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IDENTIDADE E TERRITRIO NO BRASIL

Rafael Echeverri Perico

Esta publicao constitui resultado de trabalho de pesquisa sobre tipologias territoriais, realizado pelo Instituto Interamericano de Agricultura, IICA, Brasil, por solicitao da Secretaria de Desenvolvimento Territorial, do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio, do Brasil. Participaram desta pesquisa - Doris Sayazo, Ivn Tartaruga, Edviges Ioris, Mauro Mrcio Oliveira, Ana Mara Echeverri y Rafael Echeverri.

Contedo Identidade e Territrio . 1 Prefcio ........ 4 Introduo ..5


Avanos para uma nova gerao de polticas.....................................................................
A natureza do enfoque territorial .... De objetos a sujeitos da poltica ..................................................................................................... O desafio territorial da economia .................................................................................................. Do crescimento ao desenvolvimento sustentvel Da diversidade cultural interculturalidade . A dimenso institucional .. A aplicao de um novo enfoque centrado no territrio .............................................................. Casos de evoluo da poltica de desenvolvimento rural ..............................................................

Enfoques e fundamentos conceituais da estratgia dos territrios de identidade


Conceito de espao .......................................................................................................................... Conceito de territrio .................................................................................................................... Conceito de cultura Conceito da identidade Operacionalizao de conceitos subjacentes aos territrios de Identidade

Marco institucional para a gesto territorial


Espao e Territrio nas Polticas Federais O Enfoque territorial do MDA Estrutura Institucional para a Gesto Regional e Territorial Ministrio da Integrao Nacional Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Ministrio das Cidades Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Outros Ministrios e rgos vinculados

Estratgia de Gesto Social dos Territrios de Identidade


Enfoque da Poltica de Desenvolvimento Territorial Processos de formulao e de execuo da poltica Planejamento da poltica Gesto de processos territoriais Os processos de articulao territorial de polticas Gesto de atores territoriais Gesto setorial estratgica Mudanas geradas por intervenes da poltica no territrio O ciclo de gesto social do territrio Gesto de organizaes sociais Gesto da articulao da demanda de polticas pblicas Gesto da economia territorial

Os impactos da poltica no desenvolvimento territorial sustentvel

Processo de conformao dos territrios de identidade


Definio e delimitao dos territrios de identidade Observao do processo nos territrios Manifestao do territrio Manifestao da identidade Territrios rurais e outras formas de configurao espacial-regional Variaes na conformao dos territrios, na rea rural Grupos e identidades sociais: histria territorial Alcance e cobertura dos territrios de identidade Sntese das caractersticas de identidade e territorialidade

Diversidade, diferenciao e tipologia territorial


Anlise da heterogeneidade territorial Evoluo: da seleo de microrregies, delimitao de territrios de identidade Caracterizao dos territrios de identidade Tipologias territoriais Modelo de Tipologias territoriais

Indicadores para o modelo de Tipologias Territoriais Modelos de estimao de categorias, estratos ou tipos

Desafios da poltica para os territrios de Identidade Bibliografia

INTRODUO

A aplicao de estratgias do enfoque territorial para o desenvolvimento rural vem resultando na gerao de polticas pblicas, que trazem transformaes significativas ao esgotado modelo do desenvolvimento rural, aps mostrar suas grandes limitaes para enfrentar e solucionar as condies de desigualdade, deteriorao ambiental e a baixa governabilidade no meio rural latino-americano. Constata-se um crescente nmero de pases que vem adotando processos de transformao institucional que conduzem ao reexame profundo das aes orientadas ao mundo rural, abrangendo desde a redefinio do significado da coisa rural at a criao de novas instituies a exemplo de Mxico, Guatemala e Brasil, que adotam essas mudanas a partir de modelos inovadores de gesto pblica.
Est a p u b licao co n t m a an lise d o m o d elo d e d esen vo lvim en t o r u r al b r asileir o , em p r een d id a co m o ap o io d a Secr et ar ia d e Desen vo lvim en t o Ter r it o r ial d o Min ist r io d e Desen vo lvim en t o Ag r r io q u e t em a m isso d e o p er ar as polticas orientadas ao reconhecimento e gesto dos Territrios de Identidade

enquanto unidades-objeto das polticas pblicas de desenvolvimento rural.


O m o d elo t er r it o r ial n o n o vo n o Br asil, u m p as d e am p la t r ad io d e g est o r eg io n al e t er r it o r ial q u e at en d e ao s en o r m es e esp aciais d esaf io s in er en t es su a d im en so e d iver sid ad e t er r it o r ial. Essa exp er in cia b r asileir a co n st it u i p ar m et r o p ar a a ad o o d o s p r o cesso s em execu o n o s t er m o s d a n o va est r at g ia (d o s Ter r it r io s d e Id en t id ad e ) e f avo r ece a execuo e im p act o , ao m esm o t em p o em q ue p er m it e ap r en d er co m as exp er in cias acu m u lad as p elo s t er r it r io s r u r ais d o p as.

Para apreender a diversidade territorial do Brasil, foi feito um estudo com o objetivo de elaborar uma metodologia que definisse critrios para caracterizar, classificar e diferenciar os Territrios de Identidade; e construda uma ferramenta para identificar tipologias territoriais e possibilitar a execuo diferenciada e focalizada das aes oriundas da poltica de desenvolvimento rural. Este documento parte dos resultados desse exerccio para analisar o marco geral do desenvolvimento territorial a partir da anlise dos fenmenos socioeconmicos que tm dado forma ao arranjo e justificativa para a adoo dos modelos centrados no territrio, com nfase nas mudanas acumuladas sobre as condies do desenvolvimento de nossos pases, que pressionam e exigem instituies e polticas novas. A poltica do desenvolvimento rural do Brasil sob o enfoque territorial pauta-se na coerncia poltica, ideolgica, terica, metodolgica e na prtica de gesto, a partir da adoo de base conceitual que orienta e reflete as decises previstas. O Modelo inovador proposto pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial requer exerccio terico-conceitual continuo e reflexo permanente, para consolidar as aes empreendidas e permitir melhor compreenso das potencialidades e dificuldades referidas ao modelo. Neste trabalho, procura-se esclarecer os conceitos subjacentes poltica formulada conforme as bases dos Territrios de Identidade. O estudo apresenta anlises sobre as

dimenses territorial e de identidade contidas nas polticas de desenvolvimento do governo brasileiro, e inclui os indicadores institucionais definidos antes da implementao dos processos com a perspectiva territorial. Em especial, h a d escr io d a poltica e das aes elaboradas e implementadas pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial enquanto responsvel pelo desenvolvimento rural e pela agricultura familiar no Brasil. E foram enfatizados os aspectos estratgicos e da gesto que vm sendo adotados nos esquemas da interveno. A anlise desse processo sobre os primeiros anos de interveno de interesse especial para orientar a sua continuidade. Por isso, a sistematizao e resultados do processo podem contribuir para aprofundar ou ajust-lo de acordo com a experincia e os resultados que j comeam a se acumular.
Os r esu lt ad o s d a an lise d o s p r o cesso s d e t er r it o r ialid ad e g er ad o s n o s Ter r it r io s d a Id en t id ad e ser o ap r esen t ad o s ad ian t e. Eles in cluem a d escr io e an lise d as co n d i es p r t icas d e co n st r u o d o t er r it r io e, em p ar t icu lar , as car act er st icas d a d elim it ao (q u e n o r t e iam o p r o cesso o r d en ad o r d a g est o t er r it o r ial, co m im p lica es p r o f u n d as n o r eco n h ecim en t o d a id en t id ad e), f at o r d et er m in an t e d as est r at g ias d o d esen vo lvim en t o , d o r eco n h ecim en t o so cial e o d o em p o d er am en t o p o lt ico d as co m u n id ad es r u r ais. O t r ab alh o d e cam p o r ealizad o em q u at o r ze t er r it r io s r ep r esen t at ivo s d a d iver sid ad e n acio n al p o ssib ilit o u o ap r o f un d am en t o d a co m p r een so so b r e o s r eais f u n d am en t o s d a co n st r u o d o t er r it r io e d e sua r elao co m a id en t id ad e, s m an if est a es e f o r m as d et er m in an t es d as est r u t u r as, in st it u cio n al e d e g est o . Fo i f eit a um a an lise d o s at r ib u t o s t er r it o r iais, a p ar t ir d o s p r o cesso s t er r it o r iais an alisad o s, q u e p o d e in d icar d if er en as sig n if icat ivas en t r e o s Ter r it r io s d e Id en t id ad e, o q u e co n d uz a co n st r u o d as t ip o lo g ias e a d ef in io d e p r o p o st a t cn ica-o p er at iva a ser elab o r ad a e ap licad a s r eas est r at g icas d e g est o d a p o lt ica d o d esen vo lvim en t o r u r al. Par a isso , f o r am est ab elecid as as b ases co n ceit u ais e in st r u m en t ais, em m o d elo d e classif icao o u t ip if icao , co m in d icad o r es a ser em u t ilizad o s, e f eit a um a in vest ig ao so b r e as f o r m as d e ap licao d o p r o cesso d e p lan ejam en t o d a p o lt ica d e d esen vo lvim en t o r u r al. Ao f in al, f o i r ealizad a u m a r ef lexo so b r e o s d esaf io s en f r en t ad o s d u r an t e o p r o cesso d e ap licao d as est r at g ias t er r it o r iais ao d esen vo lvim en t o r u r al b r asileir o .

Avanos para uma nova gerao de polticas


Para desvendar a natureza e o potencial do espao no territrio, na identidade e na territorialidade, dentro do marco de polticas pblicas no propsito do desenvolvimento rural deve-se exercitar a apreenso, em diversas dimenses, dos desafios, preocupaes e problemticas a partir da valorizao das categorias conceituais, metodolgicas, polticas e ideolgicas que contemplem novos enfoques e percepes do desenvolvimento.

Deve ser feito um inventrio dos instrumentos de poltica que foram construdos nas diversas etapas e dos complexos processos de desenvolvimento que vm sendo implantados no Brasil e nos pases da regio onde se constata elementos, condies e resultados comuns, mas diferenciados, de forma a atender as demandas e os desafios das sociedades rurais e nacionais. Ao mesmo tempo, torna-se imprescindvel estabelecer os campos de aplicao das dimenses em estudo, considerando que o resultado desse exerccio, em termos utilitrios, influenciar nas decises concretas relativas agenda das polticas de desenvolvimento rural e de desenvolvimento da agricultura familiar o que fora a ateno, durante todo o estudo, sobre os momentos reais; as decises tomadas; e as ferramentas que devem ser ajustadas luz dos resultados e das potencialidades encontradas aps a adoo dos referidos conceitos ao territrio. Supondo que h clara tendncia para a reformulao das estratgias de desenvolvimento ao incorpor-las nesse marco do espao-territorial, torna-se imprescindvel esclarecer a natureza do desafio do desenvolvimento rural; seus velhos questionamentos no resolvidos, assim como os novos desafios e suas reais potencialidades socioeconmica, ambiental, cultural e poltica. Este captulo trata da reviso dos aspectos que mostram a relevncia, a pertinncia e a justificativa para o exerccio que possibilita compreender melhor como conceituar, para alcanar maior pragmatismo, na perspectiva de encontrar instrumentos aplicveis aos processos de reorientao da poltica do desenvolvimento rural.

A natureza do enfoque territorial Hoje, empreende-se diversos caminhos em busca de melhorar a qualidade do gasto pblico, um deles associa-se a estratgias da poltica para o desenvolvimento rural, em meio transio para nova gerao de polticas, programas e de estruturas institucionais a serem implantados. Mas esse processo depende de tentativas em longa caminhada e de experimentos em mltiplas opes e adaptaes das decises polticas, conforme tendncias de mudanas em termos econmicos e polticos. No mbito do desenvolvimento rural e da agricultura familiar vm acumulando-se inmeras experincias e diferentes tentativas, muitas com resultados decepcionantes que no refletem os esforos dispensados s expectativas e aos investimentos realizados. Hoje, a Amrica Latina vivencia uma crise de resultados expressa nas estratgias de desenvolvimento rural face ao quadro que mantm as reivindicaes do enorme segmento populacional rural, submetido contradio de viver em condies de pobreza, em meio a um dos mais ricos universos rurais do planeta. No constitui rompimento. A reconstruo permanente do processo de ajustes das estratgias de desenvolvimento , em si, complexa, e abrange os marcos ideolgicos, conceituais e metodolgicos nos quais se baseia. Essa tentativa constitui necessidade para a identificao e a compreenso dos componentes que alimentam a nova estratgia de desenvolvimento rural e territorial que vem emergindo como parte da institucionalidade do

continente. O Brasil, em especial, vem sendo ativo e inovador na criao de estratgias e caminhos do desenvolvimento, representando referncia obrigatria aos pases da regio para o implemento de estruturas polticas que proporcionem a integrao de estratgias a partir de lies j vivenciadas e aprendidas. Para novo objeto das polticas. H um ponto em comum na criao dessas novas estratgias: a tendncia que vem se impondo nas polticas pblicas, nos enfoques interpretativos e nas concepes de desenvolvimento. Trata-se da tendncia de deslocar o objeto das polticas da perspectiva setorial para outras transetoriais, transversais e integradoras. Transio que vem refletindo-se nos instrumentos de gesto e planejamento do desenvolvimento rural, como possvel apreender nas polticas pblicas protagonistas das ltimas dcadas nos pases da regio. O redescobrimento do territrio enquanto categoria poltica adequada para nortear as estratgias pblicas tem diversas origens conceituais e, sem dvida, a natureza de sua insero nos discursos e decises dos formuladores das polticas reflete os contextos histricos e polticos, e abrange, em especial, as foras sociais que empurram transformao dos mecanismos de interveno pblica e de gesto social. Mas h foras socioeconmicas que emergem do desenvolvimento das tendncias ou de foras maiores que movem e demandam novas formas de conceber e construir o desenvolvimento Neste captulo, feito o exerccio de esclarecer as matrias e as decises polticas. Tentaremos ver os elementos internos e externos que pressionam as renovadas concepes das polticas no intuito de apreender os promotores dos novos enfoques que dominam o espectro do desenvolvimento rural na maioria dos discursos da regio. Ao mesmo tempo, h o empenho de levantar as questes, os problemas e os objetivos que do pertinncia redefinio das polticas. Espao, identidade, territrio e territorialidade. O territrio como eixo central de poltica pblica de desenvolvimento traz em seu bojo vrios conceitos que ajudam na compreenso da natureza de seu objeto de trabalho. Apesar dessa questo ser aprofundada mais adiante, necessrio recordar as interpretaes afins feitas neste captulo como ponto de partida para reflexo que ter de conduzir s respostas e perguntas instrumentais, que devem mostrar as exigncias e as possibilidades que esse enfoque pode trazer s estratgias do desenvolvimento rural. necessrio, em primeiro lugar, estar ciente de que partimos do espao enquanto conjunto de elementos e dimenses que o compem suas relaes ou fluxos, incluindo a base material natural ou construda; as atividades econmicas que so empreendidas; as estruturas sociais que so geradas e suas inter-relaes; as instituies construdas e as regras do jogo; os valores; e os cdigos adotados. No espao, so gerados como o produto dos processos histricos que determinam sua construo processos de insero da populao, definindo distintas caractersticas e a expresso destas em seus prprios espaos, resultando na manifestao que denominamos identidade. Esta aparece com o carter que expressa os atributos tnicos, culturais, econmicos ou polticos apropriados pelas pessoas em seus espaos.

Nesse sentido, estamos restringindo o tema da identidade sua natureza espacial sabendo que no possvel desconhecer que a identidade abrange, e aplicada, a outras dimenses e expresses no espaciais, a exemplo das caractersticas diferenciadas nas preferncias religiosas, polticas, estticas e sexuais que compem tambm as caractersticas de identidade, que nem sempre se manifestam restritas a um espao. Entendemos, por territrio, a dimenso poltica do espao quando este referido reconhecido e identificado enquanto unidade da gesto poltica que o distingue e o atribui existncia, de certa forma institucionalizada. Nem sempre o territrio constitui-se numa entidade territorial, a exemplo de municpio, provncia, departamento ou estado. suficiente ser reconhecido como unidade que pode controlar ou interagir enquanto a institucionalidade que expressa pode ser a bacia de um rio, a unio de organizaes territoriais, um espao com ntidas caractersticas tnicas ou um espao definido por redes econmicas bem caracterizadas. Dessa forma, o territrio pode, inclusive, chegar a constituir-se num espao descontnuo. O elemento central da reflexo que nos ocupa o fato de a identidade como expresso de traos diferenciadores e distintivos da populao pertencente a um espao converter-se no esprito essencial, bsico e estruturante do territrio. Alm de descrever e caracterizar o territrio, o mais importante que a identidade orienta e ordena as estratgias de desenvolvimento ao definir e dar suporte ao carter das foras motoras que possibilitam avanar na conquista do bem estar. A identidade, quando associada ao territrio no contexto poltico institucional, expressa-se como territorialidade que denota o sentimento poltico, a energia social e a vontade coletiva, que resultam em sentimentos nacionalista, patritico, regionalista, amor pela terra e diversas manifestaes da fora social objetiva. E o reconhecimento e compreenso desses sentimentos promovem a afirmao de muitas estratgias de desenvolvimento. De objetos a sujeitos da poltica A democracia territorial. Observa-se na Amrica Latina um contnuo processo de construo de uma democracia incipiente, que constitui uma das mais importantes conquistas nas trs ltimas dcadas (aps a presena generalizada de ditaduras militares no continente). A democracia tem sido difcil, dolorosa e cheia de entusiasmos, que logo se convertem em frustraes. Esse processo de construo de modernas instituies polticas aponta para uma caracterstica distinta, que vem se tornando comum em todos os pases: a nova forma de enfrentar a antiga e mal resolvida disputa entre os modelos do poder centralizado com as regies, os locais e espaos rurais, que lutam por maior autonomia, maior participao e autogesto de seus prprios destinos. No se trata de uma nova luta, mas de novos elementos no cenrio atual. Outra sociedade rural. O primeiro elemento est expresso em novas sociedades locais, regionais e rurais com maior capacidade de discernir, participar, pressionar e reivindicar.

Evidencia-se que essas tenses no so exclusivas, como antes, do interesses de poucos (os grandes proprietrios rurais caracterizados por vises e propostas polticas retrgradas e defensoras de privilgios). Emergem e ganham espao os interesses das comunidades, dos pequenos proprietrios e das sociedades locais e rurais com discursos progressistas e democratizantes. As profundas transformaes que vm sendo obtidas nos ltimos cinqenta anos expressam uma sociedade rural em processo de superao das estruturas concentradas e determinadas pelo poder poltico. Isso radicalmente diferente da sociedade anterior, caracterizada por buclicas paisagens com populaes analfabetas, isoladas, incomunicveis, desarticuladas de vnculos importantes com o mercado, com grande deficincia de acesso aos servios pblicos e sem possibilidades de participar nos processos polticos. Embora o panorama esteja muito distante do idealizado, so evidentes os importantes avanos em todo continente em termos de integrao, informao, educao e acesso comunicao. Isso vem se refletindo em toda regio, na reduo dos indicadores sobre necessidades bsicas insatisfeitas.

O desafio territorial da economia Outra economia rural. Ao acompanhar o universo rural, observa-se que vm ocorrendo outras mudanas na economia dos territrios. A integrao dos espaos, na maior parte dos territrios da regio, vem resultando num processo de desprimarizao da economia rural, de forma que mais da metade da atual renda das populaes rurais depende de atividades no agropecurias. Essas economias refletem maior diversificao da atividade econmica, do investimento e do consumo, que so resultantes de diferentes formas de integrao econmica e de articulao de cadeias produtivas que favorecem a agregao de valor. A terra, enquanto fator determinante dos modelos de desenvolvimento local e rural, vem cedendo espao a outras demandas por recursos produtivos, por parte de sistemas produtivos rurais que esboam novo patamar de eficincia socioeconmica, como ocorre nas sociedades mais desenvolvidas. Mas, na maioria de nossos pases, os sistemas mais eficientes convivem com outros em condies adversas, inerentes aos problemas no resolvidos de concentrao, de ineficincia e de terra improdutiva, alm de outras restries quanto ao acesso de outros recursos produtivos. Isso envolve profundas conseqncias polticas. Mudanas nos mercados agroalimentares. Em paralelo, tm ocorrido significativas mudanas nos desafios para as economias agrcolas e primrias em conseqncia de novas dinmicas dos mercados, abrangendo os sistemas de produo e, em especial, a distribuio e o consumo. A revoluo tecnolgica de biotecnologia, informtica e telecomunicao esboa um novo parmetro para a produo, parmetro em que o conhecimento entra como fator cada vez mais determinante das possibilidades e diferenciais de produtividade e competitividade,

implicando a necessidade de modernizao da produo e de reconverso tecnolgica dos novos modelos de inovao e gesto do conhecimento. Quanto distribuio, observa-se drsticas mudanas nas ltimas dcadas, em especial nos processos de comercializao de alimentos via esquemas de contratos para integrar a agricultura (adotados pelas redes de hipermercados), que resultam em forte impacto para o setor em termos de adoo de sistemas de abastecimento e de mudanas referidas inovao tecnolgica de significativas repercusses. Na dimenso do consumo ocorreram tambm rpidas e profundas mudanas, com destaque para novas preferncias, aumento da demanda por bens diferenciados e valorizao dos atributos como inocuidade e da qualidade elementos que definem nichos e novos perfis do mercado e representam impacto para as estruturas precedentes, baseadas na especializao da produo e em vantagens comparativas. Os desafios mudaram, mas as estratgias para enfrent-los deixam a desejar. Diferenciao de produtos. As condies de desenvolvimento dos mercados mencionadas acima abriram novos espaos para nichos de mercados bastante diferenciados em virtude das condies intrnsecas aos bens entre eles qualidade, condies sanitrias, inocuidade, apresentao, embalagem, oportunidade, benefcio e ajuste s condies de hbitos especficos dos consumidores. Ao mesmo tempo, foi aberta uma ampla e estimulante discusso sobre as oportunidades dos mercados dos produtos que so diferenciados por circunstncias externas ao prprio produto (mas intimamente relacionadas a ele), como caractersticas de origem territorial, procedncia de processos produtivos associados aos aspectos de interesses especficos do consumidor, razes ambientais, reconhecimento de valores culturais e de gnero, equidade social e outras formas de reconhecimento de princpios ou valores, como a paz, a convivncia e o combate s economias informais (ilcitas). Todas essas formas de atribuio de valores intangveis aos produtos resultam numa nova percepo sobre as tradicionais vantagens comparativas. Entram em pauta produtos com outros valores, no replicveis, no estandardizados e no transformveis em commodities. por isso que se convertem em especificidades refletidas em melhores preos. Mas os produtos diferenciados por circunstncias externas guardam ntima relao com as potencialidades capitalizveis nos diversos territrios que gozam dessas condies. nesse sentido que podem diferenciar suas produes em relao a outras nos mercados locais, nacionais e internacionais. certo que este tipo de estratgia tem sido irregular em termos de favorecer os produtores. Isso se deve, de forma geral s grandes exigncias referidas, s condies de insero nos mercados, certificao, ao reconhecimento dos fatores de diferenciao, aos mecanismos que propiciam sustentabilidade e segurana (difceis de assegurar, pois demandam importantes estruturas de comercializao) e promoo e representao comercial, como no caso das flores da Colmbia e do caf da Amrica Central.

Acerca do capitalismo transnacional. O marco do desenvolvimento econmico atual afirma uma estrutura pautada na internacionalizao dos mercados de bens, servios e capitais. A marca distintiva a abertura s oportunidades de acesso aos amplos mercados mundiais que, ao mesmo tempo, expe os mercados locais e regionais de produo rural estratgica competio em muitos casos desiguais. Mercados em que persistem enormes distores e se destaca o sistema de subsdios dos pases desenvolvidos. Outra caracterstica que merece realce o surgimento de novas instituies supranacionais, que determinam cenrios de gesto poltica e comercial, com destaque para os blocos econmicos, a preeminente Organizao Mundial do Comrcio (OMC), os acordos ou tratados de livre comrcio e os instrumentos da gesto do comrcio internacional. Um dos mais inquietantes captulos do debate sobre os processos de integrao econmica surge com a dualidade das polticas e das concepes tratadas acima, quando se aborda o tema sob a tica inconveniente da dualidade: de um lado, impactos dinmicos e modernos para as grandes economias, do outro, escassez de espaos e de prioridade para a economia dos pequenos e marginalizados. Viabilidade de uma economia sem economia da escala. Apesar das significativas transformaes nas condies da economia agroalimentar, ainda hoje subsiste o tradicional questionamento mal resolvido. Os mercados modernos determinam que a eficincia socioeconmica dependa de estruturas produtivas de grande porte como nica possibilidade real de enfrentar os desafios da competitividade internacional. Onde as economias de escala, a integrao das cadeias de agregao de valor e a gesto centralizada fazem a diferena entre a insero bem sucedida ou a marginalizao econmica? Os conceitos inventados e contidos nos radicais modelos neoliberais, vulnerveis e inviveis tm dado conta de assumir respostas positivas mais implcitas que explcitas sobre as polticas dominantes na regio. Atores importantes e polticos influentes tm como certo que os modelos neoliberais constituem as nicas oportunidades possveis para grandes operaes comerciais, e que outras economias no tm possibilidades reais de insero. Por isso, entendem que o desenvolvimento dessas economias se assemelha mais a uma estratgia compensatria de grande valor poltico, pois garante a governabilidade e a estabilidade, mas no constitui potencial real ao desenvolvimento econmico. Dessa forma, as economias dos pequenos produtores camponeses nos Andes, da agricultura familiar no Brasil, dos produtores coletivos dos ejidos (assentamentos territoriais) no Mxico ou das comunidades indgenas do Peru interessam enquanto problema social, mas no como tema de interesse central ao modelo do desenvolvimento nacional. Mesmo assim, a realidade revela grande rapidez na forma como esta questo tem se esgotado. Alm dos vlidos discursos reivindicativos dos desqualificados, a concepo da economia espacial acumula argumentos, experincias e exemplos de estruturas baseadas em pequenos produtores organizados via cadeias produtivas, aglomeraes, diferenciao produtiva e diversificao quando o fator local cria dinmicas econmicas com evidentes possibilidades de insero em mercados dinmicos e competitivos.

Das experincias dos distritos industriais do Norte de Itlia ao desenvolvimento da pequena cafeicultura da Colmbia, passando por sistemas de cluster produtivos especializados em diversas reas da regio, possvel apreciar evidncias que pem em dvida a categrica resposta assumida pela maioria de nossos formuladores de polticas. Em sntese, esta uma questo aberta com implicaes enormes na forma como assumida nas polticas pblicas uma resposta para os economicamente viveis, outra para os inviveis. Sistemas agroalimentares localizados. O tema da localizao enquanto varivel chave compreenso da dinmica do desenvolvimento vem ganhando lugar preponderante nos esquemas de interpretao e anlise da economia espacial e territorial. Em termos econmicos, a lgica da localizao das diversas atividades produtivas corresponde a um conjunto de atributos e valorizaes que possibilitam e viabilizam o desenvolvimento de determinados tipos de atividades. O potencial de um territrio est associado forma como as lgicas de localizao so estabelecidas, aos incentivos que as empresas conseguem e aos investimentos feitos em termos das vantagens da localizao. Estes podem ser determinados pela proximidade dos mercados finais, pelos fatores de produo e matrias primas, pela oferta de mo-de-obra, pela existncia de cluster produtivos, pela institucionalidade e a fluidez dos encadeamentos ou devido ao aproveitamento de outras externalidades menos identificveis, ainda que reconhecveis no espao territorial. No caso dos sistemas agroalimentares com modelo de gesto econmica produtiva, so privilegiados os encadeamentos com grande nfase na construo de modelos institucionais que suportam os fluxos e as sinergias entre eles. Esses modelos, utilizados no Brasil e no Peru, vm demonstrando eficincia em termos de desenvolvimento endgeno a partir do reconhecimento das potencialidades que a localizao e a aglomerao possibilitam. Sistemas de inovao. O desenvolvimento tecnolgico, considerado hoje como eixo central das estratgias de modernizao e de reconverso produtiva, indica evoluo particular e contraditria nas polticas pblicas. As redues generalizadas de investimentos pblicos em toda Amrica Latina vm acompanhadas de redefinio da institucionalidade, cabendo ao Estado, por tradio, responsabilidade mxima. Ao contrrio do que acontece nos pases mais desenvolvidos, onde aumentam investimentos em pesquisa e desenvolvimento para ambiciosos programas pblicos com a contribuio de alto investimento privado , na Amrica Latina, h a tendncia de considerar isso como mais um dos campos que o mercado pode ordenar adequadamente. Conclui-se, de um lado, que o estado deve se retirar da pesquisa estratgica e da reorientao de prioridades, ou seja, das reas onde o setor privado se interessa por assumir processos de apropriao e adaptao tecnolgica. Por outro lado, aposta-se nos mercados mundiais de tecnologia onde se adquirem as inovaes requeridas. Nesse cenrio, despontam os modelos de difuso e transferncia tecnolgica, que so de grande interesse s concepes integradoras e territoriais do desenvolvimento. As primeiras experincias inovadoras dos modelos territoriais e localizados mostram que as enormes vantagens devidas difuso tecnolgica e adaptao e apropriao, quando orientadas a

partir de estrutura prxima s unidades produtivas, so das contribuies mais importantes das concepes de clusters econmicas e das economias aglomeradas. Os sistemas territoriais inovadores, baseados em demandas localizadas e na oferta de servios especializados em atendimento s exigncias locais, vm substituindo de forma generalizada os velhos modelos de extenso pblica. Emergem os esquemas de empresas de servios tcnicos que ofertam seus servios demanda local, muitas vezes subsidiados por programas de desenvolvimento tecnolgico. Do crescimento ao desenvolvimento sustentvel Desenvolvimento Sustentvel Aps mais de dez anos de formulao da Declarao do Rio, que estabeleceu um novo paradigma para o desenvolvimento, as mudanas feitas nas orientaes gerais para o desenvolvimento so bastante pobres. A superioridade economicista das concepes dominantes contrasta com os elementos bsicos de sustentabilidade, promulgados na Declarao e Convenes Ambientais celebradas na ocasio a exemplo dos compromissos assumidos nos campos da biodiversidade, mudana climtica e desertificao. O desafio consiste na adoo de um desenvolvimento que considere o direito s oportunidades das geraes futuras ou, ainda mais dramtico, implica a adoo de um modelo que supere a atual idia do desenvolvimento (possvel apenas para poucos, e que, por isso, leva excluso da maioria) enquanto componente inerente e estrutural. A Agenda 21 incisiva quanto ao desenvolvimento sustentvel, que remete nova cultura de produo e consumo e tem em vista superar o modelo que continua alheio aos requisitos do desenvolvimento sustentvel. A restrita concepo da pobreza enquanto baixo consumo mostra a dimenso do desafio da sustentabilidade num contexto em que se considera que 70% da populao mundial vivenciam nveis de subconsumo. Isso enquanto os indicadores ambientais advertem que o mundo entrou em uma era de consumo excessivo e irracional da energia e dos recursos naturais. Nesse sentido, o desenvolvimento sustentvel uma proposta bastante subversiva ordem atual, e, por isso, gera profundos questionamentos sobre o modelo que continua em marcha. Ao rever as estratgias construdas para a sustentabilidade, fica clara a tendncia de rejeio fragmentada vida social imposta pela economia, o que fora uma redefinio da relao natureza-sociedade, tendo em vista a construo da civilizao futura. Apesar do explicitado em muitos dos discursos desenvolvimentistas, seguimos apegados fragmentao da realidade, onde a natureza continua sendo a fonte dos recursos para o desenvolvimento antropocntrico. Baseamo-nos em estratgias que separam a economia das outras dimenses da vida, chegando a extremos alucinantes e dominantes, tendo em vista o que vem sendo apregoado quem contamina paga. As propostas de integrao multidimensional caracterstica do enfoque territorial se alimenta da necessidade de suporte das concepes que adotam interdependncia entre as dimenses ambiental, econmica e poltica.

Modelos alternativos de desenvolvimento. A conseqncia bvia dessa esperanosa concepo de desenvolvimento sustentvel o questionamento da idia equivocada sobre a concepo universal e nica do desenvolvimento ou do progresso enquanto efeito natural da globalizao. O pensamento nico, o fim da histria e outros temas conflitivos esboados como verdades tornam-se pequenos frente contundncia da realidade. O desenvolvimento um tema com profundas razes culturais, que se expressam em termos de bem-estar conforme cada sociedade. Esta reflexo resulta de um debate aberto em diversas vertentes. Isso possibilita entender que, por mais que a meta do desenvolvimento seja relativa ou diferente, sua concepo cultural, e que os padres do desenvolvimento decorrem dos padres culturais. possvel falar em requisitos mnimos (com alguma diferenciao) que atendem aos direitos fundamentais (ou metas), como crescimento, distribuio, governabilidade, convivncia ou a sustentabilidade. No qualquer crescimento, sentido de equidade, governabilidade, nem qualquer estabilidade. O desenvolvimento deve ser determinado pela nica e universal cultura poltica dominante. O desafio do atual desenvolvimento e, em decorrncia, da paz mundial, consiste em encontrar uma harmonia entre essas concepes ou, pelo menos, a coexistncia de concepes diferentes, para que se torne possvel um desenvolvimento que cumpra os pressupostos do desenvolvimento sustentvel. No h nenhuma frmula para conceber alternativas dessa natureza, mas possvel vislumbr-las a partir da compreenso da totalidade estrita da cultura de cada territrio.

Da diversidade cultural interculturalidade Diferenciao cultural. O territrio, por ser uma construo histrica que incorpora as dimenses ambiental, econmica, social, institucional e poltica, expressa identidade e carter. Por isso, tambm, ele abrange valores, significados, vises compartilhadas, cdigos, cones, tradies e o folclore (aspectos constituintes da cultura. O tema ser tratado adiante com profundidade). Sem dvida, h outros elementos-chave associados ao desenvolvimento e que tambm diferenciam os territrios. So as estruturas econmicas, as redes sociais e as instituies, que refletem, delineiam ou descrevem com maior nitidez o carter do territrio. Diferentes concepes visualizam sistemas produtivos caractersticos de determinado territrio diferenciados de outros, mesmo quando dispem de iguais condies quanto ao aporte de recursos, acesso aos mercados e nvel tecnolgico. Em sua totalidade, a cultura envolve a complexidade que compe o espao. Por isso, constitui-se numa dimenso que prepondera na determinao do tipo de desenvolvimento de cada territrio. A cultura, alm de determinar em grande proporo os processos de desenvolvimento, determina os mecanismos da organizao social, os incentivos para insero poltica, as motivaes e as possveis explicaes para que as condies subjetivas do desenvolvimento convertam-se em fundamentos de determinada estratgia poltica.

reconhecido que as caractersticas concepes homogeneizantes que levam a grandes dificuldades quanto a apropriao, sustentabilidade e resultado do desenvolvimento esto entre os maiores obstculos de muitas estratgias de desenvolvimento empreendidas pelos nossos pases. Em essncia, discute-se que a falta de reconhecimento da cultura e da diferenciao a razo das verdadeiras catstrofes do gasto pblico. Heterogeneidade-diferenciao. Nas diversas estratgias de poltica pblica, identificam-se diferenas em relao aos objetos e beneficirios que se refletem nos mecanismos de execuo. Seria injusto dizer que essas execues esto distantes de corresponder s reais especificidades culturais. A constatao da heterogeneidade baseia-se na idia de que os diferentes atores dispem de condies objetivas que os distinguem. As categorias ou tipos de beneficirios das polticas pautadas nos critrios de tamanho setor produtivo, posse da terra, condies tnicas, posio frente aos mercados ou capacidades exigidas e polticas diferenciadas para fazer face heterogeneidade so entendidos enquanto princpios de aplicao que norteiam a execuo de determinada poltica tecnolgica, por exemplo conforme as capacidades desenvolvidas pelos beneficirios da estratgia. O instrumento tcnico gerado para esse fim centrado em esquemas de focalizao, incluindo a identificao e individualizao dos beneficirios elegveis para determinado programa ou para participar de projetos. Esses modelos de focalizao tm sido muito utilizados e incorporados aos regulamentos operacionais da maior parte das polticas de desenvolvimento rural de nossos pases. As polticas de discriminao positivas constituem uma das mais notveis aplicaes desses princpios de diferenciao e focalizao. Elas consistem na aplicao de critrios progressivos, centrados em objetivos para corrigir-compensar as condies de discriminao ou para superar brechas entre atores sociais, a exemplo das estratgias de gnero ou de ateno s populaes marginalizadas. Das estratgias diferenciadas s autonomias A incorporao da dimenso cultural como um dos fundamentos para definir polticas pblicas conduz a um desafio realmente novo no cenrio das decises de polticas pblicas. A dimenso cultural, apesar de muitas vezes identificada e delineada, continua sendo encarada como critrio externo, de entorno, constituindo-se, na maioria das vezes, em dificuldade e impedimento para o sucesso das estratgias. lugar comum, no apenas de opinies triviais, mas das bases profundas dos sistemas de planejamento, considerar como grandes inimigos da Amrica Latina a sua pobre e marginalizada cultura, seu fraco esprito empreendedor e a falta de capacidade de sacrifcio, esforo ou seriedade. H, inclusive, diversos exemplos de estratgias aplicadas para mudar a cultura ou melhor-la, sob a justificativa de tratar-se de uma cultura atrasada, uma cultura da malandragem, da violncia, da pobreza. Por causa dessa postura foi necessrio adotar sistemas de formao-qualificao, no intuito de implantar processos de reeducao ou de aculturao. As estratgias que procuram criar capacidades de gesto e de planejamento

sempre so formuladas a partir desses parmetros, para fazer mudanas na cultura, ajustando-a aos propsitos da poltica. Como contraponto surgem enfoques sugerindo que a heterogeneidade e a diversidade no podem ser trabalhadas a partir de estratgias de diferenciao e focalizao. Sugere-se a necessidade de dar passos definitivos na construo de processos autnomos, onde os graus de liberdade para a integrao e o dilogo entre a cultura e a poltica sejam amplos, abertos, realistas e propositivos

A dimenso institucional Transio poltica e institucional A evoluo das democracias liberais do mundo tem conduzido a profundas mudanas nas relaes entre o estado e a sociedade. Mudanas marcadas por processos de reordenamento do poder, caracterizados pela redefinio do papel dos atores pblicos, que nas ltimas dcadas vm sofrendo perda progressiva do protagonismo para as organizaes da sociedade civil e os agentes econmicos privados. As reformas neoliberais marcaram as dcadas de 1980 e 1990 com forte processo de desregulao da economia, a retirada do estado de funes diretas na economia, o enfraquecimento das instituies de apoio agricultura e ao mundo rural e a introduo dos modelos de transferncia de funes da gesto do desenvolvimento para organizaes nogovernamentais, organizaes de associaes e de comunidades organizadas. As privatizaes marcaram a retirada do estado de setores estratgicos da economia, com destaque para os setores de telecomunicaes, de energia e de agricultura alimentar, e apontaram clara tendncia para novas formas de participao da economia privada em termos de suprimento de bens pblicos. Ao mesmo tempo, generalizou-se a aplicao de modelos de insero comunitria e de produtores via modelos de participao, que transferem decises tradicionalmente pblicas para o mbito da autonomia social. Parte desse processo consiste numa lenta transferncia de responsabilidades (quase sempre) desarticulada e manipulada para os nveis mais baixos da organizao social ao mesmo tempo em que so gerados os processos de empoderamento, cada vez mais importantes e influentes enquanto aes coletivas, e mecanismos de canalizao do interesse comum. Em muitos casos, chega-se at a modelos de estados comunitrios, com novas formas de gesto poltica. O territrio emergente Outra implicao das mudanas mundiais nas estruturas institucionais o reordenamento das competncias e responsabilidades pblicas e dos resultados em relao s escalas territoriais onde atua. A caracterstica preponderante do nvel nacional em nossa histria, desde os processos de independncia com exceo de algumas tentativas federalistas e localistas que nunca chegaram a prevalecer , se faz presente enquanto responsvel onipresente nas estratgias pblicas mais importantes. E de repente passamos ao cenrio

onde se relega o nacional, que perde capacidade de resposta, cede responsabilidades e rearranja sua agenda. Despontam novos nveis territoriais que adquirem ou recebem essas responsabilidades (cedidas ou buscadas) em meio a um processo de direo dupla (para o local e para o global). A direo do local passa pelos nveis regionais, mostrando um novo cenrio caracterizado pela universalizao do modelo de eleio e representao das autoridades territoriais, com eleies dos prefeitos e governadores. Autoridades que deixam de ser representantes do estado nacional nos territrios para se converter em representantes dos territrios perante a nao. A federalizao, a municipalizao e a regionalizao so a face do processo de descentralizao em expanso, que tem redirecionado competncias, funes, responsabilidades e recursos para processos cheios de conflitos, tenses, debilidades e tarefas inconclusas, mas irreversveis. Aconteceu o mesmo em nvel internacional, e isso ficou evidenciado em dois claros processos: a integrao regional e a globalizao. Esses processos so caracterizados por ignorar a discricionariedade nacional e pela independncia nas decises sobre temas-chave, que so transferidos s instncias territoriais supranacionais. Embora essa tendncia seja marcada, em especial, por aspectos dos mercados, onde a poltica comercial nacional diluda na poltica comercial regional (em nvel de blocos como o Mercosul ou em nvel global, como a OMC, entre outros), h outros assuntos cruciais includos, como o meio ambiente e a justia. Democracia mista Um dos atributos polticos dessas mudanas e tendncias a significativa transformao dos modelos tradicionais da democracia representativa, caracterstica da democracia liberal. Em muitos pases, vm surgindo espaos reais democracia participativa. As organizaes da sociedade civil e outros atores que trabalham organizados adquirem funes e capacidade de deciso, antes reservados s organizaes do estado. Em quase todos os marcos normativos da regio, a democracia participativa vem sendo considerada via concesso de espaos na gesto, na regulao de suas aes, na emisso de mandatos para sua promoo e no estabelecimento de mecanismos do seu exerccio. Inclusive, h modelos que incorporam ou reforam mecanismos da democracia direta ao permitir e promover a expresso dos cidados, de forma direta, sobre assuntos pblicos. Mecanismos como o controle social so adotados e generalizados. So concedidas novas formas de relacionamentos relativos s decises pblicas e s organizaes participativas. Dessa forma, a institucionalidade tem possibilitado que uma participao usada at ento como mecanismo para facilitar a execuo de polticas adquira um status poltico poderoso e decisrio. Demanda de novas instituies Essas mudanas definiram caractersticas resultantes de processos polticos com razes nas transformaes vivenciadas na regio. Mostram debilidades importantes, deficincias, riscos e contratempos. A construo de uma institucionalidade de acordo com esses processos uma tarefa de longo prazo e pede ajustes significativos na forma de

compreender os entornos institucionais e no trabalho consciente que atribui direo a amplo conjunto de estratgias e de polticas. Observa-se grande fragilidade nos diferentes processos de mudana institucional. Basta mencionar os evidentes riscos inerentes concesso de competncias estratgicas como a poltica comercial ou macroeconmica e sensveis s instncias supranacionais e institucionalidade regional ou global, que esto longe de ser democrticas e dispor de foras para garantir um cenrio de equidade mesmo quando so mantidos a magnitude das diferenas de poder econmico e poltico nesses espaos internacionais. Tudo isso fora a construo de instituies pblicas regionais, como o Mercosul, da mesma forma como a Europa trabalha na construo de uma institucionalidade para todos em Bruxelas. Mas a necessidade de construo das instituies referidas descentralizao ou participao desperta maior ateno esse o caso que nos ocupa. Apesar das destacveis mudanas, as dbeis institucionalidades local e regional na maioria dos territrios da regio ainda carecem de muitas capacidades tcnicas, fiscais e/ou polticas face s responsabilidades que as novas competncias envolvem. No caso das organizaes da sociedade civil, acontece o mesmo. O corporativismo, a representatividade, a confiana, a legitimidade e a qualificao da participao constituem aspectos quase sempre de uma agenda inconclusa. O desafio se reflete nos tortuosos caminhos referidos ao processo de territorializao e s estratgias de desenvolvimento adotados na maioria de nossos pases. Esse desafio est contido nas preocupaes da atual reflexo e presente no corao da nova gerao de polticas pblicas. Da engenharia institucional ao ordenamento territorial. So muitas as experincias na regio que vm usando de estratgias integrais para o desenvolvimento rural. Elas do nfase aos processos que reconhecem a participao e a gesto, com a incluso de atores locais, beneficirios e empresrios rurais. No so novos os modelos de participao e gesto descentralizados que se referem s aes dos programas pblicos. Mas necessrio avaliar natureza e sentido desses processos. Trata-se, em essncia, de promover a melhoria das condies de execuo dos programas e projetos onde os receptores apresentam um grande rol de passividade. Isso compromete a qualidade operacional e controle desses mesmos processos, resultando em empecilhos eficincia de programas de desenvolvimento. A partir dessa percepo, surge um franco processo desconcentrador da gesto e da operacionalizao dos programas e projetos que conduz a novos ajustes institucionais. quando as fases-chave da gesto dos projetos passam s mos de operadores comunitrios locais, sociedade civil ou s organizaes profissionais. Esses processos tm claro sentido da engenharia institucional, em que a motivao e a direo dos novos ajustes correspondem a razes de ordem tcnica e de eficincia logstica e administrativa. pertinente enfatizar que esses processos ajudaram bastante na melhoria da qualidade dos programas e abriram portas para reais processos de participao.

O sentido de melhoria na gesto est distante de atender s profundas mudanas polticas implcitas nas foras mencionadas acima. No se trata de uma real transformao nas estruturas polticas e na distribuio do poder, isto , na redefinio dos centros da tomada de decises em meio aos processos do desenvolvimento rural. H uma diferena substantiva entre o modelo de desconcentrao da gesto, de reengenharia institucional, de lgica administrativa e de estrutura de planejamento e o modelo pautado em processos polticos de descentralizao e redefinio de competncias, responsabilidades e estratgia de manejo fiscal. A condio territorial requisita uma rea que esteja aberta e disponha de grandes capacidades transformadoras, para revolucionar a estrutura poltica do estado. O ordenamento implica a redefinio das funes, papis, competncias, responsabilidades, enfim, a reconstruo do estado a partir do reconhecimento do territrio como instncia poltica que possibilita reordenar o estado de forma integral. Parte-se do princpio da autonomia nos diferentes nveis da escala territorial estados, municpios e nao nas reas onde suas competncias alcanam maior eficincia em termos da capacidade de diagnstico, planejamento, gesto e controle social, conforme o princpio que visualiza a soluo mais prxima possvel do problema. uma lgica poltica que implica tomar decises ali, onde os atores reais do desenvolvimento encontram seus espaos reais e eficientes, alm de condies polticas para decidir sobre a natureza das aes a serem empreendidas tendo em vista enfrentar os desafios demandados pelo desenvolvimento. O reordenamento territorial nutre-se das transformaes ou da transio institucional mencionada e gera processos de empoderamento local, regional, estadual, nacional e internacional. O empoderamento no marco do ordenamento territorial no exclusivo dos grupos locais, um processo que procura fortalecer cada nvel ou escala do territrio.

