sistema juridico que
rege OS assuntos economicos.
A despeito de todas as nos mercados, o crescimen-
to brasileiro tern sido apenas moderado. De 1990 a 2004, o PIB .
per capita cresceu meros 15%. E muito pouco para um pa:ls com
os niveis de desigualdade e pobreza existentes no Brasil. Por
causa desse baixo crescimento e da acentuada da
moeda, o Brasil ate caiu de no ranking <las maiores
economias mundiais, passando da oitava em 1998 para a
decima segunda em 2004. 0 baixo crescimento, combinado com
o grande aumento na produtividade da mao-de-obra agricola e
industrial, causou grave desemprego. Este, por sua vez, expan-
diu sobremaneira o setor informal e ainda provocou perda de
qualidade no setor formal. Todos esses fatores acirraram as ten-
soes sociais e a desigualdade.
Em materia de desigualdade, alias, o Brasil continua sendo o
pais com pior de renda na America Latina. Nos ultimos
25 anos, isso pouco mudou. Em 1980, cerca de um da popula-
estava classificado como pobre, que nao se modifi-
cou desde aquela data. Isso ajuda a explicar por que, no mesmo
periodo, o indice de Gini se manteve em tomo de 0,60, mais alto
que o de qualquer outro pa:ls latino-americano e quase o dobro da
media dos pa:lses Nesses 25 anos, ocorreram alguns timi-
. dos na renda e na <las disparidades regionais, mas
o Brasil permanece uma <las sociedades mais desiguais do planeta,
299
0 BRASIL DESDE 1980
do que resultam tensoes sociais dificeis de resolver. Os crimes vio-
lentos sao, cada vez mais, apenas uma das disso.
No ultimo quarto de seculo, apesar do crescimento modesto
e da rigidez da estrutura distributiva, aconteceram importantes
sociais. Houve continuo aumento da expectativa
de vida e melhora em todos os indicadores de saude, a mattlcula
no ensino fundamental se universalizou e a taxa de analfabetis-
mo vem caindo de modo constante. Tambem ocorreu continuo
dedinio da rural mais pobre. As disparidades regio-
nais vao se reduzindo aos poucos. Nos anos 1930, por exemplo,
a expectativa de vida nas areas mais pobres era um menor
que nas mais ricas; no inicio do novo seculo, essa caiu
para um quarto. Embora a mortalidade infantil ainda _ seja eleva-
da, tern diminuido decada ap6s decada e vai devagar se aproxi-
mando dos padroes dos pa:ises a se
universalizou, e a porcentagem dos nascidos abaixo do peso medio
caiu para niveis do Primeiro Mundo.
No mesmo perfodo, o Brasil enfim completou sua
demografica, passando de pais com altas taxas de fertilidade e
mortalidade, meio seculo atras, a pais de reduzida fertilidade e
mortalidade relativamente baixa. Nos primeiros anos do seculo
XXI, estavam desaparecendo ate as disparidades de fertilidade
entre regioes, classes e niveis educacionais. 0 Brasil ainda man-
tinha taxas de natalidade acima do nivel de mas sua
taxa de crescimento vegetativo ja caira de uma media de 2,2%
nos anos 1980 para uma de apenas 1,2% na primeira decada do
novo seculo, bem abaixo da explosiva taxa de cerca de 3% ao
ano de meados do seculo XX.
Todavia, apesar <lesses inquestionaveis e <las grandes
ocorridas na politica social nos ultimos 25 anos, o Bra-
sil ainda tern longo caminho a percorrer para ate mesmo
os padroes das sociedades latino-americanas mais abastadas. Nao
obstante o governo ter por fim conseguido universalizar o ensino
fundamental, o pais, por causa dos fracassos hist6ricos na educa-
300
CONCLUSAO
ainda apresenta uma das mais altas taxas de analfabetismo da
America Latina. Do mesmo modo, embora o Brasil seja inquestio-
navelmente a economia mais importante da America Latina, a maior
parte dos indicadores sociais o coloca entre as mais po-
bres da regiao. Alem disso, apesar da continua da dife-
entre os membros mais ricos e os mais pobres da sociedade
no que se ref ere aos indices de saude e os niveis de de-
sigualdade na renda e no acesso a recursos continuam altos e
mostram pouca Nesse aspecto, a recente da
economia tambem nao ajudou. Enquanto as taxas de crescimento
se mantiverem modestas, havera poucas nessa distri-
desigual entre as classes e mesmo entre as regioes.
