TEMAS DE DIREITO ELEITORAL E PARTIDRIO

REFORMA POLTICO-PARTIDRIA
& FINANCIAMENTO DE CAMPANHA

Especialista, Mestre e Doutor em Direito Constitucional - UFMG Professor Adjunto do Departamento de Direito Pblico UFRN (Graduao e Mestrado)

UBIRAJARA COELHO NETO

TEMAS DE DIREITO ELEITORAL E PARTIDRIO

REFORMA POLTICO-PARTIDRIA
& FINANCIAMENTO DE CAMPANHA

EDIO DO AUTOR NATAL - 2005

 Copyright 2005 Ubirajara Coelho Neto

Catalogao da Publicao na Fonte. UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA Diviso de Servios Tcnicos Coelho Neto, Ubirajara. Temas de Direito Eleitoral e Partidrio: reforma polticopartidria & financiamento de campanha. / Ubirajara Coelho Neto. Natal: Edio do Autor, 2005. 210 p. Inclui bibliografia. ISBN 85-905346-1-8 1. Direito eleitoral. 2. Direito partidrio. 3. Reforma. 4. Poltica. 5. Financiamento. 6. Campanha. I Ttulo. (81) RN/BS/CCSA CDU 342.8

TODOS OS DIREITOS RESERVADOS proibida a reproduo total ou parcial de qualquer forma ou por qualquer meio. A violao dos direitos do autor (Lei n. 9.610/98) crime estabelecido pelo artigo 184 do Cdigo Penal.

Depsito legal na Biblioteca Nacional conforme Lei n. 10.994, de 14 de dezembro de 2004. Impresso no Brasil Printed in Brazil

 minha esposa, Ana Paula, com admirao, amor e gratido. Aos meus queridos filhos, Diogo e Luiza, razo do meu viver. Ao Prof. Dr. Alozio Gonzaga de Andrade Arajo, mestre e amigo de todas as horas.

SUMRIO
1. INTRODUO............................................................................................ 2. PRINCPIO DEMOCRTICO..................................................................... 3. ESTADO CONSTITUCIONAL E PARTIDOS POLTICOS....................... 4. EVOLUO DOS PARTIDOS POLTICOS NO BRASIL......................... 5. FINANCIAMENTO E FISCALIZAO DE CAMPANHAS................... 6. REFORMA POL.-PARTIDRIA E FINANCIAMENTO PBLICO......... 11 18 37 63 82 90

7. O MTODO COMPARATIVO.................................................................... 103 8. O FINANCIAMENTO NO DIREITO COMPARADO.............................. 107 9. DINHEIRO E POLTICA NA AMRICA LATINA................................. 131 10. CONCLUSO.............................................................................................. 172 ANEXO............................................................................................................... 177 BIBLIOGRAFIA.................................................................................................. 206 NDICE............................................................................................................... 214

LISTA DE ABREVIATURAS
CCFP CGC CNPJ CPF FELCN MDB MIR PAN PCB PC do B PCO PDT PFL PHS PL PMDB PMN PPB PPS PRONA PRP PRTB PSB PSC PSDB PSDC PSL PSTU PT do B PT PTB PTC PTN PV SPCE TSE UDN UFIR Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Finacements Politiques Cadastro Geral do Contribuinte Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica Cadastro de Pessoa Fsica Fora Especial de Luta Contra o Narcotrfico Movimento Democrtico Brasileiro Movimento de Esquerda Revolucionria Partido dos Aposentados da Nao Partido Comunista Brasileiro Partido Comunista do Brasil Partido da Causa Operria Partido Democrtico Trabalhista Partido da Frente Liberal Partido Humanista da Solidariedade Partido Liberal Partido do Movimento Democrtico Brasileiro Partido da Mobilizao Nacional Partido Progressista Partido Popular Socialista Partido de Reedificao da Ordem Nacional Partido Republicano Progressista Partido Renovador Trabalhista Brasileiro Partido Socialista Brasileiro Partido Social Cristo Partido da Social Democracia Brasileira Partido Social Democrata Cristo Partido Social Liberal Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado (Antigo PRT) Partido Trabalhista do Brasil Partido dos Trabalhadores Partido Trabalhista Brasileiro Partido Trabalhista Cristo Partido Trabalhista Nacional Partido Verde Sistema de Prestao de Contas de Campanhas Eleitorais Tribunal Superior Eleitoral Unio Democrtica Nacional Unidade Fiscal de Referncia

PREFCIO
A presente obra visa analisar os princpios democrticos, a evoluo dos partidos polticos no brasil, a reforma poltico-partidria, bem como, o financiamento e fiscalizao de partido, campanhas e candidatos. Detm-se, no entanto, com maior nfase, aos diversos ngulos da relao dinheiro/poltica, ou seja, um dos assuntos mais importantes da democracia, das suas qualidades e das possibilidades da reproduo de uma frmula que permita a expresso e a coexistncia de uma sociedade complexa. O nosso propsito que as garantias de financiamento pblico propiciem um nvel de recursos suficientes, de forma que a competio eleitoral acontea em grau de igualdade, oferecendo reais oportunidades de todos os candidatos e partidos conquistarem governos ou espaos de representao parlamentar e no um ritual com vencedores predeterminados, evitando os riscos existentes na competio, que os partidos inevitavelmente enfrentam como seus grandes agentes, quase sempre prisioneiros do mercado ou, at mesmo, de grupos de interesse que operam s margens da legalidade, exercendo presses advindas da sua dependncia financeira com centros ou grupos de poder econmico, social ou institucional. Natal, maio de 2005. O Autor.

1. INTRODUO
Analisaremos diversos ngulos diferentes da relao do dinheiro e da poltica, ou seja, um dos assuntos mais importantes da democracia, das suas qualidades e das possibilidades da reproduo de uma frmula que permita a expresso e a coexistncia de uma sociedade complexa. Iniciaremos os nossos trabalhos tratando de alguns assuntos que achamos oportuno para no perder de viso: que o financiamento da disputa eleitoral um tema poltico, e no tcnico. O tpico do financiamento dos partidos informa para um fato poltico decisivo: a importncia alcanada pelos partidos para a vida e a reproduo do Estado democrtico. Eles adquiriram a ateno neste ponto, porque o dinheiro dos partidos no s representa uma questo excelente para as quantidades implcitas ou para suas fontes de origem, mas porque os partidos tornaram-se a espinha do Estado democrtico. A fase do "constitucionalismo democrtico" depois da Segunda Guerra Mundial no expressou mais o reconhecimento jurdico do papel vertebral dos partidos para o sistema democrtico. A Constituio italiana de 1947 e a alem de 1949 foram as primeiras a assumir a relevncia dos partidos e a necessidade de apoiar o seu desenvolvimento para forar e para consolidar uma vida eleitoral durvel. Depois, continuariam naquele caminho a Constituio francesa em 1958, a grega em 1975, a portuguesa em 1976 e a espanhola em 1978. A deciso estratgica do fortalecimento dos partidos foi uma das caractersticas definidoras do chamado "direito dos partidos". A Frana em 1946, abrindo caminho, adotou uma medida excepcional, quando estabeleceu o princpio de reembolso de certas despesas de campanha para os candidatos Assemblia Nacional. Surgiu na Argentina em 1955, em Porto Rico em 1957, uma forma de financiamento com a utilizao de recursos pblicos oferecido diretamente aos partidos. A Alemanha optaria por aquele padro em 1959, Sucia em 1965, a Finlndia em 1967, Dinamarca em 1969, Noruega em 1970, Israel em 1973, Itlia, Canad e Estados Unidos em 1974, ustria e Japo em 1975, Espanha em 1977 e finalmente, Frana em 1988. O mais importante no estudo comparado que o mesmo permite analizar a evoluo do presente tpico, ou se preferir a sua complexidade crescente. O assunto do financiamento j adquiriu "vida prpria" ganhando um espao decisivo e um enfoque de discusso internacional em relao qualidade da vida poltica nos diversos

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pases. Muitos dos regulamentos que foram estabelecidos no mundo, no foram capaz de conter o aparecimento das patologias polticas que precisam ser completamente controladas. Seria necessrio reconhecer a necessidade emergente do aperfeioamento dos sistemas normativos onipotentes. Os financiamentos dos partidos propiciaram incertezas e crises em muitas democracias do mundo: governos enterrados por escndalos, proveniente de operaes financeiras criminosas, presidentes ou primeiro ministros que lutam para evitar a ao da justia, ministros afastados por sofrerem acusaes, partidos na iminncia do desaparecimento, e o caos em determinados sistemas polticos em virtude do aparecimento de diversos ilcitos financeiros. No exageramos quando nos referimos ao financiamento dos partidos como um tpico absolutamente central no s para os prprios partidos polticos e para a sua influncia, prestgio e instalao social, mas, o que mais importante, para a autenticidade e a sade de todo o sistema democrtico. crucial tomar conscincia que as finanas dos partidos se apresentam como um tpico estrutural das naes democrticas. Alm dos comentrios sobre os maus hbitos vernculos deste ou daquele pas, a realidade, que demonstra o estudo comparado, que os sistemas partidrios contemporneos, sofrem de maneira geral dos mesmos problemas, seja na Europa, Amrica Norte, Amrica Latina ou sia, at alguns pases da frica e Europa do Leste. A persistncia e recorrncia de patologias polticas existentes para as regras de financiamento tm explicaes "estruturais" alm da tradicional existncia da corrupo na poltica dos diversos pases. Os problemas de financiamento dos partidos polticos tm duas fontes principais de tenso: o aumento sistemtico dos custos para manter a organizao e para fazer campanha, bem como, o rendimento deficitrio dos antigos modelos de coeso dos partidos; porque em geral as taxas e contribuies dos militantes crescem lentamente, muito aqum das reais necessidades das organizaes. Somente entenderemos a complexidade e profundidade do presente trabalho se percebermos as causas que nos leva a procurar uma explicao convincente para a necessidade emergente de uma maior quantidade de recursos para os partidos e a diversificao das suas fontes. Tambm necessrio compreendermos que para a realizao do presente trabalho deveremos aprofundar na anlise comparada, assunto de ateno permanente do mundo acadmico.

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Tentaremos encontrar argumentos, baseados em experincias e dados desfavorveis que certamente nos levaro a tentar encontrar um modo mais preciso para o financiamento e fiscalizao dos partidos: suas fontes diversas de recursos, os mecanismos mais apropriados para a sua regulamentao, as caractersticas dos limites para as suas despesas, as frmulas de superviso, as sanes aplicveis e, tambm, os problemas e vantagens oferecidas para cada uma das alternativas descritas. A importncia dos partidos polticos para a democracia contribui para explicar a razo da frequncia do financiamento pblico nas democracias contemporneas. Entendemos que os partidos polticos so organismos vitais dos sistemas de representao plural e, consequentemente, entidades de autntico interesse pblico, cuja existncia merece ser sustentada com capitais pblicos. Entretanto, as razes que sustentam o financiamento pblico dos partidos conduz ao inevitvel estudo de quatro outros assuntos: de revelar a origem dos recursos, de garantir a independncia dos partidos, de ter algumas condies apropriadas de justia na competio e de evitar a tentao das fontes ilegtimas de financiamento. A nossa principal inteno demonstrar at onde possvel perceber os riscos existentes na competio democrtica que os partidos inevitavelmente enfrentam como seus grandes agentes, quase sempre prisioneiros do mercado ou, at mesmo, de grupos de interesse que opera margem da legalidade. que os partidos precisam urgentemente de proteo das presses incorporadas ou ilegais advindas da sua dependncia financeira com centros ou grupos de poder econmico, social ou institucional. O nosso propsito que a garantia de financiamento pblica propicie um nvel de recursos suficiente, de forma que a competio eleitoral acontea em grau de igualdade, oferecendo reais oportunidades de todos os candidatos e partidos conquistarem governos ou espaos de representao parlamentar e no um ritual com vencedores predeterminados. Os partidos precisam de somas necessrias de recursos para levar a frente as suas atividades, principalmente em perodos de crescimento democrtico, possibilitando uma real alternncia, determinada quando a disposio assimtrica de recursos entre os partidos polticos eliminada. Por outro lado, a ausncia de recursos suficientes para os partidos, produz uma participao to desigual que dificulta sensivelmente uma marcha corrente do compromisso democrtico.

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Mas a necessidade de se garantir um nvel mnimo de suficincia de recursos aos partidos polticos no se restringem aos momentos em que a vida democrtica ativada. Recentemente, at mesmo em pases com vrias dcadas de exerccio democrtico, e com slidos e amadurecidos partidos polticos, verificou-se um aumento impressionante das despesas das organizaes devido necessidade imperativa da presena dos partidos nas mdias. Este fato torna praticamente invivel pensar em um modelo auto-sustentvel de partidos polticos, sem subsdio direto do Estado. Tambm, o financiamento pblico concedido com a inteno de que as operaes financeiras dos partidos, as suas rendas e as suas despesas, sejam realizadas de uma maneira mais transparentes. A idia que sendo os recursos provenientes de uma modalidade de financiamento pblico, os princpios de transparncia e de controle podem ser garantidos de um modo melhor. O financiamento pblico baseado, em um extenso e variado leque de opes para a utilizao de recursos pblicos na atividade poltico-eleitoral. Por exemplo, o dinheiro pode ser destinado aos partidos ou aos candidatos. Nos Estados Unidos h um fundo de dinheiro que vem dos contribuintes e que so destinados ao financiamento das campanhas presidencial e para as eleies primrias e gerais, pagando, inclusive, as despesas das Convenes eleitorais dos partidos. Este modelo coerente no sistema eleitoral americano. No padro europeu que totalmente distinto, os Estados decidiram conceder capitais diretamente aos partidos. O financiamento pode ser dedicado apenas s campanhas, isto , compreender despesas somente eleitorais, ou ser utilizado para as atividades regulares e permanentes dos partidos, ou ambas as coisas. Na Alemanha existe apenas concesso estatal s campanhas; a Dinamarca, Finlndia, Noruega e Sucia financiam as atividades regulares e permanentes dos partidos que tambm acontece no Japo, enquanto a Espanha, ustria e Frana concedem recursos para ambos os fins. A mesma coisa acontece entre os pases da Amrica Latina, sendo as campanhas financiadas diretamente com recursos pblicos em Honduras, Nicargua e Uruguai. No Mxico existem trs modelos de financiamento pblico direto: para atividades ordinrias, para despesas de campanha em anos de eleies e para atividades especficas em tarefas de difuso da cultura democrtica, que financiada atravs de reembolso das suas despesas.

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Em todos os casos, um assunto comum a esses pases onde as campanhas so financiadas, o debate quanto durao das mesmas, pois, tal acontecimento tem efeito direto no montante de recursos pblicos envolvidos. Existem caminhos diferentes para fixar as quantias do financiamento. Fundamentalmente, o dinheiro concedido atravs de frmulas de proporcionalidade de acordo com o nmero de votos e cadeiras que os partidos obtiveram nas eleies prvias. No obstante, tal mecanismo de financiamento perpetua as desigualdades, de tal sorte que em diferentes pases, foi conveniente dividir as cotas de financiamento, deixando parte da distribuio efetivada de forma eqitativa, combinada a proporcional, minorando as diferenas no ponto de partida da competio eleitoral. Do mesmo modo, se o financiamento pblico se concentra em funo do nmero de votos obtidos na eleio prvia, os partidos procuraro meios para atrair o capital privado para aumentar os seus votos e obter recursos pblicos maiores no futuro. Por outro lado, como os recursos pblicos no podem ser distribudos sem regras explcitas prefixadas, necessrio determinar como os partidos podero consentir ao financiamento pblico. Geralmente, se faz necessria uma votao mnima para que determinado partido venha a ser merecedor do financiamento, ou este direito normalmente condicionado obteno de determinado nmero de cadeiras nos parlamentos. Em alguns casos, os partidos existentes bloqueiam o acesso de novas opes para os ajustes das disputas eleitorais e, consequentemente para o financiamento pblico, ou ento criam um leque de dificuldades para os pequenos partidos em matria eleitoral. Este risco permanente contanto que eles sejam os partidos com presena no parlamento. Os financiamentos estatais para os partidos podem fluir de forma direta ou por concesses indiretas. As formas indiretas mais habituais consistem em disponibilizar aos partidos espao e tempo nos meios de comunicao; assumir os custos postais dos partidos; e pagamento dos espaos fsicos utilizados para a fixao de propaganda nas municipalidades. O principal questionamento a ser feito em relao ao presente tema se o financiamento direto ou indireto oferece privilgios a determinados partidos. Favorvel s concesses indiretas pesa o fato de que normalmente elas so distribudas de um modo mais igual e que elas asseguram o uso apropriado do dinheiro pblico nas atividades previamente previstas. Por sua vez, podemos dizer que o financiamento indireto privilegia determinados partidos em virtude de fatos impostos s decises de despesa dos partidos e suas estratgias de campanha.

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Tambm passvel de questionamento se o financiamento pblico concedido em todos os nveis de disputas eleitorais, se apenas em nvel nacional ou se tambm combina os apoios nos estados e municipalidades. Acreditamos existirem alguns fatos contemporneos inegveis: as dificuldades financeiras dos partidos sustentarem-se simplesmente com as contribuies dos seus militantes so enormes. Para isto a sobrevivncia deles no depende s de sua capacidade de filiao. Percebemos que tal problema comum em quase toda Amrica Latina e em outras latitudes, num curto prazo, improvvel que os sistemas pluralistas alcancem e mantenham um equilbrio razoavelmente igual e competitivo de um sistema institucional que elimine as deformaes excessivas. Seria justificvel que, o Estado apie com recursos pblicos as atividades partidrias. Mas tal perspectiva no esconde reais problemas. A ttulo de exemplo podemos citar o seguinte: atualmente, os partidos polticos tornaram-se autnticos espaos de interesses de grupos econmicos. O financiamento privado, ao contrrio do financiamento pblico, possibilita a submisso dos partidos a certos grupos de interesse que maculam futuras aes de eventuais polticos por eles financiados. No financiamento privado, como proteo sade da democracia, as legislaes devem regular suas fontes, determinando limites para as contribuies. Tradicionalmente, so trs as formas de financiamento privado: cotas dos filiados, doaes e, em alguns casos, os crditos de entidades financeiras. No primeiro caso, as contribuies dos militantes podem ser obrigatrias ou voluntrias, e em alguns casos, existem limites para os recursos que os filiados dos partidos podem contribuir. Uma primeira necessidade enfrentada por todos os sistemas distinguir entre as doaes de pessoas fsicas e jurdicas. Deve-se evitar eventuais contribuies originrias de determinadas pessoas, objetivando impedir a troca de favores aps a eleio. As doaes estrangeiras normalmente so proibidas para evitar ingerncias externas em assuntos nacionais. Da mesma forma, so proibidas as doaes das Igrejas ou de organizaes religiosas, com a inteno de evitar a possvel confuso dos assuntos da poltica e da f. Outras fontes de financiamento proibidas so as contribuies de companhias mercantis, principalmente se estas podem ser contratadas pela administrao pblica ou so concessionrios de servios pblicos.

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Os desafios centrais esto entre dinheiro e disputa polticoeleitoral, com suas questes reincidentes: quais so as fontes de rendas dos partidos? qual o destino de seus recursos? Quanto dinheiro, legalmente, eles podem gastar superando os limites que alterem uma marca mnima de justia nas disputas eleitorais? como exercido o controle das suas finanas? e quais as sanes aplicveis? Em relao ao presente tema, dificilmente poder se falar em modelos: as normas so determinadas pelos objetivos procurados. Que o dinheiro na poltica tenha uma manipulao transparente e que propicie a multiplicao da competio aberta e livre, sem obstculos, a todos os partidos e os regimes que lhes do sustentao.

2. PRINCPIO DEMOCRTICO
Etimologicamente a palavra democracia vem do grego demos (povo) e kratia, de krtos (governo, poder, autoridade). Historicamente, considera-se os atenienses o primeiro povo a elaborar o ideal democrtico, dando ao cidado a capacidade de decidir os destinos da plis (cidade-estado grega). Povo habituado ao discurso encontra na gora (praa pblica) o espao social para o debate e o exerccio da persuaso. Entretanto, o ideal de democracia direta, que no se faz por intermdio de representantes, mas pelo exerccio do poder noalienado, nunca se cumpriu de fato. O apogeu da democracia ateniense se deu no sculo V a. C., no perodo clssico. bem verdade que Atenas possua meio milho de habitantes, dos quais 300 mil eram escravos e 50 mil metecos (estrangeiros); excludas as mulheres e crianas, restavam apenas 10% considerados cidados propriamente ditos, capacitados para decidir por todos. Por isso, quando se fala em democracia ateniense, bom lembrar que a maior parte da populao se achava excluda do processo poltico. Alis, quanto mais se desenvolvia a idia de cidado ideal, com a consolidao da democracia, mais a escravido surgia como o contraponto indispensvel, na medida em que ao escravo eram reservadas as tarefas menores dos trabalhos manuais e da luta pela sobrevivncia. A democracia, do ponto de vista conceitual, evoluiu de sua concepo originria de forma de governo para traduzir a idia de regime poltico, motivada, segundo muitos estudiosos, pela prpria percepo quanto sinrgica impossibilidade ftica de se ter uma democracia direta (no sentido de o povo governar-se por si mesmo), como a experimentada em alguns Estados helnicos e romanos, em determinados perodos histricos. O ideal democrtico reaparece na Histria, com roupas diferentes, ora no liberalismo, ora exaltado na utopia rousseauniana, ora nos ideais socialistas e anarquistas. Nunca foi possvel evitar que, em nome da democracia, conceito abstrato, valores que na verdade pertenciam a uma classe apenas, fossem considerados universais. A Revoluo Francesa se fez sob o lema igualdade, liberdade, fraternidade, e sabe-se que foi uma revoluo que visava interesses burgueses, e no populares. Foi ROUSSEAU quem melhor formulou a teoria poltica da Democracia. Nas pginas de "O Contrato Social", est exposto, sob a mais pura das formas, o sistema democrtico ideal: Todos nascem livres e iguais e, para que todos continuem livres e iguais, necessrio se torna que

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ningum esteja sujeito a outrem, mas que todos estejam subordinados, apenas e to-somente, a todos. esse o objetivo do pacto social que, nas palavras do clebre filsofo, visa achar uma forma de associao que defenda e proteja, com toda a fora comum, a pessoa e os bens de cada associado e pela qual cada, ao se unir a todos, s obedece a si prprio, e permanece assim to livre quanto anteriormente. A teoria de ROUSSEAU, embora fosse a mais perfeita racionalizao da Democracia, no foi seguida, mesmo nos primrdios do regime. Com efeito, a democracia institucionalizou-se sob a forma representativa e, como sabido, ROUSSEAU recusava o carter democrtico ao governo por representantes. A democracia considerada o governo do povo, subentendendo-se governo da maioria, o governo das maiorias constitucionais. A democracia o regime antagnico monarquia que se baseia na herana do cargo pblico, aristocracia com seus privilgios sociais, e bem assim ditadura, porque nesta uma pessoa se apossa do poder pela fora ou pela violncia, nele se mantm enquanto disto fsica ou moralmente capaz, no est sujeito a nenhum freio ou restrio salvo o medo, e no pode ser posto para fora do poder seno mediante o recurso violncia das revolues. O regime democrtico, em teoria, repousa no s nas maiorias, porm em um sistema da vida em que se assegure s minorias polticas a possibilidade de existncia legal na vida nacional, de tal forma a garantir aos cidados seus direitos individuais. H nessa idia, a compreenso da pluralidade de partidos polticos ou da coexistncia legal de vrios partidos polticos dentro da comunidade. A pluralidade de partidos indispensvel democracia. Esta se concretiza mediante a coexistncia legal dos partidos, pelo rodzio das maiorias, pelo respeito s minorias, como tambm pela representao proporcional nos Parlamentos, pela representao nas prprias comisses parlamentares. Assim como para a cidadania, existe a concepo de que a democracia uma tcnica da igualdade. A democracia do sculo XIX buscou eliminar os privilgios de crena, nascimento e raa, mas excluiu dos benefcios do progresso cientfico e tecnolgico milhes de pessoas. Na verdade a democracia neoliberal contempornea cristalizou-se como uma tcnica de desigualdade e excluso. So trs as concepes sobre o regime democrtico. A concepo clssica, afirmando que a democracia o governo do povo; a concepo liberal, sustentando que ela o regime realizando uma tcnica de liberdade atravs de uma expresso pluripartidria; e a concepo da democracia econmica, que endossa a opinio de que ela uma tcnica da igualdade. No mundo moderno, porm, a democracia surgiu sob a forma

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indireta ou representativa. Manteve-se o princpio da soberania popular (todo poder emana do povo e em seu nome ser exercido), transferindo-se o exerccio das funes governamentais aos representantes ou mandatrios do povo. Democracia e representao poltica tornam-se, no mundo moderno, idias equivalentes: fala-se em democracia e subentende-se o sistema representativo de governo. Realmente, o Estado moderno, pelo aperfeioamento dos meios de comunicao, superou os obstculos do nmero e da distncia, colocando em pleno funcionamento o mecanismo das representaes mantendo contato imediato com as imensas populaes, a tal ponto que se chega a conceber a formao de Estados continentais e at mesmo de um Estado mundial.1 A democracia alude a uma srie de valores (otimismo relativo acerca da natureza humana, governo e Estado como instrumentos da sociedade, inexistncia do dever de submisso) que, por fim, conduzem a um conjunto de caractersticas prprias que podem ser sintetizadas atravs dos seguintes tpicos: eleies livres (em contraposio s eleies manipuladas tpicas do regime desptico), oposio poltica legal (em contraposio ao partido nico tpico do regime desptico), liberdade de expresso (em contraposio ao conformismo intelectual tpico do regime desptico), governo da maioria com respeito aos direitos da minoria (em contraposio ao governo arbitrrio tpico do regime desptico), constitucionalismo (em contraposio ao pseudoconstitucionalismo tpico do regime desptico), imprio da lei e da ordem legitimamente estabelecidas (em contraposio lei e ordem ilegtimas tpicas do regime desptico). A definio de democracia encontrada nos manuais a do governo constitucional das maiorias que, sobre as bases de uma relativa liberdade e igualdade, pelo menos a igualdade civil (diante da lei), proporciona ao povo o poder de representao e fiscalizao dos negcios pblicos (cidadania poltica). Em princpio, democracia o governo do povo, ou o governo das maiorias constitucionais, porque realmente quem preconiza a democracia tem de preconizar o governo das maiorias constitucionais. Porm este governo da maioria se realiza atravs do voto ou da operao eleitoral. Historicamente, este poder de voto era um poder restrito pela condio de fortuna, como no sculo XIX, porm no sculo XX o sufrgio tornou-se universal, isto , cada cidado teve a fruio legal do direito de voto, segundo a frmula inglesa: a cada cidado um voto. Todavia, o poder de representar continua a ser condio de
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MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado, p. 275-276.