A aplicao de um novo enfoque centrado no territrio


O desenvolvimento territorial. O produto de mudanas com nfase nas polticas pblicas pressionadas pelos mencionados condicionantes estruturais se abre viso integradora que reconhece o territrio como elemento estruturante e objeto de poltica, alm de orientador dos instrumentos e enfoques. Na maioria de nossos pases, a aplicao desse enfoque encontra-se em estado incipiente, mas so feitos esforos e definidas estratgias para dar corpo e lugar s estratgias de desenvolvimento. A construo dessas polticas tem suas fontes bsicas nas teorias de desenvolvimento regional, que assumem com clareza o espao enquanto objeto de trabalho, com seus componentes, dinmicas e processos. Em busca da integrao territorial. A perspectiva da poltica pblica remete aos antecedentes das estratgias de desenvolvimento que priorizaram a integrao regional e a intercomunicao. Elementos propositivos destacveis no final da primeira metade do sculo passado, quando se considerava a urgente necessidade de superar a fragmentao do territrio, o isolamento, a inexistncia de mercados regionais e a precria integrao nacional.

Os modelos modernizantes inerentes substituio de importaes das dcadas de 1950 a 1970 pressionaram com propostas de estruturao regional, sob a tica dos centros urbanos regionais e de modelos territorial secundrios, onde o rural entrava como parte de modelos regionais centrados na lgica do modelo de desenvolvimento para dentro base da construo das sociedades industrializadas. A partir de ento, vieram os ntidos modelos de desenvolvimento regional, que se tornaram comuns em quase todos os pases da regio e influenciaram bastante as estratgias para o espao rural, conforme os modelos do Desenvolvimento Rural Integrado (DRI). O contedo modernizante e integrador desses modelos tem uma caracterstica notvel enquanto prioridade para incorporao dos territrios sociedade maior, ao desenvolvimento, aos mercados, rede urbana e industrializao. Espaos antes isolados passam a se integrar via fornecimento de matrias-prima e mo-de-obra ao se abrir aos mercados da indstria crescente. necessrio reconhecer que esses modelos obtiveram a incorporao de extensas reas e, em muitos pases, consolidaram a fronteira agrcola e redes urbanas hierarquizadas e integradas, que estruturam o mapa regional, servindo de arcabouo aos espaos rurais. Integrao e brechas regionais. Os processos de integrao territorial, por diferentes razes, ocorreram em meio a enormes desigualdades regionais, devido aos desequilbrios e privilgios ancestrais. As diferenas em termos de desenvolvimento relativo deram forma a um mapa de extremos entre regies muito ricas e outras com profunda pobreza. As distncias entre o desenvolvimento do Sul do Brasil e o Nordeste; ou entre o Norte e Sul do Mxico so similares s disparidades que h entre os pases mais desenvolvidos da Europa e os pases mais pobres da Amrica. Essas diferenas tm norteado diversas polticas com objetivos diferenciados em relao integrao, abrindo-se incorporao de objetivos sobre coeso territorial e incluso. A especializao e a diferenciao territorial tm mostrado resultados por diversas razes as condies naturais bsicas, em termos de potencial produtivo, como nos ecossistemas rido e semi-rido do Nordeste; os processos de apropriao de terras, a partir de modelos de fazenda e plantao excludentes e espoliadores, como no caso do Norte da Colmbia devido excluso e padres culturais que nunca so reconhecidos nos modelos de desenvolvimento dominantes, como nos casos dos quilombolas no Brasil, dos indgenas Maias na Guatemala e dos Quechuas e Aymaras na Bolvia. Produzem-se tambm as mesmas estratgias de desenvolvimento com duplas vises para reas econmicas desiguais, o que gera efeitos polarizados. Mesmo assim, so apreciveis devido clara localizao no territrio. Um exemplo a poltica destinada ao desenvolvimento de setores prsperos e de encadeamentos agrcolas, orientados aos prsperos mercados de exportao. Em contraste, observam-se as precrias polticas de desenvolvimento para produtores em situao precria com vistas aos precrios mercados do territrio. E as polticas pautadas em subsdios e executadas na agricultura vm

determinando uma estrutura regional e territorial com grande impacto nos mercados de terra, devido a presso sobre os preos e as preferncias produtivas. A realidade que a Amrica Latina, hoje, continua sendo uma regio de profunda heterogeneidade territorial. Bem maior do que a heterogeneidade sempre reconhecida pelas polticas de desenvolvimento rural referida aos tipos de produtores ou de sistemas produtivos. Esse um grande desafio para as mais ricas sociedades latino-americanas onde as economias tendem a buscar integrao fora da regio, junto a seus pares, nas regies mais desenvolvidas do mundo, nos mercados mais robustos, convertendo a integrao internacional em potencial pecado ao aprofundar as rupturas internas da regio. A lgica dessa busca de mercados em que j foram estruturadas as mudanas para dinamiz-los, a partir do aumento da prpria demanda agregada e da renda e do desenvolvimento das regies e dos territrios menos desenvolvidos, na prpria regio potencializa a fora do mercado em favor do aumento das brechas regionais, como fora centrfuga inerente ao mercado. Desenvolvimento Endgeno. Em contraponto idia dos modelos centrados em plos de desenvolvimento que marcaram a estratgia de integrao nacional na maior parte dos pases da regio possvel observar a abertura de estratgia centrada no reconhecimento das potencialidades internas nos espaos locais. Isso o que contribui com os propsitos da integrao do territrio. A base desse enfoque reside na estratgia de aproveitar ao mximo os recursos disponveis no universo local, alm de conceder prioridade capitalizao das vantagens de cada espao (o capital natural, humano, financeiro, social e poltico), tendo em vista estruturar projeto nico, tipo territorial. Esta concepo privilegia os componentes, fluxos, dinmicas e redes locais em reas definidas pelo propsito de formular um projeto integrado de desenvolvimento que permita abordar as possibilidades de integrao com outros espaos e mercados a partir de suas prprias potencialidades. O desenvolvimento endgeno vem sendo aplicado de diversas formas, em especial no sentido de integrao com menores rupturas. O exemplo da Venezuela bastante interessante ao ser definido como esquema, tendo por eixo estruturante uma estratgia de desenvolvimento econmico e social na perspectiva da equidade e coeso territorial. H ainda exemplos de modelos da cooperao local e de gerao de grupos de ao local em estratgias, como as aplicadas pelo programa Leader de desenvolvimento rural europeu. Sem dvida, existem muitas inquietaes ligadas s debilidades que o modelo pode revelar nas situaes de espaos onde as capacidades so insuficientes com dficit de capitais e integrao regional precria. Esses limites impossibilitam obter as verdadeiras dinmicas que uma integrao bem sucedida proporciona. Acontece o mesmo com as preocupaes territoriais de ordem superior, como os processos nacionais e regionais que no se satisfazem com a mera adio de espaos locais. Eles demandam dimenses, componentes e processos que respondam s dinmicas que superam o local. Em geral, o desenvolvimento endgeno contm nexos e papis importantes dentro

dos marcos do desenvolvimento regional, e faz parte de unidades maiores de planejamento e desenvolvimento. Os desafios da poltica setorial agrcola. Nas ltimas dcadas, vem se consolidando um menu de polticas, estratgias e instrumentos de poltica pblica cuja ateno est centrada num conjunto de aes que respondam s prioridades e demandas setoriais. Tem se enfatizado o impulso do empresariado rural por meio de aes que tendem a fortalecer capacidades e possibilitem o acesso e aproveitamento das oportunidades oferecidas pelos novos cenrios econmicas. As estratgias podem ser agrupadas da seguinte forma: a) as que procuram criar o empresariado moderno, informado, comunicativo, com viso para o mercado, iniciativa, esprito inovador e consciente da administrao e da gesto do risco, destacando-se, entre elas, as estratgias de capacitao e assistncia tcnica; b) estratgias centradas na criao de ambiente favorvel ao acesso de recursos produtivos, com nfase na correo das imperfeies dos mercados de crdito e financiamento de terra, trabalho e tecnologia; e c) estratgias centradas nos entornos econmicos da atividade empresarial, na proviso de bens pblicos, dotaes territoriais, institucionalidade, infra-estrutura, conhecimento e oferta tecnolgica estratgica em termos de construo da denominada competitividade sistmica. Aprecia-se a importante tendncia uniformizao dessas estratgias por elas se mostrarem coincidentes na orientao em quase todos os pases da regio. As diferenas residem nas estruturas institucionais e organizativas que afetam a execuo e a dotao de recursos. Outra estratgia que tenta se integrar a esses instrumentos a promoo de ordenamentos institucionais, com vistas integrao das cadeias produtivas, conforme processos de agregao de valor. Isso significa renovao da eficincia econmica por meio de acordos setoriais, participao ativa dos agentes econmicos e orientao estratgica e focalizada dos instrumentos de poltica pblica. Na aplicao dessas estratgias, destaca-se o desafio de lev-las ao nvel micro territorial, em que as cadeias produtivas tm sua expresso real como parte do conjunto de vnculos e dinmicas locais e regionais. Uma perversa dualidade. Como resultado das lutas polticas e dos modelos democrticos na regio, vm sendo aplicadas estratgias de polticas tambm duplas, para fazer face ao desafio do desenvolvimento local e rural. Por um lado, aplica-se uma estratgia de desenvolvimento econmico centrada na economia agrcola os encadeamentos agroalimentares e agro-industriais em funo de estratgias que permitem sua eficincia, produtividade, competitividade e rentabilidade atravs de instrumentos que possibilitam a expanso de modelos de insero aos mercados, o aproveitamento das vantagens comparativas, o desenvolvimento de vantagens competitivas e a modernizao e integrao aos mercados dinmico. Elementos que exigem potencial bsico e dotao inicial possveis apenas para pequena parcela de produtores que concentram a propriedade ou o acesso aos recursos produtivos. O desenvolvimento dos setores modernos da economia agrcola pressupe que seus benefcios sejam estendidos sociedade rural via mecanismo do mercado de trabalho e de capitais, apesar de no estar explicitado no discurso poltico que precede essas polticas.

Por outro lado, observa-se, nas ltimas dcadas, a instaurao e o reforo de uma famlia de estratgias denominadas de desenvolvimento rural, constituindo-se num eufemismo para estratgias compensatrias que tm implcita a suposta extenso de benefcios, que, apesar de no existirem, no so questionados nem ningum tenta resolv-los. Essas estratgias de desenvolvimento rural partem da focalizao de populaes e produtores marginalizados e sub-dotados do universo rural. Eles vivenciam elevados nveis de pobreza e so sub-equipados em termos de recursos produtivos. So desintegrados dos fluxos econmicos e vivem em condies de evidente falncia face ao ingresso na dinmica dos setores modernos. Isso tem conduzido a uma espcie da esquizofrenia nas polticas, que no dialogam, nem se complementam e se bifurcam em umas polticas para ricos e outras para pobres. Mas existe uma viso alternativa ao desenvolvimento econmico que impera. Graas a essa dualidade, surgem notveis contrapontos de acordo com os destinatrios das estratgias. Isso evidente nos instrumentos da poltica pblica e nas estratgias diferenciadas de desenvolvimento dos territrios, caso pertena a um ou ao outro grupo. Desigualdade, causa e efeito. Os novos cenrios rurais e locais da Amrica Latina tm carter distintivo, em especial no Brasil. Reflete-se em enorme desigualdade no interior das sociedades e economias locais, regionais, nacionais ou continental, em meio qual ocorre o desenvolvimento. A regio mais injusta do planeta caracteriza-se por modelos duais e polarizados inerentes aos privilgios histricos dos latifundirios, que se estendem e convertem-se na dicotomia das economias modernas, integradas, competitivas e eficientes, mas pautadas em modelos de produo arcaicos e, por isso, geradores de foras que reproduzem a pobreza, a marginalizao e a excluso. Esse , sem dvida, o corao do desafio do desenvolvimento da regio. Cabe questionar como obter os benefcios de economias dinmicas e eficientes de forma a abranger o grosso da populao marginalizada, contribuir com a expanso dos mercados internos, a demanda agregada e o aumento da renda e do bem-estar da populao rural. Assume-se como predestinao o crescimento incapaz de gerar o desenvolvimento. As condies estruturais desse desequilbrio esto na base de mercados imperfeitos, em especial nos modelos polticos excludentes e que favorecem os privilgios questionados pelas foras polticas emergentes que acionam as foras sociais locais e rurais. Esse o tema que evoluiu menos na histria latino-americana. Desde os modelos concentradores nascidos com a conquista, reforados na colnia e aprofundados na era republicana, prevalecem as bases de estruturas desiguais, ineficientes e limitantes ao potencial do desenvolvimento. A desigualdade tem sido abordada de forma tradicional, sob a perspectiva individual e familiar, com nfase na distribuio de renda. Agora, surgem vozes firmes que mostram a desigualdade no apenas como problema de renda e individual, mas como problema de direito, de reconhecimento, de oportunidades e de acesso aos mecanismos democrticos de formao de capacidades e que resulta em problema social, coletivo e dos espaos dos territrios.

Dicotomia Urbano-rural: outra aparente dualidade. Verifica-se nos conceitos de urbano e rural outra forma de expresso da viso dual do desenvolvimento. Assume-se, no geral, a aplicao do conceito que separa dois mundos que requerem tratamentos diferenciados, dois mundos em batalha, em contraposio e em luta permanente pela supremacia e preeminncia. Na prtica, isto tem levado a estratgias diferenciadas para os universos rural e urbano. As definies que separam esses dois universos-espaos acabam por determinar tratamentos polticos, institucionais, recursos e discursos polticos pautados numa idia de profunda separao. necessrio reconhecer que o processo histrico d suporte a essa diviso a partir das condies de absoluto isolamento do mundo rural, que resultou na criao de mundos separados e independentes os centros urbanos e o campo isolado. Para evidenciar essa situao que se pretende trabalhar. Na verdade, os centros urbanos e o campo nunca foram independentes, ainda menos na Amrica, que construiu uma enorme rede urbana j durante a conquista, dando incio tambm construo do mundo rural. A oposio desses dois mundos limitada por linhas frgeis. A insuficiente clareza das definies sobre a separao desses mundos mostra na prtica que no h dois pases com estratgias e critrios de classificao coincidentes. Tem-se priorizado dois critrios muito pobres em termos de contribuio estratgica para a definio de polticas. De um lado, a demografia e a densidade populacional, e, de outro, a dimenso econmica, quando referida importncia do setor agrcola na conformao da estrutura econmica. Esses critrios no so to fortes para endossar uma diviso conceitual e poltica quanto a diviso que existe nas estratgias de poltica pblica. Os modelos baseados nos enfoques territoriais contradizem de forma contundente essa viso segmentada do espao. E tambm criticam as interpretaes que visualizam o centro povoado de uma regio agrcola, o local onde se concentram os servios de apoio a essa produo, quando, muitas vezes, a mesma populao de produtores agrcolas deve ser considerada urbana e excluda das estratgias rurais ou, mais inexplicvel ainda, quando consideram-na com sua competncia no espao rural. A viso territorial tem percepo diferente. Os espaos e territrios so integrais e tm estruturas de densidade demogrfica, setorialidade econmica e conformao de paisagem que se complementam, formando uma unidade indissolvel em operao e funes, em suas redes, fluxos e em suas polticas. H vrias formas de rebater a dicotomia urbanorural, como os mitos da urbanizao enquanto padres do desenvolvimento, da cultura e do ordenamento social, que no tm suporte dos fatos. Alm da concentrao fsica espacial da populao, a condio urbana no consegue determinar o esprito e, menos ainda, o desenvolvimento de uma sociedade. Polticas de bens privados versos polticas de bens pblicos. Uma das caractersticas de ambas polticas pblicas consiste nas transferncias de recursos pblicos, que tm recorrido ao discutvel rentismo, enquanto demanda poltica de setores da economia moderna. Nas polticas que atendem ao desenvolvimento rural, supe-se favorecer a criao de riqueza e o assistencialismo, partindo-se da justificativa de promover a paz social. Esses modelos so

questionveis, pois mostram grandes ineficincias do gasto pblico, fortes presses polticas e permanente bandeira de reivindicao social. Esse fenmeno no exclusivo de nossos pases ocorre da mesma forma na Europa , nem exclusivo do setor agrcola e rural possvel constatar-se em setores industriais e financeiros. Isto um fato significativo, mas nem sempre lhe atribuda a real importncia nas discusses sobre polticas pblicas, levando em conta sua profunda influncia na evoluo das estratgias de que ora nos ocupamos , pois questiona diretamente os modelos de alocao de recursos e de orientao s polticas. Isso resulta duma estratgia de carter produtivista que atribui grande importncia empresa rural, ao empresrio e ao ator social via mecanismos de alocao de recursos individualizados, reduzindo a proporo de recursos destinados aos coletivos e seus territrios. necessrio enfatizar que esse modelo tem profundas implicaes polticas que se refletem nos interesses e demandas sociais, pois leva os instrumentos a privilegiar alocaes individuais e privadas em relao s alocaes de recursos ao coletivo e pblico, o que norteia a necessidade de revisar as estratgias de definio dos beneficirios e de evidenciar o confronto entre os objetos da poltica entre indivduos, empresas e produtores, de um lado, e, de outro, os coletivos territoriais. Polticas de oferta versus polticas de demanda. A busca de modelos mais integrados de poltica pblica vem abrindo espaos, via mecanismos de alocao de recursos oriundos do investimento pblico, e influindo nas decises de alocao para atender os esquemas de maior descentralizao. A concentrao das decises do gasto nos nveis centrais criou a cultura da poltica de oferta, caracterizada pela pr-definio, endereo e direo dos recursos atravs da gesto direta de entidades, programas e projetos elaborados com pouca participao dos atores afetados por essa poltica. So muitos os exemplos de estratgias definidas nos escritrios tecnocratas, que definem os marcos lgicos a partir de sua prpria lgica. Esta estabelece as prioridades dentro de sua prpria hierarquia de prioridades, que define as metas, critrios de alocao e mecanismos operacionais na maioria das vezes considerados participativos, embora as comunidades e os produtores beneficirios, disponham apenas de pequena liberdade para fazer para valer sua lgica, suas prioridades, suas metas e critrios. Os enfoques integrais e territoriais pressionam para uma profunda mudana nesses mecanismos de planejamento e de alocao, para atender prioridades pblicas, convertendo-se assim em mecanismos de demanda, quando a mesma base de organizao social e econmica elaboram suas demandas e tambm formulam suas prioridades. As apreciveis mudanas nos diversos cenrios podem ser exemplificadas a partir das diferenas referidas aos planos indicativos de produo, com pautas de metas econmicas e produtivas determinadas em nvel pblico, de forma centralizada, com apoio de servios via conjunto de instrumentos de poltica desde o crdito at a extenso, cabendo aos agentes econmicos a condio de executores de programas. Isso uma tpica poltica de oferta.

Em oposio, iniciam-se esquemas que definem as prioridades e as orientaes de alocao do gasto pblico nos mesmos nveis em que os beneficirios operam. Um exemplo so os fundos competitivos de recursos destinados s estratgias gerais, que criam mecanismos descentralizados de deciso e de lgica das prioridades e dos critrios , a exemplo do Programa de Transferncia de Tecnologia para Pequenos Produtores, que o Governo Colombiano desenvolveu com o suporte do Banco Mundial. Para isso, foi criado um fundo com o objetivo de financiar projetos de desenvolvimento tecnolgico. E o programa contou com o acompanhamento de uma rede de atores regionais que definiu de forma autnoma as prioridades e os critrios de focalizao e elegibilidade de projetos locais especficos, rompendo, dessa forma, com o centralismo na deciso do investimento. Justificativa da abordagem territorial. A adoo da abordagem territorial como referncia para estratgia de apoio ao desenvolvimento rural se apia pelo menos em quatro aspectos: a) o rural mais do que o agrcola, mais que um setor econmico, e as reas rurais so definidas por suas caractersticas espaciais, apresentam menor densidade e maior peso dos fatores naturais quando comparadas s reas urbanas; b) a escala municipal restrita para o planejamento e a organizao dos esforos de promoo do desenvolvimento; c) a escala estadual bastante ampla para conseguir cuidar da heterogeneidade e das especificidades locais, que devem ser mobilizadas em prol de iniciativas de desenvolvimento (por isso, a descentralizao necessria, face s polticas pblicas, enquanto articulao de competncias e atribuio de espaos e de atores nos diferentes nveis territoriais); e d) o territrio a unidade que melhor dimensiona os laos de proximidade entre as pessoas, grupos sociais e instituies que podem ser mobilizados e convertidos em eixo central para a definio de iniciativas orientadas ao desenvolvimento. Significado metodolgico do enfoque territorial. A abordagem territorial abrange as escalas dos processos de desenvolvimento e implica um mtodo para favorec-lo reconhecendo no ser resultado de uma ao verticalizada do poder pblico a partir de condies criadas para mobilizar os agentes locais para atuarem em termos de viso futura, elaborar diagnstico de suas potencialidades e limitaes (que contemple os prprios meios para se obter o desenvolvimento sustentvel). Assim, a perspectiva territorial permite formular uma proposta centrada nas pessoas que consideram a interao dos sistemas socioculturais e ambientais e que contemplam a integrao produtiva e o aproveitamento competitivo de seus recursos como meios que possibilitam a cooperao e a coresponsabilidade dos atores sociais pertencentes ao territrio. Trata-se de uma viso integradora de espaos, atores sociais, mercados e polticas de interveno pblica com a perspectiva de se obter gerao de riquezas com rendas sociais e equidade redistributiva, respeito diversidade, solidariedade, justia social e incluso socioeconmica e poltica. Casos de evoluo da poltica de desenvolvimento rural Guatemala Firmados os Acordos de Paz em 1996, abriram-se as portas ao processo de reconciliao, e a Guatemala, desde ento, vem implantando um processo de reordenamento institucional que afeta de forma significativa a estrutura de gesto do desenvolvimento rural. Considerando a importncia estratgica que o mundo rural tem na vida do pas, onde evidente o predomnio rural e indgena, destaca-se a nfase dada

organizao da gesto relativa poltica orientada superao da pobreza rural, significando prioridade poltica que estrutura os acordos de paz e da poltica do estado. O ordenamento territorial tem feito da estratgia de organizao porta-bandeira da gesto pblica. No ano 2002, foi expedida a normatizao que consagra a descentralizao como princpio estruturante de polticas que transferem as competncias do estado central aos municpios e instncias intermedirios do territrio. Uma das principais caractersticas desse processo a enorme autonomia concedida s entidades territoriais, abrangendo a concepo dos processos de descentralizao, a definio de prioridades de processos e de compromissos das autoridades locais e regionais. Esse esquema adequa-se s condies particulares dos territrios, especialmente quanto s suas capacidades. Tambm foi emitida uma norma sobre a criao de um ambicioso Sistema de Conselhos de Desenvolvimento, com claro enfoque territorial, que aborda simultaneamente o desenvolvimento urbano e rural e determina cinco nveis de planejamento e gesto nacional, regional, departamental, municipal e comunitria. A estrutura dos Conselhos estabelece orientao gesto integral, multisetorial e territorial do desenvolvimento e define processos de gesto com elevados graus de participao das comunidades, da sociedade civil, de grupos de associaes e empresariais, e determina certa condio de subordinao das entidades pblicas, que assumem a responsabilidade de facilitadoras do desenvolvimento. Com o propsito de impulsionar os compromissos polticos no meio rural (assegurados pela estrutura institucional definida nas reformas) foi implantado o Gabinete de Desenvolvimento Rural, sob a liderana direta da Vice-Presidncia da Repblica e com a participao das instncias nacionais responsveis pela poltica setorial, sob a coordenao da Segeplan, instncia mxima de planejamento do pas. Destaca-se o fato de a Coordenao Nacional no setorial ser colocada na condio de instncia mxima no nvel hierrquico nacional e assumir a responsabilidade maior do desenvolvimento rural, que caberia ao Ministrio da Agricultura. O Gabinete dessa Coordenao dispe de uma Secretaria Tcnica sob a gesto de uma Gerncia de Desenvolvimento Rural, que responsvel pelo Plano de Desenvolvimento Rural. E os programas e projetos avanados em execuo no setor rural esto submetidos a processos de coordenao em diferentes instncias. O enfoque territorial vem dando forte apoio s estratgias de desenvolvimento ao atribuir grande importncia ao tema que define as unidades de gesto ou do planejamento, em que se consegue compatibilizar as definies de unidades territoriais de ordem poltica, institucional, ambiental ou econmica. O tema da identidade tnica e sua relao poltica com os territrios, tambm adquire grande importncia, tendo em vista que a Guatemala um pas onde cerca de 60% da populao indgena e mantm importantes bases de tradio, usos e costumes implcitas nas suas formas de organizao e concepo de desenvolvimento. Mxico Um dos marcos destacveis na poltica rural do Mxico a promulgao, em 2001, da Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel (LDRS). Essa Lei constitui um marco

geral e amplo para a concepo das estratgias de desenvolvimento para o mundo rural, e responde a uma srie de mudanas significativas no entorno, destacando-se, de um lado, a reforma das normas sobre a distribuio agrria que ocorreu em 1992 , com a reviso do Artigo 27 da Constituio, que transformou os fundamentos das polticas de terras. De outro, foi firmado o Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte (TLCAN). Os fundamentos da LDRS sintetizam o contedo do enfoque territorial de desenvolvimento, que centra o objeto da poltica de forma integral sobre os territrios rurais. Com essa viso, foi estabelecido o conceito multidimensional, que extrapola o lado econmico-produtivo. Ele engloba diversas dimenses, e multisetorial (por incorporar outros setores econmicos, alm do agrcola), descentralizado (por iniciar o processo de atribuio de responsabilidades do desenvolvimento rural desde o nvel federal com mecanismos de federalizao e municipalizao), concorrente (por definir mecanismos precisos e obrigatrios de convergncia dos investimentos pblicos de todos os setores federais em aes e programas territoriais) e participativo (por criar uma estrutura de rgos colegiados atravs de Conselhos de Desenvolvimento Rural Sustentvel nos nveis federal, estadual, distrital e municipal com atribuies, funes e responsabilidades quanto determinao dos processos de planejamento do desenvolvimento territorial). A implementao da LDRS significou o incio da transformao poltico-institucional que acompanha e redefine os mecanismos de execuo das polticas de desenvolvimento rural e do desenvolvimento agropecurio. O sistema tem o desafio de coexistir e se ajustar aos outros sistemas de mesma natureza, que foram projetados e postos em execuo nos setores chaves do desenvolvimento rural, a exemplo do desenvolvimento social e do meio ambiente. Alm disso, tem de vincular-se em termos funcionais estrutura geral do planejamento territorial, que dispe de estrutura similar dos Conselhos de Planejamento Municipal. Colmbia A descentralizao na Colmbia vem tomando forma institucional desde meados da dcada de 1980, devido eleio popular das autoridades municipais, e em funo da reforma fiscal sobre transferncias de recursos para reas estratgicas, como educao e sade. A nova Constituio de 1991 concebe uma estrutura descentralizada de amplo alcance, apesar de no se tratar de Estado Federal. As principais mudanas na estrutura institucional que levaram Constituio determinam que o sistema de planejamento seja regido pelo princpio de escuta das bases, e que opere sob critrios da democracia participativa. O Sistema Nacional de Planejamento formado pelos Conselhos Territoriais de Planejamento, que participam ativamente na formulao dos planos de desenvolvimento nacionais, departamentais e municipais. A Constituio prev a necessidade de se estruturar uma nova institucionalidade e uma nova lgica para o desenvolvimento territorial, e tem implcita a conscincia das implicaes dessas profundas transformaes ao incluir a obrigao de expedio da Lei Orgnica de Ordenamento Territorial para estabelecer o marco geral da gesto territorial do pas. Quinze anos aps a promulgao da Constituio, ainda no foi possvel emitir essa norma, o que significa um retrocesso no processo colombiano de descentralizao.

As razes que dificultam chegar a um consenso nacional sobre um novo pacto territorial so os profundos conflitos polticos no resolvidos. Por isso, a Colmbia conta com uma estrutura de desenvolvimento rural situada no mbito da competncia setorial do Ministrio da Agricultura, que vem assumindo a estratgia de ordem territorial, configurada pelas unidades territoriais flexveis. Estas operam com processos de planejamento e focalizao de programas de investimento pblico. Essa territorializao vem permitindo a execuo de uma poltica orientada especialmente para atender reas prioritrias nas zonas que renem as principais regies e territrios afetados pelo conflito armado e pela presena de cultivos ilcitos.

Enfoques e fundamentos conceituais da estratgia dos territrios de identidade


As tipologias territoriais construdas pelo Ministrio de Desenvolvimento Agrrio como instrumentos de implantao das polticas de desenvolvimento nos espaos rurais estabelecem relaes entre cultura-identidade territorial enquanto conceitos de referncia terica. Estes conceitos so relativamente recentes na histria ocidental. Por isso, esto sujeitos a mltiplas definies e a processos de reformulao. Por essa razo que se fala da criao de conceitos como atividade acadmica e, ao mesmo tempo, como parte de um processo poltico que tem por base um processo de reconhecimento legal. A territorialidade, por exemplo, entendida como esforo coletivo de um grupo social que ocupa, usa, controla e se identifica como parte especfica de seu espao biofsico, convertendo-o, dessa forma, em seu territrio ou homeland. Conceito de espao No marco referencial brasileiro, o conceito de espao ou espao geogrfico remete viso de Milton Santos como formado por um conjunto indissocivel, solidrio e contraditrio de sistemas de objetos e sistemas das aes que no devem ser considerados isoladamente, mas como marco nico, onde a histria evolui (1999, P. 51). Os objetos tcnicos (hidroeltricas, fbricas, estradas) tm importante papel na construo da historia das sociedades, assim como as aes de carter tcnico (relaes de produo), os aspectos formais (legal, econmico, cientfico) ou simblicos (afetivos, emotivos, rituais). Conforme Santos, os objetos no tm realidade filosfica, porque, quando os vemos separados dos sistemas de aes, no permitem o conhecimento. E os sistemas de aes tambm no so possveis sem os sistemas de objetos(1999, P. 51). Em termos analticos, o conceito de espao amplo e complexo, e quase sempre difcil de operar. Neste trabalho, o conceito de espao assume duas conotaes: o espao enquanto conceito essencial para qualquer discusso de carter geogrfico, como fundamento de sua razo de ser como cincia, e, a segunda, ressaltada por Milton Santos (SANTOS, 1985), refere-se necessidade de se compreender o espao a partir de quatro categorias forma, funo, estrutura e processo. A forma constitui aspecto visvel de um conjunto de objetos que formam um padro espacial, como uma cidade ou um espao rural. A funo constitui

tarefa ou ao desempenhada pela(s) forma(s). A estrutura compe-se dos aspectos sociais e econmicos de uma sociedade e reflete a natureza histrica do espao onde as formas e as estruturas so criadas e justificadas. E o processo uma ao que produz algum resultado de mudanas nessas categorias. Correa explicita que o processo consiste em uma estrutura em seu movimento de transformao. E ressalta que, quando se considera apenas a estrutura e o processo, chegase a uma anlise ageogrfica (no geogrfica), incapaz de captar a organizao espacial de certa sociedade em determinado momento no capta nem a dinmica do espao. Por outro lado, se considerarmos apenas a estrutura e a forma, eliminam-se as mediaes (processo e funo) entre o que subjacente (estrutura) e o exteriorizado (forma) ( CORRA, 2003, P. 29). Conceito de territrio O conceito do territrio, assim como o de identidade, tem origem no contexto das preocupaes da unificao alem. A conceituao associa-se institucionalizao da geografia como disciplina nas universidades europias, na dcada de 1870, que objetivaram o campo de estudo dessa disciplina a partir das formulaes de F. Ratzel. Ratzel foi responsvel pela diviso da geografia em trs grandes campos de investigao geografia poltica, biogeografia e antropo-geografia. Dedicou ateno espacial geografia humana para compreender as influncias das circunstncias naturais sobre a humanidade. Como resultado, elaborou os conceitos-chave de territrio e de espao vital. Nessa perspectiva, o territrio expressa a conjugao de um povo (vivo) e de uma terra (esttica), ou, como Moraes destacou, o territrio configurado em determinada parcela da superfcie terrestre apropriada por um grupo humano, visto que o espao vital mostra a necessidade territorial de uma sociedade que tem em vista seus equipamentos tecnolgicos, sua demografia e seus recursos disponveis. Tendo o estado por referncia, com suas subdivises ou contradies internas, o territrio constitui sua expresso legal e moral, o que justifica sua defesa, assim como a conquista de novos territrios. As idias de Ratzel foram logo aceitas pelo estado alemo, pois surgiam como caractersticas expansionistas evidentes, que o legitimava. E os conceitos ratzelianos de territrio deram suporte constituio da Geopoltica. Schneider e Tartaruga mostram que a principal reao s idias ratzelianas vem da geografia francesa, em especial com os trabalhos de P. V. do Blanche, que elaborou o conceito de regio, definida como uma rea com propriedades homogneas que a diferencia de reas adjacentes. O desenvolvimento desse conceito consagrou a perspectiva da geografia regional com aporte de amplo alcance acadmico e poltico , dando sustentao s intervenes estatais. Para Schneider e Tartaruga, o conceito da regio ganhou fora em relao ao conceito de territrio devido rpida apropriao das teorias ratzelianas pelos nazistas, o que contribuiu para seu desprestgio. A partir da dcada de 1970, o conceito de territrio volta a ser debatido, para incluir a abordagem dos conceitos sobre o controle espacial ou simblico de determinadas reas, atribuindo a ele um sentido mais amplo. Assim, supera-se o conceito clssico de territrio

relacionado ao nvel nacional, limitado as fronteiras e tendo o estado como nica fonte de poder no controle espacial. Observa-se que os estudos mais recentes tendem a dar maior peso s relaes sociopolticas que se estabelecem na apropriao, configurao e controle do espao. A valorizao dos estudos sobre territrios pode ser atribuda ao fim da polarizao dos pontos de vista econmicos e militares, com o fim da guerra fria e como resultado da passagem do regime de acumulao fordista para o regime da acumulao flexvel sob a tendncia de descentralizao do estado diante das economias transnacionais. Os estudos sobre os movimentos urbanos tm dado importante aporte a esse tema. Nessa linha, o gegrafo francs C. Raffestin, em seu livro Por uma Geografia do Poder (1986), criticou a unidimensionalidade que a geografia atribuiu ao territrio quando o limitou a sua expresso estatal, sem considerar os conflitos e divises que ocorrem no interior dos estados. Raffestin baseou-se nas formulaes de M. Foucault, que analisou o poder no como organizao separada, localizada em uma parte da estrutura social ou apropriada por algum em particular, mas como algo que est distribudo e exercido em diversos nveis atravs da cadeia social e no apenas pelos que fazem parte do estado. Dessa forma, possvel identificar mltiplos poderes que se expressam de diferentes formas na ocupao dos espaos regionais e locais. Raffestin abordou o territrio a partir da projeo do trabalho humano sobre determinado espao fsico e o definiu enquanto espao onde o trabalho projetado, desde energia a informao, e em decorrncia revela relaes marcadas pelo poder. o territrio apia-se no espao, mas no o espao. Constitui produo a partir do espao. Produo causada por todas as relaes que envolve e que se inserem no campo do poder. nessa perspectiva que o autor enfatizou a necessidade de compreender bem que o espao antecede o territrio. A formao do territrio a partir do espao resulta da ao conduzida por um ator sintagmtico (ator que realiza um programa) em qualquer nvel. Ao apropriar-se do espao, de forma concreta ou abstrata, o ator o territorializa. Outros autores, como o gegrafo norte-americano R. Sack, tambm buscam examinar o territrio a partir da perspectiva das motivaes humanas. De acordo com Sack, o territrio constitui expresso de um espao dominado por um grupo de pessoas que, com esse domnio, controles e influncias sobre o comportamento de outros, exerce relaes de poder. A territorialidade conforma-se nas estratgias espaciais para o exerccio desse controle, o que inclui trs aspectos fundamentais: a forma de classificao da rea, a forma de controle e a maneira de comunicao. Essa concepo determinante do carter dinmico e flexvel dos territrios. Mesmo que a maioria seja fixo, alguns podem ser mveis, e movem-se conforme as convenincias, interesses ou conflitos. Esta nova perspectiva a respeito do territrio trouxe contribuies para o campo da geografia e para outras reas, como a histria e a antropologia, que o tomaram como base analtica de diferentes grupos sociais para entender diversas formas de territorialidade e seus processos da mudana.

possvel observar que os territrios de identidade se movem gradualmente a partir dos focos estritamente locais para incluir crculos maiores, associados s dimenses poltica e econmica. Ocorre o inverso com as dinmicas de construo de identidade e de territorialidade que partem dos nveis globais para o local. O exemplo da identidade rural, como qualquer outra identidade social ou tnica, opera-se em relao s necessidades externas e internas da populao. Constri-se em termos de ideologias ou smbolos comuns e relacionados s dinmicas e lgicas dos nveis territoriais onde vo sendo inseridos. H diversas vertentes sobre a compreenso do territrio, segundo sua natureza e enfoque de aproximao. Sob o ponto de vista jurdico-poltico, o territrio definido como espao delimitado e controlado pelo exerccio do poder sob a concepo mais subjetiva cultural e simblica , constitui produto da apropriao e valorizao simblica de um grupo em relao ao espao sentido, vivido e compartilhado. Sob a concepo econmica, o territrio evoca a dimenso das restritas relaes econmicas, que concebe o territrio como sinnimo de recursos, de relaes capital-trabalho ou da diviso territorial do trabalho. E a concepo naturista enfatiza as relaes homem-natureza-sociedade manifestada na relao ambiental. Isto demonstra a multidimensionalidade do territrio, o que implica expresses de poder referidas s diversas dimenses da sociedade. A dimenso econmica abrange as capacidades de inovar, diversificar, usar e articular recursos locais ou regionais para gerar oportunidades de trabalho e renda, alm de fortalecer as cadeias produtivas e integrar redes de produtores. A dimenso sociocultural diz respeito equidade social obtida com a participao dos cidados nas estruturas de poder, tendo por referncia a histria, os valores, a cultura do territrio e o respeito pela diversidade face possibilidade de melhorar a qualidade de vida das populaes. A dimenso poltico-institucional envolve os aspectos de construo ou renovao de instituies que permitem chegar s estratgias negociadas, obtendo a governabilidade democrtica e a promoo do exerccio cidado. A dimenso ambiental se refere ao meio ambiente enquanto ativo do desenvolvimento e se apia no princpio da sustentabilidade, com nfase na idia da gesto sustentvel dos recursos naturais, de forma a garantir a disponibilidade desses recursos s geraes futuras. Essa reflexo tem o propsito de chegar a uma definio operacional que possibilite estabelecer parmetros para um instrumento de gesto das polticas de desenvolvimento dos espaos rurais enquanto responsabilidade do MDA. Como indicam Schneider e Tartaruga, necessrio distinguir o territrio em sentido heurstico e conceptual, e sob abordagem instrumental e prtica referida ao modo de tratar fenmenos, processos, situaes e contextos inerentes a determinado espao (demarcado ou delimitado por atributos fsicos, naturais, polticos ou outros) onde so produzidos e transformados. O territrio, nesse caso, usado na perspectiva de desenvolvimento, considerado como varivel nas polticas de interveno sobre o espao e populaes que buscam mudanas no marco das relaes sociais e econmicas. Conceito de cultura

O conceito de cultura foi originado nas discusses intelectuais do final do sculo XVIII, na Europa. Na Frana e na Inglaterra, ele foi precedido pela palavra civilizao, imbuda das qualidades do civismo, cortesia e sabedoria administrativa, e referia-se, em especial, s realizaes materiais de uma cidade. Nesse sentido, a civilizao se opunha ao que era considerado barbrie e selvageria. E, no curso das teorias evolucionistas predominantes do perodo, esse conceito foi sendo associado s idias de superioridade das naes civilizadas. Na Alemanha, ele foi, de incio, similar ao utilizado nos outros pases europeus. Mas foram introduzidas discusses que levaram a diferenciar o significado das palavras civilizao para os alemes era algo externo, racional, universal e progressivo, enquanto que a cultura referia-se ao esprito, s tradies locais, ao territrio. A 1871, onde consta no seu amplo sentido primeira definio de cultura sob o ponto de vista antropolgico foi formulada por Y. Taylor no livro Cultura Primitiva, publicado em etnogrfico, a cultura todo o complexo que inclui conhecimentos, crenas, arte, moral, leis, costumes ou qualquer outra capacidade ou hbito adquiridos pelo homem na condio de membro de uma sociedade. Com essa definio de cultura, Taylor inclui em uma s palavra todas as possibilidades de realizao humana, alm de destacar o carter de aprendizagem da cultura, contrria idia da aquisio inata, transmitida por mecanismos biolgicos. Essa perspectiva evolucionista o levou a explicar a diversidade das culturas existentes enquanto diferentes prticas de desenvolvimento ou evoluo (selvageria, barbrie e civilizao). Nesse sentido, concebeu a cultura como processo nico, expresso em diferentes nveis de evoluo. O antroplogo Frans Buenas, nascido na Alemanha e radicado nos Estados Unidos, iniciou a principal reao perspectiva evolucionista linear da cultura, a partir dos estudos realizados com os esquims ao final do sculo XIX. Buenas elaborou uma crtica ao evolucionismo e props antropologia as tarefas de fazer a reconstruo particular da histria das cidades ou das regies e comparar a vida social de diferentes cidades com padres de desenvolvimento pautados nas mesmas leis. Ao desenvolver o particularismo histrico, Buenas rompeu com o evolucionismo linear, sob a afirmao de que cada cultura segue seus prprios caminhos, proporo que desempenha funes nos diferentes eventos histricos. Ele argumentou que a explanao evolucionista da cultura s teria sentido em termos da abordagem multilinear e; nesse sentido, j no era possvel falar em cultura singular (como nica cultura que seguia prticas de evoluo). Cabia falar de culturas mltiplas. Nessa perspectiva, Buenas estabeleceu as bases para o relativismo cultural, o que j nortearia conceber uma cultura superior s demais. Desde ento, os avanos dos estudos antropolgicos resultaram na produo de vrios conceitos de cultura, sendo que a antropologia americana, entre as dcadas de 1920 a 1950, chegou a criar cerca de 157 definies de cultura. Para obter preciso conceitual sobre cultura, R. Keesing (1974) esforou-se para classificar essas tentativas modernas e, com isso, apresentou dois esquemas bsicos. O primeiro referido s teorias que considera as culturas como sistemas adaptativos conforme a difuso neo-evolucionista definidos enquanto sistemas com padres de comportamento transmitidos socialmente, que servem para adaptar as

comunidades humanas aos seus embasamentos biolgicos, incluindo at tecnologias e modos de organizao econmica; padres de estabelecimento de agrupao social e organizao poltica, crenas e prticas religiosas, dentre outros. O segundo refere-se s teorias idealistas da cultura, que foram subdivididas em trs abordagens: a) a desenvolvida por antroplogos como o W. Goodenough aborda a cultura como sistema de conhecimento que abrange tudo o que algum tem que conhecer e crer para operar e se portar de forma aceitvel dentro de sua sociedade; b) a desenvolvida pelo antroplogo francs Claude Levi-Strauss, que considera a cultura enquanto sistema estrutural e que a define como sistema simblico resultante da criao cumulativa da mente humana, restando para o antroplogo a tarefa de descobrir na estrutura dos domnios cultural (mito, arte, parentesco, linguagem) os princpios da mente que geram estas elaboraes culturais, e c) a abordagem desenvolvida em especial, pelo antroplogo americano Clifford Geertz, que considera a cultura no como complexos padres concretos de comportamentos costumes, usos, tradies, hbitos , mas enquanto conjunto de mecanismos de controle planos, prescries, regras e instrues (que os engenheiros de computao chamam programas) para governar o comportamento. Com isso, afirmou que todas as pessoas nascem aptas para receber um programa cultural, por isso so dependentes desses. O objetivo aqui no discutir a amplitude dos conceitos de cultura alcanada pelas teorias atuais, mas indicar a perspectiva adotada para o desenvolvimento deste estudo. Assumimos a definio elaborada por Geertz a cultura como sistemas simblicos divididos pelos membros de uma sociedade para ordenar seus comportamentos, valores e manifestaes expressando unidade e coeso social. De acordo com Geertz, a cultura promove vnculos entre os homens, no que so em essncia capazes de fazer um pelo outro e o que de fato fazem. Tornar-se humano tornarse individual, mas fazer-nos individuais sob a direo dos padres culturais, dos sistemas de significados criados historicamente que norteiam a darmos forma, ordem, objetivo e direo a nossas vidas. Conceito da identidade O conceito de identidade recente, assim como o conceito de cultura, e apresenta muitas conceituaes. Sua origem remonta discusso sobre identidade e territrio. A primeira teoria sistemtica sobre identidade social foi elaborada pelo filsofo alemo G. F. W. Hegel, entre o final do sculo XVIII e o incio do sculo XIX, no contexto das preocupaes, em meio a falta de unificao das cidades germnicas em termos de uma unidade poltica e territorial nacional que fosse nica e indivisvel, a exemplo do que tinha acontecido na Frana revolucionria de 1789. Hegel usou a noo da identidade, como enfatizado por Ruben (1986), para discutir essa dimenso considerada ausente na sociedade alem de ento, apesar de configurar relativa homogeneidade cultural, lingstica e religiosa. Ele centrou sua preocupao em formular uma identificao entre os diferentes membros da sociedade alem, de forma a possibilitar

identificar o diferente e o desigual como uma unidade, cabendo ao estado constru-la e ajust-la. Um sculo depois, conforme G.H. Mead, a preocupao com a dimenso de identidade ganhou sentido inverso nos Estados Unidos, no contexto da consolidao da sociedade americana. Mead, mesmo influenciado pelas teorias hegelianas expressou, preocupao oposta a seu predecessor se, por um lado, os Estados Unidos apresentavam organizao social, poltica, nica e universal para toda a sociedade, por outro, faltava identidade cultural, lingstica e religiosa entre os diversos grupos que compunham a populao americana. Assim, foi desenvolvido o conceito do outro generalizado, significando dimenso para viabilizar a integrao de toda e qualquer sociedade. Mead identificou o outro generalizado nos sistemas de comportamentos semelhantes para todos os membros de uma sociedade organizada, pensada sem conflitos ou sem maldades. Esse reconhecimento conformaria relao comum de identificao de todos os indivduos pertencentes sociedade. Segundo Ruben, a noo de identidade em ambos autores implicou minimizar as reais contradies de toda a sociedade conflitos, diferenas, desigualdades , que seriam atenuadas no interior do estado, conforme Hegel, e, dentro da sociedade, conforme Mead. As teorias de identidade elaboradas por esses autores instruram solues de ordem poltica ao enfatizarem a unidade, a no-contradio e a no-diferena. Em sentido oposto a estas clssicas formulaes, o desenvolvimento da noo da identidade nas cincias sociais contemporneas privilegia a multiplicidade, a diferena e o contraste. Assim, as identidades expressam a diversidade das relaes sociais e modos de autoperceo e de atribuies. Em termos conceituais, so analisadas sob diversos recortes tnicos, culturais, religiosos, nacionais, sexuais, camponeses, proletrios, urbanos, etc. No momento, esses diferentes usos da identidade (devidos a tantas definies) levam a abordagens que extrapolam os objetivos deste estudo. Considerando essa amplitude conceitual, optamos pela aplicao da noo de identidade de Castells (2006), definida como sociedade em rede, por oferecer instrumental apropriado aos objetivos deste estudo, mesmo sendo focalizada nos movimentos urbanos. Castells, seguindo o ponto de vista dos atores sociais, definiu a identidade como o processo de construo de significados pautados nos atributos culturais ou como conjunto de atributos culturais inter-relacionados, que prevalecem sobre outras fontes de significado. Pode haver mltiplas identidades para determinado individuo ou ator coletivo. Esta pluralidade tende a configurar fonte de tenso para os indivduos, proporo que uma forma de identificao pode estar em oposio a outras, nas quais os indivduos tambm se reconhecem. Por exemplo, identificar-se como brasileiro se ope a identificar-se como argentino. E identificar-se como brasileiro paulista ope-se identificao de outras formas como os indivduos se reconhecem, por exemplo, como brasileiro paraense. As idiossincrasias s podem ser apreendidas em seus contextos especficos e quando relacionadas ao objeto que motiva as respectivas formas de identificao. Diante da necessidade de distinguir identidades dos papis diferentes que os indivduos realizam na sociedade, Castells indica que as identidades constituem fontes de significado