Por fim, vale a pena enfatizar as extraordinarias transforma-
politicas pelas quais o Brasil passou desde 1980. Antes pais
de pouca democratica, tendo sido governado durante
vinte anos por uma ditadura castrense, vem exibindo grandes
no_ desenvolvimento de fortes pollticas e na
da sociedade civil. Estabeleceram-se partidos politi-
cos viaveis, trouxeram-se a arena polltica todos os setores da
sociedade e se neutralizaram com efeito os militares. Nesse perfo-
do, a enfrentou sem dificuldades mais serias a morte de
_um presidente antes da posse, o impeachment de outro e, mais
recentemente, o colapso do partido governante ap6s escandalos
de Tambem viu subirem a presidencia tanto politicos
mais tradicionais quanto um intelectual esquerdista banido e um
lider sindical. Hoje mais que nunca, o cenario politico e controlado
por partidos nacionais, e tern havido progressivo declinio dos
Hderes populistas (quer de direita, quer de esquerda) que outrora
exacerbavam af tensoes pollticas. Uma grande foi a
em 1988, que teve profundo impacto na sociedade e
no governo. Essa social dassica, que fez o governo se
comprometer por completo com o bem-estar dos cidadaos, tor-
-nou-se parte fundamental do cenario politico. -0 Brasil claramente
atingiu maturidade politica que poucos teriam previsto em 1980.
301
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Tabela A.I. residente no Brasil por regiao e unidade da 1872-2000
Unldade/reglao 1872 1890 1900 1920 1940 1950 1960 1970 1980 1991 1996 2000
Brasil 9.930.478 14.333.915 17.438.434 30.635.605 41.236.315 51.944.397 70.070.457 93.139.037 119.002.706 146.825.475 157.o?0.!63 169.590.693
Norte 332.847 476.370 695,112 1,439,052 1.462.420 1.844.655 2.561.782 3.603.860 5.880.268 10.03G.556 11.288.259 12.893.561
Rond6nia 36.935 69.792 111.064 491.069 1.132.692 1.229.306 1.377.792
Acre 92.379 79.768 114.755 158.184 215.299 301.303 417.718 483.593 557.226
Amazonas 57.610 147.915 249.756 363.166 438.008 514.099 708.459 955.235 1.430.089 2.103.243 2.389.279 2.813.085
Roraima 18.116 28.304 40.885 79.159 217.583 247.131 324.152
Para 275.237 328.455 445.356 983.507 944.644 1.123.273 1.529.293 2.167.018 3.403.391 4.950.060 5.510.849 6.189.550
Amapa 37.477 67.750 114.359 175.257 289.397 379.459 475.843
Tocantins 919.863 1.048.642 1.155.913
Nordeste 4.638.560 6.002.047 6.749.507 11.245.921 14.434.080 17.973.413 22.181.880 28.111.927 34.812.356 42.497.540 44.766.851 47,693,253
Maranhao 359.040 430.854 499.308 874.337 1.235.169 1.583.248 2.469.447 2.992.686 3.996.404 4.930.253 5.222.183 5.642.960
Piaui 202.222 267.609 334.328 609.003 817.601 1.045.696 1.242.136 1.680.573 2.139.021 2.582.137 2.673.085 2.841.202
Ceaci 721.686 805.687 849.127 1.319.228 2.091.032 2.695.450 3.296.366 4.361.603 5.288.253 6.366.647 6.809.290 7.418.476
Rio Grande 233.979 268.273 274.317 537.135 768.018 967.921 J.i45.S02 !.550.244 1.898.172 2.415.567 2.558.660 2.771.538
do Norte
Parafua 376.226 457.232 490.784 961.106 1.422.282 1.713.259 2.000.851 2.382.617 2.770.176 3.201.114 3.305.616 3.439.344
Pernambuco 841.539 1.030.224 1.178.150 2.154.835 2.688.240 3.395.185 4.095.379 5.160.640 6.141.993 7.127.855 7.399.071 7.911.937
Aiagoas 348.009 511.440 649.273 978.748 951.300 1.093.137 1.258.107 1.588.109 1.982.591 2.514.100 2.633.251 2.819.172
Sergipe 176.243 310.926 356.264 477.064 542.326 644.361 752.256 900.744 1.140.121 1.491.876 1.624.020 1.781.714
Bahia 1.379.616 . 1.919.802 2.117.956 334.465 3.918.112 4.834.575 5.920.447 7.493.470 9.454.346 11.867.991 12.541.675 13.006.910
Sudeste 4.016.922 6.104.384 7.824.011 13.654.934 18.345.831 22.548.494 30.630.728 39.853.498 51.734.125 62.740.401 6.700.738 72,297,351
Minas 2.039.735 3.184.099 3.594.471 5.888.174 6.763.368 7.782.188 9.657.738 11.487.415 13.738.553 15.743.152 16.672.613 17.866.402
Gerais
Espirito 82.137 135.997 209.783 457.328 790.149 957.238 1.170.858 1.599.333 2.023.340 2.600.618 2.802.707 3.094.390 ?a
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Tabela A.1.