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fortuna, pois, principalmente, candidatos financiados por poderosos grupos econmicos possuem chances reais de eleio. Mas, afinal, existe democracia? Para responder a este questionamento, reportar-me-ei a discusso levantada por ANDRADE e proposta, inicialmente por BURDEAU, de que "no se pode falar em democracia, no singular, seno apenas no plural, salvo se se acrescentar ao vocbulo um qualificativo, como real, verdadeira, formal, clssica ocidental, econmica, social, popular, etc ". Tantas so as formas que pode assumir, diz, ainda, que a concepo da democracia se torna subjetiva, no comportando um conceito universal, isto , vlido para todas as pessoas ou situaes. Assim imprecisa, a idia democrtica pode servir a todos os regimes. Todos, com efeito, proclamam-se democrticos, mesmo aqueles, prossegue BURDEAU, que utilizam as tcnicas mais autoritrias. Querem, com isso, evitar que o homem se sinta aviltado, por se submeter, no plano poltico, a ordens que lhe so impostas do exterior.2 Este primeiro questionamento levantado pelo escritor brasileiro, baseado nos pensamentos de BURDEAU , sem dvida, cabvel para a situao em apreo, pois, caso contrrio, poderamos buscar o que diz, por exemplo MANGABEIRA, para quem democracia o regime constitucional de governo da maioria, que, sobre a base da igualdade poltica e da garantia das liberdades civis, assegura s minorias, com seu direito de representao, o da fiscalizao e crtica.3 Este um conceito jurdico de democracia, que tem por base, inclusive, a representatividade garantida pela Constituio. CUNHA ressalta que: "numa sutilssima observao, ponderou PREVOSTPARADOL que a democracia um misto de verdade e de fico, porque, sem dvida, ela comporta, em alta voltagem, realismo poltico e sonho (...) O conceito de democracia deve exprimir, consequentemente, uma realidade dinmica, em contnuo evolver, no estratificada e exaurida, que exige do intrprete dotes de pensador, capaz de observar, penetrantemente, e de aspirar, com idealismo. "4 Tentando, por sua vez, talvez agradar a "gregos e troianos", por exemplo, ROSENFIELD ressalta que:
ANDRADE, Darcy Bessone de Oliveira. Idias Polticas, p. 29. MANGABEIRA, Joo in Francisco Vani Bemfica, Curso de Teoria do Estado, p. 141. 4 CUNHA, Fernando Whitaker da. Direito Constitucional do Brasil , p.156.
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"a democracia moderna ganhar um novo rosto, inaugurando um novo sentido do poltico, ao determinar-se por um espao pblico de discusso, de luta, de negociao e de dilogo. A reunio de todos aqueles que constituem a sociedade numa forma de organizao poltica aberta ao seu aperfeioamento d aos cidados um novo sentido da comunidade, no excluindo ningum, por princpio, dos assuntos pblicos."5 Segundo BONAVIDES, "a democracia aquela forma de exerccio da funo governativa em que a vontade soberana do povo decide, direta ou indiretamente, todas as questes de governo, de tal sorte que o povo seja sempre o titular e o objeto a saber, o sujeito ativo e o sujeito passivo de todo o poder legtimo".6 2.1 CONCEITO DO PRINCPIO DEMOCRTICO A base do conceito de Estado Democrtico e, consequentemente, a base do conceito de Princpio Democrtico , conforme dispe DALLARI, "a noo de governo do povo revelado pela prpria etimologia do termo democracia do grego 'demos', povo e 'kratos', poder. Examinamos, ento, como se alcanou supremacia da preferncia pelo governo popular e quais as instituies do Estado geradas pela afirmao desse governo".7 CHAU salienta que, "uma ideologia no nasce do nada, nem repousa no vazio, mas exprime, de maneira invertida, dissimulada e imaginria, a prxis social e histrica concretas. Isso se aplica ideologia democrtica." Em outras palavras, mister afirmar que existe na prtica e nas idias democrticas uma profundidade e uma verdade muito maiores do que a ideologia democrtica percebe ou deixa perceber".8 NUNES define democracia como: "Regime poltico originariamente criado em Atenas, no sculo IV a.C. e defendido por PLATO e ARISTTELES. Funda-se na autodeterminao e soberania do povo que, por sua maioria e em sufrgio universal, escolhe livremente os seus governantes e seus delegados s cmaras legislativas, os quais, juntamente com os membros do poder judicirio, formam os poderes institucionais, autnomos e harmnicos entre si, em que
ROSENFIELD, Denis L. O Que Democracia, p. 30-31. BONAVIDES, Paulo. A Constituio Aberta, p. 17. 7 DALARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 8 CHAU, Marilena. Convite Filosofia , p. 430.
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se divide o governo da nao, onde todos os cidados gozam de inteira igualdade perante a lei."9 Neste sentido, DINIZ disciplina que democracia "forma de governo em que h participao dos cidados, influncia popular no governo atravs da livre escolha de governantes pelo voto direto. o sistema que procura igualar as liberdades pblicas e implantar o regime de representao poltica popular, o Estado poltico em que a soberania pertence totalidade dos cidados".10 Segundo BONAVIDES: "PARETO, ao pedir a significao exata do termo 'democracia', acaba por reconhecer que ainda mais indeterminada que o termo completamente indeterminado 'religio' enquanto BRYCE, dando-lhe a mais larga e indecisa amplitude, chega a defini-lo, de modo um tanto vago, como a forma de governo na qual 'o povo impe sua vontade de todas as questes importantes'. Foi isso o que KELSEN ps de manifesto numa de suas obras fundamentais, em cujo prembulo fez ponderada advertncia sobre os desacordos pertinentes a esse conceito. Para KELSEN, a democracia , sobretudo um caminho: o da progresso para a liberdade."11 BOBBIO, afirma preliminarmente que, "O nico modo de se chegar a um acordo quando se fala de democracia, entendida como contraposta a todas as formas de governo autocrtico, o de considerla caracterizada por um conjunto de regras (primrias ou fundamentais) que estabelecem quem est autorizado a tomar as decises coletivas e com quais procedimentos".12 Dispe, ainda, BOBBIO que da Idade Clssica a hoje o termo 'democracia' foi sempre empregado para designar uma das formas de governo, ou melhor, um dos diversos modos com que pode ser exercido o poder poltico. Especificamente, designa a forma de governo na qual o poder poltico exercido pelo povo".13 2.2 DEMOCRACIA E O PRINCPIO DA IGUALDADE Outro postulado do regime democrtico , sem dvida, o princpio da igualdade (isonomia), segundo o qual todos os nacionais
NUNES, Pedro. Dicionrio de Tecnologia Jurdica , p. 305. DINIZ, Maria Helena. Dicionrio Jurdico, p. 52. 11 BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica , p. 267. 12 BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia, p. 18. 13 BOBBIO, Norberto. Estado, governo, sociedade; por uma teoria geral da poltica, p. 135.
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devem ter tratamento equivalente e, especialmente, igualdade de oportunidades. O princpio da igualdade figura entre os temas mais latos e equvocos. A igualdade figura entre os conceitos bsicos da democracia. O princpio democrtico sem a igualdade no teria consistncia.14 Sob a tica geopoltica, , inclusive, lcito afirmar que a concepo conceitual de democracia por muito tempo tem se baseado fundamentalmente nos pilares da liberdade e da igualdade, sendo certo que, nos tempos da chamada "guerra fria" (confronto ideolgico e poltico-institucional entre o Ocidente e os pases do bloco sinosovitico), as principais democracias ocidentais (EUA, Frana, Reino Unido, Canad, Repblica Federal Alem etc.) denominavam-se "Mundo Livre" (numa visvel aluso primazia do elemento liberdade, caracterstico de seus respectivos regimes polticos democrticos) em contraposio crtica aos Estados totalitrios da denominada "Cortina de Ferro" que se afirmavam, pelo menos sob o prisma designativo, democracias populares, em uma pretensa referncia maior igualdade que tais povos esbravejam possuir. Conforme j registramos, no se pode simplesmente rotular como genuinamente democrtico o Estado que, apenas em sua previso normativa abstrata (ainda que de ndole constitucional), assegura os postulados fundamentais do regime democrtico, quais sejam: a liberdade, a igualdade e, acima de tudo, o sagrado direito vida. Um dos valores supremos da democracia a igualdade poltica. Modernamente, a reivindicao da igualdade consumou-se primeiro na igualdade poltica pelo princpio de que o povo deve participar da constituio dos governos. O consentimento dos governados tornou-se elemento indispensvel para a legitimidade do poder poltico. No Brasil, isso no ocorre de maneira legtima, uma vez que o poder de manipulao da mdia associado ao poder econmico vicia o processo de escolha dos representantes do povo. O pequeno grupo que detm a maior parcela do poder nele perpetua-se, atravs da manuteno da pobreza e do analfabetismo, facilitando a dominao do povo e barateando a compra do voto. O governo deve ser eleito pelos cidados, controlado pelos representantes do povo, limitado pela lei. Dai o sufrgio universal, o parlamento, a constituio e as declaraes de direitos. O fato que a democracia brasileira ainda formal. Faz-se eleies para garantir os privilgios de uma minoria, as instituies atuam em favor dessa
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BONAVIDES, Paulo. A Constituio Aberta, p. 121.

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minoria, enquanto o povo vive em condies as vezes subumanas. A igualdade perante a lei um dos princpios supremos da democracia. o princpio que perante a lei no devem existir privilgios para certa categoria especial de indivduos. Na verdade nem todos so iguais perante a lei. O povo sabe que isto, ainda, uma grande mentira. Outro princpio sagrado da democracia a igualdade econmica. Nunca as pessoas foram to desiguais neste aspecto, como nos ltimos anos. O fosso entre ricos e pobres s aumentou. Houve grande transferncia de riquezas da maioria do povo para uma minoria privilegiada. Os ricos ficaram cada vez mais ricos e os pobres cada vez mais pobres. A desigualdade econmica repercute diretamente na distribuio do poder poltico, prejudica, parcializa e limita a igualdade poltica e a igualdade perante a lei. No h, nem pode haver verdadeira democracia e cidadania sem igualdade de oportunidades. A democracia, histrica e ideologicamente, corresponde a um ideal poltico. Um pas onde uma minoria concentra a maior parte da riqueza e uma grande parcela da populao no possui teto para morar nem trabalho, nem acesso educao, sade, cultura e recreao, no pode ser considerado uma democracia real, muito embora vista toda a roupagem da democracia. A democracia extremamente dependente do desenvolvimento poltico do povo (cidadania poltica). Este desenvolvimento importa na participao ativa, espontnea, intensa e multiforme da maioria na vida cvica. Importa, igualmente, na conscincia que tem cada um de seu papel e de sua contribuio para com o todo e de sua responsabilidade social. Apesar de no Brasil haver pluralidade de Partidos, e as leis determinarem as garantias individuais do cidado, ainda no se alcanou o nvel satisfatrio de cidadania e democracia para toda sociedade brasileira. Toda forma de governo, no importa qual o sistema que o inspire, depende, em sua realizao, de uma base econmica, poltica e social e sofre as vicissitudes dos problemas do momento. A democracia no exceo regra. Ao invs, sendo talvez a mais complexa e sensvel das formas de governo, acentuadamente reflete a fase por que passa a infra-estrutura econmica e social. Diante de um Estado expoliado e anmico, vivemos a democracia neoliberal, comandada pelo mercado e permitida pelas foras sociais e econmicas que tm o poder real em suas mos. Vivemos numa democracia? Formalmente, sim. A Constituio diz que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes

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eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio 15, temos as funes de mando temporrias e eletivas, uma Constituio escrita, com a tripartio dos poderes, a pluralidade partidria, a liberdade de expresso, os direitos fundamentais do homem so garantidos pelo artigo 5 da Constituio Federal, no plano jurdico todos os cidados so iguais perante a lei, sendo esta a que expressa a soberania popular e os atos dos governantes so submetidos permanentemente aos princpios das responsabilidades e do consenso geral, sendo aprovados ou no pelos representantes do povo. As eleies no Brasil tm funcionado como mecanismo de tapeao. So feitas eleies para que a populao tenha a impresso de que se est mudando a realidade. Mas pura iluso. Democracia poltica no significa, de imediato, a prtica da democracia econmica ou social. A democracia poltica permitida e tolerada pelas elites dominantes brasileiras, como forma de tapear, para parecer que h democracia. Se as eleies dessem vitria a um candidato que no desse respaldo aos interesses das elites, dificilmente tomaria posse. No obstante, se observarmos outros conceitos de democracia, poderemos dizer que no; no vivemos numa democracia, pois no h, no sistema poltico-econmico em que vivemos igualdade de oportunidades e no h justia social, da que, se utilizarmos a anlise marxista, por exemplo, a democracia , na verdade uma forma de maquiar as desigualdades, pois que, constituda esta, nas palavras de DARCY BESSONE: "no plano da abstrao, sem correspondncia com a realidade, destina-se, na verdade, a preservar interesses das classes dominantes, e no a integrar, efetivamente, o povo na vida poltica. Aliena-se o povo ao submeter-se a um poder que, dados os mecanismos e expedientes expostos, no emana dele, ainda que a lei declare que todo poder emana do povo (...) A democracia clssica seria, assim, apenas uma forma de oficializao da luta de classes, a servio da superioridade econmica e, portanto, da classe dominante, cujos interesses os partidos exprimem e defendem."16 Talvez fosse melhor acompanhar, at certo ponto, BURDEAU, quando diz que no existe democracia de fato. No h um Estado verdadeiramente democrtico, quer no que tange democracia clssica, quer no que diz respeito democracia popular, como propem os socialistas, a comear por MARX.
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Constituio Federal de 1988, Art. 1, Pargrafo nico, p. 03. ANDRADE, Darcy Bessone. Idias Polticas, p. 49.

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A democracia, a nosso ver, uma construo constante e, se vivemos num pas onde as "liberdades democrticas" foram duramente conquistadas, no quer dizer que vivemos numa democracia plena quando cerca de vinte e cinco por cento da populao do pas est absolutamente marginalizada de qualquer tipo de participao poltica; so os mais de trinta milhes de miserveis, excludos da sociedade em que vivemos e sem nenhum tipo concreto de representante no Congresso ou nas Assemblias Legislativas. Por outro lado, mais de um quarto da populao tem forma precria de participao, servindo de massa de manobra para que a politicalha e o coronelismo ainda continuem vigorando em vastas reas do territrio nacional. isso democrtico: metade da populao sem nenhuma ou com pequena representatividade no processo poltico brasileiro? A democracia, historicamente, representa um sonho acalentado pela humanidade, em busca da liberdade, da tolerncia e da justia social. A democracia nunca foi plenamente alcanada, ela algo dinmico, em constante aperfeioamento. A democracia perfeita seria aquela onde se processasse a coexistncia legal de todos os partidos polticos, quaisquer que sejam os pontos de vista dos indivduos. Que as votaes fossem livres e sem coao, num clima de tolerncia e de respeito s opinies alheias, s diversas polarizaes articuladas e distribudas nos partidos polticos. Assim, em razo desse longo aperfeioamento da democracia, que nasceu na Grcia, e floresceu na Europa Ocidental, principalmente, na Frana e Inglaterra, e depois se espalhou para outros pases como a Holanda, Blgica, pases Escandinavos, EUA e outros, pode-se considerar que eles alcanaram um nvel mais avanado de democracia, no podendo, entretanto, deixar de ressaltar que sob condies materiais alcanadas muitas vezes com o domnio violento de outros povos e sob condies de relaes comerciais internacionais injustas para os pases pobres. Segundo CANOTILHO, a liberdade partidria: " inseparvel da garantia de igualdade, ou seja, o reconhecimento jurdico a todos os partidos de iguais possibilidades de desenvolvimento e participao na formao da vontade popular. A liberdade partidria e a igualdade de oportunidades no desenvolvimento da actividade poltica so duas dimenses da liberdade partidria."17 E continua o ilustre professor: "Uma dimenso fundamental do princpio da igualdade de
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CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional , p. 305.

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oportunidades a questo do financiamento pblico dos partidos. De acordo com a caracterizao dos partidos. (...) A passagem legtima de um financiamento estadual imediato (pagamento dos custos da campanha eleitoral a quem tiver uma percentagem mnima de votos) para um financiamento estadual mediato (atribuio de subsdios aos partidos representados no parlamento) tem merecido srias objees. Se o financiamento dos partidos solidifica a sua posio perante influncias externas (o que mais que duvidoso) nem por isso os subsdios oramentais deixam de constituir uma inverso do prprio princpio democrtico: a formao da vontade parte do povo para os rgos do Estado e no destes para o povo. Acrescente-se ainda: o subsdio dos partidos pode ser um prmio ao poder e uma tentativa camuflada da reduo externa partidria e do prprio espectro poltico."18 2.3 O PRINCPIO DEMOCRTICO NO ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO O estudo sobre o Princpio Democrtico em seu sentido mais amplo, conduz uma nova caminhada, na qual procuramos desbravar de forma sucinta, o histrico e a evoluo destes princpios no constitucionalismo brasileiro. Procuramos situ-los na CF/88, que promulgou ser o Brasil uma Repblica Democrtica. Segundo NASCIMENTO, a forma republicana: " a forma de organizao poltica de um Estado com vistas a servir coisa pblica, ao interesse comum. O Brasil, notoriamente, no nasceu Repblica, uma vez que a primeira forma de governo adotada pelo Brasil foi a monarquia. Em 1822, com a vinda da famlia real portuguesa para o Brasil, foi assinado na cidade do Rio de Janeiro, a Ata de Aclamao de D. Pedro de Alcntara como Imperador Constitucional. Era, portanto, forma de governo adotada quela poca, no Brasil, a monarquia hereditria."19 Em 24.02.1891 foi promulgada a primeira Constituio Republicana dos Estados Unidos do Brasil. Nela, estabeleceu-se como forma de governo a Repblica Federativa, constituda pela unio perptua e indissolvel dos seus Estados. O regime utilizado foi o representativo, optando-se pelo presidencialismo moda americana. A
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CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional , p. 306-307. NASCIMENTO, Tubinamb Miguel Castro do. Comentrios CF, p. 152.

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Constituio de 1891, em suma, implantou dois pontos de extrema importncia: a Federao e a Repblica. A Federao transformou o Brasil, Estado Unitrio, em Estado federal; e a Repblica, reafirmando a extino da Monarquia, trazia a periodicidade das eleies e dos mandatos dos Poderes Executivo e Legislativo, fazendo, tambm desaparecer o Poder Moderador de BENJAMIN CONSTANT, assumindo a tripartio dos poderes de MONTESQUIEU, harmonizando-os pelo sistema de freios e contrapesos, conforme NASCIMENTO. 20 A Primeira Repblica veio abaixo com a Revoluo de 1930, sendo criado o Governo Provisrio sob a gide de VARGAS, como lder da Revoluo. Com a Revoluo, desapareceu do edifcio jurdico brasileiro a Constituio de 1891, que foi substituda pelo Decreto n. 19.398, de 11.11.1930. Este Decreto ficou em vigor at 16.07.1934, quando foi editada a nova Constituio, caindo, ento, o que foi denominado Constituio Provisria. A Constituio de 1934, apesar de anexar novos contedos, que neste momento no sero nominados, manteve os princpios formais fundamentais da Constituio anterior, quais sejam: a repblica, a federao, a diviso dos poderes, o presidencialismo e o regime representativo, mantendo-se, portanto, uma repblica democrtica, com ntida influncia da Constituio de Weimar. Com a decretao do Estado Novo e a permanncia de VARGAS no poder, foi revogada a Constituio de 1934 e "promulgada" a Constituio de 1937, tambm conhecida como "A Polaca". Alguns doutrinadores chegam a declarar que esta no se perfectibilizou em uma verdadeira Constituio, pois serviria somente para manter o continusmo do ento presidente, prorrogando o trmino de seu mandato para quando ele assim o quisesse. Assim, a Constituio de 1937, alicerando-se na Constituio polonesa da poca, manteve o princpio republicano, mas retratou todo o autoritarismo do perodo estadonovista. Em 1945, com o final da II Grande Guerra Mundial, comearam no Brasil movimentos pela redemocratizao. Em outubro deste mesmo ano, VARGAS foi deposto, em 2.12.1945 foi eleita a Assemblia Constituinte e em 2.2.1946 a mesma foi instalada. A Assemblia Constituinte buscava, apenas, restaurar a repblica federativa democrtica, como o era em 1891 e 1934 e que foi conspurcada pela Carta Poltica de 1937. A Constituio de 1946, de certa forma,
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NASCIMENTO, Tubinamb Miguel Castro do. Comentrios CF, p. 15-16.

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devolveu ao Brasil o princpio democrtico. A Constituio de 1967, "outorgada" em 24.1.1967, no governo de COSTA E SILVA. Oriunda do Golpe Militar de 1964, novamente pendeu na direo do autoritarismo que, apesar de afirmar a existncia dos trs poderes evidencia, no fundo, a existncia de somente um, o poder executivo, centralizando-o. Em 1969, uma Junta Militar, composta pelos Ministros da Marinha de Guerra, do Exrcito e da Aeronutica Militar, preparou um novo texto constitucional promulgado como Emenda Constitucional n. 1 Constituio de 1967, terica e tecnicamente tratando-se de nova Constituio, que manteve o princpio republicano e desfez-se do princpio democrtico. A luta pela normalizao democrtica e pela conquista do Estado Democrtico de Direito, tomou s ruas a partir de 1982, quando paulatinamente este movimento de autonomia e liberdade foi se intensificando at a grande campanha em prol das eleies diretas para a Presidncia da Repblica, em 1984. Em maro de 1985, iniciou um perodo de transio denominado "A Nova Repblica". No ano seguinte foi eleita a Assemblia Nacional Constituinte, livre e soberana, com a misso de dar ao Brasil uma Constituio democrtica e social, como de fato o fez, promulgando em 5.10.1988, a Constituio Cidad. Assim sendo, com base numa breve anlise dos princpios republicanos e democrticos nas nossas Cartas Constitucionais, temos, com exceo da Constituio de 1824, na qual o regime poltico era a monarquia hereditria, a qualificao de todas as demais Constituies brasileiras republicanas e democrticas. Contudo, algumas das Constituies brasileiras foram nitidamente no democrticas, apesar de se intitularem de forma diversa. Com base em texto constitucional, convivemos, desde 1891, com o regime poltico democrtico. Entretanto, nos perodos em que estavam em vigor as Cartas polticas outorgadas 1937 a 1945 e 1967/69 a 1985 -, no parece corresponder realidade que houve governo do povo. A Constituio de 5 de outubro de 1988 disciplinou de forma clara e inequvoca a Repblica Federativa como regime de governo constitudo em um Estado Democrtico de Direito. O Princpio Democrtico est disposto na Constituio Federal de 1988 em trs situaes distintas, quais sejam, no Prembulo, no art. 1 e no art. 3. Cada uma das disposies referida tem um fundamento especfico, tal como veremos a seguir. Nosso prembulo assim se expressa:

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"Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio...." A finalidade jurdica do prembulo expressar a legitimidade da Constituio, com o objetivo de deixar expressa sua formao a partir da vontade soberana do povo. Desta forma, as expresses "Estado Democrtico" e "Constituio da Repblica Federativa do Brasil" tem por objetivo identificar os valores polticos e sociais que esto orientando todo contedo do texto constitucional. Os artigos 1 e 3 dispem sobre os fundamentos e os objetivos constitucionais, respectivamente. O art. 1 assim se expressa: "Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: I. a soberania; II. a cidadania; III. a dignidade da pessoa humana; IV. os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V. o pluralismo poltico. Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta Constituio." Neste artigo encontram-se os fundamentos da Repblica brasileira, caracterizando-a como estado democrtico, bem como se apresenta as bases da poltica econmica e social adotada pelo texto constitucional. O art. 3 tem por objeto as metas a serem desenvolvidas pela ao governamental e assim se expressa: "Art. 3. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: a) construir uma sociedade livre, justa e solidria; b) garantir o desenvolvimento nacional; c) erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; d) promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de

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discriminao."21 A relevncia deste artigo encontra-se na necessidade de classificar os objetivos a serem adotados pela poltica governamental, no sentido de priorizar as aes do governo. Cabe salientar, que se infere a presena de alguns dos institutos da democracia semidireta na CF/88, como disciplina o artigo 17, incisos I, II e III, consecutivamente o plebiscito, o referendum e a iniciativa popular. A participao popular na democracia brasileira desperta tanto o interesse das cincias sociais quanto das cincias jurdicas. A Constituio Federal de 1988 disponibilizou a todo o cidado brasileiro formas de participao efetiva nas decises polticas e jurdicas do pas. Contudo, outras formas de manifestao se fazem necessria, haja vista o nvel de desenvolvimento da conscincia moral que indivduo deve possuir. 2.4 DEMOCRACIA E REFORMA POLTICO-PARTIDRIA O conceito amplo de democracia no a concebe como sendo especificamente poltica. Isso assim porque os direitos desta ordem no tero verdadeira validade enquanto no for assegurada e efetivada a dignidade dos homens. E, a propsito da dignidade, cabe dizer que a mesma significa a realidade de uma situao que garante a todos os membros da sociedade uma condio de vida adequada ao bem-estar, que proporciona e mantm o poder de exercer direitos e que persiste acompanhada da deferncia s diferenas de interesses. Ademais, no que tange igualdade, impende acrescentar que a mesma se concretiza atravs de uma situao econmica apropriada, que confirma na existncia de cada homem o exerccio dos direitos sociais, os quais so a projeo dos direitos individuais, tambm conhecidos como direitos de liberdade, no mbito social. Um regime democrtico-representativo pode resgatar elementos da democracia direta e a chamada "Constituio Cidad" exatamente o fez, em 1988, incorporando aos seus princpios e s suas normas a possibilidade do exerccio dessa democracia direta. Tanto no processo legislativo, portanto no exerccio do Poder Legislativo, quanto no exerccio do Poder Judicirio e, sobretudo, no exerccio do Poder Executivo. No Poder Legislativo, a democracia direta se manifesta atravs do plebiscito e do referendo: quem decide se a lei vai ter vigncia ou no o povo. Pode-se exemplificar com o recente caso brasileiro na escolha do
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Constituio Federal de 1988, Art. 1, Pargrafo nico.

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Presidencialismo e do Parlamentarismo - e nesse momento o pronunciamento do povo decisivo. Ento, o povo participa do processo legislativo, atravs de um plebiscito, onde ele se manifesta a favor ou contra alguma proposta que venha do Executivo. Ele pode participar tambm do processo legislativo atravs das iniciativas populares. Quer dizer, o povo pode apresentar um projeto de lei e esse projeto ser proposto para discusso, desde que tenha certo nmero de assinaturas, independentemente da aprovao dos deputados. So inovaes importantes que ampliam o espectro da chamada democracia participativa. H tambm no Judicirio elementos da democracia direta. No Tribunal do Jri, o povo que diretamente julga. No caso da democracia participativa, o povo participa diretamente, e uma forma eficaz desta participao a criao de um poder municipal, aqui, citando JOS LUIZ QUADROS DE MAGALHES: "com a defesa da opo por um poder municipal, aplicando-se o princpio da subsidiariedade para a estrutura do Estado, chegamos ento anlise da organizao do poder, concluindo pela necessidade da construo de uma estrutura popular, de participao direta em questes essenciais para o Estado Democrtico, como a gesto popular da sade, da educao e do controle por parte da populao dos meios de comunicao social."22 A democracia,23 por outro lado, quer significar a efetiva participao do povo nas decises e destinos do Estado, seja atravs da formao das instituies representativas, seja atravs do controle da atividade estatal. Em resumo, traduz-se na idia de que o povo o verdadeiro titular do poder, mesmo que este seja exercido atravs de representantes eleitos. Nela os representantes submetem-se vontade popular, bem como fiscalizao de sua atividade; o povo deve viver numa sociedade justa, livre e igualitria. A expresso Estado Democrtico de Direito, decerto, decorre da conjugao destes conceitos. Contudo, significa algo mais do que essa simples unio. Representa algo novo, que incorpora essas idias, mas as supera, na medida em que introduz um componente revolucionrio e
MAGALHES, Jos Luiz Quadros. Poder Municipal, p. 218. "A democracia representa na vastido dos sculos um sonho acalentado pela humanidade, transmitido de gerao em gerao atravs dos tempos, e assinalando a marcha para a liberdade, a tolerncia e a justia social. O homem, livre e entusiasta, constri a felicidade e a vida, no esplendor da convivncia democrtica, com um sentimento de liberdade e de alegre confiana no futuro (Pinto Ferreira, "Curso de Direito Constitucional", p. 76).
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transformador do Estado Tradicional. A inteno do legislador constituinte, ao cunhar a expresso "Estado Democrtico de Direito", no primeiro artigo de nossa Carta Constituinte, foi mostrar que se pretendia um pas governado e administrado por poderes legtimos, submissos lei e obedientes aos princpios democrticos fundamentais. Certamente, no se pretendia, ao adjetivar o Estado de democrtico, apenas travar o poder, mas sim alcanar-lhe legitimao, fortalecimento e condies de sustentao. 24 Atualmente, vivemos numa Democracia aparente. Na prtica, a situao se mostra bastante perversa, tendo em vista que pelas realidades poltico-sociais, um pequeno grupo da elite nacional se reveza no poder, sem soluo de continuidade. Alis, exatamente essa era a viso que fundamentava a "doutrina da segurana nacional", embasadora do constitucionalismo do regime militar, segundo a qual competia a elite a tarefa de promover o bem comum mediante um processo de integrao com a massa. Dentre as propostas apresentadas no congresso, referente ao tpico, e que se fossem aprovadas, os partidos polticos no poderiam fazer coligaes nas eleies para os Legislativos. As pequenas legendas ficariam excludas do programa eleitoral gratuito e no teriam direito ao fundo partidrio para isso, precisariam obter pelo menos 5% (cinco por cento) da votao nacional; e no mnimo 2% (dois por cento) em nove Estados. Essa exigncia valeria tambm para os partidos obterem financiamento pblico de campanha o dinheiro das empresas e das pessoas fsicas seria substitudo pelos recursos do fundo partidrio, de tal forma que, teoricamente, os candidatos apenas devessem satisfao aos seus eleitores, no a interesses privados. De tudo que foi exposto, certamente no na Constituio que se encontra o problema. Pensar criticamente o Texto constitucional, entendendo o ordenamento jurdico como um sistema o caminho que pode levar a concretude dos direitos, princpios e valores constitucionais. O desafio de transformar, esta Constituio, em realidade est nas mos de toda a sociedade. Tanto as autoridades, como o povo abstm-se implementao das prerrogativas constitucionais. Este, no por falta de vontade, mas sim devido a falta de conhecimento de todo o poder que detm, visto ser, ele realmente o verdadeiro depositrio da fora que pode impulsionar um pas. Aquelas, devido a prticas cada vez mais personalssimas, visando a
"O elemento democrtico no foi apenas introduzido para travar o poder (to check the power); foi tambm reclamado pela necessidade de legitimao do mesmo poder (to legitimize the power)." (J.J. Gomes Canotilho, "Direito Constitucional e Teoria da Constituio", p. 93-94).
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interesses externos, sem qualquer compromisso com os verdadeiros donos do poder, o povo brasileiro, sofrido, que diante de dspotas, de joguinho de interesses, sobrevive neste pas do futuro. E o futuro, quando chegar? Das reformas constitucionais, a poltica apresenta-se como a mais importante. E a razo para isso que, esta reforma, compe a base em que se assenta os pilares da plena estabilidade institucional. A reforma poltica estabelecer tanto os sustentculos do sistema poltico, tirando o pas desse caos, como tambm refletir sobre a conduta dos cidados. Uma mudana sincera, dentro das normas aperfeioar as atitudes e as aes dos representantes, estreitando a relao com os representados, adensando os nveis ticos, incentivando a participao, e melhorando os padres de cidadania. Reformar mudar o que j existe, e no caso da reforma poltica buscar modelos e processos que possam satisfazer as necessidades de todos. O pas clama por mudanas substantivas no meio poltico, a partir do reordenamento de temas que j esto na pauta, dentre os quais destacam-se a fidelidade partidria, o sistema de voto, o financiamento das campanhas eleitorais, o sistema de representao e at mesmo o prprio sistema de governo. Trata-se de um conjunto de temas complexos, que esto a merecer um debate aprofundado, srio por parte de nossa elite poltica. um estudo centrado nas dificuldades da representao poltica enquanto sustentculo da Democracia. A partir de uma anlise sobre as noes democrticas e da representao poltica, constatar-se- que a crise da representao popular e na prpria organizao e funcionamento dos partidos polticos - que no conseguiram evoluir no sentido de servirem como eficazes instrumentos de efetiva representao dos interesses do Povo no Parlamento - incentivou o surgimento e fortalecimento de novos caminhos de representao popular no processo decisional do Estado. Desta forma, paralelamente ao retorno de institutos antigos de democracia semidireta, a vida poltica estatal v de forma crescente a participao da prpria sociedade civil na tomada de decises polticas, ora de forma organizao (associaes, grupos de presso, direito de petio), ora de forma desorganizada e efmera, no exerccio do direito de reunio e manifestao (passeatas em defesa de especfico objeto). Nesse estudo, sero analisadas consideraes sobre essa complexa questo, para a partir de apontamentos de alguns problemas existentes, pensarmos em um novo modelo de aprimoramento da representao poltica no Estado, e, em especial, de aproximao dos partidos polticos para com o povo.