para os prprios autores, originadas por eles e construdas por meio do processo de individualizao. nessa perspectiva que ressaltou as identidades tambm podem ser formadas a partir de instituies dominantes. S assumem essa condio quando e se os autores sociais as internalizem, ao construir seu significado com base nessa internalizao (p. 23). Assim, enquanto a definio de cultura vista antes configura sistemas de significados criados historicamente e que orientam os indivduos a dar forma, ordem, objetivo e direo a suas vidas, as identidades constituem fonte para a construo desses significados, que servem para orientar seus comportamentos. Um importante aspecto a ser destacado na formulao de Castells a perspectiva construtivista e processual das identidades, ao indicar o carter contextual e relacional, quando afirma que toda e qualquer identidade construda. A principal questo diz respeito a como, a partir de que, por quem e para que isso ocorre. A construo de identidades se vale da matria-prima fornecida pela histria, geografia, biologia, instituies produtivas e reprodutivas, pela memria coletiva e pelas fantasias pessoais, pelas pompas do poder e por revelaes de cunho religioso. Com certeza todos esses materiais so processados pelos indivduos, grupos sociais e sociedades que reorganizam seu significado em funo de tendncias sociais e projetos culturais enraizados na estrutura social, assim como em funo da percepo que tm sobre o tempo/espao. Esta perspectiva constitui referncia importante para resguardar os processos de construo das identidades que conformariam as unidades territoriais para o MDA, o que implica pens-las em seus contextos especficos e em seu desenvolvimento ao longo do tempo e do espao. Portanto, se torna necessrio resgatar o processo histrico de ocupao da regio, a constituio de seus grupos sociais e formas de organizao social e poltica, os principais movimentos sociais, migraes, conflitos sociais, manifestaes culturais, ambiente natural e recursos, sistemas agrrios e acesso terra e formas de produo e comercializao, tendo em vista apreender a forma como esses aspectos se inter-relacionam e so processados pelos atores sociais, atribuindo-lhes significados que indicam pertinncia territorial. Operacionalizao de conceitos subjacentes aos territrios de Identidade Neste ponto, oportuno precisar a ordem conceitual e operacional das dimenses do processo territorial a partir do modo como as categorias bsicas da anlise territorial e espacial apresentam-se implcita ou explicitamente na formulao da poltica. Espao geogrfico Assume-se como base da anlise que o espao geogrfico constitui um conjunto de interaes das dimenses: o meio fsico natural ou construdo e a sociedade que o apropria via processos econmicos, estruturas e redes sociais, construes institucionais, valores, regras do jogo, acordos normativos, interesses, conflitos e expresses culturais que representam e expressam esses espaos. Territrio A ao social, enquanto expresso poltica, implica a organizao dos componentes do espao geogrfico em processos concretos que procuram alcanar os objetivos comuns. Dessa forma, o espao e seus componentes adquirem expresso territorial ao possibilitar que a pertinncia, a apropriao, o empoderamento e a subordinao social a esse espao convertam-se em mobilizao concreta, face s

finalidades inerentes a um territrio identificado em sua dimenso poltica e institucional. Assim, um territrio se constitui em ao ou expresso polticas. Cultura A cultura a sntese definida historicamente pela tradio de todos os componentes do espao geogrfico. Abrange a construo de valores, costumes, princpios compartilhados, cosmovises, crenas, simbologias e formas de vida que se fazem comuns, em dado espao, para sua gente. A cultura o que une um grupo social. No caso, nos interessa a cultura referida a determinado espao geogrfico a cultura localizada, expressa nas caractersticas comuns que conformam grupos culturais. Identidade Um grupo cultural se expressa diante de estmulos externos, diferenciando-se de outros. Essa expresso a manifestao de sua identidade, dos traos distintos que possibilitam se reconhecer e se diferenciar diante de situao concreta num momento especfico. A identidade se fundamenta na cultura, mas no a cultura. Enquanto a cultura inerente a um grupo, a identidade se manifesta como ao social e coletiva concreta frente a outro(s). Enquanto a cultura une um grupo, a identidade o diferencia de outros. Territorialidade A forma como os grupos se organizam para fazer a gesto, defender ou integrar seu territrio constitui expresso poltica da identidade no territrio. Consiste na expresso da territorialidade que se manifesta nos valores, como o patriotismo, o amor terra, a diferenciao, a afirmao e a competncia em relao a outros grupos ou territrios. Subsidiaridade e escalada O espao geogrfico, o territrio, a identidade e a territorialidade tm nveis e escalas em que podem se estabelecer desde o local e o comunitrio at o nacional ou o regional supranacional. Nessa estrutura, cada nvel abrange os que seguem na escalada. Assim, os nveis (tamanhos) so determinados pela realidade do tema ou assunto de que se trata. No caso do Brasil e do exerccio que nos ocupa, observa-se que nvel o municipal est contido no nvel sub-regional, e, este, no estadual, que se insere no nvel macroregional. Outro exemplo: a cultura de Carotinho est inserida na cultura pernambucana, que se insere na cultura nordestina, que faz parte da cultura brasileira. Regionalizao possvel realizar os processos de identificao e de definio de unidades espaciais geogrficas a partir do estabelecimento de dimenses, variveis e dados fticos que permitam mapear esses espaos. Em termos tcnicos, esse processo que se segue no propsito da regionalizao, mediante a aplicao de um conjunto de tcnicas. Com esse norte, o IBGE tem elaborado mapas das microrregies para municiar o planejamento e os exerccios de ordenamento em diferentes temas que criam unidades territoriais para a anlise, o planejamento ou a gesto. Territorializao As construes dos territrios e espaos de expresso da territorialidade so processos vivos, que resultam da ao poltica dos atores do territrio face aos empreendimentos coletivos. A territorializao no estvel dinmica. Ela muda de acordo com as circunstncias polticas e histricas. Entende-se, assim, que a territorializao um processo que delimita o alcance ou os limites inerentes a determinado processo. Por isso podem-se encontrar diferentes tipos de territorializao superpostos

sobre os espaos geogrficos, ao contrrio do que acontece com os processos de regionalizao. Disparadores da territorializao A construo dos territrios relativa ao fator externo que o dispara. Ela constitui o estmulo que faz com que a cultura de determinado espao geogrfico se expresse na forma de organizao ou ordenamento do espao da gesto poltica com determinado propsito. Isso implica que a natureza do estmulo, ao mobilizar os elementos de identidade, defina uma territorializao particular e singular. Nesse sentido, haver diferentes processos de territorializao a depender do disparador , processos de desenvolvimento rural e de desenvolvimento sustentvel e estratgias de defesa territorial, de poltica cultural ou de defesa do territrio, frente a uma ameaa externa. Complementaridade entre a regionalizao e a territorializao A regionalizao complementa e d suporte aos processos de territorializao, em especial quanto aos objetivos de planejar, formular e fazer a gesto de polticas. O fundamento est na regionalizao, que opera como processo tcnico e possibilita visualizar e apreender o espao geogrfico, enquanto a territorializao um processo da construo institucional para a ao. O primeiro tcnico e se baseia em instrumentos de manejo de informao. O segundo poltico social e se apia em processos participativos de ao coletiva ou de cooperao. Continuidade entre o espao e o territrio Os componentes e atributos de cada dimenso de um espao geogrfico constituem fonte e fundamento das caractersticas culturais do espao, que passam a moldar as caractersticas dos processos polticos, definidores do territrio e das aes que geram, delimitam ou definem esses territrios.

Marco institucional para a gesto territorial


Territrio e identidade figuram nas polticas pblicas brasileiras como dois dos maiores desafios postos pelo desenvolvimento sustentvel do pas. Neste captulo, feita uma crtica ao tratamento dado a esses conceitos ao longo da poltica pblica e tenta-se apreender os reflexos destes sobre a estrutura institucional. Espao e Territrio nas Polticas Federais O mbito das polticas federais permite j a partir do discurso sobre o planejamento pblico contar com um amplo marco sobre a forma como os temas territrio e identidade so manejados no pas. Isso que possibilita, em simultneo, compreender e avaliar a perspective territorial e de identidade das figuras programticas e dos governos federal e estaduais. A anlise feita a partir da decomposio do Plano Plurianual (PPA do Governo Federal) de 2004/2007 levou hiptese de trabalho subjacente de que a identidade pouco utilizada na identificao e delimitao dos territrios, especialmente quando se trata do desenho e

delineamento das aes pblicas programadas no Brasil. O conceito de identidade manejado em outras esferas, mas deveria ter papel mais ativo e fundamental na determinao de critrios de territorializao nas esferas de ao pblica, federal e macroregional. A estratgia de desenvolvimento de longo prazo do PPA 2004/2007 fundamenta-se em trs mega objetivos decompostos em diversas diretrizes e desafios. Esses objetivos abrangem: i) incluso social e reduo das desigualdades sociais; ii) crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda, sob condies ambientais sustentveis e redutoras das desigualdades sociais; e iii) promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia. Na formulao desses mega objetivos no h uso ou referncia direta s terminologias referidas ao territrio ou identidade. Ao analisar a fundo o desenvolvimento conceitual de cada mega objetivo possvel encontrar referncias isoladas e dispersas sobre esse tema, espacialmente quando se observam as dimenses regionais do espao. Aps um trabalho analtico detalhado, foi possvel apreender referncias identidade e ao territrio em apenas 39 dos 433 itens, captulos ou sees das Orientaes Gerais do PPA 2004/2007. A maioria dessas referncias feita ao desenvolvimento temtico dos mega objetivos item ii com 18 e item iii com 16 referencias, evidenciando a alta concentrao dos temas territorial e de identitrio em aspectos muito pontuais do PAA. A maioria das referncias territorialidade no exemplo do mega objetivo ii orientada [...] a reduzir as desigualdades regionais e intra-regional a partir da integrao das mltiplas escalas espaciais (nacional, macro-regional, sub-regional e local) e a partir da valorizao das identidades e diversidades culturais e do estimulo participao da sociedade no desenvolvimento local, dada a importncia do reconhecimento de que [...] as desigualdades regionais constituem, cada vez mais, obstculos construo de um modelo de desenvolvimento socialmente justo e inclusivo e economicamente eficiente e integrado no Pas. As referncias no exemplo do mega objetivo iii orientam a valorizar a diversidade das expresses culturais, nacionais e regionais, j que isso [...] significa desenvolver mecanismos institucionais e de infra-estrutura necessrios promoo do acesso dos produtos culturais a um nmero maior de pessoas, que desenvolvem tambm capacidades de produo e de expresso da diversidade de culturas locais. [...] As dinmicas culturais dependem do desenvolvimento geral das atividades socioeconmicas e esto intimamente relacionadas aos processos de desenvolvimento setorial, regional e nacional. O PPA 2004/2007 utiliza um conjunto aproximado de 70 expresses diferentes para se referir ao territrio e identidade, entre elas, territrio nacional, territrio brasileiro e identidade nacional. So expresses muito genricas para serem tomadas como indicativo da densidade do discurso territorial o do discurso da identidade. Cabe a pergunta: como possvel responder hiptese sobre o territrio e em especial a identidade estarem mal representados, quase ausentes na estrutura do planejamento nacional?

Considerando apenas o PPA 2004/2007, e tendo em conta constituir um documento privilegiado para o discurso do planejamento federal, torna-se necessrio tratar a identidade e o territrio de forma separada. O texto sugere, no exemplo da identidade, que esta, em alguns casos, vincula-se cultura nacional e, em outros, aos grupos menos privilegiados da sociedade, a exemplo dos grupos formados por indgenas, quilombolas e membros de populaes tradicionais. O segundo uso do conceito (de identidade) restringe-se uma utilizao muito especfica e limitada ao vincular-se, por um lado, cultura e, por outro, pobreza. Com isso, a identidade deixa de dialogar com os plos dinmicos (social, econmico e poltico) da sociedade brasileira. A identidade, ao constar no PPA 2004/2007 em plano secundrio, leva a refletir sobre a formulao de nova insero desta enquanto conceito que representa amplo leque de elementos. A posio de menor importncia da identidade, constatada na quantitativa relativamente pequena de explicitao do termo, revela uma faceta qualitativa de seu uso e emprego. possvel afirmar isso aps uma anlise do PPA 2004/2007, que insere o conceito de identidade de forma inadequada no contexto do discurso do planejamento federal. Por isso, o conceito perde a capacidade de construir um novo paradigma para o planejamento pblico federal. Alm disso, o conceito perde seu potencial renovador e assume um alcance limitado quanto ao uso. Sobre o conceito de territrio, o problema menos grave, mas de igual complexidade. Por um lado, as incontveis menes regio, sub-regio e regional sugerem que o universo do planejamento federal percebe o pas como um mosaico, e que essa viso, mesmo tendo sentido, no devidamente explorada. Isso gera uma distncia conceitual entre regio e territrio. A famlia de termos utilizados para se referir ao territrio parece reforar a idia de que a regio e seus congneres se destinam a identificar e problematizar espaos marcados no panorama nacional pela pobreza o que est implcito no conceito de diferente, referido ao ndio, ao quilombola e aos marginalizados em geral , resultando em muita dificuldade para o conceito fertilizar o conjunto da nao brasileira. A concluso, portanto, dbia. O uso de territrio e identidade configura a compartimentalizao dos conceitos e da assimilao para resolver os aspectos problemticos do desenvolvimento ou bem-estar nacional. No mbito do planejamento federal, no se constata o uso dessas expresses combinadas, como territrio de identidade. Destaca-se que um discurso dbio sugerido por essa situao foi absorvido por disciplinas como a antropologia e a economia. Na antropologia, a identidade e o territrio trazem uma herana histrica dos colonizadores, portadores da verdade utilitria, que desaguava no uso desses conceitos para a conquista e dominao dos povos, dos territrios e da riqueza. Hoje, mantida a perspectiva histrica e considerando as diferenas entre as duas situaes , possvel afirmar metaforicamente que o PPA 2004/2007 utiliza esses termos em perspectiva similar do perodo colonizador ao visualiz-los como problemas, e no para o ecmeno. Por outro lado, com o advento do domnio hegemnico do neoliberalismo, observa-se na economia e nas polticas ativas do governo o abandono de reas cruciais para o desenvolvimento, como a indstria e comrcio. Ao mesmo tempo, essas mesmas polticas franqueiam s polticas industrias locais a articulao de espaos restritos ao ecmeno.

nessa perspectiva que cresce a importncia dos enfoques de interveno, que empregam os APL (as aglomeraes produtivas e os clusters) associados s estratgias de desenvolvimento endgeno, como o caso do desenvolvimento local. No terreno da economia, prevalecem duas polticas de interveno: a convencional e ortodoxa para as fraes integradas ao capitalismo global, e a heterodoxa e anticonvencional para os espaos deprimidos.

O Enfoque territorial do MDA O MDA entende que o conceito de territrio de identidade deve ser bastante amplo e, em conseqncia, que a instituio qualificada deve ser o Ministrio do Planejamento ou o Ministrio de Integrao Nacional. Nesse sentido, a idia encaminhar um acordo do governo (federal), tendo em vista conseguir um mapa territorializado do pas em carter geral, a partir de onde cada Ministrio (MMA, MDA, MIN, MAPA, etc) desdobraria suas aes setoriais e particulares. No caso do MDA, a progresso de atuao seria dada na seqncia Territrio de Identidade, Territrio Rural e Territrio da Agricultura Familiar. A ampla conscincia sobre o carter desse conceito requer uma sensibilizao na medida da importncia do tema, o que ainda no est presente no Ministrio do Planejamento, ainda que o tema norteie a instalao de um territrio da identidade. Sob esse ponto da vista, os territrios de identidade do MDA teriam a finalidade de contribuir para o trabalho desse territrio de identidade do Ministrio do Planejamento , cumprindo, assim, funo indutora e aprofundando esse tipo de perspectiva. O Ministrio da Integrao Nacional seria um lder institucional natural para a tarefa, mas, sem dvida, adotaria o centro econmico como foco principal o que resultaria em prejuzo para a agricultura familiar. O Ministrio do Meio Ambiente enfrenta enorme dificuldade para superar o mbito ambiental em si e para se abrir articulao com as diversas reas que permitem incorporar de forma integral o conceito operado no territrio de identidade. A relao dos diversos ministrios deve se nortear e apoiar no uso prolongado das diversas formas de territrio contidas nas polticas pblicas (ZEE, PDSA, Bacias Hidrogrficas, PDTS, etc.) e recorrer a estratgias para articular as diferentes propostas. Ao tomar essa iniciativa, o MDA se abre a um leque de atores e a amplos espaos de participao de diversas organizaes, entre elas o MST, a Igreja e os Sindicatos. Nessa perspectiva, o papel do MDA consiste em converter essa participao em esforos que se reflitam na territorializao. Para obter esse objetivo, o MDA deve utilizar as principais ferramentas de que dispe: a interlocuo com as organizaes de base (Sindicatos, ONGs, Movimentos Sociais, etc.) e a qualificao metodolgica acumulada para articular os diferentes atores. Uma ressalva a perspectiva do MST, contrria participao em qualquer conselho supra-territorial, mas isso est propenso a interlocuo nos conselhos dos territrios. Essa articulao dos atores deve contemplar os diferentes nveis de competncias e relaes de poder entre as instituies pblicas, alm da relao entre agentes pblicos, privados e sociais. Das trs relaes de poder expressas no pas federal-estadual (FE), estadual-

municipal, (EM) e federal-municipal (FM) , a mais conflitiva a relao entre EM, porque o alinhamento do prefeito ao governador permeado por restries referidas necessidade de acesso aos recursos estaduais. De outro lado, a estratgia de fortalecimento da agricultura familiar implica levar temas de interesse dos conselhes. Assim, os temas gerais, como sade e educao, devem passar por conselhos menores e maiores de forma articulada. Isso supe uma articulao entre os conselhos e uma conduo estratgica das discusses.

Estrutura Institucional para a Gesto Regional e Territorial necessrio analisar a viso das polticas federais com relao aos conceitos de territrio e identidade, assim como fundamental harmonizar a estrutura institucional disponvel articulao da gesto regional e territorial. Ministrio da Integrao Nacional. A Poltica Nacional de Desenvolvimento Territorial (PNDR) consiste na poltica federal que condensa, rene, organiza e coordena os esforos do Governo Federal sobre a temtica regional. Por isso, de longe a poltica mais qualificada para abrigar o discurso do territrio na esfera do planejamento federal. Mas, por delegao de poderes, ela atribuda ao Ministrio de Integrao Nacional. De acordo com a PNDR, h profundas desigualdades nos nveis de vida [...] entre as unidades territoriais ou regionais. A partir dessa referncia, j possvel perceber que o documento aborda o tema territorial como equivalente ao regional, e dirige o foco da poltica s profundas desigualdades nos nveis de vida. Sob esse ponto de vista, a ao pblica federal se orienta para a regio como se fosse territrio, e, em especial, para a regio ou territrio pobre. Essa percepo norteia o problema regional na perspectiva de que lidar com regies o mesmo que lidar com pobreza, marginalizao e abandono. Cabe ressaltar que no automtica a opo de focar a poltica sobre a pobreza. Se fosse assim, seria preciso considerar tambm os focos de pobreza nas regies metropolitanas, onde se concentra um amplo contingente de brasileiros pobres. provvel que no se faa isso por se tratarem de espaos incorporados dinmica do capitalista. Assim, a vertente regional da poltica a pobreza nos espaos que menos interessam aos agentes do mercado. Assim, a PNDR focaliza a pobreza por outra via, no de forma direta, porque cairia na poltica setorial. Ela considera a vertente espacial na medida em que privilegia as regies ainda no incorporadas pela dinmica capitalista. Essa perspectiva evidencia que a principal motivao da PNDR a desigualdade do nvel de vida observada entre as diferentes regies brasileiras. E a conseqncia direta dessa posio a estratgia de explorao das potencialidades das regies definidas como prioritrias para a ao do Governo Federal. A anlise da PNDR leva a entender que o conceito e os critrios referidos regio remetem compreenso do leitor para algumas partes do territrio nacional, e no para a sua totalidade. Nesse sentido, a concepo de regio contida na poltica pode ser qualificada de operacional e compatvel com o papel e as funes do Governo Federal e do

Ministrio da Integrao Nacional; mas se distancia da concepo de regio, que remeteria ao total nacional e ao conjunto da populao brasileira. Essa parcialidade territorial da PNDR se evidencia no caso das regies onde o Governo Federal deixa de intervir em aes diretas e onde o Ministrio da Integrao Nacional disponibiliza apenas apoio solidrio em reforo s iniciativas j empreendidas. A cultura na estratgia da PNDR est alinhada com a infra-estrutura para promover o desenvolvimento e o implemento das polticas sociais e assistenciais no combate s desigualdades e as diferenas do nvel de renda entre as regies. Ao especificar o papel da cultura nesse processo, observa-se sua identificao restrita pobreza na afirmao que [...] em muitas regies brasileiras, sob base material pobre, evidente a riqueza cultural e constitui um de seus principais potenciais (PNDR, 2003, P. 25). Assim como no PPA 2004/2007, a cultura se converte em um instrumento de luta contra a pobreza regional e deixa de ser uma categoria do desenvolvimento em geral. Aps essas consideraes, observa-se que a PNDR no qualifica regio e territrio da mesma forma, porque esses termos remetem a diferentes escalas espaciais. Sob esse ponto de vista, a PNDR no poderia atribuir o mesmo status regio e ao territrio. Nesse caso, seria bastante revelador que o documento da poltica esclarecesse. Mas o documento aborda o tema regional em termos de escalas, sendo que, para a PNDR, a mesoregio elevada categoria de prioridade. Da mesma forma, o territorial identificado com o local, e, a escala sub-regional, com o micro-regional. Esse parece ser o caso quando a PNDR concebe como territrio a microrregio homognea (MRH) enquanto unidade espacial que serve de base de dados, e quando afirma que o valor mdio microrregional das variveis selecionadas permite a identificao de padres territoriais. Interessa bastante nessa abordagem que a PNDR indique as polticas nacionais que tm o territrio como substrato comum. Alm da PNDR, existem a Poltica Urbana do Ministrio das Cidades, a Poltica Ambiental e a Poltica de Desenvolvimento Agrrio o que consolida a idia do manejo regional, referido ao conceito de territrio contido no planejamento nacional. A instrumentalizao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Territorial evidencia a percepo sobre o manejo da escala regional e da territorializao brasileira. Seus principais programas e projetos so fortemente orientados por iniciativas de recorte espacial (territorial) a partir de critrios especficos. Ocorre o mesmo quanto aos instrumentos financeiros relativos aos fundos Constitucionais (FCO, FNO e FNE), estabelecidos como matria constitucional e destinados ao apoio de programas regionais de desenvolvimento. Os principais programas e projetos esto listados a seguir: Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semi-rido (Conviver) Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-regionais (Promesa) Programa de Organizao Produtiva de Comunidades Pobres (Produzir) Programa de Promoo e Insero Econmica de Sub-Regies (Promover)

Plano de Desenvolvimento Estratgico para o Semi-rido (PDSA) Plano de Desenvolvimento Sustentvel para a rea de Influncia da Rodovia BR-163 Plano para a Amaznica Sustentvel (PAS) Redelimitao do Semi-rido Nordestino Programa de Desenvolvimento das reas de Fronteira (PDAF) Projeto de Integrao do Rio So Francisco com as Bacias do Nordeste Setentrional O Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Com o alerta da PNDR, foi feita uma pesquisa sobre os programas e projetos no mbito do MMA. Foram priorizadas as figuras programticas mais ligadas diretamente ao territrio e que extrapolaram a orientao j prevista no mbito do ministrio nos diversos programas e projetos definidos por outros critrios de organizao espacial (recursos naturais, clima, ecossistemas, etc.). Destacam-se, dentre o conjunto de programas e planos coordenados e executados pelo MMA, o Programa de Revitalizao da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco e o Plano da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco. O primeiro trata de recuperar o meio ambiente danificado por operaes intensivas e desordenadas sobre os recursos naturais contidos na bacia do rio. O segundo inclui uma viso ordenada dos recursos da bacia, com destaque para a viso sobre o valor da gua (a gerao de energia) para o abastecimento humano, para o uso industrial e para outros usos no consultivos. Interessa destacar que a forte marca espacial desses programas consiste no critrio geogrfico, centrado na delimitao das Bacias Hidrogrficas. Destaca-se a forte marca espacial desses programas devido ao critrio geogrfico de delimitao das bacias hidrogrficas, sendo central a forte posio dos recursos hdricos do Rio So Francisco e seus afluentes. Nesse caso, alm de aplicar os critrios da vertente do territrio de identidade para recortar outro espao distinto da bacia, cabe a pergunta sobre quais os critrios de identidade presentes, tendo em vista propiciar diferentes recortes do espao interno bacia. Os programas gerados a partir dos critrios ambientais, como Cenrios para o Bioma Caatinga e o Programa de Ao Nacional de Combate Desertificao e Mitigao dos Efeitos da Seca (Pau-Brasil), expressam uma clara orientao dos recortes espaciais a partir das caractersticas inerentes ao territrio, estendendo o conceito de regio escala fsica. Observam-se as alternativas de territorializao e a diviso do espao nacional, a exemplo do Programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico, que procura fornecer uma base tcnico-cientfica ao planejamento estratgico em nvel federal via ao sinrgica em termos institucional, ao congregar os rgos pblicos para consolidar e integrar as informaes existentes, alm de desponibiliz-las aos responsveis pelas decises no pas, conforme a experincia de cada um. Eles tambm procuram apoiar as iniciativas dos projetos de ZEE no pas, em termos tcnico e operacional, nas dimenses sub-regionais, estaduais e locais, o que estimula as discusses sobre a ocupao do territrio e gera propostas sustentveis, referidas ao uso sustentvel dos recursos. Ministrio das Cidades. Segundo o Ministrio das Cidades, enquanto o territrio rural, com 20% da populao, ocupa 80% da rea nacional, cerca de 80% da populao brasileira

vive em rea urbana provvel que ocupe 20% do territrio nacional, de acordo com um amplo conceito que extrapola os indicadores de densidade. Sob esse ponto da vista, o territrio urbano, em contraste com o territrio rural, deve se referir ao territrio das pessoas, enquanto o territrio rural se aproxima do territrio de paisagem, que inclui recursos e pessoas. Esse contrate estimula o aprofundamento do conceito de territrio da identidade aplicado s cidades, especialmente s reas metropolitanas, considerando se tratar de um territrio de pessoas. E pessoas urbanas cada vez mais cosmopolitas deixam de ter uma identidade ou diferenciao que possibilite delimitar territrios diferentes. Nesse sentido, o cosmopolitismo a identidade que une cidades diferentes ou grandes cidades do mundo sob um mesmo conceito. Baseado nisso, pode-se dizer que h um processo urbano de desidentificao identificadora urbana. Por um lado, o cosmopolitismo iguala os espaos urbanos distantes uns dos outros por centenas e milhares de quilmetros, de outro, pode constituir-se um fator de diferenciao da identidade ao comparar os ambientes urbanos com os que cercam a cidade, tendo em vista que o cosmopolitismo um fator de diferenciao e no serve como elemento homogeneizador. Esta reflexo encontra, abrigo sob o ponto de vista institucional, nas qualificaes do Ministrio das Cidades que a incluem no planejamento territorial, entre outros, tendo em vista o desenvolvimento da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), que vem sendo implementada a partir da Conferncia Nacional, realizada em outubro de 2003. Na verso 2005, a PNDU reconhece que as polticas setoriais que incidem sobre as cidades ainda se fazem presentes, conforme as condies do captulo das polticas sociais, mesmo reconhecendo que as causas dos problemas tm razes territoriais. A PNDU guarda coerncia com a PNDR ao incorporar como elementos centrais de seu discurso o apoio infra-estrutura e a reduo das desigualdades regionais, o que remete discusso sobre a PNDR citada acima. Ao considerar os elementos tpicos das metrpoles, como a violncia urbana, a PNDU argumenta que a intensificao dos processos de segregao scio-territorial separam, de um lado, classes e grupos sociais que vivem em espaos de abundncia e integrao e, de outro, uma grande concentrao populacional que vivencia processos simultneos de excluso social. possvel deduzir que a escala territorial em considerao a infra-urbana, que se aproxima dos bairros, mas que no se identifica com eles. Isso reflete num processo de desterritorializao dos territrios urbanos. A conotao dessa desterritorializao mostra que no se trata de uma fase intermediaria entre territorializao e re-territorializao. Ela indica que o territrio urbano nfimo territrio sem territrio como afirmado antes. mais um territrio de pessoas que de paisagem. Conforme mencionado na PNDU, os territrios de vulnerabilidade e excluso nas cidades evidenciam a importncia que o territrio exerce nos processos de emprego, gerao de renda e bem-estar, ao associ-los com destaque aos efeitos perversos sofridos pelos cidados em termos de desemprego, violncia, insegurana, etc. Aspectos relacionados ao local de residncia ou de trabalho. Ao comparar os enfoques das PNDR e PNDU, possvel deduzir que a lgica territorial das cidades distinta da lgica territorial da PNDR. A ao do governo no enfoque da PNDR se volta aos espaos pouco atrativos dinmica

capitalista. Ao contrrio das cidades que tm os espaos dominados pela dinmica capitalista, como a PNDR reconhece. Sob a ausncia ou debilidade da dinmica capitalista, ocorre a induo da estruturao das regies deprimidas a partir das polticas pblicas. Nesse contexto, os territrios urbanos que tm de existir como entidades subordinadas dinmica capitalista devem se acomodar a uma escala reduzida (micro-territorial). Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. O Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais o principal programa que remete s categorias de territorialidade e de identidade, e sua execuo feita pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Para executar a estratgia de apoio ao desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais, o MDA adotou o seguinte conceito de territrio: [...] espao fsico definido em termos geogrfico, no geral contnuo, incluindo a cidade e o campo, caracterizados por critrios multidimensionais entre eles meio ambiente, economia, sociedade, cultura, poltica, as instituies e a populao, com grupos sociais relativamente distintos que se relacionam interna e externamente via processos especficos, onde possvel distinguir elementos indicativos da identidade e coeso social, cultural e territorial (MDA/SDT. Marco Referencial para Apoio ao Desenvolvimento de Territrios Rurais, 2005. Documentos Institucionais, 2). A abordagem territorial da SDT/MDA se fundamenta no reconhecimento de que o universo rural no se limita atividade agrcola, que a escala municipal insuficiente para o planejamento e a organizao em termos de promover o desenvolvimento, e que a escala estadual ampla o bastante para dar conta da heterogeneidade e das especificidades locais. Ela reconhece ainda o acentuado movimento de descentralizao das polticas pblicas e assume o territrio enquanto unidade mais adequada para criar e desenvolver os laos de aproximao entre as pessoas, os grupos sociais e as instituies (MDA/SDT, n 2). Essas definies bsicas nortearam o estabelecimento de uma srie de diretrizes gerais para o Programa do Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais, que orientam o enfoque operado pelo MDA. A abordagem territorial constitui referncia conceitual enquanto espao social construdo, que concebe o desenvolvimento sustentvel com mltiplas dimenses, a participao da diversidade de atores sociais, metodologias participativas, construo de alianas, atuao em sinergia e em sintonia com os diversos nveis do governo, articulao entre as demandas sociais e as ofertas das polticas pblicas, atuao preferencial nos espaos onde h concentrao de agricultores familiares, assentados e acampados da reforma agrria, participao dos atores sociais nas instncias colegiadas, consultivas e deliberativas, e;incentivo ao desenvolvimento sustentvel constituem as principais linhas conceituais que permitem estruturar a instrumentalizao do programa, que vem sendo desenvolvido a partir de Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel via projetos especficos de cada territrio e com o sistema de acompanhamento, avaliao e aperfeioamento do programa (MDA/SDT, n 2). Enquanto a densidade demogrfica nos espaos urbanos e metropolitanos for prioritria, a baixa densidade demogrfica do universo rural ter visibilidade de paisagem (o que define as reas rurais como tal so suas caractersticas espaciais: o menor grau de articulao no

ambiente, ao se comparar com as reas urbanas; a menor densidade populacional e o maior peso dos fatores naturais; cf. MDA/SDT, id.ib. IV.). Mesmo em termos abstratos, a paisagem do mundo rural se sobressalta s pessoas quando se compara ao que ocorre no quadro urbano e metropolitano. A menor proporo da populao rural em relao populao total no pode minar a capacidade do contingente de 50 milhes de pessoas do universo rural, face importante definio dos territrios rurais brasileiros. Por isso, necessrio reconhecer o significado desse contingente rural devido capacidade de conferir poder varivel demogrfica na definio e caracterizao dos territrios rurais. Acontece que o padro demogrfico do contingente populacional rural no Brasil est minimizado, devido distribuio desses 50 milhes de pessoas em 4.500 municpios (MDA/SDT. Referncias para uma estratgia de Desenvolvimento Rural Sustentvel no Brasil, 2005. Documentos Institucionais, 01). Ao se comparar o contingente total da populao rural com o contingente mdio minimizado pela distribuio espacial, para se escolher qual desses contingentes dispe de melhores condies para a caracterizao do territrio, conclui-se que o segundo o mais adequado para estabelecer uma associao com as caractersticas dos territrios rurais. O contingente total rural corresponderia ao espao total nacional associao pouco sugestiva nessa instncia, ao levar ao padro de ocupao do espao nacional, em especial nas esferas ou escalas infra-nacionais (escalas onde o conceito de territrio tem a possibilidade de apresentar melhor uso conceitual e operativo). Feita a opo pela varivel mais apropriada e constatada a baixa densidade demogrfica dos espaos rurais, aumenta o peso da paisagem como o elemento que marca e caracteriza os espaos rurais. Assim, falar de territrios rurais confirmar o que j se havia avanado anteriormente, quando foi feita referncia aos territrios de paisagem. medida que um territrio da paisagem constitui categoria de expresso similar ao territrio rural, compreensvel que a abordagem territorial da SDT/MDA desemboque na categoria territrio rural, porque, nessa instncia, o rural se expande alm do agrcola, o que possibilita maior cobertura interveno institucional em prol do seu pblico prioritrio. Ela corresponde ao abandono da dimenso setorial em favor da dimenso territorial, constituindo um ganho na compreenso da interveno pblica e da participao da sociedade na gesto de seus interesses. A opo do SDT/MDA de refutar o municpio por ser uma unidade territorial restritiva e, o estado, por ser excessivamente amplo para o planejamento e a organizao da promoo do desenvolvimento, inclui uma noo relativamente necessria sobre a dimenso (ou extenso) espacial dos territrios rurais. Assim, luz do argumento e de informaes precedentes, pode-se dizer que os territrios rurais da SDT/MDA tm por elemento estruturante principal a paisagem e seus recursos, ao serem quase uni-escala e sua dimenso ser supra-municipal. A partir dessa sntese, prope-se que os territrios rurais sejam comparados aos territrios de identidade, tendo em vista aprofundar a compreenso desses ltimos e sua aplicabilidade para a qualificao institucional do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.

Um segundo conjunto de informaes das aes do MDA refere-se iniciativa da formao de uma base tcnica na esfera da territorialidade sobre seu mbito institucional, expressa no Atlas dos Territrios Rurais (SDT/MDA, 2004). Ela contm o trabalho da sntese de diversas bases de dados apresentados em mapas regionais com a delimitao dos territrios. Dessa forma, define por um lado o territrio como o produto do cruzamento de mapas regionais. De outro, o conceito de territrio leva a reconhecer que territrios rurais so aqueles [...] onde os critrios multidimensionais que os caracterizam e os elementos mais destacados que facilitam a coeso social, cultural e territorial esto explcitos ou implcitos no predomnio de elementos rurais. Esses territrios incluem os espaos que incluem pequenas e mdias cidades, vilas e povoados. (SDT/MDA, 2004). O Atlas dirigido identificao, seleo e ordenamento dos territrios rurais, de acordo com as prioridades do MDA. Assim a identificao dos territrios rurais tem por base [...] microrregies geogrficas que apresentam densidade demogrfica menor que 80 habitantes/km2 e populao mdia por municpio de at 50.000 habitantes. E a seleo de territrios rurais para a ao do Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais da SDT leva em conta a concentrao de agricultores familiares, de famlias assentadas pelo Programas de Reforma Agrria e a concentrao de famlias de trabalhadores assentados. Por fim, o ordenamento e a priorizao dos trabalhos do MDA se pautam em indicadores pertinentes ao Programa, a exemplo do aumento da incidncia de capital social, do estmulo convergncia de interesses e participao da sociedade civil e dos governos estaduais, da caracterizao das reas prioritrias para a ao do governo federal nos estados e da melhoria da incidncia dos programas, projetos e planos de desenvolvimento. Tudo isso indica que apenas a varivel densidade demogrfica foi utilizada para a identificao dos territrios rurais. Depois de identificados por um nico critrio, eles serviram de mala para a tabulao e mapeamento das 73 variveis restantes, indicadas para a delimitao dos territrios. No possvel dizer formalmente que tais variveis caracterizem os territrios. Primeiro porque o qualificativo rural resulta da aplicao de uma s varivel. Segundo porque no h uma tipologia territorial emergente das distribuies estatsticas de variveis contnuas e discretas. Dessa forma, no se observa o uso de um mtodo que promova a interao entre as variveis de modo que o resultado dessa interao possa caracterizar os territrios. H evidncia de que o ATLAS constitui uma base de dados tabular e grfica dos territrios rurais usados pelo Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais do MDA. Assim, a caracterstica dos territrios rural (face ao emprego de um critrio), mas no de identidade. De outro lado, a denominao de cada territrio no associada a sua identidade. Poderia referir-se a seu carter rural, embora no parea ser esse o caso. Falta explorar a idia do territrio rural, categoria operacional utilizada na execuo de programas e projetos, enquanto o territrio de identidade constitui uma categoria terica que norteia a coeso da populao local para empreender aes poltico-institucionais. Outros Ministrios e rgos vinculados

Ministrio da Justia Funai Qualquer grupo social humano elabora e constitui um universo completo de conhecimentos integrados, com fortes conexes com o meio em que vive e se desenvolve. Entendendo a cultura como o conjunto de respostas que determinada sociedade humana expressa nas experincias por ela vivenciadas, face aos desafios que encontra ao longo do tempo, percebe-se que as diferentes culturais so dinmicas e esto em contnuo processo de transformao. dessa forma que a Funai se aproxima de uma caracterizao do universo indgena no Brasil, fazendo uso especialmente de trs conceitos de maior interesse: cultura, identidade e diversidade. O conceito de cultura utilizado pela FUNAI se refere ao conjunto de respostas de uma determinada sociedade humana e, tambm, a um universo completo de conhecimentos integrados. Ao contrrio do conceito unificador do termo cultura, a Funai informa que o Brasil tem imensa diversidade tnica e lingstica. Os elementos probatrios dessa diversidade alinhados no argumento se referem a 215 sociedades indgenas, cerca de 55 grupos de ndios isolados, 180 lnguas faladas pelos membros dessas sociedades e pelo menos 30 famlias lingsticas diferentes. Isso indicaria que o manto unificador da cultura est construdo sobre um mosaico de elementos tnicos e lingsticos, entre outros. A diversidade referida ao confronto entre as sociedades indgenas e entre as sociedades indgenas e as no-indgenas, e, para estabelecer o carter diferenciador, usa-se, em geral, a lngua ou a etnia. No ano de 2000, a populao indgena havia alcanado 734 mil pessoas. Mantendo a taxa observada de crescimento demogrfico nos anos noventa, a populao indgena havia superado o nmero de 1.000.000 de pessoas entre 2004 e 2005. Por outro lado, a rea de reservas indgenas j havia chegado cerca de 12.5% do territrio nacional. Mesmo assim, observa-se que a maior parte da populao indgena vive fora das aldeias contidas nessas reservas. Nesse contexto, consta que o termo identidade (acompanhado da qualificao tnica), diante das mudanas que aconteceram em diversas sociedades indgenas, deixa de se referir ao conjunto, e passa a designar subgrupos ou partes dessa idia de cultura. De acordo com a Funai, essas mudanas variam de intensidade de sociedade para sociedade indgena e no representam a perda da identidade tnica para seus membros, que continuam sendo indgenas. com o jogo epistemolgico estabelecido pelos conceitos cultura e identidade, que se obtm a noo de diversidade, sugerindo que a cultura existe e foi construda por grandes grupos humanos para dar conta das diferenas de gerao e articulao do conhecimento. Nesse sentido, o termo cultura referido a uma escala bem mais ampla e, por isso, multi-dimensional e unificadora. Nessa perspectiva, pode-se dizer que o termo cultura implica tanto a homogeneidade quanto a heterogeneidade. Inclui a homogeneidade como recurso/critrio de reconhecimento da coeso interna, j que depositria da heterogeneidade. E utiliza a homogeneidade sobre a heterogeneidade para se referir a uma cultura concreta em termos comparativos com outra cultura concreta, em escala ampla, onde encontra sua melhor forma de manifestao. Usa a heterogeneidade ou alternativamente e deixa a heterogeneidade se sobressair em relao a homogeneidade, para se reconhecer enquanto recipiente da diversidade interna, fora do espao comparativo, em escala mais elevada.

