Universidade de Lisboa Faculdade de Direito

Direito Administrativo Curso de Direito Administrativo Volume I Prof. Doutor Diogo Freitas do Amaral

Lus Manuel Lopes do Nascimento

200 !200" Introdu#$o A Administra#$o P%blica I C&'C(I)& D( AD*I'I+),A-.& /. As necessidades colectivas e a administra#$o 0%blica Administrao pblica servios organizados e mantidos pela colectividade com vista ao cumprimento da tarefa fundamental de satisfao das necessidades colectivas (por ex servios de bombeiros! segurana e proteco dos cidados contra perturba"es# foras armadas# postos consulares$% A&ui tamb'm se fala das grandes necessidades de car(cter cultural e social so em grande medida satisfeitas por servios colectivos (museus# faculdades$% A satisfao das necessidades exige avultados meios (pessoal# material# financeiro$ para assegurar e regular o funcionamento dos servios e a pr)pria tarefa de obteno de recursos# torna*se colossal tendo em conta servios como a organizao das alf+ndegas# gesto das finanas pblicas etc% Assim# onde &uer &ue se manifeste uma intensa necessidade colectiva a surgir( um servio pblico% ,stes servios t-m origens mltiplas (estaduais# organismos aut)nomos e auto*sustentados por ex correios$% .odem tamb'm ser assegurados por aut(r&uias locais (abastecimento pblico$ ou por institui"es pblicas ou particulares (estabelecimentos escolares$% .onto comum ' &ue todos concorrem para a satisfao das necessidades colectivas% No fundo dividem*se em tr-s grandes categorias /egurana% 0ultura% 1em*estar% 2ica excluda da administrao pblica a realizao da 3ustia (aplicao de normas 3urdicas a casos concretos$% ,sta satisfaz uma necessidade colectiva mas ac4a*se colocada# na esfera constitucional legal# no poder 3udicial (art%5 678%5$% 2. V1rios sentidos de 2administra#$o 0%blica3 9(rias acep"es Administrao .blica organizao administrativa! sentido org-nico ou sub3ectivo (reforma da administrao dos correios$% Administrao pblica actividade administrativa# em sentido material ou ob3ectivo (afirma*se &ue a administrao ' lenta ou burocr(tica$% Muitas vezes falar*se*( nela nos dois sentidos% 0om efeito# a&uele con3unto vasto e complexo# a &ue nos referimos# e &ue existe e funciona para a satisfao das necessidades colectivas# no ' mais do &ue um sistema de servios# organismos e entidades administrao pblica em sentido org+nico &ue actuam por forma regular e contnua para a satisfao das necessidades colectivas administrao pblica em sentido material% 6

Administrao pblica em sentido formal:t'cnico cientfico modo pr)prio do agir &ue caracteriza a administrao pblica em determinados sistemas administrativos%

4. A Administra#$o P%blica em sentido org5nico A administrao pblica no ' uma actividade exclusiva do ,stado (ao seu lado ou soba sua 'gide 4( mltiplas institui"es administrativas &ue so entidades poltica# 3urdica e socialmente distintas$ embora o ,stado se3a a principal entidade de entre as &ue integram a administrao No s'c% ;<; a administrao pblica estava nas mos dos municpios (da &ue todos os c)digos administrativos da monar&uia liberal ten4am sido circunscritos = administrao local$% >o3e a administrao pblica estadual ocupa o primeiro lugar na tarefa administrativa# embora no possamos es&uecer o princpio da descentralizao (administrao regional# municipal e outras modalidades$% Ali(s# os municpios e autar&uias so concebidos como realidades sociais pr'*existentes e no inteiramente subordinadas ao estado (basta lembrar &ue embora existam regras gerais da Administrao# destacam*se tamb'm as ?% A% , as Autar&uias no fundo o 0oder local$% A actividade administrativa pode tamb'm ser desempen4ada por entidades particulares associa"es recon4ecidas por lei% Assim# o conceito de Administrao .blica ' bem mais amplo &ue o conceito de ,stado% Administra#$o P%blica sistema de )rgos e servios e agentes do estado# bem como das demais pessoas colectivas pblicas# &ue asseguram em nome da colectividade a satisfao regular e continua das necessidades colectivas de segurana# cultura e bem* estar% ,la ' 4o3e um vasto con3unto tentacular de @rganiza"es (cerca de 8877 pessoas colectivas pblicas entre as &uais municpios e freguesia e 88777 servios pblicos$ dotadas de personalidade 3urdica e outras em regra no personificadas% <ndivduos (867777 funcion(rios e agentes administrativos$ &ue p"em a sua intelig-ncia e vontade ao servio das organiza"es% 2uno pblica (burocr(tica$ con3unto de indivduos &ue trabal4am como profissionais especializados ao servio da administrao! tamb'mpode ser utilizada no sentido de met)do de actuao da administrao% Aa actuao destes organismos e indivduos nasce a actividade administrativa ou administrao pblica em sentido material% . A administra#$o 0%blica em sentido material Actividade tpica dos servios pblicos e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade# com vista a satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana# cultura e bem*estar# obtendo para o efeito os recursos mais ade&uados e utilizando as formas mais convenientes% B# assim# uma C

actividade regular# contnua e permamente# &ue tem com fins a seguran#a6 cultura e bem7estar economico e social% No entanto# a preocupao pela descoberta do contedo material da administrao s) decorre da rev% francessa e da teoria da separao de poderes% Ao contr(rio do &ue inicialmente se entendia# a administrao pblica como meramente executiva de leis# cumpre*l4e tamb'm executar op"es fundamentais traados pelo poder poltico e muitas outras actividades de natureza no executiva (estudos de problemas# preparao legislativa$ mas devendo sempre ser realizadas com base na lei% Ali(s# no art% DEE%5 da 0%?%.% fala*se da compet-ncia administrativa do governo e na tarefa de assegurar a boa execuo das leis# alargando o contedo material da funo administrativa e estabelecendo uma clasula geral de largo alcance na alnea F$ Gtomar todas as provid-ncias necess(rias = promoo do desenvolvimento econ)mico*social e = satisfao das necessidades colectivasH% Aiga*se# tamb'm &ue a administrao tem em D5 &ue garantir a satisfao regular das necessidades colectivas# se ofaz executando leis# ou praticando actos e realizando opera"es de natureza no executiva e no 3urdica# ' um aspecto apesar de tudo secund(rio% ". Administra#$o 0%blica e administra#$o 0rivada Administrao &b8ecto P%blica Necessidades colectivas% Fim <nteresse pblico% *eios No utiliza meios normais dos particulares% /e s) procede*se por contrato# a tend-ncia seria para a re3eio de acordos &ue pudessem pre3udicar o ente particular% Assim# pode executar acordos bilaterais (contrato administrativo$ mas o acto tpico ' o comando unilateral &uer sob a forma de acto normativo (regulamento administrativo$ se3a sob a forma de desio concreta e individual (acto administrativo$% Iso de poderes de autoridade face a particulares%

Privada

Necessidades 2ins particulares# lucrativos <gualdade entre pares% <nstrumento indivduais ou de ou no# ou at' fins 3urdico tpico de actuao ' o grupo mas no altrusticos mas sem contrato% colectivas% vinculao necess(ria ao interesse geral%

.ara a satisfao de uma necessidade se inserir na administrao pblica tem de ser c4amada a si pela colectividade (uma padaria no ' a administrao pblica$% .or outro lado# embora ten4a poderes de imposio aos particulares# a administrao pblica v-*se restringida por encargos# deveres especiais de natureza 3urdica# moral e financeira estabelecidas pela lei 3ustamente para defender o interesse pblico% J

9. A administra#$o 0%bica e as fun#:es do (stado .roceda*se ao confronto e diferenciao da fuo administrativa e as fun"es poltica# legislitiva# 3urisdicional do estado% Fun#$o Pol;tica 9s% administrativa 2im da 2uno .oltica Aefinir o interesse geral da colectividade% 2im da administrativa pblica ?ealizar em termos concretos o interesse geral definido pela funo poltica% @b3ctivo da 2uno .oltica Frandes op"es no traar do destino colectivo% @b3ectivo da administrao pblica /atisfao regular e continua do destino colectivo% Natureza da 2uno .oltica <novadora e criadora: car(cter livre e prim(rio% Natureza da administrao pblica ,xecutiva# com car(cter secund(rio e condicionado% A Fun#$o Pol;tica pertence aos )rgos superiores do estado e a administra#$o 0%blica aos )rgos subordinados e secund(rios (inclusive organismos no estaduais$! ,m democracia# os )rgos polticos em democracia so eleitos e os )rgos so nomeados ou eleitos por col'gios eleitorais restritos% K( em 1urocracia (Max Leber$ ou em Mecnocracia (Falbrait4$ a administrao pblica sobrepNe*se ao poder poltico enfra&uecido# ou se3a# d(*se o exerccio do poder pelos funcion(rios .or fim# realce para a grande dificuldade de distiuno pr(tica do exerccio destas duas fun"es (por exemplo# o Foverno# ' o )rgo supremo da administrao e ao mesmo tempo ' um )rgo poltico fundamental$% Fun#$o Legislativa 9s% administra#$o A diferenciao ' semel4ante = 3( descrita% A lei# ' o fundamento# o crit'rio e o limite de toda a actividade administrativa% Mamb'm estas duas fun"es se entrecruzam e # por vezes# confundem*se Leis &ue materialmente cont-m decis"es de car(cter administrativo (lei &ue conceda uma penso a uma viva deum ex*combatente$% Actos administrativos &ue materialmente revestem car(racter de lei# faltando apenas a forma e a efic(cia da lei (regulamentos aut)nomos$# sem falar dos casos em &ue a lei se deixa completar por regulamentos% Fun#$o 8urisdicional 9s% administra#$o Ambas as fun"es so subordinadas = lei e secund(rias% Fun#$o <urisdicional 3ulga# sendo caracterizado pela passividade e desinteresse (' imparcial$# com 3uizes independentes e inamovveis no seu cargo% Administra#$o 0%bica gere# toma a iniciativa# prossegue interesses sendo exercida por )rgos e agentes 4ierar&uizados e subordinados% Mamb'm estas se entrecruzam Administrao pratica actos 3urisdicionais certas decis"es punitivas Mribunais comuns podem praticar actos materialmente administrativos processos de 3urisdio volunt(ria%

,ncontramos tamb'm o princpio da submisso da administrao aos tribunais para a apreciao e fiscalizaao de comportamentos% .odemos ento encontrar uma nova definio de administrao pblica em sentido material actividade tpica dos organismos e indivduos que, sopb a direco ou fiscalizao do poder poltico, desempenham em nome da colectividade a tarefa de prover satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar econmico e social, nos termos extabelecidos pela legislao aplicvel e sob o controle dos tribunais competentes II (V&LU-.& =I+)>,ICA DA AD*I'I+),A-.& P?@LICA A. Beneralidades Auas grandes vis"es da evoluo .onto de vista estrutural do pe&ueno para o grande# do mnimo para o m(ximo# da Administrao rudimentar = Administrao tentacular% /eria uma evoluo constante e linear% .onto de vista funcional contraste entre o s'c% ;<; e o ;;# do liberal para o social# do abstencionismo para o intervencionismo economico# do ,stado autoridade para o ,stado proteco# da mera execuo da lei = promoo do bem*estar%

C. A administra#$o 0%blica no (stado oriental As primeiras administra"es pblicas modernas nascem com o ,stado oriental% No entanto# apesar de ainda rudimentar# apresenta 3( traos essenciais das admnistra"es modernas# mas faltam f)rmulas de Administrao local aut(r&uica e garantias dos privados face ao estado (tomado numa acepo ampla$% K( na antiguidade# os imperadores constituem # sob a sua orientao# corpos funcion(rios permanentes (surgindo sob a 'gide da intervenno econ)mica e social$% Assite*se = criao de )rgos e servios centrais 3unto do imperador# = diviso territorial e adopo de medidas e pr(ticas de fiscalizao% D. A administra#$o no (stado Bregou @ ,stado grego ' concebido = dimenso de uma pe&uena cidade da actualidade# no se podndo problemas de administrao territorial (o funcionalismo no atinge grandes porpro"es$% Aspecto inovador ' o regimOe de responsabilidade a &ue se ac4am su3eitos os magistrados (as fun"es duram um ano e t-m de responder perante comiss"es$% Memos a&ui o princpio do controle administrativo e 3udicial dos mais elevados )rgos da Administrao% Na realidade no 4( funcionalismo pblico profissional e pago pelo ,stado /0. A administra#$o no (stado ,omano .assagem da pe&uena administrao = grande extenso territorial# com um poder poltico forte# uno e pleno%

Numerosos funcion(rios pblicos pagos e profissionalizados constitundo uma verdadeira Gperspectiva de carreiraH% ,stabelece*se uma organizao vertical# com graus 4ierar&uicos# desenvolvendo* se uma burocracia imperial# em &ue 3( se prespectiva semel4anas com a nossa administrao Aefesa de fronteiras e manuteno da ordem pblica% Administrao da 3ustia% 0obrana de impostos% ,xecuo de obras pblicas% ,xerccio do poder poltico% Nasce a distino entre At% .blico e At% privado e emarca*se o patrim)nio pblico dos bens do imperador% A&ui temos institui"es municipais (municipium$# com larga autonomia administrativa e financeira% /urge o Aireito de recorrer# ou se3a# a garantia dos particulares perante o ,stado (com base na m( aplicao da lei$% No entanto# era apenas uma garantia graciosa (no se exercia um At individual apenas se solicitava uma graa ao poder$% //. A administra#$o no estado medieval 2ragmentao do poder poltico provocada pelo feudalismo# mas continua a 4aver alguns sinais da administrao pblica na vida colectiva ()rgos centrais como a cria r'gia$% Aparecimento de f)rmulas de Foverno local ou de auto*administrao% Marefas de educao# sade# cultura# ci-ncia cabiam = <grei3a 0at)lica% 2ortalecimento do poder real e aliana do rei com o povo para submeter a nobreza apartir do /'c% ;<9% 0omo em fases anteriores# continua a 4aver indeferenciao entre a administrao e a 3ustia (comum era a acumulao de fun"es executivas e 3udiciais$% Farantias individuais contra o arbtrio dos poderes pblicos so ainda deficientes (rei no inteiramente submetido ao At%# exist-ncia de previl'gios e isen"es de deveres$% /2. & (stado *oderno (stado cor0orativo!estamental Monar&uia limitada pelas ordens# forma de transio entre o estado medieval e o moderno! organizao do elememto 4umano do estado em# @rdens ou ,stados% Atribuio de privil'gios e Ats% =s ordens ou corpora"es e no =s pessoas% 0rescimento da burocracia% (stado Absoluto /'c% ;9<< e /'c% ;9<<<% Aperfeioamento da m(&uina administrativa (2rana ?ic4elieu! Lus ;<9$ e consolidao do estado Moderno# assente na centralizao poltica e administrativa e expanso de servios pblicos% @ maior fraco seria a admisso ou progresso dos funcion(rios pblicos pelo favoritismo e no pelo m'rito% Na .rssia do*se os primeiros passos na profissionalizao e conse&uente colocao de funcion(rios competentes na administrao% No /'c% ;9<<< ser( 3( uma administrao expansiva e at' intevencionista (o expoente m(ximo em .ortugal ser( o consulado de .ombal DQ66 reforma da universidade de 0oimbra! ?eal Mesa cens)ria demonstrando vontade de controle .oltico e Administrativo sobre a cultura e ensino$% ,evolu#$o Liberal <deais liberais (liberdade individual vs% autoritarismo$% Q

@s cidados agora titulares de dts% sub3ectivos pblicos# invoc(veis perante o estado% Aplicao do princpio da separao de poderes% A Administrao converte*se em executora de leis% /urge o At% Administrativo moderno preocupao em garantir aos particulares defesa contra o arbtrio administrativo% 0onstitui"es mon(r&uicas do /'c% ;<; instauram o D5 sistema geral e satisfat)ria do centro de poderes sobre a administrao% /er( com as invas"es napole)nicas &ue se ir( espal4ar pela ,uropa este tipo de administrao ,evolu#$o liberal em Portugal e as reformas de *ouEinFo da +ilveira A constituio de DR66 consagrar( todos os princpios das revolu"es liberais e definiu o princpio fundamental da separao entre a administrao e a 3ustia e a correspondente separao dos seus )rgos% ,stes princpios foram concretizados em legislao ordin(ria# pormenorizada e facilmente inteligvel por todos os funcion(rios da Administrao% .ublicao de diplomas fundamentais &ue modificam a Administrao portuguesa (reforma da 3ustia# Administrao e da 2azenda$% <ntroduz*se# assim# em DRC6 de Mouzin4o da /ilveira introduziram um modelo centralizador# somente aplicadp em DRCJ (fim da guerra civil$# mas logo foi substitudo em DRCP por uma descentralizao mais na lin4a tradicional% (stado liberal Ae incio# a administrao central mostrava*se relativamente pe&uena# mas verifica*se uma expanso das suas fun"es apartir de DR8D (portugal$% Nesse mesmo ano criao do Minist'rio das @bras pblicas# com'rcio e indstria (2ontes pereira de Melo$# verificando*se um forte crescimento a nvel das infra*estruturas% .assos Manuel reduziu os municpios de R6P para C8D# aumentando a import+ncia dos subsistentes% /urgem c)digos administrativos% A(*se uma altern+ncia entre modelos descentralizadores e centralizadores nas rela"es com o poder local% No entanto# a nomeao pelo governo do governadores civis a nvel distrital e dos administradores dos concel4os refora o centralismo% A par do liberalismo econ)mico# o intervencionismo diminui% Aestaca*se tb a criao de servios de car(cter cultural e social (ensino secund(rio# sade %%%$% 9erifica*se uma municipalizao dos servios pblicos ((gua# g(s# electricidade# transportes colectivos$% Mb fre&uentes foram as concess"es a empresas privadas# obrigados a colaborar com a Administraao .blica (teoria da impreviso e poder de modificao unilateral$% .ela primeira vez as garantias dos particualres perante a Administrao so deliberadamente reforadas (ideologicamente constitucionalismo# liberalismo# direitos do >omem$% ,m DRJ8 surgiu o consel4o de ,stado e em DRQ7 o supremo Mribunal Administrativo% @ ,stado liberal afirma*se como ,stado de Aireito% & (stado constitucional do sGc. HH ' o subtipo do estado moderno caracterstico do nosso s'c% garantia do princpio da igualdade# das liberdades individuais# dos direitos econ)micos# sociais e culturais (aumenta consideravelmente o intervencionismo econ)mico$% /er( com a DS Fuerra e a crise de DE6E instalaram e aumentaram o intervencionismo econ)mico# falando*se mesmo no surgimento duma Gadministrao econ)micaH! a 6S guerra intensificou a tend-ncia (economia de guerra$% <nterveno e dirigismo econ)mico traduzem*se na proliferao de organismos aut)nomos ligados = adm% 0entral mas no integrados nos minist'rios institutos pblicos (administrao indirecta$! e as nacionaliza"es do origem a numerosas R

empresas pblicas (sector pblico empresarial$% @ sector pblico administrativo integrar( a administrao indirecta T minist'rios (administrao directa$%% Aco cultural na medida em &ue l4e cabe garantir a todos o direito = educao e promover a cultura# a ci-ncia# a educao fsica# o desporto% Aco social na medida em &ue incumbe ao estado assegurar aos cidados o direito = sade# o direito = segurana social# o direito = 4abitao# o direito ao trabal4o% 0aracteriza a administrao pblica dos nossos dias no s) o intervencionismo econ)micos mas tb a aco cultural e social (em conse&u-ncia de dts% constitucionais$% Aa a expresso ,stado*.rovid-ncia% Malvez &ue a mel4or f)rmula para retratar a passagem do s'c% passado ao actual# no mundo ocidental# ainda se3a a &ue v- a evoluo do estado liberal de Aireito para o estado social de Aireito% ,stado social# por&ue visa promover o desenvovimento econ)mico# o bem*estar# a 3ustia social! e o ,stado de Aireito# por&ue no prescinde do legado liberal oitocentista em mat'ria de subordinao dos poderes pblicos ao Aireito e de reforo das garantias dos particulares frente = Administrao pblica% A evolu#$o em 0ortugal no +Gc. HH A instabilidade na DS repblica no permitiu obra til e duradoura mas mesmo assim cresceu e complexificou*se a estruturao do Foverno e Administrao central Aurante o (stado 'ovo manteve*se o princpio da separao de poderes entre administrao e 3ustia (com excepo de (reas poltico:melindrosas$# instalou*se um predomnio da Administrao 0entral sobre a municipal (passando pelo maior controlo do poder central sobre o local# nomeadamente com a nomeao dos presidentes de c+mara$% Acentuou*se fortemente o intervencionismo na vida econ)mica#cultural e social (por raz"es ideol)gicas# polticas e econ)mico*sociais$ organizao corporativa en&uadrada e reforada# c4amamdo*se a si e exercendo intensamente vastas fun"es de regulamentao da vida econ)mica% Modavia# por no ser socialista# o regime nunca nacionalizou ou assumiu directamente a gesto de explora"es econ)micas privadas% As garantias particulares foram aperfeioadas# excepto em mat'rias de conotao poltica% A 4I ,e0%blica iniciou uma nova fase da Administrao .blica# com a democartizao e a socializao# consolidando*se o princpio da separao entre administrao e a 3ustia% Manteve*se o predomnio da administrao central sobre a administrao municipal# embora atenuado (pela eleio livre dos autarcas$% Aeu*se um forte aumento do intervencionismo estadual noemadamente atrav's da socializao dos principais meios de produo% /em perder nen4uma das suas fun"es anteriores# o estado gan4ou outras novas convertendo*se num empres(rio econ)mico% @ aumento do intervencionsimo estadual manifesta*se nomeadamente na re&uisio civil de trabal4adores dos servios pblicos% A reviso de DERE inverteu a tend-ncia# acabando com a irreversibilidade das nacionaliza"es e permitindo as privatiza"es# mas estas no reduziram o peso do estado% A democracia aumentou as garantias dos particulares contra os actos da dministrao# surgindo a figura de .orvedor de 3ustia# uma maior 3urisdicionalizao do /%M3% # dever de fundamentao dos altos administrativos# etc% A Administrao .blica &ue era politicamente condicionante e economicamente condicionada (,stado Novo$# apresenta*se agora como politicamente condicionada e economicamente condicionante%

III &+ +I+)(*A+ AD*I'I+),A)IV&+ . Beneralidades ,studo dos sistemas 3urdicos tipificao dos diferentes modos 3urdicos de estruturao da Administrao .blica (variao de tempo e espao$% A priemira grande distino sistema tradicional europeu (at' s'cs% ;9<<*;9<<<$ e sistemas modernos este ltimo divide*se em sistema de tipo brit+nico (ou de administrao 3udici(ria$ e sistema de tipo franc-s (de administrao executiva$% No se estudar( os sistemas fascista e comunista por falta de interesse para o modelo portugu-s% . +istema administrativo tradicional <ndeferenciao das fun"es administrativas e 3urisdicionais No subordinao da administrao pblica ao princpio da legalidade (falta de garantias dos particulares$%

@ ?ei era simultaneamente o supremo administrativo e o supremo 3uiz# e o &ue se diz do rei diz*se de outras autoridades pblicas (no 4avia separao de poderes$% No 4avia subordinao da Adminstrao .blica = lei# o &ue significa &ue ou no 4avia# de todo# normas &ue regulassem a Administrao pblica# ou ento &ue essas normas nem sempre revestiam car(cter 3urdico% @s institutos da dispensa e privil'gios tamb'm no contribuiam no 4avia ,stado de Aireito% @ panorama foi profundamento alterado a partir de DPRR# com a ?ev% em <nglaterra (0rommLell$# e de DQRE com a ?ev% 2rancesa% .roclaman*se os Aireitos do >omem como direitos naturais anteriores e superiores aos do estadoo ou do poder poltico% Nasce# assim# o ,stado de Aireito% . +istemas administrativo de ti0o brit5nico6 ou de administra#$o 8udici1ria 0aractersticas do sistema administrativo de tipo brit+nico /eparao de poderes o rei foi impedido de resolver &uest"es de natureza contenciosa mediante o Act of /ettlement (DQ7D$% ,stado de Aireito iniciada na Magna 04arta# continua com o 1ill of ?ig4ts% Aescentralizao central government e local government% As autar&uias locais eram consideradas entidades independentes% /u3eio da administrao aos tribunais comuns courts of laL! nen4uma autoridade pode invocar privil'gios e imunidades visto 4aver uma s) medida de direitos para todos# uma s) lei para funcion(rios e no funcion(rios% ,m princpio a Administrao .blica est( submetida ao direito comum# o &ue significa &ue por via de regra no disp"em de privil'gios de autoridade pblica% /ubordinao da administrao ao direito comum rule of laL# tanto o ?ei como os funcion(rios e consel4eiros se regem pelo mesmo direito &ue os cidados an)nimos (t4e common laL of t4e land$% ,xecuo 3udicial das decis"es administrativas os )rgos administrativos no podem por si s) empregar meios coactivos% .ara

D7

impor a sua decio ter( de ir ao tribunal obter deste# segundo due process of laL uma sentena% Farantias 3urdicas dos administrados sistema de garantias contra as ilegalidade e abusos da Administrao .blica%