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Finalmente, a constatao dos rotineiros abusos de poder econmico nas campanhas eleitorais, que comprometem a legitimidade da representao parlamentar, abre o caminho para, nosso entendimento, o ponto mais importante da reforma poltica. O financiamento pblico das candidaturas algo que deve ser profundamente debatido com a sociedade, que precisa conscientizar-se sobre a sua importncia. A sociedade que ter que assumir os custos, mas, em contrapartida, ganhar na transparncia do processo eleitoral. Onde existe o financiamento pblico, ele feito para os partidos e no para os cidados. E os partidos recebem segundo a proporo de sua representatividade nos Corpos Legislativos.

3. ESTADO CONSTITUCIONAL E PARTIDOS POLTICOS

A dificuldade de exercer o governo diretamente pelo povo, torna imprescindvel a existncia de representante para que possa govern-lo. Assim, alienando parte de sua liberdade, coloca-se, o povo, administrao de seus escolhidos. O problema de governar por representantes surge do princpio de que cada um possui aspiraes sobre as caractersticas dos governantes. Como as preferncias no so totalmente discrepantes entre os indivduos, aparecem grupos que se organizam em torno de determinadas idias. Essas idias so postas a averiguao dos governados. Se essas correntes filosficas forem compatveis com suas aspiraes da maioria, eleger-se- um representante ligado aquele grupo. O representante do povo est escolhido. A funo do partido poltico est nascida.25 Considerados hoje como essenciais democracia representativa, at h pouco tempo, a existncia dos partidos polticos desenvolveu-se fora da Constituio e mesmo das leis, desde que os textos constitucionais escritos e as leis os ignoravam. So considerados como produto dos costumes e da tradio, fruto da experincia da nao e no resultado da ao formal de qualquer autoridade legalmente constituda. Segundo ORLANDO DE CARVALHO, os partidos polticos: "s aparecem nas Constituies no meado do sculo XX. Na Constituio de Weimar, de 1919, h referncia apenas representao proporcional dos partidos. Na Itlia de 1946, h trs artigos sobre os partidos polticos, mas uma novidade. Estamos diante de coisa nova nas instituies do Estado Moderno. De maneira que os partidos polticos se apresentam hoje como indispensveis ao Estado democrtico moderno e integram a estrutura do poder. (...)." 26 A legislao brasileira, no que se refere aos partidos polticos, vistos sob a perspectiva do Direito Constitucional moderno, apresentase como precursora. O exame dos partidos polticos est ligado ao dos regimes contemporneos, desde que guardam estreita relao com os sistemas partidrios, que podem variar em funo do nmero de partidos que compem o processo.
COELHO NETO, Ubirajara. Estado Constitucional e Partidos polticos . CARVALHO, Orlando. Os Partidos Polticos e a legitimao do processo poltico brasileiro, p. 61.
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As tipologias dos sistemas partidrios so examinadas sob diversas perspectivas, sendo que no presente trabalho ficaremos restritos ao aspecto numrico, utilizando a classificao dos sistemas partidrios em unipartidarismo, bipartidarismo e pluripartidarismo. preciso que saibamos colocar os partidos polticos dentro dos regimes polticos democrticos, para que eles sejam representativos das foras polticas modernas. No devem perder a influncia nas grandes transformaes que esto surgindo, nem deixar que os grupos de presso e de interesses ocupem os seus lugares, pela omisso e desajustes dos mesmos. Os partidos polticos so considerados como essenciais democracia representativa, desde que so elementos fundamentais na dinmica de sua estrutura jurdico-poltica. Constituem um dos fenmenos mais caractersticos dos Estados modernos. 3.1 CONCEITO DE PARTIDO POLTICO No se pode tratar da democracia contempornea, democracia social, democracia de massas, democracia representativa, sem aludir aos partidos polticos, intermedirios entre a nao e a representao. At hoje no se descobriu maneira melhor de dar representao ao povo seno atravs dos partidos polticos. Para que a representao possa bem servir a democracia h de ser sempre atual. Tal atualidade dependeria de uma renovao dos representantes a todo o instante? No, porque h um novo objeto, de validade comprovada, de tornar a representao uma situao sempre legal: os partidos polticos. Aqui estamos tratando da representao em sentido especfico, qual seja a representao que depende de eleio. Dentro da verdadeira democracia tm os polticos de fundar partidos que estejam em comunho permanente com o povo. S assim, sentindo o povo dia a dia os lideres polticos, atravs dos partidos, podero servir Democracia, projetando na rea especfica da atuao dos representantes do povo os anseios renovados das diversas camadas sociais. Nas palavras de SAHID MALUF, "... ficou demonstrado que o sistema democrtico representativo consiste, formal e substancialmente, numa organizao estatal fundada na existncia de partidos polticos, considerados como rgos de coordenao e manifestao da vontade popular, visto que todo poder emana do povo e em seu nome ser

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exercido".27 Nas palavras de JOS AFONSO DA SILVA, "o partido poltico uma forma de agremiao de um grupo social que se prope organizar, coordenar e instrumentar a vontade popular com o fim de assumir o poder para realizar seu programa de governo". 28 Segundo PIETRO VIRGA, "so associaes de pessoas com uma ideologia ou interesses comuns, que, mediante uma organizao estvel (Partei-Apparat), miram exercer influncia sobre a determinao da orientao poltica do pas". 29 A funo dos partidos polticos tem dois aspectos principais: a) a organizao do eleitorado com o propsito de obter uma maioria; b) a manuteno de uma conexo contnua e responsvel entre os representantes e os comcios de uma eleio a outra. Para JOS AFONSO DA SILVA, "a doutrina, no geral, admite que os partidos tm por funo fundamental organizar a vontade popular e exprimi-la na busca de poder, visando a aplicao de seu programa de governo. Por isso, todo partido poltico deveria estruturar-se vista de uma ideologia definida e com um programa de ao destinado satisfao dos interesses do povo". 30 Desde meados do sculo XVII quando surgiram os dois grandes partidos ingleses, que os mesmos ocuparam alternadamente o governo britnico at meados do sculo XIX, a cincia poltica ignorou a existncia dos partidos polticos. Tal que em 1850 nenhum outro pas do mundo, com exceo dos Estados Unidos e Inglaterra conhecia partidos polticos no sentido moderno da palavra: havia tendncia de opinies, clube popular, associaes de pensamentos, grupos parlamentares, porm no partidos propriamente ditos. Acontece que os partidos polticos no se desenvolveram seno quando se estabeleceu de maneira duradoura o regime representativo e o seu progresso foi paralelo ao da idia democrtica. No atual desenvolvimento da cincia poltica no mais possvel discutir a funo essencialssima que os partidos polticos cumprem na democracia representativa, cuja dinmica requer indispensavelmente a existncia e o funcionamento daqueles, at mesmo a ponto de justificar a qualificao de governo de partidos que alguns costumam atribuir hoje a democracia.
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado, p. 303. SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo , p. 397. 29 VIRGA, Pietro. Libert Giuridica e Diritti Fondamentali , p. 243. 30 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo , p. 404.
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Segundo KELSEN a democracia significa identidade de dirigentes e dirigidos, do sujeito e objeto (povo) do poder, do Estado, e governo do povo para o povo. E como h uma distino ntida entre a parcela do povo sem opinio nem critrio prprio obedece a influncia de outros que inspirem uma direo ao processo de formao da vontade coletiva. Tal investigao conduz ao descobrimento dos partidos polticos. A democracia moderna descansa sobre os partidos polticos, cuja significao cresce com o fortalecimento progressivo do princpio democrtico. A existncia dos partidos polticos resulta da mesma essncia das instituies democrticas. A democracia supe a diversidade de opinies com relao a poltica que o Estado dever seguir. A representao poltica e a eleio no Estado constitucional pressupe a existncia de partidos polticos no pas e a possibilidade da constituio de partidos polticos, livres e iguais, na vida poltica nacional um dos cnones fundamentais do regime constitucional. Em todo o Estado h necessariamente diversidade de tendncias, de interesses, de opinies sobre os assuntos do Estado, sobre as medidas legislativas, administrativas e financeiras a adotar, como tambm em geral quanto orientao poltica do governo. Para OLIVEIRA BARACHO, "os partidos polticos so considerados como essenciais democracia representativa, desde que so elementos fundamentais na dinmica de usa estrutura jurdico-poltica. Constituem um dos fenmenos mais caractersticos dos Estados modernos".31 3.2 REPRESENTAO POLTICA E DEMOCRACIA A defesa de um Estado Democrtico pretende, precipuamente, afastar a tendncia humana ao autoritarismo e concentrao de poder. Como ensina VERGOTTINI, o estado autoritrio, em breve sntese, caracteriza-se pela concentrao no exerccio do poder, prescindindo do consenso dos governados e repudiando o sistema de organizao liberal, principalmente a separao das funes do poder e as garantias individuais.32 DUVERGER, ao analisar a complexidade da conceituao da Democracia, nos aponta que "a definio mais simples e mais realista de democracia: regime em que os governantes so escolhidos pelos governados; por intermdio de eleies honestas e livres". 33 Destaca FERREIRA FILHO que, de fato:
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral dos Partidos Polticos , p. 22. VERGOTTINI, Giuseppe de. Diritto Costituzionale Comparato , p. 589. 33 DUVERGER, Maurice. Os partidos polticos , p. 387.
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"a Democracia, no plano poltico, que a mxima identificao dos governantes e dos governados, implica num estatuto do poder. Um estatuto tal que os governantes sejam a imagem dos governados", para a seguir concluir que "a Democracia, como Proteu, muda freqentemente de aparncia. Quem tentar examin-la no pormenor na maior parte das vezes ficar desnorteado. Depois de haver consagrado tantos captulos Democracia, ei-la que retorna com uma nova roupagem". 34 O Estado Democrtico de Direito, que significa a exigncia de reger-se por normas democrticas, com eleies livres, peridicas e pelo povo, bem como o respeito das autoridades pblicas aos direitos e garantias fundamentais, proclamado no caput do artigo 1 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, que, adotou, igualmente, no seu pargrafo nico, o denominado princpio democrtico ao afirmar que "Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio", para mais adiante, em seu artigo 14 proclamar que "a soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: plebiscito; referendo; iniciativa popular". CANOTILHO e MOREIRA informam o alcance do princpio democrtico, dizendo que: "A articulao das duas dimenses do princpio democrtico justifica a sua compreenso como um princpio normativo multiforme. Tal como a organizao da economia aponta, no plano constitucional, para um sistema econmico complexo, tambm a conformao do princpio democrtico se caracteriza tendo em conta a sua estrutura pluridimensional. Primeiramente, a democracia surge como um processo de democratizao, entendido como processo de aprofundamento democrtico da ordem poltica, econmica, social e cultural. Depois, o princpio democrtico recolhe as duas dimenses historicamente consideradas como antiticas: por um lado, acolhe os mais importantes elementos da teoria democrticarepresentativa (rgos representativos, eleies peridicas, pluralismo partidrio, separao de poderes); por outro lado, d guarida a algumas das exigncias fundamentais da teoria
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Os partidos polticos nas constituies democrticas, p. 99; Conferir, ainda, sobre a definio de democracia: CAGGIANO, Mnica Herman Salem. Sistemas eleitorais X representao poltica , p. 09.
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participativa (alargamento do princpio democrtico a diferentes aspectos da vida econmica, social e cultural, incorporao da participao popular directa, reconhecimento de partidos e associaes como relevantes agentes de dinamizao democrtica, etc.)."35 Como possvel verificar, a partir do Direito Constitucional, modernamente a soberania popular exercida em regra por meio da Democracia Representativa, sem, contudo descuidar-se da Democracia Participativa, uma vez que so vrios os mecanismos de participao mais intensa do cidado nas decises governamentais (plebiscito, referendo, iniciativa popular), bem como so consagrados mecanismos que favorecem a existncia de vrios grupos de presso (direito de reunio, direito de associao, direito de petio, direito de sindicalizao).36 CARL J. FRIEDRICH define a representao poltica como sendo "o processo por meio do qual a influncia de toda a cidadania, ou parte dela, sobre a ao governamental, se exerce, com sua aprovao expressa e em seu nome, por um pequeno nmero de pessoas, com efeitos obrigatrios para os representados". 37 Ressalte-se, porm, que a representao poltica no deve ser meramente terica, pois uma Democracia autntica e real exige efetiva participao popular nas decises governamentais, e, em especial, na escolha de seus representantes. Mister se faz a adequao de mecanismos que ampliem a eficcia da representatividade, sejam preventivos, a partir de um maior interesse do cidado nas eleies, sejam repressivos, por meio de prticas de democracia semi-direta, pois, como adverte DALLARI, a crise da democracia representativa pode gerar regimes autoritrios pois, "se o povo no tem participao direta nas decises polticas e se, alm disso, no se interessa pela escolha dos que iro decidir em seu nome, isso parece significar que o povo no deseja viver em regime democrtico, preferindo submeter-se ao governo de um grupo que atinja os postos polticos por outros meios que no as eleies".38 3.3 SISTEMAS PARTIDRIOS
CANOTILHO, J. J. Gomes e MOREIRA, Vital. Fundamentos da constituio, p. 195. Como salienta Dalmo Dallari, "a atividade de governo essencialmente poltica e s por inconscincia ou demagogia que algum, participando de um governo, pode afirmar-se apoltico" (O renascer do direito, p. 93). 37 FRIEDRICH, Carls J. Gobierno Constitucional Y Democracia, p. 16 e segs. 38 DALLARI, Dalmo de Abreu. O renascer do direito , p. 131.
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Segundo FVILA RIBEIRO, "o exame dos partidos polticos est ligado ao dos regimes contemporneos, desde que guardam estreita relao com os sistemas partidrios, que variam em funo do nmero de partidos que compem o processo". 39 As tipologias dos sistemas partidrios so examinados sob diversas perspectivas, sendo que para o presente estudo usaremos apenas a que diz respeito ao nmero de partidos. Para OLIVEIRA BARACHO, "muitas das classificaes dos sistemas partidrios acomodam-se a trs sistemas: pluripartidarismo, bipartidarismo e unipartidarismo. Mas convm salientar que dentro destas frmulas ocorrem outras denominaes como sistema de bipartidarismo puro, sistema de partidarismo imperfeito, sistema de multipartidarismo com partido dominante". 40 Em virtude da proposta acima apresentada, trs so os sistemas partidrios. O sistema de partido nico, que inerente ao Estado autoritrio moderno; sistema de dois partidos ou bipartidarismo; e sistema de vrios partidos, ou pluripartidarismo. H um consenso geral de que o Estado constitucional supe um dos dois ltimos sistemas de partidos. 3.3.1 Sistema de partido nico O sistema de partido nico ou unipartidarismo, no parece compatvel com a democracia, que um regime de discusso, de dilogo e de diversidade; no pode seno servir ditadura de uma maioria, a mido mais aparente que real e para ns a democracia puramente maioritria, ou oriental, ou massiva, como se costuma dizer, no democracia. O sistema de partido nico s encontra clima institucional possvel para a sua existncia e operao dentro da concepo do estado autoritrio ou desptico, e chegou a seu apogeu no perodo compreendido entre as duas grandes guerras mundiais. Como adverte DUVERGER "geralmente se considera o partido nico como a grande inovao poltica do sculo XX"41, o que institui um erro. De fato se a ditadura velha como o mundo, a ditadura partidria apoiada em um partido constitui um sistema novo. Na Europa foi a Rssia o primeiro pas que levou a prtica o sistema do partido nico em 1917; a Turquia, em 1919; a Itlia (perodo Fascista) em 1919; a Alemanha em 1919 (Partido Nacional Socialista);
RIBEIRO, Fvila. Direito Eleitoral , p. 230. BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Regimes polticos, p. 243. 41 DUVERGER, Maurice. Introduo Poltica , p. 107.
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Portugal (Unio Nacional) em 1933; a Espanha, com a Falange. 3.3.2 Sistema bipartidrio e pluripartidrio Descartado o sistema unipartidrio, no plano do Estado constitucional unicamente cabe discutir as vantagens e inconvenincias do bipartidarismo e do pluripartidarismo. Para DUVERGER, "o bipartidarismo suprime os conflitos secundrios, levando todas as oposies a exprimirem-se no quadro de um antagonismo fundamental, ao passo que o multipartidarismo aumenta os conflitos secundrios e fraciona os grandes antagonismos".42 Segundo GIOVANNI SARTORI, tomado por seu valor aparente: "o pluralismo partidrio indica simplesmente a existncia de mais de um partido; mais a conotao a de que os partidos no plural so o produto do pluralismo. Mas o fato de que a legitimao e o funcionamento normal do pluralismo partidrio se baseia na aceitao do pluralismo tout court, sem adjetivos, continua sendo um fator secundrio. No contribui para explicar, entre outras coisas, por que os sistemas partidrios se desenvolveram de uma determinada maneira, nem o papel que o sistema partidrio chegou a desempenhar dentro do sistema poltico geral."43 A realidade que nesta matria, como de vista em todas as demais da cincia poltica, no cabem afirmaes genricas e concludentes, pois o que pode parecer exato ou conveniente para uma nao em um momento determinado, pode no s-lo para outro pas ou para este mesmo Estado em outro instante de seu futuro histrico. Os fatores geogrficos, raciais, polticos, histricos, econmicos, sociolgicos etc. podem influir decisivamente em um ou outro sentido. Se bem que a existncia e a operao de dois partidos fortes e orgnicos, como ocorre nos Estados Unidos e na Inglaterra, impressiona muito favoravelmente, desde o ponto de vista das transcendentais funes que incumbem a operaes partidrias como verdadeiros instrumentos de governo, cabe no deixar de ter em conta a necessidade de que possam operar outros partidos, de modo que a diversidade de opinies e tendncias possam refletir mais fielmente na dinmica institucional. H de assinalar-se, por outra parte, que o sistema de dois partidos, cujos expoentes tpicos so os pases anglosaxes, na realidade no se d com o mximo de pureza, j que nos
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DUVERGER, Maurice. Introduo Poltica, p. 109. SARTORI, Giovanni. Partidos e Sistemas Partidrios , p. 39.

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Estados Unidos e Inglaterra, ao lado dos grandes partidos, atuam outros ainda de importncia muito desigual. 3.4 STATUS JURDICO DO PARTIDO POLTICO Inobstante o desconhecimento total que por longo tempo adotou o direito positivo com relao aos partidos polticos, eles vingaram como realidade sociolgica. Para XIFRAS HERAS, "O partido se manifesta sempre como uma organizao de um grupo social, que se prope influir na orientao poltica".44 No plano sociolgico, essa organizao de fins polticos firmou-se no meado do sculo XIX. O legislador do Estado Liberal prefere ignorla, reputando-a como um fenmeno extraconstitucional, ainda que no Direito Constitucional encontrasse sua base de sustentao como forma de exerccio da liberdade de associao. A sociedade uma necessidade natural do homem, e derivada da sua natureza social, conforme j sustentava ARISTTELES no IV sculo a.C. S um bruto ou um Deus dizia isto , algo menor ou algo mais que um homem pode existir fora da convenincia social. E esse carter necessrio da sociedade aparece corroborado pelo fato histrico, s que ainda em pocas mais remotas se encontram agrupaes humanas, as mais rudimentares e imperfeitas possveis, porm agrupaes e nunca indivduos isolados. Tal observao suficiente para compreender o aparecimento das associaes profissionais, culturais, desportivas e o que interessa agora as associaes polticas, de que se originaram os partidos polticos. A existncia dos partidos explica-se, ento, no como anomalia ou enfermidade dos povos, mas, ao contrrio, pela natural diversidade de idias, sentimentos e interesses que dividem aos homens em toda a sociedade culta e civilizada. No entanto, as Constituies liberais sequer se referiam ao partido poltico, realidade sociolgica inevitvel como vimos. Ao redor delas formou-se verdadeira conspirao do silncio. Perdurava, por conseguinte, no fundo de todas essas omisses o ressentimento pregado por ROUSSEAU a respeito dos partidos. Antes que se operasse a transio de nossos dias (a crescente valorizao dos partidos como o mais significativo evento na funo
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HERAS, Jorge Xifras. Curso de Direito Constitucional , p. 202.

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dos mecanismos democrticos contemporneos), os partidos polticos constituam ento apenas um fenmeno sociolgico, desprovido de contedo jurdico. Os partidos, como instituies extralegais pertencem ainda a uma concepo de democracia contra a qual eles bracejam ou inertem e que vem a ser a democracia liberal. O lugar dos partidos polticos, porm no Estado social, na democracia de massas, aonde chegam plenitude do seu poder e reconhecimento jurdico. Negar, porm acolhimento constitucional aos partidos polticos nos sistemas contemporneos significa simplesmente, segundo KELSEN, fechar os olhos realidade. Com efeito, o surto constitucional do primeiro ps-guerra quebrou o tabu segundo o qual as constituies no deveriam referir-se aos partidos polticos. Doravante, o que temos visto o legislador constituinte variar daquela posio de indiferena aos partidos para sancionar corajosamente a nova realidade poltico-partidria como realidade constitucional. Os partidos se tornam cada vez mais instituies oficiais, que recebem subsdios de agncias governamentais e se convertem, pois, em rgos do poder estatal. Na Inglaterra, por mais paradoxal que seja, pois tal pas foi o pioneiro da organizao partidria, das democracias que mais retardadas se apresentam ainda no reconhecimento legal daquelas organizaes, visto que ali, conforme assinala FIELDS, citado por BONAVIDES, nenhum ato do Parlamento ou deciso judicial mencionou jamais o nome dos partidos polticos, entidade, por conseguinte destitudas de direitos e obrigaes legais. 45 Como destaca STARR, dista muito de falar-se claramente definido o status legal dos partidos polticos nos Estados Unidos. Por um lado, encontramos um vasto corpo legislativo e jurisprudencial que verdadeiramente erige a agrupao partidria em um ramo do governo. Por outro lado sua situao parecida com a imperante na Inglaterra, com os partidos polticos praticamente sem regulamentao, salvo o disposto por leis encaminhadas a controlar as agrupaes subversivas, tendo em vista ainda coibir fraudes e abusos nas convenes e eleies, bem como tolher a perverso do sufrgio pelo suborno eleitoral. que a Constituio no menciona direta nem indiretamente os partidos polticos; seus fundadores no previam a ulterior existncia dos partidos polticos.
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BONAVIDES, Paulo. Direitos Polticos e Partidos Polticos .

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No entanto, verifica-se que foi dado ao partido poltico na totalidade das constituies recentes um status legal indiscutvel. A Constituio brasileira de 1988 consagrou definitivamente o sistema democrtico do pluripartidarismo, assegurando a liberdade de criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos. Os limites dessa liberdade situam-se no resguardo da soberania nacional, do regime democrtico, do pluralismo e dos direitos fundamentais da pessoa humana (art. 17, da CF/88). Os partidos polticos adquirem personalidade jurdica na forma da lei civil, e registraro seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral (art. 17, 2, da CF/88). Isto posto, no resta dvida sobre a natureza institucional dos partidos. O Cdigo Eleitoral de 1950 j declarava os partidos polticos como pessoas jurdicas de direito pblico interno, dando-lhes j personalidade jurdica desde o seu registro pelo Tribunal Superior Eleitoral. Atualmente, a Lei n. 9.096, de 19 de setembro de 1995, que dispe sobre partidos polticos e regulamenta os arts. 17 e 14, 3, inciso V, da Constituio Federal de 1988, transformou o partido poltico em pessoa jurdica de direito privado, destinado a assegurar, no interesse do regime democrtico, a autenticidade do sistema representativo e a defender os direitos fundamentais definidos na Constituio Federal. 46 Esta posio a nica que no entra em conflito com a realidade sociolgica subjacente. De fato o partido deve ser considerado como instituio. O ato que o cria instaura uma situao permanente que fonte de direitos e obrigaes, de relaes jurdicas diversas, suscetveis de variao, pois no so determinadas definitivamente. Esse ato d origem a um organismo com um fim distinto, que no se confunde com os interesses de seus membros considerados como indivduos, o que permite subordinar os direitos e os interesses privados aos fins que o organismo se prope a atingir. E mais, fortifica um poder de direo comum s Assemblias e ao corpo eleitoral que talvez a principal das funes que os partidos polticos exercem, segundo HAURIOU. 47 Do ponto de vista jurdico o partido se apresenta, portanto, como Instituio. Os estudos a respeito dos partidos no devem de forma alguma ficar restrito disciplina jurdica, mas tambm apontar os seus pontos de contato com os motivos que determinam o seu surgimento. As modificaes partidrias no podem excluir nem as perspectivas
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Cdigo Eleitoral. p. 118 e ss. HAURIOU, Andr. Derecho Constitucional e Instituies Polticas .