Por outro lado, a identidade incorpora o jogo epistemolgico como um conceito com menor espectro dimensional provavelmente caracterizvel como unidimensional e, por isso, aplicvel a uma escala inferior. Como possvel deduzir do texto da Funai, a identidade se refere lngua ou etnia. Assim, a identidade o conceito de corte do universo cultural e, em conseqncia, produz diversos sub-conjuntos que se percebem comparveis com outros de igual escala dentro do universo cultural ou entre universos culturais diferentes. Como conseqncia, a diversidade aparece referida s diversas variaes imanentes no universo cultural e s tem sentido em abordagens comparativas. Sobre isso, pode-se dizer que a diversidade secundria quando se opta pelo foco da cultura nesta escala, porque se enfatiza o carter homogneo e unificador do termo, mesmo diante da inegvel heterogeneidade. E a diversidade se torna predominante ao elaborar referncias comparativas e o critrio dominante o fator heterogneo. Com isso, passa do multidimensional ao unidimensional. Esta interpretao dos conceitos operados pela Funai leva a entender que a identidade associa-se de forma direta com o herdado, e pouco com o que construdo pelas sociedades humanas. Nesse sentido, a identidade recorre especialmente lngua e etnia como bases para a construo do conceito. possvel e razovel argumentar que a lngua e a etnia tambm so realidades construdas. Mas a construo da lngua e da etnia ocorre em instncias de difcil acesso uma interveno objetiva, sob mecanismos apreendidos nas instncias institucional, legal ou da ao organizada, inerentes ao estado ou sociedade civil organizada. A lngua e etnia so construdas de forma coletiva, sem comando explcito de classe social ou grupo humano. O processo da construo constitui um elemento vivo da cultura, sem a marca da inteno, e no mediado por recursos, meios ou por instrumentos reconhecidamente socializados. Sob esta compreenso, a identidade no caso indgena presta-se como elemento qualificador do territrio, com o que se obtm os territrios de identidade indgenas. Cultura ou cultura indgena fogem a este uso ao servirem, em especial, para diferenciar seus membros em relao aos que vieram de outras partes do mundo para ocuparem o pas, o que tende a adicionar diferentes identidades. Como a expresso geogrfica dos territrios de identidade necessita de fronteiras delimitadoras, os territrios de identidade indgena se referem a pores pequenas, mdias ou grandes de suas partes ou subconjuntos, e no da cultura indgena como um todo. Por essa razo, se justifica a existncia conceitual e operativa de territrios de identidade indgena, e no de territrios de cultura indgena. Esses territrios de identidade, como se compreende o tema, servem como conceito operativo para o caso dos quilombolas, que tm a etnia como elemento que permite diferenciar seus membros dos demais e no a lngua. Assim, a etnia, enquanto elemento herdado, e no construdo, constitui a base de extenso para se aplicar o conceito de identidade. A partir dessa argumentao, cabe a pergunta: possvel aplicar o conceito de territrio de identidade s populaes no-indgenas ou no-quilombolas? Sob a mesma linha de

argumento, apesar dessa possibilidade no estar vedada, seria mais adequado que a identidade estivesse acoplada ao territrio, o que se pauta na vertente da construo, aspecto resultante da afirmao sobre a sociedade ocidental repousar no trabalho socialmente organizado. Dessa forma, seria possvel obter territrios de identidade via processos diferentes dos referidos aos indgenas e quilombolas. Mesmo assim, seriam territrios de identidade. Presidncia da Repblica SEPPIR O Governo Federal instituiu a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR) para romper com a marcante fragmentao da ao do estado na promoo da igualdade racial, e instituiu a Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial (PNPIR), conforme Decreto 4.886, de 20 de novembro de 2003, com o objetivo de reduzir as desigualdades raciais no Brasil, com nfase na populao negra. A PNPIR abriga e ampara o Programa Brasil Quilombola (PBQ). O PBQ tem por prioridade a implantao de polticas pblicas especficas para atender as 1.800 comunidades quilombolas que foram mapeadas at o fim de 2004. Pauta-se em metodologia que permite o desenvolvimento sustentvel e que respeita as particularidades culturais dessa populao. Um dos pontos centrais do PBQ a regularizao agrria das terras ocupadas h sculos pelos quilombolas e preservar seus valores histricos e culturais. Nesse sentido, pode-se argumentar que h uma identidade a ser preservada, que envolve a ancestralidade, as tradies e a cultura da populao negra como um todo, e que essa preservao vincula-se de forma concreta posse e uso da terra. Em essncia, esse enfoque tnico e se enquadra na mesma perspectiva aplicada aos indgenas. Mantendo-se apenas os aspectos referidos ao territrio as categorias cultura, identidade e diversidade , aplica-se de maneira similar situao das populaes indgenas. Ministrio dos Transportes. O enfoque dos programas do Ministrio dos Transportes contido no PPA 2004/2007 enfoca s conexes, - as macro-conexes - entre eventuais territrios de escala relativamente ampliada; no se refere ao conceito de territrio, no sentido amplo do termo. Territrios eventuais porque ao no constiturem ponto de chegada e nem representar de fato, territrios da identidade. Em todo o caso, importa registrar que as macro-conexes expressam os conhecidos corredores, concretizados enquanto obras de infra-estrutura destinadas aos fluxos de mercadorias e pessoas. O objetivo central desses corredores reduzir o custo de transporte de cargas nas diferentes reas do pas e; aumentar o fluxo de pessoas e mercadorias entre os estados. Os principais corredores so - AraguaiaTocantins; Fronteira Norte; Leste; Mercosul; Nordeste, Oeste-Norte; So Francisco; Sudoeste e o Corredor Trans-metropolitano. BNDES e BNB O BNDES tem espao na estrutura interna de sua organizao para acolher os Programas Regionais, que objetivam elevar os nveis de investimentos nas reas menos desenvolvidas do pas, tendo em vista atenuar os desequilbrios regionais. O BNDES aderiu perspectiva da PNDR ao operar como suporte aos programas de financiamento setorial do banco. Para os programas setoriais, nas regies identificadas pela PNDR, o BNDES trata de promover ajustes de forma a atender as peculiaridades regionais e meso-regionais, de acordo com a Poltica Nacional. Assim, as iniciativas situadas nas reas de implemento desses programas so contempladas via emprstimos, com melhores

condies financeiras em relao aos emprstimos feitos para outras reas ou regies. Por exemplo, para as operaes FINEM (financiamento s iniciativas) de valor igual ou superior a R$ 1 milho admite-se acesso ao crdito direto no BNDES. Os mecanismos operacionais de atendimento do banco ocorrem de forma direta quando em apoio s iniciativas nas regies prioritrias da PNDR o PDR e o Programa de Dinamizao Regional, e, de forma indireta, Programa Nordeste Competitivo (PNC), Amaznia Integrada (PAI), Programa o Centro-Oeste (PCO) e o Programa de Reconverso Produtiva na Metade Sul e Noroeste do Rio Grande de Sul (Reconversur). O BNDES admite que complexa a tarefa de reunir e combinar variveis e indicadores de diversas dimenses, pois elas exigem a acomodao de diversas orientaes tericas e operacionais para se obter os resultados esperados. Assim, esses resultados devem justificar a definio de estratgias espaciais de desenvolvimento. No se consegue os resultados desejados enquanto os procedimentos ficarem concentrados no mbito tcnico-cientfico, considerando-se que a obteno de indicadores multidimensionais fruto do conhecimento tcnico a aplicao das estratgias espaciais do desenvolvimento, em relao s condies social e econmica vivenciadas pelas populaes, sob orientao poltica impressa pelo governo em sua atuao. O Banco do Nordeste dispe de uma metodologia independente da eficcia do ajuste dos resultados tcnicos e das estratgias espaciais que aplica em sua rea de atuao, o que constitui uma experincia importante no campo metodolgico e no dilogo entre a qualificao tcnica e a srie de polticas das instituies. Com esse exerccio, compreendese que [...] a aplicao dos indicadores no municpio, em suas diversas dimenses [...] constitui atalho facilitador dentro do desenho de polticas pblicas locais e regionais, sob a perspectiva do desenvolvimento sustentvel. O Quadro a seguir contem o resumo da metodologia do Banco do Nordeste do Brasil. Quadro 1 - Resumo da estrutura qualitativa e quantitativa metodolgica do BNB Indicadore Dimenses Variveis Componentes(13) s (5) (46) (22) Desempenho da agricultura 2 2+3 Formalizao do mercado de trabalho 1 2 Econmica Produtividade geral 1 2 Importncia dos empregos formais no 2 1+1 turismo Crescimento demogrfico 1 1 Demogrfica Contribuio ao crescimento 1 1 Educao 1 1 Social Sade 1 1 Renda 1 2 Presso antrpica uso das terras 3 2+2+2 Ambiental Presso antrpica urbana 3 1+1+1 Resposta presso antrpica 2 4+4

Institucional

Qualidade institucional

5+3+4

Estratgia de Gesto Social dos Territrios de Identidade


A caracterstica mais significativa da poltica empreendida pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial consiste na definio do objeto de ao focada no planejamento e na gesto dos Territrios de Identidade que consistem em conjuntos de municpios que conformam unidades de atuao construdas mediante processos descritos em detalhe adiante. fundamental entender que o mbito da gesto da poltica de desenvolvimento rural foi definido enquanto espao equivalente ao nvel microregional, conforme expresso na poltica territorial do Estado Brasileiro. nesse nvel em que as diferenas territoriais e a heterogeneidade se manifestam. A diversidade territorial expressa essas particularidades em essncia heterogneas, em particular no espao rural brasileiro, onde culturas, entornos geogrficos, sistemas econmicos, estruturas demogrficas e modelos da gesto poltica definem diversos cenrios. Nem todas as diferenas e caractersticas que distinguem os territrios afetam da mesma forma os processos de implantao da poltica, e nem condicionam de forma similar a eficincia e a eficcia das estratgias assumidas. H diferenas cruciais na determinao da natureza econmica ou cultural dos territrios, diferenas que nem sempre se convertem em determinantes operacionais da poltica. Isso leva a que, nesse exerccio de construo das tipologias, enfatizem-se o propsito e a implantao da poltica. Para isso, parte-se de fundamentos precisos afins poltica estabelecida pelo Ministrio de Desenvolvimento Agrrio, que inclui alguns princpios, estratgias e metas no questionados nesta anlise, mas que se assumem enquanto parmetros de construo das tipologias. Para isso, feita uma sntese operacional da poltica, conforme modelo de gesto da poltica, que se segue.

Enfoque da Poltica de Desenvolvimento Territorial A poltica de Desenvolvimento Rural do MDA explicita a busca de impactos nos diversos documentos da poltica pblica baseados no crescimento econmico dos territrios rurais e na obteno da sustentabilidade dos modelos da gesto e equidade social expressos na coeso social e territorial, no desenvolvimento das oportunidades e condies para segurar a populao rural em seus espaos, em condies de maior qualidade de vida e possibilidades de desenvolvimento pleno da cidadania, na insero econmica e na consecuo de um modelo de governabilidade que permita o pleno desenvolvimento dos projetos territoriais. A ao exclusiva das estratgias administradas pelo MDA insuficiente para alcanar esses impactos, que resultam da convergncia do conjunto de polticas pblicas nos diferentes nveis do estado brasileiro. Essa observao conduz definio de uma estratgia especializada e particular e de outra estratgia complementar, definida sob a perspectiva de

uma poltica especfica e promovida pelo conjunto de aes que conformam a poltica de desenvolvimento rural territorial. Supe-se que h uma rede de polticas pblicas expressa na complexa oferta de estratgias, programas, instituies e investimentos que correspondem parte das polticas setoriais, macro ou territorial. E a poltica de desenvolvimento territorial fundamenta-se em criar as circunstncias para que os territrios rurais consigam otimizar os recursos que chegam com as diferentes polticas. Isso revela o carter transversal, no setorial, articulador e de grande preocupao para as possveis sinergias. Nas decises tomadas e contidas nas estratgias empreendidas pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial-MDA, observa-se a determinao sobre a necessidade de criar novas condies para o desenvolvimento. Parte-se do princpio de que necessrio mudar os sistemas de incentivos e o comportamento dos agentes territoriais, pblicos e privados, tendo em vista criar uma melhor capacidade de gesto a partir de um processo de construo institucional e do estabelecimento de processos evidenciados em quatro objetivos da poltica, que, juntos, possibilitam estabelecer uma nova gesto territorial. O primeiro objetivo espera obter com as estratgias empreendidas o fortalecimento das organizaes territoriais, via capacidade de gesto, representatividade, participao, legitimidade e reconhecimento na perspectiva de formar interlocutores habilitados gesto do desenvolvimento territorial em termos de canalizar as demandas, e, com isso, tornaremse agentes ativos do desenvolvimento, induzir processos de democratizao das decises e do controle social e assumir responsabilidades na gesto, no controle social e no planejamento do desenvolvimento territorial. O segundo objetivo associa-se ao desenvolvimento de capacidades polticas e tcnicas para a gesto. Parte do princpio de que a descentralizao e participao so necessrias ao fortalecimento das capacidades territoriais via processos de formao, informao e instrumentao para a gesto. Espera-se que as organizaes da sociedade civil, os produtores e os agentes pblicos que atuam no territrio consigam elevar os nveis de conhecimento e informao, adquiram habilidade e destreza para o planejamento e a gesto, construam cenrios de negociao, administrem os conflitos inerentes ao desenvolvimento e se tornem atores de seu prprio desenvolvimento e capazes de assumir tarefas, responsabilidades e liderar a gesto. O terceiro objetivo visa obter o estabelecimento pelos agentes territoriais e suas organizaes civis e pblicas de processos que possibilitem articular as polticas pblicas que compem a oferta dos diversos organismos do estado. A obteno da convergncia dos objetivos estratgicos contidos nas polticas setoriais e nos investimentos focados nos territrios depende da organizao e do desenvolvimento das capacidades. Isso implica novas formas de interlocuo do territrio com as instncias federal, estadual e municipal que permitam que os objetivos e as metas dos planos de desenvolvimento territorial sejam favorecidos, face ao acesso articulado e ordenado, de acordo com as estratgias territoriais contidas no conjunto de programas de desenvolvimento. O quarto objetivo visa obter um processo de dinamizao econmica a partir do desenvolvimento das potencialidades territoriais e com a insero dos diferentes agentes

econmicos do territrio na dinmica do mercado. Considera-se a dinmica econmica como meta estratgica que permite criar as condies para o desenvolvimento integral, como explicitado nas metas gerais do desenvolvimento. Concebe-se assim que a dinamizao econmica um objetivo estratgico intermedirio igual aos trs objetivos acima que possibilita o alcance dos objetivos do desenvolvimento. Para se alcanar os objetivos estratgicos intermedirios da organizao, desenvolvimento das capacidades, articulao de polticas e dinamizao econmica , preciso estabelecer um conjunto de aes estratgicas que conformem a agenda poltica da Secretaria de Desenvolvimento Territorial frente aos territrios rurais. A Secretaria composta por trs grandes reas de gesto que procuram dar cobertura aos processos estratgicos operados nos territrios rurais. E observa-se o estabelecimento do ciclo de gesto social do territrio, os processos de fortalecimento institucional e a estratgia de investimentos que constituem aes concretas, realizadas pela Secretaria. O ciclo da gesto social define uma viso integral das aes do desenvolvimento no territrio, determina as fases e etapas seguidas pela gesto adequada dos territrios e integra seus diversos componentes. O estabelecimento desse ciclo de gesto constitui tarefa aplicada poltica do MDA, resultando em estrutura que aplicada em todos os territrios. O ciclo inclui a fase de planejamento participativo que envolve a formulao do plano territorial. E o plano abrange a elaborao do diagnstico territorial, a formulao de uma viso compartilhada do futuro, o planejamento dos objetivos, diretrizes, estratgias e sua concretizao nos programas e projetos. Outra fase do ciclo refere-se organizao orientada a criar os arranjos institucionais entre os atores do territrio, a articulao por meio de alianas e polticas convergentes e a distribuio de competncias, responsabilidades e aes entre os atores participantes. A fase seguinte compreende a direo e a coordenao do processo baseado no exerccio democrtico referido comunicao e a informao, e processos de acompanhamento e avaliao. O ciclo se fecha com a fase do controle social que implica zelar pela transparncia dos processos, que se afirmam enquanto processos de sensibilizao e mobilizao social. O ciclo da gesto social atua de forma permanente e se retroalimenta entre as fases. A gesto da poltica da Secretaria de Desenvolvimento Territorial se baseia no processo de implantao desse ciclo nos territrios via processos de acompanhamento e de capacitao, com a aplicao e desenvolvimento de diversos instrumentos e ferramentas operativas, atividades e tcnicas de gesto. Para o fortalecimento institucional, tem-se adotado a estratgia operativa da poltica centrada no desenvolvimento das estruturas e das capacidades territoriais, tendo em vista desenvolver os processos do ciclo da gesto do territrio. Para isso, existem trs frentes de trabalho. A primeira consiste na criao, formalizao e reconhecimento de colegiados territoriais, que possibilitam a participao dos atores territoriais, sua representatividade, legitimidade e atitude proativa e cooperativa. Os conselhos territoriais tornam-se piv da gesto da poltica, com responsabilidades e reconhecimento de suas capacidades de deciso. A segunda frente se refere ao fortalecimento institucional a partir da melhoria das capacidades tcnicas para a gesto nos territrios, centrada na criao de unidades tcnicas com articuladores territoriais e gerncias estaduais de coordenao, que procuram apoiar os

processos de gesto territorial. A terceira estratgia busca a gesto interinstitutional, onde se trata de envolver as agncias pblicas dos nveis federal, estadual e municipal que atuam no territrio, para que participem e contribuam com os processos do ciclo da gesto social, e para que associem os programas e investimentos que administram no propsito comum de potencializar o desenvolvimento territorial. A estratgia relaciona-se criao de condies para que a articulao do investimento pblico chegue ao desenvolvimento dos programas e projetos identificados e formulados nas fases do planejamento. So trs os processos que possibilitam o investimento dessas aes. Constam, em primeira instncia, os recursos administrados pelo MDA. Fazem parte das rubricas de investimento em infra-estrutura que permitem o financiamento direto de projetos e representam uma parcela relativamente pequena dos recursos disponveis para implementar os planos territoriais. O segundo componente se refere aos investimentos federais e estaduais aplicados por entidades pblicas em projetos especficos no territrio, tendo em vista a possibilidade de atender os segmentos definidos pelos Conselhos Territoriais sob a tica dos processos de planejamento avanados. Por fim, h os recursos pblicos disponveis nos prprios territrios, especialmente os investimentos dos oramentos municipais, que podem ser convertidos em recursos de co-financiamento dos programas e projetos definidos nos planos territoriais. No diagrama a seguir, observa-se a sntese dos componentes da poltica, onde consta a diferenciao das estratgias de gesto adotadas pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial. Estratgias essas que viabilizam a execuo de suas atividades expressas na sua estratgia operativa. Os contedos dos impactos nos territrios constituem resultados esperados da adequada gesto operacional da estratgia e, em ltima instncia, resulta dos objetivos e impactos que se espera da contribuio referida ao poltica do MDA e de sua Secretaria de Desenvolvimento Territorial. Quadro 2 - Diagrama sobre o desenho da Poltica adotada pela SDT/MDA
Planejamento Ciclo de gesto social Organizao Direo-coordenao Controle social Estrategia operativa Fortalecimento instittucional Colegiados reas tcnicas Interinstitucionalidade Infraestructura Investimento Financiamento concorrente Co-financiamento

Mudanas operadas

Organizao na Desenvolvimento de capacidades

gesto territrio

do Articulao de polticas Dinamizao econmica

Crescimento econmico Sustentabilidade Impactos no desenvolvimento Equidade sustentvel Equilibrios regionais territorial Reteno populacional Governabilidade

Dessa anlise resultam trs etapas dos processos da ao poltica sobre os territrios: Decises de Poltica Estratgia operativa Focalizao Territorializao

Mudanas operadas na gesto do territrio Massa crtica para a capacidade de gesto

Impactos de longo Prazo Umbrais do desenvolvimento Decises de poltica: Abrange todas as decises e aes que os formuladores de polticas realizam para definir uma estratgia operacional, a exemplo da poltica de desenvolvimento rural sustentvel elaborada pelo Ministrio de Desenvolvimento Agrrio e sua Secretaria de Desenvolvimento Territorial, que inclui o foco e a territorializao contidos na criao dos Territrios de Identidade, constituindo-se objetos concretos da ao da poltica pblica. Considerando tratar-se de um modelo diferenciado sob decises nas mos e sob a responsabilidade da institucionalidade pblica, constitui momentos da verdade, proporo que afetar essa institucionalidade, conforme desenho deste trabalho. Mudanas na gesto: Correspondem aos processos gerados ou desenvolvidos como efeito das aes da poltica e que se refletem nos resultados das condies referidas gesto do desenvolvimento. No exemplo das estratgias da Secretaria de desenvolvimento Territorial, os impactos esto centrados no objetivo de melhorar a gesto territorial enquanto eixo do desenvolvimento rural sustentvel. Para isso, tem-se priorizado a criao de uma massa crtica em reforo capacidade de gesto territorial, o que resulta em um espao onde a poltica se concretiza, materializa-se e se realiza e onde possvel avaliar a eficincia e a qualidade das estratgias implementadas.

Impactos de longo prazo: Diz respeito aos objetivos ltimos do desenvolvimento rural sustentvel nos territrios. Constitui responsabilidade integral de todo o estado, especialmente da poltica e das estratgias do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e da Secretaria de Desenvolvimento Territorial. As metas de desenvolvimento econmica, ambiental, social, poltica e cultural tm carter de longo prazo. Nessa dimenso, deve-se seguir e avaliar os impactos ou a eficcia da poltica sob a estratgia definida para o desenvolvimento rural sustentvel, pautada na confiana de que a melhor gesto territorial resultar em um impacto positivo sobre as metas do desenvolvimento. Processos de formulao e de execuo da poltica A poltica de desenvolvimento territorial formulada pelo Governo brasileiro, e em execuo, estrutura-se em trs grandes macro-processos: a gesto direta da poltica e de seus instrumentos e estratgias, os processos de mudana gerados pelos atores territoriais, conforme as intervenes inerentes poltica, e os resultados ou impactos finais da poltica resultantes dos processos de desenvolvimento territorial sustentvel induzidos. O primeiro macro-processo compe-se do conjunto de aes conduzidas pelos gestores da poltica. Ele inclui as decises polticas, as definies estratgicas, os desenvolvimentos institucionais, os investimentos, a operacionalizao e os demais que procuram operar as decises polticas. Com as primeiras observaes, foi possvel identificar cinco grandes processos: a gesto do planejamento estratgico, dos processos territoriais, dos atores territoriais, da estratgia setorial e dos recursos. Planejamento da poltica A gesto do planejamento da poltica o primeiro processo identificado e inclui as definies polticas propriamente ditas. onde se definem as estratgias, programas, aes e os mecanismos de implantao. uma funo tpica da alta gesto da poltica, e contm trs sub-processos os planejamentos estratgico, operacional e financeiro. O planejamento estratgico inclui os processos de formulao teleolgica, missionria e de resultados da poltica. onde consta a definio da essncia das aes, princpios, objetivos, misso e viso de longo prazo. Seus componentes abrangem: - Marcos e enfoques de desenvolvimento: A definio de enfoques filosficos, ideolgicos e polticos serve de orientao geral para toda poltica pblica. E a incluso dos marcos normativos, institucionais e de planejamento do estado serve de contexto poltica especfica do desenvolvimento territorial sustentvel. - Diagnsticos dos processos: O segundo componente estratgico relaciona-se ao conhecimento da realidade inerente aos territrios rurais. Consiste na apreenso da situao dos territrios a partir dos diagnsticos nas diferentes dimenses do desenvolvimento. Os processos de diagnstico permitem estabelecer as metas de desenvolvimento e as estratgias especficas. Inclui as dimenses econmica, sociodemogrfica, ambiental, institucional, cultural e poltica, tendo em vista levantar informaes adequadas.

- Processos teleolgicos: A partir do alinhamento dos objetivos da poltica feito nos diagnsticos, possvel estabelecer as metas da poltica, incluindo o direcionamento geral da ao da poltica e os parmetros da gesto. - Processos da diferenciao Tipologias: A heterogeneidade e a diversidade territorial do Brasil impem a necessidade de tratamentos diferenciados s estratgias da gesto da poltica. Por essa razo, necessrio estabelecer tipologias territoriais para orientar aes adequadas, instrumentos ajustados e outras aes, conforme as caractersticas dos territrios. E foi definido um sistema de indicadores e de critrios de classificao que vem sendo aplicado no estabelecimento de aes e processos diferenciados. - Processos de Focalizao: Outro processo estratgico chave consiste na definio dos critrios e mecanismos de elegibilidade e acesso aos instrumentos da poltica por parte dos atores sociais e dos beneficirios diretos das aes da poltica. O tratamento dispensado agricultura familiar se reveste de significando especial ao revelar uma das mais importantes orientaes referidas misso da poltica. - Processos de Priorizao: Os mecanismos determinantes da estrutura que priorizam aes de cobertura ou de investimento constituem parte essencial da definio estratgica da poltica. Os critrios de priorizao so definidos de acordo com as linhas da poltica, os diagnsticos, as metas, os tipos de territrios e as convenincias da poltica. - Planejamento operativo: As definies estratgicas so tambm decises operacionais que possibilitam ordenar as aes a serem implementadas. por isso que a SDT estabeleceu aes compatveis com as condies especficas da aplicao e coerentes com os momentos do ciclo de gesto de cada territrio. assim que se tm estabelecido aes em conformidade com a implantao, qualificao, consolidao e apoio. - Processos de qualificao: As aes de qualificao aglutinam os processos de criao e desenvolvimento das capacidades de gesto nos territrios. Associam-se ao ciclo do planejamento territorial e incluem duas frentes elaborao e qualidade dos planos. - Processos de consolidao: As aes de consolidao integram processos que permitem aprofundar as capacidades territoriais via aplicao dos instrumentos da poltica e suas ferramentas de gesto social e dos processos sociais. Incluem aes sobre financiamento de projetos, gesto do plano de safra, fortalecimento dos colegiados, apoio ao ncleo tcnico, formao continuada dos agentes, audincias pblicas, conferncias territoriais e acompanhamento. - Processos de apoio: Por fim, se identifica e estabelece um conjunto de aes que procuram garantir apoio e acompanhamento permanente durante todo o processo, o que fortalece a rede de atores territoriais e a capacidade interna da SDT. Inclui homologao de novos territrios, acompanhamento de consultores regionais e estaduais, apoio s atividades de gesto territorial e formao dos agentes, formao avanada dos agentes, apoio aos

empreendimentos territoriais, sistematizaes/registros/publicaes e apoio comunicao nos territrios. Gesto de processos territoriais O segundo processo de gesto da poltica se refere s aes desenvolvidas nos territrios enquanto compndio da aplicao dos instrumentos da poltica instituda nos processos estratgicos. Abrange as aes visveis da gesto da poltica e integra o conjunto bsico dos momentos reais da poltica. Tem-se institudo trs componentes bsicos: o ciclo do planejamento territorial, o desenvolvimento de projetos de investimento territorial e a articulao de polticas. - Processos de planejamento territorial: O ciclo de planejamento territorial engloba o conjunto de processos e aes que norteia o estabelecimento de uma estratgia especfica em cada territrio. Gira em torno dos processos de construo dos planos territoriais que situam e guiam as aes de todos os atores envolvidos. - Processos de delimitao territorial: O primeiro processo chave na estratgia geral a delimitao territorial que se realiza como o primeiro passo do processo de planejamento territorial. Envolve os processos de identidade, organizao, institucionalizao e ordenamento do territrio. - Gerncia Participativa dos planos: O ciclo de gesto do planejamento territorial moldase no princpio do planejamento participativo, que envolve um conjunto de processos (convocao, representao e aplicao de instrumentos tcnicos). Entre os sub-processos desenvolvidos nos territrios possvel identificar a organizao da participao, desenvolvimento da capacidade de planejamento, decises de prioridades, gesto social, qualidade do debate, capacidade de negociao e integrao de outros elementos da poltica. - Processos de avaliao de planos territoriais: A implantao de ferramentas e processos de sistematizao e avaliao dos planos e processos constitui o terceiro componente associado ao planejamento territorial que lhe d forma. Em essncia, avalia-se a perspectiva conceptual, a viso estratgica, o diagnstico e a programao. - Processos de formulao e gesto de projetos: Os projetos de investimento so constitudos pela unidade operacional da gesto da poltica, a mais importante aplicao de recursos, pois instrumento central da estratgia geral. Os projetos so iniciativas territoriais apoiadas com recursos pblicos destinados ao financiamento da poltica. A formulao e a gesto dos projetos seguem o ciclo que determina a seqncia de aplicao dos critrios bsicos da poltica. As etapas desse processo partem da identificao de aes referidas ao plano territorial, em que a iniciativa dos projetos se deve aos atores territoriais e em concordncia com o processo de planejamento refletido no plano territorial. A responsabilidade da formulao e a apresentao dos projetos recaem no territrio, em especial nas prefeituras municipais. Nessa fase, o projeto deve cumprir as etapas referidas ao desenho feito pela prefeitura e a

formulao e avaliao da viabilidade. A aprovao, hierarquizao e determinao da coerncia em relao ao plano e s prioridades territoriais diz respeito ao Conselho de Desenvolvimento Territorial, CODETER, que d o aval sobre a elegibilidade e determina uma priorizao que hierarquiza os projetos no territrio. Os projetos avalizados pelo Codeter so enviados ao Conselho Estadual de Desenvolvimento Territorial, que, aps receber os projetos, submete-os a busca de recursos, desde que tenham atendido aos processos territoriais. O Conselho faz uma avaliao, estabelece o cumprimento das exigncias e atribui em definitivo a condio de elegibilidade. O Conselho Estadual tambm hierarquiza os projetos de acordo com as prioridades e estratgias do estado e com a disponibilidade de recursos requisitos seleo dos projetos que contam finalmente com a possibilidade de acessar os recursos da poltica. Assim, os projetos chegam SDT enquanto conjunto de aes especficas, expressando o implemento do plano territorial. A SDT faz a reviso e a avaliao tcnica dos projetos, tendo em vista sua viabilidade. Faz observaes e explicita apoio aos territrios para garantir a qualidade e a viabilidade das iniciativas que foram definidas pelo territrio. Por isso, as reas tcnicas da SDT emitem conceitos tcnicos que do suporte para a aprovao definitiva por parte da Secretaria. O processo a seguir corresponde execuo mesma do projeto no campo, feita por contratados. A superviso da execuo fsica e o controle da execuo financeira so realizados durante a interveno que ocorre em cada projeto, o que feito pela Caixa Econmica como parte do acordo com a SDT. O cumprimento das metas e dos impactos atribudos aos projetos faz parte da avaliao dos resultados que vo alm da execuo, e deve corresponder ao verdadeiro sentido econmico ou social do projeto. Essa avaliao deve ser realizada em trs nveis. Os Conselhos Territoriais tm a co-responsabilidade de desenvolver os projetos, o que norteia a necessidade de estabelecer processos de controle social durante o implemento dos projetos e, especialmente, o controle dos efeitos posteriores justificando, assim, a avaliao do objeto social do projeto. A estrutura pblica de acompanhamento e apoio gerncia territorial centrada na Prefeitura Municipal e nos articuladores territoriais enquanto partes da operao da SDT. E tm importante responsabilidade na avaliao dos projetos e de seus impactos territoriais. Os processos de articulao territorial de polticas O terceiro componente da gesto exercida nos territrios refere-se aplicao das estratgias de articulao das polticas pblicas com intervenes nos territrios, alm daquelas que esto sob a responsabilidade especfica da SDT. Inclui todas as polticas setoriais e transversais que impulsionam outras instituies pblicas federais, e, ainda, a articulao com as polticas estaduais e municipais.

As polticas pblicas atuam como rede que oferta processos polticos com estruturas, componentes, lgicas e regras para as diversas operaes. E a articulao das polticas no espao territorial implica a identificao, classificao e gesto dessa oferta nos territrios, para o que a informao constitui-se fator chave ao acesso dessas polticas. Essa articulao abrange os processos originados nos ministrios, nos estados e nos municpios, e que incluem investimentos territoriais em infra-estrutura nos setores econmicos e investimento territorial devidos s aes diretas da SDT , dos ministrios, estados e municpios. A gesto dos processos e dos instrumentos de articulao implica criar cenrios para a coordenao das aes concorrentes das instituies responsveis, para mecanismos de negociao e acordo de gesto conjunta e para a identificao de recursos a serem articulados e compartilhados em termos de objetivos comuns ao desenvolvimento territorial. A articulao envolve a questo financeira, alm de incorporar recursos humanos, tcnicos e institucionais. Esse processo impe que se estabeleam instrumentos de formalizao e de participao que conduzam definio de compromissos interinstitucionais. A informao nesse campo atua enquanto instrumento estratgico de grande importncia, e que deve incorporar os alinhamentos dos programas, a organizao das demandas, a sistematizao dos planos territoriais e a definio de oramento para as estruturas necessrias sua execuo. Para isso, definem-se ofertas, mecanismos de negociao, recursos financeiros e humanos, ferramentas de articulao, informaes para a articulao sobre programas, demandas organizadas e sistematizao dos planos e oramento das estruturas. Gesto de atores territoriais Os processos participativos constituem uma das mais importantes caractersticas da gesto territorial e envolvem um grande nmero de atores sociais. Por essa razo, o terceiro processo estabelecido na gesto da poltica e se refere ao fortalecimento das organizaes para a participao. H trs sub-processos que compem os processos participativos: a gesto dos colegiados, a formao dos agentes territoriais e o fortalecimento das redes. Processos de gesto de colegiados: Os colegiados territoriais constituem o eixo central da gesto territorial. Constituem instncias institucionais em que a participao feita e se realiza o ciclo da gesto territorial. H um plano para a coordenao dos processos de constituio e operao dos Conselhos Territoriais e Estaduais de Desenvolvimento Sustentvel. Isso envolve a gesto de todos os processos referidos constituio, representao, participao, operao e de impacto das aes dos colegiados. Coordenao da equipe tcnica de apoio: O outro componente necessrio aos processos da gesto dos colegiados corresponde aos apoios tcnicos inerentes ao exerccio de suas responsabilidades com eficincia e qualidade. Conta-se, para isso, com uma estrutura de articuladores territoriais responsveis pelas atividades de planejamento e acompanhamento das aes do desenvolvimento territorial promovidas a partir dos conselhos. Inclui ainda

os processos de apoio disponibilizados pelas organizaes ou instituies pblicas que compem parte dos colegiados no mesmo territrio, enquanto a gesto do articulador territorial e os apoios institucionais pertencem ao conselho. Processos de formao de agentes territoriais: O desenvolvimento das capacidades uma necessidade crtica s atividades operacionais e gesto territorial. Para tanto, se tem estabelecido um processo de formao de competncias para os agentes territoriais, tendo em vista habilit-los ao exerccio eficaz de suas atividades, face ao plano de participao ou aos trabalhos de apoio e acompanhamento. H uma variada programao de aes formativas que incluem processos continuados ou para atender a demandas especficas de formao. A formao abrange os diferentes nveis de capacidades e se destina aos agentes pblicos e aos atores territoriais da sociedade civil. Processos de fortalecimento de redes: Identificam-se as estruturas das redes institucionais que conformam a estrutura territorial enquanto interlocutores e arranjos sociais chaves para a gesto dos processos de desenvolvimento territorial. Em conseqncia, desenvolvem-se os processos de coordenao, negociao e de apoio a um conjunto de redes institucionais que realizam um conjunto amplo de aes. As redes mais importantes utilizadas pelos operadores das polticas para articular ou coordenar aes nos territrios abrangem a rede nacional de colaboradores ou a coordenao de aes territoriais e o banco dos consultores capacitados e credenciados pela SDT, resultando na rede de entidades sociais, rede nacional dos consultores, rede nacional de articuladores e outras instituies. Baseado nisso, so feitos acordos de aes, operaes de acordos com os estados, desenvolvimento dos instrumentos e acordos de gesto. Gesto setorial estratgica Os componentes setoriais da poltica relacionados s aes orientadas agricultura familiar e populao rural sob a gesto da SDT so componentes estratgicos do desenvolvimento territorial sustentvel e integram trs frentes. A primeira de ordem econmico-produtivo. A segunda se refere educao para o campo, e a terceira diz respeito aos investimentos produtivos e de infra-estrutura para o meio rural. Estratgias econmicas para a agricultura familiar: A priorizao da poltica para os agricultores familiares resultou na criao dos programas de apoio aos processos de organizao produtiva e de apoio melhoria das condies referidas s atividades de produo e comercializao. E h definies sobre os processos de apoio constituio de associaes de produtores, ao desenvolvimento de cooperativas e s estratgias de negcios focados no associativismo e cooperativismo, alm de outros apoios aos negcios e comrcio. Educao para o campo: A educao nos territrios de identidade considerada uma das dimenses estratgicas para se alcanar, em longo prazo, os objetivos do desenvolvimento territorial sustentvel. por isso que a SDT vem liderando um programa de educao com

enfoques modernos e adequados s caractersticas particulares dos territrios rurais, sob a perspectiva dos territrios de identidade. Investimentos para a agricultura familiar: Os investimentos pblicos para os territrios envolvem um conjunto de investimentos em infra-estrutura orientado agricultura familiar e aos atores territoriais. As reas cobertas por esses investimentos abrangem servios pblicos, educao, obras hdricas, assistncia tcnica, energia, estradas, comunicao, projetos ambientais, empreendimentos econmicos, agroindstria, comercializao e infraestrutura (para o cooperativismo e de apoio produo).

Mudanas geradas por intervenes da poltica no territrio


A gesto da poltica pblica determina mudanas nos cenrios territoriais onde a interveno ocorre mudanas nos processos de gesto territorial que so estabelecidas enquanto metas dessa poltica. Essas mudanas, no caso da poltica de desenvolvimento territorial sustentvel executada pela SDT, so denominadas reas de Resultado da Gesto da Poltica. Essas mudanas acontecem em quatro reas, em mos dos atores territoriais que participam nas diversas estratgias - a introduo de um ciclo de gesto social do territrio; o fortalecimento das organizaes sociais; a articulao das polticas pblicas e; a dinamizao da economia territorial Estes processos resultam da poltica e podem ser observados no tipo de gesto adotada no territrio. O ciclo de gesto social do territrio Um dos eixos centrais de transformao dos processos territoriais a restaurao de um ciclo da gesto no territrio, onde se introduz nova cultura democrtica na tomada de decises sobre a incluso de atores territoriais e na gesto participativa de instrumentos tcnicos do planejamento. Defini-se esse ciclo de gesto, a partir dos mecanismos de gesto, em trs processos gerais o planejamento, a organizao dos atores e o controle social que se destacam ao garantirem coerncia em relao poltica e sua eficcia. Planejamento: A nova cultura do planejamento, pautada na participao e na fora tcnica, constitui o eixo central e estruturante da gesto social do territrio. As aes a serem impulsionadas no territrio partem de uma estrutura de processos que deve ser seguida pelos atores territoriais durante a gesto territorial e deve-se identificar o conjunto dos resultados esperados. O ciclo da participao estabelece uma estrutura que inclui os sub-processos diagnstico, viso do futuro e planejamento, abrangendo objetivos, diretrizes orientadoras, estratgias, programas e projetos.

Os resultados do processo de planejamento territorial devem refletir-se no comportamento e nas atitudes e aes dos atores territoriais, priorizando o debate, a transparncia, a formalizao de acordos de apoio, a mobilizao das organizaes, o compromisso e a coresponsabilidade dos atores, a incluso dos interesses coletivos, o diagnstico baseado em dados, a viso explicitada, os planos, programas e projetos (definidos, elaborados, negociados e executados), a definio do plano de execuo, a sustentabilidade e a apropriao. Organizao: A organizao dos atores sociais dentro do ciclo da gesto social do territrio um dos mais importantes resultados esperados. A incluso dos atores constitui fundamento para o fortalecimento das estruturas institucionais dos atores territoriais. Por essa razo, importa a construo dos processos que devem possibilitar o alcance dos resultados pr-definidos com clareza na poltica. Para o alcance das metas de incluso social e de plena participao necessrio estabelecer um conjunto de aes que incluam o fortalecimento dos arranjos institucionais, a diviso de responsabilidades, a articulao, a direo e a coordenao, a socializao de informaes, a comunicao, o monitoramento e a avaliao. Impactos: Os resultados desses processos devem se refletir no conjunto de atitudes, aes e comportamentos dos atores territoriais e no ciclo da gesto social do territrio de forma a permitir o avano e a direo de mudanas pretendidas na poltica. Esses resultados abrangem efeitos reais sobre a capacidade dos atores territoriais em termos da participao; organizao para a gesto, acordos, alianas e cooperao, pactos e acordos, arranjos institucionais negociados, compromissos de apoio, novos atores, mobilizao da organizao social, co-responsabilidade da populao nas diretrizes, responsabilidades atribudas e assumidas, liderana de agentes territoriais e fortalecimento do capital social reconhecidos e mobilizados. Controle social: O acompanhamento das aes e dos projetos da poltica, a ser feito pelos atores sociais, constitui expresso de participao, empoderamento e co-responsabilidade enquanto atribuies dos atores sociais na gesto do territrio. Por isso, o controle social o complemento estratgico da gesto social do territrio e eixo fundamental da estratgia. A estrutura para o exerccio do controle social associa-se capacidade de mobilizao dos atores como expresso de sensibilizao face importncia da participao nos processos de acompanhamento da gesto territorial, que, em essncia, busca a mobilizao e a sensibilizao. Na cultura do controle social, os resultados esperados devem se expressar nas aes e nos processos resumidos nos aspectos que revelam o avano da poltica fluxos de informao funcionando, ambiente social adequado, estratgias de avaliao e indicadores do monitoramento acordados, objetivos e metas avaliados, ciclo de gesto apropriado e retro-alimentao.

Gesto de organizaes sociais

A segunda rea de resultado corresponde gesto e fortalecimento de organizaes sociais enquanto fator determinante dos processos de incluso e participao sob o princpio da democratizao da gesto territorial. Organizao: O processo de organizao o primeiro componente esperado enquanto resultado dessa gesto. E se expressa na representatividade, legitimidade, participao, coresponsabilidade, organicidade e capacidade de gesto. Mobilizao: O sentido da organizao dos atores sociais promover a mobilizao na perspectiva da gesto do interesse comum. Isso conduz aos processos de expresso da vontade coletiva e gesto participativa proativa. Autonomia: A gesto autogestionria fundamental para se estabelecer a coresponsabilidade na gesto territorial. Por isso, um dos resultados importantes da organizao social a expresso de suas iniciativas via apropriao dos prprios processos de gesto social do territrio. Ao coletiva: A energia social reunida e ordenada nas organizaes sociais, quando expressas na ao coletiva, tm efetiva condio para a mudana desejada na gesto territorial. Consiste na mobilizao organizada e automtica dessa energia social em busca de objetivos comuns. E a poltica tenciona que esses processos sejam gerados e fortalecidos nos territrios. Gesto da articulao da demanda de polticas pblicas A terceira rea de resultado consiste em se obter a articulao das demandas territoriais para o conjunto das polticas setoriais, que se expressam concorrentes nos territrios. O ordenamento e coordenao constituem componentes da poltica e devem influenciar nas aes e processos do conhecimento, na capacidade de negociao e na articulao das demandas comunitrias em cada uma das dimenses que compem o desenvolvimento territorial sustentvel. E a poltica concebe a integrao territorial dos investimentos territoriais e a integrao setorial dos investimentos. Gesto da economia territorial A quarta rea de resultado consiste na dinamizao da economia territorial, com nfase nas economias agrcola familiar, de pequenos produtores rurais e de organizaes de produtores, que se ocupam de atividades produtivas alternativas, no-agrcolas; da produo territorizalizada baseada na diferenciao produtiva, no marketing territorial e na denominao de origem, nos mercados justos e servios ambientais. A presena desses tipos de economia expressa novas foras econmicas de alto rendimento social o que se espera enquanto produto das estratgias da poltica de desenvolvimento territorial sustentvel. Os impactos da poltica no desenvolvimento territorial sustentvel

Da mesma forma como apresentado nos macro-processos, importa que a gesto da poltica e das reas de resultado esperados ocorram em conformidade com a cultura da gesto do territrio. Os processos de carter operativo da poltica e dos resultados estratgicos s fazem sentido proporo que consigam impactos territoriais que conduzam ao desenvolvimento territorial sustentvel. Esses impactos implicam o sentido da misso de toda a poltica. Espera-se que esses impactos se reflitam em seis dimenses: coeso social, coeso territorial, governabilidade, sustentabilidade, incluso econmica e bem-estar. Coeso social: A coeso social consiste no alcance da equidade entre os grupos sociais que compem o territrio. Em termos do desenvolvimento democrtico, implica a garantia e o respeito aos direitos dos cidados, expressos nos processos de participao, diversidade, identidade, auto-estima, incluso e eqidade. Coeso territorial: A coeso territorial se refere ao equilbrio e unidade nacional que favorecem aos territrios encontrar possibilidades de implementar seus prprios modelos de desenvolvimento territorial sustentvel. Os componentes bsicos da coeso territorial surgem do desenvolvimento endgeno pautado nas capacidades e recursos de cada territrio utilizados nos modelos de desenvolvimento que potencializam todos os recursos territoriais na produo de bens sob arranjos econmicos e produtivos eficientes em termos econmico e social, e que reduzem as desigualdades territoriais e regionais expressas no desequilbrio do modelo de desenvolvimento do Brasil. Para essa razo, a poltica procura criar condies de maior igualdade entre as regies diferentes. Governabilidade: A governabilidade explicita a capacidade da sociedade para implementar processos de longo prazo, tendo em vista alcanar as metas e propsitos do desenvolvimento. A consecuo plena da governabilidade implica a necessria presena de instituies territoriais fortalecidas, a descentralizao, negociaes territoriais, um exerccio cidado, confiana e solidariedade. Sustentabilidade: A sustentabilidade consiste na viabilidade dos modelos de desenvolvimento em longo prazo, sob o princpio de que o modelo deve garantir que as oportunidades de bem-estar e crescimento ocorrem de forma eqitativa e inter-geracional. Significa que o desenvolvimento atual no ponha em risco as possibilidades de desenvolvimento das geraes futuras. Demanda simultaneamente a equidade intrageracional, implicando que as oportunidades de bem-estar de alguns membros da sociedade no inviabilizem as possibilidades de outros. Essa sustentabilidade norteia ao uso sustentvel dos recursos naturais e dos servios ambientais. Incluso econmica: O objetivo final da dinamizao econmica no se restringe ao crescimento, competitividade das empresas e ao aumento das rendas individuais. por isso que a poltica de desenvolvimento territorial do Brasil tem dado nfase criao de um modelo que possibilite a incluso exitosa de todos os atores econmicos, especialmente os menores e excludos

que so historicamente marginalizados das dinmicas da economia. Essa incluso deve se refletir nos modelos com rentabilidade social, participao dos pequenos produtores, produtividade e potencializao das economias locais. Bem-estar: O alvo ltimo do desenvolvimento territorial sustentvel o bem-estar e a felicidade das populaes pertencentes aos territrios. Esse bem estar relativo aos diferentes tipos de modelos e projetos territoriais, mas tem de se refletir no desenvolvimento humano e na qualidade de vida.

Processo de conformao dos territrios de identidade


Neste captulo, descrevem-se os processos que a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) segue para a construo dos territrios de identidade enquanto eixo constitutivo da estratgia geral, articuladora dos processos de desenvolvimento, formao de capacidades, gesto social, articulao de polticas e dinamizao econmica. Faz-se referncia especial ao processo de construo das estruturas territoriais e sua delimitao e aos processos de convocao dos atores sociais no incio dos processos de territorializao, tendo em vista focalizar a poltica. O propsito desta descrio avanar na definio dos critrios para a sistematizao e acompanhamento dos processos de construo e consolidao territorial, o que faz parte do exerccio que procura definir tipologias de territrios que possibilitem estabelecer estratgias diferenciadas da gesto de polticas e de investimentos.

Definio e delimitao dos territrios de identidade Fase de Regionalizao: A construo dos espaos de focalizao da ao da SDT teve por base a micro-regionalizao do Brasil (realizada pelo IBGE), que consiste no trabalho de criao de micro-regies homogneas com base nos critrios ambiental, econmico, social e institucional. O resultado mostra que o Brasil conta com estruturas de mesoregies e microrregies. E o trabalho de identificao das reas, feito pela SDT, pauta-se nas 556 microrregies definidas pelo IBGE. Um dos atributos mais importantes dessa regionalizao ser utilizado pelas diversas polticas do Estado Brasileiro, o que permite algum grau de identificao entre os ministrios e os programas pblicos. Fase de definio do universo de atuao: Essa regionalizao norteou a SDT na seleo das unidades do espao elegveis para a ao das polticas. Para isso, foram definidos dois critrios bsicos de seleo: populao (microrregies com populao municipal mdia at 50.000 habitantes) e densidade (microrregies com densidades inferiores a 80 habitantes por hectare). Trata-se, em essncia, de se aplicar um critrio para definir as microrregies rurais. Esse exerccio resultou na seleo de 449 microrregies rurais que estariam no mbito de ao da SDT, sendo 63 microrregies intermedirias rural-urbana que cumprem apenas uma das condies e 44 microrregies urbanas que no cumprem nenhuma das condies. Assim, a seleo das microrregies ficou concentrada nas de

carter rural, que cumprem duas condies simultaneamente. Seguem algumas caractersticas das microrregies, de acordo com a classificao, conforme a Tabela 1. Tabela 1 - Microrregies selecionadas e respectivas caractersticas
Nmero mdio de municpios por microregio 10 9 8 rea mdia por microregio 13,366 8,761 2,915 N mdio de Populao mdia Famlias em 2005 por assentadas por micro-regio micro- regio 10,229 14,802 44,649 178,899 355,353 1,831,293 Densidade mdia em 2000 por microregio 26 95 720 Populao mdia municipal em 2000 17,812 42,402 234,923

rea
Rural Rural- urbano Urbano

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Hierarquizao: As microrregies rurais foram classificadas de acordo com o grau de importncia referida presena da populao objeto das polticas da agricultura familiar. Por isso, foi usado o indicador de incidncia de unidades de produo familiar nas microrregies. Foi construdo um ranking de incidncia da maior a menor. Para tanto, foram utilizados critrios que permitiram outorgar prioridade populao objeto do MDA, incluindo pequenos produtores (at 4 mdulos fiscais), populao assentada, populao acampada, reas beneficirias com programas de infra-estrutura do MDA e o ndice de Desenvolvimento Humano. Seleo de microrregies: A partir da construo do ranking foram selecionadas 100 microrregies, com destaque para a maior presena relativa das unidades de produo familiar. Esse nmero foi definido sob o critrio de capacidade da SDT em atend-las com estratgias diretas. Esta primeira seleo foi ajustada aos critrios de ordem tcnica e poltica, de modo a incluir pelo menos uma microrregio de cada estado, alm de garantir a participao das entidades territoriais na seleo final. Territorializao: Foi realizada uma ampla convocao dos atores locais e estaduais em cada uma das microrregies selecionadas, tendo em vista dar incio implantao da estratgia. Esse processo com o predomnio das reunies realizadas pelos Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural conduziu apreciao das realidades poltica e cultural de cada microrregio, o que resultou na redefinio das reas. Nisso consistiu o primeiro passo do processo de construo de territrios da identidade. O passo seguinte foi pautado pela expresso real dos atores face s suas prprias interpretaes sobre o significado de uma unidade espacial. Esse exerccio mudou a definio e a seleo inicial das microrregies em favor dos territrios por serem o resultado de distintas possibilidades de combinaes das microrregies originais. A razo de se chamar esse passo de territorializao deve-se clara expresso da realidade poltica do espao e ao fato de o reconhecimento das identidades (o que os identificam e diferenciam) constituir determinantes de uma unidade da gesto frente s polticas da SDT. Os critrios aplicados para essa redefinio dos espaos apreendidos junto aos atores so variados e diversos, especialmente em nvel estadual. H razes poltica, tcnica, cultural, produtiva e institucional que do a conotao de diferentes processos de configurao territorial.