,ste sistema vigora 4o3e na generalidade dos pases anglo*sax)nicos# e# atrav's dos ,IA influenciou pases da Am'rica Latina (o 1rasil$% . +istema administrativo de ti0o francJs6 ou de administra#$o eKecutiva 0aractersticas do sistema administrativo de tipo franc-s /eparao dos poderes separao da Administrao da Kustia% ,stado de direito Aireitos sub3ectivos pblicos invoc(veis contra o estado% 0entralizao aparel4o administrativo# discilplinado pela ?azo% Assim# disp"e*se os funcion(rios de acordo com uma 4ierar&uia% /u3eio da administrao aos tribunais admnistrativos como leitura m(xima da separao de poderes# em &ue o executivo no interfere com os tribunais# o 3udicial tamb'm no interfere com o funcionamento da Adminstrao .blica% DQEE criao dos M%A%# &ue no eram verdadeiros tribunais# mas )rgos da Administrao independentes e imparciais# incumbidos de fiscalizar a legalidade dos actos% /ubordinao da adminstrao ao direito administrativo pela necessidade de especiais poderes de autoridade# paramel4or prossecuo pblica% .rivil'gio da execuo pr'via o At administrativo confere = administrao poderes GexurbitantesH sobre os cidados# por comparao com os poderes GnormaisH recon4ecidos pelo direito civil aos particulares nas suas rela"es entre si% As decis"es unilaterais da Admiistrao .blica t-m em regra fora execut)ria pr)pria# e# podem por isso mesmo ser impostas pela coaco sem necessidade de &ual&uer interveno pr'via do poder 3udicial% Farantias 3urdicas dos administrados efectivadas atrav's dos tribunais administrativos% ,ste sistema vigora em &uase toda a europa continental ocidental e em muitas ex* col)nias tornadas independentes no s'c% ;;% A este grupo pertence portugal desde DRC6% . Confronto entre os sistemas de ti0o brit5nico e de ti0o francJs Ambos consagram a separao de poderes e o ,stado de Aireito% Mas existem traos &ue os distinguem% @rganizao administrativa um cenUtralizado outro descentralizado% 0ontrole 3urisdiconal da Administrao um entrega*o aos tribunais comuns# outro a tribunias administrativos% Aireito regulador da Administrao noum ' o direito comum (basicamente direito privado$ outro ' o direito administrativo (direito pblico$%

DD

,xecuo das decis"es administrativas um f(*la depender de sentena do tribunal# outro consagra um sistema de excuo &ue dispensa interveno pr'via de &ual&uer tribunal% Farantias 3urdicas dos administrados <nglaterra confere aos tribunais comuns amplos poderes de in3uno face = administrao &ue l4e fica subordinada% ,m 2rana s) os tribunais administrativos &ue anulem as decis"es ilegais das autoridades ou as condenem ao pagamento de indemniza"es# ficando a Administrao independente do poder 3udicial%

AiceU fala de um sistema de droit administratif (&ue beneficia a Administrao e &ue cria a favor dela um direito especial e a aplicao por tribunais especiais$ e de rule of laL (assenta na igualdade de todos incluindo autoridades administrativas$% ,m <nglaterra no existe uma palavra para a expresso corrente Gdroit administratifH% Go car(cter essencial do droit administratif ' um corpo de regras destinado a proteger os privil'gios do estadoH% >auriou <nglaterra ,stado sem Aireito Adminstrativo% 2rana ,stado com regime administrativo% A diferena consoante confiem ou no as fun"es administrativas a tribunais especficos% 2oi >auriou o respons(vel pelas designa"es deadministrao3udici(ria e sistema de administrao executiva% AiceU na opinio de 2reitas do Amaral tin4a razo &uando sublin4ava &ue os impropriamente c4amados tribunais administrativos (em 2rana$# mas )rgos especiais da Administrao# compostos de funcion(rios% As raz"es e origens de ser da 3urisdio administrativa francesa tin4am a ver com a alegada necessidade de decidir as &uest"es do contencioso administrativo num sentido mais favor(vel = Administrao% ,rrou# &uando reduz o Aireito Administrativo = exist-ncia de tribunais administrativos% ,rrou tb ao sustentar &ue os tribunais administrativos de modelo fran-s no eram capazes de garantir eficazmente a proteco dos direitos dos particulares contra os excessos de poder da Administrao .blica% >auriou teve razo ao afirmar &ue 4istoricamente mesmo pases com regime administrativo passaram pela fase da administrao 3udici(ria% 9iso generalizada de &ue os sistemas franc-s e ingl-s t-m &ualidades e defici-ncias sim'tricas% . (volu#$o dos sistemas administrativos brit5nico e francJs A evoluo no s'c% ;; veio a determinar uma aproximao relativa dos dois sistemas em alguns aspectios @rganizao administrativas brit+nica tornou*se mais centralizada do &ue no final do s'c% passado (crescimento da burocracia central# criao de v(rios servios locais do estado# transfer-ncia de v(rios servios locais do estado para )rgos regionais$% A francesa foi perdendo o car(cter centralizador% 0ontrole 3urisdicional da Administrao em <nglaterra surgiram os c4amados administrative tribunals! em 2rana aumentaram significativamente as rela"es entre os particulares e o ,stado submetidas = fiscalizao dos tribunais 3udiciais% D6

Aireito regulador da Administrao transio do ,stado liberal para o ,stado social de direito# aumento consideravelmente o intervencionismo econ)mico em inglaterra e fez avolumar a funo de prestao de servios culturais# educativos# sanit(rios e assistenciais da Administrao brit+nica%# dando lugar ao aparecimento de leis administrativas% A Administrao francesa teve de passar# em diversos domnios# a actuar sob a Vgide do direito privado% ,xecuo das decis"es administrativas % Farantias 3urdicas dos particulares (na <nglaterra mais# em 2rana menos$% Aesta&ue para o aparecimento de uma figura o ombudsman de origem n)rdica# &ue al'm*Manc4a recebeu a designao de 0arliamentarL Commissioner for Administration (DEPQ$ e em 2rana o *Gdiateur (DEPC$# em .ortugal falamos em Provedor de <usti#a e &ue ' um instituio de proteco dos particulares frente = Administrao .blica% @ .rof% 2austo Wuadros fala ainda de um novo motor de aproximao entre os dois sistemas &ue ser( a legislao comunit(ria%

@ .rof% 2reitas do Amaral defende &ue no essencial ainda se distinguem os dois sistemas# mas &ue 4ouve uma significativa aproximao! a principal diferena continua a ser a unidade (<nglaterra$ ou dualidade de 3urisdi"es (compet-ncia de tribunais comuns ou administrativos$ o tipo de controle 3urisdicional da Administrao% & direito administrativo I & DI,(I)& AD*I'I+),A)IV& C&*& ,A*& D& DI,(I)& . Beneralidades .ara 4aver Aireito Administrativo duas condi"es A Administrao e a actividade administrativa tem de ser controlada por normas 3urdicas propriamente ditas (car(cter obrigat)rio$% Wue essas normas se3am distintas das &ue regulam as rela"es dos privados entre si% . +ubordina#$o da Administra#$o 0%blica ao Direito Aesde a ?ev% francessa &ue em todo o mundo democr(tico a Administrao est( su3eita ao regime da legalidade% ,ste princpio ' um corol(rio da separao de poderes e consae&u-ncia da concepo da lei como vontade geral% A consagrao do princpio da submisso da Administrao .blica = lei traz como conse&u-ncia &ue toda a actividade administrativa (e no apenas a gesto patrimonial$ est( submetida ao imp'rio da lei# assumindo# em si mesma considerada# car(cter 3urdico e# claro# a necessidade de a ordem 3urdica dar aos cidados garantias do cumprimento da lei pela administrao% B geradora de direitos e deveres# &uer para privados# &uer para particulares% ,m .ortugal# adoptando*se o sistema franc-s# a Administrao submete*se ao At% e aos tribunais administrativos (e no ao At% privado como no sistema brit+nico$% DC

A sua exist-ncia fundamenta*se na necessidade de permitir = Administrao prosseguir o interesse pblico (precisando de poderes de autoridade para a impor aos particulares a tributao# a expropriao# a concesso de licenas etc$% Mas a salvaguarda do interesse pblico implica tamb'm o respeito por variadas restric"es e deveres da Administrao% ,xemplo de poderes um particular presia de um terreno para fazer uma casa tem de comprar esse terreno e# se o propriet(rio no o &uiser vender# no tem &ual&uer fora para a ced-ncia do terreno% K( a Administrao tem poderes de autoridades (para construir casas# ruas# estradas$# podendo expropriar caso no 4a3a acordo% ,xemplo de restric"es 4( o caso das regras da contabilidade pblica# &ue su3eitam a realizao de despesas e a celebrao de contratos a limita"es impostas por raz"es de moralidade pblica% Assim# = Administrao no so ade&uadas as solu"es de At% .rivado# civil ou comercial% /o necess(rias solu"es especficas de At% Administrativo% Wuanto aos tribunais administrativos# 3ustificar*se*( a manuteno destes para 3ulgarem os litgios &ue sur3am entre a Administrao e os particularesX 0onv'm c4amar a ateno para o facto de nem todas as rela"es 3urdicas estabelecidas entre a Administrao e os particulares so da compet-ncia dos tribunais administrativos ?ela"es 3urdicas entre Administrao e particulares sob o controlo de tribunais comuns 0ontrole 3urisdicional das deten"es ilegais# nomeadamente atrav's do G4abeas corpusH% As &uest"es relativas ao estado e capacidade das pessoas# bem como as &uest"es de propriedade ou posse% @s direitos emergentes de contratos civis ou comerciais celebrados pela Administrao# ou de responsabilidade civil dos poderes pblicos por actividaeds de gesto privada% ?ela"es 3urdicas entre Administrao e particulares sob o controle dos tribunias administrativos ?ecursos de anulao dos actos administrativos arguidos de ilegalidade% <mpugnao dos regulamentos ilegais# e as ac"es relativas aos contratos administrativos# = responsabilidade da Administrao por actividades de gesto pblica# e ao recon4ecimento de direitos ou interesses legtimos resultantes de leis administrativas% Actualmente a compet-ncia contenciosa pertence aos tribunais comuns no s) nos aspectos fulcrais de fesa da liberdade e propriedade# mas tamb'm nos actos administrativos praticados sob a 'gide do direito privado% Ga razo de ser dos tribunais administrativos no reside 4o3e em dia no privil'gio de um foro privativo da Administrao# mas na vantagem de uma especializao material dos )rgos 3urisdicionaisH * .rof% 2reitas do Amaral% Na 2rana# nascem D5 os tribunais administrativos e depois o Aireito Administrativo# em .ortugal ' o contr(rio% @ Aireito Administrativo '# 4istoricamente# a conse&u-ncia de uma certa forma peculiar de subordinao da Administrao ao direito! e '# actualmente# a base em &ue se alicera essa mesma subordinao% . 'o#$o de Direito Adminstrativo DJ

9(rias defini"es (9%F% p(g% D6R$% Marcello caetano * Gsistema de normas 3urdicas &ue regulam a organizao e o processo pr)prio de agir da Administrao .blica e disciplinam as rela"es pelas &uais ela prossiga interesses colectivos podendo usar de iniciativa e do privil'gio de execuo pr'viaH% 2reitas do Amaral Gramo do direito pblico constitudo pelo sistema de normas 3urdicas &ue regulam a organizao e o funcionamento da Administrao .blica# bem como as rela"es por ela estabelecidas com outros su3eitos de direito no exerccio da actividade administrativa de gesto pblicaH% . & Direito Administrativo como direito 0%blico Wual&uer &ue se3a o crit'rio para distinguir At% pblico e privado# o At% Administrativo ser( semTpre um ramo de At% pblico 0rit'rio do interesse por&ue as normas de At Administrativo so estabelecidas tendo em vista a prossecuo do interesse colectivo% 0rit'rio do su3eito por&ue os su3eitos de direito &ue comp"em a Administrao so# todos eles# su3eitos de direito pblico (pessoas colectivas pblicas$% 0rit'rio dos poderes de autoridade por&ue a actuao da Administrao &ue ele regula ' a&uela em &ue a Administrao surge investida de poderes de autoridade% . )i0os de normas administrativas @ Ato% Administrativo ' um con43unto estrutrado e organizado# ' um sistema de normas 3urdicas% Mr-s tipos de normas 3urdicas @rg+nicas regulam a organizao da Administrao .blica% ,stabelecem as entidades &ue fazem parte da Administrao determinando a sua estrutura e os seus )rgos% >o3e ao contr(rio do &ue acontecia no passado# elas so consideradas normas 3uridicas e t-m efic(cia externa (a sua observ+ncia pela pr)pria Administrao ' uma das garantias mais eficazes dos direitos e interesses dos particulares$% Wuer dizer &ue no interrssam apenas = estruturao interior da Administrao# mas aos pr)prios cidados# colocando &uest"es fundamentais relacionadas com os direitos e liberdades# com os modos de estruturao do poder e com a pr)pria concepode ,stado Art 6PQ%5 da 0%?%.% 2uncionais regulam o modo de agir especfico da Administrao# estabelecendo processos de funcionamento# m'todos de trabal4o# tramitao a seguir# formalidades a cumprir etc% Ainda 4o3e algumas destas normas so meramente internas sem efic(cia externa (os manuais de utilizao de computadres na Administrao .blica$# mas cada vez 4( um maior n5 desta normas &ue obrigam a Administrao perante os particualres%

D8

K( no ' possvel defender &ue a Administrao .blica ' o su3eito activo do At% Administrativo# e os particulares o su3eito passivo (o art% 6PQ%5# n%5J da 0%?%. vem regular em termos 3urdicos o funcionamento da Administrao# assegurando um funcionamento racional e tecnicamente aperfeioado do aparel4o administrativo# garantindo &ue os cidados possam participar no funcionamento da Administrao pblica$% ?elacionais regulam as rela"es entre a Administrao e outros su3eitos de At% no desempen4o da actividade administrativa (de At% .blico apenas$# representam a maior parte do direito administrativo material%

Neste contexto ten4a*se presente# &ue o At Administrativo regula tr-s tipos de rela"es 3urdicas ,ntre Administrao e particulares% ,ntre duas ou mais pessoas colectivas pblicas% 0ertas rela"es entre dois ou mais particulares ( concession(rio e utente# utente e utente# concession(rio e subconcession(rio$% Alguma doutrina sustenta &ue s) so normas de Aireito Administrativo (plano relacional$ as &ue conferem poderes de autoridade especiais = administrao pblica (nomeadamente o privil'gio de execuo pr'via$%# mas 2reitas do Amaral discorda# dizendo tamb'm o serem Normas &ue submetem a Administrao a deveres# su3ei"es ou limita"es especiais# impostas por interesse pblico% Normas &ue atribuem Ats% sub3ectivos ou recon4ecem interesses legitmos face = Administrao Art 6PR%5# n%5D a 8% Normas &ue conferem poderes de autoridade = Administrao .blica% . Actividade de gest$o 0%blica e de gest$o 0rivada Festo privada actividade da Administrao .blica desenvolvida sob 'gide do direito privado (Aireito 0ivil# Aireito comercial# Aireito do trabal4o$% Festo pblica actvidade da Administrao desenvolvida sob a 'gide do direito Administrativo% /o actos de gesto privada os compreendidos numa actividade em &ue a pessoa colectiva# despida do poder pblico# se encontra e actua numa posio de paridade com os particulares em causa# submetendo*se a normas de Aireito privado% /o actos de gesto privada os compreendidos no exerccio dum poder pblico# integrando a realizao de uma funo pblica da pessoa colectiva# independentemente de envolverem ou no o exerccio de meios de coao# e independentemente ainda das regras# t'cnicas ou de outra natureza# &ue na pr(tica dos actos deveam ser observadas% @ Aireito Administrativo regula e abrange apenas a actividade de gesto pblica da Administrao (o prof%# 2austo Wuadros alerta para o facto de 4o3e o direito Administrativo tamb'm reger os particuOares# &ue# muitas vezes# prosseguem fins pblicos$% . 'atureEa do Direito Administrativo DP

>( tr-s teses principais (o prof% 2reitas defende a ltima$ @ Aireito Administrativo como direito excepcional seria um con3unto de excep"es ao direito privado% @ At% privado seria a regra geral# afastado &uando no 4ouvesse uma norma de Aireito Administrativo aplic(vel% 0om conse&u-ncias# lacunas no At% .rivado deviam ser integradas com recurso a regras e pprincpios gerais de At% privado% ,sta concepo est( ultrapassada! o At% Administrativo ' um sistema estruturado# com princpios pr)prios# e ' por eles ou por analogia dentro do At Aministrativo &ue se devem integrar as lacunas# e na falta da&uelas recorres*se aos princpios do dt% pblico (eno do At% .rivado$% @ Aireito Administrativo como direito comum da Administrao concepo sub3ectivista ou estatu(ria% Aefensores como Farcia de ,nterra# &ue defende a exist-ncia de duas esp'cies de Ats% (ob3ectivos$ os gerais (regulam actos ou actividades$ e os estatu1rios (destinan*se a uma classe se su3eitos$ o At% Administrativo seria estatu(rio por estabelecer a regulao 3urdica duma categoria singular de indivduos as pessoas colectivas pblicas% Mas isto significaria &ue o At Administrativo seria um dt pblico e &ue a presena da Administrao pblica ' um re&uisito necess(rio para a exist-ncia de uma relao 3urdica administrativa% @ Aireito Administrativo como direito comum da funo administrativa no ' por ser estatu(rio &ue o At% Administrativo ' direito pblico% >( normas de At% privado &ue so especficas da Administrao .blica% @ facto de uma norma 3urdica ser privativa da Administrao .blica# ou de uma especial pessoa colectiva pblica# no faz dela necessariamente uma norma de At% pblico% .ara al'm disto# o At% Administrativo no ' o nico ramo de direito aplic(vel = Administrao .blica% >( tr-s ramos &ue se l4e aplicam * @ Aireito .rivado * @ Aireito .rivado Administrativo (At% especfico dos su3eitos de direito pblico# sendo um Aireito estatu(rio$% * @ Aireito Administrativo 0ontesta*se ainda &ue a presena da Administrao .blica se3a um re&uisito necess(rio para &ue exista uma relao 3urdica administrativa% 0omo vimos 4( tr-s esp'cies de rela"es 3urdicas administrativas% No caso de rela"es 3urdicas entre dois particulares sem &ual&uer presena Administrativa# o At% Administrativo ser( aplic(vel por&ue est( em causa o desempen4o ob3ectivo da funo administrativa# e no pela presena sub3ectiva de uma pessoa colectiva pblica% 0onclui*se &ue o At% Administrativo no um direito estatu(rio ele no se define em funo do su3eito (Administrao .blica$# mas sim em funo do ob3ecto (funo administrativa# ou actividade de gesto pblica$% @ At% administrativo no ' pos#para o .rof% 2reitas do Amaral o dt% comum da Administrao pblica# mas da funo administrativa% . Fun#$o do Direito Administrativo Auas grandes opini"es DQ

A funo ' conferir poderes de autoridade = Administrao .blica# de modo a &ue ela possa fazer sobrepor o interesse colectivo aos privados (Ggreen lig4t t4eoriesH$% A sua funo ' recon4ecer Ats e estabelecer garantias em favor dos particulares frente ao ,stado (Gred lig4t t4eoriesH$%

2reitas do Amaral defende a unio e 4armonizao das duas posi"es # no ' uma funo apenas Gautorit(riaH nem apenas GliberalH ou GgarantsticaH# tem uma funo mista ou dupla organizar a autoridade do poder e defender a liberdade dos cidados% . CaracteriEa#$o genGrica do Direito Administrativo Mr-s grandes concep"es (2reitas do Amaral defende a ltima$ 0oncepo tradicional Auguit e K'ze At Administrativo como o At dos servios pblicos (as suas varias solu"es materiais teriam sempre por fundamento as exig-ncias dos servios pblicos$% Mas o At% Administrativo regula T realidaeds &ue os servios pblicos# e estes no se regem s) pelo At% Administrativo# actuando tb segundo o Aditreito privado% @ autor defende &ue a noo de servio pblico serve# sim# para explicar a delimitao sub3ectiva da Administrao .blica (crit'rio explicativo do +mbito da Administrao pblica em sentido org+nico$% 0oncepo dualista Kean ?ivero no ' possvel c4egar a uma nica noo c4ave do At% Administrativo% ,ste caracteriza*se por atribuir prerrogativas de autoridade pblica = Administrao (&ue os particulares no podem usar uns para com os outros$ e por outro lado impor = Administrao su3ei"es ditadas pelo interesse pblico% 0abe a este autor o m'rito de ter c4amado a ateno para o facto de &ue no so apenas tpicas do At% Administrativo as normas &ue atribuem prerrogativas de autoridade# mas tamb'm a&ueles &ue su3eitam a Administrao a restri"es especiais por motivos de interesse pblico% ,sta concepo descreve mas no explica ou fundamento a ess-ncia do At% Administrativo% 0oncepo de .rosper Yeil At% Administrativo existe por&ue o poder aceita submeter*se ao At% em benefcio dos cidados# mas a um dt% pr)prio &ue l4e d( uma folga o At% Administrativo ' simultaneamente instrumento de liberalismo frente ao poder e garante duma aco Administrativa eficaz (meio da vontade do .oder e meio de proteco do cidado$% A&uilo &ue carcateriza genericamente o At% Adminstrativo ' a procura permamente de 4armonizao das exig-ncias da aco administrativa# na prossecuo dos interesses gerais# com as exig-ncias da garantia dos particulares# na defesa dos seus direitos e interesses legtimos% Modas as concep"es se entrecruzam e completam% . )ra#os es0ec;ficos do Dt. Administrativo . A 8uventude

DR

/) surgiu com a revoluo francessa e em .ortugal em DRC6 (reformas de Mouzin4o da /ilveira$# sendo 3ovem em comparao com o At civil (surgido na ?oma antiga$% . InfluJncia 8uris0rudencial A 3urisprud-ncia tem no At% Administrativo a maior influ-ncia (contrariando tend-ncia do sistema romano*germ+nico$# logo por em 2rana ter surgido por via 3urisprudencial (este espal4oou*se pela ,uropa$% A Administrao .blica foi primeiro submetida aos tribunais administrativos e subtrada ao At% 0ivil# e foram depois os tribunais administrativos e em especial o 0onseil dZ,tat &ue for3aram e criaram praticamente todo o At% Administrativo franc-s e# portanto# a maior parte do At% Administrativo europeu# &ue ' fortemente influenciado pelo franc-s% ,m .ortugal# o At% Administrativo surgiu por via legislativa# por importao de 2rana# mas tamb'm entre n)s a 3urisprud-ncia tem nele grande influ-ncia (basta lembrar &ue as normas t-m o sentido &ue o tribunal l4es atribui$% 0om efeito# &uando a lei ' aplicada pelo tribunal ' &ue se sabe o sentido efectivo com &ue valer( e &ue so os tribunais administrativos a preenc4er as lacunas# c4egando a solu"es inovadoras# contribuindo tamb'm# seno para a criao# ao menos para o recon4ecimento# explicitao e consagrao dos princpios gerais do At% Administrativo No basta saber a lei (e doutrina$# ' necess(rio con4ecer as decis"es dos tribunais para saber &uais as solu"es &ue efectivamente vigoram como At% positivo numa ordem 3urdica (neste sentido o prof% Marcello caetano * Gno importa tanto o direito &ue est( legislado como o &ue ' executadoH$% Ae modo diferente pensa Afonso Wueir)# para &uem a referida doutrina Gconstituui um perigoso desvio dos bons princpios (%%%$ B impossvel# ' ilegtimo sobrepor de &ual&uer maneira outra vontade (3urisprudencial ou administrativo$ = do legislador% A ttulo interpretativo no ' legtimo procurar outra &ue no se3a a interpretao legal ou regulamentarH% @ prof% 2reitas embora valorizando o papel da 3urisprud-ncia# no adere = escola do direito livre ou# se&uer# = concepo do Gdireito dos 3uizesH% Ima coisa ' determinar &uais so as solu"es &ue de facto se praticam num dado momento# outra coisa ' apurar se = face da lei vigente no deveriam ser outras as solu"es aplicar% . Autonomia @ Aireito Administrativo ' um ramo do direito# diferente dos demais pelo seu ob3ecto e pelo seu m'todo# pelo esprito &ue domina as suas normas# pelos princpios gerais &ue as enformam% Nasce# para fazer face = procura constante de 4armonizao entre exig-ncias do interesse colectivo e dos Ats% dos particulares# criaram*se regras 3urdicas distintas (diferentes# sem correspond-ncia ou opostas$ do At% privado% @utrora# o At% Adm% seria um con3unto de excep"es ao direito privado% A verdade ' &ue 3( no se entende assim# ' sem dvida diferente do dt% privado# mas formando um corpo completo# com verdadeiros princpios estruturais% @ estabelecimento das diferenas tem conse&u-ncias pr(ticas# nomeadamente na integrao de lacunas como ' um ramo aut)nomo e no um con3unto de excep"es ' dentro de si &ue se procede = integrao% >avendo lacunas 4( &ue .rocurar a analogia dentro do pr)prio sistema do At% Administrativo%

DE

Aplicar os princpios gerais do At% Administrativo% ?ecorrer = analogia nos outros ramos do direito pblico% .rincpios gerais do direito pblico% .rincpios gerais de direito%

Mal no impede &ue por vezes existam normas aplic(veis a um certo n5 de problemas de At% Adm% no direito civil# pois existem princpios comuns &uer ao dt% pblico &uer ao dt% privado% Mas no estamos a recorrer a solu"es de direito privado# ' po assim dizer# um problema formal% . Codifica#$o 0arcial ,mbora em .ortugal exista um diploma com o nome de 0)d% Adm% este apenas abrange a adm% local comum (nem se&uer toda a Adm% local$# constituda por tr-s grandes categorias de entidades autar&uias locais# magistrados administrativos e pessoas colectivas de utilidade pblica adm% local (muito deste contedo est( 43 revogado$% @ actual c)d% Adm% ' o de DECP*J7# &ue veio coroar uma longa tradio (desde o D5 Gcod% Adm%H de DRCP$! a sucesso de c)digos administrativos no s'c% ;<; traduziu sobretudo o conflito de opo entre centralizao e descentralizao administrativa% Ap)s o 68 de Abril 4ouve v(rias iniciativas e 4( mesmo um pro3ecto do final dos anos R7# mas no passou disso (reflexo da necessidade de descentralizar$% Nas ltimas d'cadas tem*se verificado um movimento para codificadar normas reguladoras do Gprocedimento administrativoH (ou Gprocesso administrativo gracioso# proc% Adm% no contencioso# proc% burocr(ticoH$# concludo com o decreto lei n%5 JJ6:ED# de D8 de Novembro# &ue aprovou o D5 c)d% Ao proc% Adm% portugu-s% . ,amos do Direito Administrativo @ Aireito Administrativo no ' uniforma comporta dentro de si divis"es% A principal entre At% Administrativo geral At% Administrativo especial% At% Administrativo geral incluem*se as normas fundamentais deste ramo do direito# os seus conceitos basilares# os princpios gerais# as regras gen'ricas aplic(veis a todas as situa"es% Aesignadamente# estudam*se as normas reguladoras da organizao administrativa# da actividade administrativa em geral e das garantias dos particulares face = Administrao .blica% Wuanto =s normas do At% Administrativo especial# so as &ue versam sobre cada um dos sectores especficos da administrao pblica% /o cinco# a saber At% Adm% Militar organizao das 2oras Armadas# regime da defesa nacional% At% Adm% 0ultural abrange a regulamentao 3urdica do sistema escolar# a aco cultural do estado# da defesa do patrin)mio% At% Adm% /ocial regime 3urdico dos servios pblicos de car(cetr social (4ospitais# servios de assist-ncia social$% At% Adm% ,con)mico ramo &ue pelo seu desenvolvimento tende a separar*se do pr)prio Aireito Adminstrativo# sob a designao do Aireito econ)mico%