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jurdicas, nem as polticas, nem mesmo as sociais. A institucionalizao de qualquer sistema partidrio no deve conter-se, apenas, dentro de suas caractersticas formais. Representando as bases eleitorais diferenciadas, os quadros partidrios tm de acompanhar o dinamismo social, para que possam responder as aspiraes da sociedade contempornea. Por fim, preciso que saibamos inserir os partidos dentro dos regimes polticos democrticos, para que eles sejam representativos das foras polticas modernas. No devem de maneira alguma perder a influncia que exercem nas grandes transformaes que esto surgindo, nem mesmo deixar que os grupos de presso e de interesses ocupem os seus lugares, pela omisso e desajuste dos mesmos. 3.5 CRISE NO SISTEMA REPRESENTATIVO Diferentemente do Estado Liberal, onde o Poder Legislativo enquanto detentor da vontade geral do povo predominava dentre os demais poderes, a partir do Estado Social, o Poder Executivo vem assumindo, cada vez mais, o papel de grande empreendedor das polticas governamentais, relegando a um segundo plano o Parlamento e, consequentemente, os partidos polticos, e fazendo surgir, com mais fora e vitalidade, por absoluta necessidade, outros atores da competio poltica. Assim, a idia bsica do Estado Liberal, onde a crena da soberania popular e da representao poltica permaneciam intocveis, como instrumentos infalveis da participao da sociedade no poder, foi afastada pela chegada do Estado Social, como bem salientado por COMPARATO, demonstrando, claramente, que diante das grandes transformaes scio-econmicas, os representantes do povo muito pouco decidem e os que decidem carecem de grande representatividade poltica.48 O problema central da representao poltica, portanto, acaba por consistir na impossibilidade de aferir-se compatibilidade entre a vontade popular e a vontade expressa pela maioria parlamentar. Dentre outras importantes causas, poder-se-ia apontar trs primordiais para esse distanciamento entre representantes e representados: o desvirtuamento da proporcionalidade parlamentar, o total desligamento do parlamentar com seu partido poltico e a ausncia de regulamentao na atuao dos grupos de presso perante o Parlamento.49
COMPARATO, Fbio Konder el ali. Brasil sociedade democrtica , p. 398. Maurice Duverger, em relao representao poltica, afirma que "o problema fundamental consiste em medir o grau de exatido da representao, isto , o grau de coincidncia entre a opinio pblica e a sua expresso
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A crise representativa demonstra uma maior necessidade de reaproximao do povo com o governo, ou seja, dos representados com os representantes.50 A reaproximao do povo com o governo traz novamente tona o combate entre as idias de representante-delegado e representantefiducirio. A primeira idia consiste no mandato imperativo defendido por ROSSEAU, apontando que a soberania: "no pode ser representada, pela mesma razo que no pode ser alheada. Consiste essencialmente na vontade geral, e esta vontade no se representa. a mesma ou outra, e nisto no h termo mdio. Os deputados do povo no so, pois, nem podem ser, seus representantes, so simplesmente seus comissrios que no esto aptos a concluir definitivamente. Toda lei que o povo pessoalmente no retificou nula e no uma lei. O povo ingls pensa ser livre e engana-se. No o seno durante a eleio dos membros do Parlamento. Uma vez estes eleitos, torna-se escravo e nada mais . Nos curtos momentos de sua liberdade, o uso que dela faz bem merece que a perca." 51 A Segunda consiste na idia de mera representao, com caractersticas bem definidas, como ressaltado por BOBBIO para quem: "as democracias representativas que conhecemos so democracias nas quais por representante entende-se uma pessoa que tem duas caractersticas bem estabelecidas: a) na medida em que goza da confiana do corpo eleitoral, uma vez eleito no mais responsvel perante os prprios eleitores e seu mandato, portanto, no revogvel; b) no responsvel diretamente perante os seus eleitores exatamente porque convocado a tutelar os interesses gerais da sociedade civil e no os interesses particulares desta ou daquela categoria."52 Nesse sentido, DALLARI afirma que " indispensvel que se queira, efetivamente, melhorar o sistema representativo. Como evidente, a manuteno de falhas e dos vcios aumenta o descrdito dos corpos representativos e o conseqente desinteresse popular pelas eleies".53
parlamentar" (Os partidos polticos, p. 406). 50 Dalmo de Abreu Dallari faz consciente anlise da crise do Estado e crise de Governo: O renascer do direito, p. 96 e segs. Conferir, ainda, sobre a crise e deformao do sistema representativo: SILVA, Jos Afonso da. Perspectivas do direito pblico, p. 145. 51 ROUSSEAU, Jean-Jacques. O contrato social , p. 105. 52 BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia, p. 42. 53 Nesse mesmo sentido salienta Mnica Caggiano, ao analisar a representao

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A crise no sistema representativo faz com que haja o crescimento das reivindicaes pela desburocratizao das prticas e das organizaes da representao poltica, para que os processos decisrios tendam a uma maior informalidade e participao da vontade geral. Paralelamente a essa crise das instituies polticas, desenvolve-se uma grave e sria crise das formas de trabalho, da organizao econmica, das relaes dos vrios setores do capital, do sistema empresarial, do sistema sindical, do papel do Estado no sistema produtivo. Essas idias somadas acabam por desaguar, inexoravelmente, na crise dos partidos, do engrandecimento dos movimentos sociais e no neocorporativismo. A crise partidria caracteriza-se, basicamente, pela incapacidade dos partidos em filtrar as demandas e reclamos sociais e transform-las em decises polticas. Conforme j ressaltado, a crescente presena do Estado na ordem econmica e o crescimento da burocracia estatal terminaram por fazer dos partidos meros indicadores de burocratas para a ocupao de cargos de relevncia e no mais verdadeiros defensores dos ideais populares pelos quais seus representantes foram eleitos.54 Desta forma, o partido poltico deixa de constituir-se no nico, e talvez deixe tambm de constituir-se no mais importante, coletor das aspiraes populares e direcionador das decises polticas do Estado. Em virtude disso, FRIEDRICH, aps analisar inmeras formas de representao poltica, aponta seus diversos problemas e conclui pela necessidade de uma reformulao na idia de fundar a democracia na representao poltica territorial - representantes/representados entendendo necessria uma maior participao popular, por meio de grupos de presso.55 A partir do declnio do sistema representativo poltico, surgem diversos grupos de participao poltica que, juntamente com os partidos polticos, tornam-se importantes atores da competio, pois, como lembra CAGGIANO que "o que se busca hoje, na realidade, a
poltica, afirmando haver necessidade de "nova abordagem da mecnica representativa, agora j no mais quanto a tica do veculo, mas colocando sob mira precisa e direta as tcnicas utilizadas no mbito do processo pelo qual o povo intervm no jogo poltico, selecionando e indicando seus representantes" (CAGGIANO, Mnica Herman Salem. Sistemas eleitorais X representao poltica, p. 02). 54 Jos Filomeno aponta algumas causas do desprestigio dos partidos polticos no Brasil (A construo democrtica, p. 71). 55 FRIEDRICH, Carls J. Gobierno Constitucional Y Democracia , p. 16 e segs.

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identificao mxima entre sujeitos e titulares do poder, porquanto nos moldes democrticos deve restar assegurado aos prprios governados o exerccio do poder poltico". 56 A ausncia de correspondncia da Democracia meramente representativa aos anseios populares, portanto, abriu caminho para a democracia participativa, onde os grupos de presso surgem para exigir seu espao no cenrio do exerccio do poder poltico. Na democracia participativa inevitvel a idia de existncia de grupos de presso que passam a dividir com os partidos polticos a participao no processo decisional. Essa maior participao eleva os custos da democracia, por provocar a politizao dos diversos segmentos sociais, porm diminui os riscos externos da deciso ser afastada por ausncia de legitimidade popular. Portanto, a partir da crise enfrentada pelo sistema representativo, bem como pela acentuada substituio do Estado Liberal pelo Estado Social, deixa o partido poltico de ser o nico ator nas decises governamentais, passando a atuar paralelamente com as associaes gerais, as associaes especificamente com finalidades polticas ( lobbies), os grupos institucionais (sindicatos), os grupos annimos e a prpria imprensa. A par desse ingresso da democracia participativa na tomada de decises governamentais, valorizam-se os instrumentos de participao mais direta do povo nas decises polticas, revitalizandose os institutos do plebiscito, referendo e iniciativa popular de lei. Essa constatao confirmada por F. BADIA ao lembrar que: "j h algum tempo, os cientistas da poltica vm dispensando ateno cada vez com maior freqncia e com um maior conhecimento do assunto, influncia que as foras econmicas, sociais, espirituais organizadas vem exercendo sobre todos os regimes polticos, na sua atividade legislativa e governamental, mas em especial sobre os regimes de democracia pluralista. Em anos recentes, houve uma proliferao de estudos sobre essa questo, em particular nos pases anglo-saxnicos e na Frana", para concluir que "a cada ambiente histrico, cultural, econmico e social ou institucional, correspondem - segundo SARTORI - grupos de presso que, em certo sentido, sero nicos, isto , correspondero aos sistemas em que operam". 57

CAGGIANO, Mnica Herman Salem. Sistemas eleitorais X representao poltica, p. 06. 57 BADIA, F. Partidos - grupos de presso, p. 21.
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Essa evoluo coordenada pela necessidade histrica de maior proximidade e participao popular na tomada das decises polticas torna necessrio o estudo dos principais atores polticos na Democracia participativa, quais sejam, os partidos polticos e os diversos grupos de presso (associaes, reunies, lobbies, sindicatos); alm do que, tornase imprescindvel a anlise da nova atuao popular por meio dos mecanismos de democracia semi-direta e uma reformulao no mecanismo de atuao partidria. 3.5.1 Distanciamento do parlamentar com seu partido poltico A Constituio Federal regulamentou os partidos polticos, como instrumentos necessrios e importantes para preservao do Estado Democrtico de Direito, afirmando a liberdade de criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os preceitos de carter nacional; proibio de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinao a estes; prestao de contas Justia Eleitoral e funcionamento parlamentar de acordo com a lei. 58 A necessidade de organizao de partidos polticos surge com a perspectiva de racionalizao do poder, que, conforme salienta FERREIRA FILHO, "segundo MIRKINE-GUTZVICH, o pai da expresso, um esforo para enfermer dans le rseau du droit crit lensemble de la vie politique", concluindo que foi ela, inicialmente, "uma tentativa de suprir, por meio de regras jurdicas, a ausncia das condies necessrias ao desenvolvimento da Democracia". 59 Os partidos polticos so instrumentos necessrios e importantes
Raul Machado Horta, ao analisar historicamente a importncia do surgimento dos Partidos Polticos, recorda que "o funcionamento do regime de governo fortemente influenciado pela atuao dos partidos polticos e muitas vezes essa influncia altera as regras jurdicas que estruturam o regime nas normas constitucionais... A emergncia do Partido Poltico deslocou o centro das decises no regime parlamentar. Mathiot assinalou que o elemento essencial do parlamentarismo continental europeu, como no regime parlamentar, de modo geral, reside na responsabilidade do Governo perante a Cmara, enquanto no parlamentarismo britnico a atuao dos Partidos Polticos modificou a relao para tornar a responsabilidade poltica de natureza eleitoral e no apenas parlamentar" (Estudos de direito constitucional, p. 704). 59 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Os partidos polticos nas constituies democrticas, p. 21.
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para preservao do Estado Democrtico de Direito, devendo o ordenamento jurdico consagrar plena liberdade de criao, organizao, funcionamento e extino.60 Porm, a crise do sistema representativo encontra-se umbilicalmente ligada crise dos partidos, pois, conforme salienta REALE JNIOR: "enquanto na Europa vive-se a crise da democracia dos partidos, partidos de massa que se revelam incapazes de satisfatoriamente aglutinar os segmentos sociais, de se fazerem intrpretes das aspiraes concretas, veculos imprprios para efetiva participao poltica, no Brasil mister iniciar a obra da ligao entre a Sociedade Civil e o Estado pelo fortalecimento dos partidos polticos."61 A Democracia de partidos, portanto, apresenta diversos problemas que devem ser solucionados e adequados aos novos mtodos polticos, desde a prpria existncia de democracia interna at a prpria imposio majoritria de suas idias em respeito aos direitos da minoria.62 Os partidos polticos e o prprio jogo democrtico, portanto, enquanto instrumentos de formao e expresso da vontade poltica popular devem sofrer alguns aprimoramentos, sempre com a finalidade j ressaltada de aproximao da vontade do povo quela expressa pelo Parlamento. Esse aprimoramento inicial deve surgir em relao s regras de participao partidria e acesso disputa de cargos eletivos, uma vez que nossa Constituio Federal somente permite a elegibilidade por meio de filiao partidria.63
Ensina Manoel Gonalves Ferreira Filho que "conseqncia lgica da concepo "molecular" da Democracia, a liberdade de criao dos partidos consagrada pela ordem constitucional democrtica..... Adotam assim a tese pluralista, considerando que a possvel fragmentao da vontade poltica do povo um mal menos grave do que a sua apropriao por um grupo, que logo degenerar em oligarquia" (Os partidos polticos nas constituies democrticas, p. 114). 61 REALE JR, Miguel. Casos de Direito Constitucional , p. 113. 62 Antonio DAntena salienta a necessidade de tutela r-se os interesses polticos da minoria, no sistema majoritrio, afirmando, inclusive, a substituio da expresso "princpio majoritrio" pela expresso "princpio majoritriominoritrio" (Il Principio Democratico Nel Sistema Dei Principi Costituzionali . Perspectivas Constitucionais - Nos 20 anos da constituio de 1976 , p. 446). 63 O sistema eleitoral brasileiro na atualidade analisado por Clmerson Merlin Clve (Temas de direito constitucional , p. 91).
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A reforma poltica do Estado necessita, pois, de uma maior democratizao nos quadros partidrios, possibilitando o acesso e disputa igualitrios a todos aqueles que pretendam disputar cargos eletivos. DALMO DALLARI refora os defensores da necessidade de uma reforma poltica urgente, acrescentando que: "o interesse popular s vir com a melhoria do sistema de escolha dos representantes. E para que isso ocorra indispensvel um debate amplo e sem condicionamentos prvios, para que da prpria realidade brotem solues, de nada adiantando a fixao terica e artificial de preceitos e diretrizes, muito bons em tese, mas completamente desligados da realidade."64 DUVERGER nos aponta alguns problemas relacionados democracia de partidos, afirmando que: "a estrutura interna dos partidos pode modificar, muito profundamente, esse estado de coisas. Os partidos de quadros, que no tem base financeira slida e vivem em perptuas dificuldades de dinheiro, so sempre sensveis aos candidatos que custeiam os gastos da campanha: oficialmente, o partido escolhe o candidato; praticamente, a investidura se obtm sem grandes dificuldades... O grau de centralizao do partido exerce, igualmente, influncia sobre a liberdade das candidaturas. Em partidos descentralizados, os candidatos so escolhidos no escalo local, por diretrios que sofrem facilmente, a influncia das personalidades da terra; nos partidos centralizados, em que a direo nacional aprova as candidaturas, a investidura partidria se obtm menos facilmente."65 Essa maior democracia interna nos partidos polticos evitaria a indesejada proliferao partidria, com a criao de inmeros partidos sem qualquer mensagem ideolgica ou social, simplesmente como "meras legendas de aluguel", que ao invs de fortalecerem a Democracia acabam por fragiliz-la e ridiculariz-la perante o eleitorado.66
DALLARI, Dalmo de Abreu. O renascer do direito, p. 132. Conferir, ainda, sobre a necessidade de uma Reforma urgente: TEMER, Michel. Constituio e poltica, p. 32. 65 DUVERGER, Maurice. Os partidos polticos , p. 393. 66 A multiplicao partidria criticada por Ferreira Filho da seguinte forma: "Na verdade, salvo casos excepcionais de partidos programticos, o partido visto no Brasil como um instrumento, e nada mais do que isso, para a conquista do poder, ou, talvez, mais precisamente, para o acesso ao poder. Aquele que
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Essa fragilizao da Democracia, em virtude da proliferao partidria, tambm salientada por DALLARI, ao verificar o pressuposto de que: "cada partido poltico representa um diferente ponto de vista quanto a aspectos bsicos da organizao social ou quanto orientao poltica do Estado", e, logo aps, concluir que " intil do ponto de vista poltico, e sem qualquer autenticidade, um sistema de partidos que, alm de no serem veculos de idias e aspiraes, so muito semelhantes entre si e no tm qualquer interferncia nas modificaes da estrutura social e muito menos na composio e orientao do Governo." 67 Concordamos, pois, com a crtica feita por FERREIRA FILHO, em relao multiplicao infinita dos partidos, ao expor que as democracias: "no pretendem, contudo estimular a multiplicao infinita dos pequenos partidos. Ao mesmo tempo em que deixam a porta aberta formao de novos partidos correspondendo a novas idias, a novas necessidades, tentam impedir a constituio de pequenas faces, de pequenos grupos inexpressivos, mas, por vezes, perigosos. De fato, tais grupos so mais facilmente corrompidos pelo dinheiro, ou conquistados por uma camarilha, do que defluem interferncias indevidas no processo de formao da vontade geral. Em si mesma, a multiplicidade dos partidos um obstculo ao funcionamento do regime parlamentar, pois, se nenhum dos partidos tem a maioria absoluta, os governos so necessariamente de coalizo e, em conseqncia, quase tbios e instveis." 68 Relacionados esses problemas de organizao partidria, retorna-se idia da necessidade de equacionamento de um dos grandes problemas da democracia representativa: a ausncia de regulamentao na atuao dos grupos de presso perante o Parlamento e outros rgos do Governo. O citado problema representa to grave perigo democracia representativa e aos partidos polticos que ser tratado em tpico autnomo.

pretende alcan-lo, elegendo-se governador, ou Presidente da Repblica, entra para um dos grandes, o que o mais das vezes se tornaram grandes por terem sido o partido do governo ou o partido da oposio em visas de se tornar governo." (O parlamentarismo, p. 83). 67 DALLARI, Dalmo de Abreu. O renascer do direito , p. 134. 68 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Os partidos polticos nas constituies democrticas, p. 114.

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3.5.2 Enfraquecimento dos partidos polticos Impotncia e abandono por parte dos partidos polticos, caracterizando uma crise na democracia representativa, fazem com que os diversos grupos sociais se dirijam direta ou indiretamente aos governantes para exigir destes uma determinada posio poltica ou poltico-legislativa ou para opor-se a j adotada, criando-se os denominados "grupos de presso". Dessa forma, esses grupos de interesse ou de promoo passam por um crescimento quantitativo e qualitativo surpreendente, pois todo grupo social que se veja prejudicado em seus objetivos corporativos, e abandonados em razo do distanciamento de seus representantes no Parlamento, passa a procurar mecanismos, nem sempre legais ou moralmente aceitveis, para influenciar diretamente as Instituies do Estado, ou indiretamente a opinio pblica, para que isso reflita nas decises governamentais. Obviamente, os procedimentos de presso sero mais ou menos variados, dependendo do tipo de meios de participao na vida pblica existentes, da qualificao dos integrantes do grupo de presso e de sua situao econmica - financeira. Esse fenmeno tornou-se mais latente porque os recentes e modernos interesses sociais so pouco amoldveis nas arcaicas estruturas partidrias tradicionais. Importante salientarmos alguns fatores sociais que contribuem para a crise partidria, tais como, perda de centralidade do conflito entre trabalho e capital; excessiva fragmentao dos interesses sociais; fenmenos das agremiaes transitrias; perda da centralidade do circuito governo-parlamento como itinerrio das decises polticas; reduo da poltica econmica poltica conjuntural e de manobra monetria; acabaram por inspirar o surgimento e fortalecimento de diversos grupos de interesse, de promoo e de presso. Surgem, nesse contexto, os movimentos sociais que congregam vrios segmentos heterogneos da populao, passando a constituremse formas de mobilizao que ocorrem fora do espao dos partidos polticos, das associaes e dos sindicatos. Dessa forma, ocupam um espao poltico prprio, diverso dos tradicionalmente ocupados pelos demais atores da competio poltica, utilizando-se de antigos e tradicionais direitos constitucionalmente consagrados: direito de reunio, direito de associao, direito de petio e direito de sindicalizao. Importante a observao de BADIA, para quem: "os grupos de interesse e de promoo crescem cada dia mais. Ora, todo grupo de interesse ou de promoo que veja prejudicada a

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sua razo de ser e seus objetivos por causa de extra-limitaes do poder pblico ou da prepotncia de outros grupos de sua espcie, e que no ache meios adequados de participao poltica e social para defender os seus interesses e as suas causas, ver-se- obrigado a influenciar diretamente sobre as instituies do Estado para salvaguardar seus objetivos prprios ou, ento, influenciar indiretamente sobre a opinio pblica, tornando-se dessa forma - e circunstancialmente - um grupo de presso. Os procedimentos de presso sero mais ou menos variados, dependendo do tipo de maior de participao na vida pblica existentes."69 Ressalte-se, porm, que o grande problema dos movimentos sociais reside na ausncia de mecanismos internos para aceitao de oposio s idias da maioria. Essa ausncia para reconhecer posies divergentes talvez seja a maior diferena entre os movimentos sociais e a representao poltica tradicional. 70 Alm disso, as condutas e decises corporativas esto livres das presses do processo eleitoral e da responsabilidade institucional das decises polticas. Os arranjos corporativos implicam numa troca de benefcios entre governo e as elites organizadas corporativamente. Essa compensao de vantagens envolve, de um lado, a prestao de servios estatais de natureza social, de outro, os crditos, subsdios. Atende-se, com essa troca de benefcios, duas exigncias: legitimao poltica mediante os servios pblicos e reproduo do capital atravs da gesto poltica da economia. No caso dos partidos polticos h possibilidade de fixao da responsabilidade de seus representantes, porm na democracia participativa existe grande dificuldade em responsabilizar os demais atores da competio, e em especial, os grupos de presso. Verifica-se, pois, uma ausncia de visibilidade. Necessrio, portanto, a regulamentao da atuao dos demais atores da competio poltica, para que a tomada das decises possa se dar em um quadro de maior visibilidade e transparncia. A ampliao do cenrio poltico aceita a participao de atores invisveis, ou seja, que acabam tendo influncia no processo decisrio das grandes questes poltico-institucionais do pas, mas sem se identificar, o que gera a total ausncia de responsabilidade. esse o grande problema dos lobbies, pois so grupos profissionalizados que atuam nos bastidores do poder, sem qualquer regulamentao e sem
BADIA, F. Partidos - grupos de presso, p. 19. Conferir: NATALE, Hugo E. Alvarez. Contribucion al estudio de los grupos de interes, p. 32.
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responsabilidade pelas presses camufladas que exercem. Esses grupos, apesar de estarem por detrs de diversas decises polticas, no assumem qualquer responsabilidade por elas, sendo, pois, atores invisveis. Os partidos polticos pretendem conquistar e exercer o poder, enquanto os grupos de presso no tentam isso, pois procuram exercer uma influncia sobre os poderes pblicos, em benefcio prprio, mas no substitu-los. Diferentemente dos partidos polticos que so organizaes prprias de regimes democrticos ou que querem parecer-se democrticos, os grupos de presso - em sua acepo mais lata - podem ser encontrados em todos os regimes (socialistas, democratas, totalitrios, etc.), em todas as pocas. Os grupos de presso agem por meio de dupla ao: a) presso direta sobre o poder poltico; b) presso indireta sobre a opinio pblica. A presso indireta exercida sobre o pblico, sobre os governantes, sempre atentos opinio pblica. A opinio condiciona o comportamento dos governantes, especialmente nos regimes de democracia pluralista. Todo o poder, independentemente do regime poltico, leva em considerao a opinio pblica. Nesse sentido, o interesse demonstrado pelos grupos de presso em obter as simpatias da opinio pblica, pois, agindo sobre o pblico pode-se agir diretamente sobre o poder. Os grupos de presso podem ser classificados em: a) grupos de massa - so aqueles baseados no nmero; b) grupos de quadros - so aqueles baseados no no nmero, mas sim na qualidade; e, c) escritrios ou organizaes - so os grupos de presso que se dedicam, profissionalmente, a realizao de campanhas pblicas. No raro os grupos de presso esto enxertados nos partidos. No dizer de BONAVIDES, "sua atividade introduz na ordem constitucional um elemento novo de poder, que no se acha nos textos, e sem o qual o sistema partidrio pelo menos ficaria inteligvel". 71 Referente a essa interpretao, PASQUINO vislumbra trs situaes: a) os grupos de presso controlam o partido, no s com o financiamento de campanha, mas chegando a escolher os dirigentes e determinando a poltica a seguir, o que engessa a atuao partidria, impedindo combinaes que busquem um
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BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica, p. 429.