Unidade/regiao 1872 1890 1900 1920 1940 1950 1960 1970 1980 1991 1996 2000
Rio de Janeiro 782.724 876.884 926.035 L559.371 1.847.857 2.297.194 3.363.038 4.742.884 11.291.520 12.807.706 13.406.308 14.367.083
Guanabara 274.972 522.651 811.443 1.157.873 1.764.141 2.377.451 3.247.710 4.251.918
Sao Paulo 837.354 1.384.753 2.282.279 4.592.188 7.180.316 '9.134.423 12.809.231 17.771.948 25.040.712 31.588.925 34.119.110 36.969.476
Sul 721.337 1.430.715 1.796.495 3.537.167 5,735,075 7.840.870 11.753.075 16.496'493 19.031.162 22.129.337 23,513,736 25.089. 783 -
Pacana 126.722 249.491 327.136 685.711 1.236.276 (9)2.115.547 4.268.239 6.929.868 7.629.392 8.448.713 9.003.804 9.558.454
Santa Catarina 159.802 283.769 320.289 668.743 1.178.340 1.560.502 2.118.226 2.901.734 3.627.933 4.541.994 4.875.224 5.349.580
Rio Grande 434.813 897.455 1.149.070 2.182.713 3.320.689 4.164.821 5.366.720 6.664.891 7.773.837 9.138.670 9.634.688 10.181.749
do Sul
Centro-Oeste 220.812 320.399 373,309 758.531 1.258.679 1.736.965 2.942.992 5.073.259 7.544.795 9.427.601 lQ.500.579 11.616.745
Mato Grosso 1.369.567 1.780.373 1.927.834 2.074.877
do Sul
Mato Grosso 60.417 92.827 118.025 246.612 432.265 522.044 889.539 1.597.090 1.138.691 2.027.231 2.235.832 2.502.260
Goi3.s 160.395 227.572 255.284 511.919 826.414 1.214.921 1.913.28,9 2.938.677 6.849.602 4.018.903 4.514.967 4.996.439
Distrito Federal 140.164 537.492 1.176.935 1.601.094 1.821.946 2.043.169
Fonte: Recenseamento do Brasil 1872-1920 (Rio de Janeiro: Directoria Geral de Estatistica, [187?]-1930); Censo demografico 1940-1991 (Rio de Janeiro: IBGE, 1950-
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GrAfico A.2. Taxa anual de no Brasil, 1960-2004
Fonte: Dieese_ICVSPDG (Ipeadata)
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32.62
31.16
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1996 1997 1998 1999
36.68
32.69
2000 2001 2002
Aqucar (cristal e refinado) Carne (bovina, suina e de frango) Ill Papel e celulose
Algodiio brl,l!o 11 Furno em folhas Soja (graos, farelo e oleo bruto)
Cac.au Laranja (suco concentrado) l!il'I Trigo
Iii Cafe (cru em graos e solllvel)
Grafico A.3. do Brasil no comercio agncola mundial, 1996-2002
Fonte: Dieese-lpea
308

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309
0 BRASIL DESDE 1980
_ Limite dos Estados
m Menos de R$ 2.000
llllR$ 2.000 - R$ 2.999
lf!liil R$ 3.000 - R$ 3.999
R$ 4.0(,10 - R$ 4.999
gR$ 6.000 ou mais
Mapa A.1. PIB per capita, unidades da Federat;lio, 1999
Fonte: Fundat;lio IB(JE
310
B
Brasil= R$ 5.740
Numeros mais altos= Melhores condiqiies
c::::J Sem dados disponfveis
- 0,001-0,594 (pior IDH)
- 0,595-0,659
- 0,660-0,721
- 0,722-0,777
IB! 0,778-0,919 (melhor IDH)
Mapa A.2. Indice de Desenvolvimento Humano por municipio, 2000
APENDICE
311
Mapa A.3. Regioes e estados do Brasil
!&! 0,2 -1,8%
- 2,0-4,7%
- 5,6 - 21,SA>
Mapa A.4. da do Brasil par estado, 2000
Fonte: IBGE, Censo demografico
312
Mapa A.5. da popula9!o do Brasil par estado, 1980
Fonte: IBGE, Censo demografico
Mapa A.6. relativa da popula910 do Brasil par regiiio, 2000
Fonte: IBGE, Censo demografico
APENDICE
313
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327
agropecuana, 135, 138, 147, 148,
153, 154,163, 164, 168, 169
ac;ucar, 23, 135, 136, 141, 147,
156
cafe, 136, 140, 144, 157
de subsistencia, 138
Embrapa (Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuaria),
139, 141, 148, 156
indios, 169
industria do alcool, 23, 136,
140, 141, 144, 146, 147,
150, 151, 156, 165, 200
laranja, 154, 157
modernizac;ao, 137, 138, 139,
141
outros produtos, 157, 158, 163
pecuaria extensiva, 162
pequenos produtores, 166,
173
politicas para o setor, 140,
143, 144, 150, 151
questoes ambientais, 170, 171
soja, 136, 141, 156
\.