A SDT seguiu o processo de focalizao do espao rural como parte do processo de aplicao da estratgia de operacionalizao das polticas e programas, no propsito de constituir Territrios de Identidade que permitam a organizao a partir da definio de reas de atuao. Esse processo seguiu as etapas de regionalizao, definio do universo de atuao, hierarquizao, seleo de microrregies, territorializao, criao de institucionalidade territorial e iniciao do implemento dos programas. Agora, o territrio passa a ser entendido enquanto dimenso poltica do espao, quando este referido, reconhecido e identificado como unidade de gesto poltica que o distingue e lhe atribui, de alguma forma, existncia institucionalizada. No necessrio que um territrio se constitua numa organizao territorial, como municpio, estado ou departamento. bastante ser reconhecido na dimenso institucional como unidade que pode fazer a gesto ou interagir ante a institucionalidade, a exemplo da bacia de um rio, uma unio de entidades territoriais, um espao com ntidas caractersticas tnicas ou um espao determinado por redes econmicas bem caracterizadas. Os Territrios de Identidade no dispem de status poltico administrativo, mas constituem uma unidade consolidada de planejamento, participao e gesto via criao de uma estrutura de gesto poltica representada no Conselho Territorial, e de gesto tcnica pautada nos equipamentos de apoio. Dessa forma, o Territrio de Identidade pode inclusive chegar a constituir espaos descontnuos. Agora, o elemento central da reflexo que nos ocupa o fato da identidade como a expresso das caractersticas diferenciadoras e distintivas da populao pertencente a um espao converter-se no esprito essencial, bsico e estruturante do territrio. Alm de possibilitar descrever e caracterizar o territrio, a identidade serve de orientao ao ordenamento das estratgias de desenvolvimento ao apoiar e definir o carter das foras motoras, que possibilitam avanar ao alcance do bem-estar. No marco poltico institucional, a identidade referida ao territrio se expressa como uma territorialidade que denota sentimento poltico, energia social e vontade coletiva, que, por sua vez, promovem a existncia de sentimentos como nacionalismo, patriotismo, regionalismo, amor pela terra e diversas outras manifestaes de fora social objetiva, cujo reconhecimento e compreenso dependem da viabilidade de muitas outras estratgias de desenvolvimento. Regionalizao e focalizao: De acordo com a estrutura da poltica pblica, pode-se construir o primeiro conjunto de indicadores que permitem considerar as diferenas ou a diversidade existentes entre os diversos territrios, reveladas nas diferentes condies a serem enfrentadas pelas estratgias de poltica pblica. Isso possibilitar constituir o primeiro nvel de diferenciao ou tipologias territoriais determinantes das condies de evoluo ou gesto das estratgias que compem a poltica. por isso que se parte do processo adotado pela SDT para selecionar as reas de gesto em que a poltica focada, conforme as etapas a seguir. Construo da primeira tipologia: Para se aplicar um critrio de seleo dos territrios, partiu-se da estrutura microregional (agrupamento de municpios) definida pelo IBGE. Essa fase consistiu na definio de categorias conforme o grau de ruralidade e utilizou os

critrios de populao mdia municipal e a densidade da populao, indicados na tabela a seguir. Tabela 2 - Populao Mdia Municipal e Densidade Populacional
Categoria Media populacional (hab.) Densidade demogrfica (Hb./ha.)

Urbano Mais de 50.000 Mais de 80 Intermedirio Mais de 50.000 Menos de 80 Intermedirio Menos de 50.000 Mais de 80 Rural Menos de 50.000 Menos de 80 Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Chegou-se mdia da populao a partir da relao entre a populao total e o nmero de municpios da Microrregio, e a densidade foi estimada a partir da relao entre a populao e a rea total da Microrregio. Essa classificao resultou nas 557 Microrregies do Brasil. Elaborao de indicadores de base para a seleo de microrregies: A estratgia da SDT priorizou a agricultura familiar, conforme seu mandato institucional. por isso que procurou refletir sobre a prioridade nas microrregies que apresentassem maior quantidade de agricultores familiares. Nesse sentido, foram adotados os critrios (A) nmero de estabelecimentos rurais com at 4 mdulos fiscais (para representar bem os produtores pequenos), (B) nmero de famlias assentadas pelo Incra na microrregio (at maro de 2004) e (C) nmero de famlias acampadas (at janeiro de 2003). Esses critrios constituram um primeiro indicador T1, que reflete a presena da agricultura familiar ou de pequenos produtores. Para enfatizar a prioridade da agricultura familiar, foi dado o peso de 50% a mais ao critrio de famlias assentadas, e foi construdo o indicador a seguir: T1 = A + 1.5 B + C Representa-se as categoria de municpios beneficirios do programa de infra-estrutura do Pronaf - beneficirio D = 1, e no beneficirio D = 0. E os municpios beneficirios foram priorizados com peso de 20% a mais. Com isso, foi definido o indicador abaixo: T2 = T1 + 0.2 D * T1 O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi aplicado em cerca de 2000 municpios utilizando valores de 0 a 1 (zero para o nvel mais baixo e 1 para o nvel mximo) , para priorizar os municpios com menores condies de desenvolvimento, de forma que as microrregies com os nveis mais baixos tivessem possibilidade de ser selecionadas, conforme a relao expressa a seguir: T3 = T2 / IDH Por fim, obteve-se um indicador de elegibilidade que consiste na soma dos valores do T3 para os municpios de cada uma das microrregies, conforme abaixo:

T(microrregio) =

T3 (municipais)

Esse procedimento resultou na seleo das 120 primeiras microrregies tidas como referenciais para a definio dos focos territoriais de gesto da estratgia da SDT. Esse resultado permitiu estabelecer qualificaes para as microrregies classificadas e selecionadas que se refletem nos clculos mdios dos nmeros contidos no quadro abaixo. Nmeros que expressam a combinao da tipologia da ruralidade com a qualificao de prioridades, de forma a estabelecer as 120 microrregies. As microrregies selecionadas indicam o foco de uma clara tipologia, referida s reas rurais e s regies com maiores dficits em termos de condies de vida da populao, conforme os baixos indicadores de saneamento bsico, mortalidade infantil, analfabetismo e renda. O resultado do processo de definio territorial foi determinante para a existncia de 118 territrios, sendo que 105 cumprem as duas condies de ruralidade, 11 cumprem apenas uma e 2 no cumprem nenhuma das condies, mostrando que, em alguns casos, as decises dos atores estaduais, em termos da delimitao territorial, implicam critrios de incluso diferentes dos critrios tcnicos referidos ruralidade. A tabela a seguir contm as caractersticas indicadas nos territrios constitudos. Tabela 3 - Tipos de rea dos territrios constitudos e respectivas caractersticas
rea Rural Rural- urbano Urbano
Nmero mdio de municpios por territrio 16 14 8 rea mdia por territrio 20,231 41,659 4,095 N mdio de Famlias assentadas por territrio 18,773 38,893 27,512 Populao mdia em 2005 por territrio 277,866 977,668 512,103 Densidade mdia em 2000 por territrio 22 76 114 Populao mdia por municpio em 2000 17,622 72,543 59,177

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Aplicao dos programas nos territrios: Foram iniciados processos especficos nos territrios demarcados, como parte dos programas e aes da SDT, conforme j indicado na primeira parte deste trabalho. Trata-se de impulsionar as diferentes formas de organizao, o desenvolvimento de capacidades, a gesto social do territrio, a articulao de polticas e a dinamizao empresarial. O esquema seguinte sistematiza a essncia do processo adotado para a construo dos Territrios de Identidade:

Momento 3 Criterios de territorializacin f (T1, T2, T3, .Tn) Momento 2 Criterios de identidad f (I1, I2, I3, .In)
Momento 1. Criterios de regionalizacin f (R1, R2, R3, .Rn)

TERRITORIALIZACIN

PROCESO PARTICIPATIVO DE RECONOCIMIENTO DE IDENTIDADES TERRIORIALES

REGIONALIZACIN

A regionalizao um processo tcnico realizado com base em critrios e indicadores estatsticos padro aplicados pelo IBGE na criao das microrregies. Os processos de delimitao so construdos na primeira fase concreta da estrutura espacial, em que os processos de construo dos territrios tambm se baseiam. a base de indicadores que permite caracterizar esses espaos (R1, R2, R3,..., Rn). A identidade se expressa nos processos participativos desenvolvidos em nveis estadual e local, e redefine os espaos e concede-lhes a dimenso territorial. Os critrios que so aplicados (T1, T2, T3,...,Tn ) expressam o reconhecimento dos critrios de identidade dos atores como prprios e no pr-definveis, e que se diferenciam de acordo com o entorno, contexto ou significado da territorializao, conforme os disparadores de identidade. No nosso caso, realiza-se a aplicao das polticas de desenvolvimento rural. A parte mais elevada da pirmide reflete a territorializao em si, enquanto produto da ao e da gesto do territrio. No exemplo do MDA, essa territorializao guarda o significado adquirido com o processo de aplicao das polticas pblicas. Os critrios particulares que so aplicados (T1, T2, o T3,..., Tn) refletem os aspectos-chave que emergem no processo da gesto poltica e dos suportes tcnicos que permitem operacionaliz-los. O grfico a seguir ilustra que os atores e a natureza do processo so diferentes em cada momento:

Procesos de ajuste en la gestin de los programas. Responsabilidad de actores y tcnicos Proceso de reconocimiento de identidades. Responsabilidad de los actores del territorio. Procesos de ordenamiento de los espacios. Responsabilidad de los tcnicos.

TERRITORIALIZACIN

PROCESO PARTICIPATIVO DE RECONOCIMIENTO DE IDENTIDADES TERRIORIALES

REGIONALIZACIN

Esse processo empreendido pela SDT nos territrios tem implicaes sobre a delimitao das reas definidoras dos territrios, o que se observa em trs momentos que se referem a trs diferentes delimitaes. Momento 1: A definio tcnica de regionalizao parte de elementos constitutivos do espao geogrfico, de seus atributos e caractersticas. Essas caractersticas so especialmente as de carter esttico, como as descries do estoque de espcies que possibilitam constatar espaos homogneos, contnuos e diferenciados em relao a outros. O tamanho mdio desses espaos determinado por uma condio externa, principalmente de ordem administrativa e fiscal, as unidades de gesto, de acordo com as condies operacionais do planejamento ou da gesto das polticas, como das macro, meso ou micro regies. Momento 2: Quando o espao abordado modificado, mas mantm-se as condies bsicas que o conformaram enquanto regio, ao introduzir as consideraes, dimenses ou os critrios de ao e de gesto, esses espaos geogrficos so modificados enquanto base de gesto e ponto de partida, conforme significam no territrio. Essa redefinio feita quase sempre pautada em dois critrios: i) a adequao do espao geogrfico a partir do melhoramento, devido a informaes regionais e locais que corrigem imperfeies nas bases de informao utilizadas no processo de regionalizao (que, em sentido estrito, faz parte do Momento 1), ou pelo menos uma melhoria nestas, baseada em informao esttica mais refinada; e ii) os critrios referidos s dinmicas que ocorrem no espao, em particular as de ordem poltica e cultural, ao evidenciarem a identidade do espao e permitirem aes de delimitao, incluindo ou excluindo espaos para a definio de um territrio com significado de territrio de identidade. Momento 3: Quando ocorre o desenvolvimento das dinmicos geradas no territrio, este vai ajustando-se em processos histricos. A delimitao do territrio sob essas condies pode se tornar instvel devido aos sucessivos ajustes inerentes s prticas poltica, econmica ou social. Os critrios de ajuste se baseiam nas dinmicas geradas pela ao social.

A delimitao do espao geogrfico e do territrio nesses momentos esto ilustradas no esquema a seguir:

Momento 3 Territorio consolidado

Momento 2 Territorio de intervencin

Momento 1 Microrregin

A aplicao da estratgia da SDT j apresenta resultados nos processos referidos aos Momentos 1 e 2 nas microrregies selecionadas, enquanto que o futuro do desenvolvimento rural est previsto no Momento 3, proporo que se concebam os Territrios de Identidade como processos vivos que ajustam-se medida que so estruturas flexveis e abertas a novas incluses ou excluses de espaos, tendo em vista a conformao do territrio. O resultado do processo mostra diferenas importantes entre as microrregies selecionadas no incio e os Territrios de Identidade que foram conformados. Apenas 32 dos 118 Territrios de Identidade foram institudos nas microrregies completas que se ajustaram definio inicial ou se ajustaram forma de microrregies integradas para formar um Territrio. Outros 9 Territrios foram integrados por microrregies com a excluso de alguns municpios. Cerca de 10 territrios resultam da combinao de microrregies completas com microrregies que tiveram alguns municpios excludos, enquanto 4 territrios esto conformados por municpios de diferentes microrregies, rompendo o critrio original. H 30 territrios que abrangem microrregies completas e agregados de municpios de diferentes microrregies, e 12 territrios esto constitudos por municpios isolados e microrregies incompletas. Por fim, 21 Territrios foram constitudos por uma combinao de microrregies completas e incompletas e municpios isolados. Essa distribuio mostra a forma como o processo de regionalizao serve de base territorializao, mas sendo bastante modificada. Componentes do processo de delimitao territorial: Os diversos momentos de execuo da estratgia de construo e implemento poltico do desenvolvimento rural sustentvel podem ser sintetizados no quadro a seguir, que explicita os diferentes indicadores que do corpo gesto geral das estratgias da poltica da SDT. Observam-se as diferentes fases e as dimenses que surgem em cada uma delas, o que permite ordenar os componentes e os objetos da anlise realizada para construir o Modelo de Tipologias Territorial.

Quadro-3 Sntese dos Indicadores referidos Gesto Geral das Polticas da SDT
Momento Indicadores
PE1, PE2, PE3,., Pen

Momento 0 Estratgia operacional da poltica

Planejamento Organizao Ciclo de gesto social Direo-coordenao Controle social Colegiados Fortalecimento institucional reas tcnicas Interinstitucionalidade Infraestrutura Investimento Financiamento concorrente Co-financiamento
R1, R2, R3, , Rn

Momento 1 Focalizao da poltica Microrregies

Fsico ambientais Econmicos Demogrficos Socioeconmicos


E1, E2, E3

Momento 2 Coeso para a gesto territorial IDENTIDADE

Momento 3 Objetivos de poltica Massa crtica para capacidade de gesto

Momento 3A Impactos de longo prazo Umbrais do desenvolvimento

Ruralidade Incidncia de unidades familiares de produo I1, I2, I3, , In Ambientais Institucionais Econmicas Socioeconmicas Culturais Polticas PO1, PO2, PO3, , POn Organizao Desenvolvimento de capacidades Articulao de polticas Dinamizao econmica T1, T2, T3, , Tn Crescimento econmico Sustentabilidade Equidad Equilibrios regionais Retenco populacional Governabilidade

Esses momentos vm sendo construdos a partir do processo adotado pela SDT para implementar a sua poltica, o que est explicitado a seguir. Os atributos dos Territrios de Identidade resultam dos processos de sua prpria construo, que so determinados em diversas etapas que tem efetivado sua configurao atual, e so determinantes de suas provveis conformaes futuras.

Momento 0: Refere-se definio de objetivos da poltica, estratgias, populao objeto, instrumentos e metas, conforme expresso na frmula abaixo: Poltica = f (P1, P2, P3,... Pn) Momento 1: Consiste na definio de espaos geogrficos para ordenar, em nvel nacional, a gesto da poltica realizada atravs do processo de regionalizao com base em critrios de caracterizao e atributos territoriais estticos, onde o limite do espao ilustrado a seguir: Regio = f (R1, R2, R3,... Rn) Momento 1A: Trata da seleo das regies com populao objeto das estratgias da SDT/MDA, quando a definio das regies complementada pela aplicao de critrios de elegibilidade, conforme ilustrao da frmula abaixo: Regio elegvel = Regio * f (E1, E2, E3) Momento 2: Refere-se definio do territrio de base atravs de processos participativos na gesto local e regional , pautados no reconhecimento da identidade. Neste caso, a delimitao dada conforme frmula a seguir: Territrio de base = Regio elegvel * f (I1, I2, I3,... In) Momento 3: Diz respeito evoluo do territrio conforme o desenvolvimento dos processos nos quais est envolvido. Neste caso, a delimitao est ilustrada na frmula a seguir: Territrio = Territrio de base * f (T1, T2, T3, . Tn)

Observao do processo nos territrios


No marco do desenvolvimento da investigao, foram consideradas duas fases fundamentais para a construo de uma perspectiva territorial e de identidade nos diferentes espaos e regies do pas. O trabalho de campo foi direcionado a compilar os fatores e os indicadores que possibilitassem dar uma viso geral da realidade territorial brasileira, enquanto que a identificao dos fatores de identidade resultou da anlise dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Agrcola Sustentvel (PTDRS), tendo em vista estabelecer as principais caractersticas histricas, a composio dos grupos sociais, o desenvolvimento poltico e econmico e as manifestaes culturais dos territrios rurais.

O levantamento de informaes no campo teve por meta prover uma base de dados qualitativos sobre os processos de implementao dos territrios rurais pelo SDT/MDA. Isso forneceu indicadores de identidades territoriais, que puderam ser apropriados na tipologia de unidades territoriais de forma objetiva. Nesse sentido, recorreu-se aos atores ativos durante o processo de instituio de dezesseis territrios rurais, para apreender como eles se expressam e se reconhecem em relao aos conceitos centrais territrio e identidade contidos na concepo e desenho da poltica territorial. Essa perspectiva tem por princpio essencial que so os atores locais quem melhor reconhecem a extenso de suas bases territoriais e reproduzem as expresses que identificam sentimentos de pertencimento a esses espaos. Por isso, uma abordagem sobre identidades territoriais deve ouvir e reproduzir as formas de expresso e comportamento desses atores em relao s suas unidades territoriais e s pessoas que se reconhecem e se identificam ao atribuir significados que indicam pertinncia territorial. A principal preocupao ocorreu em relao ao carter diverso da aproximao ao territrio, porque o levantamento envolvia unidades de territrios nas regies brasileiras com histricos diversificados sobre suas ocupaes, e porque o levantamento foi conduzido por uma equipe multidisciplinar de pesquisadores, com vises e enfoques particulares. Essa diversidade ofereceu um amplo marco para a construo territorial em um pas complexo como o Brasil, o que exigiu simultaneamente o manejo de um guia de perguntas orientadoras e tcnicas de coleta de dados previamente trabalhadas o que propiciou uma percepo comum aos pesquisadores sobre as questes que envolveram a conformao dos territrios rurais desde o incio da implementao. Outro aspecto importante do trabalho de campo refere-se ao recorte conceitual sobre territrio e identidade categorias que s podem ser expressas em termos relacionais. Por exemplo, se o foco aplicado for condio de brasileiro, encontra-se uma identidade e um territrio nacional. Se for o trabalhador rural, chega-se identidade de classe e ao territrio rural, que se distingue e sobrepe-se ao nacional. Esse conceito, quando referido s identidades sociais, segue os preceitos estabelecidos por H. Castells (2006: 22-3), quando afirmou que toda e qualquer identidade constitui um processo de construo que utiliza a matria-prima fornecida por diversas fontes histrica, geogrfica, biolgica, produtiva, etc que so processadas pelos indivduos, grupos sociais e sociedades. assim que reorganizam seu significado em funo de tendncias sociais, projetos culturais e suas concepes de tempo e espao. Nessa perspectiva, a principal questo a ser investigada destaca o como, a partir de que, por quem, e para que esses processos da construo identitria ocorrem. Da mesma forma, o processo de construo de territrios ou processos de territorializao, ao serem condicionados por fatores externos que lhes acionam, fazem que um determinado espao geogrfico expresse um propsito especfico, referente forma de organizao ou de ordenamento do espao e da gesto poltica. Assim, dependendo da natureza do estmulo acionador, os processos de construo de unidades territoriais so caracterizados por serem particulares e singulares. Da mesma forma que nos processos de construo de identidades sociais encontram-se diferentes processos de construo territorial ou de territorializao

se o detonante for, por exemplo, um processo de desenvolvimento rural, uma estratgia de defesa nacional frente a uma ameaa externa ou uma estratgia de polticas cultural. As experincias do processo de implantao dos territrios rurais por parte da SDT/MDA, adicionadas s informaes coletadas sobre as formas como os atores locais concebem e se expressam em relao aos conceitos territrio e identidade, constituem a base dos indicadores de identidades territoriais. Durante o trabalho de campo, foram focalizados o processo de configurao dos territrios rurais iniciado em 2003, com a criao da SDT, e o processo subseqente de delimitao e implemento dos territrios rurais. Destacam-se quatro pontos em particular: a conformao dos territrios, os conselhos territoriais, o processo de planejamento territorial e os aspectos gerais relacionados s formas predominantes de negociao no conselho, incluindo os diversos atores territoriais, o papel dos consultores e tcnicos e a viso do futuro. A principal estrutura das informaes coletadas no campo reflete as concepes conceituais e os procedimentos metodolgicos que orientaram o trabalho, e possibilitou conduzir aos parmetros mais estandardizados possveis dentre a enorme diversidade dos territrios do pas. Essa estrutura est dividida em cinco itens que foram subdivididos em cinco tpicos: Marco conceitual inclui a localizao geogrfica, os referencias histricos territoriais e a situao socioeconmica; Imaginrio abrange o conhecimento da poltica do MDA, a apropriao das estratgias referidas aos atores, o conceito de territrio e a identidade explicitada; Aes refletidas na delimitao do territrio, nas instituies envolvidas, na conformao e a composio dos conselhos, as lideranas nos conselho e nos territrios e a interao entre os atores; Atributos do processo refletidos nos conflitos e incentivos para que os atores participem, na confiana e sensao de comunicao e expectativas e nos mecanismos de negociao; Resultados incluindo a formao de capacidades, plano (processos e estado atual) e projetos resultantes do processo e avano no ciclo da gesto social. Os pesquisadores realizaram a tarefa de sintetizar e agrupar as informaes obtidas em cada um dos itens acima, junto aos diversos atores que interagem nos territrios rurais, sob a orientao do guia de perguntas e tcnicas de investigao. A reproduo dessa estrutura para os quatorze territrios permitiu uma comparao orientada e objetiva dos resultados obtidos, apesar das variaes devidas s complexidades e dinmicas referidas s diversas realidades locais apreendidas. A ttulo de ilustrao desse exerccio de sntese, segue a tabela em que constam os resumos das informaes obtidas nos informes da investigao realizada no Territrio Rural de guas Emendadas. Quadro-4 guas Emendadas DF, GO, MG
Tpicos Territrio guas Emendadas DF, GO, MG

Tpicos
A. Localizao geogrfica

Territrio guas Emendadas DF, GO, MG


Planalto Central, incluindo 3 Unidades da Federao. Ecossistema cerrado, abriga importante diviso das guas brasileiras protegidas na estao Ecolgica que d o nome ao TR. - 1960: inaugurao de Braslia; migrantes de diversas regies do pas que se mudaram para as proximidades de Braslia em busca de terra e trabalho rural, onde encontraram baixa qualidade do solo para cultivo e dura labuta nas grandes obras para o funcionamento da recm-instalada capital, alm das dificuldades enfrentadas pelos agricultores locais que no possuam ttulos de propriedade da terra e foram pressionados a deixar suas terras de trabalho receosos da fiscalizao da justia e da reforma agrria. Assim, foram estabelecidas discrepncias sociais, polticas, ambientais e econmicas na regio do entorno, dominada por grandes proprietrios, e entre o entorno e o Distrito Federal. - Territorialidade anterior TR guas Emendadas. Refere-se s transformaes geradas pela implantao de Braslia, que imps seu ritmo e dinmica localidade onde se fixou. -1988: O MIN criou a Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (RED), coordenada por um Conselho Administrador que tem como diretriz de ao o Programa de Desenvolvimento da RED (Proride), com recursos das esferas federais, regional, estadual e municipal, alm de linhas de crdito nacionais e internacionais. Os atores-chave na constituio da TR guas Emendadas tentaram coincidir seus limites com os do RED.

B. Referncias histricas territoriais

1. Marco

- A distribuio da terra em relao s atividades produtivas demonstra o


predomnio da pecuria (cerca de 70% destinada pastagem); seguida das UCs, com 13%; dos cultivos temporais e permanentes, com cerca de 11% sendo grande parte da agricultura familiar (50% dos estabelecimentos) - O setor secundrio no Territrio explora os recursos minerais (entrono do DF), alfaiatarias, serraria, carvoarias, e extrao de areia. - A distribuio das propriedades mostra que cerca de 60% dos estabelecimentos so menores que 100 hectares, exceo do DF, onde mais de 80% dos estabelecimentos so menores que 100 hectares e Vila Boa, onde apenas 15% dos estabelecimentos tm esta rea; as propriedades com at 100 hectares representam cerca de 7% da rea do TR, indicando a grande concentrao grande de terra na regio. - No TR h mais de 60 Projetos de Assentamento da Reforma Agrria beneficiando cerca de quatro mil famlias de pequenos agricultores. Mesmo assim, h conflitos agrrios, em especial no DF, devido deciso do GDF por um processo de licitao de terras abertas a qualquer cidado, desconsiderando a presena de antigos habitantes, assim como as desigualdades econmicas entre estes e os possveis compradores. Essa situao foi discutida nos Conselhos Rurais que se mobilizaram para pressionar o governo na perspectiva de reconsiderar tal deciso. - A poltica de TR vista como variao do PRONAF, sendo que integrada a outras polticas de menor escala, para melhoria social. - A criao da TR pelas instituies de assistncia tcnica e extenso rural tem papel significativo na construo desse imaginrio, embora a relao entre os tcnicos dessas instituies e os pequenos agricultores seja reduzida e, ainda assim, vital para ambos. - Os atores com maior presena na TR constituem parte de um desses segmentos e a estratgia do MDA uma oportunidade de crescimento e de desenvolvimento local, por integrar vrios municpios. O rural restringido pequena produo agrcola, melhoria de sua infra-estrutura e a sua organizao e insero no mercado (especialmente no DF). E o binmio tcnico extenso rural/ pequeno agricultor central na viso dos atores locais sobre a TR. - A noo de territrio extrapola e binmio extenso rural/ pequeno agricultor, indicando a necessidade de garantir um futuro promissor por meio de terras legalmente reconhecidas, valorizao do trabalhador enquanto cidado que vive do fruto de seu trabalho, quebra de barreiras sanitrias e sociais em relao ao principal centro urbano (Braslia). - Territrio concebido como algo meramente conectado rede de bacias hidrogrficas, constitui significado expresso pelos tcnicos do poder pblico, podendo, tambm, ser o ponto de vista dos que assumiram a TR, como se observa j a partir dos discursos desses tcnicos. - O conjunto de atores e a TR so considerados enquanto organizao social orientada s transformaes econmicas, onde os agricultores familiares so os principais sujeitos do processo.

C. Situao Socioeconmica

A. Conhecimento e conceito da poltica do MDA

B. Apropriao das estratgias pelos atores


2.Imaginrio

C. Conceito de territrio

Tpicos
D. Identidade explicitada

Territrio guas Emendadas DF, GO, MG


- A identidade socioeconmica dos agricultores familiares reflete a diversidade cultural das migraes e as mudanas sociais que ocorreram ao longo do processo da construo de Braslia.. - A delimitao desse Territrio Rural (TR) se mantm desde sua criao, em 2004; a presena da agricultura familiar, especialmente a dos assentamentos, e a conexo com o Capital Federal enquanto plo do consumo e servios foram critrios importantes para a adeso de municpios como os de Minas Gerais, que, por meio de discusses estaduais e votaes municipais, levou incluso no TR de guas Emendadas, deixando de se incluir no TR do Noroeste de Minas Gerais. - Mesmo sob a fora de coeso dos critrios com carter socioeconmico e histrico-cultural, Cristalina, Cidade Ocidental, Luzinia, Santo Antnio do Descoberto, guas Lindas e Novo Gama foram municpios goianos do Entorno do DF que tiveram seus pedidos de entrada negados, sob o argumento dos membros da Comisso de Implantao das Atividades Territoriais (CIAT) de que j havia um nmero suficientemente grande de municpios integrados ao TR e que a manifestao de interesse foi tardia. Isso ocorreu em 2005, um ano aps o incio do processo de organizao do TR guas Emendadas. E nenhum outro municpio integrado manifestou interesse de desligar-se desse TR. - A definio do TR guas Emendadas teve a participao de entidades pblicas como Embrapa, Ibama, Incra, UnB, Emater/DF, Emater/MG, Agncia Rural/GO, e de Organizaes da Sociedade Civil, como CUT e Contag. Os atores mais ativos foram as instituies governamentais das trs Unidades da Federao responsveis pela Assistncia Tcnica, via escritrios com atuao regional - Emater/DF, Emater/Una/MG e Agncia Rural/Formosa/GO. A Emater/DF destacou-se em sua decisiva fora dentro dos limites do territrio e devido ao apoio do Pronaf/DF. O CIAT composto por quarenta e dois membros do poder pblico e da sociedade civil. A convocao dos atores locais ocorreu via convite da SDT/MDA s instituies pblicas, sindicatos rurais e s associaes de pequenos produtores para participarem de um seminrio onde foi apresentada a proposta do TR, quando as entidades assumiram as responsabilidades de divulgar as informaes nas localidades onde atuavam e indicar seus representantes. Com a presena das Unidades da Federao (DF, GO e MG) no TR, foi decidido que cada uma teria quatorze votos na plenria, sendo oito de representantes de agricultores familiares, dois representantes da sociedade civil e quatro representantes do poder pblico. - Mesmo que os conflitos agrrios possam ser detectados no TR pela presena dos Movimentos Sociais em luta pela a terra, eles no esto na composio do CIAT. o caso do MST, que participou no incio do processo, mas no se interessou pela proposta do MDA sobre o TR. E a Fetraf-DF s recentemente teve um membro que participou de um encontro territorial do CIAT. Em momento posterior, foram elaborados o PTDRS, e o MPA. Arcodfe, Fetadfe, Secretaria de Agricultura do DF, Conselhos de Cidades EMATER/DF e a Secretaria Executiva do PRONAF/DF. H variaes em cada estado: - DF: a maioria das organizaes de trabalhadores filiadas ao PT faz aliana de oposio ao grupo de tcnicos dos rgos de assistncia tcnica e extenso rural que controlam o processo territorial no TR por meio de intervenes autoritrias nas reunies do CIAT. Entre esses tcnicos, predomina a idia de que os agricultores familiares so incapazes e necessitam ser tutelados na elaborao de projetos, nas atividades organizativas e na tomada de decises dentro do CIAT, o que prejudica a participao do segmento majoritrio, eleito foco das aes do TR. - Com relao s instituies destacadas como lideranas, observa-se que h sintonia dos discursos entre os representantes da sociedade civil Arcodfe e Fetadfe, que se posicionam como favorveis maior participao das bases trabalhadoras, realizao de amplas consultas juntos aos agricultores familiares sobre o processo territorial e sobre a necessidade de capacitar os trabalhadores rurais, tendo em vista melhorar as possibilidades de contribuir com o TR. - Ocorrem dois tipos de conflitos que esto relacionados: 1) extraterritorial, que remete delimitao do TR, considerando que a Fetadfe e o Arcodfe esto insatisfeitos com a excluso de municpios que esto ao Sul do DF; e 2) intraterritorial, referente falta de legitimidade dos representantes da agricultura familiar e de representatividade do segmento dos trabalhadores.

A. Delimitao do territrio

B. Instituies Envolvidas

3. Aes C. Constituio e composio dos Conselhos

D. Lideranas nos Conselhos e nos territrios

E. Interao entre os atores

4. Atributos do proceso

A. Conflitos

Tpicos

Territrio guas Emendadas DF, GO, MG


H diversos incentivos: - administradores pblicos municipais tm o incentivo de liberar os recursos para seus prprios municpios e, com freqncia, no conhecem a orquestrao dos interesses coletivos que do sustentao execuo do TR; - os tcnicos da extenso rural so estimulados pela fonte de trabalhos e face liberao de recursos para eles tambm; - e os agricultores familiares e os trabalhadores rurais so estimulados pela possibilidade de insero social e face melhoria na qualidade de vida diante do alcance de benefcios econmicos e sociais via projetos territoriais. Apesar dos conflitos mediados pelos consultar e articuladores territoriais, h confiana em relao construo da constituio do TR - Interlocuo com consultor territorial que simboliza os rumos da Poltica de Territrios Rurais e a autoridade do MDA, e a elaborao e execuo dos projetos, quando os atores territoriais acordam sobre as demandas, tendo em vista aplicar os recursos disponibilizados. A negociao de interesses ocorre no nvel municipal, quando administradores municipais, tcnicos da extenso rural e trabalhadores e agricultores familiares se comunicam no sentido de estabelecer objetivos comuns. - CIAT tem se constitudo frum de capacitao para convivncia entre interesses diferentes, para a aproximao entre as esferas do governo federal, estadual e municipal e para o aprimoramento do entendimento que os atores locais e regionais tm sobre polticas pblicas implementadas. Foram elaborados 3 estudos, 2 diagnsticos e o Plano Territorial: - O Ibradec fez um Diagnstico da Produo Familiar (de assentados) e Pesquisa de Mercado em supermercados e sacoles para detectar deficincias a serem supridas com assistncia Tcnica, alm de fazer uma organizao da produo e transporte para as mercadorias. Ele investigou o mercado do DF com vistas criao do Centro de Comercializao e Capacitao para agricultores e produtores rurais do TR. - A fundao Cndido Rondon fez um estudo propositivo, como um primeiro diagnstico do TR, para tratar de aspectos fsicos, organizaes sociais, histria, nome, tipo de produo, beneficiamento, comercializao e polticas pblicas existentes no TR com apresentao de propostas. - O ITB elaborou o PTDRS, usando dados das investigaes precedentes, alm de seguir a metodologia participativa em 5 etapas. A verso final ainda no est pronta e depende da apreciao do CIAT e do MDA. O recebimento dos recursos para o TR sofre a fragmentao entre as trs Unidades Federais, devido aos projetos serem definidos em cada regio. Depois de definidos, eles so enviados para avaliao nas reunies do CIAT. - H 27 projetos definidos no TR. - Sensibilizao e mobilizao feitas por tcnicos da SDT/MDA no incio do TR e complementadas com a elaborao do PTDRS. Houve um perodo de estagnao durante o segundo ano de operao (2005), atribudo mudana do consultor territorial e direo centralizada pela Emater/DF, o que enfraqueceu as articulaes inter-institucionais e o arranjo composto no prprio CIAT. - O controle social exercido pelas instituies da sociedade civil colocou em questo a transparncia dos atores presentes no TR, a ausncia de informaes homogneas entre os municpios e a escassez de projetos concludos como razes de desconforto entre os atores envolvidos. - A elaborao do PTDRS, em 2005, deu novo impulso ao ciclo da Gesto Social, evidenciando o conjunto de interesses envolvidos e abrindo caminho para uma organizao descentralizada no CIAT, com direo democrtica no TR e controle social por parte da sociedade civil. O TR tem reestruturado as dinmicas das reunies do ND, que passaram a ser coordenadas por agricultores familiares, com a definio de grupos de trabalho para os temas selecionados como relevantes: regularizao agrria, acesso ao crdito, assistncia tcnica e extenso rural, comercializao e capacitao. A diversificao dos temas para questes de infraestrutura viria, sade, energia e educao esclarece os tipos de polticas pblicas que necessitam ser acionadas e aponta a importncia das associaes para o fortalecimento territorial..

B. Incentivos aos atores participantes

C. Confiana e sensao de comunicao e expectativas D. Mecanismos de negociao

A. Formao de capacidades

B. Plano (processo e estado atual)

5. Resultados

C. Projetos como resultados do processo

D. Avano no ciclo de gesto social

Nessa fase, foi escolhida uma amostra intencional de Planos Territoriais de Desenvolvimento Agrcola Sustentveis (PTDRS), para se obter a maior quantidade possvel de diversas situaes, tendo em vista conseguir o tamanho desejado da amostra. Partiu-se de trabalhos pblicos e da economia, do conjunto dos 104 territrios, enquanto universo de atuao da SDT/MDA, para se identificar os territrios mais avanados em termos da definio e elaborao dos PTDRS. Essa identificao permitiu selecionar 52 territrios com as caractersticas desejadas, e, por fim, foram eleitos dois elementos: a representao e a qualidade regional da informao trabalhada nos textos dos PTDRS, em particular aqueles que fazem referncia aos contextos polticos, histricos e sociocultural dos territrios. Desse processo de seleo saiu a amostra final de 16 PTDRS, nos quais foram feitas anlises dos elementos qualitativos da identidade. Os 16 territrios selecionados so, na Macroregio Sul: Cantuquirigua (faixa), Vale do Itaja (SC), Oeste Catarinense(SC) e Chapecozinho (SC). Na Macroregio Sudeste so: Sudoeste Paulista (SP), Pontal de Paranapanema (SP), Capara (), Noroeste Fluvial (RJ) e Serra Geral (MG). No CentroOeste, foi escolhido guas Emendadas (DF e vai at MG). No Norte: Nordeste Paraense (PA), Transamaznica e Xingu (PA), Alto Juru (AM). E, na Macroregio do Nordeste, Serid (RN), Cariri (PB) e Vale de Guaribas (PI). A coleta de informaes qualitativas sobre esses 16 territrios objetivou atender dois propsitos: i) recolher as dinmicas histricas inerentes aos processos de construo destes territrios, que indicaram a expresso de identidades, e ii) preparar o trabalho de campo a ser conduzido na fase seguinte, tendo em vista a necessidade das informaes que deveriam ser levantadas. Essas informaes foram coletadas com apoio de cartes individuais, que contm informaes primrias das entrevistas, observaes e questionrios. E foram levantadas informaes secundrias nos textos referidos aos Planos Territoriais. Quadro-5 - Modelo de Ficha de Coleta de Dados sobre a Identidade Territorial
Macro-periodos aplicaveis ao Territorio
Grupos Sociais Migrao e Motivao Produo e Destino

Elementos da Identidade Territorial


Estrutura Agrria Movimentos Sociais Sistema Poltico Organizaes Sociais Manifestaes Culturais

Fase de Formao Periodo Recente

A estrutura bsica da ficha inclui o reconhecimento de uma dimenso secular que inclui a fase da formao e a (falta algo aqui) do perodo recente, e busca identificar oito aspectos que, em princpio, abrangem os elementos da identidade do territrio os grupos sociais, migrao/motivao, produo/destino, estrutura agrria, movimentos sociais, sistema poltico, organizaes sociais e manifestaes culturais. Para uniformizar a linha histrica manejada, foi considerada a fase da formao durante o sculo XX em alguns casos, o perodo entre guerras e, na maioria dos casos, o perodo ps-guerra. Os elementos histricos mais remotos, relativos ao perodo colonial ou imperial do pas, foram

trabalhados no espao de aspectos gerais, em complemento ao carto. Alternadamente, o perodo recente remete aos fatos a partir dos anos 1970, aproximadamente. No exemplo da formao histrica recente da sociedade brasileira, em especial o setor primrio, mencionam-se os acontecimentos que caracterizam o perodo da chamada modernizao conservadora. Seguindo a mesma estratgia de investigao, os pesquisadores foram orientados a apreender as diferentes formas de identificao, reconhecimento e expresso da base territorial entre diversos atores dos territrios rurais, representantes do poder pblico e da sociedade civil, que foram ativos na configurao dos territrios rurais. O objetivo central foi confrontar as diferentes vises possveis de serem encontradas e, apesar das diferenas, apreender de que forma sobre as mesmas representaes poderiam expressar uma unidade poltica e territorial que despertava sentimentos de pertencimento e de identificao coletiva. Manifestao do territrio Sob essas tcnicas, foi solicitado a todos os atores de todos os territrios que falassem ou fizessem registros por escrito sobre como concebiam seus territrios. A sntese das diversas verses sobre o conceito de territrio expresso pelos atores mostra uma diferenciao na forma de conceber, conforme explicitado nos dois blocos contidos no quadro abaixo. Quadro 6 Percepes conceptuais do territrio.
Percepes 1. Poltica de Gesto Social em determinado espao, assegurada pela SDT/MDA 2. Espao geopoltico resultante do processo de ocupao histrica Territrio Itapipoca-CE Cocais-MA Plo Colatina-ES Litoral Sul-BA guas Emendadas- DF/GO/MG Cantuguirigua-PR Serto do Paje-PE Serid-RN Cariri-PB Serra Geral-MG Oeste Catarinense-SC Norte Fluminense-RJ Vale do Ribeira-SP SE Paraense-PA Tempo de ocupao +200 anos +200 anos +100 anos +100 anos +100 anos (y -50) +50 anos (y -50) +200 anos +200 anos +200 anos +200 anos +50 anos +100 anos -50 anos -50 anos Liderana nos Territrios Sociedade Civil/ Igreja Poder Pblico Sociedade Civil/ Poder Pblico Sociedade Civil Poder pblico Sociedade Civil / Poder Pblico Igreja/ Poder Pblico Igreja / Poder Pblico Igreja / Sociedade Civil Poder Pblico Sociedade Civil / Poder Pblico Sociedade Civil / Poder Pblico Sociedade Civil Sociedade Civil

Perodos de ocupao -50 anos (entre 2000-1950) +50 anos (entre 1950-1900) +100 anos (entre 1900-1800) +200 anos (entre 1800-1500)

O conceito de territrio no primeiro bloco, composto por seis territrios rurais, relaciona-se poltica de gesto social sobre determinado espao, de que os territrios fazem parte. Nesses casos, h a percepo de territrios sob a perspectiva da participao efetiva dos atores locais quanto tomada de decises sobre o desenvolvimento rural-regional, em

termos do planejamento, distribuio e controle dos recursos gerados a partir das polticas territoriais da SDT/MDA. Nesse sentido, um territrio reflete o significado da ao poltica da gesto social participativa e a especial percepo dos atores do territrio rural, a exemplo do Litoral Sul do estado da Bahia, onde foi indicado o territrio como processo bom que trouxe o desenvolvimento para a regio, devido ao incentivo, ao associativismo e ao cooperativismo, assim como trouxe uma nova era. Em sua forma simples, o territrio uma mquina que nos ajuda. E os atores do territrio rural de Itapipoca tambm fazem a projeo do territrio a partir da efetividade da ao poltica, expressando entusiasmo, sobre o territrio romper com o limite geogrfico ao considerar a essncia de cada lugar. Constitui mudana de experincias. Essa idia de territrio vingou!. A perspectiva do territrio enquanto forma de organizao social, com os atores locais na condio de principais sujeitos do processo, evidencia a poltica direcionada s transformaes econmicas; experincia que foi projetada com certo entusiasmo entre os atores desses territrios. Em outros, como o territrio de Cocais, reproduzem descrdito e descontentamento em relao participao da sociedade civil, que se encontra margem do processo. Nesse caso, o conceito de territrio, apesar de ter sido concebido como ao poltica, no significou avanos na participao dos setores da sociedade civil. Sob outro prima, o segundo bloco sintetiza a expresso dos atores locais dos oito territrios rurais sobre o conceito de territrio enquanto espao geopoltico determinado, que resultou do processo de ocupao histrica, como o do Territrio Rural do Serid, onde os atores locais afirmam a Regio do Serid, e no Territrios segundo a delimitao da SDT. J os atores do Territrio Rural do Oeste Catarinense, apesar de expressarem a dimenso territorial a partir da extenso e alcance de suas organizaes sociais, reconhecem tambm a dimenso de um espao geogrfico delimitado ao qual pertencem e com que se identificam e que se estende do Meio Oeste do Estado de Santa Catarina at a fronteira com a Argentina, definido como um nico territrio, denominado de Oesto. Nesse sentido, o territrio rural implantado pela SDT incluiu apenas parte deste. A amostragem mostrou no haver uma tendncia ou caractersticas especficas que expliquem as razes para uma ou outra abordagem sobre territrio. Ambas podem ser encontradas nas reas de ocupao recente, assim como nas ocupaes antigas. No primeiro bloco, h territrios em reas de ocupao recente com populao no-nativa sob projetos de colonizao privada, e intensificados nas dcadas de 1940-50 do Sculo XX, a exemplo do Territrio de Cantuguirigua, no Estado de Paran. E h territrios nas reas de ocupao antiga, como o territrio de Cocais, que foi ocupado durante o perodo colonial. No segundo bloco, encontram-se territrios em reas de ocupao ainda mais recentes, como o Sudoeste Paraense, no Estado Par. A regio teve ocupao efetiva e decisiva a partir da dcada de 1970, por meio de polticas de expanso das fronteiras amaznicas. E h territrios localizados nas reas de ocupao antiga, como o Serto do Paje, no Estado de Pernambuco, ou o Serid, no Rio Grande do Norte.

Foram encontrados territrios nas reas de ocupao recente, como os Territrios de Cantuguirigua e Sudeste Paraense, onde a maioria dos atores apresentou, tambm, concepes diferentes em relao ao conceito. O primeiro expressa o conceito de territrio como espao de ao poltica da SDT/MDA, definido com o intuito de promover a incluso social da populao desfavorecida a maioria e para unir foras, tendo em vista superar as debilidades econmicas da regio. E os atores do Territrio do Sudeste Paraense identificaram o espao territorial como seu territrio e delimitaram sua rea de influncia, como o Sudeste Paraense, que se estende a cerca de sete municpios que compem o territrio rural implantado pela SDT/MDA. Nesse sentido, os atores mostraram-se crticos quanto concepo da SDT/MDA e fizeram distino entre conceitos. Por um lado, distinguiram o territrio da SDT/MDA como um espao de ao poltica que, em termos metodolgicos, inclui a preocupao operacional de uma unidade de gesto, e, por outro, o territrio como um espao geogrfico configurado a partir de um conjunto de relaes scio-polticas desenvolvidas ao longo do tempo (a Regio do Sudeste Paraense), frente ao qual reconhecem sentimentos da pertinncia. Ao refletirem essa dimenso histrica na construo de territorialidades, os atores do Territrio Rural do Sudeste Paraense enfatizam a presena da categoria conflito de forma positiva ao impulsionar as transformaes que, para eles, expressam tambm a dinmica do Territrio na disputa pela terra, pelos recursos, pelo espao poltico e participao popular. O territrio rural foi reconhecido tambm como o Territrio da Reforma Agrria ao ser conformado no mbito das polticas de expanso das fronteiras amaznicas a partir do intenso movimento em torno dos assentamentos rurais da reforma agrria promovidos por programas governamentais de colonizao implantados at a dcada de 1970. Alm do tempo de ocupao, buscou-se investigar a possibilidade de haver alguma relao entre os territrios includos nos blocos sob a influncia de suas lideranas. Nesse aspecto, observou-se no haver nenhuma caracterizao que justificasse a opo por algum dos conceitos de territrio, porque ambos podem ser encontrados nos territrios onde as lideranas esto centradas, nas instituies da sociedade civil, igreja ou nos rgos governamentais (federal, estadual ou municipal).