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apoio mais amplo; b) os grupos de presso so dominados pelos partidos, o que os impede de articularem autonomamente as questes atuais da sociedade, ideologizando suas aes e diminuindo, assim, sua capacidade de fazer compromissos, e c) existe identidade de interesses entre alguns grupos e alguns partidos sobre temas importantes, mas jamais sobre os temas politicamente relevantes, mesmo porque os programas partidrios no so redutveis a to-somente as presses de grupos.72 3.5.3 Grupos de presso A Cincia Poltica e a Teoria Constitucional tm-se debruado sobre este tema, na medida em que os grupamentos influenciam as relaes reais de poder numa sociedade, vrias vezes de forma determinante, embora quase nunca de maneira institucionalizada. A ao dos grupos sobre o processo poltico, conforme salienta ARAGO, no um fato recente na histria da humanidade, pois os sistemas polticos da antigidade j o conheciam. Citando KARL DEUTSCH, o autor relembra que os antigos reinos nos vales dos rios da ndia, Mesopotmia e Egito permitiram dois grupos de presso: guerreiros e sacerdotes; os guerreiros pretendiam tornarem-se nobres e os sacerdotes aspiravam serem proprietrios de terras.73 Seria um erro evidente considerarmos o fenmeno dos grupos de presso como sendo privativo do sculo XX, pois o sculo XIX oferece exemplos relevantes de presses. O que acontece que, no seio do Welfare State aumentou enormemente a esfera de competncia dos poderes pblicos, que traz consigo a natural conseqncia da progressiva dependncia dos governados e de seus interesses no processo decisrio poltico. Da o aumento, em progresso aritmtica em alguns casos, em outros geomtrica do nmero de grupos de presso que tentam defender influindo - os seus interesses perante o Estado ou atravs do Estado. Como salientado por LASSALLE74, os fatores reais do poder que atuam no seio de cada sociedade "so essa fora ativa e eficaz que informa todas as leis e instituies jurdicas vigentes, determinando que no possam ser, em substncia, a no ser tal como elas so". A seguir o autor indica vrios fatores reais do poder: Monarquia, aristocracia, a grande burguesia,
PASQUINO, Gianfranco. Grupos de Presso. p. 565. ARAGO, Murillo. Grupos de presso no congresso nacional , p. 18. 74 LASSALLE, Ferdinand. O que a Constituio? Essncia da constituio.
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os banqueiros, a pequena burguesia e a classe operria. Por fim afirma que: "Esse , em sntese, em essncia, a Constituio de um pas: a soma dos fatores reais do poder que regem uma nao". Ocorre, entretanto, que esses fatores reais de poder, ao perceberem a ineficiente representatividade popular dos partidos polticos e, consequentemente, dos parlamentares, acabam por organizarem-se em grupos de presso. Conforme se verifica historicamente, a atuao organizada de grupos de presso sobre o Poder Legislativo no Brasil comprovada desde o sculo passado, pois como salientado por SANTOS, ao exemplificar os grupos de presso, a Associao Comercial da Bahia, entidade fundada em 1811, atuou em defesa de diversos interesses de seus associados junto ao Congresso Nacional durante a Primeira Repblica.75 HUGO NATALE, por sua vez, argumenta que "a preponderncia dos grupos de presso e de poder constituem uma herana das intrigas de palcio".76 Na doutrina nacional, importante salientarmos a conceituao de BONAVIDES77 e NUSDEO78. Para o primeiro, grupo de presso se define pelo exerccio de influncia sobre o poder poltico, para eventual obteno de uma determinao da medida do governo que lhe favorea os interesses, enquanto para o segundo, grupos de presso seriam definidos como qualquer conjunto de pessoas ou entidades que procura obter normas, dispositivos e respectivas interpretaes, bem como medidas de um modo geral favorvel aos seus intentos. Relembre-se o discurso do Vice-Presidente MARCO MACIEL, ento Senador da Repblica, pronunciado em 21 de setembro de 1984, no Senado Federal, definindo a origem do termo lobby: "a atuao dos grupos de presso junto aos Poderes Executivo, Legislativo, Judicirio e aos Partidos Polticos conhecida, como se sabe, segundo a expresso inglesa lobby, significando as antecmaras ou ante-salas das reparties ou edifcios utilizados originalmente pelos representantes de tais organizaes como locais onde desenvolviam, preferencialmente, o exerccio de seus trabalhos. Do vocbulo derivaram lobbysts,
SANTOS, Mrio Augusto. Associao Comercial da Bahia na Primeira Repblica . NATALE, Hugo E. Alvarez. Contribucion al estudio de los grupos de interes , p. 17. 77 BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica, p. 19. 78 NUSDEO, Fbio. O direito econmico e os grupos de presso.
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que designa pessoas que se dedicam quela atividade e lobbuyng, que exprime o procedimento dessa atividade."79 3.5.4 Ligaes entre grupos de presso e partidos polticos no Brasil So visveis as ligaes entre grupos de presso e partidos polticos no Brasil. Os grandes grupos econmicos no s apiam e financiam a maioria dos partidos, como tm parlamentares e dirigentes partidrios sados dos seus quadros. Exemplos mais claros so a Confederao Nacional da Indstria, a Federao das Indstrias de So Paulo e as associaes ruralistas, como a recentemente ressurreta Unio Democrtica Brasileira, bem como as grandes empreiteiras nacionais, Odebrecht, Andrade Gutierrez, entre outras.80 Os movimentos de trabalhadores, por sua vez, utilizam, no plano poltico, os partidos cujos parlamentares tenham sido apoiados eleitoralmente pelos sindicatos e entidades de trabalhadores ou partidos que possuem vinculao com reas sindicais, de acordo com o seguinte esquema: a) PT Partido dos Trabalhadores: CUT Central nica dos Trabalhadores; b) PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro: CGT Confederao Geral dos Trabalhadores e CGT II Central Geral dos Trabalhadores; c) PTB Partido Trabalhista Brasileiro: CGT Confederao Geral dos Trabalhadores e USI Unio Sindical Independente; d) PDT Partido Democrtico Trabalhista: CGT Confederao Geral dos Trabalhadores e CGT II Central Geral dos Trabalhadores.81 3.5.5 Regulamentao e controle dos grupos de presso O aperfeioamento da Democracia deve buscar a necessria visibilidade na atuao poltica e a responsabilidade pela influncia na tomada de decises, no somente em relao aos partidos polticos, mas tambm em relao aos grupos de presso. A regulamentao seria o conjunto mnimo de interesses comuns, incluindo especialmente
MACIEL, Marco. Grupos de presso e lobby. No tangente participao das empreiteiras no trato com os parlamentares, vejam-se os episdios da Comisso Parlamentar de Inqurito da corrupo, dos "anes do Oramento", que revela ligaes da Construtora Odebrecht financiando campanhas de quase todos os partidos. 81 ARAGO, Murillo. Grupos de Presso no Congresso Nacional . p. 53.
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interesse comum de buscar o fair play entre os interesses privados e particulares. NATALE expe com muita propriedade o fato de que "um grupo ter a pretenso de impor seu interesse privado ao interesse pblico e geral da sociedade no uma novidade na histria, nem um perigo. O que uma novidade e importa um grave perigo, que efetive essa pretenso por meio da utilizao de tcnicas de domnio e de quebramento".82 Portanto, uma boa maneira de controle sobre os meios utilizados pelos grupos de presso a de, uma vez reconhecida a justia de seus interesses e das suas pretenses particulares, estabelecer os meios e instituies atravs dos quais estes possam defender seus legtimos interesses e causas, de forma legal e transparente. Alm disso, importante realarmos que a reestruturao dos partidos polticos, a descentralizao do poder, a efetividade das formas democrticas semi-diretas e a democracia participativa so outros meios de fortalecimento institucional da Democracia e da representatividade popular, e, consequentemente, de enfraquecimento sensvel dos grupos invisveis de poder no cenrio poltico. A Reforma Poltica do Estado obrigatoriamente deve estar centrada na necessidade de maior proximidade da vontade popular com a vontade expressa pelo Parlamento, para o aprimoramento e fortalecimento da Democracia. Desta forma, a edio de uma legislao eleitoral mais rgida que garanta maior transparncia no financiamento e atuao dos partidos polticos e dos grupos de presso essencial para o fortalecimento da Democracia. Apesar das dificuldades do sistema representativo e dos complicadores naturais existentes da dinmica democrtica, no podemos deixar de salientar que permanecem os partidos polticos em posio de extrema relevncia no cenrio decisional brasileiro, pois enquanto detentores da atividade legiferante, so os nicos que influenciados ou no por demais grupos de interesses, de promoo e de presso - efetivamente acabam por tomar decises definitivas que vinculam toda a sociedade por meio de leis. A organizao e regulamentao dos partidos polticos e sua participao da democracia representativa, permite uma maior alternncia do Poder e democratizao das decises, com respeito e voz
NATALE, Hugo E. Alvarez. Contribucion al estudio de los grupos de interes , p. 17.
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aos direitos das minorias. Alm disso, o controle e responsabilizao das decises polticas dos partidos apresenta-se mais plausvel com a necessria transparncia e visibilidade do sistema democrtico, diferentemente do que ocorre com diversos grupos de presso que, sob o manto do anonimato e articulaes de bastidores, tornam-se atores invisveis do cenrio poltico, de grande influncia mas totalmente irresponsveis politicamente.

4. EVOLUO DOS PARTIDOS POLTICOS NO SISTEMA CONSTITUCIONAL BRASILEIRO

Os partidos polticos no Brasil foram institucionalizados com a Constituio de 1946, dizendo BONAVIDES: "que no andaria exagerado quem datasse dessa Constituio 'a existncia verdadeira do partido poltico em nosso pas, existncia que comea com o advento dos partidos nacionais. Os cem anos antecedentes viram apenas agremiao que, luz dos conceitos contemporneos, relativos organizao e funcionamento dos partidos, dificilmente poderiam receber o nome partidrio'."83 Durante o imprio o partido conservador e o liberal no possuam outra funo a no ser a de chegar ao poder. Os liberais do Imprio exprimiam na sociedade os interesses urbanos da burguesia comercial, o idealismo dos bacharis, o reformismo progressista das classes sem compromissos diretos com a escravido e o feudo. Os conservadores eram o partido da ordem, o ncleo das elites satisfeitas e reacionrias. Porm no havia um liame que diferenciava esses partidos, chegando-se a dizer que "no havia nada mais conservador que um liberal no poder; e nada mais liberal que um conservador no poder". Em 1870, no meio de uma crise que afetava os partidos conservador e liberal, que vinha desde o fim da guerra do Paraguai, lanado o programa republicano. Com as crises do final do Imprio, ps-se termo existncia dos dois grandes partidos da poca: o Conservador e o Republicano. Aps a proclamao da repblica, houve um retrocesso. Com o federalismo, passou a existir uma maior descentralizao. As oligarquias estaduais queriam o antipartidarismo nacional, e dessa maneira governaram o pas por quase meio sculo. Em 1930 uma revoluo ps fim ao antigo sistema eleitoral. Comeava uma nova era para a afirmao dos partidos poltico no Brasil. Com a Constituio de 1934, houve um enfraquecimento dos partidos estaduais. No havia a denominao de partidos polticos pela Constituio, mas entendia-se por vezes. O progresso conseguido com a Constituio de 34 foi arrebentado com a Constituio do Estado Novo. Extinguiu-se os
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BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica, p. 470.

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partidos polticos, nem mesmo o partido nico existia. Com a queda do nazi-facismo europeu, veio a redemocratizao do pas e com esta a Constituio de 1946, que conservou as conquistas de nosso segundo Cdigo Eleitoral, baixado no final da ditadura quando esta guinava-se para a democracia. As conquistas da Constituio de 1946, que foi a primeira a reconhecer os partidos polticos, foram sufocadas com a revolta de 1964. Instituiu-se com esta Constituio o bipartidarismo, mas o que havia era um partido da situao que absolvia o da oposio, que no era to oposio assim. Com a redemocratizao, eleito em 1985 um presidente civil. o fim do regime militar que veio para suprimir uma crise institucional criada com a sada de JNIO QUADROS e se transformou numa mancha negra na histria poltica brasileira. Com a Constituio de 1988, " livre a criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana", diz no seu art. 17. No amadurecido o bastante para ter partidos fortes e estveis, o Brasil v uma oscilao partidria no cenrio nacional. A ideologia partidria no, por vezes, corresponde a ideologia dos integrantes, que usam o partido para galgar o poder. Outras vezes a ideologia do partido guina-se contrria a de seus partidrios. No Brasil no h tradio partidria, seja pelo exagerado personalismo que domina a vida poltica brasileira e a dos prprios partidos, levando ao desapreo pelos programas e diretrizes partidrias, seja pelo acentuado regionalismo que tem servido de base e orientado a sua formao. Para uma melhor compreenso da matria, dividiremos a evoluo histrica partidria no Brasil segundo a gide de cada Constituio vigente na poca, visando com isso dar um aspecto lgico e didtico. 4.1 A CONSTITUIO DE 182484 A histria constitucional brasileira se inicia sob o smbolo da outorga. A ulterior submisso da Constituio de 1824 ratificao das provncias, ao contrrio da indulgente avaliao de autores ilustres 85, no se lhe permite aponha o selo da aprovao popular, por mais estreitos que sejam os critrios utilizados para identific-la.
Obra fundamental compreenso da Constituio de 1824 Direito Pblico Brasileiro e Anlise da Constituio do Imprio , de Jos Antonio Pimenta Bueno. 85 CAETANO, Marcelo. Direito Constitucional , 500.
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Nas palavras de BARROSO, " inegvel, contudo, que a Constituio do Imprio fundava-se em certo compromisso liberal, a despeito de jamais haver sido encarada pelo Imperador como fonte de legitimidade do poder que exercia. O mando pessoal, semi-absoluto, ora guardava mera relao formal com a estrutura normativa da Constituio, ora simplesmente a ignorava". 86 Segundo OSIRES TEIXIERA, ao discorrer a respeito do papel dos partidos polticos no Brasil: "A Constituio de 1824 desestimulou o aparecimento de partidos com caractersticas prprias, face introduo do quarto poder Moderador. S com o episdio da abdicao de D. Pedro em 1831, se consolida o chamado 'Estado Nacional', aglutinando-se os representantes em duas correntes: a dos grandes proprietrios rurais e a das classes populares. No existiam partidos na expresso da palavra, existiam duas correntes de opinio: a conservadora e a liberal, na qual se apoiava a Regncia."87 Nas palavras de NELSON NOGUEIRA: "Nossa poltica monrquica conheceu um sistema partidrio que se compararia ao ingls, no sentido de ter havido um conservador e um liberal que se poderiam cotejar respectivamente com o tory e o whig (inclusive em certos pontos dos seus embasamentos sociais), se no fora a refrao que se forado a reconhecer que atinge as instituies adotadas num pas como era o nosso ento. Dois partidos, para praticar jogo semelhante ao britnico: mas nem a constituio que tnhamos era bem uma cpia da inglesa, nem nossos homens tinham como os de l o pedigree parlamentar e a ambincia cultural."88 Durante o Imprio, nunca chegamos a ter o que hoje poderamos chamar de um sistema partidrio. Na verdade, a Constituio de 1824, ao se omitir em relao aos partidos polticos, que na forma como hoje so concebidos constituem uma realidade do fim do Sc. XIX terminou implantando o regime da liberdade de organizao partidria. Os partidos polticos do Imprio, pelo menos at 1868, quando os liberais organizam a "Liga Progressista" e o "Centro Liberal", ou talvez 1870, quando os republicanos lanam o Manifesto de Itu e fundam o Partido
BARROSO, Lus Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas, p. 07. 87 TEIXEIRA, Osires. O papel dos partidos polticos no aprimoramento das instituies polticas, p. 55. 88 SALDANHA, Nelson Nogueira. Histrias das Idias Polticas no Brasil , p. 148.
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Republicano, no eram instituies, no tinham estatutos nem se revestiam de qualquer forma de organizao jurdica. Eram, na verdade, vontades concorrentes, uma simples convergncia de interesses e afinidades ou ideolgicas e de convico, ou mesmo de simples interesses, acima das convices. No parece justa, portanto, como veremos, a sentena terrvel de OLIVEIRA VIANA que em sua obra A Queda do Imprio diz serem eles apenas "simples agregados de cls organizados para a explorao em comum das vantagens do poder".89 Como lembra OLIVEIRA LIMA, e como confirma AMRICO BRASILIENSE em seu Os programas dos partidos e o Segundo Imprio , os partidos brasileiros datam da Regncia: o Liberal nascido em torno das idias reformistas propiciadas pela Revoluo de Sete de Abril, e o Conservador surgido da reao a esse sentimento exaltado, com a estrondosa passagem do mais famoso lder do liberalismo do primeiro Imprio para as fileiras do conservadorismo: BERNARDO PEREIRA DE VASCONCELOS, com o seu movimento "regressista". Uma sntese muito expressiva de OLIVEIRA LIMA mostra como e em torno de que interesses se agrupava a elite poltica daquela poca: "(...) o soberano fazia as vezes de eixo do Estado. O pessoal poltico ficava em redor dele, atrados uns pelo seu magnetismo, afastados outros pelo seu carter desigual, sem se agruparem em bandos disciplinados. A tendncia comum era democrtica, portanto antiautocrtica, mas simpatias e antipatias visavam diretamente o monarca e os princpios mais se regulavam pelos sentimentos assim manifestados."90 claro que o Sete de Abril, a abdicao do monarca e a instalao da Regncia modificariam sensivelmente esse panorama. O triunfo das idias liberais, o fim do absolutismo voluntarioso de D. Pedro I e o recuo amedrontado de seus ulicos fizeram surgir um ntido movimento de idias em torno de reformas polticas e institucionais que se tornaram inevitveis. A partir da, ainda OLIVEIRA LIMA quem diz: "Predominaram idias e paixes: os republicanos uniramse quase todos aos avanados que foram mais tarde os liberais, certo nmero permanecendo fiel ao federalismo; os constitucionais fundiram-se com os moderados e rodearam a bandeira conservadora, quando as aspiraes dos radicais foram
NOGUEIRA, Octaciano. Constituies Brasileiras: 1824, p. 65. LIMA, Oliveira. O Movimento da Independncia O Imprio Brasileiro (18211889), p. 383.
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parcialmente satisfeitas pelo Ato Adicional, um momento de transao e conciliao entre as elites, para evitar o que ameaava se transformar em insurreio permanente. Como disse Evaristo na Cmara, foi preciso 'fazer parar o carro da revoluo'." 91 O que ento significava o liberalismo? Segundo OLIVEIRA LIMA, de quem nos valemos para traar esse quadro, o sentimento liberal predominante "abrangida a Monarquia federativa; a abolio do Poder Moderador; a eleio bienal da Cmara; o Senado eletivo e temporrio; a supresso do Conselho de Estado; Assemblias Legislativas provinciais com duas Cmaras; intendentes municipais desempenhando nas comunas o papel dos Presidentes nas Provncias". O Ato Adicional, no entanto, como momento de transao entre dois extremos, um que desejava tudo modificar, e outro que nada admitia mudar, terminou apenas abrandando o rigorismo centralista e instituindo Assemblias Legislativas Provinciais, em lugar dos Conselhos Gerais de Provncia, que na verdade eram simples rgos consultivos sem poderes. As demais aspiraes liberais terminaram, na verdade, umas adiadas e nunca realizadas; outras colocadas em ao pela fora dos costumes, mas sem se mexer na Constituio, e outras momentaneamente apenas realizadas. Enquanto os liberais exaltados achavam que nada tinha conseguido, os conservadores radicais acreditavam que se tinha ido longe demais. Na verdade, porm, se o Ato Adicional no atendeu s aspiraes dos liberais exaltados, e extrapolou em muito o que concediam os conservadores radicais, foi em torno desse confronto que se criou o sistema partidrio do Imprio. Em 1837, com a renncia de FEIJ e a eleio de PEDRO DE ARAJO LIMA, funda-se de fato o Partido Conservador, no momento em que BERNARDO PEREIRA DE VASCONCELOS, a maior figura do liberalismo exaltado, ao tempo de D. Pedro I, passa com enorme estrondo e seu antolgico discurso para a reao conservadora. Esse predomnio conservador, no entanto, dura pouco, pois sucumbe ao golpe parlamentar da maioridade, quando os liberais, margem da Constituio, conseguem elevar ao trono o seu herdeiro, ento com 14 anos de idade, quatro antes dos dezoito previstos na Constituio de 1824. As revoltas liberais de Minas e So Paulo, em 1842, e a Praieira, em Pernambuco, em 1848, determinam um longo ostracismo para o partido que em 1840 fez a maioridade. a fase do longo predomnio conservador que, no poder, recria por lei o Conselho de estado, banido da Constituio pelo Ato Adicional, faz
LIMA, Oliveira. O Movimento da Independncia O Imprio Brasileiro (18211889), p. 387.
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votar a lei interpretativa do Ato Adicional, travando as conquistas liberais e muda o Cdigo de Processo Penal para reforar o poder de autoridade. Os vinte anos que se seguem, entre 1848 e 1868, com o pequeno intervalo da "Conciliao" do Marqus de Paran, marcam um novo confronto de idias e posies entre as concepes dos liberais e a dos conservadores. Nesse jogo de posies, em que coube aos liberais pregar as reformas e aos conservadores efetiv-las, quando no governo, se esgota a poltica partidria. Nada dividia essencialmente a sociedade brasileira, to homognea, onde o feudalismo no deixava vestgios e se achavam completamente fora de lugar as quimeras polticas e os programas abstratos. Os partidos duravam ou deviam durar o tempo que duravam as idias que os legitimavam. Os partidos seriam, portanto, todos de ocasio, liberais ou conservadores, de acordo com as circunstncias e os interesses, no de acordo com princpios de doutrina ou com tradies histricas. A ausncia de privilgios condenava os partidos a defenderem somente princpios de atualidade, idias ondeantes, as quais no podiam sobreviver. Se isto foi um bem ou mal, s a crtica histrica poder dizer. Mas, quem olha o panorama partidrio da vida poltica contempornea do Brasil, fatalmente h de concordar que, deixando a questo partidria ao livre jogo dos arbtrios dos homens, a Constituio de 1824 nada mais fez do que atender a irremovvel presso da realidade brasileira. Segundo MANOEL RODRIGUES FERREIRA 92, em 1870, existiam no Brasil, os seguintes partidos polticos: a) Partido Liberal, que teve suas origens em 1831, sofrendo uma evoluo em 1869; b) Partido Conservador, que foi constitudo em 1837, pregando por uma maior unidade do Imprio, contra a formao de estados dentro do Estado, pelas assemblias provinciais; c) Partido Progressista, criado em 1862, na Cmara, de uma oposio ao ministrio; d) Partido Liberal-Radical, que se estruturou em 1868, teve suas origens nas lutas polticas de 1862 em diante; e) Partido Liberal (2), em 1869, h um acordo entre os liberais histricos e os progressistas, para fazerem oposio ao novo
FERREIRA, Manoel Rodrigues. A Evoluo do Sistema Eleitoral Brasileiro, p. 205-206.
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ministrio. Em conseqncia, houve a fundao de um clube e de um jornal; f) Partido Republicano, criado em 3 de dezembro de 1870, na capital do Imprio, aps a publicao no jornal A Repblica, do Manifesto Republicano. Era composto da ala radical do Partido Liberal-Radical. 4.2 A CONSTITUIO REPUBLICANA DE 1891 93 Afigura-se fora de dvida, constata SEABRA FAGUNDES, que a Repblica no Brasil nasce sem legitimidade, e "nada documenta que a idia republicana fosse uma aspirao generalizada na opinio pblica, embora houvesse grupos diversos, e intelectualmente de grande expresso, que por ela batalhassem. E o episdio, em si, da Proclamao, revestiu todos os aspectos de um mero pronunciamento militar, de um golpe armado. O povo o recebeu atnito e perplexo".94 A Constituio de 24 de fevereiro de 1891 era vazada em 91 artigos e mais oito das Disposies Transitrias e, por isso, caracterizase como a mais concisa das seis Constituies da Repblica. Em 1889 foi institudo o Governo Provisrio, pelo Dec. n. I/1889, que era chefiado pelo Marechal DEODORO DA FONSECA, alagoano, heri do Paraguai, e teve como subchefe, em princpio, RUI BARBOSA, baiano (1849-1923), advogado e jornalista, tambm Ministro da Fazenda.95 O Governo Provisrio dissolveu em breve prazo as duas Casas da Assemblia Geral, o Conselho de Estado, as Assemblias Provinciais, conservando, entretanto, o Supremo Tribunal de Justia e as Relaes ou Tribunais existentes nas provncias, pois o Judicirio se mostrou dcil e adesista. Havia em 1889, trs grandes partidos nacionais, o Liberal, o Conservador e o Republicano que, todavia, no tinham organizao interna, como os de hoje, nem havia legislao que os regulassem. Desapareceram os dois primeiros e famosos partidos monrquicos sem que houvesse qualquer ato expresso dos vencedores nesse sentido. Muitos polticos do velho regime aderiram ao novo e outros
Obra fundamental ao conhecimento da Carta de 1891 A Constituio Republicana, de Agenor de Roure. 94 FAGUNDES, M. Seabra. A Legitimidade do Poder Poltico na Experincia Brasileira, p. 16. 95 BALEEIRO, Aliomar. Constituies Brasileiras: 1891 , p. 21.
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se recolheram vida particular, encerrando as respectivas carreiras polticas. No curso de 1890, a ciso era notria entre os republicanos, como assinala FELISBERTO FREIRE, responsabilizando-se por parte as dificuldades do novo regime aqele tempo. 96 As faces se multiplicaram. No mais a dos "adesistas" e a dos "histricos". Os republicanos anteriores a 15-11-1889 formavam contingentes de origem diversa: a) os juristas e profissionais de carreiras liberais, que vinham do Manifesto de 1870 e dos Clubes Republicanos; b) os militares; c) os positivistas, muitos dos quais tambm militares; d) os adesistas de vspera. E ainda h a contar os saudosistas da Monarquia, que tentaram, ou, pelo menos, desejaram acredita-se a restaurao, ou hostilizaram a Repblica na imprensa interna e, depois da censura e da represso, na estrangeira, logo em dezembro de 1889, quando os exilados se manifestaram na Europa e constituram os "cortesos da desgraa". Ainda alimentaram esperanas de reestruturao pelo menos at o fim do Governo do Presidente PRUDENTE DE MORAIS. A inexistncia de novos partidos polticos prolongou-se at 1946. O desaparecimento dos velhos partidos sem que outros se formassem, a despeito de algumas tentativas, no s prejudicou a coordenao e orientao da poltica, segundo os grandes ideais e interesses da Nao, mas responsvel pelos partidos estaduais indiferentes aos problemas do Pas e apenas embrenhados na disputa do mando local, quase sempre sombra do Governo Federal por meio de ao manu militari, como o bombardeio da Bahia em 1912. Sob esse ponto de vista, as prticas constitucionais e polticas desceram de nvel a partir da Repblica, se comparadas com as do Imprio depois de 1840. 4.2.1 A Emenda Constitucional de 1926 O movimento revisionista de RUI BARBOSA e outros, h vrios anos, buscava corrigir os defeitos da Constituio de 1891, no sentido de sua melhoria em prol da democracia e do liberalismo. Por ironia da histria, o primeiro Presidente revisionista,
FREIRE, Felisberto Firmo de Oliveira. As Constituies dos Estados e a Constituio Federal.
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ARTHUR BERNARDES, tomou a iniciativa de executar a reforma, exatamente na contra mo do movimento revisionista, empreendendo por trao fundamental o mpeto centralizador, impondo limitaes autonomia dos Estados, fortalecendo a Unio e ampliando os casos de interveno federal. 4.3 A CONSTITUIO DE 193497 Conforme os ensinamentos de PINTO FERREIRA: "Vitorioso o movimento, uma Junta Governativa Militar, pelo Decreto n 19.398, de 11 de novembro de 1930, formalizou a transferncia do poder para um Governo Provisrio, chefiado por GETLIO VARGAS. A nova ordem somente veio a institucionalizar-se, tardiamente, com o advento da Constituio de 16 de julho de 1934, cuja necessidade fora 'dramaticamente' acentuada pela Revoluo Constitucionalista de So Paulo, em 1932." 98 Para BARROSO: "A Constituio de 1934, influenciada pela Constituio de Weimar, de 1919, e pelo corporativismo, continha inovaes e virtudes. Dedicou um ttulo Ordem Econmica e Social, iniciando a era da interveno estatal. Criou a Justia do Trabalho e o salrio-mnimo. Em uma frmula de compromisso entre capital e trabalho, delineou o arcabouo formal de uma democracia social, que no se consumou." 99 Prevaleceu na Constituio a idia da representao classista. A Cmara dos Deputados compor-se-ia de representantes do povo, eleitos mediante sistema proporcional e sufrgio universal, igual e direto, e de representantes eleitos pelas organizaes profissionais (art. 23).100 Dispunha, ainda, que os deputados das profisses seriam eleitos na forma da lei ordinria por um sufrgio indireto das associaes profissionais, reunidas nos seguintes grupos: lavoura e pecuria; indstria; comrcio e transportes; profisses liberais e funcionrios pblicos (art. 23, 3). Teve o grande mrito de criar, no seio da Constituio porquanto j
Obra indispensvel ao conhecimento da Constituio de 1934 Em Torno da Constituio, de Joo Mangabeira, editada naquele ano pela Cia. Editora Nacional. 98 FERREIRA, Pinto. Princpios do Direito Constitucional Moderno , p. 112. 99 BARROSO, Luis Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas, p. 18. 100 POLETTI, Ronaldo. Constituies Brasileiras: 1934 , p. 51.
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havia sido criada pelo Cdigo Eleitoral (Decreto n. 21.076/32) a Justia Eleitoral como rgo do poder Judicirio (art. 63, d).101 4.4 A CONSTITUIO DE 1937102 Ao outorgar a Constituio de 10 de novembro de 1937, VARGAS dizia atender "as legtimas aspiraes do povo brasileiro paz poltica e social, profundamente perturbada por conhecidos fatores de desordem resultantes da crescente agravao dos dissdios partidrios".103 Muitos dos bigrafos do Ditador, no entanto, lhe atribuem a maior parcela de responsabilidade no agravamento daqueles dissdios, com a manipulao, por ele, a partir de 1934, da ameaa "subversiva" para reunir, em suas mos, os poderes autoritrios que a Constituio de 1934 respaldou. Pela primeira vez, havia surgido no Brasil partidos de mbito nacional e de profunda conotao ideolgica, a repetir o quadro europeu, na repercusso, aqui, do conflito entre o comunismo e o nazi-fascismo. O desenvolvimento poltico ingls havia, h tempos, mostrado como os partidos, aceitando as linhas gerais do arcabouo institucional do Estado, apresentavam maior rea de consenso que de dissenso. Acostumaram-se os dirigentes e a opinio pblica na Gr-Bretanha a ver os oponentes polticos como adversrios eventuais, meros defensores de policies divergentes, nunca como inimigos irreconciliveis, a serem destrudos. Mas a consolidao do comunismo na Unio Sovitica e sua expanso, a partir da dcada de 30 e o crescimento do nazi-fascismo no continente europeu, transmudaram esse quadro. Ambos os movimentos reservaram aos partidos o papel excepcional de propagadores da doutrina, de mquinas ideolgicas aguerridas e, no caso do fascismo, exasperou-se a agremiao na funo de milcia atuante, de agrupamento militar. E em um caso e outro, desejou-se para o partido, como "nico", a exclusividade da ao na cena poltica. A tais agremiaes talvez se devesse melhor reservar a expresso de "faces", que, nos tempos iniciais, tanto serviu para injuriar os partidos.104 No surpreende que a Constituio de 1937 no se refira a
CNDIDO, Joel J. Direito Eleitoral Brasileiro , p. 22. Obras fundamentais ao conhecimento da Constituio de 1937 so A Constituio de 1937, de Arajo Castro, e Comentrios Constituio Federal de 10 de novembro de 1937, de Pontes de Miranda. 103 COSTA PORTO, Walter. Constituies Brasileiras: 1937 , p. 29. 104 MADINSON, James. O Federalismo.
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partidos. Nem a Constituio que a precedeu a de 1934 nem a de 1891 (emendada em 1926) faziam qualquer meno a eles. S muito recentemente, em verdade, que o direito positivo comeou a abrigar disposies sobre a organizao e o funcionamento dessas organizaes, o mais das vezes numa viso restritiva, a apararlhe excessos, a vedar o registro de partidos confessionais, a proibir uniformes e militarizao. Se hoje numeroso e mesmo casustico esse disciplinamento, os primeiros momentos da vida partidria encontraram, mesmo, a suspeio dos dirigentes e da opinio pblica nos Estados. E at a crnica poltica no lhes reservava ateno, limitando-se os estudiosos ao exame dos ramos formais de governo. Mas surpreende que em sua ao poltica, VARGAS no tenha procurado se apoiar, no Estado Novo como o modelo europeu lhe sugeria em qualquer base partidria. Segundo LAMONIER: "J se mostrou como a histria dos partidos no Brasil um percurso de descontinuidade foi marcada pelas intromisses estatais. Nas sete formaes partidrias que o Brasil j teve, mostram Bolvar Lamonier e Rachel Meneguello com o 2 Reinado, como a 1 Repblica, com a 2 Repblica, com a redemocratizao, de 1946 at 1964, com a Emenda Constitucional n. 5/69, com a reforma partidria de 1979 e com a reestruturao trazida pela Emenda n. 25/85 com exceo da ltima e, parcialmente, da penltima, as passagens de um sistema a outros sempre foram mediados pela interveno coercitiva do Poder Central."105 Com o golpe de 37, houve o nico hiato nessa trajetria partidria. E transformando, por decreto de 30 de novembro daquele ano, os partidos polticos em sociedades culturais ou beneficientes, VARGAS no cuidou de reanim-los. Em entrevista coletiva imprensa, em 1945, DULLES descreveria o nazi-fascismo como sistema "caracterizado por um partido nico, oficial e pelo poder absoluto do Estado sobre a vida econmica e espiritual dos indivduos, com preconceito racial e repdio da religio". Segundo VARGAS, "nada disto tinha acontecido no Estado Novo". 106 A Primeira Repblica encontrara sua maior mancha na
LAMONIER, Bolivar e MENEGUELLO, Rachel. Partidos Polticos e Consolidao Democrtica, p. 21. 106 DULLES, John W. F. Getlio Vargas Biografia Poltica , p. 275.
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manipulao dos pleitos, que serviam ao jogo fcil das oligarquias. Os processos fraudulentos que, no Imprio, haviam merecido a declarao pattica de FRANCISCO BELISRIO SOARES DE SOUZA "Tudo tornou-se artificial nas eleies" 107- se prolongaram com o novo regime: tinham incio na qualificao, com parcialidade, dos votantes, e no dispudor das mesas eleitorais, e seu coroamento na verificao e no reconhecimento, em cada uma das Cmaras, dos poderes de seus membros. 4.5 A CONSTITUIO DE 1946108 A Constituio promulgada em 18 de setembro de 1946 foi contempornea de uma fecunda poca de construo constitucional em todo mundo. Com o fim da Segunda Guerra, diversos Estados tornaram-se independentes, elaborando seus estatutos fundamentais. Outros tantos, findos os regimes ditatoriais, reordenavam suas instituies. Conforme noticia AFONSO ARINOS, entre 1946 e 1949, vinte e um pases editaram novas Constituies, sem contar a Amrica Latina, onde oito Estados inauguraram novas Leis bsicas ou reformaram a fundo as existentes. 109 Uma das grandes inovaes da Constituio de 1946 sem dvida foi a implantao do sistema de representao proporcional, dando mais sensibilidade representao popular, permitindo ter uma voz, pelo menos, qualquer grupo de opinio pblica. Mas favorece a multiplicao dos partidos, o que enfraquece tanto o Governo quanto s oposies. 110 Esse fato foi observado na Frana e na Itlia, suscitando em ambos a instabilidade dos gabinetes. Ocorreu, igualmente, no Brasil, onde existiam 14 partidos polticos em 1964. Nenhum Presidente, exceo de DUTRA, foi eleito por maioria absoluta. Os pequenos partidos salvo excees honrosas do intransigente Partido Libertador (parlamentarista), tendiam barganha com o partido mais numeroso, do Governo. Outro defeito dos partidos nacionais criados a partir de 1945 era a tirania das cpulas sobre todas as sees regionais. Uma
SOARES DE SOUZA, Francisco Belisrio. O Sistema Eleitoral no Imprio , p. 6. Obras fundamentais ao conhecimento da Constituio de 1946 so A Constituio Brasileira de 1946 , de Jos Duarte e os Comentrios Constituio de 1946, de Pontes de Miranda. 109 MELO FRANCO, Afonso Arinos de. As Constituies Brasileiras , p. 171. 110 BALEEIRO, Aliomar e SOBRINHO, Barbosa Lima. Constituies Brasileiras: 1946, p. 21.
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oligarquia (quando no um chefe nico) de cada Estado decidia ilimitadamente das Sees Municipais e, por esse meio, das representaes no Diretrio Nacional e nas Convenes. Nunca se achou uma frmula ou mtodo para que as direes estaduais e a nacional refletissem a vontade das centenas de Sees Municipais de cada Estado. Alguns partidos pequenos tinham "donos" e vendiam at inscries para candidaturas ao Congresso. At 1946, as elites mandavam e as massas ou obedeciam ou permaneciam indiferentes, seno "bestificadas", segundo a expresso clebre de ARISTIDES LOBO em 1889. Em parte, porque prevalecia a maioria de analfabetos e miserveis, no sentido econmico; em parte, porque os processos eleitorais anteriores ao Cdigo de 1923 no permitiam a expresso das aspiraes e interesses daquelas massas, graas violncia e fraude. Pela primeira vez, as eleies de 1945, apesar do voto mercenrio nas zonas rurais, revelaram o peso do proletariado e das classes submdias. Isso veio produzir o aparecimento dos lderes populistas, o primeiro dos quais foi VARGAS, que capitalizou os frutos da legislao trabalhista. O segundo, naturalmente, foi PRESTES, aureolado pelas passagens hericas de 1924 e 1926, pela chefia do PC e pela longa priso de 10 anos de 1935-1945. Os dois concorreram na disputa das massas de 1945 e uniram-se em 1947 entre si e com ADEMAR DE BARROS que antes derrotara naquele ano, PSD e UDN, elegendo-se Governador em So Paulo. Revelou-se um lder eficaz, por isso mesmo violentamente combatido em So Paulo pelo PSD e pela UDN. O populismo cedo degenerou em demagogia pura e simples. Multiplicaram-se os projetos, leis e decretos executivos para capacitao das categorias profissionais numerosas. Essa demagogia, depois do banimento do PC, coube quase que exclusivamente ao PTB, fortalecido pela posse do Ministrio do Trabalho graas s barganhas com o PSD, que teve quase todos os Presidentes da Repblica. 4.6 A CONSTITUIO DE 1967111 A Constituio de 1967 integrou de maneira precisa os partidos polticos no sistema constitucional, no somente de maneira formal, mas ainda como reformulao do sistema partidrio. 112