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At% Adm% 2inanceiro inclui direito oramental e da contabilidade pblica# e o direito fiscal% <sto significa &ue# em nossa opinio# o Aireito 2inanceiro e 2iscal fazem parte do Aireito Administrativo%

. Fronteiras do Direito Administrativo At% Adm% e At% privado dois ramos inteiramente distintos# pelo seu ob3ecto (rela"es Administrao .blica:outros su3eitos de dt 9s% relac"es particulares:particulares$% A sua origem e idade e as suas solu"es materiais (autoridade e princpio da preval-ncia do interesse colectivo 9s% igualdade de pares e princpio da leiberdade e autonomia da vontade$% Mas 4( rela"es recprocas entre os dois ramos no plano da t'cnica 3urdics (conceitos t'cnicos e monenclatura$# tendo o At% Adm% partido do civil% >o3e verifica*se tend-ncia inversa# de ir do dt% privado buscar ao At% Adm% (algumas no"es foram neste mais tecnicamente aperfeioadas$ No plano dos princpios (esprito &ue enforma os ramos do direito$ 3( foi ultrapassada a viso de anexar o At% Adm% ao civil# fazendo*se da&uele mero con3unto de excep"es% >o3e esto em p' de igualdade% Mas apesar da autonomia existem influ-ncias recprocas assiste*se a um movimento de publicizao da vida privada (muitas mat'rias passando a ser regidas ou influenciadas pelo At% Adm%$# mas tamb'm outro de privatizao da Adm% .ub% Mb no plano das solu"es concretas 4ouve influ-ncias recprocas do At% no es&uecer &ue 4( um ramo do direito privado privativo da Administrao .blica o Aireito .rivado da Administrativo% At% Adm% e At% 0onstitucional o At% Administrativo '# em mltiplos aspectos# o complemento# desenvolvimento e execuo do At% 0onstitucional% (relao de submisso ou instrumental$% A constituio inclui muitas normas formalmente constitucionais materialmente de At% Adm sobre a Adm% .blica em geral# poder local# funcion(rios pblicos# policia# foras armadas ou interveno do ,stado na vida econ)mica# social e cultural estas normas formam os alicerces do At% Adm%# traduzindo na&uilo &ue se pode designar o At% Adm% constitucionalizado% Mas muitas normas de dt% Adm% no integram a 0onstituio e dizem respeito a )rgos polticos embora na vertente do seu estatuto 3urdico en&uanto )rgos administrativos (Foverno$% At% Adm% e At% 3udici(rio (este divide*se em At 3udici(rio strictu sensu e direito processual$% @ At% 3udici(rio strictu sensu ' muito semel4ante ao At% Adm% (regulam servios pblicos &ue visam satisfazer uma necessidade colectiva# aut)nomos da Adm% .ublica pelo princpio da separao dos poderes$! &uanto ao At% processual# 4( um At% .rocessual Kudicial e um At% .rocessual Administrativo# obviamente com muitas afinidades e algumas diferentes impostas pelo ob3ecto e fim de cada um% A lei manda aplicar supletivamente nos tribunais administrativos# com as devidas adapta"es# o dt processual civil (trata*se de recorrer a normas dum ramo do At% pblico$% At% Adm% e Aireito .enal os dois s) se sobrep"em em parte no &ue respeita = satisfao pelo At% Adm% da necessidade colectiva de segurana mas este actua a&ui de forma essencialmente preventiva# en&uanto o At% .enal ' por natureza repressivo e punitivo so planos diferentes num ob3ectivo em grande parte comum% At% Adm% e At% <nternacional o At% <nternacional .blico contem certas normas &ue comp"em o dito GAt% <nternacional AdministrativoH * este prov-m de fonte

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internacional e visa regular aspectos da Adm% .blica <nterna% B muito diferente do GAt% Adm% internacionalH (este ' o At% Adm% pr)prio das organiza"es internacionais$% As normas de At% <nternacional Administrativo so internacionais pela sua natureza e administrativas pelo seu ob3ecto e# &uando existem# devem ser estudadas no +mbito do At% Administrativo% II 7 A CIM'CIA D& DI,(I)& AD*I'I+),A)IV& ( A CIM'CIA DA AD*I'I+),A-.& . A ciJncia do Direito Administrativo At% Administrativo en&uanto disciplina cientfica * .arte da ci-ncia do direito &ue se preocupa com a autonomia do dt% Admiistrativo# en&uanto ramo do At% tem como ob3ecto as normas 3urdicas administrativas e sistema por elas formadas e segue o m'todo 3urdico% o prof% freitas entende# de acordo ali(s com a generalidade da doutrina# &ue o m'todo da 0i-ncia do Aireito Administrativo no apresenta &uais&uer particularidades em relao ao m'todo da 0i-ncia do Aireito em geral% . (volu#$o da CiJncia do Direito Administrativo Aiversas fases a caracterizam% nos primeiros tempos# limitavam*se a tecer coment(rios soltos =s leis administrativas mais con4ecidas# atrav's do Gm'todo exeg'ticoH% Asseml4ava*se = 'poca medieval em &ue o At% 0ivil se resumia aos coment(rios dos textos romanos% /) nos finais do s'c% ;<; se comea a construo cientfica do At% Administrativo (Laferri're# @tto MaUer# @rlando nomeadamente$% A parti da&ui con4ece*se uma fase de aprofundamento (>auriou e Faston K'ze# /anti ?omano$% .ara .ortugal assume relev+ncia 1onnin# nomeadamente por&ue as grandes reformas de Mouzin4o da /ilveira de DRC6# tiveram influ-ncia clara dele% ,ntre n)s# ser( o .rof% marcello 0aetano# &ue assume relev+ncia dentro da construo do sistema geral do nosso At% Administrativo% . CiJncias auKiliares .rincpais disciplinas da 0i-ncia do Aireito Administrativo dividem*se em dois grupos Aisciplinas no 3urdicas ci-ncia da administrao# ci-ncia poltica# ci-ncia dos direitos financeiros% Aisciplinas 3urdicas At% 0onstitucional# At% 2inanceiro# At% Administrativo 0omparado% . A CiJncia da Administra#$o A$ Noo e +mbito no existe unanimidade de opini"es sobre o &ue '# ou sobre o &ue deve ser# a 0i-ncia Administrativa% .ara alguns trata*se de um ramo da sociologia! para outros# de uma t'cnica de organizao! para outros ainda# de uma forma de poltica% Modernamente a tend-ncia ' para considerar &ue a 0i-ncia da Administrao no ' unicamente um ramo da sociologia# nem somente uma t'cnica de organizao do trabal4o administrativo# nem apenas um captulo da poltica administrativa ' uma ci-ncia social% Aefinio ci-ncia social &ue estuda a Administrao pblica como elemento da vida colectiva de um dado pas# procurando con4ecer os factos e as situa"es administrativas# 66

construir cientificamente a explicao dos fen)menos administrativos# e contribuir criticamente para o aperfeioamento da organizao e funcionamento da Admnistrao% A 0i-ncia da Administrao con3uga C prespectivas diferentes an(lise (sociologia administrativa$# construo te)rica (teoria da administrao$# proposta crtica (reforma admiistrativa$% @b3ecto da ci-ncia administrativa fen)menos administrativos (factos e situa"es$ tomados em si mesmo# e no 3( vistos pelo +ngulo das normas &ue l4es so aplic(veis 1$ @b3ecto# m'todo e ci-ncias auxiliares existem &uanto a estes actualmente J escolas seguindo uma orientao .oltica

M'cnica

.sicol)gica

Matem(tica

. ,eforma administrativa Modas as tentativas de reforma administrativa ensaiadas no nosso pas t-m fal4ado (reforma administrativa do minist'rio das finanas nos anos P7!$% @ conceito de reforma administrativa ' dificil de definir# at' por variar muito conforme as 'pocas# pases# circunst+ncias e +ngulos de viso% ?eforma administrativa con3unto sistem(tico de provid-ncias destinadas a mel4orar a Administrao .blica de um dado pas# por forma a torn(*la# por um lado# mais eficiente na prossecuo dos seus fins e# por outro# mais coerente com os princpios &ue a regem% Aeste modo# no ' apenas uma t'cnica posta ao servio da efici-ncia# mas tb# e sobretudo# uma poltica posta ao servio do >omem (como diria o prof% Korge Miranda Gno existem limites = dignidade 4umanaH$%

PA,)( I A &,BA'INA-.& AD*I'I+),A)IVA Ca0;tulo I A organiEa#$o administrativa 0ortuguesa A AAM<N</M?A[\@ 0,NM?AL A@ ,/MAA@ < @ ,stado

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. V1rias ace0#:es da 0alavra 2(stado3 ,stado tem sobretudo tr-s acep"es ,ntidade internacional ,stado como titular de direitos e obriga"es na esfera internacional% No primeiro aspecto parece no ser relevante a estrutura interna poltica# pois mesmo em revolu"es radicais# o ,stado continua titular de direitos e deveres% 2igura constitucional comunidade de cidados &ue# nos termos do poder constitucional &ue a si pr)pria se atribui# assume uma determinada forma poltica para prosseguir os seus fins nacionais% No segundo aspecto# tem obviamente de se levar em conta a sua forma poltica interna (mudanas de regime poltico# de sistema de governo$% @rganizao administrativa pessoa colectiva pblica &ue# no seio da comunidade nacional# desempen4a# sob a direco do Foverno# a actividade administrativa% Na configurao do ,stado como entidade 3urdico*administrativa# so de todo irrelevantes# ou &uase# os aspectos ligados = capacidade internacional ou = forma poltica interna do ,stado% @ &ue mais releva ' a orientao superior do con3unto da administrao pblica pelo Foverno (0?.# art% 676%5# alnea d$$# ' a distribuio das compet-ncias pelos diferentes )rgos centrais e locais# e ' a separao entre o ,stado e as demais pessoas colectivas pblicas% @ ,stado no se apresenta soberano nem tem poderes constituintes exerce apenas um poder constitudo# 3uridicamente subordinado = 0onstituio e =s leis# e s) secundariamente pode participar# em certos termos# da funo legislativa (art% 67D%5 da 0?.$% . & (stado como 0essoa colectiva @ ,stado*administrao ' uma pessoa colectiva pblica aut)noma# no confundvel com os governantes &ue o dirigem# os funcion(rios &ue o servem# ou outras entidades administrativas# e# obviamente# com os cidados &ue com ele entram em relao% No se confundem ,stado e governantes ,stado organizao permamente# governantes indivduos transit)rios% No se confundem ,stado e funcion(rios ,stado pessoa colectiva# com patrin)mio pr)prio# os funcion(rios so indivduos &ue actuam ao servio do ,stado# mantendo a sua individualidade 4umana e 3urdica% No se confundem ,stado e outras entidades administrativas no se confunde ,stado com as regi"es Aut)nomas# nem com as autar&uias locais# nem se&uer com os institutos pblicos ou associa"es pblicas% @ ,stado*soberano representa as diferentes pessoas colectivas pblicas e privadas constitudas no seu territ)rio% K( no plano administrativo o estado no as abrange ou representa% No se confundem ,stado e cidados realce para o facto de nem sempre o estado se afigurar como autoridade e os cidados como administrados muitas vezes ' o cidado &ue actua como su3eito activo# no exerccio de direitos# e o estado surge passivo# no cumprimento de deveres%

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B a 0?. a DS respons(vel pela &ualificao do ,stado como pessoa colectiva pblica (arts% C%5# n%5C! 9F% .ag% 6DP$% .rincipais conse&u-ncias da &ualificao do ,stado 9g% .ag 6DP% . (s0Gcies de administra#$o do (stado A administrao do estado ' multiforme e comporta variadas esp'cies% Adminstra#$o central do (stado Administra#$o local do (stado /o os )rgos e servios com compet-ncia ]rgos locais &ue v-m a sua compet-ncia sobre todo o territ)rio% delimitada a circunscri"es (no podemos deixar de sublin4ar GAdministrao local do estadoH pois existe administrao local &ue no do estado por exemplo os governadores civis so )rgos locais do estado &ue defendem interesses gerais perante as popula"es locais! os presidentes das cam+ras nada t-m a ver com o estado # defendendo os interesses locais perante o Foverno$% Administra#$o directa do (stado Administra#$o indirecta do (stado Actividade exercida por servios ,xercida por pessoas colectivas pblicas integrados na pessoa colectiva estado% distintas do estado (para a realizao dos fins deste$% . Administra#$o directa do (stado 0aractersticas especficas do ,stado e da sua administrao directa Inicidade Ao conceito de ,stado pertence apenas um ente o pr)prio estado 0ar(cter origin(rio todas as outras pessoas colectivas pblicas so sempre criadas ou recon4ecidas por lei ou nos termos da lei% Merritorialidade da natureza do estado faz parte o seu territ)rio nacional% @ estado ' a mais importante das pessoas colectivas de populao e territ)rio% Multiplicidade de atribui"es tem fins mltiplos dedendo prosseguir variadas atribui"es% .luralismo de )rgos e servios so numerosos os )rgos do estado# bem como os os servios pblicos &ue auxiliam esses )rgos% @rganizao em minist'rios os )rgos e servios do ,stado* administrao# a nvel central# esto estruturados em departamentos# organizados por assuntos ou mat'rias% .ersonalidade 3urdica una minist'rios e direc"es gerais no t-m personalidade 3urdica# fora do estado% B sempre o mesmo su3eito de direito (o estado$ <nstrumentalidade a administrao do estado ' subordinada# no ' independente nem aut)noma (salvo casos excepcionais$ ' instrumento

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para desempen4o dos fins do ,stado% K( a administrao indirecta fica su3eita apenas = superintend-ncia do governo# e a administrao aut)noma ' controlada por um simples poder de tutela% /ubordinao da administrao = poltica% ,strutura 4ierar&uica por considera"es de efici-ncia e de coer-ncia com o princpio da instrumentalidade (poder de direco e dever de obdi-ncia$% /upremacia @ ,stado*administrao exerce poderes de supremacia no apenas em relao aos su3eitos de direito privado# mas tb sobre as outras entidades pblicas% A intensidadse desses poderes varia conforme a maior ou menor autonomia &ue a ordem 3urdica pretende conceder =s v(rias pessoas colectivas pblicas%

. Atribui#:es do (stado As atribui"es do ,stado so muito numerosas e complexas# sempre crescentes ao longo do tempo (assim como os fins e ob3ectivos se vo alterando$! no esto claramente determinadas em textos legais# como sucede com em outras pessoas colectivas pblicas# antes surgem muito dispersas (mas a definio das atribui"es cabe sempre = lei$ t-m de resultar sempre expressamente da lei e nunca por excluso de partes% ,mbora a doutrina nunca ten4a feito uma GcolecoH exaustiva das atribui"es do estado (por muito extensa e difcil$# 3( se ensaiaram classifica"es das atribui"es# como a de 1ernard FournaU atribui"es princpais Atribui"es de soberania (defesa nacional# rela"es externas$! atribui"es econ)micas (relativas = moeda# ao cr'dito# ao imposto$! atribui"es sociais (sade# segurana social$! atribui"es educativas e culturais (ensino# investigao cientfica$% atribui"es auxiliares gesto do pessoal# material# financeira# fun"es 3urdico:contenciosas e de documentao% atribui"es de comando destinam*se a preparar e a acompan4ar as tomadas de deciso pela c4efia (estudos e planeamento# porganizao# controle# rela"es 3urdicas$% Wuanto as fontes legais para a determinao em concreto das atribui"es do estado# primeiro est( a constiutio (sobretudo uma program(tica como a nossa$ e depois a lei ordin(ria &ue pode acrescentar atribui"es (sobretudo importantes as leis org+nicas e regulamentos dos minist'rios e direc"es gerais ou organismos e&uiparados$% . >rg$os do (stado .rincipais )rgos centrais do estado .%?%! a A%?%! o F! e os tribunais% ]rgos no administrativos do ,stado so )rgos de outras fun"es do ,stado tribunais e Assembleia da ?epblica% @ .rof% 2reitas sustenta tb &ue# no nosso sistema poltico# o .%?% ' um mero )rgo poltico% @ Foverno ' o principal )rgo permanente e directo do ,stado # com car(cter administrativo (tendo tb car(cter poltico$% @utros )rgos do estado colocados sob a direco do Foverno

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Airectores*gerais# directores de servios e c4efes de diviso# bem como os respectivos secret(rios*gerais% 04efe do ,stado*Maior*Feneral das 2oras Armadas e os c4efes de ,stado*maior da Armada# do ,x'rcito e da 2ora A'rea% 0omandantes*Ferais da .olicia de /egurana pblica e da Fuarda nacional ?epublicana# bem como os directores da .%K%# e dos servios de ,strangeiros e 2ronteiras% .rocurador*Feral da ?epblica <nspectores*gerais e seus ad3untos Airigentes de gabinetes# centros e institutos no personalizados# includos na administrao central do estado% 0omiss"es de car(cter permanente e tempor(rio em cada um dos minist'rios ou comiss"es interministeriais%

/em dependerem do Foverno# mas ainda sob a capa da Administrao central directa .rovedor de 3ustia 0onsel4o ,con)mico e /ocial 0omisso Nacional de ,lei"es Alta Autoridade para a 0omunicao /ocial ]rgos de natureza an(loga% << @ Foverno . & Boverno B o )rgo principal da administrao central do estado% A sua predomin+ncia poltica ou administrativa depender( do sistema constitucional vigente% <nteressa estud(* lo como )rgo do Foverno% . Princi0ais fun#:es do Boverno Wual a compet-ncia 3urdica do Foverno# os seus poderes funcionais# en&uanto )rgo da AdministraoX A 0%?%.% d(*nos as orienta"es Art% DR8%5 G]rgo superior da administrao pblica portuguesaH% Art% 677%5 0ompet-ncia poltica% Art% 67D%5 0ompet-ncia legislativa% Art% 676%5 ,stabelece a compet-ncia administrativa do Foverno! as suas principais fun"es so tr-s Farantir a execuo das leis (alnea f$ e c$$% Assegurar o funcionamento da Aministrao .blica (alnea a$# b$# d$ e$$% .romover a satisfao das necessidades colectivas (alnea g$$% @ Foverno no s) dirige a administrao directa do estado# como superintende na administrao indirecta e tutela a administrao aut)noma# ' nesta dupla &ualidade &ue se l4e pode afirmar o papel principal da Administrao .blica do pas% ,m

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situa"es de Foverno de gesto o governo v- a sua compet-ncia limitada (o .%F% ainda no foi aprovado ou ento trata*se de Fovernos demission(rios$% . A com0etJncia do Boverno e o seu eKerc;cio ,stas fun"es traduzem*se na pr(tica de actos e no desempen4o de actividades% Aesta forma o Foverno elabora normas 3urdicas (regulamentos$ pratica actos 3urdicos sobre casos concretos (actos administrativos$ celebra contratos de v(rios tipos (contratos administrativos$ e exerce determinados poderes funcionais (vigil+ncia# fiscalizao# superintend-ncia# tutela$% Modos de exerccio da compet-ncia do Foverno 2orma colegial (por maioria ou consenso no 0%M$% <ndividualmente (por um menbro do governo# desde o .%M% aos subsecret(rios de ,stado$% >o3e# ap)s actuao do /%M%A%# deve entender*se &ue a actuao colegial ao Foverno s) ' necess(ria nos casos em &ue a lei expressamente impon4a a tomada de deciso pelo 0%M% . A estrutura do Boverno A estrutura do Foverno ' definida no art% DRP%5 da 0%?%.% compreendendo as seguintes categorias de menbros .rimeiro*Ministro% 9ice*.rimeiro*Ministro% Ministros% /ecret(rios de ,stado% /ubsecret(rios de ,stado% 0onsideram*se eventuais a segunda# &uarta e &uinta categorias% . & Primeiro7*inistro As fun"es do .%M% so reguladas no art% 67J%5# n%5D# da 0%?%.% de um ponto de vista administrativo exerce fun"es de c4efia e fun"es de gesto% Fun#:es de cFefia dirige o Foverno# coordena e orienta a aco de cada um dos Ministros (alguns autores autonomizam a funo de coordenao# tal no faz o porf% 2reitas$# preside ao 0%M%# referenda os decretos regulamentares# interv'm pessoalmente na nomeao de certos altos funcion(rios do estado (por% ex% os directores*gerais dos Minist'rios$% Fun#:es de gest$o administra os servios pr)prios da .resid-ncia do consel4o e orienta as /ecretarias de estado &ue nesta este3am integradas%!' tb tradicional &ue o .%M% se ocupe de certos assuntos Administrativos (direco da funo pblica# administrao financeira do estado sobretudo elaborao do oramento de estado$! representa o estado portugu-s &uando este este3a a ser citado perante tribunais estrangeiros% . &s outros membros do Boverno

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9ice*.rimeiro*Ministro * (&uando exista$ substituir o .%M% na sua aus-ncia ou impedimento# coad3uvar o .%M% no exerccio das suas fun"es (desempen4ando tarefas nele delegadas ou contidas pela lei org+nica do Foverno$% @ Foverno tem membros diversos com diferentes estatutos 3urdico e poltico# mas no 4( 3uridicamente &ual&uer forma de 4ierar&uia entre os membros do Foverno (apenas rela"es de supremacia ou subordinao poltica$% Ministros fazem parte do 0%M% /ecret(rios de estado membros do Foverno &ue# embora com fun"es administrativas# no t-m fun"es polticas e no fazem parte do 0%M% /ubsecret(rios de estado categoria 3nior do Foverno# por onde muitos iniciam ainda 3ovens a sua experi-ncia governativa# coad3uvando o respectivo Ministro ou /ecret(rio de ,stado @ fen)meno da diferenciao interna deve*se a tr-s motivos principais primeiro = complexidade e acr'scimo de fun"es do estado moderno# propenso centralizadora do nosso sistema e dos governantes e necessidade de libertar do despac4o corrente os Ministros para &ue se possam dedicar# =s fun"es polticas e de alta administrao% . *inistros /o os membros do Foverno &ue participam no 0%M% e exercem fun"es polticas e administrativas% Aentro da organizao do Foverno# vigora o princpio da igualdade dos Minstros (todos os ministros so iguais entre si# em categoria oficial e em estatuto 3urdico$% A sua compet-ncia vem indicada no art% 67J# n%56 da 0%?%.% compete ento aos Ministros# sempre na a'rea de atribui"es do seu minist'rio 2azer regulamentos administrativos no +mbito da actuao do seu minist'rio% Nomear# exonerar e promover o pessoal &ue trabal4a no seu minist'rio% ,xercer os poderes de superior 4ier(r&uico sobre todo o pessoal do seu minist'rio% ,xercer poderes de superintend-ncia ou de tutela sobre as institui"es dependentes do seu minist'rio ou por ele fiscalizadas% Assinar em nome do ,stado os contratos celebrados com particulares ou outras entidades% ?esolver todos os casos concretos &ue por lei devam correr por &ual&uer dos servios &ue pertenam ao seu minist'rio% . +ecret1rios de (stado e +ubsecret1rios de (stado At' DE8R no 4avia /ecret(rios de ,stado (existiam apenas Ministros e /ubsecret(rios$% ,m DE8R foi criado a figura de /ecret(rio de ,stado# escalo interm'dio entre essas duas categorias% A distino entre /ecret(rios e /ubsecret(rios era f(cil de fazer tin4am ambos fun"es administrativas# mas os primeiros faziam no exerccio de uma compet-ncia pr)pira e os segundos delegada% A partir de DER7# ambos passam a ter somente compet-ncias delegadas! os /ecret(rios de estado t-m T elevada categoria protocolar e cabe*l4es# &uando necess(rio a substituio dos secret(rios de estado%

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/ecret(rios de ,stado# principais traos do estatuto 3urdico No participam das fun"es poltica e legislativas% No particioam#em regra no 0%M% /) exercem compet-ncia administrativa delegada% /o su3eitos = supremacia poltica dos Ministros% . Funcionamento do Boverno Num primeiro momento# o Foverno ' constitudo e adopta*se um programa de Foverno% Ae seguida# o 0%M% define as lin4as gerais da poltica governamental e da sua execuo% Aepois o .%M% surge na sua tarefa de direco geral do Foverno# coordenando e orientando a aco de todos os Ministros e ainda a dirigindo o funcionamento do governo% 2inalmente cabe aos Ministros# executar a poltica definida para os seus minist'rios% ?esulta disto &ue o .%M% exerce# duas fun"es muito importantes dirige o funcionamento do governo# e coordena e orienta a aco dos Ministros Airige prop"e o estabelecimento das regras permamentes a &ue deve obedecer o funcionamento do Foverno (regimento do 0%M%$ esto a&ui envolvidos aspectos polticos e psicol)gicos# e &ue# ali(s# refletem a efic(cia ou inefic(cia do .%M% e do pr)prio Foverno% 0oordenar e orientar a aco dos Ministros @rientar ' diferente de dirigir dar ordens! ' antes formular directivas# dar consel4os ou fazer recomenda"es% 0oordenar ' orientar a resoluo dos assuntos &ue ten4am de ser decididos em con3unto# por dois ou mais Ministros% . Coordena#$o ministerial 0omo se faz a coordenao ministerial% 9(rios met)dos 0oordenao por acordo entre servios dos diferentes minist'rios ' necess(rio tomar uma deciso# estabelecer um programa# &ue impli&ue a interveno con3unta de dois Minist'rios% @ assunto no comea# nem tem de ser tratado na sua totalidade# ao nvel dos pr)prios Ministros o caso tem incio nos servios competentes e estes podem c4egar a acordo# onde os Ministros s) entram para formalizar o acordo% 0oordenao por comiss"es interministeriais a coordenao entre servios de minist'rios diferentes exige mecanismos permanentes de concertao% 0oordenao por acordo entre os Ministros em causa se os servios isolados ou as comiss"es no conseguem c4egar a um acordo# ' necess(rio subir*se ao nvel ministerial% 0oordenao por um 9ice*.rimeiro*Ministro 9ice*Ministro# um Ministro de ,stado# com poderes para tanto# caber*l4e*( fazer a coordenao de v(rios Ministros entre si% 0oordenao pelo D5 Ministro interveno formal do .%M% &ue tem a responsabilidade pelo sistema de coordenao% 0oordeno pelo 0%M% 0oordenao por 0%M% especializado trata*se de sec"es do 0%M% plen(rio% Ai so tratados assuntos de natureza t'cnica%