lNDICE REMISSIVO
Arena (Alian<;a Renovadora
Nacional), 33
bem-estar social, programas de,
61, 240, 242, 243, 244, 246
Bolsa-Alimentac;ao, 248
Bolsa-Escola, 248
Balsa-Familia, 248
Funrural (Fundo de
Assistencia ao Trabalhador
Rural), 241, 244
Brizola, Leonel, 46, 47
caixas de aposentadorias e
pensoes, 240, 241, 242
Cardoso, Fernando Henrique,
48, 49, 87
inflac;ao, 93
politica economica, 49, 90, 93
privatizac;oes, 96
reforma do sistema tributario,
50
segundo mandato, 51, 194
sindicatos, 50
331
0 BRASIL DESDE 1980
Castello Branco, marechal
Humberto de A., 31
politica economica, 58
politica salarial, 59
Chaves, Aureliano, 47
Collor de Mello, Fernando, 47
choque economico, 48, 122
politica economica, 48, 84, 86
21, 22, 25, 44
Costa e Silva, general Arthur da, 34
AI-5, 15, 34
SNI e repressao, 34
criminalidade, 286, 287, 288
Delfim Netto, Antonio,
agropecuaria, 62
area fiscal, 62
politicas economicas, 62, 65,
71, 73
setor exportador, 62
sistetna financeiro, 63
desigualdade, 18, 262, 263, 270,
271, 282
"Belindia", disparidades
regionais, 273, 274
de renda e
271, 272
estrutura fundiaria, 263
favelas, 277, 283, 284, 285,
286
270
interna, 27 4, 286
rural e urbana,
280, 281
332
sistema educacional, 268, 269,
272
violencia urbana, 287, 288, 289
Dutra, marechal Eurico Gaspar, 24
25, 26
internacionais, 26
economia,
choques economicos, 122
taxa de crescimento, 57
indexa\:ao, 59
setor publico, 108, 109, 112,
115, 118, 125, 126, 127,
128, 129
15, 27, 58, 60, 114,
115, 118, 119, 120
crescimento pre-anos 1980,
36, 57
13, 230, 232, 237, 268,
232, 234, 235, 236
investimento, 14, 17, 235, 236
20, 47
Figueiredo, general Joao
Baptista, 39
anistia politica, 40
divida externa, 71
da sociedade
civil, 42
partidos politicos, 41
segunda crise do petr6leo
(1979), 40, 57, 71
financeiro, setor, 107, 116, 118,
119, 130
/'
ativos nao-financeiros,
mercado de, 111
Banco Central, 61, 109, 112,
114, 124, 126, 129
bancos comerciais e de
investimento, 120, 123
bancos estrangeiros, 125, 127,
128
bancos privados, 108, 109,
112, 116, 127, 128
BNDES (Banco Nacional de
Desenvolvimento
Economico e Social), 109
BNH (Banco Nacional da
109, 242
divida externa, 114
119
financeiras, 122
LTN (Letras do Tesauro
Nacional), 112
mercado acionario, 110
ORTN Reajustiveis
do Tesauro Nacional), 112, 119
compuls6ria,
programas de, 109
Proer (Programa de Estimulo
a Reestrutura\:aO e ao
Fortalecimento do Sistema
Financeiro Nacional), 92,
125, 126
Proes (Programa de Estimulo
a do Setor Publico
no Sistema Financeiro),
125, 126
INDICE REMISSNO
recursos externos, 16, 113
setor publico, 108, 109
Franco, Itamar, 48
Mercosul, 89, 194
poHtica economica, Plano
Real, 49, 79, 88
Furtado, Celso, 28
Geisel, Ernesto, 35, 66
divida externa, 70
Pacote de Abril, 37
politica economid., 69
primeira crise do petr6leo
(1973), 36, 57, 66
ressurgimento do
sindicalismo, 38
II PND, 68
Goulart, Joao, 29, 30, 46