Obra fundamental compreenso da Constituio de 1967 so os Comentrios Constituio Brasileira, de Manoel Gonalves Ferreira Filho. 112 CAVALCANTI, Themstocles Brando et al. Constituies Brasileiras: 1967, p. 33.
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Os partidos polticos ganharam espao prprio no texto constitucional de 1967, qual seja, Ttulo II, Captulo III, em seu art. 152, determinando este, ser livre a criao de partidos polticos. Sua organizao e funcionamento resguardaro a soberania nacional, o regime democrtico, o pluralismo partidrio e os direitos fundamentais da pessoa humana, observados os seguintes princpios: I. assegurado ao cidado o direito de associar-se livremente a partido poltico; II. vedada a utilizao pelos partidos polticos de organizao paramilitar; III. proibido a subordinao dos partidos polticos a entidade ou Governo estrangeiros; IV. o partido poltico adquirir personalidade jurdica mediante registro dos seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral; V. a atuao dos partidos polticos dever ser permanente e de mbito nacional, sem prejuzo das funes deliberativas dos rgos estaduais e municipais. De acordo com o preceito contido no 1 do acima citado artigo, no ter direito a representao no Senado Federal e na Cmara dos Deputados o partido que no obtiver o apoio, expresso em votos, de 3% (trs por cento) do eleitorado, apurados em eleio geral para Cmara dos Deputados e distribudos em, pelo menos, 5 (cinco) Estados, com o mnimo de 2% (dois por cento) do eleitorado de cada um deles. De acordo com o texto constitucional de 1967, os eleitos por partido que no obtivessem os percentuais exigidos pelo 1, do art. 152, tero seus mandatos preservados, desde que optem, no prazo de 60 (sessenta) dias, por qualquer dos partidos remanescentes. Finalmente, seu 3 determinava que, resguardados os princpios previstos no caput do art. 152, lei federal estabelecer normas sobre a criao, fuso, incorporao, extino e fiscalizao dos partidos polticos e poder dispor sobre regras gerais para a sua organizao e funcionamento. Os partidos polticos submetiam-se a dupla fiscalizao financeira, exercida por rgos estatais. Competia Justia Eleitoral exercer fiscalizao sobre os atos de gesto financeira e sobre o movimento financeiro dos partidos, a abrangidos o recebimento, depsito, aplicao de recursos e respectiva escriturao contbil. A ao fiscalizadora da Justia Eleitoral, contudo, no subtrai as agremiaes partidrias do controle sobre elas exercido pelo Tribunal de Contas da Unio, referente aplicao dos

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recursos oriundos do Fundo Partidrio.113 4.6.1 A Emenda Constitucional de 1969114 A Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969, que entrou em vigor em 30 de outubro de 1969, no apresentou alteraes substanciais em relao Constituio de 1946 e a de 1967. Os partidos polticos permaneceram em espao prprio no texto constitucional de 1967, emendado em 1969, qual seja, Ttulo II, Captulo III, em seu art. 152, determinando este, que a organizao, funcionamento e a extino dos partidos polticos sero reguladas em lei federal, observados os seguintes princpios: I. regime representativo e democrtico, baseado na pluralidade de Partidos e na garantia dos direitos fundamentais do homem; II. personalidade jurdica, mediante registro dos estatutos; III. atuao permanente, dentro de programa aprovado pelo Tribunal Superior Eleitoral, e sem vinculao, de qualquer natureza, com a ao de Governos, entidades ou Partidos estrangeiros; IV. fiscalizao financeira; V. disciplina partidria; VI. mbito nacional, sem prejuzo das funes deliberativas, dos diretrios locais; VII. exigncia de cinco por cento do eleitorado que haja votado na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados, distribudos, pelo menos, em sete Estados, com o mnimo de sete por cento em cada um deles; VIII. proibio de coligaes partidrias. O pargrafo nico do acima citado artigo prescreveu que "perder o mandato no Senado Federal, na Cmara dos Deputados, nas Assemblias Legislativas e nas Cmaras Municipais quem, por atitudes ou pelo voto, se opuser s diretrizes legitimamente estabelecidas pelos rgos de direo partidria ou deixar o Partido sob cuja legenda foi eleito". A perda do mandato ser decretada pela Justia Eleitoral, mediante representao do Partido, assegurado o direito de ampla defesa.

113 114

MELO FILHO, Jos Celso de. Constituio Federal Anotada, p. 318. CONSTITUIES BRASILEIRAS: 1967. p. 74-75.

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4.7 A CONSTITUIO DE 1988 A Carta de 1988 mantm e amplia as diretrizes das Constituies anteriores, relativa aos direitos fundamentais, objeto de ttulo prprio, que se desdobra em captulos dedicados sucessivamente aos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, aos Direitos Sociais, da Nacionalidade, dos Direitos Polticos e dos Partidos Polticos. 115 livre a formao de partidos polticos, de carter nacional, segundo os requisitos que a lei estabelecer. A Justia Eleitoral, rgo integrante do Poder Judicirio, supervisiona e coordena o processo eleitoral e a existncia e funcionamento dos partidos polticos, que perante ele devem-se registrar. O princpio da pluralidade partidria, amplamente garantido no processo de restaurao democrtica, de que a nova Constituio representa o pice, vem facilitando a disperso de correntes partidrias. Permanece a proibio do recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinao a estes, ficando os mesmos obrigados a prestarem suas contas Justia Eleitoral. assegurada aos partidos polticos autonomia para definir sua estrutura interna, organizao e funcionamento, devendo seus estatutos estabelecer normas de fidelidade e disciplina partidria. Os partidos polticos, aps adquirirem personalidade jurdica, na forma da lei civil, registraro seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral e tero direito a recursos do fundo partidrio e acesso gratuito ao rdio e televiso, na forma da lei. 116 A vigente Constituio definiu-os como pessoa jurdica de direito privado, ao teor do art. 17, 2. Adquirem personalidade na forma da lei civil porque so pessoas jurdicas de direito privado, devendo, pois, registrar-se no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, segundo o disposto na Lei dos Registros Pblicos117, depois disso que seus estatutos sero levados a registro no TSE. Tm os partidos polticos direito a recursos do fundo partidrio para a realizao de qualquer servio, trabalho ou empreendimento da agremiao, e acesso gratuito ao rdio e televiso, na forma da lei (art. 17, 3).118 No Brasil, com o fim compulsrio do bipartidarismo, em dezembro de 1979, a Arena e o MDB foram extintos por uma lei que
TCITO, Caio. Constituies Brasileiras: 1988, p. 28-29. MORAES, Alexandre. Direito Constitucional , p. 259. 117 BRASLIA. Lei n. 6.015. Art. 114. 118 CARVALHO, Kildare Gonalves. Direito Constitucional Didtico , p. 260.
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deu um prazo de 180 dias para a organizao de novos partidos. O resultado foi que o Pas saltou para uma situao em que, de 1982 a 1994, nada menos que 68 partidos apareceram na cena poltica. Desses, 23 figuravam, em 1995, como partidos devidamente legalizados e s 18 tinham representantes no Congresso. Apenas 8 alcanaram a marca de 5% dos votos nas eleies de 1994. Hoje, 27 partidos tm registro no TSE. Na verdade, no Brasil, a democracia competitiva s foi efetivamente exercida no perodo 1946/64 poca da UDN, do PSD e do PTB e no perodo ps-1985. Partidos polticos precisam de tempo para sua maturao. Durante a transio democrtica, o Pas chegou a ter grandes partidos que no participaram de nenhuma eleio, como o caso do extinto PP, que atuou em 1980/81 e depois foi incorporado ao PMDB. Aps a redemocratizao, poucos foram os partidos que conseguiram alcanar algum grau de insero social. A maioria das legendas no tem qualquer identidade e s tem vida nas campanhas eleitorais. H tambm o caso dos "partidos relmpagos", criados para dar sustentao a projetos polticos individuais, como o PRN, fundado por COLLOR, em 1989, e o PRS de HLIO GARCIA, em 1990. A fragmentao partidria no Brasil s no leva polarizao, que em outros pases costuma ser sinnimo de crise e instabilidade, devido ausncia de divises ideolgicas srias entre os partidos. O que se v no Pas so arremedos de partidos com registro provisrio, criados sob o argumento da liberdade de expresso e organizao. Na opinio dos estudiosos, preciso tornar a criao de partidos algo mais srio, dificultando a proliferao de legendas que acabam servindo a outros propsitos que no o de serem agremiaes polticas representativas de interesses existentes no seio da sociedade. A Lei n 9.096, de 1995, prev a clusula de desempenho para que um partido possa ter representao no Congresso a partir das eleies de 2010, mas h quem defenda que a vigncia desse dispositivo poderia ser antecipada j para o pleito de 2002. A legislao partidria no Brasil considerada rigorosa e minuciosa com relao s exigncias para que um partido consiga registro definitivo e, ao mesmo tempo, excessivamente liberal no tocante ao acesso dos partidos ao Parlamento e aos recursos polticos, como fundo partidrio e programas na TV. Mas, na prtica, as exigncias estabelecidas pela legislao tm sido, muitas vezes, simplesmente ignoradas. O exemplo das eleies de 1982 significativo. Naquele ano, a legislao exigia que, para ter representao na Cmara dos Deputados, um partido necessitava obter 5% (cinco por cento) dos votos, distribudos por nove Estados, com o

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mnimo de 3% (trs por cento) em cada um deles. Se fosse aplicada, a lei deixaria de fora do Congresso partidos como o PDT, o PTB e o PT, e o Pas voltaria ao bipartidarismo. Mais uma vez, prevaleceu o "jeitinho" brasileiro. preciso criar barreiras que impeam a proliferao de pequenos partidos. Diversas democracias adotam a chamada clusula de excluso ou clusula de barreira, estabelecendo o limite mnimo de votos que pode ser nacional ou regional que um partido precisa alcanar para ter direito a representao parlamentar. O exemplo mais conhecido o da Alemanha, onde, para ter acesso Cmara dos Deputados (Bundestag), a legenda precisa receber, pelo menos, 5% (cinco por cento) dos votos. Na Grcia, esse patamar ainda maior: 17% (dezessete por cento) para os partidos e 30% (trinta por cento) para as coligaes. Atualmente, no Brasil, o nico instrumento que funciona como uma espcie de clusula de excluso o quociente partidrio, que impede que um candidato, mesmo que bem votado, seja eleito caso seu partido ou coligao no alcance determinada quantidade de votos. As eleies de 1998 deixaram uma lio que vem sendo repetida h anos, mas, at hoje, no foi bem assimilada pela elite poltica do Pas. a necessidade de se promover uma ampla reforma poltica, capaz de fortalecer as instituies democrticas e reforar a importncia do exerccio da cidadania e a legitimidade dos mandatos conquistados pelo voto. Cientistas polticos e socilogos so unnimes ao enxergar, no atual quadro partidrio, marcado pela proliferao de legendas, e na ausncia de uma legislao eleitoral duradoura, um risco estabilizao da democracia brasileira. O primeiro passo para que a reforma poltica fosse feita democraticamente e contribui-se para o fortalecimento das instituies polticas seria fazer com que o debate extrapola-se as paredes do Congresso e das Casas Legislativas, o que infelizmente no foi feito. Certamente, no passa pela cabea da imensa maioria dos eleitores que, em outros pases democrticos, a escolha dos representantes do povo possa acontecer mediante procedimentos completamente diferentes daqueles adotados no Brasil. Quem sabe, por exemplo, que em Israel e na Holanda os parlamentares, ao invs de representar um estado ou distrito, representam todo o pas? Ou que na maioria das democracias o eleitor no escolhe candidatos individuais, mas vota em listas previamente preparadas pelos partidos? Ou que na Frana os deputados so eleitos em dois turnos e na Alemanha um partido s poder ter representantes no Parlamento se receber, pelo menos, 5% do total dos votos? Ou, ainda, que na Sua um eleitor pode

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votar em vrios nomes de diferentes partidos ou dar dois votos no mesmo candidato? Ou que na Itlia uma parte dos votos apurada nos estados e outra nacionalmente? Ou que na Inglaterra apenas o candidato majoritrio de cada distrito eleito? Como se v, democracia no algo que dependa de uma frmula especfica. H uma grande variedade de modos de se determinar a preferncia eleitoral e a vontade dos cidados, transformando-as em poder parlamentar. E cada um deles leva a um resultado diferente. A opo por um ou outro modelo reflexo da estrutura social, do grau de maturidade do eleitorado, do interesse pelo processo poltico e, claro, dos conflitos entre as diversas faces da elite poltica do Pas. H seis anos, o Senado constituiu uma comisso para estudar a reforma poltica, que j tem alguns projetos prontos e privilegiam alguns itens da pauta.

5. FINANCIAMENTO E FISCALIZAO DE PARTIDO POLTICO, CAMPANHAS E CANDIDATOS: LEI N 9.504/97 E A REALIDADE BRASILEIRA
Rompendo firme tradio do ordenamento jurdico brasileiro, o Congresso Nacional houve por bem editar lei geral permanente para as eleies destinadas ao preenchimento de cargos dos Poderes Executivo e Legislativo nos trs planos da Federao. A Lei n. 9.504/97 estabelece normas para a realizao das eleies e, de forma mais especfica, dispe sobre a Arrecadao e Aplicao de Recursos nas Campanhas Eleitorais em seus arts. 17 a 27. Dispe sobre Prestao de Contas em seus arts. 28 a 32. Dispe, ainda, sobre o financiamento das campanhas eleitorais com recursos pblicos em seu art. 79 e, finalmente, sobre doaes de pessoas jurdicas em seu art. 81. Num tal contexto, o financiamento de campanhas aparece ligado a uma das mais delicadas questes do Direito Eleitoral moderno, vale dizer a necessidade crescente, sobretudo em pases capitalistas, da conteno de abusos do poder econmico como forma de preservao da legitimidade dos pleitos eleitorais. O sistema brasileiro de financiamento dos gastos eleitorais, dos mais complexos de que se tem notcia, pode ser decomposto, resumidamente, em 6 (seis) fontes de recursos financeiros, quais sejam: a) pessoas fsicas at o limite de 10% (dez por cento) dos rendimentos brutos auferidos no ano imediatamente anterior eleio; b) recursos prprios do candidato at o mximo valor de gastos arbitrado pela respectiva agremiao partidria; c) doaes e contribuies de pessoas jurdicas at o limite de 2% (dois por cento) do faturamento bruto auferido no ano anterior eleio; d) gastos de eleitores em favor de seus candidatos preferidos at o limite de 1000 (hum mil) UFIR, no sujeitos a contabilizao desde que no reembolsados; e) valores do fundo partidrio; f) recursos prprios de cada partido poltico. No existe, pois, no Brasil, o financiamento pblico direto de campanhas. Existe, de outro ngulo, a possibilidade de partidos e candidatos terem acesso aos meios de comunicao, o que no deixa de

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caracterizar, de alguma forma, espcie de financiamento de gastos de campanha. Permite-se, no regime da Lei n 9.504/97, alm da propaganda intrapartidria, a propaganda eleitoral mediante outdoors, a propaganda eleitoral na imprensa escrita e, aquela que nos interessa mais de perto em se tratando da abordagem do tema do abuso, a propaganda eleitoral no rdio e na televiso, de longe a mais propcia a penetrao da grande massa social. A propaganda eleitoral no rdio e na televiso, em especial, restringe-se ao horrio gratuito definido em lei, sendo vedada a veiculao de propaganda paga. O direito de acesso gratuito ao rdio e televiso, explicitamente assegurado pela Constituio Federal (art. 17, 3), regra tradicional da legislao eleitoral. A par disso, representa tema polmico em essncia, agrupando junto de si defensores assduos e ferrenhos opositores. As despesas da campanha eleitoral so realizadas sob a responsabilidade solidria dos partidos e de seus candidatos. Juntamente com o pedido de registro dos respectivos candidatos, os partidos e coligaes comunicaro Justia Eleitoral os valores mximos de gastos que faro por candidatura em cada eleio em que concorrerem. No caso de coligao, cada partido dela integrante fixar o seu valor mximo de gastos. bem de se ver, pois, que a lei deixa discrio da agremiao partidria ou da coligao por ela integrada os limites mximos de gastos de seus candidatos para cada uma das eleies. Releva frisar, desde logo, que por disposio expressa da lei, a extrapolao dos limites de gastos antes referidos sujeita o responsvel ao pagamento de multa no valor de 5 (cinco) a 10 (dez) vezes o valor do excesso. No prazo mximo de 10 (dez) dias teis, contados da escolha dos respectivos candidatos em conveno, o partido constituir comits financeiros, com a finalidade de arrecadar recursos e aplic-los nas campanhas eleitorais. Os comits financeiros sero registrados, at 5 (cinco) dias de sua constituio, nos rgos da Justia Eleitoral aos quais compete fazer o registro dos candidatos. Enfatize-se que o comit no da coligao, mas sim de cada partido dela integrante, sendo suas funes bsicas, a arrecadao e a aplicao de recursos. O candidato a cargo eletivo tem o dever de levar a efeito, por si

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ou por interposta pessoa, a administrao financeira de sua campanha, utilizando-se de recursos financeiros repassados pelo comit, inclusive os relacionados cota do Fundo de Participao, recursos prprios ou doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, na forma antes mencionada. O candidato , ainda, o nico responsvel pela fidelidade das informaes financeiras e contbeis prestadas em seu nome, devendo assinar a prestao de contas sozinho ou em conjunto com o responsvel por ele designado. terminantemente vedado a partidos e candidatos a percepo direta ou mesmo indireta de doaes em dinheiro ou estimveis em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espcie, desde que procedentes de: a) entidade ou governo estrangeiro; b) rgo da administrao pblica direta e indireta ou fundao mantida com recursos provenientes do Poder Pblico; c) concessionrio ou permissionrio de servio pblico; d) entidade de direito privado que receba, na condio de beneficiria, contribuio compulsria em virtude de disposio legal; e) entidade de utilidade pblica; f) entidade de classe ou sindical; g) pessoa jurdica sem fins lucrativos que receba recursos do exterior. O partido que descumprir as normas referentes arrecadao e aplicao de recursos antes referidas perder o direito ao recebimento da cota do Fundo Partidrio do ano seguinte, sem prejuzo de responderem os candidatos beneficiados por abuso do poder econmico. Duas, portanto, so as conseqncias: a) para o partido, a perda de dinheiro para o ano seguinte; e b) para o candidato, a caracterizao do abuso do poder econmico, prtica suficiente imposio de duras sanes. So considerados gastos eleitorais, sujeitos a registro e aos limites fixados no texto legal, dentre outros: a) confeco de material impresso de qualquer natureza ou tamanho; b) propaganda e publicidade direta ou indireta, por qualquer meio de divulgao, destinada a conquistar votos; c) aluguel de locais para a promoo de atos de campanha eleitoral; d) despesas com transporte ou deslocamento de pessoal a

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servio das candidaturas; e) correspondncia e despesas postais; f) despesas de instalao, organizao e funcionamento de comits e servios necessrios s eleies; g) remunerao ou gratificao de qualquer espcie a pessoal que preste servios s candidaturas ou aos comits eleitorais; h) montagem e operao de carros de som, propaganda e assemelhados; i) produo ou patrocnio de espetculos ou eventos promocionais de candidatura; j) produo de programas de rdio, televiso ou vdeo, inclusive os destinados propaganda gratuita; k) pagamento de cach de artistas ou animadores de eventos relacionados a campanha eleitoral; l) realizao de pesquisas ou testes pr-eleitorais; m) confeco, aquisio e distribuio de camisetas, chaveiros e outros brindes de campanha; n) aluguel de bens particulares para veiculao, por qualquer meio, de propaganda eleitoral; o) custos com a criao e incluso de stios na internet; p) multas aplicadas aos partidos ou candidatos por infrao do disposto na legislao eleitoral. Lembre-se, no particular, que qualquer eleitor pode realizar gastos, em apoio a candidato de sua preferncia, at a quantia equivalente a 1000 (mil) UFIR, no sujeitos a contabilizao, desde que no reembolsados. Tal possibilidade faz com que toda estrutura de moralidade construda pela lei, visando controlar a legalidade da receita e despesa dos comits partidrios, caia por terra. Assim, os candidatos encontraram nessa faculdade um meio de burla da legislao, atribuindo aos gastos pessoalmente realizados pelos eleitores certos gastos no computados, criando o mau vazo da legalizao, ainda que indireta, de recursos recebidos por fora, sem contabilizao. No havendo contabilizao, algumas conseqncias so sentidas: a) tais doaes no se sujeitam ao limite mximo de gastos; b) serviro, aqum interessar possa, como forma de maquiagem de determinados financiamentos inconfessveis, os quais

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podero criar uma rede de doadores laranjas, todos eles contribuindo com valores no contabilizados; c) tornam a fiscalizao da Justia Eleitoral um certo faz-deconta, pois a demonstrao dos gastos e da receita vem comprometida pela verba que ingressou por fora, como gastos realizados por terceiros em favor do candidato, e pelos gastos realizados revelia de controle. Dentre os instrumentos necessrios fiscalizao e ao controle do cumprimento das leis e atos normativos relativos ao financiamento eleitoral, podem ser mencionados mecanismos de controle prvio da arrecadao de divisas e, de outra banda, o controle via prestao de contas. Sob a rubrica dos mecanismos de controle prvio, pode ser mencionada a obrigatoriedade de abertura, pelos candidatos e tambm pelos partidos, de contas bancrias especficas para o registro financeiro das campanhas. Tal exigncia, no entanto, no alcana os casos de candidatura para Prefeito e Vereador em Municpios onde no haja agncia bancria ou, pelo menos, 1000 (mil) eleitores. De outro lado, impende ressaltar que somente a partir do registro dos comits financeiros nos rgos competentes da Justia Eleitoral que as pessoas fsicas podem fazer doaes em dinheiro ou estimveis em dinheiro. Se o candidato receber alguma doao, resta claro que j no mais poder utilizar recursos prprios equivalentes ao valor mximo de gastos para disputa do cargo ao qual concorre. Dever, assim, utilizar recursos prprios que, somados ao valor da doao, no ultrapassem o teto antes fixado. Ademais, a doao a candidato especfico ou a partido dever ser feita mediante recibo, em formulrio impresso segundo modelo oficial. Do recibo constaro a quantia doada, em moeda corrente e em UFIR, o nome e endereo completo e o CGC ou CPF do doador. Os recibos sero numerados em srie, sua emisso controlada mediante demonstrativo e os utilizados relacionados tambm em formulrio especfico. A doao de quantia acima dos limites legais fixados (no caso da pessoa fsica, por exemplo, de 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior eleio) sujeita o infrator ao pagamento de multa no valor de 5 (cinco) a 10 (dez) vezes a quantia em excesso. As doaes feitas diretamente nas contas de partidos e candidatos devem ser efetuadas por meio de cheques cruzados e nominais.