C7

2undamentalmente 4( tr-s formas .or acordo entre os )rgos ou servios normalmente competentes% .or interveno de uma entidade individual para tanto 4abilitada% .or interveno superior de um )rgo colegial% ConselFo de *inistros )rgo colegial constitudo pela reunio de todos os Ministros# sob a presid-ncia do .%M%# ao &ual compete desempen4ar as fun"es poltica e administrativa &ue a 0%?%.% atribui colectivamente ao Foverno% /egundo o prof% freitas &uando a 0%?%.% permite ao 0%m% deliberar sobre assuntos &ue l4e se3am apresentados pelo .%M% ou Ministro# no se trata de se substituir a estes em mat'rias da compet-ncia pr)pria deles# mas &ue essa deliberao colegial constituir( uma simples orientao poltica ao Ministro# dando*l4e cobertura poltica# mas no um deciso a compet-ncia ' de ordem poltica e caber( sempre ao respectivo Ministro% . &s ConselFos de *inistros es0ecialiEados ConselFo de *inistros es0ecialiEados so )rgos secund(rios e auxiliares do 0%M%# formados por alguns membros deste# e &ue funcionam como sec"es do 0%M% tem consagrao contitucional% .odem ter tr-s fun"es .repara os 0%M% consiste em preparar as decis"es &ue 4o*de ser tomadas pelo 0%M% estudar assuntos e tentar criar um consenso entre os principais intervenientes# para depois# &uando c4egados ao 0%M%# o assunto este3a# por assim dizer# desbravado% Momar decis"es em nome do 0%M% nos casos em &ue a lei l4es confira essa compet-ncia ou l4es ten4a sido delegada pelo 0%M% (podem substitu*lo &uando se trate de actos administrativos ou regulamentos$% ,xecutar decis"es do 0%M% estuda*se a mel4or forma de dar execuo a delibera"es &ue ten4am sido tomadas pelo 0%M% 0ostumam tb incluir /ec% Ae estado e mesmo altos funcion(rios (por vezes a lei at' l4es atribui At% de voto$# deixando# em rigor# de serem 0%M%s para passarem a ser )rgos mistos% A C&*P&+I-.& D& B&V(,'& ( &+ *I'I+)O,I&+ . Com0osi#$o do governoP evolu#$o FistQrica As altera"es do Foverno devem*se a causas diferentes# conforme as 'pocas mudana de regime poltico! evoluo das condi"es econ)mico*sociais! alargamento crescente das fun"es do estado e preocupa"es de mel4oria da m(&uina Administrativa% @ n5 total de ministros varia constantemente# e embora no este3a sempre a aumentar# ' essa a tend-ncia geral# verificando*se constantes mudanas de denomina"es dos diferentes cargos e departamentos ministeriais (&uase sempre por motivos ideol)gicos ou polticos$%

CD

A(*se a diferenciao de categorias de membros do Foverno (inicialmente uma categoria /ecret(rios de ,stado# depois Ministros a seguir passa a 4aver duas Ministros e /ecret(rios de ,stado a seguir tr-s categorias Ministros# /ecret(rios de ,stado e /ubsecret(rios de ,stado$% . Direito com0arado Fran#a Foverno constitudo normalmente por &uinze a vinte ministros# e por um n%5 vari(vel de secret(rios de ,stado Inglaterra Foverno numerossmo# contando com os GMinisters in t4e 0abinet# Ministers not in t4e 0abinet e 3unior ministersH% 04ama*se a atena para a comparao dos Ministros regionais brit+nicos aos ministros da repblica portugueses% A org+nica dos Fovernos depende em boa parte do tipo de sistema poltico em vigor# mas pode resultar tb de particularidades nacionais! 4( uma tend-ncia crescente para a especializao dos departamentos ministeriais! os problemas mais delicados da estrutura governativa so os relativos = fomra de organizao dos minist'rios econ)micos% . A PresidJncia do ConselFo @ primeiro dos minist'rios do pas ' a .resid-ncia do 0onsel4o ou .resid-ncia do consel4o de Ministros% Wuanto = sua organizao da .resid-ncia do 0onsel4o 4( fundamentalmente duas solu"es possveis Ima corresponde =s 'pocas em &ue o c4efe do Foverno no ' titular de uma posio aut)noma no Foverno e desempen4a# necessariamente# uma funo de ministro em acumulao com a de c4efe de governo% A presid-ncia do 0onsel4o de Ministros ' um cargo# mas no ' um departamento governativo! ' uma funo# no ' um minist'rio% Ima segunda soluo# em &ue a funo de c4efe do governo ' uma funo aut)noma% A&ui# a .resid-ncia do consel4o ' um departamento governativo# ' um con3unto de servios administrativos# ' um minist'rios%

A presid-ncia do 0onsel4o deve ser exclusivamente um centro de apoio = actuao do primeiro*Ministro e da sua e&uipa mais pr)xima dse colaboradores bem como um centro de apoio ao 0%M%# mas no mais do &ue isso no deve ser# nomeadamente# uma esp'cie de Gvala comumH onde se penduram todos os servios ou departamentos &ue no se sabe onde devem ficar colocados% .ara al'm disso a .resid-ncia do 0onsel4o s) tem a gan4ar em efic(cia e operacionalidade se no estiver 4ipertrofiada com uma multiplicidade de departamentos# sevios e organismos% . &s ministGrios. +ua classifica#$o .ara sabermos &ual a estrutura e a organizao dos v(rios minist'rios existentes# devemos recorrer =s respectivas leis org+nicas e regulamentos internos%

C6

*inistGrios departamentos da administrao central do estado dirigidos pelos Ministros respectivos% 9arias so as classifica"es ^anobini sustenta &ue so &uatro as classes de minist'rios Minit'rios destinados a recol4er e a distribuir os meios econ)micos necess(rios = organizao e funcionamento do estado (finanas# tesouro$ Minist'rios relativos =s rela"es internacionais e = defesa militar do ,stado (neg)cios estrangeiros# defesa nacional$% Minist'rios voltados para a manuteno da ordem pblica (interior e 3ustia$% Minist'rios destinados = realizao do bem*estar e do progresso material e moral da populao (todos os outros$% 2reitas do Amaral cinco categorias Minist'rios polticos est(*l4es confinado o exerccio das principais fun"es de soberania do ,stado Administrao interna# Kustia# Neg)cios estrangeiros% Minist'rios militares prganizam e estruturam as 2oras Armadas do pas% Minist'rios econ)micos superintendem nos assuntos de car(cter econ)mico# financeiro e monet(rio% Minist'rios sociais destinam*se a realizar a interveno do estado nas &uest"es de natureza social e cultural e no mundo do trabal4o% Minist'rios t'cnicos dedicam = promoo das infra*estruturas e dos grandes e&uipamentos colectivos% A (+),U)U,A I')(,'A D&+ *I'I+)O,I&+ CIVI+ . *odelos de estrutura#$o interna dos ministGrios @ .rof% 2reitas no se ocupa dos minist'rios militares# &ue t-m uma estrutura interna muito diferente% @s minist'rios so constiudos por uma s'rie de servios e de organismos direc"es*gerais# reparti"es# as inspec"es% Aesde DEC8 (decreto*lei n%5 6PDD8 de 6C de Novembro$ &ue todos os minist'rios obedecem# na sua organizao interna a um mesmo es&uema*tipo% ,ste# no entanto# sofreu v(rias altera"es% ,mbora nem sempre respeitada# continua essencialmente a seguir*se o es&uema ou modelo traado pela directiva sobre a reorganizao dos minist'rios civis# aprovada em 0onsel4o de Ministros em DEQ6% ,sta admite alguma maleabilidade# mas o seu modelo ' tendencialmente e maioritariamente aplicado# dispondo seis tipos de servios Fabinetes ministeriais cada Ministro# cada /ecret(rio de ,stado tem direito a dispor# 3unto dele de um gabinete privativo# &ue ' um servio de apoio constitudo por um ncleo reduzido de pessoal e &ue tem por funo auxiliar o membro do Foverno em causa no desempen4oo das suas tarefas%

CC

/ervios de estudo e concepo so a&ueles &ue t-m a seu cargo a an(lise dos problemas &ue se p"em a cada minist'rio# de modo a poderem 4abilitar o Ministro a decidir com pleno con4ecimento% .odem ser consel4os superiores do pareceres sobre casos concretos ou gabinetes de estudos e planeamento )rgo de funcionamento permamente# com responsabilidade de acompan4amento global das actividades do respectivo minist'rio% /ervios de coordenao# apoio e controle servios &ue se ocupam de problemas gen'ricos do seu minist'rio e &ue t-m uma compet-ncia comum# isto '# uma compet-ncia &ue abrange toda a esfera de actuao do respectivo departamento% /ervios executivos% As direc"es*gerais so os departamentos administrativos encarregados de uma funo especfica e determinada# ou de um con3unto de fun"es especficas afins% /ervios regionais e locais existem espal4ados pelo territ)rio com uma compet-ncia limitada = (rea onde actuam# so servios externos do Minist'rio# so servios locais# perif'ricos no pertencem = administrao central @rganismos dependentes 3( no so# em bom rigor# servios integrados na administrao do minist'rio so# sim# entidades aut)nomas &ue exercem fun"es de administrao pblica no +mbito de um minist'rio ou sob a superintend-ncia dele (o 1anco de .ortugal$% &,B.&+ ( +(,VI-&+ D(V&CA-.& B(,AL

. Preliminares No basta apenas con4ecer os aspectos e estruturas &ue at' agora tivemos ocasio de analissar imp"*se ir mais longe e desvendar a individualidade concreta de um certo n%5 de institui"es &ue funcinam actrualmente em .ortugal e definem o perfil do estado no nosso pas% <nstitui"es &ue# sendo de car(cter gen'rico# interessam or igual a todos os ramos e sectores da Administrao pblica (.rocuradoria*Feral da ?epblica# M%0%# do consel4o econ)mico e social$! institui"es &ue tendo por ob3ecto a prossecuo de atribui"es especficas# se situam no +mbito pr)prio das fun"es mais directamente conexas com a mat'ria essencial de direito administrativo (Airec"es*Ferais da Administrao pblica# da Administrao Aut(r&uica# do .atrim)nio do estado$% . >rg$os consultivos /o os )rgos &ue t-m por funo proferir pareceres# destinados a esclarecer os )rgos deliberativos% /o auxiliares em relao aos )rgos delibarativos e desempen4am uma funo complementar no sistema% .ode dizer*se &ue existe em &uase todos os pases da ,uropa# no topo da administrao central# um )rgo consultivo supremo# de +mbito gen'rico (frana 0onsel4o de ,stado# portugal# no existe )rgo parecido$% 0onsel4o de ,stado criadopor napoleo#' 4erdeiro do antigo consel4o do ?ei% 2uno consultiva gen'rica# &ue o leva a pronunciar sobre v(rios aspectos da administrao pblica% 2uno contenciosa funciona como tribunal%

CJ

. A Procuradoria7Beral da ,e0%blica .oder( dizer*se &ueno 4( nen4um )rgo consultivo central de +mbito gen'ricoX No% >( alguns )rgos centrais com fun"es consultivas gen'ricas% .rocuradoria*Feral da repblica )rgo de direco superior do Minist'rio .blico# cu3o 0onsel4o 0onsultivo desempen4a fun"es consultivas em tudo &uanto revestisse car(cter 3urdico% Actualmente o nico )rgo consultivo central de compet-ncia gen'rica alargada a todos os ramos da administrao pblica mas limitda aos aspectos estritamente 3urdicos ' o 0onsel4o 0onsultivo da .rocuradoria*Feral da ?epblica% No existe pois nen4um )rgo consultivo central de natureza gen'rica ao &ual se possam p_r &uest"es de poltica legislativa sem car(cter 3urdico% Wuantomuito# pode obter*se o parecer de alguns )rgos consultivos sectoriais existentes em diversos minist'rios @ .rof% 2reitas defende &ue deveria existir um )rgo semel4ante ao 0onsel44o de ,stasdo 2ranc-s# mas sem as fun"es contenciosas (at' por imperativo constitucional$% . & ConselFo (conQnico e +ocial <nstituio de car(cter consultivo ' o consel4o ,con)mico e social# criado pela reviso constitucional de DERE (art% E8%5$% 0onsel4o ,con)mico e /ocial )rgo de consulta e concertao no domnio das polticas econ)micas e social# participa na elaborao dos planos de desenvolvimento econ)mico e social# e exerce as demais fun"es &ue l4e se3am atribudas por lei (lei RR:ER de 6J de Novembro$% As fun"es principais do consel4o ,con)mico /ocial so consultivas e de concertao social% Atrav's dele concretiza*se a participao das populOa"es e das actividades econ)micas nas tarefas do planeamento e da administrao pblica da econ)mia% B um )rgo do estado atrav's do &ual se dinamiza uma forma de democracia participativa% . >rg$os de controle <nstitui"es centrais do estado &ue exercem poderes gen'ricos de controle e de inspeco sobre o con3unto da Administrao .blica% . )ribunal de Contas ,xiste e funciona 3unto do Minist'rio das 2inanas# embora no na sua depend-ncia (para efeitos oramentais ' considerado organismo ligado ao Minist'rio das 2inanas$% B um tribunal aut)nomo# mas no se integra em nen4uma 4ierar&uia% Mribunal de 0ontas art% 6DP%5 da 0%?%.% ' o )rgo supremo de fiscalizao da legalidade das despesas pblicas e de 3ulgamento das contas &ue a lei mandar submeter* l4e% Mem &uatro fun"es principais Aar parecer anual sobre a 0onta Feral do ,stado (incluindo a da segurana social e a das regi"es aut)nomas$ consultiva

C8

2iscalizar a legalidade das despesas pblicas fiscaliEa#$o 0reventiva ou 2de eKame e visto3% Kulgar as contas dos organismos pblicos e efectivar a responsabilidade por infrac"es financeiras 8urisdicional% Assegurar# no +mbito nacional# a fiscalizao da aplicao dos recursos financeiros oriundos das 0omunidades ,uropeias%

2inanceiramento o estado vive limititado por 6 documentos anuais fundamentais @ramento de ,stado e 0onta Feral do ,stado (relat)rio sobre as finanas do ano passado$% A 0onta Feral do estado antes de ir = A%?%# tem de ser apreciada pelo Mribunal de 0ontas do ponto de vista da legalidade administrativa e regularidade financeira% ` dada extrema import+ncia das fun"es do Mribunal de 0ontas &ue o seu presidente tem de ser nomeado (e exonerado$ pelo .%?%# se bem &ue sob proposta do Foverno% . A Ins0ec#$o7Beral de Finan#as e a Ins0ec#$o7Beral da Administra#$o do )erritQrio Ins0ec#$o7Beral de Finan#as ' um servio central do Minist'rio da 2inanas# cabendo*l4e inspecionar# em nome do Foverno# a actividade financeira dos servios e organismos do estado# bem como demais entidades pblicas! no se confunde com o Mribunal de 0ontaspor tomar iniciativa e por no poder 3ulgar nem condenar% @ raio de aco inclui (mesmo fora da Administrao .blica$ fiscalizao de certas institui"es particulares de utilidade pblica e certas sociedades de interesse colectivo e certos aspectos do regime das sociedades an)nimas%# al'm de fiscalizar o cumprimento das obriga"es tribut(rias pela generalidade das empresas privadas% Ins0ec#$o7Beral da Administra#$o do )erritQrio pertence ao Minist'rio do .lano e do Merrit)rio! actua por dois modos fazendo averigua"es e instruindo processos &uando um caso o 3ustifi&ue% Aesenvolve actividades normais de fiscalizao por forma regular e sistematica# aparecendo sem pr'vio aviso nas autar&uias! a sua actuao visa sobretudo os aspectos 3urdicos# administrativos e disciplinares da actuao da administrao local% . +ervi#os de gest$o adminstrativa /ervios da administrao central do ,stado &ue# integrados noutro Minist'rio# desempen4am fun"es administrativas de gesto &ue interessam a todos os departamentos da administrao central# ou a todo o sistema de autar&uias locais do p(is! so agrup(veis em seis categorias /ervios de concepo da ?eforma Administrativa /ecretariado para a Modernizao Administrativa% /ervios de organizao e pessoal Aireco*Feral da Administrao pblica! <nstituto Nacional da Administrao% /ervios relativos =s elei"es e =s autar&uias locais /ecretariado M'cnico dos Assuntos do .rocesso ,leitoral! 0entro de estudos e 2omro Aut(r&uica% /ervios de estatstica e planeamento <nstituto Nacional de ,statstica! Aepartamento 0entral de .laneamento%

CP

/ervios de administrao financeira e patrimonial <nted-ncia Feral do oramento do minist'rio das 2inanas% /ervios de informao# rela"es pblicas e publica"es 0onsel4o /uperior de <nforma"es (depende do .%M%$! <mprensa Nacional*0asa da Moeda%

. >rg$os inde0endentes A administrao central do ,stado ' constituda em regra# por )rgos 4ierar&uicamente dependentes do Foverno% A ttulo excepcional# a 0%?%.% e a lei criam por vezes# no +mbito da administrao central do ,stado# certos )rgos independentes% Alguns destes )rgos independentes integram a administrao consultiva ' o caso do 0onsel4o ,con)mico e /ocial e outros pertencem = adminstrao de controle M%0% Mas 4( )rgos independenets &ue exercem fun"es de administrao activa# ou fun"es mistas (activas e consultivas# activas e de controle# consultivas e de controle$% 0omisso Naconal de elei"es )rgo independente &ue funciona G3unto da A%?%H# = &ual compete velar pela regularidade e iseno dos actos e processos eleitorais% Alta Autoridade para a 0omunicao /ocial Assegura Go direito = informao# a liberdade de imprensa e a independ-ncia dos meios de comunicao social perante o poder poltico e o poder econ)mico# bem como a possibilidade de expresso e confronto das diversas correntes de opinio e o exerccio dos direitos de antenaH% .rincipais caractersticas dos )rgos independentes ,m regra eleitos pela A%?%# em v(rios casos por maioria &ualifica de 6:C# ou integram# titulares designados por entidades privadas% <ndivduos nomeados pelo poder executivo para estes )rgos no representam o Foverno# nem esto su3eitos =s instru"es deste% @ )rgo como tal no deve obdi-ncia a nen4um outro )rgo ou entidade% @s titulares destes )rgos so inamovveis# e no podem ser responsabilzados pelo facto de emitirem opini"es contr(rias a &uais&uer directivas exteriores% No podem ser demitidos ou dissolvidos% As suas tomadas de deciso so pblicas% @s pareceres so# por regra# vinculativos% A AD*I'I+),A-.& P(,IFO,ICA < 0@N0,<M@/ , ,/.B0<,/ . Preliminares .eriferia (reas territoriais em &ue a Administrao actua# situadas fora da capital do .as! inclu os )rgos e servios locais bem como os servios sediados no estrangeiro @ prof% 2reitas discorda com a doutrina &ue en&uadra esta mat'ria sob o ttulo de GAdministrao Local do estadoH% .or um lado# institutos pblicos e associa"es pblicas disp"em muitas vezes dos seus )rgos e servios locvais# &ue no so contudo

CQ

administrao local do estado! por outro lado# os )rgos e servios do estado no estrangeiro# formando o &ue se pode designar administrao externa do ,stado# no constituem administrao local% /ublin4e*se adminstrao perif'rica no pode ser confundida com a administrao local aut(r&uica% ,sta ' constituda por autar&uias locais# ao passo &ue a&uela ' composta por )rgos e servios do estado# ou de outras pessoas colectivas pblicas no territoriais% . Conceito Administrao perif'rica con3unto de )rgos e servios de pessoas colectivas pblicas &ue disp"em de compet-ncia limitada a uma (rea territorial restrita# e funciona sob a direco dos correspondentes )rgos centrais% 0arcateriza*se por /er constituda por um con3unto de )rgos e servios# &uer locais &uer externos% ,sses )rgos e servios pertencem ao ,stado# ou a pessoas colectivas pblicas de tipo institucional ou associativo A compet-ncia dos )rgos ' limitada em funo do territ)rio% 2uncionam na depend-ncia 4ier(r&uica dos )rgos centrais da pessoa colectiva pblica a &ue pertencem . (s0Gcies A administrao perif'rica compreende as seguintes esp'cies ]rgos e servios locais do estado% ]rgos e servios locais de institutos pblicos e de associa"es pblicas% ]rgos e servios externos do estado% ]rgos e servios externos de institutos pblicos e associa"es pblicas% . )ransferJncia dos servi#os 0erifGricos A situao normal consiste em os servios perif'ricos estarem na depend-ncia dos )rgos pr)prios da pessoa colectiva a &ue pertencem% .ode acontecer &ue a lei# visando forte descentralizao# atribua a direco superior de determinados servios perif'ricos a )rgos de autar&uias locais% No se trata de a lei transformar uns &uantos servios perif'ricos do estado em servios municipais% Mrata*se# sim# de a lei encarregar as c+maras municipais de dirigir certos servios perif'ricos do estado# mantendo estes a sua natureza de servios estaduais% Mrata*se de um fen)meno excepcional em .ortugal (as autar&uias locais ocupam*se apenas dos assuntos das suas pr)prias atribui"es# excepcionalmente sendo encarregadas de gerir algum servio perfi'rico do ,stado$! 3( o ,stado vai desenvolvendo cada vez mais um amplo con3unto de servios perif'ricos# integrados no ,stado em regime de centralizao# mas com alguma desconcentrao% ,sta ' uma das raz"es por &ue# nos sistemas de tipo franc+s# o ,stado se encontra 4o3e em dia 4ipertrofiado# face = atrofia das autar&uias locais (disp"e de poucas atribui"es pr)prias e no so em princpio c4amadas a encarregar*se de &uais&uer servios perfi'ricos do ,stado$% 0umpre ainda dizer# &ue no sistema portugu-s 4( uma importante excepo a transfer-ncia dos servios perif'ricos do estado para a depend-ncia dos )rgos de CR

Foverno pr)prio das regi"es Aut)nomas (poltica e regionalizao e autonomia das regi"es insulares consagrada na 0%?%.%$% << A AAM<N</M?A[\@ L@0AL A@ ,/MAA@ . Preliminares Administrao interna do estado assenta basicamente sobre tr-s ordens de elementos A diviso do territ)rio leva = demarcao de circunscri"es# &ue servem para definir a compet-ncia dos )rgos e servios locais do estado# &ue fica assim delimitada% @s )rgos locais do ,stado centros de deciso dispersos pelo territ)rio nacional# mas 4abilitados por lei a resolver assuntos administrativos em nome do estado% @s servios locais do ,stado servios pblicos encarregados de preparar e executar as decis"es dos diferentes )rgos locais do ,stado% . Divis$o do territQrio As (reas &ue resultam da dviso do territ)rio nacional para efeitos de administrao local do ,stado so as circunscri"es administrativas% @ territ)rio nacional portugu-s est( actualmente dividido# para efeitos de administrao perif'rica# segundo crit'rios variados% Aesde logo existe Gdivis$o 8udicial do territQrioH e a Gdivis$o administrativa do territQrioH% ,sta desdobra*se em divis$o militar e divis$o civil ou comum% Aentro da diviso administrativa geral podemos distinguir Aiviso administrativa para efeitos de administrao local do estado! Aiviso administrativa para efeitos de administrao local aut(r&uica! . Circunscri#:es administrativas e autarRuias locais 0ircunscri"es administrativas zonas existentes no pas para efeitos de administrao local% Mas ' essencial no confundir o conceito de circunscrio administrativa com o de autar&uia local% A destrina baseia*se em dois aspectos A circunscrio ' apenas uma poro do territ)rio &ue resulta de uma certa diviso do con3unto% A autar&uia local ' uma pessoa colectiva# uma entidade pblica administrativa% As circunscri"es administrativas so parcelas do territ)rio nas &uais actuam )rgos locais do estado ou nas &uais se baseiam e assentam autar&uias locais% As autar&uias so entidades distintas com personalidade 3urdica pr)pria% Mesmo do ponto de vista territorial# uma circunscrio administrativa para efeito de administrao local do estado pode no corresponder com as circunscri"es sobre &ue assentam as autar&uias locais%

CE

. As divis:es administrativas b1sicas Wual '# ento# a diviso b(sica do territ)rio para efeitos de administrao civil comumX 0omo dissemos# no 4( uma# mas duas divis"es b(sicas% Aiviso do territ)rio para efeitos de administrao local do ,stado para efeitos de administrao geral# existe a diviso em distritos e concel4os! para efeitos de administrao especial existem outras divis"es (ex na administrao 4idr(ulica as divis"es seguem as bacias 4idrograficas dos rios$% A diviso b(sica# para efeitos de administrao local do ,stado# ' actualmente uma diviso em distritos% Aiviso do territ)rio para efeitos de administrao local aut(r&uica divide*se# actualmente# em freguesias e municpios! sero ulteriormente criadas as regi"es administrativas (0%?%.%# art% 6ED%5# n%5D$% @ problema da diviso do territ)rio ' uma &uesto complexa# &ue tem de ser vista = luz de inmeros factores 4ist)ricos# geogr(ficos# econ)micos# sociais# polticos# etc% A diviso b(sica do territ)rio nacional tem variado muito% A nica unidade &ue se tem mantido ' o concel4o# ou municpio% @ &ue no &uer dizer &ue ten4a 4avido altera"es nas dimens"es dos municpios e# portanto# na diviso do pas em concel4os% ?esulta disto &ue o sistema das divis"es administrativas b(sicas do territ)rio no nosso pas ' 4o3e extraordinariamente confuso# complexo e excessivo% . A FarmoniEa#$o das circunscri#:es administrativas @ problema da diviso do territ)rio tem a maior import+ncia em termos de reforma administrativa (' ali(s uma &uesto na ordem do dia# sendo &ue as necessidades vo evoluindo e com elas as exig-ncias do pblico$% A 4armonizao das circunscri"es administrativas pode ser definida como uma s'rie de medidas e opera"es &ue t-m por finalidade fazer coincidir o mais &ue for possvel as v(rias divis"es do territ)rio existente# de modo a simplificar no seu con3unto a diviso administrativa do territ)rio nacional% . &s Qrg$os locais do estado ]rgos locais do estado so os )rgos da pessoa colectiva ,stado &ue# na depend-ncia 4ier(r&uica do Foverno# exercem uma compet-ncia limitada a uma certa circunscrio administrativa% 0aracterizam*se por tr-s elementos .odem por lei tomar decis"es em nome do ,stado# vinvulando o estado como pessoa colectiva pblica% /o )rgos do ,stado# e no )rgos aut(r&uicos% M-m compet-ncia meramente local# isto '# delimitada em funo do territ)rio% Nas diferentes circunscri"es em &ue o territ)rio nacional ' dividido# o estado instala os seus servios# e p"e = frente destes &uem se encarregue de c4efi(*los e de tomar decis"es so os )rgos locais do estado (por ex = frente de cada comando distrital da polcia encontra*se o comandante distrital da ./.$%