A distino entre os blocos de percepes do conceito de territrio sugere um conjunto de caractersticas comuns compartilhadas por alguns territrios histrias e processos especficos e particulares de conformao territorial. A compreenso sobre os territrios como espaos de ao poltica, com vistas gesto social, sobre determinado espao configurado nos territrios do primeiro bloco indica uma forma de apropriao deliberada do conceito disseminado pelas polticas territoriais da SDT, que geraram uma nova perspectiva sobre as polticas locais, face gesto social dos espaos e dos recursos. possvel supor que esse conceito esteja sendo reorganizado e re-trabalhado pelos atores locais em funo de projetos e tendncias sociais e polticas que lhes conferem um carter particular e contextual. Nesse sentido, ambas as formas de compreenso do territrio devem ser

consideradas ao se abordar o debate sobre os territrios rurais implantados pelas polticas da SDT/MDA.

Manifestao da identidade A caracterizao dos territrios, assim como o conceito, procura reunir as diferentes formas que os atores locais atribuem ou reconhecem como marca que agregue e identifique o espao territorial do qual se sentem parte. Alm da observao participante em cada um dos territrios estudados, os pesquisadores realizaram entrevistas e desenvolveram tcnicas de mapeamento participativo com os atores representantes dos diversos setores da sociedade civil e do poder pblico, para focalizar as percepes e representaes referidas as identidades territoriais. Nesse sentido, foi indagado aos diversos atores territoriais segmentos governamental e da sociedade civil sobre quais marcas ou atributos mais significativos que reconheciam, enquanto identificadores da regio. As informaes coletadas possibilitaram identificar e consolidar seis categorias referidas a identidade: (i) scio-cultural, (II) scio-geogrfica, (III) scio-geogrfica e econmica, (IV) socioeconmica, (V) scio-ambiental e (VI) scio-poltica. Tomando-se a delimitao encontrada para o enfoque do territrio, pode-se distribuir os diversos territrios na forma do quadro abaixo. Quadro 7 Expresses de Identidade
Territrio como 1. Poltica de Gesto Social sobre determinado espao, assegurada pela SDT/MDA Territrio Itapipoca-CE Cocais-MA Plo Colatina-ES Litoral Sul-BA guas EmendadasDF/GO/MG Cantuguirigua-PR Serto do Paje-PE 2. Espao geopoltico resultante do processo de ocupao histrica Serid-RN Cariri-PB Serra Geral-MG Oeste Catarinense-SC Norte Fluminense-RJ Vale do Ribeira-SP SE Paraense-PA Perodos de ocupao Identidade Expressa Scio-geogrfica (ecossistemas: serra, mar, serto) Scio-geogrfica (Cocais de babau) Socio-geogrfica y econmica (Bacia do Ro Dulce/caf) Scio-econmica (Cacau) Scio-econmica (agricultura familiar) Scio -Poltica (movimentos sociais) Scio -geogrfica (Rio Paje/ atributos culturais) Scio -cultural (atributos culturais) Scio -cultural (atributos culturais) Scio -cultural (atributos culturais) Scio -econmica (agricultura familiar; cadeias produtivas) Scio -econmica (cana-de-acar, petrleo) Scio -ambiental (parques ecolgicos) Scio -poltica (movimentos sociais) Tempo de ocupao +200 anos +200 anos +100 anos +100 anos +100 anos (y 50) +50 anos (y -50) +200 anos +200 anos +200 anos +200 anos +50 anos +100 anos -50 anos -50 anos

-50 anos (2000-1950) +50 anos (1950-1900-) +100 anos (1900-1800) +200 anos (1800-1500)

Interessa, em particular, a forma da mudana que transcorre entre as categorias cultural e poltica, cujo espao , em essncia, determinado pelo fator tempo. Os indicadores de identidades territoriais baseados nos atributos culturais foram encontrados de forma significativa nas reas de ocupao mais antigas, onde foi possvel consolidar um passado histrico capaz de produzir significados que so divididos por uma coletividade em determinado espao geogrfico. Essa a mesma perspectiva em relao aos indicadores retirados da paisagem natural. Nesses tambm a histria que tem a fora para atribuir significados na estreita relao entre uma coletividade e os atributos do meio fsico onde habita, e que podem ser reconhecidos como traos de identidade de um determinado lugar. Enquanto os indicadores culturais e geogrficos remetem ao peso da tradio e da histria que os cerca, os indicadores econmicos, ambientais e polticos apreendidos nas reas de ocupaes mais recentes imprimem a marca das mudanas, das transformaes e do desenvolvimento poltico e econmico inerentes aos espaos rurais. E quanto mais recente a ocupao da rea, maior ser a tendncia ao contedo poltico de suas identidades territoriais. Categoria de Sociocultural: Sob esta categoria foram agrupados os indicadores de identidade encontrados nos territrios onde os atores reconheceram os traos scioculturais como as marcas mais significativas de suas identidades territoriais. Nesses casos, os atores identificaram as formas de representao religiosas, artsticas, culinrias, artesanais e outras formas de expresso cultural como os aspectos mais expressivos que os identificavam a eles e a seu espao territorial. Na amostragem dos territrios includos na categoria scio-cultural do Cariri, por exemplo, a maioria dos atores identificou o artesanato, as canes dos poetas e cantores, a caprinocultura e o gosto de alimentar o rebanho, assim como o povo aguerrido que luta com unhas e dentes como os elementos que melhor expressam as marcas de sua identidade e que despertam sentimentos de pertinncia ao local. No Territrio Rural do Serid, os atores tambm se identificam na culinria, nos delicados trabalhos feitos pelas bordadeiras e na religiosidade (culto Santa Padroeira, Nossa Senhora de Santana) marcas da identidade, assim como o orgulho de ser seridoense e aguerrido na maneira de encontrar solues nas limitaes impostas pela seca. O reconhecimento de manifestaes culturais como atributos que expressam e identificam a unidade de uma populao em determinado espao transcorre da fora da tradio dessas manifestaes, que se reproduzem atravs de geraes consecutivas. So atributos resultantes da ao humana coletiva, e que s adquirem sentido e significado com o passar do tempo. significativo que os indicadores da identidade scio-cultural tenham sido encontrados nos territrios referidos s reas de ocupao mais antigas, que superam dois sculos.

As representaes culturais, em sua dinmica, constituem artefatos humanos de ao coletiva desenvolvidas ao longo do tempo e do espao, e s podem ser reconhecidas como atributos mais significativos, dentre as formas de identificao, nas reas de ocupao antigas, com o passado histrico consolidado. Os elementos constituintes da cultura de um povo exigem tempo para a conformao e reconhecimento como a parte de uma unidade comum de representao. por isso que o reconhecimento da identidade territorial pautado nos atributos culturais ter maior possibilidade de expresso onde h conformaes histricas de amplo alcance, como nas reas de colonizao mais antigas, encontradas em geral no Nordeste e Sudeste do pas. Categoria Scio-geogrfica: Esta categoria abrange os indicadores de identidade encontrados nos territrios onde os atores reconheceram elementos da natureza ou na geografia paisagem ambiental, rios, cobertura florestal, relevo, bacias hidrogrficas, ecossistemas, etc as marcas mais significativas de suas identidades territoriais, e enfatizadas como os atributos mais significativos da identificao dos espaos territoriais. Por exemplo, os atores do territrio do Serto do Paje reconhecem o Rio Paje como o elemento mais significativo da identidade territorial. Conhecido em nvel popular como o Velho Paje, o rio foi identificado ao ser o elemento ao redor do qual gira a vida econmica e cultural da regio. J no territrio de Cocais, o elemento identificador e unificador o sentimento de pertencer regio, onde predomina a mata dos cocais (coco babau). Os cocais expressam a atividade econmica e base principal da sobrevivncia da maioria da populao, alm de constituir a forma de ocupao dos espaos, das manifestaes culturais e a principal forma de organizao poltica em luta pela terra e acesso aos recursos. Os elementos da paisagem natural nesses casos refletem uma forte e estreita interao com o meio fsico e adquirem o peso significativo nas representaes locais e na forma de relacionar-se ao espao. Esses aspectos podem ser encontrados tambm em relao aos Rios So Francisco e Amazonas, e ao Pantanal, etc. significativo tambm que os indicadores de identidade scio-geogrficos sejam encontrados, da mesma forma que os scio-culturais, nos territrios de reas da ocupao antiga, com mais de duzentos anos. As referncias geogrficas ou ambientais e scioculturais exigem tempo para serem processadas e para configurar significados que se destaquem nas representaes coletivas e nas formas de relacionar-se com o espao. E preciso tempo para que a histria possa imprimir os significados em algum elemento do meio fsico, e para fazer desta representao a mais expressiva forma de ocupao dos espaos. Categoria Scio-Geogrfica e Econmica: Nesta categoria, inserem-se os territrios onde os atores reconhecem simultaneamente o meio fsico, a geografia e as atividades econmicas como as expresses mais significativas de suas identidades territoriais. Casos em que os elementos da paisagem ambiental, como rios, cobertura florestal, ecossistemas, etc., foram associados s formas de produo econmica para distinguir os atributos mais significativos que marcam a identidade. Marcas reconhecidas de forma alternada um rio ou uma bacia hidrogrfica , como nas atividades produtivas, particularmente se significam

alta produtividade (maior produtor de pinha ou de cebola) ou outra qualificao. Embora os atores reconheam na atividade econmica parte dos atributos da identidade que foram historicamente dominantes na regio e parte na geografia fsica, os territrios rurais encontram-se em reas de ocupao intermediria entre as mais antigas (200 anos) e as mais recentes (menos de 50 anos) , em um perodo iniciado h menos de um sculo. Dessa forma, os territrios se situam em uma transio, em que a geografia, embora destacada conformao espacial, no teve tempo suficiente para ser consolidada como um atributo expressivo da unidade territorial. Por outro, a atividade econmica dominante, apesar de ter moldado a forma de ocupao dos espaos na regio, enfrenta crises sucessivas, perdendo espaos para outros setores como a silvicultura. Categoria Socioeconmica: Esta categoria resume as expresses referidas, as atividades econmicas dominantes enquanto marcas mais significativas das identidades territoriais a exemplo dos territrios encontrados em diversas regies do pas, como o Litoral Sul do Estado da Bahia, o Norte Fluminense, no Estado do Rio de Janeiro, o Oeste Catarinense, no Estado de Santa Catarina e guas Emendadas, que inclui trs Unidades da Federao (Gois, Minas Gerais e o Distrito Federal e Entorno). Nesses territrios, as expresses de identidade foram atribudas s atividades produtivas dominantes que moldaram a forma de ocupao da terra e determinaram o ritmo do desenvolvimento econmico e social, como nos exemplos da economia da cana-de-acar, do cacau, das cadeias produtivas, do petrleo ou, ainda, da borracha. Uma caracterstica significativa dos territrios onde os atores expressaram atributos da identidade socioeconmica a localizao em reas de ocupao relativamente recentes, com menos de um sculo. Em muitos casos, a ocupao vinda do exterior poderia ter ocorrido em perodos anteriores, mas, devido pouca expresso, s a partir do sculo XIX tornaram-se mais intensas e efetivas. Com isso, conformaram a paisagem socioeconmica que se reproduz na atualidade. Os territrios reconhecidos como do caf, do cacau ou das cadeias produtivas do leite, da avicultura ou suinocultura refletem essa perspectiva. Nessas regies, apenas a economia ou os sistemas produtivos tiveram tempo hbil para consolidar os atributos que imprimem marcas de identificao coletiva nos espaos territoriais. Categoria Scio-Ambiental: Nesta categoria, esto includos os indicadores de identidade referidos aos espaos criados para as Unidades de Proteo Ambiental - parques, estaes ecolgicas, florestas, etc. , a exemplo do Territrio do Vale do Ribeira, onde essas marcas de identidade foram reconhecidas. Essas unidades configuram extenses territoriais que se amoldaram a partir da criao de um conjunto de Unidades de Conservao, com fora que tende a impor ritmo na forma de ocupao nas preocupaes e discusses das instituies e nas formas de articulao da poltica local. O discurso ambiental passa a ocupar espao significativo nas formas de representao. Os processos de criao das Unidades de Proteo Ambiental constituem foras importantes impressas nas representaes das identidades territoriais. Eles so fenmenos recentes, que tm ocorrido especialmente nas ltimas quatro dcadas, com a intensificao das polticas ambientais e de criao de reservas ecolgicas no pas. E observa-se a tendncia de ocorrer nas reas caracterizadas pela economia centrada historicamente na pequena produo ou em outras atividades do baixo impacto ambiental que se reproduziram

margem do desenvolvimento econmico; o que resulta em extensas reas naturais preservadas que foram transformadas em Unidades de Proteo Ambiental. Na maioria das vezes, essas unidades levam criao de uma identidade externa maneira local por razes alheias populao e que s so efetivadas medida que reconhecida e adotada pelos atores locais. Categoria Scio-Poltica: Esta categoria inclui os indicadores de identidade territorial encontrados nos territrios localizados em reas de ocupao recentes, a exemplo do Sudeste Paraense, no Estado do Par, e Cantuguirigua, no Paran, onde os atores reconheceram os movimentos sociais e as formas de organizao social em luta pela terra como as mais significativas expresses da unidade territorial. Embora o Territrio de Cantuguirigua exiba um passado histrico de ocupao que se estende ao incio do sculo XX, houve um reforo em meados do sculo e mais recente, com o intenso movimento de ocupao da terra, atravs de macios assentamentos da reforma agrria que impulsionam novo ritmo paisagem social e espacial. significativo que as representaes nesses casos recaiam sobre esses movimentos de luta e ocupao da terra e nas suas organizaes e articulaes polticas, reconhecendo-os enquanto atributos de identidade essencialmente polticos. Trata-se, nesse caso, de uma identidade emergente, identidade em formao que ainda no tem realce nas diferentes tendncias, conforme os atores reconhecem, conscientes da necessidade do tempo necessrio ao processo de configurao local, quando ser possvel produzir significados evidentes de pertinncia ao territrio. Esses movimentos de ocupao recente e de conformao de novo espao territorial constituem as marcas mais expressivas para indicar a formao de uma unidade social e territorial e a pertinncia a esta, o que est contido no plano de representaes polticas. Foi durante a mobilizao para o acesso e fixao na terra recm ocupada sob diversas estratgias de luta que os atores locais encontraram os elementos para expressar uma unidade poltica e territorial e sentimentos de pertinncia a esta. Assim, as representaes polticas asseguram uma forma de identificao e reconhecimento territorial, em particular nos locais onde a histria muito incipiente para prover atributos econmicos, culturais ou geogrficos com significados a serem processados e reorganizados ao longo do tempo. H caso de territrios onde se configura indicadores de identidade poltica com evidncia do fator tnico ou das diversidades culturais, que podem ter destaque significativo no cenrio territorial. Tratam-se de situaes para onde confluem populaes de diversas procedncias e origens culturais e, quando, no primeiro momento, ocorrem enfrentamentos, tende a reforar as diferenas, embora no conflitivas, entre os diversos grupos sociais que passaram a compor a paisagem social do territrio. Ressalte-se que, embora os indicadores de identidade territoriais apaream predominantemente em determinados territrios rurais, isso no significa que nesses mesmos territrios deixem de existir elementos de reconhecimento e pertinncia de outras categorias que no fazem parte da construo territorial e do sentido de identidade. Mesmo que esses indicadores sejam os mais expressivos, no so originais. E deve-se lembrar que constituem parte da interpretao dos atores locais entrevistados e que foram obtidos a

partir do foco traado sobre as polticas de implemento nos territrios rurais pela SDT/MDA. Territrios rurais e outras formas de configurao espacial-regional Alm do implemento dos territrios rurais, realizado pela SDT, h formas de configuraes espaciais-regionais que se sobrepem a essa metodologia. As configuraes espaciais prvias foram significativas e determinantes na delimitao e nos ajustes subseqentes, referidos aos limites de influncia dos territrios rurais. O primeiro e mais evidente recorte espacial que se sobrepe aos limites dos territrios rurais so as microrregies, que podem incluir total ou parcialmente um ou mais territrios. Outros recortes espaciais prvios aos territrios foram configurados nos Programas Governamentais de Desenvolvimento Regional, a exemplo da Adese, no territrio do Serid e o Plo de Desenvolvimento do Semi-rido Cearense, no territrio de Itapipoca. Constituem programas especficos de desenvolvimento implantados em rea ou regio com questes pontuais a serem superadas. A dinmica desses programas estabelece um conjunto de relaes de ordem poltica, econmica ou institucional de amplo alcance, que conformam espaos especficos da gesto social, sendo que muitos desses programas foram determinantes para a delimitao dos territrios rurais. O quadro a seguir contm formas de espacialidades associadas identidade e referidas aos territrios em pauta: Quadro 8 Outras formas de espacialidades encontradas
Territrio Identidade Expressada Outros espaos territoriais encontrados - Microrregies Serid Ocidental/ Serid Oriental/ Serra de Santana - Nordeste Semi-rido - Zonas homogneas de Caic, Currais Novos, Serras Centrais (Governo estadual) - Polo Sindical - GEDS (Grupo de Estudio sobre Desertificacin en el Serid- QUE @oNG/ pueda pblico) - Idema (Instituto provincial de meio ambiente) - Adese (Agncia de Desenv. do Serid) - Microrregies Cariri Oriental/Cariri Ocidental - Meso-regio Agreste Paraibano - Pacto Novo Cariri (Associao de municpios estadual/SEBRAE) - Projeto Don Helder Cmara - Plo de Desenvolvimento do NE - CUG (Consrcio de Assentamentos) - Proyecto de Revitalizacin de Ro San Francisco - Programa Bacias Hidrogrficas con Vulnerabilidade Ambiental - Polo de Desarrollo del Semi-rido CearenseFetraece - Comit de Bacia Hidrogrfica do Curu

Serid-RN

Scio-cultural

Cariri-PB

Scio-cultural

Serra Geral-MG

Scio-cultural

Itapipoca-CE

Scio-geogrfica

Territrio

Identidade Expressada

Outros espaos territoriais encontrados - Comit de Bacia do Litoral - Mesoregio Leste Maranhense - Cinpra (Consorcio de Municpios) - Banco do Nordeste (rea de abrangncia) - Microrregies do Paje, Serto do Moxot, Sauce - Polo Sindica - Codepe (Agencia provincial de Planificacin e investigacin de Pernambuco/ Regin de Desarrollo del Serto do Paje) - Projeto Don Helder Cmara - Comits de Bacias Hidrogrficas - Adene (Agncia de Desenvolvimento do NE) - Incaper - SEAG (Secretaria Estadual de Agricultura - STR-Colatina - Amurc (Associao de Municpios da Regio Cacaueira) - Banco do Nordeste (rea de abrangncia) - Plo Sindical - RED (Regio Integrada de Desarrollo de Distrito Federal e Entorno- MIN) - Plo Petroqumico da Bacia de Campos - Amosc (Associao de Municpios do Oeste Catarinense) - Mesoregio Grande Fronteia do (MIN) - Secretara de Desenvolvimento Regional (SDR, gobierno provincial) - Cidema (Consorcio Intermunicipal de Desarrollo Econmico, Social e Ambiental) - Apaco (ONG) - Codivar (Consorcio Intermunicipal de Desenvolvimento do Vale do Ribeira) - CGRH (Comit de Gesto de Recursos Hdricos da Bacia do Vale do Ribeira) - Frum da Mesoregio do Vale do Ribeira e Guaraqueaba (MIN) - Consad (MDS) - Associao de municpios Cantuguirigua - Meso-regio SE Paraense - Microrregio de Marab - Associaes de Cooperativas da Agricultura Familiar

Cocais-MA

Scio-geogrfica

Serto do PajePE

Scio-geogrfica

Plo Colatina-ES

Scio-geogrfica y econmica

Litoral Sul-BA guas EmendadasDF/GO/MG Norte Fluminense-RJ

Scio-econmica

Scio-econmica Scio-econmica

Oeste Catarinense-SC

Scio-econmica

Vale do RibeiraSP

Scio-econmica e ambiental

CantuguiriguaPR SE Paraense-PA

Scio-poltica

Scio-poltica

A configurao do espao promovida pelos programas da Adese no territrio do Serid foi decisiva na definio dos municpios que seriam parte do territrio. A primeira delimitao do territrio elaborada pela SDT incluiu 14 municpios priorizando as que tinham maior concentrao de agrnomos familiares, que no foi validada pelos agentes locais. Estes exigiram a incluso de 25 municpios contempladas para as aes do Plano de

Desenvolvimento Sustentvel do Serid (PDSS), elaborado sob a responsabilidade do Adese. No nvel dos programas governamentais, encontramos os Programas de Ao das Mesogies implantados pelo Ministrio da Integrao Nacional, em que o recorte espacial integra espaos de mais de um estado. Em alguns territrios, as meso-regies dividiram os agentes locais, como no Oeste Catarinense, em Santa Catarina, ao concentrar os esforos da ao na grande fronteira entre a Meso-regio do Mercosul, o Vale do Territrio do Ribeira, dos Estados de So Paulo e Paran e a Meso-regio do Vale do Ribeira e Guaraqueaba. Sob o ponto de vista do desenvolvimento econmico, encontram-se recortes do espao promovidos tambm pelas instituies bancrias, em especial s referidas ao funcionamento das regies e que tiveram decisiva importncia para a delimitao dos territrios agrcolas. Por exemplo, o grupo de doze municpios que integram o territrio de Cocais, no Maranho, faz parte da rea de influncia e da organizao territorial. Os cortes espaciais em alguns estados fazem parte dos instrumentos de planejamento de seus governos programas regionais que objetivam a descentralizao administrativa regional. Por exemplo, em 2002, o Governo do Estado de Santa Catarina criou e ps em funcionamento 29 Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDR) em municpios que compem o Oeste Catarinense parte do territrio da SDR em Chapec e parte em Loureno do Oeste. Municpios como esses constituem espaos regionais importantes. Esto contidos na delimitao territorial em alguns estados e vm sendo organizadas h vrias dcadas, como a Amosc (Associao das Cidades do Oeste Catarinense), criada em 1968, abrangendo 20 cidades do territrio do Oeste Agrcola Catarinense. Outras duas associaes de cidades nos territrios de Cantuquiriguau, Paran e Cocais, no Maranho, tiveram peso significativo na delimitao dos territrios agrcolas. A associao das cidades de Cantuquiriguau foi criada em 1984, com fora de organizao e forte punho determinantes da incorporao das 20 cidades na rea da influncia do territrio agrcola. A conformao e delimitao do territrio de Cocais resultou da estrutura j existente da Confiana Intermunicipal de Produo e Abastecimento (Cinpra-Cocais), fundada em 1997. As instituies religiosas tm importncia significativa na constituio dos espaos, em particular a Igreja Catlica, via Dioceses, que mantm conjuntos de cidades. nesse sentido que muitos programas da ao social promovidos pelos setores da igreja tendem tambm a instituir um sentido de apropriao ao integrar representantes de algumas cidades em um mesmo espao geogrfico (da Diocese). Por fim, os espaos criados para os setores da sociedade civil com suas organizaes e para os movimentos sociais mostraram-se diferentes. Em alguns territrios, constataram-se diversas formas de organizaes da sociedade civil com influncia regional, como os sindicatos, federaes de trabalhadores, cooperativas, etc. As organizaes nogovernamentais que prestam assessoria aos movimentos sociais tambm se distinguem em

termos de funcionamento de alcance regional, estendendo sua ao para algumas cidades o que integra um conjunto de agentes de diversos locais. Essas diversas formas de espacialidades que se sobrepem aos territrios rurais implantados pela SDT/MDA expressam a complexidade e o dinamismo das realidades locais, que abrigam vrios recortes espaciais, delineados por vrios focos de interesse projetados sobre elas governamentais ou da sociedade civil organizada. Em todos os territrios rurais, encontram-se sobreposies dessa variedade de recortes espaciaisregionais, expressando a convergncia de interesses inerentes regio. Isso evidencia a capacidade de organizao e a articulao dos grupos sociais locais. Alguns territrios destacaram-se, em face da ampla experincia em associaes regionais, para a promoo de um desenvolvimento comum resultado de um passado histrico bem consolidado , como a atuao referida Associao dos Municpios do Oeste Catarinense, Amosc, criada h cerca de quatro dcadas. Esse movimento foi pioneiro na promoo de uma associao de municpios com vistas ao desenvolvimento regional, indicando uma cultura de organizaes regionais delineadas em diversas partes do pas de forma mais ou mais menos intensa. possvel observar que a idia de territorialidade foi mais bem aceita pelos atores locais nos territrios onde existem associaes de mbito regional efetivadas h mais tempo, conforme depoimento de um representante do territrio de Cantuquiriguau quando essa coisa do territrio veio, ns j estvamos bem organizados ao explicar a convergncia de seus interesses no desenvolvimento regional sob a Poltica Territorial da SDT.

Variaes na conformao dos territrios, na rea rural Os textos oficiais da SDT, assim como os planos, indicam a importncia que as identidades tm na conformao dos territrios. Mas, na prtica, essa perspectiva no tem sido contemplada em termos da caracterizao e delimitao. Os critrios adotados tm mais contedos tcnicos do que expresses das identidades locais, e, entre estes, est o critrio de 80 de habitantes/km para a condio rural da microrregio homognea (MRH). Sob esse critrio de carter rural, foram consideradas microrregies com cidades vigorosas em seu interior, tendo por destaque mais emblemtico o Territrio de guas Emendadas, que atende ao critrio com a incluso de Braslia, mesmo diante de 91,7% da populao do territrio ser urbana. Mesmo com essa alta proporo da populao urbana, o territrio atende ao critrio porque a densidade demogrfica no chega a 40 habitantes/km, metade do previsto. A incorporao de vastas reas adjacentes do Cerrado dos Estados de Minas Gerais e Gois com densidades demogrficas de 2 e 3 habitantes/km fez baixar cerca de dez vezes o valor elevado definido no critrio. Por isso, a densidade demogrfica de Braslia (de 351 hab/km) no impediu que o territrio fosse adequado. A condio rural do territrio, de forma a desconsiderar centros urbanos como elementos polarizadores das atividades neles desenvolvidas, revela uma distoro que de fato ocorre. O territrio rural e desconhece a polarizao urbana ou o territrio um todo integrado,

rural-urbano, e deveria utilizar a estruturao dos espaos ocupados pelos centros urbanos, o que no se faz, em nome da preservao da Poltica Setorial da SDT/MDA. A manuteno da condio rural do territrio como hoje tende a desconsiderar trs situaes que devem ser pesadas nos processos de conformao das unidades territoriais: a) a polarizao das atividades pelos centros urbanos, j mencionado acima; b) a rurbanizao; e c) a extenso das cadeias do agronegcio. A urbanizao, exemplificada pelo territrio do Vale do Itaja, em Santa Catarina, constitui referncia de antdoto excluso dos centros urbanos medida que o vetor urbano, considerado estruturante do espao geogrfico, incorpora o espao rural do territrio. Considerando que esse processo implica inovao quanto ocupao da terra, a emergncia de novas atividades e o desafio de nova insero do espao rural no Estado e no Pas, a urbanizao deveria ser levada em conta na busca dos elementos da identidade que conformam o territrio. A decisiva aplicao dessa perspectiva levaria a mudar a natureza do territrio de rural para rural-urbano. Nesse caso, o que mais interessa a natureza das atividades e, menos, a rea onde so desenvolvidas. O terceiro caso trata da reconverso da agricultura familiar reestruturada ou no ao agronegcio por meio das cadeias de produtos. Independente da localizao (rural ou urbana) das unidades de processamento do agronegcio, a reconverso engendra uma forte articulao entre as atividades produtivas rurais e os centros de consumo situados fora do territrio, como no exemplo do territrio do Oeste Catarinense. Enquanto o processo de reconverso deixa entrever certa confuso de conceitos (rural, no propriamente rural), o processamento alude diluio das fronteiras rgidas entre o rural (local) e urbano (atividades). E no considerar os centros de consumo implica na distoro de excluir espaos fundamentais que fazem parte da territorialidade em pauta. Espera-se que, ao se utilizar os critrios da identidade no reconhecimento e delimitao dos territrios, interrompa-se o confinamento do territrio rea rural. Isso decorreria, entre outros aspectos, das vinculaes mais expressivas entre as atividades desenvolvidas no territrio e as que se proponham no espao caso em que o eixo produo-consumo passa a ser adotado como contnuo. De forma geral, possvel afirmar, com exceo de casos extremos, que os territrios onde a SDT atua so relativamente homogneos; compem-se de nmero similar de municpios e com dimenses quantitativas semelhantes o que lhes atribui carter de escala nica. Na sub-amostra considerada, os territrios compem-se de 22 municpios em mdia (de 10 a 34); com rea de 12 mil Km (de 5 mil a 60 mil Km); abarcando cerca de 300 mil habitantes (de 130 mil a 550 mil), dos quais 91 mil (variando de 30 mil a 200 mil) habitam o principal municpio do territrio. Essas similaridades se devem aos critrios quantitativos definidos pelo MDA para a delimitao dos territrios. E mostram-se problemticos quando se pensa nas identidades territoriais, pois a dinmica da construo apresenta dimenses que no se expressam em dados meramente quantitativos. A expresso da identidade territorial, construda a partir de

determinado evento histrico, por exemplo, dificilmente est circunscrita ao municpio (em seu tamanho e nmero de populao). Em princpio, os territrios so reconhecidos pelos atores sociais como elemento orientador da interveno pblica. E a tipologia passa a ser considerada instrumento de gesto da poltica, podendo constituir instrumento dos atores locais quando e no caso em que se encontrem exercitando o papel de lideranas representativas em colegiados de nvel regional ou nacional.

Grupos e identidades sociais: histria territorial Em algumas situaes, foi constatada em regies de ocupao antiga a coexistncia de longa durao entre grupos nativos que continuam a existir e grupos de descendentes de migrantes de algumas partes do mundo. a situao encontrada, em particular, nos territrios do Sul do Pas, a exemplo do Paran, onde se encontra a maior concentrao de populaes nativas (Kaingang, Guarani e Xeta), ao lado dos descendentes de Eslavos e de migrantes italianos, que chegaram no incio do sculo XX motivados pela poltica de imigrao brasileira. Na dcada de 1950, ocorreu uma nova leva migratria, especialmente com a entrada de descendentes dos migrantes das velhas colnias do Rio Grande do Sul e de Minas Gerais, estimulados pela terra frtil. A relao com os grupos nativos locais foi marcada historicamente por conflitos, pois a ocupao da rea significou, para os migrantes, a retirada desses grupos nativos de parte de suas reas. Nesses casos, a diferena evidente de interesses dos diversos grupos sociais resultou em relaes de conflitos e excluso. A composio social e a ocupao histrica desse territrio, entre outros, na Regio Sul, oferecem elementos importantes identidade territorial. A regio onde esto os territrios de Cantuquirigua, Catarinense e Chapecozinho do meio oeste ao oeste disputado, no Estado de Santa Catarina inserem-se em uma rea historicamente marcada por conflitos de fronteira desde os tempos coloniais, inicialmente com o reino espanhol, mais tarde com a Argentina e, no comeo do sculo XX, entre o Paran e Santa Catarina, cujos limites foram definidos em 1916. No comeo do sculo XX, a iniciativa privada promoveu intenso movimento migratrio, vindo de antigas colnias do Rio Grande do Sul. nesse contexto que os limites foram contestados pelos dois Estados, Santa Catarina e Paran, resultando no movimento messinico Revolta do Contestado. A importncia dessa disputa se reflete na exigncia feita pelos agentes locais de nomear o territrio de contestado, em substituio a Chapecozinho. A adoo desse evento histrico como indicativo da identidade territorial se deve ao significado social para um dos grupos coletivos desse espao geogrfico sua rea de influncia extrapola as subdivises referidas aos respectivos territrios; neste caso, conformaram apenas um territrio. Ao se observar os sistemas produtivos, encontra-se o detalhe das caractersticas que permitem reconhec-los como unidades distintas. No territrio de Cantuquirigua,

predominam atividades agrcolas e construo em madeira sob forte concentrao agrria. E, em outros territrios, constata-se a diversidade das atividades econmicas, com o predomnio das caractersticas de pequenas unidades familiares atreladas s cadeias produtivas de aves e sunos. E, nas cidades desses territrios, possvel constatar as espirais sociais institucionalizadas, atravs dos teatros e das cooperativas intermunicipais, na construo de identidades territoriais particulares. Essa percepo aponta para a perspectiva relacional e contextual das identidades. Se, por um lado, possvel compilar uma identidade territorial a partir de um evento histrico, com isso poder-se- encontrar um territrio com determinada configurao espacial. Por outro, ao construir uma identidade territorial a partir dos sistemas produtivos, consegue-se uma configurao espacial diferente. Seguindo Castells, na compreenso de que as identidades conformam processos de construo de significado pautado no atributo cultural, ou ainda um conjunto de atributos culturais inter-relacionados, que prevalecem sobre outras fontes de significado. Cabe a tarefa de recolher os significados que se sobrepem aos demais, tendo em vista reconhecer e delimitar uma unidade territorial com expresso de identidade. Nos diversos espaos do planejamento federal, no constam expresses diretas referidas s manifestaes culturais. Na maioria das vezes, dada nfase s festas religiosas, como o boi-bumb ou cordes. A falta de informaes no significa que essa dimenso no deva ser considerada quando do trato das identidades territoriais. Pelo contrrio, h diversas e fortes evidncias de manifestaes culturais que expressam unidades territoriais, como as do Padre Ccero, no Cear, festas de Divino, em Minas Gerais, Gois ou Maranho, ou ainda os Bois-Bumbs, no Amazonas, que tendem a estabelecer ligaes entre identidades e determinadas reas territoriais. Ao se tratar de uma discusso originada na SDT/MDA, natural que a terra ocupe um lugar central ao constituir o espao fsico onde se constroem relaes sociais que determinam as formas e estratgias de ocupao, e por atribuir valores e significados que definem critrios para uma identidade territorial. Alm das terras dos indgenas e dos quilombos, de carter tnico, h outras formas de ocupao e de apropriao da terra, que implicam conceitos e atribuies de carter cultural e que so caracterizadas por seu uso coletivo. Por exemplo, pequenos proprietrios de base familiar no territrio do Cariri, Estado da Paraba, fazem uso coletivo da terra para a criao de animais. Esses produtores adotam uma modalidade de uso da terra que conjuga a apropriao privada com a atuao dos familiares que melhor operam o uso coletivo da terra com suas caractersticas. Nesse sentido, bsico ter clareza sobre essas diversas modalidades de uso da terra, em face da possibilidade de encontrar expresses de uma dimenso identitria. A questo agrria aponta tambm para outro aspecto importante, relativo aos processos de regularizao. No exemplo da Amaznia, destaca-se a grande variedade de situaes encontradas: a) terras sem ocupao e sem regularizao, b) terras ocupadas de forma irregular pelos agricultores, c) terras destinadas colonizao (Agrovilas) com situao de posse irregular, devido interrupo do processo, d) ocupao de grandes reas por proprietrios privados, e) reservas ambientais, f) terras indgenas e g) terras de quilombos.

Essas situaes tambm evidenciam os conflitos deflagrados pela disputa da terra. A amostra trabalhada inclui diversos exemplos desses conflitos no territrio de Pontal de Paranapanema, em So Paulo; na Serra Geral de Minas de Gerais; e na Transamaznica e em Xingu, no Amazonas. Nas reas de fronteira, deve-se considerar as questes de soberania nacional e os problemas de transnacionalidade, como os que ocorrem com os brasilguaios na fronteira entre Brasil e Paraguai e os brasolivias entre Brasil e Bolvia. Em grande parte dos territrios, ocorrem srios problemas de degradao ambiental e esgotamento dos recursos naturais renovveis (solo e gua, por exemplo) devido a exploraes inadequadas dos recursos, resultando nos fenmenos da eroso, extrao intensiva de madeira, da caa e da pesca. Os recursos naturais marcam de forma inconfundvel o ritmo e o processo social do territrio. No caso dos territrios do Nordeste inseridos no Semi-rido, observa-se a dificuldade devida a escassez de gua e dos processos decorrentes da salinizao e desertificao. Fatores que se convertem em mobilizao por parte dos atores locais e atribuem significado indicativo de dimenso identitria para a caracterizao e delimitao do territrio. Assim, a problemtica ambiental, como o uso e escassez da gua, pode ser tomada em maior ou menor medida como os elementos materiais sobre os quais atribui-se significados que norteiam aos critrios de identidade ao definirem o panorama do modo de vida social e produtiva dos habitantes.

Alcance e cobertura dos territrios de identidade H evidncia de que os caracteres da identidade dos territrios em pauta aplicam-se a reas mais extensas do que as dos territrios rurais, objeto do Plano Territorial, indicando que esto se usando indicadores de identidade que subestimam a rea de influncia desses territrios. A partir da trajetria histrica de ocupao e uso dos recursos pela populao e estado atual dos indicadores selecionados, deve-se observar o momento de se delinear os provveis cenrios para a populao do territrio. Alm disso, deve-se ter cuidado especial com os casos que apontam para desenvolvimentos descontnuos, em face da possibilidade de significar um fator de desintegrao e de mudanas nas formas de identificao, indicando o carter transitrio na formao das identidades territoriais, que, por natureza contextual e relativa no espao e no tempo, tm implicaes no objeto que as motivam. importante dispor de critrios que orientem o desenvolvimento rural na escala territorial. Por isso, necessrio que a estratgia geral considere a distribuio da populao em todo territrio nacional cerca de 80% da populao concentra-se em 20% aproximado do territrio nacional , dados que propem certa polarizao entre espaos muito vazios e outros com muita concentrao humana. nos espaos onde a populao encontra-se mais dispersa e carece de redes de conexo entre atores que a SDT empreende seus esforos, a partir de onde se deve levantar os fatores de identidade que sirvam melhor ao delineamento dos territrios e para a interveno pblica.

de vital importncia ter claro que a construo de territrios de identidade e a apropriao destes conceitos exigem muito esforo por parte dos diversos atores, em particular dos atores que fazem parte da estrutura das polticas pblicas federais. fundamental estabelecer um conjunto de critrios de identidade para que se possa definir um eixo central para a caracterizao e delimitao do territrio, sabendo-se que nem todos os critrios sero utilizados no conjunto de todos os territrios. E os fatores de identidade devem pautar-se nos eventos, fenmenos e processos que organizam a trajetria histrica do territrio em termos da ocupao dos espaos pelos atores passados e atuais. As questes tnicas devem ser observadas quando da formao das identidades territoriais para fins de delimitao, assim como os fatores e perodos histricos remotos (sculo XIX e precedentes), a fase de formao entre guerras e ps-guerras do sculo XX e os perodos recentes, a partir dos anos 1970-80 do sculo XX. Por fim, deve-se ter presente que as diferentes dimenses da realidade dos territrios brasileiros, que lhes concedem caractersticas de territrio integral, so, ao mesmo tempo, complexas e de grande potencialidade para o prprio desenvolvimento. A dimenso produtiva ou econmica abrange as caractersticas do emprego e da produo nos espaos rurais e o nvel de articulao competitiva e sustentvel da economia desses territrios, face dinmica dos mercados dinmicos. A dimenso identitria ou territorial caracteriza-se a partir das identidades como a fontes de significado e experincia de uma coletividade muitas vezes, identidades pr-existentes e presentes nos territrios rurais. Castells afirma que as identidades, enquanto convenes sociais necessrias, so construdas a partir da matria-prima fornecida pela histria, geografia, biologia, instituies produtivas e reprodutivas, pela memria coletiva, por fantasias pessoais, por pompas de poder e por revelaes de cultos religiosos (1999, P. 23). Portanto, resultam da viso dos atores sociais em termos do tempo e do espao. Para a caracterizao da realidade rural desses territrios, deve-se verificar em que extenso estes so percebidos. De um lado, como o local da atividade - ao imediata do sujeito, o elemento que mostra a diferena em relao ao conceito de regio, porque, na concepo de regio, o sentido de identidade constitui abstrao para os indivduos, falta-lhes ao imediata sobre o local. De outro lado, o territrio como o local de identidades significativas. Dessa forma, o lugar consiste no espao da vivncia, convivncia e posse, como ponto de referncia cotidiana essencial para a compreenso da sociedade. Os territrios em estudo devem ainda ser analisados em termos produtivos e identitrios, alm das articulaes solidrias e/ou contraditrias que existem nesses territrios e no entorno externo regional e nacional. A reviso dos processos de gesto territorial seguidos pelos Territrios de Identidade foi objeto do trabalho de campo e possibilitou a identificao de um conjunto de componentes que foram determinantes nas caractersticas diferenciadas dos territrios, e permite estabelecer pistas para as hipteses bsicas que serviram seleo de indicadores que nortearam a aproximao da diferenciao e da construo de tipologias territoriais. Sntese das caractersticas de identidade e territorialidade

O primeiro aspecto analisado se refere ao marco geral descritivo dos Territrios de Identidade enquanto localizao geogrfica, referncias histricas territoriais e situao socioeconmica. Localizao geogrfica As principais caractersticas de localizao geogrfica referidas diferenciao dos Territrios de Identidade levam ao destaque dos aspectos a seguir: As unidades geogrficas se expressam com fora quando, nos Territrios de Identidade, h bacias hidrogrficas, espaos litorneos, ecossistemas de interesse especial ou reas de transio entre estes; A associao aos plos de desenvolvimento de identificao regional ou nacional constitui outra caracterstica importante de localizao dos Territrios de Identidade; Constituem situao especial os Territrios de Identidade compostos por municpios de mais de um estado; Os municpios originrios que ao longo da histria foram subdivididos para criao de outros novos municpios continuam sendo referncia geogrfica importante na construo territorial. Referncias histricas territoriais Sobre os processos histricos possvel enfatizar os aspectos a seguir: Os processos de planejamento regional e estadual que conformam diversos tipos de espaos claramente reconhecidos e que priorizaram a definio dos Territrios de Identidade conforme a seleo realizada pela SDT; Unidades espaciais que foram definidas a partir de diversas aes de programas pblicos permanentes e com tradio de carter estadual, regional ou federal. Esses processos e seus antecedentes institucionais constituem fortes referncias na conformao dos Territrios de Identidade; Os espaos que so influenciados por processos metropolitanos e que irradiam sua influncia sobre amplas reas rurais; Os aspectos de carter histrico, inerentes instituio dos Territrios de Identidade e que constituem peso nas regionalizaes feitas previamente por diversos processos de planejamento implantados nos espaos que conformam os territrios; As associaes de municpios que constituem processos de tradio na gesto dos territrios, e so identificadas como referncias histricas especiais na conformao territorial. Atuam no mesmo sentido os processos de conformao dos Comits das Bacias que tm a tradio na gesto territorial, em alguns casos marcando seu carter e os territrios que foram desenvolvidos em torno da explorao de seus atrativos por meio da indstria do turismo; O peso especial dos processos de colonizao dirigidos ocupao territorial e que marcam as condies particulares das formas de produo, redes sociais e institucionais e condies da organizao cultural; A importante gesto da Igreja Catlica em alguns territrios, associada aplicao dos princpios da Teologia da Libertao, que gerou um modelo de interveno eclesistica importante e que continua tendo peso nos processos de delimitao e gesto de territrios;

As lutas e os processos das organizaes da sociedade civil, tambm marcantes nas lutas histricas de conformao territorial. O que define forte relao entre organizaes e processos reivindicativos com expresso de territorialidade; Por fim, os processos dos grupos tnicos que expressam suas vises particulares e formas de organizao e gesto prprias, associadas aos fortes processos de permanncia, apropriao e pertinncia territorial. Apesar de processos situados em poucos territrios, apresentam marcas distintivas que lhes atribuem particularidades muito especiais. Situao Socioeconmica: As condies socioeconmicas constituem fortes caractersticas de conformao territorial, com influncia determinante nos processos de conformao e gesto dos territrios. Destacam-se os elementos a seguir: Os territrios expressam uma forte tendncia em identificar-se com os sistemas econmicos dominantes, em particular quando se considera a relao com a poltica do MDA, que est por trs dos processos de territorializao. Implica referncia ntida ao processo de desenvolvimento econmico, sendo que os sistemas produtivos e cadeias agro-alimentares tm maior expresso. Casos especiais so as economias de enclave onde se constata significativa excluso, com caractersticas distintas, e os territrios onde predominam as atividades econmicas no agrcolas; O forte trao da caracterizao territorial referido s reas sujeitas s condies adversas de produtividade e rentabilidade que se associam s crises de sistemas produtivos particulares ou aos intensos processos de reconverso que afetam de forma grave a fora de trabalho do territrio; As caractersticas de diferenciao territorial, devidas presena de conflitos entre diversos sistemas de produo, estruturas de propriedade ou presses dos processos de urbanizao. Em cada um desses, observam-se fatores de instabilidade e o confronto que h na conformao territorial, o que expressa os processos polticos que os determinam; A emigrao e o despovoamento esto menos presentes, mas, nos territrios onde h desestabilizaes populacionais, constituem fatores determinantes da aglutinao dos atores sociais territoriais; As reas afetadas por crises ambientais so reconhecidas como fatores socioeconmicos de grande influncia na definio da territorialidade; E, por fim, a pobreza aparece como fator menos especfico no papel de aglutinante territorial. Constitui caracterstica que sempre aparece associada a algumas das condies acima, e que no permite pensar em territrios especficos da pobreza. Os critrios de diferenciao territorial que surgem da viso que os atores envolvidos tm sobre os processos de territorializao se reflete no conhecimento expresso na poltica do MDA na apropriao dos processos, no conceito de territrio que vem sendo aplicado e na identidade explicitada como referncia da territorializao. Conhecimento e conceito da poltica do MDA As vises expressas pelos atores territoriais sobre a estratgia da poltica do MDA esto listadas abaixo:

A essncia participativa da estratgia impulsionada pelo MDA no marco da gesto dos Territrios de Identidade consiste, no sentimento de compartilhamento do pblico, como ao que integra os agentes pblicos sociedade civil e aos atores privados, tendo-se a estratgia geral como veculo para implantar processos de cooperao no espao territorial. Nesse sentido, destaca-se o cenrio da poltica que aporta o processo de desenvolvimento rural sob co-gesto, acesso informao e participao nas decises; Desse cenrio, veio idia de que o esquema permite a integrao ou a discusso de diversos tipos de polticas que chegam ao territrio, mas que, no geral, so desenvolvidas de forma independente e pouco articuladas; As possibilidades abertas coordenao de aes federais, estaduais e em nvel local, aproveitando-se os espaos de planejamento e participao; A caracterstica prioritria consiste na necessidade da estratgia da SDT reconhecer os processos de polticas que afetam os territrios, e, com isso, impedir aes redundantes e contrrias aos processos, com maior grau de segurana; Sobre a redundncia de aes, uns dos resultados mais fortes deste aspecto so as dificuldades inerentes superposio dos diversos critrios de territorializao utilizados por vrias instituies e enfoques de polticas que, nos processos de participao, se traduzem em confuso e desgastes; A percepo at ento de estratgias pautadas em decises ainda centralizadas no nvel federal e especialmente em nvel estadual; A perspectiva pragmtica da estratgia como rota para acessar os recursos pblicos e como estrutura operativa, em apoio aos projetos territoriais. Essa viso norteia a apropriao de processos mais operacionais de planejamento e a formulao de projetos com maior nfase na gesto e nos trmites referidos aos processos do empoderamento. Apropriao das polticas pelos atores Com respeito aos processos de apropriao das estratgias implementadas pelos atores territoriais, tm-se encontrado aspectos que permitem diferenciar como percebida a forma de implemento da poltica, conforme os argumentos a seguir: A evidente apropriao dos atores, ao encaminhar as inquietudes e requerimentos das comunidades e grupos de interesse no intuito de convert-los em projetos, com apoio e financiamento oficiais. E o primeiro aspecto destacvel consiste na forma como os atores se apropriam do espao em busca de reivindicaes inerentes s prprias necessidades; A atuao de algumas organizaes da sociedade civil, com agendas e propostas de desenvolvimento claras, que conseguem encontrar espao de concretizao da gesto e das lutas. Dessa forma, observa-se um processo de pertinncia e a apropriao dos mecanismos instaurados; Atores que mantm ligao com grupos civis territoriais sem fazer parte destes ou atores das estruturas institucionais pblicas que exercem liderana nos territrios com a inteno de aproveitar o espao criado para articular polticas prprias. Nesse sentido, ocorre a apropriao em outras instituies no referidas aos atores sociais, mas sem necessariamente exclu-los a exemplo de quando se prioriza uma linha particular da

poltica, para o que se opera um processo de especializao de aes nos Territrios de Identidade; Quando o processo de gesto nos Territrios de Identidade faz ressonncia sobre os processos de desenvolvimento regional ou sobre os plos de desenvolvimento que se apropriam do espao criado para apoiar seus processos de gesto de polticas, programas ou projetos de desenvolvimento. Dessa forma, gera-se sinergia entre a estratgia do MDA com outras polticas mais gerais; O claro aproveitamento do processo de apropriao que ocorre diante de incentivos reforados aos atores quando encontram um caminho para exercer poder de influncia no ordenamento das polticas, em especial dos investimentos; Os desafios evidenciados nas formas de superar as possveis superposies entre as estratgias territoriais e as locais, de ordem municipal. Tema que revela estreita relao com a possibilidade das prefeituras se apropriarem, ou no, da estratgia e do cenrio, face s implicaes para os Territrios de Identidade, em termos do desenvolvimento de suas prprias estratgias. H uma clara manifestao sobre a necessidade de se fazer articulao com os processos que precedem aos territrios na instrumentao e nos processos de planejar a articulao dos prprios processos dos Territrios de Identidade. Os possveis conflitos aparentes ou reais entre processos j apropriados, com maior tempo de execuo, e as novas estratgias propostas pelo modelo dos Territrios de Identidade podem levar a dificuldades durante a real apropriao por parte dos atores territoriais. Conceito de territrio A definio de Territrios de Identidade constitui chave bsica ao conjunto da estratgia. Por essa razo, fundamental ao imaginrio o conceito de territorialidade, adotado pelos atores. Seguem concepes a respeito: O Territrio de Identidade visto como um ordenador de estratgias que se relaciona s categorias de delimitao natural, institucional, econmica, cultural ou poltica, conforme identificado acima. Dessa forma, a territorializao visualizada a partir de uma perspectiva operacional das polticas publicas; A conformao de diversos nveis ou escalas territoriais, constituindo critrio de grande importncia quanto s dificuldades de articulao de polticas, estratgias e regras de operao de polticas, que dispem de diversos nveis de gesto; muitas vezes contraditrios com as realidades e motivos dos agentes territoriais, o que gera desgastes e dificuldades para a gesto e implemento das polticas; Os Territrios de Identidade vistos como instncia intermediria em meio s estratgias meso e macro-regionais, estaduais e nacionais, e como estratgias locais, municipais. E so percebidos como espaos de articulao territorial onde possvel integrar aes comuns e prticas similares de desenvolvimento promovidas por diversas instncias pblicas; H diferenas importantes no conceito territorial, conforme possvel perceber no processo de delimitao, reconhecimento e conformao dos Territrios de Identidade enquanto processo central ou de carter local; Alguns casos em que o territrio associa-se estrutura operacional das organizaes da sociedade civil, em particular as estruturas territoriais das organizaes de agricultores

familiares, sindicatos rurais ou de movimentos reivindicatrios referidos aos conflitos de terra. Nesse sentido, percebe-se o territrio como claro espao de gesto. Expresso da identidade O foco central da anlise empreendida nesse exerccio a identidade enquanto fora construtora das estruturas ou das delimitaes do territrio razo da anlise profunda e detalhada feita no captulo precedente. Mas, em termos de diferenciao, pertinente enfatizar alguns aspectos com significados especiais, conforme abaixo: A agricultura familiar e os pequenos produtores constituem caractersticas da identidade com forte poder aglutinador dos atores na definio dos Territrios de Identidade, alm de outras organizaes que refletem grupos de interesse comunitrios, com o principal interesse de encontrar espaos para superar os mecanismos de excluso ou as barreiras incluso, que h em outras estratgias das polticas pblicas; A identidade pautada nas caractersticas comuns e nos interesses compartilhados de grupos associados sob condies de produo particulares ou de sistemas produtivos, muitas vezes atrelados s cadeias produtivas, cluster, ou produtos especficos; Os padres geogrficos, plos ou corredores de desenvolvimento regional, que configuram uma nova forma de identidade e so importantes na conformao da territorialidade. Constituem expresses que manifestam uma importante base econmica territorial e as condies de intercmbios existentes no interior dos territrios. E a desigualdade como resultado de modelos econmicos concentradores e excludentes marcam caractersticas da unidade expressa em identidades que operam com muita fora na ao social; As condies culturais, tnicas ou religiosas tm peso definitivo na identidade, de acordo com o carter que as articulam, e determinam a associao com caractersticas dos processos histricos em que se desenvolvem. Os tempos de maturao desses processos, a tradio e o acmulo de construo social so fatores determinantes no peso que as condies culturais, tnicas e religiosas tm na manifestao e fora da identidade, em termos da instituio de firmes processos de territorializao; Por fim, necessrio enfatizar os casos em que no h pleno reconhecimento da identidade do territrio, com clara dificuldade de expresso, de forma a destacar uma caracterstica que aglutine as foras sociais territoriais. Tratam-se de territrios onde a identidade est em processo de formao e de construo de suas expresses organizativas. O terceiro aspecto investigado em busca de diferenciais territoriais se refere s aes de execuo da poltica em seus principais componentes de delimitao territorial, instituies envolvidas, instituio de conselhos territoriais, lideranas e interaes entre os atores nos colegiados. Delimitao do territrio A delimitao do territrio como o processo de expresso poltica da territorialidade constitui um elemento essencial da estratgia operacional definida pelo MDA. Seguem alguns aspectos destacveis:

Na delimitao dos Territrios de Identidade, predominou a definio da ordem estadual nos acordos e processos negociados e acordados com o MDA. Nesse processo, foi respeitado o critrio regional trabalhado pelos estados nos prprios processos de planejamento; A impresso que os atores territoriais e locais deixaram quanto baixa participao na definio e gesto dos processos referidos conformao territorial. Apesar dos casos em que os atores territoriais dos conselhos vm influindo nos ajustes e limites de incluso dos municpios; A nfase dada delimitao dos territrios similar aos itens acima expostos implica processos que definem uma aprendizagem prvia, habilidades e capacidades territoriais. Ao mesmo tempo, inclui institucionalidades, processos dinmicos de planejamento em implemento e dinmicas que podem constituir-se na fora dinamizadora da estratgia ou no freio conformao de nova estrutura territorial, em virtude da forma como se alcana integrao complementar e no substituta; A delimitao, em alguns casos, foi ajustada a algumas instituies regionais que contam com lideranas regionais ou com programas de tradio e eficincia; O importante peso do ajuste das delimitaes aos processos de regionalizao apoiados por processos tcnicos de ordenamento territorial ou por projetos regionais importantes; Os espaos econmicos, em especial os desvinculados dos circuitos das cadeias produtivas, cluster, ou sistemas agro-alimentares constituem limites e/ou alcances na delimitao dos territrios; A preocupao com o tamanho timo dos territrios tema recorrente em termos da capacidade de gesto, massa crtica, definio de agendas acordadas e competncias territoriais, que no concorram com as responsabilidades locais-municipais ou estaduais-regionais; Os processos polticos que pressionam a delimitao territorial via lideranas das organizaes da sociedade civil, instituies pblicas e as organizaes de municpios com reivindicaes para serem includos nas polticas do MDA, alm de presses de outros municpios em condies mais favorveis em termos fiscal e oramentrio. Instituies envolvidas O panorama das instituies envolvidas no processo de conformao dos Territrios de Identidade e dos seus colegiados mostra uma variada estrutura e diversos incentivos de insero, conforme alguns elementos destacados a seguir: As instituies regionais, estaduais e federais tm maior presena, com destaque para a importante presena das Secretarias de Agricultura dos Estados; H prefeituras municipais de alguns territrios que constituem eixos de grande importncia, mas, em contraponto, h outros territrios onde esses atores no participam e nem mesmo reconhecem o processo; Instituies de grande importncia e fora, particularmente as federais (Banco do Brasil, Banco do Nordeste, Caixa Econmica, Embrapa e Incra), tm grande peso e atuam como articuladores e facilitadores ao combinar suas estratgias de regionalizao s dinmicos de territorializao; A presena diferenciada de atores pblicos e da sociedade civil, que em geral primam pela institucionalidade pblica, levando a intuir tratar-se de processo em formao. Isso

corroborado ao se observar essa atitude nos territrios onde h tradio e histria de gesto territorial, devido presena mais forte de organizaes da sociedade civil; Organizaes da sociedade civil, que dispem de estruturas nacionais, a exemplo de CUT, Contag e Fetraf; de outro lado, a Igreja Catlica, com grande capacidade de influenciar nas linhas prioritrias e na conformao territorial em territrios onde h maior grau de organicidade; As organizaes privadas de produtores, empresrios e de negcios tm menor presena no processo do territorializao; Os Conselhos Estaduais tm importante papel na orientao dos processos e na interlocuo entre os Territrios de Identidade e as instncias federais; As Universidades Federais e Estaduais tm assumido, em alguns territrios, papel no acompanhamento e de facilitadoras dos processos Conformao e composio dos conselhos Os conselhos territoriais constituem pilares da estrutura poltica ao serem a instncia institucional que possibilita a gesto territorial, conforme os princpios, objetivos e os mecanismos estabelecidos pela poltica. Nesse sentido, h argumentos destacveis, a seguir: A institucionalidade territorial apresenta diversas instncias que evidenciam o grau de complexidade refletido em importantes diferenas entre os territrios. Colegiados, como assemblias, o executivo operacional, o ncleo tcnico no assessoramento e acompanhamento, as entidades gestoras na execuo e o conselho assessor permanente, em diversos graus de consolidao e desenvolvimento, constituem formas de ajustes institucionais; O processo de trabalho dos conselhos um importante fator de diferenciao dos Territrios de Identidade. E depende da heterogeneidade dos conselhos, devido ao nvel de desenvolvimento, qualidade dos processos de informao e comunicao, forma como so realizadas as convocaes para instituir e operar os conselhos, forma de eleio dos membros e ao grau de participao alcanada, forma como as agendas so determinadas e decididas, ao modo como as decises so tomadas e ao tempo de permanncia ou rotao dos membros dos conselhos; Os padres de operao dos conselhos refletem diferenas em termos de representatividade territorial alcanada, representao dos diversos grupos de interesse, balano referido representao do poder pblico e da sociedade civil, capacidade de deciso e respeito s decises tomadas, papel de funcionrios pblicos no conselho, relaes existentes e comunicao dos representantes no conselho junto s suas bases sociais ou institucionais; Aspectos operacionais relacionados aos problemas da administrao dos conselhos quando muito grandes e devidos mobilizao e ao financiamento de eventos. Por fim, a nfase dada a aspectos como os processos antecedentes, quando so determinantes nas dinmicas dos conselhos e nas lideranas pessoais ou institucionais, e o papel do tcnico articulador do territrio. Fatores que contribuem para a escala diferenciada de estruturas institucionais territoriais.

A conformao dos conselhos reflete uma importante participao da sociedade civil, que adquire conhecimentos. A tabela a seguir mostra os nveis de participao nos conselhos da sociedade civil, governos, colegiados e membros individuais por Estado da Federao. Tabela 4 Nveis de Participao nos Conselhos Estado
Percentual de membros da sociedade civil Percentual de membros do governo 50% 21% 50% 47% 39% 31% 43% 44% 38% 35% 38% 36% 43% 36% 49% 28% 35% 34% 39% 48% 48% 58% 42% 13% 42% Percentual Percentual de de membros membros de colegiados individuais 0% 38% 0% 14% 2% 19% 6% 5% 4% 0% 16% 4% 9% 24% 12% 20% 39% 0% 6% 3% 19% 1% 3% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 38% 1% 0% 0% 13% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Acre 50% Alagoas 40% Amap 50% Amazonas 39% Bahia 59% Ceara 50% Esprito Santo 51% Gois 14% Maranho 58% Mato Grosso 65% Mato Grosso do Sul 45% Minas Gerais 47% Par 47% Paraba 40% Paran 39% Pernambuco 51% Piau 25% Rio de Janeiro 66% Rio Grande do Norte 54% Rio Grande do Sul 49% Roraima 33% Santa Catarina 42% So Paulo 55% Sergipe 88% Tocantins 58% Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Interao entre atores e conflitos As relaes entre os atores no interior dos conselhos refletem os processos de negociao, a soluo de conflito e as possibilidades de se conseguir consensos para a gesto territorial. Os fatores diferenciadores e identificados no exerccio das lideranas esto listados a seguir: O conflito em relao ao disparador dos processos de gesto social e poltica, que possibilitam o desenvolvimento de propostas e iniciativas de soluo, que, por sua vez, conduzem s linhas de ao estratgicas e concepo compartilhada de futuro; O conselho constitui-se em instncia de dilogo territorial, onde possvel tramitar iniciativas e conciliar interesses. Uma das mais importantes frentes de dilogo a que ocorre entre o poder pblico e a sociedade civil que normalmente tm relaes

distanciadas devido aos processos burocrticos. E o conselho abre-se soluo das relaes difceis entre os componentes tecnocrticos e os polticos dos atores sociais; Outras frentes conflitivas de relacionamento consistem na relao entre os mesmos atores sociais, em particular nos processos de priorizao e na necessidade de acordar espaos equilibrados entre os diversos grupos de interesse. Fator importante especialmente face qualidade da gesto dos colegiados; Os importantes nveis de tenso entre as instncias de governo federal, estadual e municipais na relao onde se busca o respeito s competncias, atribuies e espaos polticos; O conselho atua como catalisador dos processos de tenso social em busca de harmonia e cooperao, mas com as prprias dificuldades inerentes ao processo. Esse nvel de evoluo determinante s possibilidades de sucesso das estratgias; Por fim, observam-se tenses e disputas entre grupos com diversas orientaes polticas, sejam partidrias ou apenas ideolgicas.

Diversidade, diferenciao e tipologia territorial


A aplicao dos conceitos analisados e das estratgias de polticas reflete-se nos processos sistematizados durante a anlise precedente e servem de base elaborao da proposta de classificao territorial. Por isso, foi feita uma anlise das caractersticas dos Territrios de Identidade, em particular sobre a diversidade e a heterogeneidade. E foram feitas descries sobre a metodologia de construo de tipologias territoriais enquanto instrumento para a gesto dos territrios, e sobre os critrios para orientar uma poltica diferenciada, de forma a responder s condies objetivas dos territrios.

Anlise da heterogeneidade territorial O primeiro exerccio de classificao das unidades municipal e microregional consiste na classificao ou estratificao para estabelecer os diferenciais ou as heterogeneidades existentes nas microrregies. Por isso, foi adotado um modelo de classificao de anlise fatorial. Foram realizadas trs classificaes: a referida ao estrato socioeconmico, que inclui os indicadores de expectativa de vida, mortalidade infantil, saneamento bsico (residncias sem servio sanitrio), analfabetismo e distribuio de renda (ndice de Gini); o estrato da dinmica econmica, tendo-se a economia terciria como proporo dos negcios no setor dos servios, renda per-capta, especializao econmica agrcola (proporo dos municpios que dedicam pelo menos 50% de sua rea a um produto) e liderana produtiva (proporo dos municpios que formam parte do grupo lder, com 80% da produo nacional) na produo de algum produto agrcola; e o estrato institucional, incluindo informaes sobre a existncia e aplicao de legislao sobre o permetro urbano Cdigo de Obras, Cdigo de Posturas, Plano de Governo, Plano de Oramento Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentria, Lei de Oramento Anual, Plano Estratgico, Lei Orgnica Municipal, Plano Diretor e demais instrumentos institucionais.

possvel observar que so elevadas as diferenas em termos da estratificao socioeconmica e da dinmica econmica entre os grupos de microrregies com melhores e piores indicadores, o que revela significativas rupturas regionais. Nota-se, em particular, nos exemplos dos indicadores de saneamento bsico, mortalidade infantil, analfabetismo, tempo mdio de educao, renda e distribuio de renda. O quadro a seguir aponta essas diferenas: Tabela 5 Diferenas de indicadores municipais, sobre nvel de qualidade de vida
Estrato econmico Esperana de vida Percentual sem saneamento Mortalidade Infaltil Analfabetos com mais de 25 anos 32,00 23,63 14,28 23,30 Mdia de ano de estudo, maiores de 25 anos 3,52 4,20 5,17 4,29 Renda per- capta, em 2000 127,10 179,73 265,83 190,89 ndice de Gini

Baixo 66,40 22,99 39,80 Mdio 68,61 12,37 30,31 Alto 71,76 2,93 20,20 Total 68,76 12,77 30,10 Municpio s Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

0,56 0,55 0,55 0,55

Na estratificao referida s condies do desenvolvimento institucional, observam-se menores diferenas entre os indicadores de desenvolvimento social, conforme ilustrado no quadro a seguir:
Tabela 6 Diferena das mdias municipais, conforme os nveis de desenvolvimento institucional
Estrato Institucional Mdia de esperana de vida 65,76 65,85 66,82 66,15 Mdia sem saneamento 22,97 24,36 27,45 24,95 Mdia Mortalidade Infantil 43,36 41,56 36,23 40,34 Mdia analfabetismo, acima de 25 anos 33,96 31,87 30,49 32,08 Mdia anos de estudo 3,49 3,59 3,62 3,57 Mdia de renda percapta 124,77 129,32 142,54 132,30 Mdia ndice de Gini 0,58 0,58 0,59 0,58

Baixo Mdio Alto Total Municpios

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

A tipologia adotada pela SDT sobre as condies da ruralidade tem qualificao para fazer uma boa diferenciao ou para definir uma importante relao com as condies de desenvolvimento; e enfatiza as diferenas regionais nas rupturas urbanas-rurais caractersticas do desenvolvimento do Brasil, o que se observa nos quadros a seguir: Tabela 7 Indicadores mdios das microrregies conforme categoria urbana-rural
Categoria Famlias assentadas na microrregio 10.210.62 14.801.97 44.648.55 13.450.34 Populao na microrregio em 2005 178.681.29 355.325.71 1.831,293.16 329.211.31 Densidade na microrregio em 2005 27.87 103.32 797.24 97.30 Populao mdia municipal em 2005 19.082.92 46.703.38 260.838.97 41.312.36 Taxa mdia de urbanizao 55.91 65.54 83.64 59.19 Taxa mdia de crescimento .78 1.59 2.63 1.02

Rural Intermediria Urbana Total

Microregio Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Tabela 8 Indicadores socioeconmicos mdios das microrregies conforme categoria urbana-rural


Categoria Mdia sem saneamento Mdia esperana de vida 67.26 67.88 69.72 67.53 Mdia mortalidade infantil 35.73 34.42 24.66 34.71
Mdia analfabetismo maiores de 25

Rural 19.88 Intermediria 11.42 Urbana 5.65 Total 17.80 Micorregio Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

28.66 26.17 15.39 27.33

Mdia anos de estudo 3.84 4.30 5.66 4.04

Mdia renda
per-capta

156.91 187.06 270.82 169.32

Mdia ndice de Gini .57 .55 .55 .57

A qualificao aplicada s microrregies pela SDT tem a capacidade de focalizar de acordo com os critrios aplicados j descritos e, ao mesmo tempo, correlacionar-se com os principais indicadores do desenvolvimento rural, conforme se observa na tabela a seguir, que mostra os nveis de correlao simples em termos da elegibilidade de variveis socioeconmicas e demogrficas das microrregies. Adverte-se para a elevada correlao das famlias assentadas em relao a importantes elementos da ruralidade, saneamento bsico, expectativa de vida, mortalidade infantil, anos de estudo e renda. O quadro abaixo contm esses indicadores:
Tabela 9 Correlao entre a qualificao da elegibilidade e variveis socioeconmicas e demogrficas das microrregies

Discriminao
Famlias assentadas na microrregio Densidade da microrregio em 2005 Populao mdia municipal em 2005 Taxa mdia de urbanizao Taxa mdia de crescimento Mdia sem saneamento Esperana de vida mdia Mortalidade infantil mdia Mdia de analfabetos maiores de 25 anos Mdia de anos de estudo Renda Per-capta mdia Media, ndice de Gini Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Qualificao para a elegibilidade do MDA .653 -.113 0.81 -.494 .055 -.469 -.413 .418 .382 -.460 -.400 .210

Esta correlao explicada, em essncia, pelo peso da focalizao que o modelo da SDT atribui agricultura familiar. As correlaes na maioria dos indicadores so muito elevadas (superior a 600) para a taxa de famlias assentadas, evidenciando que a focalizao pautada na agricultura familiar assemelha-se a outras classificaes, referidas aos graus de pobreza, marginalizao ou rupturas territoriais o que fortalece a estratgia utilizada e esclarece

que a harmonizao de estratgias territoriais da agricultura familiar adequada, face s prioridades do desenvolvimento rural. Na tabela a seguir, constam as correlaes dos indicadores referidos ao nmero de famlias assentadas por municpio e a taxa de famlias assentadas (famlias assentadas/famlias totais):
Tabela 10 Correlao entre famlias assentadas e variveis e scio-demogrficas Discriminao Famlias Taxa de famlias assentadas assentadas
Famlias assentadas Taxa de famlias assentadas Taxa de crescimento 2000-2005 Percentual sem saneamento Esperana de vida Mortalidade infantil Analfabetismo maiores de 25 anos Mdia de anos de estudo, maiores de 25 anos Renda per-capta, 2000 ndice de Gini, 2000 Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa. 1 .037 .070 -.012 -.034 .052 -.021 .174 .126 .143 .037 1 .069 .680 -.673 .732 .794 -.714 -.746 .316

Os indicadores da dinmica econmica vistos sob a perspectiva dos indicadores de especializao e liderana da produo apontam correlaes pouco elevadas, indicando que a focalizao pautada na agricultura familiar no discrimina contra outros modelos territoriais
com produo diferentes. Em outros termos, a focalizao territorial aplicada inclui formas diferenciadas e heterogneas de produo. A Tabela a seguir ilustra esses argumentos: Tabela 11 Correlao entre famlias assentadas e variao de especializao produtiva Famlias Taxa de Discriminao assentadas famlias assentadas
Famlias assentadas Taxa de famlias assentadas Municpio Lder Especializao da produo agrcola Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa. 1 .037 .057 -.039 .037 1 -.201 -.047

Evoluo: da seleo de microrregies, delimitao de territrios de identidade


A construo ou delimitao dos Territrios de Identidade foi realizada sob processos que nem sempre partiram das microrregies selecionadas pela SDT, tendo em vista que sofreram ajustes de negociao e na construo de onde partiram um conjunto de atores e critrios de equidade e otimizao que levaram a mudanas importantes nas microrregies selecionadas e nos Territrios de Identidade enfim estabelecidos. Os processos mediadores mais importantes dessa construo esto listados a seguir: A necessidade de garantir pelo menos um Territrio de Identidade em cada estado;

A negociao e a participao dos Conselhos Estaduais na definio dos Territrios de Identidade estabelecidos em cada um dos estados. A participao dos governos foi determinante; Outras consideraes de ordem oramentria ou de vontade institucional que resultaram na incluso de outros territrios ao grupo inicial. Os Territrios de Identidade tiveram diversas formas de construo e de conformaes finais, o que levou reviso das estratgias iniciais de focalizao, em particular quanto adoo de procedimentos ajustados definio dos territrios restantes. Neste captulo, analisam-se as principais diferenas que existem entre o processo de seleo feito pela SDT em relao aos Territrios de Identidade estabelecidos. A primeira grande diferena entre as microrregies diz respeito ao tamanho refletido no nmero de municpios que as compem. Enquanto os territrios tm uma mdia de 15.4 municpios, as microrregies tm apenas 10 municpios, conforme ilustrado nos grficos a seguir:

Grfico 1-A Mdia de municpios por Territrio


20

10

Std. Dev = 7.56 Mean = 15.4 0 2.5 5.0 7.5 10.0 12.5 15.0 17.5 20.0 22.5 25.0 27.5 30.0 32.5 35.0 N = 118.00

Nmero de municipios en el territorio

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Grfico 1-B Mdia de municpios por Microrregio

300

200

100

Std. Dev = 6.16 Mean = 9.9 0 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 N = 557.00

Nmero de municipios en la microregin

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Observam-se diferenas tambm em termos populacionais. Os territrios tm a mdia de 347.000 habitantes, enquanto as microrregies selecionadas pela SDT tem a mdia de 293.000 habitantes. Grfico 2-A Mdia populacional por Territrio
40

30

20

10 Std. Dev = 340877.1 Mean = 347072.2 0 N = 118.00

0 0. 00 00 .0 26 00 0 00 .0 24 00 0 00 .0 22 00 0 00 .0 20 00 0 00 .0 18 00 0 00 .0 16 00 0 00 .0 14 00 0 00 .0 0 12 00 00 10 0.0 0 00 80 0.0 0 00 60 0.0 0 00 40 0.0 0 00 20

Poblacin 2005 en el territorio

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Grfico 2-B Mdia populacional por Microrregio

0 0.

50

40

30

20

10

Std. Dev = 219159.3 Mean = 293435.5 N = 120.00

Poblacin 2005 en la microregin

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Durante o processo de construo dos Territrios de Identidade, apareceu um conjunto de modificaes que conduziu ao referencial de distribuio das microrregies considerado inicialmente pela SDT , mas chegou-se ao final com grandes diferenas. Das 557 microrregies, 135 foram totalmente includas nos 118 Territrios de Identidade, 136 foram includas parcialmente, enquanto 286 no tm nenhum dos municpios includos nos Territrios de Identidade. Comparao entre microrregies e territrios Quando se compara a seleo feita pela SDT em relao definio final dos Territrios de Identidade, chega-se a proporo de 66% de municpios que foram mantidos conforme seleo inicial (52% no selecionados e no includos, e 14% selecionados e includos). H cerca de 48% que no cumprem a seleo inicial (15% que foram selecionados, mas no foram includos nos Territrios de Identidade, e 19% que foram includos sem terem sido selecionados). Dos 1.800 municpios includos no final, apenas 768 haviam sido selecionados no incio, conforme tabela a seguir: Tabela 12 - Condio de seleo e incluso dos municpios
Discriminao N de Municpios Percentual de Municpios (%)
52,3 14,8 19,0 13,9 100,0 No eleito, nem includo 2.880 Eleito e no includo 813 No eleito, mas includo 1.045 Eleito e includo 768 Total 5.506 Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Os municpios finalmente includos apontam uma distribuio distanciada da tipologia e do processo de seleo adotados pela SDT. Com isso, 37% dos municpios que correspondem s microrregies rurais esto inseridos nos Territrios de Identidade, 30%, nas microrregies intermedirias e 15% dos municpios nas microrregies urbanas, conforme ilustrado na tabela abaixo:
Tabela 13 Percentual de Microrregies integradas aos territrios

0 0. 00 0 00 0. 19 00 0 .0 0 0 18 00 0 .0 0 0 17 00 0 .0 0 0 16 00 0 .0 0 0 15 00 0 .0 0 0 14 00 0 .0 0 0 13 00 0 .0 0 0 12 00 0 .0 0 0 11 0 0 00 .0 10 0 0 00 .0 90 00 0 0 .0 80 00 0 0 .0 70 00 0 0 .0 60 00 0 0 .0 50 00 0 0 .0 40 00 0 0 .0 30 00 0 0 .0 20 00 0 0 10

do MDA, conforme categoria urbana-rural Categoria Rural Intermediria Urbano Total microrregies
Percentual de municpios do MDA (%)

37,0 30,0 15,0 34,0

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Isso reflete tambm o fato de 30% dos municpios de microrregies no selecionadas terem sido includos nos Territrios de Identidade valendo comparar com o percentual de 51% de municpios de microrregies selecionadas, que foram includos nos Territrios de Identidade, conforme mostra a tabela a seguir:
Tabela 14 Percentual de municpios das microrregies integradas aos territrios do MDA, conforme a seleo da SDT Microrregio Percentual de selecionada municpios (%)

Sim No Total Municpios

51,0 30,0 34,0

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

A re-conformao dos espaos de gesto das microrregies aos Territrios de Identidade possibilita observar que a categoria microrregional est diluda, considerando-se que apenas 27% dos Territrios de Identidade esto conformados por microrregies completas, e o restante est formado por partes 52% incluem microrregies inteiras , levando a comprovar que as microrregies no constituem ponto de partida adequado montagem dos Territrios de Identidade. Esses dados encontram-se na tabela a seguir:
Tabela 15 Conformao dos Territrios do MDA, conforme a incluso de microrregies

Microrregies
Apenas Microrregies completas Apenas microrregies incompletas Microrregies completas e incompletas Total

N de Territrios 32 25 61 118

Percentual (%) 27,1 21,2 51,7 100,0

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Os territrios de Identidade incluem microrregies de diferente natureza, conforme a tipologia de ruralidade. Mesmo priorizando as 73% de microrregies rurais, h 27% de Territrios de Identidade que incluem microrregies intermedirios e/ou urbanas, o que consta na tabela a seguir:

Tabela 16 Territrios do MDA, conforme as Microrregies includas por condio rural


Microrregio includa, por condio rural N de Territrios Percentual (%)

Rural Rural com incluso urbana Mista Total

86 11 21 118

72,9 9,3 17,8 100,0

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Conclui-se que h grande diferena entre o processo de focalizao inicial em relao configurao final dos Territrios de Identidade, o que desvirtua a estratgia. Isso porque as diferenas devem-se especialmente ao fato da seleo das microrregies ser resultado de ajustes dos processos de discusso e negociao em nvel regional. Importa compreender o processo de ajuste da primeira categoria de tipologias aplicadas pela SDT e os processos tcnicos de focalizao a serem aplicados nos sucessivos processos de seleo e focalizao. A conformao dos Territrios de Identidade tem se sujeitado aos processos de discusso que vo alm dos processos de conformao tcnica das regies. E um dos atributos esperados de um processo dessa natureza que os Territrios de Identidade consigam maior grau de homogeneidade em relao ao que se constata nas microrregies, j que se espera um conjunto mais amplo e compreensvel de consideraes sobre a delimitao territorial. Isso se reflete na heterogeneidade interna expressa nas varincias de variveis chaves, como aparece nas Tabelas a seguir para os Territrios de Identidade, o total das microrregies e as microrregies selecionadas pela SDT: Tabela 17 Desvio padro das variveis sociais nos territrios
Discriminao Nmero Desvio da Taxa de famlias assentadas 118 Desvio da taxa de urbanizao 118 Desvio da taxa de crescimento 118 Desvio sobre a cobertura sanitria 118 Desvio sobre a esperana de vida 118 Desvio sobre a mortalidade infantil 118 Desvio sobre o analfabetismo 118 Desvio sobre os anos de educao 118 Desvio sobre a renda per-capta 118 Desvio sobre o ndice de Gini 118 Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa. Mnimo .03 8.57 .05 .55 .83 2.35 2.00 .38 7.27 .01 Mximo .19 27.05 4.89 23.59 4.73 18.55 12.86 1.49 142.59 .08 Mdio .09 17.80 1.80 9.98 2.48 8.75 5.89 .72 35.12 .04 Desvio .03 3.91 .91 5.31 .81 3.83 2.18 .23 20.05 .01

Tabela 18 Desvio padro das variveis sociais nas microrregies


Discriminao Desvio da Taxa de famlias assentadas Desvio da taxa de urbanizao Desvio da taxa de crescimento Desvio sobre a cobertura sanitria Desvio sobre a esperana de vida Desvio sobre a mortalidade infantil Desvio sobre o analfabetismo Desvio sobre os anos de educao Nmero 556 556 556 556 556 556 556 556 Mnimo .00 1.11 .05 .04 .00 .00 .00 .00 Mximo .27 42.19 8.53 28.57 5.69 25.89 14.54 2.10 Mdio .07 16.29 1.49 7.41 2.02 6.43 5.06 .71 Desvio .04 6.41 1.01 6.21 .95 4.07 2.44 .30

Desvio sobre a renda per-capta 556 Desvio sobre o ndice de Gini 556 Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.)

.50 .00

231.31 .13

41.89 .04

29.22 .02

Tabela 19 Desvio padro das variveis sociais nas microrregies selecionadas pelo MDA
Discriminao Nmero Desvio da Taxa de famlias assentadas 120 Desvio da taxa de urbanizao 120 Desvio da taxa de crescimento 120 Desvio sobre a cobertura sanitria 120 Desvio sobre a esperana de vida 120 Desvio sobre a mortalidade infantil 120 Desvio sobre o analfabetismo 120 Desvio sobre os anos de educao 120 Desvio sobre a renda per-capta 120 Desvio sobre o ndice de Gini 120 Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa. Mnimo .03 2.20 .37 1.43 .46 1.14 1.14 .00 8.52 .02 Mximo .20 35.59 4.89 23.40 4.62 24.83 11.28 1.14 74.39 .08 Mdio .09 17.50 1.69 11.82 2.30 8.47 6.15 .70 29.47 .04 Desvio .03 4.78 .88 5.25 .86 4.08 2.08 .21 15.43 .01

Observa-se nas tabelas acima que as varincias referidas s variveis-chave so significativas nos Territrios de Identidade quando se compara s microrregies, e so ligeiramente menores aos desvios das microrregies selecionados pela SDT. Isso mostra que a construo dos Territrios de Identidade no muda os supostos da homogeneidade que h nos exerccios de regionalizao e de criao das microrregies pelo IBGE.

Caracterizao dos territrios de identidade


A segunda etapa da anlise estatstica procurou uma harmonizao geral e especfica sobre a caracterizao dos 118 territrios do MDA, a partir do arquivo construdo na primeira etapa. Arquivo que contm dados particulares da descrio dos territrios nomes, regio, estado e nmero total de municpios que os compem, alm de apresentar variveis relacionadas s microrregies originais. Para cada territrio, h dados sobre populao, taxa de urbanizao, densidade demogrfica, taxa de expectativa de vida, mortalidade, analfabetismo, residncia, indicadores socioeconmicos relacionados renda per-capta, inventrio dos estabelecimentos, dados sobre produo total e por produto agrcola e pecuria. Nesse arquivo, possvel encontrar tambm dados da organizao institucional e jurdica dos territrios do MDA. A anlise da contagem dos casos, que permite caracterizar os territrios, tem possibilitado a descoberta de caractersticas particulares que compem em grande parte a identidade dos espaos sociais, econmicos, culturais e geogrficos. A grande maioria dos atuais territrios do MDA tem condies basicamente rurais, chegando a quase 80% do total. Cerca de 17%
tem condies intermedirias, e apenas 4.2% apresentam caractersticas urbanas, conforme observase nas tabelas a seguir:

Tabela 20 Territrios do MDA conforme a Condio Urbano-Rural


Condio urbana-rural N de Percentagem

Territrios
Rural Rural Metropolitana ou intermediria Urbana ou intermediria, com rea metropolitana Total territrios 93 20 5 118

ajustada (%)
78,8 16,9 4,2 100,0

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Tabela 21 Mdias das variveis sociais, conforme a condio do territrio


Condio do territrio
Rural Rural metropolitana ou intermediria Urbana, ou intermediria com rea metropolitana Total territrios Esperana de vida 65,88 66,27 66,25 65,96 Mortalidade infantil 40,97 39,46 39,82 40,67 Analfabetismo maiores de 25 anos 32,57 31,27 29,98 32,24 Anos de estudo 3,48 3,79 4,27 3,56

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Tabela 22 Mdias de variveis econmicas, conforme a condio do territrio


Condio do territrio Renda per-capta 128,79 137,40 180,90 132,46 ndice de Gine 0,59 0,57 0,58 0,59 Percentagem de municpios especializados 52,75 55,85 69,61 53,99 Percentagem de municpios lderes em produo 64,27 62,68 70,28 64,26

Rural Rural que inclui urbano Mista Total Territrios

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

A composio dos territrios a partir das microrregies prova que a conformao da maioria dos atuais territrios resulta da participao das microrregies originais, que j haviam sido incorporadas na totalidade ou distribudas entre territrios. Apenas 27%
representam as microrregies anteriores, enquanto que 21% dos territrios foram conformados por partes de microrregies originais.

Tabela 23 Mdia das variveis sociais de acordo com a conformao e incluso de Microrregies
Conformao segundo a incluso de microrregies Esperana de vida Mortalidade infantil Analfabetismo maiores de 25 anos Anos de estudo

Apenas microrregies completas Apenas microrregies incompletas Microrregies completas e incompletas Total Municpios

66,72 65,95 65,57 65,96

36,88 41,34 42,38 40,67

27,85 32,57 34,40 32,24

3,91 3,52 3,40 3,56

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Tabela 24 Mdias de variveis econmicas, conforme as microrregies includas, por condio social
Categorias elegveis Renda per-capta ndice de Gine Percentagem de municpios especializados 59,97 50,84 52,14 53,99 Percentagem de municpios lderes em produo 70,43 59,87 62,81 64,26

Apenas microrregies completas Apenas microrregies incompletas Microrregies completas e incompletas Total microrregies

153,90 126,43 123,68 132,46

0,59 0,60 0,58 0,59

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Tabela 25 Mdias de variveis sociais, por categorias elegveis


Categorias elegveis Esperana de vida 66.11 65,36 65,67 65,96 Mortalidade infantil 40,11 39,27 43,69 40,67 Analfabetismo maiores de 25 anos 31,74 33,90 33.39 32,24 3,55 3,72 3,55 3,56 Anos de estudo

Rural Rural que inclui urbano Mista Total microrregies

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Enquanto a incluso da microrregio feita a partir de sua condio rural, fica claro que a maioria dos territrios foi conformada a partir desta caracterstica, sendo cerca de 73% dos territrios originados de microrregies rurais. Apenas 9% incluem microrregies urbanas e cerca de 18% constituem mescla de microrregies em condies rural e urbana.
Tabela 26 Mdias de variveis econmicas, conforme as microrregies includas, por condio social
Renda per-capta 131,62 ndice de Gine 0,59 Percentagem de municpios especializados 53,47 Percentagem de municpios lderes em produo 65,44

Categorias elegveis Rural

Rural que inclui urbano Mista Total microrregies

142,09 130,85 132,46

0,56 0,58 0,59

56,88 54,63 53,99

58,37 62,48 64,26

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Tabela 27 Mdias de variveis sociais, por categorias elegveis de microregies


Categorias elegveis Esperana de vida 67,42 65,98 65,83 63,41 0,2198 Mortalidade infantil 33,92 42,80 41,05 51,00 55,09 Analfabetismo maiores de 25 anos 26,32 35,51 33,25 39,80 14,73 4,09 3,36 3,44 2,86 30,18 Anos de estudo

Nenhum Menos da metade Mais da metade Todos Total microrregies

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Tabela 28 Mdias de variveis econmicas, por categorias elegveis de microrregies


Categorias elegveis Nenhum Menos da metade Mais da metade Todos Total microrregies Renda per-capta 161,34 114,42 128,17 96,40 132,46 ndice de Gine 0,57 0,59 0,59 0,60 0,57 Percentagem de municpios especializados 61,41 42,06 46,24 55,52 53,99 Percentagem de municpios lderes em produo 64,61 64,48 64,51 63,24 64,26

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Tipologias territoriais As tipologias possibilitam estabelecer os diferenciais territoriais que afetam o alcance dos objetivos da poltica e condicionam o implemento da estratgia operacional. Delas depende o avano dos processos de consolidao do modelo de gesto territorial pautado nos Territrios de Identidade. Por isso, h o propsito de identificar as diversas caractersticas dos Territrios de Identidade, alm de escolher os que afetam o desenvolvimento da poltica do MDA A tipologia deve possibilitar a tomada de decises sobre diversas aes conforme os tipos de territrios, tendo em vista inclu-las nos planos de ao das equipes tcnicas, atores

participantes e das comunidades envolvidas todos os que tomam decises afetas ao processo da poltica. A metodologia para a utilizao dos indicadores e dos modelos de tipologias no pode ser esttica, mas deve dar conta dos fatores temporais da estratgia em seus ajustes, podendo adequar-se s diversas fases do processo seja a conformao, consolidao ou a permanncia no horizonte temporal de longo prazo. O Modelo de Tipologias Territorial deve fornecer uma estrutura operacional que possibilite o manejo de dimenses quantitativas e qualitativas por indicadores que podem ser administrados com objetividade e dentro das condies de viabilidade operacional, ajustadas s condies de recursos tcnicos e financeiros. O modelo de Tipologias territorial, como outro sistema qualquer de acompanhamento e de informao, deve se associar a processos de insero cultura de gesto, gerncia, direo e coordenao de toda a estrutura operacional. E deve ajustar-se medida que seja necessrio garantir que os responsveis pela administrao e levantamento assumam a responsabilidade de administr-los adequadamente. O Modelo de Tipologias Territorial deve ser integrado aos sistemas de acompanhamento, avaliao e monitoramento do MDA. Modelo de Tipologias territoriais O modelo foi desenhado tendo em vista os fatores-chave de diferenciao territorial. Para isso, foram definidas trs fontes bsicas, que coincidem com o esquema dos momentos j descritos, com critrios de heterogeneidade dos Territrios de Identidade. Isso tem a ver com a massa crtica para a capacidade de gesto, os pontos iniciais do desenvolvimento e as caractersticas de coeso para a ao coletiva. O quadro a seguir contm o grfico que mostra os trs componentes articulados, tendo em vista os trs fatores ou dimenses, que se mantm independentes entre si. Significa que em cada um dos Territrios de Identidade encontram-se fatores de heterogeneidade que os fazem homogneos em uma dimenso e diversos em uma outra.