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Estas, pois, algumas das manifestaes dos mecanismos prvios de fiscalizao e controle do financiamento. O controle via prestao de contas, por sua vez, feito tanto pelos comits financeiros quanto pela Justia Eleitoral. Para os candidatos s chefias dos Executivos e ao Senado Federal, ou seja, eleitos por meio de eleies majoritrias, a prestao ser feita por intermdio dos comits financeiros, devendo dela constar, obrigatoriamente, os extratos das contas bancrias referentes movimentao dos recursos financeiros usados na campanha e a relao dos cheques recebidos, com a indicao dos respectivos nmeros, valores e emitentes. No caso dos candidatos s eleies proporcionais (deputados federais, deputados estaduais, deputados distritais e vereadores), as contas sero prestadas pelo comit financeiro ou pelo prprio candidato, de acordo com os modelos da lei. As prestaes de contas dos comits financeiros e dos candidatos, corretamente formalizadas e apresentadas, devem permitir a fcil compreenso das informaes, bem como a identificao de documentos e transaes efetuadas. Devem conter ainda a conciliao bancria, quando for o caso, e a relao analtica das obrigaes a pagar, devidamente assinada pelo tesoureiro, quando se tratar de prestao de contas de comit financeiro, ou pelo candidato. Os comits financeiros e os candidatos devem manter escriturao da movimentao financeira ocorrida, de forma a permitir a aferio da origem de suas receitas e a destinao de suas despesas, com documentao que comprove a entrada e a sada de recursos ou de bens recebidos e aplicados. As receitas auferidas em recursos estimveis em dinheiro devem ser acompanhadas de notas explicativas e as despesas realizadas devem ser acobertadas por documentao fiscal original ou cpias. Ao receberem as prestaes de contas e demais informaes dos candidatos s eleies majoritrias e dos candidatos s eleies proporcionais que optarem por prestar contas por seu intermdio, os comits devero fazer um exame preliminar de adequao. Ato contnuo, resumiro as informaes e as remetero Justia Eleitoral at o trigsimo dia posterior realizao das eleies ou do segundo turno, se o caso. Aplica-se tambm o prazo de 30 (trinta) dias aos candidatos s eleies proporcionais que optarem pela prestao de contas diretamente Justia Eleitoral. A inobservncia do prazo para encaminhamento das prestaes de contas impede a diplomao dos eleitos, enquanto perdurar o

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atraso. Justia Eleitoral compete o exame da prestao de contas, decidindo pela sua regularidade, sendo certo que erros formais e materiais devidamente corrigidos no autorizam a rejeio e tampouco a cominao de sanes a candidatos e partidos. Sustenta-se, doutrinria e jurisprudencialmente, de igual modo, que a rejeio das contas relativas campanha eleitoral, por si s, no autoriza a cassao do diploma. Inmeras insuficincias normativas, estruturais e porque no culturais, de outro ngulo, contribuem para a sofisticao da problemtica. possvel sustentar, diante da normatividade especfica de h pouco mencionada, que no h limite mximo para os gastos eleitorais, exigindo a lei, pura e simplesmente, que com o pedido de registro de candidatura, venha a mera comunicao dos valores mximos por candidatura em cada eleio. No h, igualmente, limites de gastos para doaes ao fundo de recursos de cada partido poltico para dispndio em campanhas eleitorais. Inexistem, de outro lado, limites para grupos econmicos. Cada pessoa jurdica considerada isoladamente no que diz respeito ao teto legal. Vale lembrar, ainda, que a Emenda Constitucional n 6, de 1995, alterou o art. 171 da Constituio da Repblica, que estabelecia ntida diferena entre empresa brasileira e empresa de capital nacional, passou a permitir, em conseqncia, enquanto no sobrevier nova disciplina da matria, a doao para campanhas por empresas transnacionais, desde que as mesmas mantenham filiais regularmente instaladas no pas. Ademais, a doao levada a efeito por qualquer pessoa fsica ou jurdica, via depsito bancrio diretamente conta do fundo partidrio para que o partido decida livremente pelo ato, escapa ilesa dos limites fixados o regime da lei geral das eleies. A verdade incontestvel uma s: pelo texto legal, o limite real de gastos aquele ditado soberana e livremente por cada partido para seus candidatos. Ao lado da insuficincia normativa aludida, qui proposital, de ser anotada a frgil estrutura da Justia Eleitoral para dar resposta eficiente aos numerosos processos de prestao de contas, com o que podem passar desapercebidos eventuais imprecises no detectadas ou mesmo camufladas pelos comits ou pelos prprios candidatos. Por fim, merece registro a idia de que parcela considervel da

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populao brasileira, vitimada pela misria, na esperana de dar alguma resposta imediata s suas dificuldades, consentem e suportam campanhas menos comprometidas com a tica e a lisura que servem de norte eleio ideal. Demais disso, comprova-se a preferncia popular por campanhas pomposas, suntuosas e de gala. Se assim , poucos sustentam com nfase a plena adequao e a subsistncia perene do sistema brasileiro de financiamento de campanhas, onde se entremostra cristalina a sua inaptido para a conteno do malfico abuso do poder econmico. Em verdade, o atual modelo brasileiro no tem logrado proteger eficazmente os valores maiores de normalidade e legitimidade das eleies. Na prtica, no vem sendo possvel preservar a lisura eleitoral. Segundo RONALD A. KUNTZ, em excelente e volumoso trabalho, "O mercado eleitoral brasileiro apresenta caractersticas distintas de qualquer outra, uma vez que cercado de altos riscos, infestado de 'picaretas', leigos e 'charlates', calotes, fornecedores oportunistas, tudo isso regido por uma legislao inadequada e ultrapassada que acaba levando todos candidatos, partidos e fornecedores a agir na clandestinidade e na ilegalidade, sob os olhos complacentes de uma justia eleitoral despreparada."119 Um dos aspectos mais complexos das eleies reside na questo dos financiamentos de campanha, em razo da influncia ineliminvel do poder econmico, cuja mais proeminente conseqncia a quebra do equilbrio eleitoral, bem como, com a incestuosa relao de polticos com empresas, ou seguimentos empresariais. O fato que a legislao brasileira ainda no foi suficientemente aperfeioada para garantir a transparncia do financiamento, que continua a ser privado, pelo menos do ponto de vista dos custos diretos em que incorrem candidatos e partidos. A principal questo tem ficado sem resposta clara: quem financia o que, para quem. Em suma, estamos longe de uma legislao sria sobre a regulamentao dos financiamentos de campanha, pois todos encontraro, por meio dos esgotos legais, atalhos para a burla do ordenamento jurdico. Em razo disso, o legislador tem buscado formas alternativas de financiamento de partidos, campanhas e candidatos, a exemplo da recente aprovao, pelo Senado Federal, do Projeto de Lei n 353, de 1999, de autoria do Senador SRGIO MACHADO, sobre o financiamento pblico exclusivo das campanhas eleitorais, que ser objeto de estudo no prximo captulo.

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KUNTZ, Ronald A. Marketing Poltico: Manual de Campanha Eleitoral, p. 13.

6. REFORMA POLTICO-PARTIDRIA E FINANCIAMENTO PBLICO DE PARTIDO POLTICO, CAMPANHA E CANDIDATOS120

Defendemos que para democratizar a economia preciso aprofundar a democracia com uma ampla reforma poltica. O Brasil precisa criar as bases institucionais de uma poltica democrtica que promova a cidadania e o engajamento poltico de todos os cidados para a soluo dos impasses polticos. A poltica continua corrompida pelo dinheiro. E a soluo assegurar bases de financiamento pblico das campanhas eleitorais e transparncia dos financiamentos privados. Em 19 de abril de 1995, a partir da aprovao do Requerimento n. 518, foi constituda a Comisso Temporria Interna no Senado Federal, com o objetivo de realizar um amplo debate com a finalidade de propor um modelo de legislao poltico-partidria permanente, estabelecendo uma agenda bsica de discusso. A Comisso foi designada em 2 de junho de 1995 e instalada em 21 de junho de 1995, sendo eleitos Presidente o saudoso Senador HUMBERTO LUCENA ( in memoria) e VicePresidente o ento Senador JOS ROBERTO ARRUDA. Para bem se desincumbir de sua misso, ouviu os depoimentos de personalidades ligadas ao tema, tais como: o Vice-Presidente da Repblica MARCO MACIEL; o ento Ministro da Justia, NELSON JOBIM, hoje com assento na Presidncia do Tribunal Superior Eleitoral; o ento Presidente do TSE, Ministro CARLOS MRIO VELOSO; o exPrefeito de So Paulo, PAULO MALUF; o ento Governador se So Paulo MRIO COVAS (in memoria), ANTNIO BRITO e CRISTVAM BUARQUE; e o Deputado JOO ALMEIDA. Com a finalidade de pautar os debates internos da Comisso, foi realizada a anlise dos vrios projetos em tramitao, tanto na Cmara dos Deputados quanto no Senado, sobre os temas da referida agenda bsica, bem como as propostas do Tribunal Superior Eleitoral. Nos debates e depoimentos realizados, a Comisso diagnosticou que o principal problema a fragilidade da vida partidria brasileira. A
Relatrio Final da Comisso Temporria Interna do Senado Federal, encarregada de estudar a reforma poltico partidria. Relator: Senador Srgio Machado - Redao final do Projeto de Lei do Senado n. 353, de 1999, que dispe sobre o financiamento pblico exclusivo das campanhas eleitorais (segue deliberao da Cmara dos Deputados).
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nossa legislao tem conduzido, sempre, ao enfraquecimento dos partidos polticos e ao reforo da atuao individual. Isso pode ser verificado a partir do nosso sistema eleitoral, proporcional com listas abertas, que, conforme asseverou o ento Ministro JOBIM, alm do Brasil, s praticado na Finlndia. Tal sistema incentiva a disputa no seio dos partidos, dificultando, sobremaneira, a coeso partidria. Hoje o Estado brasileiro, o setor pblico do Pas vive algumas impotncias, decorrentes em grande parte do fato de que o aparato poltico-partidrio dificilmente conseguir viabilizar organizao de maiorias e expresso da maioria organizada e uma gesto da coisa pblica condizente com as necessidades do Pas. Qualquer perodo ps-eleitoral um perodo em que a fragilidade das instituies permanentes, especialmente os partidos, se encarrega de fazer com que a maioria organizada na eleio tenha a durao de um, dois ou trs meses. um espetculo curioso deste Pas. Em qualquer pas do mundo, o grande produto decorrente da eleio a definio de uma maioria e dos compromissos dessa maioria com um determinado programa de ao em relao populao. De fato, a fragilizao da vida partidria e a excessiva personalizao do voto conduziram, tambm, multiplicao dos partidos, mais uma vez, ajudada pela nossa legislao, que no estabelece restries ao funcionamento de partidos sem expresso poltica nacional, nem incentiva a permanncia e o crescimento partidrios. Ressalte-se, entretanto, que este quadro sofreu, j, alguma alterao com a aprovao da nova Lei dos Partidos Polticos, de n 9.096/95, cujos efeitos s sero sentidos no futuro. Como tentativa de equacionar o problema, devemos buscar condies viveis para o fortalecimento dos partidos. Acreditamos que este fortalecimento resultar na estabilidade poltica, consolidao das instituies democrticas, e garantia da governabilidade, na medida em que permite o estabelecimento de canais de manifestao da vontade popular facilmente identificveis. Neste sentido, foram apresentadas as seguintes medidas que se traduzem em proposies legislativas listadas em seqncia: 1) Sistema Eleitoral; Proibio de Coligaes nas Eleies Proporcionais; 2) Fidelidade Partidria; 3) Desempenho Eleitoral para Conceito de Partido Nacional; 4) Prazos de Domiclio Eleitoral e Filiao Partidria para o Registro de Candidatos; 5) Durao do Mandato dos Senadores;

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6) Datas de Posses e Segundo Turno; 7) Voto Facultativo; 8) Divulgao de Pesquisas Eleitorais; 9) Imunidade Parlamentar; 10) Nmero Mnimo e Mximo de Vereadores; 11) Suplentes de Senadores; 12) Financiamento de Campanhas. Em virtude da proposta do presente trabalho, examinaremos apenas as proposies apresentadas em relao ao Financiamento de Campanhas, citando em anexo as medidas relacionadas aos demais tpicos. 6.1 FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS O financiamento partidrio e das campanhas eleitorais uma questo fundamental, que precisa ser corajosamente enfrentada. Ao abordar o assunto, o Ministro VELLOSO, ento Presidente do TSE, deixou consignado nos anais do Senado que: "Finalmente, minhas senhoras e meus senhores, ns achamos que as campanhas poltico-eleitorais, no que tange aos seus financiamentos, preciso, necessrio que repensemos. O princpio da igualdade repetido um sem-nmero de vezes na Constituio. E por que repetido um sem-nmero de vezes na Constituio? Porque no h igualdade, porque no h democracia, e porque no h repblica sem igualdade. possvel uma repblica que no seja democrtica? possvel distinguir a democracia da repblica justamente a. Numa democracia manda o povo, a maioria popular; numa repblica, o elemento fundamental no este, o interesse pblico, estarem os governantes voltados para a res publica, para o interesse pblico. por isso que muitas vezes h uma repblica que no democrtica. Entretanto, no haver nem democracia nem repblica sem a igualdade. Esta inerente democracia e repblica. De modo que por isso mesmo que a Constituio vrias vezes proclama o princpio da igualdade. Penso que o abuso do poder econmico, justamente, realizando o desequilbrio entre os candidatos, torna irreal o princpio isonmico, assim tornando ilegtima a pugna eleitoral. Achamos mesmo que os financiadores poderiam ter at uma compreenso maior por parte do Estado, porque esses financiadores acabam prestando um servio, desde que sejam identificados, a fim de no pretenderem depois um retorno e a fim de que o dinheiro sujo no

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participe da campanha. Ento, quem sabe um sistema de ressarcimentos fiscais, de incentivos fiscais, nesta hora, no seria adequado?" Concordamos, pois, com a tese esposada pelo Ministro VELLOSO. necessrio dar maior visibilidade questo do financiamento partidrio e das campanhas eleitorais. Deve-se evitar a norma hipcrita. fundamental para a democracia que exista o financiamento das campanhas polticas, mas, tambm, que a sociedade saiba quem financiou quem e com quanto. Entendemos ser conveniente discutir agora uma proposta de financiamento pblico das campanhas eleitorais. Entendemos, todavia, ser recomendvel estabelecer critrios objetivos de distribuio dos recursos entre a direo nacional e as regionais dos partidos, a fim de que haja a garantia de que um mnimo de recursos chegue a todos os municpios brasileiros, viabilizando as diversas campanhas. Destarte, a opinio majoritria tanto da Comisso quanto em todos os foros onde o tema debatido, no sentido de que o financiamento pblico das campanhas eleitorais o instrumento indispensvel garantia de independncia e viabilidade dos candidatos e dos eleitos ante ao poder econmico. Alis, digno de destaque que mesmo quando da discusso de outras matrias, o debate sobre a implantao do financiamento pblico das campanhas aflorava, o que denota a sua relevncia, sobretudo como salvaguarda do princpio isonmico. um Projeto de Lei que, em tese, teria mais condies de ser aprovado, ao contrrio de outras matrias como o voto distrital misto e outros que requerem emenda constitucional, mas ns sabemos que at em funo da proibio, carregada de farisasmo de alguns ou da prpria cultura que se tentar passar, o problema da cultura da populao e a forma como esse assunto acabar sendo abordado pelos meios de comunicao que podero ferir de morte o Projeto, discutindo sobre o momento de corte do oramento, no momento em que no tem recursos para a sade, para a educao, como vai destinar milhes para fazer eleio? Sabemos que, infelizmente, e j vimos sinais disso, talvez seja esta a forma que vai balizar a discusso desse assunto. Por isso importante que haja uma convico e um empenho profundo de todas as lideranas polticas deste Pas no sentido de que este assunto venha a ser passado para a populao de forma bastante esclarecedora, didtica, no sentido de que um assunto realmente importante para o fortalecimento da democracia, seno poder, a depender da forma como o assunto venha a ser tratado, debatido ou abordado, acabar

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sendo destrudo sob fortes argumentos de que, talvez, a democracia, ou o fortalecimento dos partidos, ou o fortalecimento do Congresso no merea ser dada tanta importncia e no merecia recursos da Unio no sentido de viabiliz-los. A Comisso aprovou, por unanimidade, a proposta do relator, que retratada no Projeto de Lei n. 353, de 1999 em anexo. 121 Em relao ao financiamento da campanha eleitoral, IVES GANDRA, sugere, para estimul-lo, "a utilizao da tcnica das despesas dedutveis para efeito de clculo do imposto tributvel pelas empresas ou abatimentos dos rendimentos brutos das pessoas fsicas".122 CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELO e ANTNIO CARLOS MENDES, entendem que o financiamento das atividades partidrias e das campanhas eleitorais devem ter origem, exclusivamente, em recursos privados, com benefcio fiscal aos contribuintes doadores, ficando o financiamento dos partidos com dinheiro pblico, expressamente, vedado. 123 EGDIO FERREIRA LIMA, em virtude das posies anteriores, se insurge, contra a tese de que as campanhas devam ser financiadas, tosomente, "com recursos privados, embora estimulados com bonificaes aos doadores".124 E continua, "o processo eleitoral matria de alto e relevante interesse pblico. Por ele se apura a cidadania e se faz a democracia. importante, pois, que seja financiado pelo Estado, pela sociedade. Ser a maneira nica e eficaz de minorar a influncia de abuso do poder econmico. As democracias se fizeram pela contribuio financeira do Estado e, na proporo em que se aperfeioam, mais dispensa a interferncia financeira do setor privado, no jogo eleitoral". No achamos de bom alvitre a liberao do eleitor para promover gastos, at determinado limite, com o seu candidato ou com o seu partido, como fez a Lei n. 9.504/97. A franquia perigosa e pode levar a gastos sem limites por candidato, ou partido, bastando, para isso, que o interessado destaque determinado grupo de militantes e abastea de recursos cada um dos seus integrantes. Por esse expediente, os limites individuais ou do partido so rompidos. A novidade veio do direito americano e mesmo l vista com grande reserva.
Vide, http://www.senado.gov.br/web/relatorios/Destaques/99353rf.htm. BRASIL. TSE. Relatrio da Subcomisso da Campanha Eleitoral , p. 03. 123 BRASIL. TSE. Relatrio da Subcomisso da Campanha Eleitoral , p. 04. 124 BRASIL. TSE. Relatrio da Subcomisso da Campanha Eleitoral , p. 09.
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Na mesma linha, sugerimos a obrigatoriedade da prestao de contas, pelo candidato Justia e no, to-somente, ao partido. Consideramos da mais alta importncia a constituio de auditorias prprias e especficas junto Justia Eleitoral. Sem elas no ser possvel um eficaz exame das contas dos candidatos e dos partidos, bem como a fiscalizao dos respectivos gastos. Por oportuno, bom que comecemos a exorcizar o preconceito contra os gastos pblicos com o processo poltico e eleitoral, pois, essa participao alm de se conter nos limites internos da economia do Pas, reduz as influncias do poder econmico e aprimora os instrumentos institucionais. Admitido que seja o financiamento pblico dos partidos, impese ainda discutir vrios problemas, seno vejamos: a) Qual destinatrio do financiamento? Se se optar pelo "modelo norte-americano", o financiamento reverter a favor do candidato; se o modelo escolhido for o "europeu" as subvenes financeiras destinar-se-o aos partidos; se aderir a um critrio misto (Canad) as subvenes financeiras beneficiaro simultaneamente os partidos e os candidatos; b) o que que se deve financiar? Trata-se agora de saber se o financiamento se deve limitar s campanhas eleitorais ou se a institucionalizao do financiamento pblico se deve alargar s atividades normais dos partidos. Neste ltimo sentido pode argumentar-se com o fato de o cumprimento das funes constitucionalmente atribudas aos partidos no se limitar aos perodos eleitorais (assim na Itlia, ustria, Espanha, Portugal); c) quais, dentre os partidos e candidatos, devem se beneficiar das subvenes financeiras? A questo reconduz-se escolha de um critrio seletivo dos beneficirios do financiamento. Um dos critrios possveis o da representao parlamentar, segundo o qual s os partidos com representao parlamentar podem se beneficiar do financiamento pblico. A repartio far-se- tendo em conta o nmero de mandatos ou nmero de votos. Este critrio eis aqui a objeo principal pode conduzir rigidificao e petrificao do sistema partidrio. Outro critrio toma como base, para a atribuio de subvenes, o nmero de votos obtidos, financiando-se os candidatos ou partidos que tenham obtido uma determinada percentagem de votos. Em alguns pases, utiliza-se um critrio misto: representao parlamentar e percentagem de votos. Isto conduz ao financiamento dos partidos com representao parlamentar,

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distribuindo uma parte igual por todos os grupos com formao parlamentar, e outra parte em funo do nmero de votos obtidos por cada um deles; d) a que nveis se devem financiar os partidos? Nacional, regional, local ou a todos conjuntamente? Um sistema de financiamento pblico municipal existe na Alemanha e na Sucia, propiciando-se com isso uma relativa independncia das organizaes locais partidrias relativamente aos esquemas organizatrios nacionais; e) o financiamento pblico implica a proibio de outras fontes de financiamento? Em algumas legislaes existem medidas restritivas (exs.: nos Estados Unidos os candidatos presidenciais que optem pelas subvenes pblicas devem renunciar aos subsdios privados e limitar os seus gastos s subvenes pblicas; na Itlia proibem-se as doaes provenientes dos rgos da administrao, de pessoas pblicas e de sociedades com participao pblica em percentagem superior a 20%). de ponderar se as diferenciaes estabelecidas para o financiamento dos partidos no correro o risco de transformarem uma igualdade de oportunidades gradativas, cujos limites no so precisos, numa "clusula de diferenciao" que viola ostensivamente o princpio da igualdade.125 6.2 FUNDO PARTIDRIO: FORTALECIMENTO DO SISTEMA DEMOCRTICO Atualmente, um dos principais instrumentos legais de financiamento dos partidos definido pela Lei Orgnica dos Partidos Polticos, que instituiu o Fundo Especial de Assistncia. Esse fundo composto por diversas receitas: a) dotaes oramentrias da Unio segundo o nmero de eleitores; b) doaes de pessoas fsicas e jurdicas; c) recursos financeiros permanentes ou eventuais destinados por lei; d) produto de multas e penalidades aplicadas pela Justia Eleitoral. Os recursos do Fundo Partidrio so distribudos de duas formas. Primeiro, somente os partidos que tenham seus estatutos registrados junto ao Tribunal Superior Eleitoral recebem um por cento dividido em partes iguais. Os demais 99% so divididos, proporcionalmente, aos partidos que possuem bancadas nas Casas Legislativas. Os partidos podem aplicar esses
Sobre todos estes problemas consultar, por ex. GAMBINO, Partiti Politici e forma di governo: finanziamento pubblico, transformazione del partito , Napoli, 1977.
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recursos na manuteno das sedes e servios, pagamento de pessoal, propaganda doutrinria e poltica, alistamento em campanhas eleitorais e criao e manuteno de instituto de pesquisa. Pela tabela, podemos conferir o montante destinado aos partidos nos ltimos cinco anos: TABELA 01
PARTIDO PAN PC do B PCB PCO PDT PFL PL PMDB PMN PPB PPS PRONA PRP PRTB PSB PSC PSDB PSDC PSL PHS PSTU PT PT do B PTB PTC PTN PV TOTAL 2000 2001 2002 2003 2004 3.369,27 9.176,55 1.217,25 15.107,24 3.191,02 302.763,26 363.148,55 364.993,20 807.280,81 825.427,88 16.648,65 8.549,46 7.248,32 34.499,00 38.899,85 16.648,65 10.580,19 9.816,00 3.219,32 6.532,06 4.522.100,47 5.411.937,01 5.379.574,48 6.632.641,91 6.445.256,47 16.482.577,2 13.773.976,73 16.375.207,58 17.529.369,79 16.683.723,60 8 557.729,93 668.237,41 668.014,96 5.219.231,45 6.437.182,06 14.455.081,4 12.082.572,42 14.361.448,64 17.281.802,47 16.742.921,80 4 16.648,65 20.788,50 24.952,76 37.561,35 30.757,99 10.809.008,7 9.032.502,65 10.740.079,30 10.389.992,20 9.812.616,31 5 12.089,24 14.153,10 24.952,76 1.034.153,66 1.077.122,95 16.648,65 20.788,50 24.952,76 37.561,35 42.625,97 16.648,65 20.788,50 24.952,76 24.003,61 16.648,65 20.788,50 17.704,44 37.561,35 17.303,77 722.533,67 916.068,90 914.167,32 6.305.010,02 6.636.864,23 16.648,65 20.788,50 3.741,93 11.877,86 17.180,33 16.706.385,3 13.961.015,99 16.597.499,27 18.661.290,26 17.946.703,09 2 16.648,65 20.788,50 24.952,76 37.561,35 42.625,97 16.648,65 11.983,83 5.052,82 3.219,32 3.186,08 16.648,65 20.788,50 24.952,76 37.561,35 34.901,98 1.906,97 20.788,50 24.952,76 27.222,93 7.254,98 12.531.738,7 10.504.774,37 12.411.907,58 22.949.148,72 23.030.514,33 4 0,00 5.348,43 19.982,48 9.925,35 4.514.562,54 5.402.917,24 5.370.615,86 6.663.893,18 6.306.638,35 20.788,50 19.756,56 37.561,35 32.179,97 0,00 3.571,09 5.052,82 6.396,50 16.648,65 20.788,50 24.952,76 37.561,35 255.650,63 84.072.166,1 70.224.978,61 83.527.578,64 113.868.008,82 112.695.091,80 5 Fonte: CEOF/SA/TSE - Valores em reais.