parlamentarismo, 31
presidencialismo e crise, 31
Guimaraes, Ulysses, 43, 47
Igreja Cat6lica, 39
Inamps (Instituto Nacional de
Assistencia Medica da
Previdencia Social), 242,
253, 254
industria, 177, 178, 179, 183,
187, 196
crise do petr6leo (1973), 181,
182
crise do petr6leo (1979), 182
crise dos anos 1930, 177
nivel de emprego, 188, 189
333
0 BRASIL DESDE 1980
polltica industrial, 178, 180,
184, 185
privatiza9ao, 186, 187
produ9ao, 13
informal, mao-de-obra, 247
INPS (Instituto Nacional de
Previdencia Social), 243,
246, 247
Kubitscheck, 28
Brasilia, 28
industrializa9ao, 28
pressao inflacionaria, 29
oposi9ao militar, 28
politica economica, 28, 58
Lott, marechal Henrique, 29
Lula, Luiz Inacio Lula da Silva,
39, 40, 47,49, 51
elei9ao para presidente, 52
politica econ6mica, 101
MDB (Movimento Democratico
Brasileiro), 33
Medici, general Emilio
Garrastazu,
"milagre economico"' 62
polltica economica e
repressao, 35, 66
militar, regime, 31
advento, 15
apoio americano, 31, 34, 35
atos institucionais, 31
elei96es de 1974, 36 .
elei96es, 32
334
politica econ6mica, 40, 58
minera9ao, 177, 178, 179, 197,
199, 201
Companhia Vale do Rio Dace,
98, 197, 199
privatiza9ao, 197, 199
Neves, Tancredo, 30, 43
PCB (Partido Comunista
Brasileiro), 26, 46
PcdoB (Partido Comunista do
Brasil), 46
PDS (Partido Democratico
Social), 41
PDT (Partido Democratico
Trabalhista), 46
Petrobras, 197, 200, 201
PFL (Partido da Frente Liberal), 46
Plano Cruzado, 78, 79, 80, 81, 122
Plano Real, 75, 80, 87, 89, 122,
297
PMDB (Partido do Movimento
Democratico Brasileiro), 41
polltica,
iilstitui96es, 13
estrufura de poder, 15, 21, 58
sistema partidano, 33, 45
popula9ao, 204
for9a de trabalho, 221
migra9ao, 17, 216, 217
transi9ao demografica, 14, 17,
205, 215, 222, 223
PRN (Partido da Reconstru9ao
Nacional), 47
<If
'iii.
~
18.:1,'
;:a;j
programas sociais especiais, 249,.
282
PSD (Partido Social
Democratico), 24
PSDB (Partido da Social
Democracia Brasileira), 45
PSP (Partido Social Progressista),
26
PT (Partido dos Trabalhadores),
.41 ':
mudan9a de discurso eleitoral,
53
no poder, 53
papel politico, 53
PTB (Partido Trabalhista
Brasileiro), 24
Quadros, Janio, 29, 47
renuncia e crise, 30
racial, preconceito e
discrimina9ao, 276, 277,
278, 279, 280
Real (Plano Real), 49, 93, 187
regime democratico,
estabelecimento do, 15
Sarney,Jose, 42, 43
lNDICE REMISSIVO
consolida9ao do processo
democratico, 43, 76
evolu9ao dos partidos
politicos, 45
infla9ao, 47, 82
morat6ria de 1987, 80
saude, 13, 239, 250, 251
investimento em, 14, 17, 252, 254
sistema de, 253, 254, 255, 257
sindicalismo,
pelegos, 38
rural, 38
urbano, .23
UDN (Uniao Democratica
Nacional), 24
Vargas, Gerulio,
ditadura, 22
rela96es internacionais, 26
Estado Novo, 22
politica social, 26
legado, 23
elei96es de 1929, 22
polltica econ6mica, 23, 58
elei96es de 1950, 26
industrializa9ao, 23, 26
violencia urbana, 286, 287, 288
335