J7

A tend-ncia ' nitidamente no sentido do aumento constante do nmero destes )rgos locais do estado# criados e robustecidos num prop)sito de desconcentrao de poderes% /obressaem pela sua import+ncia e relevo os )rgos locais do estado incumbidos da c4amada administrao poltica e civil% /o# sobretudo os Gmagistrados administrativosH &ue a esse respeito importa con4ecer . &s magistrados administrativos Magistrados administrativos so os )rgos locais do estado &ue nas respectivas circunscri"es administrativas desempen4am a funo de representantes do governo para fins de administrao geral e de segurana pblica% Mais simplesmente so Gos representantes do governo nas circunscri"es b(sicas da administrao local do estadoH% @ Fovernador civil continua a ser um magistrado administrativo# &ue representa o Foverno no distrito% As suas fun"es so an(logas =s tradicionais do s'c% ;<;% , alguns dos abusos tb %%% @ presidente da 0+mara# uma vez &ue voltou a ser eleito deixou de ser um magistrado administrativo (' apenas )rgo do municpio$% No entanto no foi recriada a figura do Adminsitrador do 0oncel4o# o &ue significa &ue presentemente no 4(# ao nvel conce4lio# magistrado administrativo%No plano da freguesia# a lei extingiu a figura do ?egedor% Na pr(tica# portanto# a nica categoria de magistrados administrativos actualmente existente no nosso direito ' a de Fovernador 0ivil% . Do Bovernador Civil em es0ecial de um ponto de vista 3urdico# o Fovernador 0ivil mant'm*se 4o3e# no regime democr(tico# o mesmo &ue 3( era no perodo DECP*J7 o principal )rgo da administrao local do estado# livremente nomeado e exonerado pelo Foverno# em 0onsel4o de Ministros# sob proposta do Ministro da Administrao <nterna# de &uem depende 4ierar&uicamente e organicamente% ,le ' o magistrado administrativo &ue representa o Foverno na circunscrio distrital% ,sta figura surgiu em 2rana# com a figura do .r'fet% ,ste seria substituido em DER6 pelo 0omissaire de la ?'publi&ue# mas as fun"es deste no divergiam muito das da&uele% ,m DERR# voltou*se = figura do .r'fet% ,m portugal# diferentemente de frana# o Fovernador civil manteve*se sempre como um )rgo poltico de representao local do governo# no evolui para )rgo administrativo de coordenao de todas as administra"es locais do ,stado% 0ontinuam a ser recrutados livremente pelo governo entre as pessoas da sua confiana poltica imediata e no# como em 2rana# nomeados de entre os membros de um corpo de altos funcion(rios tecnicamnete especializados% ,ntre n)s no ' um administrador profissional# ' um agente poltico do Foverno% .or isso no tem os direitos de um funcion(rio pblico# nem &ual&uer garantia de carreira# e no disp"e seno de diminutos servios de apoio para o coad3uvar% . Fun#:es do Bovernador Civil no direito 0ortuguJs

JD

A 0%?%.% declara no art% 6ED%5# n%5C compete ao governador civil# assistido por um consel4o# representar o Foverno e exercer os poderes de tutela na (rea do distrito% Ae acordo com o disposto no art%J%5 do Aecreto*lei n%5686:E6 ,e0resenta#$o do Boverno @ Fovernador civil ' o representante directo do governo no distrito% 0ompetindo*l4e * <nformar o Foverno de tudo o &ue se passa no distrito# com relev+ncia poltica% * ,nviar ao Foverno os re&uerimentos# exposi"es e peti"es &ue se3am entregues no governo civil% * ,xecutar com prontido todas as ordens e instru"es &ue o Foverno l4e transmitir% * Aesenvolver todas as dilig-ncias necess(rias e convenientes a uma ade&uada cooperao entre os servios pblicos desconcentrados% )utela administrativa o Fovernador civil ' a autoridade tutelar &ue# em nome do estado# fiscaliza a actividade das autar&uias locais% 0ompete*l4e * 9elar pelo cumprimento das leis e regulamentos por parte dos )rgos aut(r&uicos% * .romover a realizao de in&u'ritos = actividade dos )rgos aut(r&uicos e respectivos servios% * ,xercer as fun"es legalmente estabelecidas no +mbito dos processos eleitorais% * .articipar ao agente do minist'rio .blico 3unto dos tribunais competentes as irregularidades de &ue indiciariamente enfermem os actos dos )rgos e servios das autar&uias locais e associa"es de municpios ou dos seus titulares% Defesa da ordem 0%blica ' a autoridade suprema policial do distrito% 0ompete*l4e * Momar todas as provid-ncias necess(rias para manter a ordem e segurana pblicas# re&uisitando# &uando necess(ria# a interveno das foras de segurana instaladas no distrito aos comandos da ./. e da FN?% * 0onceder# nos termos da lei# diversos tipos de autoriza"es e licenas para o exerccio de certas actividades% * ,laborar regulamentos policiais% 2ace = nossa lei# o Fovernador 0ivil no ' superior 4ier(r&uico# nem se&uer o coordenador# dos demais )rgos e servios locais do ,stado &ue os diferentes minist'rios ten4am a funcionar no distrito% @ art% R%5 do Aercreto lei 686:E6 faz do F%0% um poderoso )rgo de administrao poltica e civil# sobretudo em mat'ria de ordem pblica# ao atribuir*l4es poderes excepcionais em caso de urg-ncia (semel4ante a um estado de emerg-ncia$% <<< A9AL<A[\@ AA AAM<N</M?A[\@ .,?<2B?<0A . Avalia#$o da administra#$o 0erifGrica 0ortuguesa

J6

o primeiro exerccio de avaliao# a partir de um ponto de vista de 0i-ncia da Administrao# feito em .ortugal sobre um sector bem delimitado da nossa Administrao pblica teve por ob3ecto a administrao perif'rica do ,stado% Koo 0aupers c4egou a sete conclus"es Fraves desi&uilbrios regionais# vrificando*se uam concentrao coincidente dos servios perif'ricos do estado na mesma (rea 4( mais administrao perif'rica do estado ao Norte do Me3o do &ue ao /ul# e mais no litoral do &ue no interior% @ ,stado viola a 0%?%.% moldando a sua administrao perif'rica numa orientao essencialmente conservadora das diferencia"es e desigualdades# inade&uada = respectiva utiizao como instrumento de promoo do desenvolvimento das regi"es menos favorecidas% B execessiva a diversidade de circunscri"es administrativas% Aeveria camin4ar*se para a supresso da circunscrio distrital# &ue se torna demasiado exgua para as necessidades de uma adminstrao moderna% @s dirigentes das unidades perif'ricas do estado t-m compet-ncias decis)rias insuficientes% A dimenso actual da administrao perif'rica do estado portugu-s ' excessiva# em termos europeus# indiciando um sistema administrativo fortemente centralizado% ,ncarar a transfer-ncia para as autar&uias locais de um consider(vel n5 de tarefas actualmente a cargo da administrao perif'rica do ,stado (exig-ncia do imperativo constitucional da descentralizao$% A AD*I'I+),A-.& (+)ADUAL I'DI,(C)A < 0@N0,<M@/ , ,/.B0<,/ . 'o#$o de administra#$o estadual indirecta A maior parte dos fins ou atribui"es do estado so prosseguidos de forma directa (pela pessoa colectiva ,stado$ e imediata (sob direco e na depend-ncia 4ierar&uica do Foverno e portanto sem autonomia$# mas outras formas existem de os prosseguir% .or outro lado existe ainda a administrao central desconcentrada (servios do ,stado autonomiazados e no dependentes directamente das ordens do Foverno com orgos pr)prios de direco ou de gesto escolas secund(rias pblicas$% >( um outro grupo de servios &ue possuem um maior grau de autonomia# recebem personalidade 3urdica passam a ser su3eitos distintos da pessoa*estado% K( no so ,stado% /o organiza"es com personalidade 3urdica pr)pria% A&ui o &ue est( em causa ' ainda a prossecuo de fins do estado por exemplo a funo monet(ria do estado no ' desempen4ada pelo pr)prio ,stado mas pelo 1anco de .ortugal! administrao estadual indirecta% Ae um ponto de vista ob3ectivo a administrao estadual indirecta ' uma actividade administrativa do ,stado# realizada para a prossecuo dos fins deste# por entidades pblicas dotadas de personalidade 3urdica pr)pria e de autonomia administrativa financeira%

JC

Ae um ponto de vista org+nico define*se como o con3unto das entidades pblicas &ue desenvolvem com personalidade 3urdica pr)pria e autonomia administrativa e financeira# uma actividade administrativa destinada = realizao dos fins do ,stado% . ,aE$o de ser da administra#$o estadual indirecta ,xiste em resultado do constante alargamento e da crescente complexificao das fun"es do estado e da vida administrativa% 0om efeito# certas fun"es de car(cter t'cnico# econ)mico# cultural ou social &ue no se compadecem com uma actividade de tipo burocr(tico# exercida por servios instalados num minist'rio e despac4ando diariamente com o Ministro% >( casos em &ue a actividade do ,stado se tem de desenvolver por meio de organismos diferenciados# com personalidade 3urdica distinta do ,stado% @ ,stado cria estes centros aut)nomos de deciso e gesto# assim descentralizando fun"es em organismos &ue# embora mantendo*se*l4e ligados# e com ele colaborando na realizao de fins &ue so pr)prios do estado# todavia recebem para o efeito toda uma s'rie de prerrogativas &ue os erigem em entidades aut)nomas# com a sua personalidade 3urdica# seu pessoal# seu oramento# seu patrin)mio# suas contas% @utro motivo ' a necessidade de escapar =s estritas e por vezes muito embarasantes regras da contabilidade pblica% .odero ainda indicar*se motivos polticos proteger certas actividades interfer-ncias polticas# recrutar facilemnte clientelas polticas# fugir ao controle do parlamento# alargar fortemente o intervencionismo do estado ou mesmo promover polticas de orienta"es socialistas (da os GliberaisH se opon4am normalmente = proliferao dos institutos pblicos$% . Caracteres da administra#$o estadual indirectaP . As0ectos materiais B uma modalidade de administrao pblica (em sentido ob3ectivo$! Ima actividade de natureza estadual# por se destinar = realizao dos fins do ,stado! Actividade &ue o ,stado transfere# por deciso sua# para outras entidades distintas dele% A essa transfer-ncia c4ama*se em Aireito Administrativo devoluao de poderes o ,stado devolve uma parte dos seus poderes a entidades &ue no se encontram nele integrados% ,stes poderes continuam a ser# de raiz# poderes do pr)prio ,stado este pode em &ual&uer momento retirar*l4es e c4amar de novo a si% Actividade exercida no interesse do ,stado# desempen4ada pelas entidades a &uem est( confiada em nome pr)prio# &uer dizer# actos praticados por tais organismos so actos deles# no so actos do Foverno%

. As0ectos org5nicos B constituda por um con3unto de entidades pblicas &ue so distintas do estado# t-m personalidade 3urdica pr)pria ,ssas entidades so criadas e extintas por livre deciso do estado (normalmente de acto legislativo$ JJ

B o ,stado &ue tem de assegurar o seu financiamento# no todo ou em parte (entra com o capital inicial e tem de cobrir eventuais pre3uzos$ ,ssas entidades disp"em# em regra# de autonomia administrativa e financeira M-m geralmente dimenso nacional direc"es distritais de estradas da Kunta Aut)noma de ,stradas% @ seu grau de autonomia ' muito vari(vel nvel m(ximo empresas pblicas! posio interm'dia organismos de coordenao econ)mica! grau mnimo &uando funcionem como verdadeiras direc"es*gerais do minist'rio a &ue respeitam (<nstituto da Kuventude$%

. &rganismos incumbidos da administra#$o estadual indirecta >( v(rias esp'cies de organismos ou entidades &ue desenvolvem uma administrao estadual indirecta Institutos 0%blicos natureza burocr(tica# exercem fun"es de gesto pblica% (m0resa 0%blica natureza empresarial# desempen4a uma actividade de gesto privada% A separao entre institutos e empresas pblicas baseia*se na distino entre o sector pblico administrativo (/.A$ e o sector pblico empresarial (/.,$% @ prof% 2reitas subtrai as associa"es pblicas = administrao estadual indirecta e transfere*as para a administrao autnoma% << @/ <N/M<MIM@/ .a1L<0@/ . Conceito Aistino entre <nstituio (personalizao de um fundo institucional:patrim)nio$ e Associao (personaliza*se um con3unto de pessoas$% 2rana 'tablissements publics% <nglaterra .ublic corporations% 1rasil autar&uias administrativas% Wuanto a .ortugal nem sempre se utilizou a expresso instituto pblicos (eram designados por servios personalizados do estado# embora tal expresso no fosse correcta# por&ue se a3ustava apenas a uma esp'cie do g'nero institutos pblicos%$% 04ama*se a ateno# para o facto de no existiram apenas insdtitutos pblicos estaduais# 4( tamb'm institutos pblicos regionais ou municipais (dependendo dos Fovernos regionais e das 0+maras$# mas so escassos (seriam casos de Administrao ?egional <ndirecta ou Administrao Municipal indirecta$ <nstituto pblico pessoa colectiva pblica# de tipo institucional# criada para assegurar o desempen4o de determinadas fun"es administrativas de car(cter no empresarial# pertencentes ao ,stado ou a outra pessoa colectiva pblica% .or serem pessoas colectivas pblicas# os institutos no se confundem com os Ginstitutos de utilidade pblicaH# &ue apesar do nome so pessoas colectivas privadas% J8

/o de tipo institucional# e no uma associao# pois assentam numa organizaao de car(cter material e no sobre um agrupamento de pessoas% A eles cabe desempen4ar fun"es administrativas &ue so determinadas en&uanto o estado e autar&uias locais t-m fins mltiplos e vocao geral# os <%.% t-m fins singulares e vocao especial (determinadas por lei$% 0rar(cter indirecto da administrao exercida por &ual&uer instituto pblico% @s <%.% distinguem*se das empresas pblicas 3ustamente por a sua actividade ser de car(cter no empresarial% ?efer-ncia = possibilidade de Gsub*institutos pblicosH# novos <%.% resultantes do desdobramento e transfer-ncia de fun"es para ou <%.% menor% . &s servi#os 0ersonaliEados /ervios personalizados servios pblicos de car(cter administrativo a &ue a lei atribui personalidade e autonomia administrativa e financeira% Na verdade so departamentos de tipo Gdireco geralH a &ue a lei d( condi"es para mel4oria da sua efic(cia# dando*l4es uma apar-ncia de institui"es independentes% .ossveis raz"es para criao de servios pblicos situa"es a &ue o At% privado ' mais favor(vel &ue o dt% administrativo e financeiro# dese3o de evitar problemas contenciosos entre o estado e particulares# maior liberdade contratual (nomaedamente no emprego de trabal4adores$% @rganismos de coordenao econ)mica servios personalizados do ,stado &ue se destinam a coordenar e regular o exerccio de determinadas actividades econ)micas# &ue pela sua import+ncia merecem uma interveno mais vigorosa do estado (<nstituto da 9in4a e do 9in4o! L%N%,%0%$% . As funda#:es 0%blicas 2undao pessoa colectiva cu3o fim fundamental ' um con3unto de bens afectados de forma permanente = realizao de determinada finalidade# de natureza altrustica% Ana .rata% 2undao .blica fundao &ue reveste natureza de pessoa colectiva pblica% /o reguladas pelo At% Administrativo! so patrimonios afectados = prossecuo de fins pblicos especiais% . &s estabelecimentos 0%blicos ,stabelecimentos pblicos institutos pblicos de car(cter cultural ou social# organizados como servios abertos ao pblico# e destinados a efectuar presta"es individuais = generalidade dos cidados &ue delas caream (Iniversidades .blicas# >ospitais .blicos$% 0rit'rios pr(ticos de duistino dos tipos B um servio personalizado do estado se pertence ao organorama dos servios centrais de um Minist'rio# e desempen4a atribui"es deste mesmo plano &ue as direc"es*gerais% B uma fundao pblica se assenta basicamente num patrin)mio e vive dos resultados da gesto financeira deste

JP

 B um estabelecimento pblico se al'm da excluso de partes# se destina a fazer aos cidados presta"es de car(cter cultural e social% . As0ectos fundamentais do regime 8ur;dico dos institutos 0%blicos Mraos especficos dos institutos pblicos /o pessoas colectivas pblicas% 1eneficiam de autonomia administrativa% 1eneficiam de autonomia financeira% /o criados# modificados e extintos mediante Aecreto*Lei% .ossuem )rgos pr)prios dos &uais o principal ' em regra uma comisso# 3unta aut)noma ou consel4o administrativo% @s seus servios administrativos podem ser centrais ou locais% /u3eitos a uma interveno do governo bastante apertada% ?egime 3urdico do seu funcionamento ' em regra um regime de direito pblico (particam actos administrativos# conUtratos administrativos$% Ao facto de at' 677J no 4aver lei# resultam mltiplas situa"es &ue conv'm esclarecer <nstitutos pblicos &ue apenas o so pela designao Lei DE8:EQ% <nstituos pblicos &ue receberam outra noemao Lei 6E6:ER% . 'atureEa 8ur;dica dos institutos 0%blicos Auas concep"es /ubstracto institucional aut)nomo diferente do ,stado# a &ue a lei confere personalidade 3urdica nestes termos# a ordem 3urdica criar( um su3eito de direito com base numa instituio distinta do estado# se3a ela um servio# um patrin)mio ou um estabelecimento% .osio do .rof% Marcello 0aetano% ]rgos com personalidade 3urdica os institutos pblicos estaduais so )rgos personalizados do ,stado! do mesmo modo# os institutos pblicos regionais ou municipais sero# respectivamente# )rgos personalizados da regio e do municpio% .rof% Afonso Wueir) .rof% 2reitas admite a t'cnica da personificao# embora recon4ea &ue na esmagadora maioria dos casos a nossa lei no personaliza )rgos# mas substractos aut)nomos do tipo servio# fundao ou estabelecimento# a &uem recon4ece at' certo ponto a titularidade de interesses pblicos pr)prios# eventualmente oponveis ao estado em 3uzo% A principal diferena ' de concepo poltica e administrativa% Aeve o estado ser descentralizado# admitindo o pluralismo das institui"es administrativas e a potencial conflitualidade de interesses pblicos diferenciados% @ .rof% 2reitas conclui &ue s) a ttulo excepcional ' &ue um instituto pblico poder( ser &ualificado como )rgo do estado% <<< A/ ,M.?,/A/ .a1L<0A/ . Considera#:es 0reliminares

JQ

Mamb'm existem empresas pblicas regionais e municipais (administrao regional ou municipal indirecta$# mas so as empresas estaduais# de +mbito nacional as mais importantes em n%5 e peso% ,mbora raras# nem todas as empresas pblicas so pessoas colectivas com personalidade 3urdica e autonomia administrativa e financeira# trata*se enta" de empresas pblicas integradas na pessoa colectiva estado# ou integradas em regi"es aut)nomas ou em municpios (ex o antigo Gservios de dragagensH# de Aireco*Feral dos /ervios >idr(ulicos# no Minist'rio das @bras .blicas$% Nem todas as empresas pblicas so empresas nacionalizadas! algumas so criadas Gex novoH pelo ,stado# outras resultam da transformao de servios burocr(ticos em empresa pblica (converso de uma direco*geral# um servio personalizado# uma fundao pblica ou um estabelecimento pblico em empresa pblica$% @utras# ainda# resultam do resgate de uma concesso# ou se3a# o ,stado p"e termo ( concesso de um servio pblico e c4ama a si a sua explorao directa# criando uma ,%.% . & sector em0resarial do estado Wuase todos os autores da generalidade dos pases en&uadram no +mbito do intervencionismo estadual% Assim# e sem embarg das explora"es pblicas criadas no s'c% ;9<<< ser( no p)s segunda Fuerra Mundial# &ue se vai assistir a uma verdadeira afirmao da presena do estado na economia% No s'c% ;;# o sector pblico passou a ser dividido em sector pblico administrativo e sector pblico empresarial Aepois do grande crescimento# a partir dos anos R7# verificou*se uma poltica contr(ria = das nacionaliza"es poltica de privatiza"es (em portugal apartir de DERQ levando ao decr'scimo coinsider(vel do n%5 de empresas pblicas$% ,x% de empresas pblicas 1anco de .ortugal# Aeroportos e Navegao A'rea# 0ompan4ia Nacional de .etro&umica# 0.# <mprensa Nacional*0asa da Moeda# Metropolitano de Lisboa% . Conceito de em0resas 0%blicas @ Aecreto*Lei 88R:EE de DQ de Aezembro (fez cesar Aecreto*Lei 6P7:QP# de R de Abril$ d( a seguinte definio G0onsideram*se empresas pblicas as sociedades constitudas nos termos da lei comercial# nas &uais o ,stado ou outras entidades pblicas estaduais possam exercer# isoladamente ou con3untamente# de forma directa ou indirecta# uma influ-ncia dominante em virtude de alguma das seguintes circunst+ncias Aeteno da maioria do capital ou dos direitos de voto! Aireito de designar ou de destituir a maioria dos membros dos )rgos da administrao ou de fiscalizao! @ prof% 2reitas do Amaral define*as como organiza"es econ)micas de fim lucrativo criadas com capitais pblicos e sob a direco e superintend-ncia de )rgos da Administrao .blica% . A em0resa 0%blica como em0resa JR

.ara se c4egar ao conceito de empresa ' preciso partir do conceito de unidade de produo @rganiza"es de capitais# t'cnica e trabal4o# &ue se dedicam = produo de determinados bens ou servios# destinados a ser vendidos no mercado mediante um preo% .ode# ento# estar organizadas e funcionar segundo dois crit'rios fundamentais ou com fim lucrativo ou sem fim lucrativo% A&uilo &ue caracteriza e distingue as empresas# dentro das unidades produtivas# ' pois o facto de elas terem institucionalmente um fim lucrativo (no &uer dizer &ue na pr(tica de-m sempre lucro 4( empresas cronicamente deficit(rias ou empresas falidas$% As empresas pblicas so unidades de produo &ue t-m por finalidade institucional (estatu(ria$ dar lucro (depois aplicado da forma &ue se decida# provavelmente em auto* financiamento# ou na retribuio ao estado dos contributos &ue ele ten4a dado inicialmente$% @ .rof% 2reitas# conlui# assim# &ue as empresas pblicas so verdadeiras empresas% M-m fim lucrativo% , mais do &ue isso t-m a obrigao legal de dar lucro (posio &ue no ' totalmente desa3ustada da actual doutrina vertida em lei art% J%5 do Aecreto*Lei n%5 88R:EE# de DQ de Aezembro$% . A em0resa 0%blica como entidade 0%blica /o tr-s os traos fundamentais da empresa pblica como entidade pblica .ersonaldiade de direito pblico Aireco e superintend-ncia pblica 0apital pblico @s dois ltimos pontos permnitem distinguir as empresas pblicas das empresas privadas# ou das empresas de economia mista# por&ue nas empresas privadas tanto a direco como os capitais so particulares e nas empresas de economia mista 4( representantes do capital pblico e do capital privado% Na empresa pblica os capitais so pblicos# como pblico ' a direco e superintend-ncia da empresa% . *otivos da cria#$o de em0resas 0%blicas 9(rios so os motivos Aomnio de posi"es*c4ave na economia as empresas pblicas podem nascer da necessidade do ,stado possuir posi"es estrategicamente fundamentais% Necessidade de modernizao e efici-ncia da Administrao necessidade de transformar vel4os servios# organizados segundo moldes burocr(ticos# em empresas pblicas modernas# para conseguir um maior rendimento da m(&uina administrativa% Aplicao de uma sano poltica ,m 2rana nacionalizao de algumas empresas privadas# &ue colaboraram com o terceiro ?eic4t% ,xecuo de um programa ideol)gico cumprimento de programas doutrin(rios de natureza socializante% Necessidade de um monop)lio considera*se &ue num determnado sector a actividade se deve realizar em regime de monop)lio% JE

 @utros motivos dese3o de prestar ao pblico bens ou servios em condi"es especialmente favor(veis# a suportar pelo er(rio pblico% A AD*I'I+),A-.& AU)>'&*A < 0@N0,<M@/ , ,/.B0<,/ . Conceito @ art% 676%5# alnea d$# da 0?. distingue tr-s grandes modalidades A administrao directa do ,stado% A administrao estadual indirecta% , a administrao aut)noma%