Quadro 9 Articulao entre gesto, capacidade de gesto e identidade


Impactos na gesto dos territrios Massa crtica para capacidade de gesto Objetivos e Umbrais do impactos do desenvolvimento Desenvolvimento

Identidade

Caractersticas da coeso para a ao coletiva

Nas sees a seguir, esto descritos os processos de construo das dimenses e seus objetivos, os indicadores, as formas de estimativas e a forma geral de aplicao. Nas sees a seguir, esto descritos os processos de construo das dimenses e seus objetivos, os indicadores, as formas de estimativas e a forma geral de aplicao. Desenvolvimento de capacidades Esta primeira dimenso permite diferenciar os territrios de identidade de acordo com as capacidades para fazer a gesto territorial em termos polticos e tcnicos. Reflete o estado de avano nos limites intermedirios da poltica que, como j foi explicado, refere-se a quatro frentes organizao, capacidades, articulao de polticas e dinamizao econmica. Refere-se, de forma estrita, linha bsica da poltica, ao ser o ponto zero da construo territorial, que avanar medida que os processos estabelecidos na estrutura operativa rendam seus frutos. As diferenas encontradas nos territrios de identidade indicam que esse aspecto determinante, face s possibilidades de xito para as agendas de trabalho e gesto, os processos de desenvolvimento de capacidades, as exigncias de apoio tcnico, a necessidade de promoo de processos democrticos e polticos e as possibilidades de se fazer dotaes oramentrias. O quadro abaixo contm os indicadores selecionados para estimar os tipos de Territrios de Identidade, conforme a massa crtica referida capacidade de gesto territorial: Quadro 10 Indicadores para estimativa de tipos de Territrios de Identidade
Organizao Desenvolvimento de capacidades Articulao de polticas Dinamizao econmica Conformao de colegiados Representatividade-legitimidade Gesto de agenda de Conselhos Desenvolvimento do ciclo de gesto Qualidade do Plano de Desenvolvimento Criao de Unidades Tcnicas Diversos Projetos para a agricultura familiar Diversas fontes de financiamento do MDA Associatividade produtiva Investimentos produtivos Projetos de infra-estrutura produtiva

Impactos na gesto dos territrios

Massa crtica para a capacidade de gesto

A estimao desses indicadores possibilita estabelecer trs tipos de Territrios de Identidade: Territrios com elevado dficit de massa crtica em termos de capacidade para a gesto territorial, o que requer ajustes na estratgia pautada em processos tutoriais (protetores?) de forte interveno do nvel tcnico central federal ou estadual. Territrios com dficit mdio, o que indica ajustes na estratgia operacional para um modelo de acompanhamento, com nfase em maior participao e apoio aos aspectos tcnicos e polticos especiais, tendo em vista cobrir apenas aspectos em que as condies de capacidades territoriais meream. Territrios com baixo dficit, o que remete ao implemento de estratgias que promovam a autonomia, a autogesto e o auto-instituio, e baixos nveis de interveno dos nveis federal e estadual. Umbrais do desenvolvimento A segunda dimenso se refere aos componentes que formam parte dos impactos e objetivos de longo prazo da poltica de desenvolvimento rural em suas distintas dimenses. Considera-se a diferenciao dos Territrios de Identidade em termos de suas condies de desenvolvimento a partir da perspectiva dos umbrais, que determinam metas e objetivos, no sendo consideradas, para isso, as restries ou limitaes, face gesto territorial. Significa que o tipo de objetivo constitui diferenciador frente s dimenses dos Territrios de Identidade por exemplo, a educao. O diferenciador no estabelece diferencial para o nvel educacional, mas para as metas estabelecidas por cada territrio sobre este componente. H territrios que tm por meta combater o analfabetismo, mas h outros onde o propsito melhorar a qualidade da educao secundria. Esse um fator de diferenciao de umbral ou objetivo, mas no de condies de vida ou de capacidade. Considera-se, em certo sentido, que todos os territrios, quaisquer que sejam suas condies de qualidade de vida, pobreza, ou de dficit de infla-estrutura tm a mesma possibilidade de alcanar suas metas e seus umbrais se a poltica conseguir criar as condies timas para a gesto social. O quadro a seguir contm os indicadores recomendados para esse componente: Quadro 11 Indicadores recomendados
Crescimento econmico Objetivos e impactos do desenvolvimento Umbrais do desenvolvimento Nvel de renda per capta Crescimento econmico Diversificao e reconverso Patrimnio ambiental Conflitos ambientais Dficit hdrico Servios ambientais Conflitos de gnero Conflitos tnicos Distribuio de renda

Sustentabilidade

Equidade

Distribuio espacial da populao (Processos de Concentrao-Disperso) Equilbrios regionais Estrutura da base econmica por setores Estrutura de malha urbana-regional Taxa de emigrao Reteno populacional Migrao de retorno Estrutura da populao Governabilidade Conflitos de terras Conflitos produtivos Desenvolvimento da capacidade institucional Estrutura fiscal territorial

As metas propostas, ao se ajustarem aos nveis de desenvolvimento e aos umbrais, condicionam os processos que conformam a poltica, em particular os referidos aos investimentos. Isso possibilita a construo de estratos diferenciados que do nfase s estratgias de desenvolvimento em diversas frentes. Gesto de polticas diferenciadas nos territrios Este terceiro componente inclui os elementos que constituem a identidade, expressa pelos Territrios de Identidade, conforme as linhas encontradas nas anlises realizadas e apresentadas neste e em estudos anteriores. O enfoque aplicado a este componente baseia-se nos princpios da ao coletiva, que d conta da capacidade que uma sociedade tem de se mobilizar de forma organizada, tendo em vista o interesse comum. Essa ao est na base dos movimentos sociais, das aes reivindicativas, contestatrias ou nas demandas para mudanas. A democracia e os processos participativos vm abrindo espaos para que a ao coletiva seja reconhecida, legitimada e considerada enquanto fator determinante de processos de gesto pblica. Vai alm da participao ao ser reconhecida especialmente por sua capacidade de iniciativa, autonomia e poder de transformao. Constitui mecanismo adequado para aglutinar a energia social, mesmo dos descontentes, em fora construtora. A Poltica de Desenvolvimento Rural promovida pela SDT desenvolve processos de fortalecimento dessa ao coletiva via esquemas de soluo negociada de conflitos, consensos territoriais e institucionalizao dos espaos de interlocuo, entre os atores territoriais e os agentes privados, sociais e pblicos. Um dos aspectos inovadores que a SDT introduziu sob o princpio da ao coletiva o reconhecimento e promoo da idia de que a ao coletiva determinada pela identidade enquanto caracterstica de unidade diferenciadora de um territrio, da qual obtm sua fora de coeso e capacidade da gesto. Por isso, tem-se definido os Territrios de Identidade sob o entendimento de que a ao coletiva constitui expresso de energia social orientada para a mudana dos modelos de gesto territorial. Por essa razo, a identificao dos aspectos identitrios dos territrios, ao determinar as caractersticas de coeso para a ao coletiva, constitui fator determinante do Modelo de Tipologias Territoriais. Neste ponto, necessrio enfatizar e reiterar que a tipologia procurada nessa dimenso no constitui uma busca dos tipos de identidade, mas, sim, das caractersticas dessa identidade que fortalecem a coeso social de grupos de atores

territoriais, tendo em vista converterem-se em ao coletiva envolvida nos processos da gesto territorial. As dimenses apreendidas nas anlises feitas sobre as identidades esto sintetizadas em um conjunto de indicadores que podem expressar diferentes tipos de identidade. A estrutura de indicadores propostos est postas no quadro a seguir: Quadro 12 Identidade - dimenses e indicadores
Scio-ambiental Scio-geogrfica Ecossistemas Bacias Hidrogrficas Crise ambiental Sistemas produtivos Agricultura familiar Plos de desenvolvimento Economas de enclave Pobreza Desigualdade Etnia Fatores histricos Processos de colonizao Religio Organizaes da sociedade civil Gesto partidria Conflitos de terras Conflitos econmicos Processos antecedentes Instituies de referncia Gesto local o estadual Estratgias de aceso a polticas

Scio-econmica

Identidade

Caractersticas da coeso para a Scio-cultural ao coletiva

Scio- poltica e institucional

A estrutura das dimenses da identidade possibilita definir grupos de Territrios de Identidade diferenciados com nfases diferentes em relao a cada uma das dimenses, conforme as prioridades norteadas pelas caractersticas da identidade. Essa estrutura permite enfatizar a gesto das agendas, conforme o que se segue: A dimenso scio-cultural enfatiza o reconhecimento; A dimenso scio-geogrfica enfatiza o ordenamento; A dimenso socioeconmica enfatiza a produo e a equidade; A dimenso scio-poltica e institucional enfatiza a democracia e; A dimenso scio-ambiental d nfase a sustentabilidade.

Indicadores para o modelo de Tipologias Territoriais No quadro a seguir, esto descritos os indicadores propostos nomeados com tipos de medio, a periodicidade da coleta e o modelo recomendado. possvel distinguir os indicadores que esto disponveis nos sistemas de informao e a periodicidade padro, conforme os planos estatsticos nacionais. E identificam-se os indicadores que devem ser levantados para alimentar o sistema e que devem ter periodicidade mnima, anual. por isso que se prope realizar um primeiro levantamento

sobre a linha base da poltica, tendo em vista acompanhar e monitorar a estratgia operacional de forma integral. A esse respeito, veja os quadros a seguir: Quadro 13 Caracterstica de coeso para a ao coletiva
Componentes Dimenses
1.1.1.

Variveis Ecossistemas

Indicadores
1.1.1.1. Pertinncia dos Territrios de

Medio

1.1. Scio1.1.2. ambiental, Sciogeogrfica 1.1.3.

Bacias

Crise ambiental

Qualitativa Identidade a um ecossistema Conformada a partir estratgico ou, rea de da linha de base conservao 1.1.2.1 Pertinncia dos Territrios de Qualitativa Identidade a uma bacia Conformada a partir hidrogrfica estratgica da linha de base 1.1.3.1 Identificao de problemas Qualitativa . graves de dficit ambiental o Conformada a partir degradao de solos da linha de base Quantitativa Disponvel na base de dados Nmero de agricultores Quantitativa familiares Disponvel na base de dados Taxa de incidncia da Quantitativa agricultura familiar Disponvel na base de dados Pertinncia dos Territrios de Qualitativa Identidade a plos de Conformada a partir desenvolvimento econmico, da linha de base cidades ou distritos industriais Presena de exploraes Quantitativa extrativistas ou intensivas Disponvel na base de dados Quantitativa Disponvel na base de dados Quantitativa Disponvel na base de dados Quantitativa Disponvel na base de dados Quantitativa Disponvel na base de dados Quantitativa Disponvel na base de dados Qualitativa

1.2.1.

Sistemas produtivos 1.2.1.1 Base econmica . Agricultura familiar 1.2.2.1 . 1.2.2.2 .

1.2.2.

1.2.3.

Plos de desenvolvimento

1.2.3.1 .

1.2.4. 1. Caracters- 1.3. ticas da Sciocoeso para culturais 1.2.5. a ao coletiva

Economias de enclave

1.2.4.1 .

1.2.5.1 IDH . Pobreza 1.2.5.2 ndice de pobreza . 1.2.5.3 Indicador de necessidades . bsicas insatisfeitas

1.2.6.

Desigualdade

1.2.6.1 ndice de Gini, sobre renda . 1.2.6.2 ndice de Gini, sobre terra .

1.3.1.

Etnia

1.3.1.1 Presena de grupos indgenas . ou quilombolas

1.3. 1.3.2. Scioculturais

Fatores histricos Fatores histricos

Conformada a partir da linha de base 1.3.2.1 Tempo de formao territorial Qualitativa . Conformada a partir da linha de base 1.3.2.1 Tempo de formao territorial Qualitativa . Conformada a partir da linha de base

Componentes

Dimenses
1.3.3.

Variveis Processos de colonizao

Indicadores 1.3.3.1 Processos de titulao de . terras 1.3.3.2 Programas de assentamentos .

Medio Qualitativa Conformada a partir da linha de base Qualitativa Conformada a partir da linha de base Qualitativa Conformada a partir da linha de base Qualitativa

1.3.4.

Religio

1.3.4.1 Presena de organizaes . religiosas que participam na gesto territorial 1.4.1.1 Grau de filiao a . organizaes de grupos de interesse

1.4.1.

Organizaes da sociedade civil Gesto partidria

1.4.2.

1.4.3. 1.4. ScioPolticas 1.4.4. e institucio -nais 1.4.5.

Conflitos de terras

Conformada a partir da linha de base 1.4.2.1 Perfil eleitoral Qualitativa . Conformada a partir da linha de base 1.4.2.2 Relacin de organizaciones de Qualitativa . la sociedad civil y partidos Conformada a partir polticos da linha de base 1.4.3.1 Identificacin de conflictos no Qualitativa . resueltos de tierras Conformada a partir 1.4.4.1 Estrutura de concentrao . empresarial 1.4.5.1 Inventrio de projetos ou . programas regionais, ou territoriais 1.4.6.1 Instituies lderes do . processo de gesto territorial conforme sua natureza pblico-privada e de nvel federal, regional ou local 1.4.7.1 Grau de participao dos . governos estaduais e municipais da linha de base Quantitativa Disponvel na base de dados Qualitativa Conformada a partir da linha de base Qualitativa Conformada a partir da linha de base Qualitativa Conformada a partir da linha de base

Conflitos econmicos Processos antecedentes Instituies de referncia

1.4.6.

1.4.7.

Gesto local ou estadual

Quadro 14 Massa crtica para a capacidade de gesto


Componentes Dimenses Variveis 2.1.1. Conformao de colegiados 2. Massa crtica para capacidade de gesto 2.1.1.1. Indicadores Estrutura de conformao do Conselho Territorial Medio Qualitativa Conformada a partir da linha de base Qualitativa Conformada a partir da linha de base Qualitativa Conformada a partir de la lnea de base

2.1. 2.1.2. RepresentatividadeOrganilegitimidade zao

2.1.2.1.

Mecanismos de convocao

2.1.2.2.

Mecanismos de eleio

Componentes

Dimenses

Variveis
2.1.2.3.

Indicadores Mecanismos de comunicao

Medio Qualitativa Conformada a partir da linha de base Qualitativa Conformada a partir da linha de base Qualitativa Conformada a partir da linha de base Quantitativa Conformada a partir da linha de base Quantitativa Disponvel na base de dados Quantitativa Disponvel na base de dados Qualitativa Conformada a partir da linha de base Qualitativa Conformada a partir da linha de base

2.1.3.

Gesto da agenda de dos Conselhos

2.1.3.1.

Setores considerados na gesto do Conselho

2.2.1.

Desenvolvimento do ciclo de gesto

2.2.1.1.

Inventrio de aes realizadas pelos atores no seio do Conselho

2.2.2.

Qualidade do Plano de Desenvolvimento

2.2.2.1.

2.2.

Desenvolvimento de capacidades

2.2.3.

Criao de unidades tcnicas

2.2.3.1.

Indicadores de avaliao dos componentes do Plano de Desenvolvimento Territorial Existncia de unidade tcnica

2.2.3.2.

Conformao da unidade tcnica Dependncia da unidade tcnica por parte das instncias pblicas locais e territoriais Projetos financiados e em execuo, promovidos e sob a gesto dos Conselhos

2.2.3.3.

2.3.1. Diversos projetos para a agricultura familiar 2.3. Articulao de poltica s

2.3.1.1.

2.3.2. Diversas fontes de financiamento do MDA

2.3.2.1.

Instituies que Qualitativa financiam os projetos, sob a gesto dos Conselhos Conformada a partir da linha de base Empreendimentos associativos Quantitativa Disponvel na base de dados Quantitativa Disponvel na base de dados Quantitativa Disponvel na base de dados

2.4.1. Associatividade produtiva 2.4. Dinami -zao econmica 2.4.2. Investimentos produtivos

2.4.1.1.

2.4.1.2.

Cooperativas

2.4.2.1.

Valor de Investimentos privados territoriais

Componentes

Dimenses

Variveis 2.4.2.2.

Indicadores Gerao de emprego

Medio Quantitativa Disponvel na base de dados Quantitativa Disponvel na base de dados

2.4.3. Projetos de infraestrutura produtiva

2.4.3.1.

Valor de Investimentos em bens pblicos produtivos

Quadro 15 Umbrais do desenvolvimento


Componentes Dimenses
3.1.1.

Variveis Nivel de renda per capta Crescimento econmico 3.1.1.1.

Indicadores Renda por habitante

Medio Quantitativa

3.1.2.

3.1.2.1.

3.1. Crescimento econmico 3.1.3.

3.1.2.2.

Diversificao e reconverso

3.1.3.1.

3.1.3.2.

3.2.1.

Patrimnio ambiental Conflitos ambientais

3.2.1.1.

3. Umbrais do Desenvolvimento

3.2.2.

3.2.2.1.

3.2. 3.2.3. Sustentabilidade

Dficit hdrico

3.2.3.1.

Disponvel na base de dados Taxa de crescimento Quantitativa territorial Disponvel na base de dados Empreendimentos Quantitativa produtivos novos Disponvel na base de dados Mudanas tecnolgicos Quantitativa Disponvel na base de dados Novas reas de Quantitativa produo Disponvel na base de dados Inventrio de recursos Quantitativa naturais Disponvel na base de dados Conflitos de uso do Qualitativa solo, de conservao da Conformada a partir biodiversidade e de da linha de base saneamento Condies Quantitativa quantitativas da gua Disponvel na base de dados Condies qualitativas da gua Atividades de servios e pagamentos ambientais Inventrio de conflitos declarados de gnero Inventrio de conflitos de natureza tnica Distribuio de renda, ndice de Gini Quantitativa Disponvel na base de dados Quantitativa Conformada a partir da linha de base Qualitativa Conformada a partir da linha de base Qualitativa Conformada a partir da linha de base Quantitativa Disponvel na base de dados

3.2.3.2.

3.2.4.

Servios ambientais 3.2.4.1.

3.3.1.

Conflitos de gnero

3.3.1.1.

3.3.2.

3.3. Equidade
3.3.3.

Conflitos tnicos

3.3.2.1.

Distribuio de renda

3.3.3.1.

Componentes

Dimenses 3.4.1 3.4. Equilibrios Regionais

Variveis Distribuio espacial da populao Estrutura da malha urbano- regional 3.4.11.

Indicadores Processos de Concentrao Disperso Classificao dos centros urbanos e dos graus de centralidade Taxa de emigrao

Medio Quantitativa Disponvel na base de dados Quantitativa Disponvel na base de dados Quantitativa Disponvel na base de dados Quantitativa Disponvel na base de dados Quantitativa Disponvel na base de dados Quantitativa Disponvel na base de dados Qualitativa Conformada a partir da linha de base Qualitativa Conformada a partir da linha de base Qualitativa Conformada a partir da linha de base Quantitativa Disponvel na base de dados Quantitativa Disponvel na base de dados

3.4.2.

3.4.2.1.

3.5.1.

Expulso de populaes Migrao de retorno Estrutura da populao

3.5.1.1.

3.5.2.

3.5.2.1.

Taxa de retorno

3.5. Reteno popula3.5.3. cional

3.5.3.1.

Estrutura por idade e gnero Taxas de dependncia

3.5.3.2.

3.6.1.

Conflitos de terras

3.6.1.1.

Requerimentos da Reforma Agrria Conflitos trabalhista

3.6.2.

Conflitos produtivos

3.6.2.1.

3.6. Governa bilidade 3.6.3. Desenvolvimento de capacidade institucional Estrutura fiscal territorial

3.6.2.2.

Formalizao trabalhista Aplicao de instrumentos de gesto Dependncia fiscal

3.6.3.1.

3.6.4.

3.6.4.1.

Modelos de estimao de categorias, estratos ou tipos Com o estabelecimento dos indicadores para cada componente, dimenso e varivel, chegase a estabelecer as tcnicas de estimao e definio das categorias ou estratos territoriais que conformam as tipologias territoriais. E se estabelece um mecanismo particular de estimao e tratamento dos dados para cada uma das dimenses, conforme quadros a seguir: Quadro 16-A Dimenso Scio-ambiental e scio-geogrfica Item 1.1.
1.1.1.

Ecossistemas

1.1.1.1.

1.1.2.

Bacias

1.1.2.1

Pertinncia dos Territrios de Identidade a algum ecossistema estratgico ou rea de conservao Pertinncia dos

Qualificao dos territrios de identidade em termos das condies ambientais: Categoria 1. Incidncia ambiental na delimitao territorial (dois a mais atributos so definidores dos limites territoriais) Categoria 2. Mdia incidncia ambiental na delimitao territorial (um dos atributos

1.1.3.

Crise ambiental 1.1.3.1.

Territrios de Identidade a uma bacia hidrogrfica estratgica Identificao de problemas graves de dficit ambiental ou degradao de solos

definidor dos limites territoriais). Categoria 3. Baixa incidncia ambiental na delimitao territorial (nenhum atributo definidor dos limites territoriais)

Quadro 16-B Dimenso Scio-econmica Item 1.2.


1.2.1. 1.2.2.

Sistemas produtivos Agricultura familiar

1.2.1.1. 1.2.2.1.

Base econmica Nmero de agricultores familiares Taxa de incidncia de agricultura familiar Pertinncia dos Territrios de Identidade de plos de desenvolvimento econmico, cidades ou distritos industriais Presena de exploraes extrativistas ou intensivas IDH ndice de pobreza Indicador de necessidades bsicas insatisfeitas ndice de Gini sobre renda ndice de Gini sobre terra Qualificao dos Territrios de Identidade nos termos das condies socioeconmicas, indicadores, 1.2.1.1. a 1.2.4.1. Categoria 1. Alta incidncia econmica na delimitao territorial (dois ou mais atributos so definidores dos limites territoriais). Categoria 2. Incidncia econmica mdia, na delimitao territorial (um dos atributos definidor dos limites territoriais). Categoria 3. Baixa incidncia econmica na delimitao territorial (nenhum atributo definidor dos limites territoriais) Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos socioeconmicos, conforme indicadores, 1.2.5.1. a 1.2.6.2. Construo da qualificao quantitativa do nvel econmico Estrato 1. Alta incidncia econmica na delimitao territorial (33%, de baixas condies econmicas) Estrato 2. Incidncia econmica mdia na delimitao territorial (33% de condies econmicas mdias) Estrato 3. Incidncia econmica baixa na delimitao territorial (33% de condies econmicas elevadas)

1.2.2.2.

1.2.3.

Plos de desenvolvimento

1.2.3.1.

1.2.4.

Economias de enclave

1.2.4.1.

1.2.5.

Pobreza

1.2.5.1. 1.2.5.2. 1.2.5.3.

1.2.6.

Desigualdade

1.2.6.1. 1.2.6.2.

Quadro 16-C Dimenso Scio-cultural Item 1.3.


1.3.1.

Etnia

1.3.1.1.

1.3.2.

Fatores histricos

1.3.2.1.

1.3.2.2.

1.3.3.

Processos de colonizao

1.3.3.1. 1.3.3.2.

Presena de grupos indgenas ou quilombolas Tempo de formao territorial Processo articulador do territrio Processos de titulao de terras Programas de assentamentos

Qualificao dos territrios de identidade em termos das circunstncias socioculturais. Categoria 1. Incidncia cultural elevada na delimitao territorial (dois ou mais atributos so definidores dos limites territoriais) Categoria 2. Incidncia cultural mdia na delimitao territorial (um dos atributos definidor dos limites territoriais). Categoria 3. Incidncia cultural baixa na delimitao territorial (nenhum atributo definidor dos limites territoriais)

1.3.4.

Religio

1.3.4.1.

Presena de organizaes religiosas que participam na gesto territorial

Quadro 16-D Dimenso Scio-poltica e institucional Item 1.4.


1.4.1.

Organizaes da sociedade civil Gesto partidria

1.4.1.1.

1.4.2.

1.4.2.1. 1.4.2.2.

Grau de filiao em organizaes de grupos de interesse Perfil eleitoral Relao de organizaes da sociedade civil e partidos polticos Identificao de conflitos de terras no resolvidos Estrutura de concentrao empresarial Inventrio de projetos ou de programas regionais ou territoriais Instituies lderes do processo de gesto territorial conforme sua natureza pblicoprivada e do nvel federal, regional ou local Grau de participao dos governos estaduais e municipais

1.4.3.

Conflitos de terras Conflitos econmicos Processos antecedentes

1.4.3.1.

Qualificao dos territrios de identidade em termos das condies sociopolticas. Categoria 1. Incidncia poltica elevada na delimitao territorial (dois ou mais atributos so definidores dos limites territoriais). Categoria 2. Incidncia poltica mdia na delimitao territorial (um atributo definidor dos limites territoriais) Categoria 3. Baixa incidncia poltica na delimitao territorial (nenhum atributo definidor dos limites territoriais).

1.4.4.

1.4.4.1.

1.4.5.

1.4.5.1.

1.4.6.

Instituies de referncia

1.4.6.1.

1.4.7. Gesto local ou 1.4.7.1. estadual

Quadro 16-E Dimenso Organizao - Item 2.1.


2.1.1.

Conformao de colegiados

2.1.1.1.

2.1.2.

2.1.2.1. Representatividade/legitimi 2.1.2.2. dade 2.1.2.3.

2.1.3.

Gesto da agenda do Conselho

2.1.3.1.

Estrutura de conformao do Conselho Territorial Mecanismos de convocao Mecanismos de eleio Mecanismos de comunicao Setores considerados na gesto do Conselho

Qualificao dos territrios de Identidade em termos do grau de organizao. Construo da qualificao quantitativa de organizaes, tomando-se por valor mximo o mais alto nvel alcanado em um territrio e fazer a classificao a partir deste. Estrato 1. condies mais baixas de 33% de organizaes Estrato 2. condies mdias de 33% organizao Estrato 3. condies elevadas de 33% de organizao

Quadro 16-F Dimenso Desenvolvimento de Capacidades Item 2.2.


2.2.1.

Desenvolvimento do ciclo de gesto

2.2.1.1.

2.2.2.

Qualidade do Plano de Desenvolvimento

2.2.2.1.

2.2.3.

Criao de unidades tcnicas

2.2.3.1. 2.2.3.2. 2.2.3.3.

Inventrio de aes realizadas pelos atores no interior do Conselho Indicadores de avaliao dos componentes do Plano de Desenvolvimento Territorial Existncia de unidade tcnica Conformao da unidade tcnica Dependncia da unidade tcnica por parte das instncias pblicas locais e territoriais

Qualificao dos territrios de Identidade em termos do grau de desenvolvimento das capacidades. Construo da qualificao quantitativa das capacidades, tomando-se como valor mximo o nvel mais alto alcanado por algum territrio e fazer a classificao a partir deste. Estrato 1. 33% das capacidades mais baixas Estrato 2. 33% de capacidades mdias Estrato 3. 33% de altas capacidades

Quadro 16-G Dimenso Articulao de Polticas Item 2.3


2.3.1.

Diversos Projetos para a agricultura familiar

2.3.1.1.

2.3.2.

Fonte de diversos financiamiento de MDA

2.3.2.1.

Projetos financiados e em execuo, promovidos e sob gesto dos Conselhos Instituies que financiam projetos de investimento, sob gesto dos Conselhos

Qualificao dos Territrios de Identidade em termos do grau de articulao. Construo de qualificao quantitativa da articulao, tomando-se como valor mximo o nvel mais alto alcanado por um territrio e fazer a classificao a partir deste. Estrato 1. 33% com as mais baixas articulaes Estrato 2. 33% com articulao mdia Estrato 3. 33% com altas articulaes

Quadro 16-H Dimenso Dinamizao Econmica - Item 2.4.


2.4.1.

Associatividade produtiva Investimentos produtivos

2.4.1.1. 2.4.1.2.

Empreendimentos associativos Cooperativas Valor do investimento privado territorial Gerao de emprego Valor do investimento pblico em bens produtivos

2.4.2.

2.4.2.1.

2.4.2.2. 2.4.3.

Projetos de infra-estrutura produtiva

2.4.3.1.

Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de dinmica econmica. Construo da qualificao quantitativa da dinmica econmica Estrato 1. 33% com as dinmicas mais baixas Estrato 2. 33% com dinmicas medias Estrato 3. 33% com altas dinmicas

Quadro 16-I Dimenso Crescimento Econmico Item 3.1.


3.1.1. 3.1.2.

Nvel de renda per capta Crescimento econmico

3.1.1.1. 3.1.2.1.

Renda por habitante Taxa de crescimento territorial Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de crescimento econmico. Construo da qualificao quantitativa da

3.1.2.2. 3.1.3.

Diversificao e reconverso

3.1.3.1. 3.1.3.2.

Empreendimentos produtivos novos Mudanas tecnolgicos Novas reas de produo

dinmica econmica Estrato 1. 33% com crescimento mais baixo Estrato 2. 33% com crescimento mdio Estrato 3. 33% com alto crescimento

Quadro 16-J
3.2.1. 3.2.2.

Dimenso Sustentabilidade - Item 3.2.


3.2.1.1. 3.2.2.1.

Patrimnio ambiental Conflitos ambientais

3.2.3.

3.2.3.1.

Dficit hdrico
3.2.3.2. 3.2.4.

Servios ambientais

3.2.4.1.

Inventrio de recursos naturais Conflitos de uso de solo, de conservao, de biodiversidade e de saneamento Condies quantitativas da gua Condies qualitativas da gua Atividades de servios e pagamentos ambientais

Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de sustentabilidade ambiental. Construo da qualificao quantitativa da sustentabilidade ambiental Estrato 1. 33% com as condies mais baixa de sustentabilidade Estrato 2. 33% com condies mdias de sustentabilidade Estrato 3. 33% com altas condies de sustentabilidade

Quadro 16-K Dimenso Equidade Item 3.3


3.3.1. 3.3.2. 3.3.3.

Conflitos de gnero Conflitos tnicos Distribuio de renda

3.3.1.1. 3.3.2.1. 3.3.3.1.

Inventrio de conflitos declarados de gnero Inventario de conflitos de natureza tnica Distribuio de renda, ndice de Gini

Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de equidade. Construo de qualificao quantitativa de equidade Estrato 1. 33% com as mais baixas condies de equidade Estrato 2. 33% com condies mdias de equidade Estrato 3. 33% com altas condies de equidade

Quadro 16-L Dimenso Equilbrios Regionais Item 3.4.


3.4.1

3.4.2.

Distribuio espacial da populao Estrutura da malha urbanaregional

3.4.11.

3.4.2.1.

Processos de ConcentraoDisperso Classificao dos centros urbanos e dos graus de centralidade

Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de equilbrios regionais. Construo de qualificao qualitativa de equilbrios regionais Categoria 1. Territrios integrados com plos regionais ou metropolitanos Categoria 2. Territrios integrados com plos sub-regionais ou locais Categoria 3. Territrios sem articulao urbana importante

Quadro 16-M Dimenso K Reteno populacional Item 3.5.


3.5.1. 3.5.2. 3.5.3.

Expulso de populaes Migrao de retorno Estrutura da populao

3.5.1.1. 3.5.2.1. 3.5.3.1.

Taxa de emigrao Taxa de retorno Estrutura por idade e gnero

Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de reteno populacional. Construo de qualificao quantitativa de reteno populacional Estrato 1. 33% com as mais baixas condies de reteno

3.5.3.2.

Taxas de dependncia

Estrato 2. 33% com as condies mdias de reteno Estrato 3. 33% com altas condies de reteno

Quadro 16-N Dimenso Governabilidade Item 3.6.


3.6.1. 3.6.2.

Conflitos de terras Conflitos produtivos Desenvolvimento de capacidade institucional Estrutura fiscal territorial

3.6.1.1. 3.6.2.1. 3.6.2.2. 3.6.3.1.

Requerimentos de Reforma Agrria Conflitos trabalhistas Formalizao trabalhista Aplicao de instrumentos de gesto

3.6.3.

3.6.4.

3.6.4.1.

Dependncia fiscal

Qualificao dos Territrios de Identidade, em termos dos estratos de governabilidade. Construo de qualificao quantitativa de governabilidade Estrato 1. 33% das mais baixas condies de governabilidade Estrato 2. 33% com condies mdias de governabilidade Estrato 3. 33% com altas condies de governabilidade

Desde que a estratgia de medio dos indicadores e a classificao dos Territrios de Identidade sejam desenhados conforme as diferenas estabelecidas em termos das categorias que emergem dos componentes, dimenses, variveis e indicadores, possvel contar com as categorias definidas nas sees B deste captulo e estabelecer as estratgias diferenciadas para operacionalizao em cada componente, o que pode ser visualizado na matriz a seguir:
Estratgia operacional Ciclo de gesto social Planejamento Organizao Direocoordenao Controle social Fortalecimento institucional Colegiados reas tcnicas Interinstitucional Infra-estrutura Investimento Financiamento concorrente

Cofinanc ment

1.1. Scioambiental, Sciogeogrfica

1.

cters as de eso ra a o etiva

1.2. Scioeconmicas

1.3. Scio- culturais

Qualificao dos Territrios de Identidade em termos das condies do meio ambiente Categora 1. Alta incidncia ambiental na delimitao territorial (dois ou mais atributos so definidores dos limites territori Categoria 2. Media incidncia ambiental na delimitao territorial (um dos atributos definidor dos limites territoriais) Categoria 3. Baixa incidncia ambiental na delimitao territorial (nenhum atributo definidor dos limites territoriais Qualificao dos Territrios de Identidade em termos das condies socioeconmicas, indicadores 1.2.1.1. a 1.2.4.1. Categora 1. Alta incidncia econmica na delimitaco territorial (dois ou mais atributos so definidores dos limites territoriais) Categoria 2. Mdia incidncia econmica na delimitao territorial (um dos atributos definidor dos limites territoriais Categoria 3. Baixa incidncia econmica na delimitao territorial (nenhum atributo definidor dos limites territoriais Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos socioeconmicas, indicadores 1.2.5.1. a 1.2.6.2. Constru de qualificao quantitativa de nvel econmico Estrato 1. Alta incidncia econmica na delimitao territorial (33% das condies econmicas mais baixas) Estrato 2. Mdia incidncia econmica na delimitao territorial (33% com medias condies econmicas) Estrato 3. Baixa incidncia econmica na delimitao territorial (33% altas condies econmicas) Qualificao dos Territrios de Identidade em termos das condies scio-culturais: Categoria 1. Alta incidncia cultural na delimitao territorial (dois ou mais atributos so definidores dos limites territoria Categoria 2. Mdia incidncia cultural na delimitao territorial (um dos atributos es definidores dos limites territoriais) Categoria 3. Baixa incidncia cultural na delimitao territorial (nenhum atributo definidor dos limites territoriais)

Estratgia operacional Ciclo de gesto social Planejamento Organizao Direocoordenao Controle social Fortalecimento institucional Colegiados reas tcnicas Interinstitucional Infra-estrutura Investimento Financiamento concorrente

Cofinanc ment

1.4. Scio- polticas e institucionais

2.1. Organizao

Qualificao dos Territrios de Identidade em termos das condies scio-polticas Categoria 1. Alta incidncia da poltica na delimitao territorial (dois ou mais atributos so definidores dos limites territoriais) Categoria 2. Mdia incidncia poltica na delimitao territorial (um dos atributos es definidores dos limites territoriais Categoria 3. Baixa incidncia poltica na delimitao territorial (nenhum atributo definidor dos limites territoriais) Qualificao dos Territrios de Identidade em termos do grau de organizao.. Construo da qualificao quantitativa d organizao tomando por valor mximo o mais alto nvel alcanado por algum territrio e classificar a partir deste. Estrato 1. 33% com condies de organizao mais baixas Estrato 2. 33% com mdias condies de organizao

Estrato 3. 33% com altas condies de organizao


2.2. Desenvolvimento de capacidades

Massa tica ra a cidaesto

2.3. Articulao de polticas

2.4. Dinamizao econmica

3.1. Crescimento econmico

3.2. Sustentabilidade

3.

brais do nvolento 3.3. Eqidade

3.4. Equilbrios regionais

Qualificao dos Territrios de Identidade em termos do grau de desenvolvimento de capacidades. Construo de qualifica quantitativa de capacidades tomando como valor mximo o maior alto nvel alcanado por algum territrio e classificar partir deste Estrato 1. 33% com as mais baixas capacidades Estrato 2. 33% com mdias capacidades Estrato 3. 33% com altas capacidades Qualificao dos Territrios de Identidade em termos do grau de articulao. Construo da qualificao quantitativa da articulao tomando como valor mximo o mais alto nvel alcanado por algum territrio e classificar a partir deste. Estrato 1. 33% com as mais baixas articulaes Estrato 2. 33% com medias articulaes Estrato 3. 33% com altas articulaes Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos da dinmica econmica. Construo de qualificao quantitativa da dinmica econmica Estrato 1. 33% com as mais baixas dinmicas Estrato 2. 33% com dinmicas medias Estrato 3. 33% com altas dinmicas Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de crescimento econmico. Construo de qualificao quantitativa do crescimento econmico Estrato 1. 33% com baixas taxas de crescimento Estrato 2. 33% com medias taxas de crescimento Estrato 3. 33% com altas taxas de crescimento Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de sustentabilidade ambiental. Construo da qualifica quantitativa de sustentabilidade ambiental Estrato 1. 33% com as mais baixas condies de sustentabilidade Estrato 2. 33% com mdias condies de sustentabilidade Estrato 3. 33% com altas condies de sustentabilidade Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de equidade. Construo de qualificao quantitativa d equidade Estrato 1. 33% as mais baixas condies de equidade Estrato 2. 33% com mdias condies de equidade Estrato 3. 33% com altas condies de equidade Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de equilbrios regionais. Construo de qualificao quantitativa de equilbrios regionais Categoria 1. Territrios integrados com plos regionais ou metropolitanos Categoria 2. Territrios integrados com plos sub-regionais ou locais Categoria 3. Territrios sem articulao urbana importante

Estratgia operacional Ciclo de gesto social Planejamento Organizao Direocoordenao Controle social Fortalecimento institucional Colegiados reas tcnicas Interinstitucional Infra-estrutura Investimento Financiamento concorrente

Cofinanc ment

Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de reteno populacional. Construo de qualificao quantitativa de reteno populacional 3.5. Reteno Estrato 1. 33% com as mais baixas condies de reteno populacional Estrato 2. 33% com medias condies de reteno Estrato 3. 33% com altas condies de reteno Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de governabilidade. Construo de qualificao quantita de governabilidade 3.6. Governabilidade Estrato 1. 33% das mais baixas condies de governabilidade Estrato 2. 33% com medias condies de governabilidade Estrato 3. 33% com altas condies de governabilidade

Desafios da poltica para os territrios de Identidade


A adoo da estratgia dos territrios de identidade que vem sendo implementada na Amrica Latina uma das mais inovadoras em termos das concepes do desenvolvimento baseado no territrio. As polticas brasileiras iniciam essa experincia, enquanto percepo emergente, a partir de instituies criadas h pouco tempo, ainda em processo de consolidao, mas que vm assumindo essa estratgia desde sua concepo. Um exemplo a Secretaria de Desenvolvimento Rural. O alcance dessa estratgia inibe apreciaes conclusivas sobre a evoluo dos processos que abrange ao implicar reformas da gesto pblica. Por isso, necessrio um esforo para que ocorram mudanas profundas na cultura de execuo da poltica pblica e na estrutura do poder inerente gesto pblica. preciso reforar que as anlises do processo tm de considerar a influncia dos horizontes temporais sobre os resultados previstos. A mudana que impulsiona a transformao do modelo extrapola o longo prazo; constitui opo de futuro com resultados para as futuras geraes. Isso implica ter a necessria coerncia para entender a necessidade de construir em termos de futuro para quem na realidade for assumir os seus impactos. So necessrias a sistematizao de resultados e a aprendizagem durante o processo, como forma de gesto do conhecimento gerado nos ciclos da gesto territorial. No h como predeterminar uma frmula para obter a certeza do desenvolvimento. Nossos pases, seus estados e suas sociedades civis esto construindo uma nova gerao de polticas pblicas. Por essa razo, importa estabelecer um processo permanente de sistematizao, acompanhamento e avaliao destes processos. A condio do enfoque territorial que integra a descentralizao e participao impe o protagonismo de amplo nmero dos atores, que questionam as vises de acompanhamento e avaliao centralizadas ou de controle tendo em vista favorecer sistemas de acompanhamento que envolvam todos os atores. Nesse sentido, a gesto do conhecimento

constitui um dos principais desafios, pois abrange o resultado pedaggico, a flexibilidade na gesto e a apropriao por parte dos atores e agentes envolvidos. A natureza da estratgia centrada nos Territrios de Identidade representa um dos mais complexos desafios da reforma operacional do Estado, que, por tradio, opera em termos de gesto setorial-centralizada. E o desenvolvimento territorial impe a simultaneidade ou a articulao das polticas direcionadas aos territrios. Todas essas poltica representam vises polticas, tcnicas e diferentes ideologias, e fcil distinguir os grupos de interesses implcitos nas estratgias de polticas pblicas. Por isso, as fortes crticas ao modelo devem-se necessidade de conseguir a articulao dessas polticas em meio ao seu limitado avano da coordenao setorial, pois elas so defendidas pela utpica unidade do estado em termos de sua gesto. Falta muito para alcanar o caminho da articulao, mas evidencia-se a natureza da rede de polticas pblicas e de instituies que conforma o estado, com seus espaos de autonomia e complexos processos de interao. A tendncia do estado constituir-se em um complexo sistema, configurado por uma variada e diferenciada oferta de instrumentos de interveno que devem se adequar nova e qualificada demanda. Nisso consiste o eixo central da estratgia territorial, em sua capacidade de fortalecer, ordenar e atribuir poder, se desejvel, aos beneficirios dessas polticas. O maior desafio est na capacidade de resposta dessas polticas no unificadas na perspectiva de atender s demandas descentralizadas, empoderadas e integradas. Nesse sentido, oportuna a discusso sobre a legitimidade do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio para conduzir o processo territorial, considerandose a natureza multidimensional e multisetorial. Vem sendo debatida a necessidade de desruralizar o desenvolvimento territorial, no momento em que a Secretaria de Desenvolvimento Territorial vivencia o dilema entre seus objetivos e a responsabilidade de apoiar a agricultura familiar em meio a presso (inerente aos territrios que demandam aes referidas s diferentes reas da agricultura), ao mesmo tempo em que os atores territoriais perpassam os grupos especficos de agricultores familiares. O campo para a soluo deste dilema est na estratgia definida para a organizao da poltica de gesto territorial, orientada pelos Territrios de Identidade. E tem-se exercitado um processo da gesto social do territrio, de forma a envolver as dimenses tcnicas e polticas, em termos de viso pragmtica de desenvolvimento. Esse processo vem sendo conduzido tendo a agricultura familiar como porta de entrada. Ela abre espao para novas estratgias orientadas ao contexto dessa atividade, o que conduz a uma percepo integral a ser resolvida no seu territrio. Abre-se, assim, uma nova porta para abrigar um conjunto maior de atores sociais componentes do territrio, resultando em um dos desafios a ser enfrentado pela estratgia de Territrios de Identidade: compatilibilizar as metas de desenvolvimento territorial com a especificidade das estratgias em atender a agricultura familiar. Nesse ponto, deve ser lembrado que o enfoque territorial no se antepe e no contraditrio s responsabilidades setoriais da agricultura familiar. Pelo contrrio. H uma

complementaridade em cenrio de eficincia, com resultados de maior impacto. O conceito de gesto social pressupe que a poltica pblica no se limita ao dos agentes pblicos. Ele implica um esquema de co-responsibilidade, que aumenta a complexidade do modelo, mas com a vantagem de obter a participao poltica e de gesto dos atores do territrio, o que garante um processo mais fludo e eficaz. A consolidao desse modelo constitui o ponto crtico da poltica, face a desafios polticos e tcnicos de grande proporo. At o momento, o processo teve incio em suas dimenses formais, mas aponta para a necessidade de ser consolidado em termos de sistema de valores e incentivos que devem ser convertidos em confiana para assegurar todo o processo. O fundamento dos novos modelos de gesto do desenvolvimento tem sido a participao, que indica sua enorme capacidade de contribuir na melhoria da gesto das polticas. Mesmo assim, esse o primeiro passo de um processo que deve ir bem mais longe. A participao continua tendo o sabor do alheio. O que vem de fora, enquanto os modelos territoriais, tende sempre aos moldes autrquicos, sob processos descentralizados, de autogesto e, inclusive, de auto-instituio. por isso que os processos que foram iniciados se abrem possibilidade de territrios flexveis relacionados identidade, que expressa territrios autnomos. Este aspecto constitui grande desafio, em especial devido a sua natureza poltica e subversiva da ordem estabelecida, pela tradicional poltica pblica que se define de forma exgena em relao ao territrio, onde executada de forma participativa. O modelo que vem sendo desenvolvido pretende gerar capacidades, incentivos e legitimidade para firmar essa autonomia territorial quando o eixo se descola da linha central dos tradicionais programas de desenvolvimento para a possibilidade da interlocuo e gesto compartilhadas, de forma a envolver os atores territoriais e a complexa malha de polticas e instituies pblicas. Esse novo modelo favorece bastante os processos de descentralizao e fortalecimento das regies, na condio de entidades territoriais, agora baseadas em suas identidades. A estratgia do desenvolvimento territorial implantada pela SDT supe instrumental tcnico com o propsito de promover a gesto social do territrio ao alcance de um ciclo baseado em processos de planejamento. Observa-se, neste caso, avanos que se antecipam gesto social e ao planejamento. Antecipam-se ainda a outros modelos, devido ao mtodo que possibilita um verdadeiro protagonismo metodolgico, proporo que se aplicam adequadas ferramentas de planejamento o que constitui um grande desafio. Pretende-se que o planejamento, com todo seu instrumental tcnico, beneficie e apie a gesto social em seus complexos desafios, em especial s insuficientes capacidades tcnicas dos atores territoriais. Destaca-se o avano obtido com a implantao dos planos territoriais em prazo relativamente curto. Alm de suas qualidades tcnicas, os planos representam a primeira etapa que legitima a participao dos atores territoriais nos processos decisrios em ltima instncia, a participao a nica e verdadeira forma de exercer a coresponsabilidade, conforme o conceito de gesto social do territrio. A passagem dos processos de participao e planejamento participativo a modelos autnomos de gesto social do territrio depende, de forma crtica, do alcance aos sistemas

do investimento pblico. E ainda no h o reconhecimento das estruturas territoriais, a descentralizao e os planos territoriais face aos mecanismos e regras inerentes operao vital de investimentos necessrios e execuo das estratgias contidas em projetos de desenvolvimento territorial. Esse um grande desafio da articulao, da negociao e da gesto, para afetar os sistemas oramentrios e investimentos de outras estruturas, at de Ministrios no caso, no mbito da gesto do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Esse outro desafio a se enfrentar, mas que est evidenciado como uma das reas de resultado da estratgia: a articulao das polticas. Esta reflexo vai alm das instituies federais. Deve orientar os investimentos estaduais e municipais destinados s demandas requeridas e legitimadas sob o enfoque da gesto social do territrio. A fora desse processo reside na capacidade de mobilizao da sociedade, na criao de espaos de legitimao para abrig-la e na criao de um sistema de estmulo baseado na confiana. Dessa forma evidencia-se a importncia da organizao social como motor deste processo. A democracia representativa, com a eleio de seus representantes, consiste em espao original do exerccio cidado, e tem avanado para formas mais amplas ao incluir a participao da democracia direta o que refora a importncia das organizaes para a ao, a gesto, o planejamento, a execuo e o controle social , alternativa aos modelos tradicionais de organizaes em espaos restritos, que as conduzem naturalmente exausto de suas aes em espao de contestao. O fortalecimento dessas organizaes, em especial no campo poltico, outro enorme desafio para o processo territorial, porque essas organizaes constituem-se fator determinante da fora poltica da estratgia (dos Territrios de Identidade) e, como resultado, daro suporte sustentabilidade no longo prazo. A gesto social do territrio norteia a interveno ativa dos atores na condio de energia social em movimento. Essa a fora real do processo territorial e, em ltima instncia, nessa perspectiva que se orientam os esforos da poltica. E a apreenso dessa fora social conceitua-se de capital social, que explica bem a energia social como um dos componentes fundamentais do desenvolvimento econmico, com nfase especial na capacitao e desenvolvimento humano. E a ao coletiva, enquanto mobilizao direcionada, legitimada e equipada com instrumentos para a gesto o conceito que melhor define essa fora social no cenrio da gesto social do territrio, onde h sentido poltico de maior propagao. O verdadeiro desafio da mobilizao consiste em converter a energia social em ao coletiva. O fator mais importante da estratgia brasileira est na forma como vem ocorrendo a associao entre a identidade e o processo de mobilizao social no territrio. A anlise feita d suporte idia de que o reconhecimento da identidade que conforma os territrios permite superar muitas das tradicionais barreiras que dificultam a participao. Com isso, chega-se a espaos mais adequados s organizaes sociais aqui consideradas como manifestaes da identidade , para encontrar o caminho natural de seus processos histricos e inserir-se ao processo de gesto social do territrio em implantao. Constitui enorme desafio poltico manter a flexibilidade que d suporte identidade durante o processo que limita e configura os territrios considerando a fora da tradio e da histria territorial.

A instncia de formalizao, em especial a de legitimidade da ao coletiva, determinada pelos colegiados territoriais na condio de canalizadores e centros de interlocuo pblicoprivada. As funes mais importantes dos conselhos so obter acordos e consensos e encaminhar processos de negociao. Evidenciam-se importantes avanos obtidos no caminho da conformao e formalizao, mesmo diante dos desafios referidos criao das capacidades necessrias para que esta instncia cumpra seu papel. H desafios tcnicos referidos ao desenvolvimento de capacidades, sobre a informao plena, e sobre a criao de motivaes e de conquista de confiana entre as dimenses, pblico-privado. Mas h outros dois desafios ainda mais importantes: a sensibilizao dos agentes pblicos que formam os colegiados que no fazem parte da estrutura institucional da SDT, mas tm a possibilidade real de fazer a articulao das polticas , e a legitimidade e representatividade dos porta-vozes das organizaes e das comunidades que fazem parte dos processos da negociao ao influir na qualidade dos processos de convocao e comunicao com as bases e por influenciar na defesa dos interesses particulares e coletivos. Essas tarefas devem assumir espao central nas estratgias de fortalecimento do modelo da gesto social do territrio Em outra dimenso da poltica, adverte-se sobre a importncia dos avanos conceituais da estratgia. Como foi possvel constatar neste estudo, indiscutvel a coerncia tericoconceitual do instrumental aplicado, especialmente quanto aos conceitos de identidade e territrio, que proporcionam fora e consistncia ao planejamento. Constata-se ainda que a gesto do conhecimento inerente ao processo em si tem grande importncia poltica. Por isso, ela leva ao esforo de legitimao, que proporciona uma estratgia com o rigor e coerncia e recomenda manter as portas abertas reflexo e anlise comparativa em relao s polticas territoriais que vm sendo executadas em outros pases. Por fim, importa reconhecer, enfatizar e avaliar o desafio que implica a adoo dos critrios de diferenciao das estratgias e das polticas. A heterogeneidade territorial do Brasil expressa-se em mltiplas identidades na sociedade. Isso fora adoo dos mecanismos para focalizar e dar autonomia aos territrios. Constitui desafio a proposta de definio de critrios para estabelecer as tipologias a serem aplicadas e adaptadas aos processos conforme as condies de cada territrio.

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