Administrao aut)noma a&uela &ue prossegue interesses pblicos pr)prios das pessoas &ue a constituem e por isso se dirige a si mesma# definindo com independ-ncia a orientao das suas actividades# sem su3eio a 4ierar&uia ou = superintend-ncia do Foverno% .rossegue interesses pblicos pr)prios das pessoas &ue a constituem# ao contr(rio da administrao indirecta &ue prossegue atribui"es do estado# ou se3a# prossegue fins al4eios A administrao aut)noma dirige*se a si mesma (auto*determinao$# os seus )rgos definem com independ-ncia a orientao das suas actividades% A administrao directa do estado depende 4ierar&uicamente do governo! a administrao estadual indirecta est( su3eita = superintend-ncia do Foverno# sendo &ue este traa a orientao e define os ob3ectivos de gesto a prosseguir% K( a dministrao aut)noma administra*se a si pr)pria e no deve obedi-ncia nem a ordens nem a directivas ou orienta"es do governo% . (ntidades incumbidas da administra#$o autQnoma ,sp'cies de entidades pblicas &ue desenvolvem uma administrao aut)noma Associa"es pblicas% Autar&uias locais% ?egi"es aut)nomas (insulares$% As primeiras so entidades de tipo associativo! as outras so as c4amadas pessoas colectivas de populao e territ)rio% ,m todas 4( um substracto 4umano todas so agrupamentos de pessoas# diferentemente com o &ue acontece na administrao indirecta# onde tanto os <%.% como as ,%.% so substractos materiais# organiza"es de meios% << A/ A//@0<A[b,/ .a1L<0A/ . Preliminares

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As Associa"es .blicas t-m um substracto de natureza associativa# assentam num grupo de indivduos ou de pessoas colectivas (e no natureza institucional# como os institutos pblicos$% Antes do 68 de Abril de DEQJ# a principal categoria de associa"es pblicas eram constitudas pelos Gorganismos corporativosH (&ue 43 desapareceram$% @s sidicatos e as associa"es patronais so associa"es privadas% Apesar de terem desaparecido os organismos corporativos# a categoria das associa"es pblicas continua a existir no nosso direito# 4o3e porventura com maior nitidez conceitual do &ue na fase do regime corporativo# tendo tamb'm aumentado a sua import+ncia &uantitativa e &ualitativa% A reviso constitucional de DER6 introduziu tr-s refer-ncias =s associa"es pblicas Art DPR%5 n%5D Art 6PQ%5# n%5D Art% 6PQ%5# n%5C . & conceito ,xistem# criadas ou aceites pela lei administrativa# verdadeiras associa"es &ue no podem deixar de ser consideradas como pessoas colectivas pblicas% /egundo o 0%0% (art% D8Q%5 e DPQ%5$# uma associao ' uma pessoa colectiva constituda pelo agrupamento de v(rios indivduos# ou de pessoas colectivas# &ue no ten4a por fim o lucro econ)mico dos associados (se o tivesse seria uma sociedade$% A maior parte das associa"es so entidades privadas% Mas algumas 4( &ue a lei cria ou recon4ece para assegurar a prossecuo de interesses colectivos# a &uem atribui poderes pblicos# e &ue su3eita a especiais restri"es de car(cter pblico% Associao pblica pessoas colectivas pblicas# de tipo associativo# criadas para assegurar a prossecuo de determinados interesses pblicos pertencentes a um grupo de pessoas &ue se organizam para a sua prossecuo% @s <%.% so pessoas colectivas pblicas de tipo institucional &ue prosseguem interesses do ,stado% Ao contr(rio dos <%.%# &ue prosseguem interesses do ,stado# as associa"es pblicas prosseguem interesses pblicos pr)prios das pessoas &ue as constituem e por isso so administrao aut)noma% ,m vista de tal definio no so associa"es pblicas /u3eitos de dt% internacional# mesmo &ue o respectivo substracto ten4a estrutura associativa% As Iniversidades pblicas% Inidades colectivas de produo (reforma agr(ria$% @rganiza"es de moradores (arts 6PC%5 e 6P8%5 da 0%?%.%$% Associa"es e os institutos de utilidade pblica# ou de utilidade pblica adminstrativa%

. (s0Gcies /o tr-s as esp'cies de associa"es pblicas

8D

 Associa#:es de entidades 0%blicas categoriamenos controversa% ,ntidades &ue resultam da associao# unio ou federao de entidades pblicas emnores% .or exemplo associa"es e federa"es de munnicpios! uni"es de freguesias! regi"es de turismo! federa"es de regi"es de turismo% Associa#:es 0%blicas de entidades 0rivadas categoria mais importante e numerosa! ' tamb'm a&uela &ue custou mais a aceitar nos &uadros do novo regime democr(tico portugu-s% .or exemplo certas esp'cies &ue parecem a alguns uma reminisc-ncia da org+nico corporativa @rdens profissionais ou associa"es das profiss"es liberais! 0+maras profissionais% ,ste tipo de associa"es difere dos sindicatos# por&ue a lei confere*l4es poderes de autoridade para o exerccio de determinadas fun"es pblicas# &ue em princpio pertenceriam ao estado beneficiam do monop)lio legal da unicidade# da inscrio obrigat)ria# do controle de acesso = profisso# e poderes disciplinares sobre os membros da respectiva profisso% @utros casos so a G0asa do AouroH! a 0ruz 9ermel4a .ortuguesa! academias cientficas% A lei entrega a uma associao de su3eitos privados a prossecuo de um interesse pblico destacado de uma entidade pblica de fins mltiplos# o &ual coincide com os interesses particulares desses su3eitos privados% .ode mesmo afirmar*%se &ue# ao criar para o efeito uma associao pblica# transferindo para ela poderes pblicos pertencentes ao estado# a lei est( implicitamente a recon4ecer &ue# nas circunst+ncias do caso# um certo interesse pblico especfico ser( mais bem prosseguido pelos particulares interessados# em regime de associao# e sob a direco de )rgos por si pr)prios eleitos# do &ue por um servio integrado na administrao directa do ,stado% Associa#:es de car1cter misto a&uelas em &ue numa mesma associao se agrupam pessoas colectivas pblicas e indivduos ou pessoas colectivas privadas .or exemplo cooperativas de interesse pblico! centros tecnol)gicos! 0entro para a 0onservao da ,nergia! 0entro de 2ormao .rofissional% >( s)cios pblicos e particulares# uns e outros com o direito a participar na assembleia geral ou )rgo e&uivalente# em propor"es vari(veis% , na direco ou consel4o de ger-ncia esto presentes tanto os representantes do estado (ou outra pessoa colectiva de fins mltiplos$ como os representantes dos associados particulares% !mporta no confundir estes casos com aqueles em que a lei prev" a associao de uma ou mais pessoas colectivas p#blicas com particulares, mas no reconhece personalidade $urdica a tal associao % associa&es p#blicas no personalizadas% . Das ordens 0rofissionais em es0ecial @rdens profissionais associa"es pblicas formadas pelos membros de certas profiss"es de interesse pblico com o fim de# por devoluo de poderes do estado# regular e disciplinar o exerccio da respectiva actividade profissional% ,xistem v(rias ordens profissionais stricto sensu @rdem dos Advogados# @rdem dos ,ngen4eiros# @rdem dos M'dicos% ,m sentido amplo 0+mara dos /olicitadores# a 0+mara dos Aespac4antes @ficiais% @ ,stado tem# em alternativa# v(rios modos ao seu dispor para regular e disciplinar o exerccio de uma profisso de interesse pblico @rganizar um servio pblico# integrado na sua administrao directa% 0riar um instituto pblico e incumbi*lo dessa tarefa% 86

 ?econ4ecer a organizao pr)pria dos profissionais como associao pblica# e confiar nela para o cumprimento de tal misso% ?espeitar a organizao profissional dos interessados como entidade privada# delegando nela o exerccio de certos poderes pblicos# mas sem com isso a converter em entidade pblica# ou se3a# atribuir*l4e o estatuto de pessoa colectiva de utilidade pblica administrativa% ,m .ortugal o camin4o escol4ido foi o terceiro% . ,egime 8ur;dico Wuais os princpios gerais &ue dominam o regime 3urdico das associa"es pblicasX @ .rof% 2reitas sustenta &ue se aplicam =s associa"es pblicas# em regra# os princpios gerais definidos na lei para os institutos pblicos# salvas as adapta"es &ue forem neces(rias em funo da natureza associativa% @ .rof% Korge Miranda entende &ue Gsupletivamente# e na medida em &ue no se3am postas em causa as raz"es e as particularidades determinantes da configurao como associa"es pblicas# podero aser*l4es aplicadas algumas das normas do regime das associa"es de direito privadoH% Wuanto = organizao das associa"es pblicas# aplicar*se*o simultaneamente em funo das respectivas caracteristcas# os princpios gerais da lei para os institutos pblicos e as normas dos regimes das associa"es de dt% privado% Wuanto ao funcionamento# a aplicao do dt% administrativo ou do direito privado depender(# no sil-ncio da lei# do tipo de actividade &ue 4a3a de ser prosseguida% 2azendo agora aplicao destes princpios# e tendo em conta# no s) a 0%?%. e ainda as v(rias leis org+nicas das associa"es pblicas poderemos resumir o regime das associa"es pblicas nos termos seguintes% ,m primeiro as asssocia"es pblicas t-m um estatuto constitucional A legislao &ue l4es respeita ' mat'ria da reserva relativa da A%?% A exist-ncia das associa"es pblicas deve contribuir para uma nova estruturao da Administralo .blica no burocr(tica# com servios aproximados das popula"es e assegurando a participao dos interessados na sua gesto efectiva% As associa"es pblicas s) podem ser constitudas para a satisfao de necessidades especficas% As associa"es pblicas no podem exercer fun"es pr)prias das associa"es sindicais% A organizao interna dever( basear*se no respeito dos direitos dos seus membros e na formao democr(tica dos seus )rgos% .or lei# o regime geral das associa"es pblicas ' em geral o seguinte /o pessoas colectivas pblicas% Fozam do privilegio da unicidade s) pode 4aver uma associao pblica por cada fim de interesse pblico a prosseguir por essa forma% 1eneficiam do princpio da inscrio obrigat)ria% .odem impor a &uotizao obrigat)ria a todos os seus membros% @rdens e c+maras profissionais# controlam o acesso = profisso# do ponto de vista legal e deontol)gico% ,xercem sobre os seus membros poderes disciplinares# &ue podem ir at' = interdio de exercer a actividade profissional% 8C

As associa"es pblicas esto su3eitas deveres e su3ei"es M-m de colaborar com o ,stado em tudo &uanto l4es se3a solitao com salvaguarda da sua independ-ncia% M-m de respeitar# na sua actuao# os princpios gerais do At% Administrativo aplic(veis ao desempen4o da actividade administrativa e# em particular# o princpio da legalidade e o da audi-ncia pr'via do arguido em processo disciplinar% As suas decis"es unilaterais de autoridade so consideradas como actos administrativos definitivos e execut)rios# contenciosamente impugn(veis perante os tribunais administrativos% .elos pre3uzos causados a outrem no desenvolvimento da actividades de gesto pblica# os )rgos# agentes e representantes das associa"es pblicas respondem nos termos gerais do At% Administrativo perante os tribunais administrativos% 2azem# parte integrante da Administrao .blcia para a generalidade dos efeitos e consideram*se# em especial# includas no conceito de poderes pblicos# ficando portanto su3eitas ao controle do provedor de 3ustia% . 'atureEa 8ur;dica ,stas entidades pertencem = categoria da administrao indirecta ou antes = da administrao aut)noma% Auas opini"es t-m sido expendidas A tese da administrao indirecta * @ prof% 2reitas 3( defendeu# perfilada# pelo menos &uanto =s ordens profissionais# por ?og'rio /oares% /egundo esta concepo# as associa"es pblicas criadas pelo estado pertencem = administrao indirecta do ,stado# tal como os institutos pblicos estaduais% As associa"es pblicas criadas pelas regi"es aut)nomas pertencem = administrao regional indirecta% ,ntre os institutos pblicos e as associa"es pblicas 4aver( uma diferena estrutural# mas no uma diferena funcional% uns e outros tero como funo exercer uma administrao indirecta% Mese da Administrao aut)noma * .rof Korge Miranda ou 9ital Moreira% ,n&uanto os institutos pblicos pertencem = administrao indirecta# as associa"es pblicas pertencem = administrao aut)noma% Mais associa"es so Grealidades sociologicamente distintas do estado* comunidade e elevadas a entidades administrativasH! so uma manifesto de auto*administrao social% @ .rof% 2reitas adopta a segunda tese% @ principal argumento &ue nos leva o .rof% a mudar de posio ' o de &ue# segundo a 0%r%.% (art% 676%5# alnea d$$# a administrao indirecta est( su3eita ao poder de superintend-ncia do governo# en&uanto a adminsitrao aut)noma se ac4a submetida apenas ao poder de tutela do Foverno% /em dvida &ue em muitos casos as associa"es pblicas prosseguem interesses colectivos originariamente pertencentes ao estado% /) &ue o estado decidiu transferir a defesa desses interesses# em primeira lin4a# para as corpora"es dos respectivos profissionais% @ estado procedeu# pois# a uma verdadeira devoluo de poderes% A devoluo de poderes &ue o estado a&ui opera# transferindo a defesa de certos interesses colectivos para associa"es pblicas# ' em si uma opo pela atribuio de um maior grau de autonomia =s entidades &ue sero respons(veis pela prossecuo desses fins% <<< A/ AIMA?WI<A/ L@0A</

8J

B('(,ALIDAD(+ . A administra#$o local aut1rRuica A exist-ncia de autar&uias locais no con3unta da Adm% .blica ' um imperativo constitucional (art% 6CQ da 0%?%.%$% /egundo o n%5 6# do art% 6CQ%5 da 0%?%.% as autar&uias s+o Gpessoas colectivas territoriais dotadas de )rgos representativos# &ue visam a prossecuo dos interesses pr)prios das popula"es respectivasH% A administrao local autar&uica determina*se ento a partir da noo de autar&uica local% . AutarRuia local A definio do art 6CQ%5 carece de esclarecimentos As autar&uias locais so pessoas colectivas pblicas% /o pessoas colectiovas territoriais% Aefinem*se em funo de uma certa parcela do territ)rio% Autar&uias locais pessoas colectivas pblicas de populao e territ)rio# correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscri"es do territ)rio nacional# e &ue asseguram a prossecuo dos interesses comuns resultantes da vizan4ana# mediante )rgos pr)prios# representativos dos repectivos 4abitantes% As autar&uias locais so pessoas colectivas distintas do estado# embora possam por ele ser fiscalizados# controladas ou subsidiadas% No so instrumentos da aco do ,stado# mas fomras aut)nomas de organiza"es das popula"es locais# constituindo*se de baixo para cima# emanando das popula"es residentes% Nem se&uer so instrumentos de administrao indirecta pois desenvolvem uma actividade administrativa pr)pria% 0omporta ento &uatro elementos essenciais @ territ)rio ' o elemento de maior import+ncia# basta ol4ar = definio constitucional% @ agregado populacional os residentes no territ)rio da autar&uia constituem a sua populao% o crit'rio ' o da resid-ncia% @s interesss pr)prios no ' f(cil conciliar os interesses gerais e locais% @s )rgos representativos da populao os seus )rgos so eleitos% ,m princpio# todo o territ)rio nacional se encontra distribudo por territ)rios aut(r&uicos# a excepo so as zonas de administrao dos portos% . DescentraliEa#$o6 auto7administra#$o e 0oder local A exist-ncia de autar&uias locais# e o reconecimento da sua autonomia fazem parte da pr)pria ess-ncia da democracia# e traduzem*se no conceito 3urdico*poltico de descentralizao%

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DescentraliEa#$o em sentido 8ur;dico &uando as autar&uias# en&uanto pessoas colectivas pblicas so distintas do estado% DescentraliEa#$o em sentido 0ol;tico &uando os )rgos representativos das popula"es locais so eleitos livremente% .ode 4aver descentralizao em sentido 3urdico e no 4aver em sentido poltico (verificou*se com a 0onstituio de DECC# &uando os presidentes de c+mara eram numerosas e demitidos pelo Foverno$% Auto7administra#$o &uando al'm de descentralizao em sentido 3urdico# 4( tamb'm descentralizao em sentido poltico % No confundir com auto*administrao com auto*governo% ,sta ' uma figura de dt% constitucional para casos em &ue regi"es t-m institui"es de governo pr)prios (' o caso das regi"es aut)nomas$% Poder local no ' sin)nimo de adminstrao local aut(r&uica# nem de autar&uia local% .ode 4aver autar&uias locais e no 4aver poder local# ou se3a# o con3unto das autar&uias locais podem no constituir um poder face ao ,stado (sobretudo se no 4ouver descentralizao poltica$% /) pode 4aver poder local &uando as autar&uias locais so verdadeiramente aut)nomas e t-m um amplo grau de autonomia administrativa e financeira# com meios e recursos como atribui"es e compet-ncias suficientemente largas% A exist-ncia de um poder local ' uma &uesto de grau# e o prof% 2reitas defende &ue ele no existe em .ortugal (' um ob3ectivo a atingir# mas no uma situao ad&uirida$% . & 0rinc;0io da autonomia local @ princpio da autonomia local ' consagrado na 0onstituio% Mas vaira o entendimento do seu sentido e alcance% @utrora o &ue era de interesse nacional cabia ao estado# e o interesse local =s autar&uias locais% >o3e &uase tudo o &ue ' local tem de ser en&uadrado numa poltica pblica definida a nvel nacional# e por outro lado# todas as polticas nacionais t-m uma dimenso local e regional diversificada# exigindo adapta"es e especialidades% A autonomia local como espao de livre deciso das autar&uias sobre assuntos do seu interesse pr)prio no pode ser dispensada# sob pena de se atentar contra o princpio do estado Aemocr(tico% A autonomia local como liberdade# como direito de desio no subordinada a outrem# como forma de limitao do poder poltico# ' indissoci(vel do estado de direito democr(tico ali(s como proclama a 'arta (uropeia da utonomia# ratificada por .ortugal% @ princpio da autonomia local pressup"e e exige# pelo menos# os direitos seguintes @ direito e a capacidade efectiva de as autar&uias regulamentarem e gerirem# nos termos da lei# sob a sua responsabilidade e no interesse das popula"es repsectivas# um parte importante dos assuntospblicos% @ direito de participarem na definio das polticas pblicas nacionais &ue afectem os interesses pr)prios% 8P

 @ direito de partil4arem com o ,stado as decis"es sobre mat'rias de interesse comum% @ Aireito de regulamentarem a aplicao das normas ou planos nacionais por forma a adapt(*los convenientemente =s realidades locais% @ princpio da autonomia local abrange no s) um domnio reservado = interveno exclusiva das autar&uias# exigindo tamb'm poderes decis)rios independentes e o direito de recusar solu"es impostas unilateralmente pelo poder central% . (s0Gcies de autarRuias locais em 0ortugal Mradicionalmente encontramos tr-s esp'cies de autar&uias locais% At' DEQP# eram autar&uias locais a freguesia e o distrito% A constituio de DEQP trouxe o seguinte es&uema Autar&uia concel4ia passa a c4amar*se municpio% Aistrito passa a ser mera circunscrio local (ali(s destinada a desaparecer$% Mantem*se a freguesia% .rev-*se a criao# no futuro# de uma nova autar&uia supra*municipal# designada regio Memos ento &ue o sistema portugu-s de autar&uias locais comp"e*se actualmente de freguesias e municpios# devendo evoluir para um sistema de freguesias# municpios e regi"es% No 4( 4ierar&uia# nem &ual&uer vinculo de supremacia ou soburdinao entre os tipos de autar&uias locais% . ,egime 8ur;dico das autarRuias locais . Fontes A$ a 0onstituio poder local art% 6CQ%5 e seguintes% 1$ @ c)digo Administrativo de DECP*J7% 0$ A%L% n%5 D77:RJ# de 6E de Maro (mediante a autorizao legislativa da A%?%$% parcialmente alterado pela lei 68:R8# de D6 de Agosto a&uele &ue vamos a&ui refirir como lei das autar&uias locais A$ @utro cpon3unto de diplomas &ue regula as elei"es aut(r&uicas# nomeadamente o A%L% n%5 Q7D*1:QP# de 6E de /etembro . )ra#os gerais A 0%?%.% regula a mat'ria das autar&uias locais% @s princpios gerais so Aiviso do territ)rio s) pode ser estabelecida por lei% Aescentralizao a lei administrativa tem de respeitar este princpio .atrim)nio e finanas locais as atar&uias locais t-m patrim)nio e finanas pr)prios% 0orreco de desigualdades o regime das finanas locais visa a correo de desigualdades entre autar&uias do mesmo grau%

8Q

 ]rgos dirigentes as autar&uias locais sero dirigidas por uma assembleia deliberativa# eleita por sufr(gio universal# segundo o sistema de representao proporcional% , por um )rgo colegial executivo% ?eferendo local autorizado sobre mat'rias da compet-ncia exclusiva da autar&uia% .oder regulamentar as autar&uias locais t-m poder regulamentar pr)prio% Mutela administrativa autar&uias locais esto su3eitas = tutela do estado% ,sta consiste na verificao do cumprimento da lei% .essoal asd autar&uias locais t-m &uadros pr)prios de pessoal nos termos da lei% Apoio do estado este tem o dever de conceder =s autar&uias locais# sem pre3uzo da sua autonomia# apoio t'cnico e em meios 4umanos% .ara al'm disso est( na reserva da A%?% as seguintes mat'rias Absoluta Alineas 3$! l$! n$! o$! ?elativa Alneas p$! s! t$! @s titulares dos seus )rgos dirigentes Geleitos locais ou autarcasH * t-m o seu pr)prio estatuto defindo na lei ,statuto dos ,leitos Locais Lei n%5 6E:RQ# de C7 de Kun4o% A 4er(ldica aut(r&uica vem regulada na Lei n%5 8C:ED# de Q de Agosto% 1$ A 2?,FI,/<A . Conceito A 0%?%.% no d( &ual&uer noo de freguesia% 2reguesia as autar&uias locais &ue# dentro do territ)rio municipal# visam a prossecuo de interesses pr)prios da populao residente em cada circunscrio paro&uial% A&ui par)&uia ' uma expresso de freguesia# tendo um snetido administrativo para al'm do religioso% . A im0ort5ncia da freguesia Na DS edio deste curso apresentamos uma viso pessimista e redutora da freguesia no nosso sistema de administrao local aut(r&uica# visivelmente influenciada pela constante diminuio de atribui"es e recursos das freguesias no perodo do ,stado Novo% >o3e a situao ' muita diversa% 0om a disponibilidade de verbas e recursos ade&uados# a aco das freguesias tem sido continuamente ampliada e reforada (sobretudo naa (reas de educao# cultura popular e assist-ncia social$% . A freguesia na FistQria e no direito com0arado A freguesia ' uma entidade de origem eclesi(stica# &ue durante muitos s'culos no teve &ual&uer influ-ncia na administrao civil% /) a partir de DRC7# 3( em plena 'poca liberal# ' &ue as freguesias passaram a constituir um elemento importante da Administrao .blica% Mr-s perodos diferentes

8R

Aesde a ocupao romana at' DRC7 a freguesia no ' autar&uia local% Ae DRC7 a DRQR fase de grandes indecis"es e de substituio r(pida de solu"es Ae DRQ7 para c( a freguesia consolida*se como autar&uia local%

. Cria#$o e classifica#$o das freguesias A criao das freguesias est( regulada pela lei n%5 R:EC# de 8 de Maro# e s) pode ser feita por lei da A%?% (art% 6%5$ As freguesias esto su3eitas a duas ordens de classifica"es = face da nossa lei 2reguesias urbanas (inseridas em municpio urbano$! 2reguesias rurais inseridas em municpio rural%% 2regusias de D%5 ordem# de 6%5 ordem e de C%5 ordem# conforme a dimenso populacional . Atribui#:es da freguesia Mat'ria regulada pelo art% 6%5 da LAL e pelos arts% 68C e 68J do 0A% Arts% Wue se mant-m no essencial em vigor% Wuais as suas principais atribui"esX .lano poltico realizam o recenseamento eleitorale dos processos eleitorais de car(cter poltico e administrativo% .lano econ)mico ocupam*se da administrao dos seus bens ou dos bens su3eitos = sua 3urisdio ((guas pblicas! cemit'rios .s sou um grande s(dico $ e promovem obras pblicas% .lano cultural e social aco da maior import+ncia cultural popular e assist-ncia social# incluinod tarefas de sade pblica% @s municpios podem delegar nas freguesias a realizao de investimentos municipais financiados pelas respectivas c+maras# na condio de aceitao dessas delega"es pela 3unta e ratificao da assembleia da freguesia% As freguesias podem# por deliberao da respectiva assembleia# delegar tarefas administrativas# desde &ue no envolvam o exerccio de poderes de autoridade# nas organiza"es de moradores (0?.# art% 6JR%5$% . >rg$os da freguesia .rincipais )rgos da freguesia Assembleia de 2eguesia * ]rgo deliberativo e representativo dos 4abitantes% Kunta de 2reguesia * ]rgo executivo%

. A Assembleia de Freguesia @ n%5 de membros da assembleia de freguesia ' definido da LAL# variando em funo do n%5 de eleitores (de Q a mais de 677$! fixam*se &uatro reuni"es ordin(rias anuais% As suas compet-ncias v-m reguladas no art% D8%5 da LAL# e so &uatro grandes grupos 2uno eleitoral compete = Assembleia eleger a Kunta de 2reguesia! 2uno de fiscalizao A Assembleia acompan4a a actividade da Kunta% 8E

 2uno de orientao geral no exerccio desta funo# compete = Assembleia discutir os oramentos e as contas# aprovar regulamentos% 2uno decis)ria consiste em decidir os casos concretos mais importantes &ue em virtude da relev+ncia a lei reserva para a Assembleia% Nas freguesias com 677 eleitores ou menos# as fun"es da Assembleia de feguesia so desempen4ados pelo .len(rio dos cidados eleitores% . A <unta de Freguesia Kunta de 2reguesia corpo administrativo da freguesia e ' constituda por um presiden a pessoa &ue tiver encabeadolista mais votada e por um certo n%5 de voguais% >( tr-s modalidades &uanto = composio da Kunta de 2reguesia (LAL# art% 6C%5$# comforme o n%5 de 4abitantes% B um )rgo de funcionamento regular# rene ordinariamente uma vez por m-s% Wuanto = sua compet-ncia temos 2uno executiva assegura a execuo das delibera"es da Assembleia de 2reguesia# bem como a execuo das leis# regulamentos e planos aplic(veis% 2uno de estudo e proposta deve estudar os problemas da freguesia e propor solu"es e planos aplic(veis% 2un"es de gesto assegura a gesto regular dos bens# servios# pessoal# finanas e obras a cargo da freguesia% . As freguesias e as comiss:es de moradores 9erso inicial da nossa 0onstituio# dava*se grande -nfase =s c4amadas Gorganiza"es populares de baseH# forma do legislador conseguir a c4amad democracia participativa% A verdade ' &ue a maior parte dessas oprganiza"es populares de base comearam a estiolar e foram desaparecendo% A ponto de &ue nunca o legislador ordin(rio emitiu &ual&uer regulao aplic(vel a essas entidades% Na reviso constitucional de DERE# elas foram eliminadas da pr)pria lei fundamental# &ue continou a referir*se apenas a uma das esp'cies mais tpicas do conceito * Gorganiza"es de moradoresH% @rganiza"es de moradores associa"es de direito privado# ou menos ainda# meras comiss"es no personalizadas# &ue agrupam o con3unto dos moradores de um bairro# de um loteamento urbano e promoo dos interesses comuns aos residentes na respectiva (rea% ,las no podem exercer poderes de autoridade# no entato a 0?. autoriza as Assembleias de 2reguesia a delegar nas organiza"es de moradores o desempen4o de tarefas administrativas# contando &ue no envolvam o exerccio de poderes de autoridade% A 0%?%.% remete para a lei ordin(ria a definio do regime 3urdico destas organiza"es de moradores% A LAL# no art% DP%5# faz depender a cponcretizao deste preceito de uma Glei regulamentadora da&uelas organiza"esH a lei ainda no foi feita# ap)s C7 anos da revoluo (como diria o prof% 2austo Wuadros G&uando somos bons %%% somos bons# mas &uando somos maus %%% somos os pioresH $% CAPS)UL& II )(&,IA B(,AL DA AD*I'I+),A-.&

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,L,M,NM@/ AA @?FAN<^A[\@ AAM<N</M?AM<9A . A organiEa#$o administrativa @rganizao administrativa modo de estruturao concreta &ue# em cada 'poca# a lei d( = Administrao .blica de um dado pas% A teoria geral da organizao administrativa analisa @s elementos dessa organizao basicamente pessoas colectivas pblicas e os servios pblicos% /istemas de organizao consagrados ou possveis An(lise de C pontos * 0oncentrao 9s% desconcentrao% * 0entralizao 9s% descentralizao% * <ntegrao 9s% devoluo de poderes% .rincpios constitucinais reguladotres da organizao admnistrativa%

I. P(++&A+ C&L(C)IVA+ P?@LICA+ . Preliminares .rocede*se = distino entre pessoas colectivas pblicas e pessoas colectivas privadas% @bserva"es pr'vias as express"es pessoas colectivas pblica e pessoa colectiva de direito pblico e pessoa colectiva privada e pessoa colectiva de direito privado so sin)nimas% Aestaca*se a import+ncia das .%0% pblicas no +mbito do estudo do Aireito Adminstrativo (a Adm% pblica nas suas rela"es com particulares# ' sempre representado por estes$% 0ontudo# no podemos tomar isto de forma rgida# 4( &ue ol4ar para o facto de .%0% .blicas e .%0% .rivadas poderem agir# sob a 'gide do At% de nome oposto% @ .rof% Armando mar&ues Fuedes diz &ue por esta razo no faz sentido fazer a distino entre as duas modalidades% @ .rof% 2reitas afirmar &ue tal no s) ' til# como tb ' necess(rio lembrar &ue a lei assim o imp"e% . Conceito Ae entre os v(rios crit'rios &ue t-m sido utilizados para distinguir as pessoas colectivas pblicas das privadas# o autor defende dever seguir um crit'rio misto &ue combine criao# fim e capacidade 3urdica% .essoas colectivas pblicas pessoas colectivas criadas por iniciativa pblica para assegurar a prossecuo necess(ria de interesse pblicos# e por isso dotadas em nome pr)prio de poderes e deveres pblicos% . (s0Gcies /o P as categorias de pessoas colectivas pblicas# no Aireito portugu-s actual (apresentadas da maiorpara a menor depend-ncia do ,stado$ PD

,stado <nstitutos pblicos ,mpresas pblicos Associa"es pblicas Autar&uias locais ?egi"es aut)nomas

No fundo reconduzem*se atr-s tipos de pessoas colectivas Ae populao e territ)rio ,stado# ?egi"es Aut)nomas# Autar&uias Locais% Ae tipo institucional institutos e empresas pblicas% Ae tipo associativo associa"es pblicas% . ,egime 8ur;dico As pessoas colectivas pblicas no t-m um regime uniforme# no ' igual para todas elas! depende da legislao aplic(vel% Aspectos predominantes do seu regime 3urdico 0riao e extino criadas por acto do poder central ou iniciativa do pblica local! no t-m o direito de se dissolver a elas mesmas e no esto su3eitas a fal-ncia nem insolv-ncia% 0apacidade 3urdica de direito privado e patrim)nio pr)prio% 0apacidade de direito pblico so titulares de poderes e deveres pblicos (especial relev+ncia dos poderes de autoridade poder tribut(rio# regulementar$% Autonomia administrativa e financeira% <sen"es fiscais% Aireito de celebar contratos administrativos% /o ou podem ser titulares de bens do domnio pblico% 2uncion(rios pblicos sumisso ao regime da funo pblica (excepto as ,%.%$% /u3eio a um regime administrativo de responsabilidade civil (excepo das ,%.%$% /u3eio a tutela administrativa do estado% /u3eio = fiscalizao do tribunal de contas (excepo das empresas pblicas$% 2oro administrativo &uest"es surgidas da sua actividade pblica so da compet-ncia dos tribunais do contencioso administrativo . >rg$os As pessoas colectivas so dirigidas por )rgos% ,stes manifestam a vontade imput(vel = pessoa colectiva% Natureza dos seus )rgos duas posi"es Marcello 0aetano * so institui"es e no indivduos% /o centros institucionalizados de poderes funcionais exercidos# ' claro# por indivduos &ue# no entanto# agem em nome da pessoa coleciva% 9ontade pessoal e institucional so realidades distintas%

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Afonso Wueir) so indivduos e no institui"es o )rgo no ' o centro de poderes e deveres% @ con3unto de poderes funcionais c4ama*se compet-ncia# no se c4ama )rgo%

2reitas do Amaral (para variar $ prop"e uma con3ungao das duas posi"es# afirmando &ue depende da perspectiva sobre a &ual no colocamos% A teoria geral do At% Adminstrativo compreende tr-s prespectivas @rganizao administrativa a&ui os )rgos t-m de ser concebidos como institui"es (o indivduo ' irrelevante$% Actividade administrativa interessa ao dt% o )rgo como individuo (&uem decide e comete erros# cumpre ou viola a lei# so os indivduos$% Farantias dos particulares no interessa%

. Classifica#$o dos Qrg$os ]rgos singulares e colegiais% ]rgos centrais e locais compet-ncia sobre todo o territ)rio nacional ou sobre circunscrio administrativa% ]rgos prim(rios# secund(rios e vic(rios compet-ncia pr)pria# delegada# ou apenas de substituio de outros )rgos% ]rgos representativos e no representativos se os titulares so livremente elietos ou no% ]rgos activos# consultivos e de controle tomar ou executar decis"es# esclarecer os GactivosH# ou fiscalizar a regularidade do funcionamento de outros )rgos% ]rgos decis)rios e executivos subdiviso dos )rgos activos% Aecis)rios decidem! executivos executam% 0ustuma reservar*se a designao de deliberativos para os decis)rios &ue revistam forma colegial% ]rgos permanentes e tempor(rios se por lei tiverem durao indefinida ou forem criados para actuar apenas num certo perodo% ]rgos simples e complexos estrutura unit(ria ou mais de um titular%

. Dos Qrg$os colegiais em es0ecial @ 0%.%A veio preenc4er a lacuna resultante da inexist-ncia de um diploma &ue regulasse genericamente o regime 3urdico da constituio e funcionamento dos )rgos colegiais da administrao pblica% Merminologia usualmente utilizada em mat'ria de )rgos colegiais da Adm% .blica% Com0osi#$o elenco abstracto dos membros &ue faro parte do @%0%# uma vez constitudo% Constitui#$o acto pelo &ual os membro do @%0%# uma vez designados# se renem pela primeira vez e do incio ao funcionamento desse )rgo% *arca#$o Tde reuni:esU fixao da data e 4ora em &ue a reunio ter( lugar%

PC

Convoca#$o Tde reuni:esU notificao feita a todos os membros acerca da reunio a realizar# indicando# al'm do dia e 4ora# o local e ordem de trabal4os% ,euni$o encontro de membros para deliberarem sobre mat'ria da sua compet-ncia% +ess:es perodos dentro dos &uais podem reunir os )rgos colegiais de funcionamento intermitente% *embros todos os titulares do @%0% Vogais apenas os membros &ue no ocupem uma posio funcional dotada expressamente de uma denominao apropriada% Vuorum n5 mnimo de membros &ue a lei exige para poder deliberar validamente% Dissolu#$o e demiss$o )rgo colegiais eleitos so dissolvidos! os nomeados e os singulares so demitidos%

As principais regras gerais sobre a constituio e funconamento dos )rgos colegiais encontram*se previstas nos arts% DJ%5 a 6R%5 * completar com a pag% P77 do manual% Nos casos omissos na lei adm%# e na falta de costume aplic(vel# a constituio e o funcionamento dos )rgos colegiais da Adm% .blica sero regulados pelo ?egimento da A%?% . Atribui#:es e com0etJncias Atribui"es fins ou interesses &ue a lei incumbe as pessoas colectivas pblicas de prosseguir% 0ompet-ncias con3unto de poderes funcionais &ue a lei confere para a prossecuo das atribui"es das pessoas colectivas% ,m princpio# as atribui"es referem*se = pessoa colectiva em si mesma# en&uanto as compet-ncias se referem aos seus )rgos% A actuao dos )rgos da Adm% est(# pois# limitada pelas compet-ncias (no pode evadir a esfera de compet-ncias de outros )rgos$ como pelas atribui"es da pessoa colectiva a &ue pertencem% Aistino atribui"esccompet-ncias ' relevante# pois a lei define sano diferente para )rgos &ue violem as atribui"es da pessoa colectiva a &ue pertencem (actos nulos$ e para os &ue violem a compet-ncia (actos anul(veis$% No entanto# o problema torna*se mais complexo &uando falamos do ,stado# pois o &ue separa 3uridicamente os )rgos no ' apenas a compet-rncia mas tb as atribui"es (basta pensar &ue tem compet-ncias repartidas por v(rios nminist'rios para nos apercebermos da complexidade da &uesto$% Mudo est( em saber se a lei reparte entre v(rios )rgos da mesma pessoa colectiva# apenas a compet-ncia para prosseguir as atribui"es desta# ou as pr)prias atribui"es com a compet-ncia inerente (por exemplo &uanto aos municpios# a lei no reparte as atribui"es por diferente )rgos concel4ios! apenas reparte a compet-ncia entre eles# pelo &ue todos prosseguem# com poderes diferentes# as mesmas atribui"es$% . Da com0etJncia em es0ecial 0omo se delimita a compet-ncia entre os v(rios )rgos administrativosX PJ

@ princpio &ue cumpre sublin4ar desde 3( ' o de &ue a compet-ncia s) pode conferida# delimitada ou retirada pela lei (ou por regulamento$ (0%.%A# art% 6E%5# n%5 D$! a ideia de &ue a compet-ncia ' de ordem pblica! da&ui decorrem corol(rios fundamentais A compet-ncia no se presume (a lei tem de ine&uivocamente conferi*la a um )rgo! ateno = aparente excepo da figura da Gcompet-ncia implcitaH$ A compet-ncia ' imodific(vel (a no ser pela lei$% A compet-ncia ' irrenunci(vel e inalien(vel (&uesto diferente ' a transfer-ncia do exerccio da compet-ncia# por delegao de poderes ou concesso 0.A# art% 6E%5#n%5 D e 6$% . CritGrios de delimita#$o da com0etJncia A distrinbuio de compet-ncias pelos v(rios )rgos de uma pessoa colectiva pblica pode ser feita em funo de &uatro crit'rios ,m razo da mat'ria (a lei diz &ue = Assembleia Municipal incumbe fazer regulamentos$% ,m razo da 4ierar&uia (por exemplo a lei numa repartio vertical de poderes# atribui alguns ao superior e alguns ao subalterno$% ,m razo do territ)rio (repartio entre )rgos locais e regionais$% ,m razo do tempo ( proibio = Adm% de actos retroactivos ou diferidos# embora com algumas excep"es$% .ode# pois# apontar*se um acto dum )rgo da Adm% como ferido de incompet-ncia# em razo da mat'ria# 4ierar&uia# territ)rio ou tempo (os crit'rios so cumul(veis e t-m de se verificar em simult+neo para &ue 4a3a compet-ncia$% . (s0Gcies de com0etJncia 0omo se estruturam e distinguem as diversas modalidades de compet-ncia# no +mbito da organizao administrativaX As princpais classifica"es &ue interessa con4ecer so as seguintes Vuanto ao modo de atribui#$o legal da com0etJnciaP explcita (a lei confere de forma clara e directa$ ou implcita (deduo de outras normas ou princpios gerais do At% pblico! ex% G&uem pode o mais pode o menosH$% Vuanto aos termos do eKerc;cio da com0etJnciaP condicionada ou livre (se existirem ou no limita"es especficas impostas por ou ao abrigo da lei$% Vuanto W subst5ncia e efeitos da com0etJnciaP dispositiva (poder de emanar um dado acto adm% sobre determinada mat'ria$ ou revogat)ria (poder de revogar esse D%5 acto# com ou sem possibilidade de substituio por outro$% Alargando este crit'rio fala*se em compet-ncia Gprim(riaH ou Gsecund(riaH% Vuanto W titularidade dos 0oderes eKercidosP compet-ncia pr)pria (esses poderes pertencem de raiz ao )rgo$ ou delegada%

P8

* * *

Vuanto ao n%mero de Qrg$os a Rue a com0etJncia 0ertenceP singular (a compet-ncia pertence a um nico )rgo &ue a exerce sozin4o$ ou con3unta (ex mat'rias de ndole interministerial$% Vuanto W inser#$o da com0etJncia nas rela#:es inter org5nicasP dependente ou interdependente (conforme o )rgo titular se integre ou no numa 4ierar&uia# su3eito ou no ao poder de direco de outro )rgo$! a categoria dependente divide*se em comum (o superior e o subalterno podem tomar decis"es sobre o mesmo assunto# valendo como vontade da Adm% a&uela &ue primeiro for manifestada%$ e pr)rpria (&uando o poder de praticar um certo acto administrativo ' atribudo directamente por lei ao )rgo subalterno$% Aentro da compet-ncia pr)pria 4( ainda a considerar tr-s sub*4ip)teses Com0etJncia se0aradaP subalterno ' por lei competente para praticar actos administrativos &ue podem ser execut)rios mas no so definitivos# pois deles cabe recurso% Com0etJncia reservadaP o subalterno ' competente para praticar actos definitivos e execut)rios# mas dele para al'm de recurso contencioso cabe ainda recurso 4ierar&uico facultativo Com0etJncia eKclusivaP o subalOterno ' competente para praticar actos definitivos e execut)rios# dos &uais no cabe &ual&uer recurso 4ier(r&uico# mas# por&ue no ' )rgo independente# o subalterno pode vir a receber do seu superior uma ordem de revogao do acto praticado%

2az*se ainda refer-ncia aos termos utilizados no n%5 Q do art% DD8%5 da 0%?%.%# ao procurar distinguir compet-ncia Gob3ectivaH poder de decidir sobre todas as mat'rias e Gsub3ectivaH indicao do )rgo a &uem ' dada uma certa compet-ncia % . Conflito de atribui#:es e de com0etJncia 0onflito positivo de atribui"es ou compet-ncias &uando so reivindicadas por dois ou mais )rgos% 0onflito negativo &uando dois ou mais )rgos se consideram simultaneamente incompetentes ou sem as atribui"es% 0onflito de compet-ncia traduz*se num disputa acerca da exist-ncia ou do exerccio de um determinado poder funcional% 0onflito de atribuii"es a disputa versa sobre a exist-ncia ou a prossecuo de um determinado poder funcional% 0onflito de 3urisdio &uando o litgio op"e )rgo adm% a )rgos 3udiciais ou legislativos (princpio da separao de poderes$ 0rit'rios gerais de soluo dos conflitos de compet-ncia (vertidos no 0%.%A%$ ]rgos de pessoas colectivas diferentes so resolvidos pelos tribunais adm%%# mediante recurso contencioso# na falta de acordo entre os )rgos em conflito (Foverno 9s% 0+mara Municipal$% ]rgos de minist'rios diferentes na falta de acordo# so resolvidos pelo .%M% (Ministro da ,ducao 9s% Ministro das finanas$ ]rgos do mesmo minist'rio ou pessoas colectivas aut)nomas su3eitas ao poder de superintend-ncia do ministro na falta de acordo# so ressolvidas pelo respectivo ministro (dois directores gerais do Minist'rio da Agricultura! ou por ex% duas ,%.% dependentes do Ministro da <ndstria$% PP

]rgos subalternos integrados na mesma 4ierar&uia resolvidos pelo seu comum superior de menor categoria 4ier(r&uica% (por ex% resoluo por director de servios &uanto o conflito ocorre entre dois c4efes de repartio$%

,st( implcito no art% JC%5 do 0%.%A% &ue a Adm% pblica deve dar prefer-ncia = resoluo adm% dos conflitos (sobre a 3udicial$# podendo esta ser promovida por 6 formas iniciativa de um particular interessado o interessado dirige re&uerimento fundamentado ao )rgo competente solicitando &ue resolva o conflito% oficiosamente (por iniciativa dos )rgos em conflito ou do )rgo competente para a deciso$ pelo menos um dos )rgos em conflito deve fazer uma exposio ao )rgo &ue deve resolver o conflito% II. &+ +(,VI-&+ P?@LIC&+ . Preliminares @s servios pblicos so as c'lulas &ue comp"em internamente as pessoas colectivas pblicas (ex so os servios pblicos dentro do estado as direc"es gerais# reparti"es# etc %%%$% A pessoa colectiva pblica ' o su3eito de direito &ue trava rela"es com outros su3eitos de direito# o servio pblico ' uma organizao &ue# situada no interior da pessoa colectiva pblica# desenvolve actividades de &ue ela carece para seguir os seus fins% . Conceito /ervios pblicos organiza"es 4umanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pblica com o fim de desempen4ar as atribui"es desta sob a direco dos respectivos )rgos% @s )rgos dirigem o funcionamento dos servios# e estes desempen4am as tarefas concretas em &ue se traduz a prossecuo das atribui"es das pessoas colectivas! os servios auxiliam a actuao dos )rgos# actuam &uer na fase preparat)ria da formao da vontade do )rgo adm% (com estudos$# &uer na &ue se segue# cumprindo e fazendo cumprir o &ue foi decidido! t-m ento duas fun"es preparao e execuo das decis"es dos )rgos% tarefas concretas em &ue se traduz a prossecuo das atribui"es da pessoas colectiva% 04am%*se a ateno para a distino entre servio pblico (no tem personalidade 3urdica# ' elemento integrado na organizao interna de ecrta pessoa colectiva$ e instituto pblico (comporta em si v(rios servios$% . (s0Gcies @s servios pblicos podem ser classificados numa perspectiva funcional ou estrutural PQ

* *

/ervios pblicos como unidades funcionais distinguem*se de acordo com os seus fins (atrav's deste crit'rio faz*se a diviso das v(rias direc"es*gerais dos minist'rios$% /ervios pblicos como unidades de trabal4o distinguem*se segundo o tipo de actividade &ue desenvolvem! neste ponto de vista estrutural# os servios pblicospodem ser dos seguintes tipos /ervios proncpais /ervios burocr(ticos de apoio# executivos# de controle% /ervios operacionais de prestao individual# de policia# t'cnicos /ervio auxiliares

. ,egime 8ur;dico .rincpios fundamentais do regime 3urdico dos servios pblicos ?elevam sempre de uma pessoa colectiva pblica esto sempre na depend-ncia directa de um )rgo da Adm% &ue sobre ele exerce o poder de direco% ,sto vinculados = prossecuo do interesse pblico% /) podem ser criados ee extintos por lei tb pela Assembleia municipal no caso de serem servios municipais% A sua organizao interna ' mat'ria regulamentar (decreto regulamentar$# embora a pr(tica portuguesa se3a de regul*la por decreto* lei% /eu regime de organizao e funcionamento ' modific(vel no entanto as modifica"es devem# contudo# respeitar os direitos ad&uiridos% /e3am &uais forem as circunst+ncias# a sua continuidade deve ser assegurada (ponto enfatizado pelo prof% 2austo Wuadros# &ue defende a exist-ncia dos servios mnimos e tb a re&uisio civil$% Aevm tratar e servir os particulares em p' de igualdade% /ua utilizao pelos particulares ' em princpio onerosa uma taxa como contrapartida do benefcio obtido% .odem gozar de exclusivo ou actuar em concorr-ncia% .odem actuar de acordo com o direito pblico &uer com o direito privado (regra geral no nosso pasm# actuam predominantemente segundo o pblico# excepto &uando se ac4em integrados em ,%.%$% A lei admite v(rios modos de gesto% @s seus utentes ficam su3eitos a regras pr)prias &ue os colocam numa situao 3urdica especial (rela"es 3urdicas diferentes das &ue todo o cidado trava com o estado# traduzidas sobretudo no dever de obdiNencia em relao a poderes de autoridade# como o de admitir e p_r termo = utilizao do servio# poder regulamentar# disciplinar$% Natureza 3urdica do acto criador da relao de utilizao do servio pblico pelo particular administrativistas comstumam ol4a*la como simples Gfacto 3urdico privado do particularH ou Gacto adm% de admissoH% @s civilistas v-m*na como contrato civil de prestao de servios ou aactua"es geradores de rela"es contratuais de facto (o .rof% 2reitas defende &ue tem natureza de contrato adm%$%

PR

. &rganiEa#$o dos servi#os 0%blicos .odem ser organizados genericamente segundo tr-s crit'rios @rganizao 4orizontal atende = distribuio dos servios pelas pessoas colectivas pblicas e# dentro destas# = especializao dos servios segundo o tipo de actividades a desempen4ar% @rganizao territorial remete para a distino entre servios perif'ricos e servios centrais% @rganizao vertical traduz*se na estruturao dos servios em razo da sua distribuio por diversos graus ou escal"es do topo = base# &ue se relacionam entre si em termos de supremacia e subordinao% . A FierarRuia administrativa .rof%Marcello 0aetano a 4ierar&uia dos servios consiste no seu ordenamento em unidades &ue compreendem subunidades de um ou mais graus e podem agrupar*se em grandes unidades# escalonando*se os poderes dos respectivos c4efes de modo a assegurar a 4armonia de cada con3unto% ,ste termo tem diferentes significados >ierar&uia dos tribunais organizao 3udici(ria &ue se encontra estruturada por graus% >ierar&uia de postos forma de organizao das carreiras do funcionalismo% >ierar&uia poltica certas rela"es de supremacia e subordinao# onde existem rela"es pessoais# sancionadas pelos mecanismos pr)prios da responsabilidade poltca% . Conceito de FierarRuia >ierar&uia modelo de organizao administrativa vertical# constitudo por dois ou mais )rgos e agentes com atribui"es comuns# ligados por um vnculo 3urdico &ue confere ao superior o poder de direco e imp"e ao subalterno dever de obdi-ncia% B um modelo de organizao adm% vertical (tpico em .ortugal 4erdado do <mp'rio ?omano e da <gre3a 0at)lica$ a par de outros por &ue se podia optar (ex% modelos 4orizontais de trabal4o em e&uipaa# colegialidade# etc %% $% @ modelo 4ierar&uico caracteriza*se por ,xist-ncia de um vinculo entre dois ou mais )rgos e agentes administrativos tem de 4aver pelo menos dois )rgos (superior e subaltenro$% 0omunidade de atribui"es entre os elementos da 4ierar&uia t-m de actuar para a prossecuo de atribui"es comuns% 9nculo 3urdico constitudo pelo poder de direco e pelo dever de obedi-ncia este vnculo c4ama*se Grelao 4ierar&uicaH (inter*org+ncia$% . (s0Gcies

PE

>ierar&uia interna modelo vertical de organizao interna dos servios pblicos &ue assenta na diferenciao entre superiores e subalternos% Mrata*se a&ui# acima de tudo# da diviso do trabal4o &ntre agentes adm% ,st( em causa a prossecuo regular de actividades# e no a pr(tica de actos 3urdicos (por isso se diz interna# no assume &ual&uer significado para particulares nem para outros su3eitos de direito .blico$% .or raz"es de efici-ncia# a parte cimeira do servio cifra*se numa 4ierar&uia de c4efias (&ue em regra no praticam actos adm% externos# mas actos meramente internos$% >ierar&uia externa surge no &uadro da pessoa colectiva pblica! toma a estrutura vertical como directriz para estabelecer o ordenamento dos poderes 3urdicos em &ue a compet-ncia consiste ' uma 4ierar&uia de )rgos (a&ui subalternos praticam actos adm% com efeitos externos$% . Conte%do. &s 0oderes do su0erior @ conteudo da relao 4ierar&uica ' formado pelos poderes do superior e deveres ou su3ei"es do subalterno% @ superior 4ier(r&uico '# e tem de ser# o respons(vel pela totalidade da funo (tem de poder assegurar# no +mbito do seu servio# a unidade da aco adm%$% .oder de direco faculdade de o superior dar ordens e instruc"es# em mat'ria de servio# ao subalterno% As ordens so comandos individuais e concretos! as instru"es so comandos gerais e abstractos (se estas forem por escrito so circulares$% Note*se &ue o poder de direco no carece de consagrao legal expressa (' inerente ao desempen4o das fun"es de c4efia$% As manifesta"es do poder de direco esgotam*se no +mbito da relao 4ier(r&uica# no produzem efeitos 3urdicos externos os comandos dum superior so meros preceitos adm% internos (e no normas$# donde a sua violao no pode ser invocada por particulares em tribunal% .oder de superviso faculdade do superior revogar ou suspender os actos adm% praticados pelo subalterno (pode ser exercido por iniciativa do superior ou em conse&u-ncia de recurso 4ier(r&uico perante ele interposto pelo interessado$% .oder disciplinar faculdade de o superior punir o subalterno (mediante a aplicao de san"es previstas na lei$% Aos funcion(rios e agentes da Adm% central# regional e local aplica*se o ,statuto Aisciplinar constante do A%L% n%5 6JcRJ# de DP de Kaneiro%

@utros poderes# normalmente integrados na compet-ncia dos superiores 4ier(r&uicos# ou &ue se discute se o so ou no# so os seguintes .oder de inspeco faculdade de o superior fiscalizar continuamente o comportamento dos subalternos e o funcionamento dos servios% .oder de decidir recursos faculdade de o superior reapreciar os casos primariamente decididos pelos subalternos# podendo confirmar ou revogar (e eventualmente substituir$ os actos impugnados%

Q7

.oder de decidir conflitos de compet-ncia faculdade de o superior declarar# em caso de conflito positivo ou negativo entre subalternos seus# a &ual deles pertence a compet-ncia conferida por lei% .oder de substituio faculdade do superior exercer legitimamente compet-ncias conferidas# por lei ou delegao de poderes ao subalterno (o prof% 2reitas discorda da exist-ncia deste# como regra geral$%

Wuanto aos deveres dos subalternos 4( os &ue dizem directramente respeito = relao do servio (ex dever de obdi-ncia# assiduidade# zelo e aplicao# sigilo profissional# urbanidade# respeito pelos superiores$ e outros (como os deveres na vida privada$% Memos &ue este dever ' o contraponto do poder de direco# ' o principal dever tpico da relao 4ier(r&uica% . Conte%do. (m es0ecial o dever de obdiJncia Aever de obdi-ncia obrigao de o subalterno cumprir as ordens dos seus legtimos superiores 4ier(r&uicos dadas em ob3ecto de servio e sob a forma legal (,statuto Aisciplinar# art% C%5# n%5Q$% A falta de um dos tr-s re&uisitos apontados na definio leva a &ue a ordem se3a extrinsecamente ilegal% Mas e se a norma tiver todos os re&uisitos mas for intrinsecamente ilegalX 0orrente 4ierar&uica existe sempre dever de obedi-ncia# o subalterno no tem direito de interpretar ou &uestionar a legalidade das ordens% 0orrente legislativa no existe dever de obdi-ncia em relao a ordens 3ulgadas ilegais# variando em formula"es restritiva# interm'dia e ampliativa (o .rof% 2reitas concorda mas uma orientao moderada$% Actualmente# o sistema prevalecente na soluo consagrada pelo Aireito ' um sistema legalista mitigado (0%?%.%# art% 6QD%5# n%56 e C! ,statuto Aisciplinar de DERJ# art% D7%5$ Mesmo em relao a ordens ou instruc"es emanadas do legtmo superior 4ier(r&uico# em ob3ecto de servio e com a forma legal# no 4( dever de obdi-ncia sempre &ue o cumprimento das ordens ou instru"es impli&ue a pr(tica de &ual&uer crime (0%?%.% art% 6QD%5# n%5C$ ou proven4am de acto nulo (0%?%.% art% DCJ%5# n%5 D$% /endo dadas ordens ilegais (ilegalidade &ue no constitua crime nem produza nulidade$# o funcion(rio &ue as cumprir s) ficar( excludo da responsabilidade se antes tiver reclamado ou exigido a transmisso delas por escrito# fazendo expressa meno de &ue as considera ilegais (,statuto Aisciplinar# art% D7%5# n%5D e 6$% Wuando se3a# por'm# uma ordem com meno de cumprimento imediato# ser( suficiente &ue a reclamao se3a enviada logo ap)s a execuo desta (,statuto Aisciplinar# art% D7%5# n%5 J$% /e# no perodo de espera da resposta do superior = reclamao ou exig-ncia de confirmao da ordem por escrito# a demora na execuo da ordem possa causar pre3uzo ao interesse pblico# o subalterno deve comunicar logo a situao por escrito ao seu imediato superior 4ier(r&uico e de seguida executar a ordem# sem &ue# por esse motivo possa ser responsabilizado% Na opinio do prof% 2reitas# o dever de odbi-ncia a ordens ilegais ' uma excepo ao princpio da legaliade (mas legitimada pela 0%?%.%$%

QD

+I+)(*A+ D( &,BA'INA-.& AD*I'I+),A)IVA < 0@N0,NM?A[\@ , A,/0@N0,NM?A[\@ . Conceito @s sistemas de concentrao ou desconcentrao dizem respeito = organizao administrativa de uma determinada pessoa colectiva pblica! ' uma &uesto &ue se coloca dentra do ,stado (ou de uma pessoa colectiva pblica$# nada tendo a ver com as suas rela"es com as outras entidades! t-m como pano de fundo a organizao vertical dos servios pblicos (se 4( ou no distribuio vertical de compet-ncia$% Note*se &ue no existem sistemas de concentrao ou desconcentrao puros% Concentra#$o de com0etJncia sistema em &ue o superior 4ier(r&uico mais elevado ' o nico )rgo competente para tomar decis"es# ficando os subalternos limitados =s tarefas de preparao e execuo dessas decis"es% Desconcentra#$o de com0etJncia sistrema em &ue o poder decis)rio se reparte entre o superior e um ou v(rios )rgos subalternos# os &uais permanecem# em regra# su3eitos = direco e superviso da&uele% @ n%56 do art% 68Q%5 da 0?. consagra o princpio da desconcentrao administrativa% /endo diferente da &uesto da centraliEa#$o!descentraliEa#$o (refere* se = unidade:pluralidade de pessoas colectivas pblicas$# cada uma desta '# de facto# combin(vel com a concentra#$o!desconcentra#$o (repartio de compet-ncia pelos diversos graus de 4ierar&uia no interior de cada pessoa colectiva$% . Vantagens e inconvenientes da desconcentra#$o administrativa 9antagens aumento da efici-ncia dos servios pblicos# maior rapidez de resposta =s solicita"es# mel4or &ualidade de servio por se permitir a especializao de fun"es# liberta superiores para a resoluo das &uest"es de maior responsabilidade% Aesvantagens eventual inviabilizao da actuao 4armoniosa da Adm%# risco de especializao se converter em desmotivao# eventual diminuio da &ualidade do servio pela atribuio de responsabilidade a subalternos menos preparados% . (s0Gcies de desconcentra#$o .odem apurar*se = luz de tr-s crit'rios fundamentais Wuanto ao nvel de desconcentrao a nvel central ou a nvel local% Wuanto aos graus de desconcentrao absoluta (os )rgos subalternos tornam*se em )rgos independentes$ relativa (mant-m*se subordinados aos )rgos superiores esta ' a regra em .ortugal$% Wuanto =s formas de desconcentrao origin(ria (decorre imediatamente da lei$ ou derivada (s) se efectiva por acto especfico do supeiror# carecendo de permisso legal expressa traduz*se na Gdelegao de poderesH$%

Q6

. A delega#$o de 0oderes . Conceito Aelegao de poderes acto pelo &ual a um )rgo da Administrao normalmente competente para decidir em determinada mat'ria# permite# de acordo com a lei# &ue outro )rgo ou agente prati&uem actos administrativos sobre a mesma mat'ria% Aesta maneira# ' re&uisito da delegao Ima lei &ue preve3a expressamente essa faculdade do )rgo (art% DDJ%5# n%56! art% 6E%5 n%5D e 6 do 0.A$% Necess(rio a exist-ncia de um delegante e delegado bem como de um acto de delegao% . Figuras afins 2iguras semel4antes mas distintas )rasnferJncia de 0oderes forma de desconcentrao origin(ria# &ue se produz ope legis# ' definitiva (en&uanto a delegao de poderes ' prec(ria# por poder ser livremente revog(vel pelo delegante$% Concess$o tem por destinat(rio# em regra# uma entidade privada# e trata*se do exerccio de uma actividade econ)mica lucrativa% Delega#$o de servi#os 0%blicos visa transferir para entidades particulares# sem fins lucrativos# a gesto de um servio pblico de car(cter social ou cultural% ,e0resenta#$o o representante pratica actos em nome do representado# e os respectivos efeitos 3urdicos vo*se produzir na esfera 3urdica deste% +ubstitui#$o &uando a lei permite &ue uma entidade exera poderes ou prati&ue actos da esfera 3urdica pr)pria de outra entidade# de forma a &ue as conse&u-ncias 3urdicas do acto recaiam na esfera do substitudo (d(*se &uando o substitudo no &uer cumprir os deveres funcionais$% +u0lJncia &uando as fun"es do titular de um )rgo administrativo so asseguradas por um suplente (ope legis7$# por aus-ncia# falta ou impedimento do primeiro# ou por vagatura do cargo% Delega#$o da assinatura &uando a lei permite &ue um subalterno assine correspond-ncia expedida em nome do )rgo (mas no 4( delegao de poderes$% Delega#$o t1cita &uando a lei# depois de definir a compet-ncia um )rgo# determina &ue ela ou parte dela se considerarTadelegada noutro )rgo# se o primeiro# nada disser em contr(rio% . (s0Gcies <mporta saber distinguir as esp'cies de 4abuilitao para a pr(tica da delegao de poderes# e as esp'cies de delega"es de poderes propriamente ditas% a% Wuanto = 4abilitao# ela pode ser gen'rica ou especfica% * >abilitao gen'rica uma s) lei permite todo e &ual&uer acto de delegao praticado entre determinados )rgos! sucede nos casos de delegao no imediato inferior 4ier(r&uico# do )rgo principal no seu ad3unto ou substituto# dos )rgos colegiais no seu presidente

QC

Actos de administrao ordin(ria os actos no definitivos# e os definitivos &ue se3am vinculados ou cu3a discricionariedade no ten4a significado inovao na orientao geral da entidade pblica a &ue pertence o )rgo% Actos de administrao extraordin(ria &uando se definem orienta"es gerais novas ou se alteram as existentes% b% ,sp'cies de delegao de poderes Wuanto = extenso ampla ou restrita (o autor re3eita 4ip)tese de Gdelegao totalH! ateno &ue a compet-ncia dos )rgos da Administrao inclui poderes deleg(veis e outros no deleg(veis$% Wuanto ao ob3ecto especfica ou gen'rica (acto isolado delegao caduca ap)s praticado o acto ou pluralidade de actos$% >ier(r&uica e no 4ier(r&uica% Aelegao propriamente dita (ou de D%5 grau$ e subdelegao de poderes (de 6%5#C%5 ou J%5 grau$% . ,egime 8ur;dico A delegao de poderes est( gen'ericamente regulada no 0.A (arts% C8%5 e J7%5$! existem ainda Gdiplomas especiaisH# como a lei org+nica do Foverno e a LAL# onde se encontra refer-ncia a esta figura% Lin4as gerais do regime 3urdico da delagao de poderes ?e&uisitos do acto de delegao * Vuanto ao conte%doP devem especificar explicitamente os poderes delegados ou &uais os actos &ue o delegado pode praticar! * Vuanto W 0ublica#$oP devem ser publicados no A%?%# A falta dos re&uisitos de contedo leva = invalidade do acto de delegao! a falta dos re&uisitos de publicao leva = inefic(cia% .oderes do delegante% * ,m &ue situao fica# a partir do acto de delegao# o deleganteX @ delegante pode revogar &ual&uer acto praticado pelo delegado ao abrigo da delegao &uer por o considerar ilegal# &uer sobretudo por o considerar inconveniente ( art. 4D.X6 n.X2 do CPA$% * ?e&uisitos dos actos praticados por delegao% @s actos do delegado devem conter a meno expressa de &ue so praticados por delegao# identificando*se o )rgo delegante ( art. 4C.X do CPA$%

Natureza dos actos do delegado% * @s actos do delegado sero definitivosX A regra geral ' de &ue os actos do delegado so definitivos e execut)rios nos mesmos termos em &ue o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante% ,xcepcionalmente pode suceder &ue no o se3am# diferentemente do &ue sucederia se tivessem sido praticados pelo delegante% * 0aber( recurso 4ier(r&uico dos actos do delegado para o deleganteX

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/e se tratar de uma delegao 4ier(r&uica cabe sempre recurso 4ier(r&uico para o superior delegante% Mratando*se de uma delegao no 4ier(r&uica# no pode 4aver recurso 4ier(r&uico! mas a lei pode admitir um Grecurso 4ier(r&uico impr)prioH% /e a lei for omissa# entendemos &ue# nos casos em &ue o delegante puder revogar os actos do delegado# o particular pode sempre interpor recurso 4ier(r&uico impr)prio% ,xtino da delegao% /e a delegao for conferida apenas para a pr(tica de um nico acto# praticado esse acto a delegao caduca% >( por'm outros dois motivos de extino por revoga#$o# e sem necessidade de fundamentao (art. 0.X6 al;nea @U do CPA$! caducidade# sempre &ue mudar a pessoa do delegante ou a do delegado% A nossa lei encara*a como um acto de confiana pessoal do delegante no delegado% ?egime 3urdico da subdelegao% Art% CP%5 do 0.A# salvo disposio em contr(rio# &ual&uer delegante pode autorizar o delegado a subdelegar% Wuanto =s subdelega"es de 65 grau e subse&uentes# a lei dispensa &uer a autorizao pr'via do delegante# &uer a do delegado# e entrega*as = livre deciso do subdelegado# salvo disposio legal em contr(rio ou reserva expressa do delegante ou do subdelegante% . 'atureEa 8ur;dica da delega#$o de 0oderes >( tr-s concep"es principais acerca da natureza da delegao Mese da alienao ?og'rio soares! delegao de poderes ' um acto de transmisso ou alienao de compet-ncia do delegante! a titularidade dos poderes passa para a esfera de compet-ncia do delegado% Mese da autorizao Marcello 0aetano! compet-ncia no ' alienada nem transferida! o acto de delegao visa facultar ao delegado o exerccio duma compet-ncia &ue# embora condicionada = obteno de uma permisso do delegante# 3( ' uma compet-ncia do delegado (em se&u-ncia da lei de 4abilitao$% Mese da trasnfer-ncia de exercico 2reitas do Amaral! a compet-ncia exercida com base na delegao de poderes ' al4eia# decorrente da transfer-ncia do exercico dessa compet-ncia (e no da sua titularidade$ do delegante para o delegado! trata*se do exerccio em nome pr)prio de uma compet-ncia al4eia% * Assim defende o porf% 2reitas contra as outras duas teses Aelegao de poderes no ' uma alienao# por&ue o delegante no fica al4eio = compet-ncia delegada# Aelegao de poderesno ' uma autorizao# por&ue antes de o delegante praticar o acto de delegao o delegado no ' competente a compet-ncia adv'm*l4e do acto de delegao e no da lei de 4abilitao% 0onse&u-ncias pr(ticas da adpo da perspectiva do autor @ potencial delegado no pode re&uerer ao delegante &ue delegue a sua compet-ncia%

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/e o potencial delegado praticar actos a descoberto (sem &ue a mat'ria ten4a sido ob3ecto de delegao$ tais actos esto viciados de Gincoompet-nciaH% /endo o potencial delegado no um )rgo da Administrao# mas um simples agente# se ele praticar um acto a descoberto# estaremos perante um caso de inexist-ncia 3urdica desse acto% << 0,NM?AL<^A[\@ , A,/0,NM?AL<^A[\@

. Conceito 0entralizado (plano 3urdico$ sistema em &ue todas as atribui"es administrativas de um dado pas so por lei conferidas ao ,stado% Aescentralizado (plano 3urdico$ sistema em &ue a funo administrativa este3a confiada no apenas ao ,stado# mas tb a outras pessoas colectivas territoriais (basta a exist-ncia de autar&uias locais$% 0entralizao (sentido poltico*administrativo$ os )rgos das autar&uias locais so livremente nomeados e demitidos pelos )rgos# devem obdi-ncia oa governo e encopntram*se su3eitas a formas particularmente intensas de tutela administrativa (nomeadamente ampla tutela de m'rito$% Aescentralizao (sentido poltico administrativo$ os )rgos das autar&uias locais so livremente eleitos pelas respectivas popula"es# tidos pela lei como independentes na )rbita das suas atribui"es e compet-ncias# su3eitas a formas atenuadas de tutela administrativa (em regra restrititas ao controlo da legalidade$! coincide com o conceito de auto*administrao% ,n&uanto em sentido 3urdico so conceitos absolutos (ou existe uma ou outra$ em sentido poltico*administrativo so conceitos relativos% A descentralizao 3urdica pode ser na pr(tica um v'u enganador &ue encobre a realidade de uma forte centralizao poltico*administrativa (o exemplo do ,stado Novo$% . Vantagens e inconvenientes 9antagens da centralizao assegura a unidade do ,stado! garante 4omogeneidade da aco poltica e administrativa nacional% Aesvantagens da centralizao gera 4ipertrofia do estado# provocando gigantismo do poder central! torna a aco administrativa ineficaz! implica elevados custos no exerccio da aco administrao! abafa a vida local aut)noma! no respeita liberdades locais! insensibilidade do poder central = maioria dos problemas locais% 9antagens da descentralizao garante liberdades locais# servindo de base a sistema pluralista de Administrao .blica (forma de limitao do poder poltico$! possibilita a participao dos cidados na tomada das decis"es pbicas relativas a seus interesses! sensibilidade das popula"es locais aos seus problemas so levadas em conta#

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facilitando a realizao do bem comum! soluo em princpio mais vanta3osa em termos de custo*efic(cia% Aesvantagens da descentralizao gera alguma descoordenao no exerccio da funo administrativa! risco do mau uso dos poderes discricion(rios da Administrao por pessoas nem sempre bem preparadas% A descentralizao' proclamada no art% P%5# n%5D e no art% 6PQ%5# n%56 da 0?.% (s0Gcies de descentraliEa#$o 2ormas de descentralizao territorial (autar&uais locais$# institucional (institutos e empresas pblicas# associativa (associa"es pblicas$% @ .rof% 2reitas entende 4dever c4amar*se antes Gdevoluo de poderes =s duas ltimas! para ele# descentralizao em sentido estrito ' apenas a territorial% Fraus de descentralizao /imples atribuio de personalidade 3urdica de direito privado descentralizaop privada% Atribuio de personlidade 3urdica de direito pblico auto* administrao% Atribuio de autonomia administrativa% Atribuio da autonomia financeira% Atribuio de faculdades regulamentares% Atribuio de poderes legislativos pr)prios (entra*se a&ui 3( na descentralizao poltica$ auto governo% . Limites da descentraliEa#$o ,xstem limites de tr-s ordens A todos os poderes da Administrao% d &uantidade de poderes transmitidos% Ao exerccio dos poderes transferidos% . A tutela Administrativa . Conceito Mutela Administrativa con3unto dos poderes de interveno de uma pessoa colectiva pblica na gesto de outra pessoa colectiva para assegurar a legalidade ou m'rito da sua actuao% . Figuras afins No confundir tutela administrativa com >ierar&uia (modelo de organizao situado dentro de cada pessoa colectiva pblica$%

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.oderes dos )rgos de controle 3urisidcional da Administrao .blica (tribunais administrativos# tribunal de contas# no exercem funo administrativa mas sim 3urisdicional$% 0ertos controles internos da Administrao (como a su3eio a autorizao ou aprovao por )rgos da mesma pessoa colectiva pblica$% ?eferendo (su3eio dos actos de certos )rgos de uma pessoa colectiva pblica = aprovao por parte do eleitorado &ue constitui o seu elemento 4umano b(sico$%

.(s0Gcies Wuanto ao fim Mutela de legalidade visa controlar a legalidade das decis"es da entidade tutelada% Mutela de m'rito visa contrlar o m'riot das decis"es administrativas da entidade tutelada (se so inconvenientes ou no# no fundo a oportunidade da deciso e a sua correo do ponto de vista administrativo t'cnico$% 0om a LAL e a reviso constitucional de DER6# a tutela do Foverno sobre as autar&uias locais passou a der apenas de legalidade (art% 6JC%5# n%5D da 0?.$% Wuanto ao contedo Mutela integrativa poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade tutelada (a priori autorizao ou a posteriori aprovao $% Mutela inspectiva poder de fiscalizao da organizao e funcionamento da entidade tutelada% Mutela sancionat)ria poder de aplicar san"es por irregularidades &ue ten4am sido detectadas na entidade tutelada% Mutela revogat)ria poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade tutelada (existe s) excepcionalmente$% Mutela substitutiva poder de suprir as omiss"es da entidade tutelada# praticando% ,m vez dela# e por conta dela# os actos &ue forem legalmente devidos% . ,egime <ur;dico Lin4as gerais do regime 3urdico da tutela administrativa ela no se presume (s) existe &uando e nos termos em &ue a lei especificamente a estabelecer$! sobre as autar&uias locais 4( uma mera tutela de legalidade! @s )rgos aut(r&uicos podem consultar o Foverno sobre dvidas de interpretao de diplomas legais# mas as respostas so meros pareceres# de car(cter no vinculativo! a entidade tutelada tem legitimidade para impugnar administrativa e contenciosamente os actos pelos &uais a entidade tutelada exera os seus poderes de tutela% . 'atureEa 8ur;dica da tutela administrativa

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>( pelo menos tr-s orienta"es &uanto ao modo de conceber a natureza 3urdica da tutela administrativa Mese da analogia com a tutela civil tal como a tutela civil# a tutela administrativa visaria suprir defici-ncias org+nicas ou funcionais das entidades tuteladas% Mese da 4ierar&uia enfra&uecida Marcello 0aetano! os poderes tutelares so no fundo poderes 4ier(r&uicos enfra&uecidos# por&ue se exercem# no sobre entidades dependentes# mas sobre entidades aut)nomas (pblicas e privadas$% Mese do poder de controle 2reitas do Amaral! tutela administrativa constitui uma figura sui generis# conceptualmente aut)noma# correspondendo = ideia de um poder de copntrole exercido por um )rgo da Administrativa sobre certas pessoas colectivas su3eitas = sua interveno# para assegurar o respeito de determinados valores tidos como essenciais! os poderes e )rgos tutelados so de controle% <<< <NM,F?A[\@ , A,9@LI[\@ A, .@A,?,/ . Conceito <ntegrao sistema em &ue todos os interesses pblicos a prosseguir pelo estado# ou pelas pessoas colectivas de populao e territ)rio# so postos pela lei a cargo das pr)prias pessoas colectivas a &ue pertencem% Aevoluo de poderes sistema em &ue alguns interesses pblicos do estado# ou de pessoas colectivas de populao e territ)rio# so postos por lei a cargo de pessoas colectivas de fins singulares% . Vantagens e inconvenientes 9antagens da Gdevoluo de poderesH permite maior comodidade e efici-ncia na gesto e actividade administrativa (descongestionamento da pessoa colectiva principal$% Aesvantagens da Gdevoluo de poderesH proliferao dos centros de deciso aut)nomos# de patrim)nios separados# de fen)menos &ue escapam em boa parte ao controle global do estado% . ,egime 8ur;dico A devoluo de poderes ' sempre feita por lei! poderes transferidos so exercidos em nome pr)prio pelas pessoas colectivas pblicas criadas para o efeito (entes auxiliares ou instrumentais! )rgos dependentes! nunca exercem auto*administrao$# mas no interesse e sob orientao dos )rgos da pessoa colectiva &ue os transferiu% . +u8ei#$o W tutela administrativa e W su0erintendJncia @s institutos e empresas pblicos# por estarem su3eitos a superintend-ncia (por exercerem administrativa indirecta por devoluo de poderes$# no deixam de estar su3eitos a tutela administrativa% QE

/uperintend-ncia poder conferido ao estado# ou a outra pessoa colectiva de fins mltiplos# de definir os ob3ectivos e guiar a actuao das pessoas colectivas pblicas de fins singulares colocados por lei na sua depend-ncia% @l4ando a 0onstituio na sua vers"a de DER6# temos no art% 676%5 a base 3urdica da distino entre tutela administrativa e superintend-ncia ao Foverno cabe a responsabilidade da superintend-ncia da administrao indirecta do estado# possuindo designadamente o poder de orientao% A superintend-ncia ' um poder mais forte do &ue a tutela administrativa (por&ue define a orientao da conduta al4eia# en&uanto esta apenas controla a sua regularidade ou ade&uao! a&uela orienta# esta controla$# e menos forte &ue o poder de direco (este ' tipco da 4ierar&uia e consiste na faculdade do superior dar ordens ou instruc"es# en&uanto a superintend-ncia ' apenas uma faculdade de emitir directivas ou recomenda"es$% @rdens comandos concretos# especficos e determinados# &ue imp"em a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta% Airectivas orienta"es gen'ricas &ue definem imperativamente os ob3ectivos a cumprir pelos seus destinat(rios# mas &ue l4es deixam liberdade de deciso &uanto aos meios a utilizar e =s formas para atingir esses ob3ectivos% ?ecomenda"es consel4os emitidos sem a fora de &ual&uer sano para a 4ip)tese do no cumprimento% . 'atureEa 8ur;dica da su0erintendJncia Mr-s orienta"es possveis /uperintend-ncia como tutela reforada surge como a modalidade mais forte da tutela administrativa% /uperintend-ncia como 4ierar&uia enfra&uecida surge como enfra&uecimento do poder de direco% /uperintend-ncia como poder de orientao 2reitas do Amaral! surge como um tipo aut)nomo# sui generis# situado a meio camin4o entre a tutela e a 4ierar&uia# com natureza pr)pria (no ' um poder de direco nem de controle$% /urge com anatureza de um poder de orientao% &+ P,I'CSPI&+ C&'+)I)UCI&'AI+ +&@,( A &,BA'INA-.& AD*I'I+),A)IVA . (numera#$o e conte%do A organizao da Administrao .blica vem regulada no art% 6PQ%5# n%5 D e 6 de &ue resultam cinco princpios constitucionais .rincpio da desburocratizao .rincpio da aproximao dos servios =s popula"es .rincpio da participao dos interessados na gesto da Administrao .blica .rincpio da descentralizao .rincpio da desconcentrao R7

. Limites Limites definidos pela pr)pria 0onstituio aos princpios da descentralizao e da desconcentrao ambos devem ser entendidos Gsem pre3uizo da necess(ria efic(cia e unidade de aco e dos pdoeres de direco e superintend-ncia do FovernoH (art% 6PQ%5# n%56$% @ prof 2reitas entende faltar a&ui uma refer-ncia = tutela administrativa (considera &ue se deve interpretar como tb este estando abrangido$%

RD