Desde a instituio do Fundo, os quatro maiores partidos concentram em mdia 70% dos recursos. Alis, so essas bancadas que

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tambm recebem as maiores doaes de pessoas jurdicas e fsicas para suas campanhas eleitorais, o que configura um quadro de concentrao dos recursos e que afeta diretamente a democratizao do sistema. As formas de financiamento definidas em lei so incipientes, para dizer no mnimo. Nossos parlamentares ainda no tomaram decises corajosas nessa questo, como ocorre em outros pases, conducentes transparncia da origem e do emprego de recursos pecunirios, ou valorizveis em dinheiro, empregados pelos partidos e candidatos em suas campanhas. Dessa forma, perfeitamente compreensvel, que aos principais beneficirios de um sistema, que se baseia no subterfgio, no interesse o financiamento pblico de campanhas e dos partidos um requisito fundamental para que o abuso de poder econmico no ocorra to freqentemente nos processos eleitorais. As condies de disputa precisam ser igualadas, sob pena de continuarmos a ter pleitos comprometidos. Com as propostas da reforma, as pequenas legendas ficariam excludas do programa eleitoral gratuito e no teriam direito ao fundo partidrio - para isso, precisariam obter pelo menos 5% da votao nacional; e no mnimo 2% em nove Estados. Essa exigncia valeria tambm para os partidos obterem financiamento pblico de campanha, o dinheiro das empresas e das pessoas fsicas seria substitudo pelos recursos do fundo partidrio, de tal forma que, teoricamente, os candidatos apenas devessem satisfao aos seus eleitores, no a interesses privados. TABELA 02
FUNDO PARTIDRIO DOTAO ORAMENTRIA/2005 R$ 110.530.140,00 PARTIDO VALOR R$ % PC do B 331.392,33 0,30 PCO 3.877,82 0,00 PDT 2.594.280,91 2,35 PFL 6.681.568,00 6,05 PL 2.590.966,24 2,34 PMDB 6.737.453,80 6,10 PMN 14.362,40 0,01 PPB 3.949.107,83 3,57 PPS 445.095,62 0,40 PRONA 18.240,22 0,02 PSB 2.671.372,59 2,42 PSC 18.240,22 0,02 PSDB 7.221.784,36 6,53 PSDC 18.240,22 0,02 PHS 18.240,22 0,02 PSTU 14.362,40 0,01

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6.3 ELEIO DE 2002: REFORMA POLTICA DISFARADA As eleies de 2002 tiveram o efeito de uma reforma poltica para os partidos mdios e pequenos. Muitos enfrentaram enormes dificuldades para continuar a existir. Basicamente, essa reforma eleitoral afetar de maneira pesada os partidos mdios e nanicos. J as grandes siglas ficaro com o esplio deixado pelos pequenos. Essa herana vir na forma de mais dinheiro (fundo partidrio), mais tempo de TV e menos problemas com a atuao das microagremiaes no Congresso (pois elas ficaro quase sem estrutura). Por que e como isso vai acontecer? Simples, est tudo na Lei n 9.096, aprovada em 1995 e com algumas atualizaes nos anos seguintes. H trs aspectos que devem castigar as siglas mdias, pequenas e nanicas: a) o funcionamento parlamentar no Congresso ficar mais restrito; b) o tempo de TV vai minguar; c) o dinheiro do fundo partidrio ficar reduzido. Vamos por partes. Primeiro, o funcionamento parlamentar. Trata-se da tal estrutura de liderana que os nanicos volta e meia conseguem. Ganham sala, direito de contratar assessores etc. uma festa. Um grupo de cerca de 15 partidecos faz misria com essas facilidades dentro do Congresso Nacional. Para ilustrar o que pode acontecer, didtico verificar como se deram os partidos na eleio para prefeitos de 2000. Apenas 7 (sete) partidos conseguiram passar dos 5% dos votos vlidos em 2000. Foram cinco partidos governistas (PSDB, PMDB, PFL, PPB e PTB) e dois de oposio (PT e PDT). Mas isso no tudo. Deve acabar tambm a farra na TV para os partidos nanicos. Eis abaixo o detalhamento do que vai acontecer: a) eleger pelo menos um representante; b) obter 5% dos votos apurados no pas; c) os 5% dos votos obtidos tm de estar distribudos por, no

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mnimo, um tero dos Estados (9 unidades da Federao), com um mnimo de 2% em cada um deles. Se no cumprirem os itens acima, os partidos iro receber s um programa de 2 minutos por semestre, em rede nacional. Se cumprirem os itens acima, os partidos recebem: a) 1 programa de 20 minutos em cadeia nacional por semestre; b) 1 programa de 20 minutos em cadeia estadual por semestre; c) 40 minutos por semestre para inseres de 30 segundos ou de 1 minuto em rede nacional; d) 40 minutos por semestre para inseres de 30 segundos ou de 1 minuto em rede estadual.126 Como se observa, a situao ficar brava para os nanicos. S tero 2 minutos por semestre em rede nacional. O pior mesmo deve ser o racionamento de dinheiro pblico para os partidos polticos pequenos. No momento, quem fica numa espcie de faixa intermediria recebe uma boa parcela do Fundo Partidrio. Esse fundo formado por uma dotao equivalente a R$ 0,35 para cada eleitor registrado no pas, mais a receita das multas aplicadas pela Justia Eleitoral. Em 2004, os partidos receberam um total de R$ 112,695 milhes. Os partidos mdios ficaram com aproximadamente 30% desses R$ 112,695 milhes em 2004. Se no atingirem o desempenho estipulado pela lei, ficaro com apenas 1% do Fundo Partidrio, dividido igualitariamente entre todos os nanicos. Os partidos que elegem representantes em pelo menos cinco Estados e obtm 1% (um por cento) dos votos apurados no pas, recebem do Fundo Partidrio: a) direito de participar da distribuio de 29% do total arrecadado para o Fundo Partidrio. Esses 29% significaram em 2004 um montante de R$ 32,681 milhes; b) direito de receber dos 29% do Fundo Partidrio uma parcela proporcional ao nmero de votos obtidos na ltima eleio para a Cmara dos Deputados. Aps as reformas propostas, devero eleger pelo menos um representante; obter 5% (cinco por cento) dos votos apurados no pas, distribudos por, no mnimo, um tero dos Estados, ou seja, nove unidades da Federao, com um mnimo de 2% (dois por cento) dos
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Fonte: Lei n. 9.906, de 1995.

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votos em cada um deles, se no cumprem tais requisitos, os partidos recebem apenas a participao em 1% do Fundo Partidrio, dividido igualitariamente entre todos os partidos que no cumpriram o determinado pela lei 9.906. Se cumprirem os itens acima, os partidos recebem o direito de participar da distribuio de 99% do Fundo Partidrio. Em 2004, esses 99% representaram R$ 111,5 milhes. O direito de receber sua parte dos 99% do Fundo Partidrio de maneira proporcional aos votos obtidos para a ltima eleio para a Cmara dos Deputados. 127 Em 2004, os nove grandes partidos (PT, PSDB, PMDB, PFL, PPB, PSB, PDT, PL e PTB) ficaram com R$ 110,042 milhes, ou seja, 97,6% do total de R$ 112,695 milhes. J muita coisa. Mas a participao subir para 99%. O Plenrio do Senado aprovou projeto do ento senador SRGIO MACHADO (PSDB-CE) exigindo o financiamento pblico exclusivo das campanhas eleitorais e fixando critrios de distribuio dos recursos dentro dos partidos. Ficou decidido que, em anos eleitorais, a dotao oramentria do Fundo Partidrio ter por base o valor de R$ 7,00 por eleitor alistado pela Justia Eleitoral. A matria agora vai deliberao da Cmara. Pelo projeto, fica vedado a partido e candidato receber direta ou indiretamente doao em dinheiro ou estimvel em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espcie, proveniente de pessoa fsica ou jurdica. O Plenrio decidiu tambm que os recursos do Fundo Partidrio sero distribudos aos diretrios nacionais dos partidos na seguinte proporcionalidade: 1%, em parcelas iguais, para todos os partidos existentes; 99% para os partidos com representao na Cmara dos Deputados, na proporo de suas bancadas. A matria aprovada dispe ainda que os recursos recebidos pelos partidos para o financiamento das campanhas sero distribudos entre as diversas eleies e candidatos, segundo critrios definidos pelo diretrio nacional, ouvidas as executivas regionais. A maioria dos senadores, contudo, considerou que a matria abre caminho para acabar com a corrupo no processo eleitoral. O senador PAULO HARTUNG (PPS-ES), por exemplo, disse que a iniciativa propiciar a igualdade de oportunidades entre os candidatos, estimulando a emergncia do novo.
127

Fonte: Lei n. 9.906, de 1995.

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Falando da necessidade de o Brasil fazer mudanas institucionais profundas, SRGIO MACHADO admitiu que o projeto que normatiza o financiamento pblico das campanhas no o ideal, mas disse que as regras vigentes sobre esse assunto so de envergonhar. Ele afirmou que o texto aprovado dar igualdade de condies entre os partidos. No entender de SRGIO MACHADO, o que existe hoje no Brasil o financiamento subterrneo dos candidatos.

7. O MTODO COMPARATIVO
7.1 COMPARAO E MTODO COMPARATIVO Estamos assim nos referindo ao comparatismo como cincia e como mtodo, respectivamente. A comparao dos direitos tem sua origem em tempos remotos, em que era feita, primeiramente, por LICURGO e SLON. Da mesma forma, PLATO em sua obra "As Leis", utiliza comparaes e ARISTTELES chega a comparar Constituies. CONSTATINESCO afirma que: "La comparaison est une opration de lesprit par laquelle sont runis dans une confrontation mthodique les objets comparer, afin que leurs rapports scient prciss. En cella elle constitue un processus gnral que nest pas prope la pense scientifique mais appartient lesprit humain tout court." 128 Certamente, quando CONSTATINESCO fez tal afirmao, no imaginou os mal-entendidos que surgiriam. Isto porque, freqentemente se confunde comparao com mtodo comparativo. Apesar de, no decorrer de sua obra, o autor citado, tentar explicar a diferena entre comparao e mtodo comparativo, acaba por concluir que, no domnio jurdico, os resultados so espetaculares e ambguos. Pessoalmente, consideramos que o problema est em mais um engano, que o de se confundir mtodo com metodologia. Parte da nosso entendimento de que a relao entre Constituio e realidade constitucional algo passvel de comparao atravs de um mtodo que ser estudado pela metodologia constitucional. A cincia do direito constitucional ser, portanto, pesquisada pelo mtodo comparativo e pelo mtodo fenomenolgico, uma vez que tais mtodos, alm de no se oporem, apresentam nveis satisfatrios de uniformidade, havendo a maior ganho quanto a esforos e resultados. Uma vez que a "Cincia do Direito constitucional completada ou auxiliada pela Histria do Direito constitucional comparado" 129, no temos como ignorar a dialtica existente entre fato e norma e tambm no podemos ignorar a utilidade do uso do mtodo fenomenolgico em conjunto com o mtodo comparativo.
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CONSTATINESCO, Lontin-Jean. Trait de droit compar , p. 22. MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional, p. 31.

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7.2 ELEMENTOS DO MTODO COMPARATIVO ainda CONSTATINESCO130 que nos ensina sobre a existncia de quatro elementos essenciais ao mtodo comparativo. O primeiro elemento compreende a necessidade de se fazer uma comparao sistemtica e racional, excluindo a simples informao, mesmo que esta seja de natureza comparativa. O segundo elemento est na preciso ou impreciso dos termos que queremos comparar. Isto porque no temos como comparar ou mesmo interpretar uma regra ou uma instituio cujos termos carecem de preciso. A terceira observao est na impossibilidade de comparao quando no existem particularidades jurdicas que possam instrumentalizar a comparao. O quarto e ltimo elemento a limitao de ordens jurdicas comparveis. Para uma comparao que observe todas as exigncias metodolgicas e cientficas, existe a necessidade de se fazer uma seleo criteriosa dos termos a comparar em cada ordem jurdica. Com o intuito de facilitar o estudo do Direito comparado, REN DAVID agrupou as diferentes legislaes em cinco famlias distintas, no levando em conta somente o teor e contedo das regras de Direito, pois estas podem mudar de acordo com o entendimento do legislador, e sim elementos mais fundamentais e estveis (como as tcnicas que servem de raciocnio usado para os interpretar), pois os sistemas que cada Direito constitui subsistem, tendo em vista que esto ligados a cada civilizao e ao modo de pensar. So estes elementos constantes que tornam possvel o estudo de uma cincia do Direito e o agrupamento dos Estados em famlias. 131 A um sistema jurdico esto ligados, obrigatoriamente, componentes econmicos, culturais e polticos, seno mesmo religiosos e antropolgicos. 7.3 UNIDADE DO MTODO COMPARATIVO Pode-se dizer que o objetivo primordial do direito comparado a universalizao da cincia jurdica, contando com a unidade na busca da elaborao de um novo direito internacional que responda s exigncias do mundo moderno. HERNANDEZ GIL ensina que:
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CONSTATINESCO, Lontin-Jean. Trait de droit compar, p. 24. DAVI, Ren. Os Grandes Sistemas do Direito Contemporneo , p. 16/17.

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"...dentro de la tendencia de desbordamiento, si no del derecho positivo, s de un derecho positivo, aparece la investigacon comparatista. Desde hace ya muchos decenios esta es una tnica muy generalizada en el campo de las disciplinas jurdicas. Los nacionalismos, los movimientos codificadores colocados al servicio de aqullos, la ereccin de la ley en casi nica fuente de derecho y el entendimiento de la actividad jurdica como un proceso predominantemente lgico son algunas de las causas que trajeron como consecuencia un empequeecimiento en lo cuantitativo y en lo cualitativo del derecho, de su significado y de la ciencia a l consagrada. El positivismo, com su empeo de acotar estrictamente lo jurdico, estabeleci demasiadas fronteras a la investigacin; de un lado, las fronteras territoriales, por entender el derecho en estricta funcin del Estado que lo impone; de outro lado, las fronteras de la filosofia con su contenido metafsico y moral; tampoco contaba la realidad social, que sola considerarse como factor determinante de la norma o, a lo sumo, como contenido de la misma, pero no como fin trancedente para su interpretacin y aplicacin, y ocasiones hasta la propria historia representaba un ms all ante cual el jurista propiamente dicho haba de detenerse para dar paso a otros especialistas. Denominador comn de las corrientes a travs de las cuales se h superado esa situacin es el ensinamiento de la realidad jurdica, la no identificacin de sta com un ordenamiento determinado y el asignar a la ciencia del derecho un cometido superior al estrictamente descriptivo y sistematizador del mismo. No hay duda que donde tal ensanchamiento cobra un significado ms estrictamente literal es en la investigacin comparativa. Esta sempre tiene como presupuesto una ampliacin de la zona de la experiencia jurdica."132 Acreditamos que a unidade do mtodo comparativo se traduz pela realidade jurdica que nada mais do que o reflexo do esprito da poca em que vivemos. A origem comum e a anloga estrutura dos Direitos a que se ligam um sistema, alm da similitude existente quanto origem das fontes admitidas por eles, traam a unidade do mtodo comparativo. Isto porque a origem remota, ou mesmo histrica dos Direitos parte essencial ao seu perfeito estudo, no deixando dvidas quanto s concepes provenientes das fontes e dos princpios que regem estas fontes.
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HERNANDEZ GIL, Antonio. Metodologia de la ciencia del derecho, p. 379/380.

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A identidade dos direitos no precisa ser absoluta, pois sabemos que podem ocorrer instituies e conceitos originais e prprios a um determinado Direito. Assim, o que se espera a unidade quanto ao tratamento a ser dado pelo direito comparado a toda fonte criadora proveniente da norma.

8. O FINANCIAMENTO DE PARTIDO POLTICO, CAMPANHAS E CANDIDATOS NO DIREITO COMPARADO

8.1 INGLATERRA133 8.1.1 Regras existentes Atualmente a Inglaterra possui um sistema misto de financiamento pblico e privado de partidos e de campanhas eleitorais, embora, os elementos pblicos do financiamento sejam menores que em muitos pases vizinhos. Os estgios do financiamento poltico na Inglaterra que conduziu ao presente modelo podem ser resumidos a seguir: a) Era Aristocrtica: At 1882 os candidatos para a Cmara dos Comuns confiaram para o seu financiamento largamente no patrocnio dos aristocratas cujas fortunas e influncia poltica derivavam de extensas posses de terras. Durante este perodo, as campanhas dos candidatos foram extremamente caras porque a compra de voto o que prevalecia. Os candidatos eram obrigados a levantar o dinheiro do prprio bolso ou dos financiamentos da aristocracia. Os candidatos tambm foram obrigados a dividir entre eles os custos da administrao eleitoral. Em 1883, foram introduzidos limites nos gastos permitidos em campanha para candidatos ao parlamento. Estes limites individuais permanecem at os dias atuais como uma pedra fundamental do sistema britnico de controle do financiamento poltico e os referidos limites tornaram-se um modelo para muitas ex-colnias. Em cada circunstncia o limite varia de acordo com o nmero de eleitores. b) Era Plutocrtica: Do final do sculo 19 at a Segunda Guerra Mundial, ricos homens de negcios fundaram o partido conservador e o partido liberal. O emergente partido dos trabalhadores obteve seus fundos por
A respeito do tema, consultar trabalho apresentado no Seminario internacional sobre dinero y contienda poltico-eleitoral: retos para la democracia , realizado no Mxico nos dias 5, 6 e 7 de junho de 2001, organizado pelo Instituto Federal Electoral (Michael Pinto-Duschinsky, Presidente del Comit de Investigacin sobre Financiamiento y Corrupcin Poltica de la Asociacin Internacional de Ciencia Poltica traduo livre de Ubirajara Coelho Neto). In: http://www.ife.org.mx/wwwcai/seminario/PONENCIAS/MP-GB.HTML.
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meio dos sindicatos. Logo antes do comeo da Primeira Guerra Mundial, o primeiro elemento do financiamento pblico entrou no sistema assim que os membros do Parlamento comearam a receber salrios. Ao final da Primeira Guerra Mundial, o estado assumiu tambm responsabilidade por registro eleitoral e administrao. Logo antes do comeo da Segunda Guerra Mundial, modestos fundos pblicos foram introduzidos para o lder da oposio. c) Era Ps-guerra: Depois da Segunda Guerra Mundial, o Partido Liberal continuou seu declnio na mesma forma do perodo entre guerras. Por volta de 1951, havia um sistema bipartidrio com suporte de voto baseado em uma considervel extenso na aliana de classes. Os principais partidos obtiveram seus recursos em nvel nacional, predominantemente de pagamentos institucionais: contribuies empresariais chegaram at os conservadores e contribuies sindicais ao partido trabalhista. Em nvel local, e especialmente no Partido Conservador, o dinheiro vinha em grande parte dos membros do partido. O nmero de membros alcanou nveis recordes durante os anos cinqenta e decresceram depois. d) Era Atual: Em 1967, o Governo trabalhista apresentou legislao obrigando as companhias a declararem suas doaes ao financiamento poltico. Desde ento, embora no apenas como um resultado legal, houve um declnio nas contribuies financeiras das campanhas para o Partido Conservador. Houve um declnio paralelo, entretanto menos severo, na quantia de dinheiro levantada pelos membros do partido na esfera distrital. Com a reduo dos impostos para os muito ricos, o que ocorreu aps a eleio de 1979 de um governo Conservador com MARGARET THATCHER, houve um aparente ressurgimento do padro plutocrtico do financiamento poltico. O Escritrio Central Conservador veio a depender de dinheiro em grandes quantias de um nmero pequeno de multi-milionrios. Em relao ao partido trabalhista, as mudanas foram mais graduais. Doaes sindicais ainda so vitais, entretanto no tanto como no passado. Presentes em grandes quantias de um nmero pequeno de partidrios multi-milionrio se tornaram uma caracterstica do financiamento do novo partido trabalhista.

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Os democratas liberais ficaram mais populares desde os anos setenta, mas tiveram seu financiamento reduzido em virtude da falta de apoio tanto do empresariado como dos sindicatos. O processo de transformao foi gradual e atingiu o seu apogeu na dcada de oitenta. No incio dos anos noventa, os conservadores foram alvo de uma campanha da imprensa nacional alegando que o mesmo estava recebendo financiamento secreto oriundo de corrupo poltica e de entidades estrangeiras. As acusaes de corrupo nunca foram provadas. O mais importante caso de provvel influncia por parte de um grande doador no envolveu os conservadores, mas o recentemente eleito governo trabalhista encabeado por TONY BLAIR. Porm, a inquietao pblica combinada com o compromisso de uma cautelosa reforma no manifesto do partido trabalhista sobre as eleies gerais de 1997, produziram uma maior observncia em questes referentes ao financiamento dos partidos polticos pelo respeitado, Committ Tee on Standards in Public Life. O novo sistema incluiu certos subsdios, mas as mudanas principais envolveram a introduo de regulamentos. Ainda no est claro se este sistema que entrou recentemente em vigor, ir criar novos problemas. Alguns conselheiros do governo trabalhista esperam e tem esperana que novas regras sobre o procedimento de doaes e sobre as doaes corporativas dificultaro para os partidos especialmente o conservador levantar dinheiro para financiarem suas campanhas. Se isto acontecer, haver ento presso para um sistema de financiamento pblico mais extenso. Em comparao com a maioria dos outros pases da Europa ocidental, a Inglaterra tem sido lenta na criao de um sistema de financiamento pblico de campanha. Anterior ao Ato de 2000 que trata de partidos polticos, de eleies e referendum, no havia nenhum fundo pblico direto para as organizaes partidrias extraparlamentares. At esta nova lei cuidadosa sobre a controvrsia de usar dinheiro de impostos para o benefcio da mquina partidria. Isto gira em torno de 2.8 milhes de dlares americanos para serem divididos entre os partidos. Porm, h um nmero importante de fontes adicionais de dinheiro pblico que efetivamente so formas de financiamento pblico dos partidos, embora elas no sejam oficialmente listadas como tal. Desde 1969, membros da Cmara dos Comuns receberam cada vez mais generosas facilidades, assim como ajudas financeiras para empregar assistentes de pesquisa e assistentes administrativos. Embora formalmente pretendesse ajudar aos membros do Parlamento a levar

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adiante seus deveres, o sistema de ajuda lhes permitiu usar uma poro considervel destas ajudas para o que na prtica so funes polticopartidria. Por exemplo, alguns membros do Parlamento alocam alguns membros de pesquisa ou secretrios nos seus distritos eleitorais. Estes assistentes financiados publicamente tem de levar adiante algumas das funes previamente preenchidas pelos agentes permanentes empregados pelas organizaes partidrias destes distritos eleitorais. Desde 1975, existe o financiamento em espcie aos partidos de oposio na Cmara dos Comuns. Embora pretendesse permitir aos partidos de oposio levar adiante o policiamento e outras funes dentro do parlamento, essas contribuies indubitavelmente operaram como uma forma de subsdio indireto as atividades extra parlamentares dos partidos de oposio. O montante destas contribuies foram recentemente aumentados como recomendado pelo Comit de Padres em Vida Pblica em seu 5 Relatrio publicado em 1998 sobre o financiamento dos Partidos Polticos no Reino Unido. 134 O partido que atualmente se encontre no governo usa os fundos pblicos para empregar um nmero crescente de conselheiros especiais para o 1 ministro e os outros ministros. Estes conselheiros no so apontados de acordo com as regras normais para os demais servidores civis e tem funes polticas especficas. O Parlamento europeu como tambm as assemblias regionais recentemente criadas na Esccia, na Irlanda do norte e Pas de Gales, todas criaram trabalhos para assistentes polticos e para grupos partidrios. At o ano de 2000, as mais importantes regulamentaes sobre fundos privados eram: a) limites sobre os gastos das doaes permitidas em campanha pelos candidatos ao parlamento e aos governos locais; b) regulamentos relativos aos fundos polticos sindicais; c) relativas s doaes polticas feitas por corporaes; d) Sobre este sistema, as regulamentaes sobre as doaes sindicais eram mais complexas e restritas do que aquelas para as doaes de muitas companhias. As novas leis impem outras restries em doaes privadas e corporativas. As Companhias devem obter o consentimento dos seus acionistas
134Vide:http://www.officialdocuments.co.uk/document/cm40/4057/4057.ht

m.

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antes de fazer doaes polticas. As doaes devem ser publicadas se excederem 7.000 dlares anuais se forem para um partido nacional ou de 1400 dlares para um partido distrital. Existem restries parciais para doaes polticas estrangeiras. Regras sobre a propaganda poltica foram estabelecidas a muito tempo na Inglaterra. Estas regras representaram um importante papel tanto na limitao dos gastos em campanha, quanto assegurando um elemento significante na justia entre os partidos polticos. As citadas regras foram sujeitas a pequenos ajustes no famoso Ato de 2000. Os principais partidos polticos recebem uma parcela igual em relao ao tempo de propaganda poltica, enquanto partidos menores recebem uma parcela maior do que aquela que teriam direito proporcionalmente aos votos na eleio passada. Regras sobre a distribuio do tempo da propaganda tambm se aplicam aos boletins de jornal. Propaganda poltica paga na televiso e no rdio foi banida. Os limites de gastos, que eram aplicados previamente a candidatos individuais foram estendidos a gastos de campanha por organizaes nacionais partidrias e por organizaes regionais envolvidas em campanhas para o parlamento escocs e para as assemblias na Irlanda do Norte e Pas de Gales. As organizaes nacionais partidrias so limitadas para um oramento de campanha equivalente a 28 milhes de dlares. Isto se aplica para os gastos de campanha durante o ano antes da apurao dos votos. Aqueles grupos que gastam dinheiro em atividades fazendo propaganda eleitoral independente tambm esto sujeitos a enquadrarem-se naquelas regulaes referentes a abertura das contas (publicidade) e tambm aos limites nacionais de gastos para uma eleio geral de aproximadamente 1,4 milho de dlares. No h nada para prevenir que tais grupos faam campanha pr ou contra os partidos polticos. No mbito distrital, esses grupos lobistas devem gastar at 700 dlares, em relao a cada distrito eleitoral. Anteriormente, este gasto era limitado a 7 dlares por distrito eleitoral. Existem ainda outras regras relativas ao financiamento de referenduns. 8.1.2 Mecanismos garantidores das normas legais

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O pas tem tradicionalmente confiado em candidatos parlamentares derrotados e seus partidos para iniciar aes judiciais contra seus oponentes. Candidatos vitoriosos condenados por gastarem alm dos limites permitidos perdem suas cadeiras na Cmara dos Comuns e seus agentes eleitorais so passveis de priso. Na realidade, os principais partidos relutam em iniciar aes legais contra seus oponentes em um determinado distrito eleitoral por medo de aes retaliatrias contra seus prprios candidatos em outros distritos. O efetivo pacto de no agresso entre o partido conservador e o partido trabalhista significou a quase inexistncia de aes judiciais pelos gastos alm do permitido nas campanhas. Especialmente em perodo eleitoral esses limites legais foram regulamente ignorados. Duas mudanas fundamentais foram introduzidas em 2000: a) uma comisso eleitoral foi criada; e, b) os limites de gastos foram introduzidos para organizaes partidrias nacionais. Essas reformas significaram a introduo de novas penalidades para a quebra dos limites de gastos nacionais. A penalidade aplicada para um determinado candidato que venha a exceder os limites de gastos eleitorais para seu distrito eleitoral equivalente a perda da sua cadeira na Cmara dos Comuns, e no de todas as cadeiras do respectivo partido, pois, seria draconiano derrubar todo um partido poltico. Apenas futuramente poderemos diagnosticar os efeitos benficos ou no das novas regras implementadas. O verdadeiro teste para o novo sistema possivelmente ocorrer durante o referendum que tratar do abandono da utilizao da libra esterlina em favor do Euro. A comisso eleitoral responsvel somente pela execuo dos limites de gastos recentemente introduzidos aos partidos polticos nacional e regional. A execuo de limites sobre os gastos de campanha por candidatos individuais ir permanecer na responsabilidade local. De acordo com experincias passadas, nem as autoridades locais eleitorais nem as foras policiais locais so ativas na investigao de possveis descumprimentos dos limites de gastos por candidatos. 8.1.3 Vantagens e desvantagens do sistema ingls Existem opinies diversas entre partidrios de diferentes partidos polticos sobre a fiscalizao em relao ao financiamento dos partidos polticos. Ento, difcil ser objetivo sobre quais caractersticas so positivas ou negativas no novo sistema Ingls. As observaes seguintes so ento preliminares e pessoais: a) problemas de execuo: as novas regras parecem no sanar o

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problema da falta de execuo dos limites de gastos permitidos aos candidatos; b) problemas de limites de gastos: o Ato de 2000 introduziu duas mudanas relativas aos limites de gastos; c) limites de gastos por candidatos parlamentares: a principal caracterstica do sistema de regulao do fundo poltico na Inglaterra estabelecido em 1883, o limite permitido aos gastos por candidatos por eleio a Cmara dos Comuns. Existem limites similares para candidatos para outros cargos eletivos. Embora os limites tenham sido pouco definidos, preveniram a exploso de custos individuais de campanhas legislativas, por exemplo, nos Estados Unidos. Uma das principais razes do funcionamento satisfatrio do sistema de limites foi uma proibio completa nos gastos de campanhas locais feitas por lobies; d) em nvel nacional: os novos limites de gastos por partidos polticos criaro outras dificuldades. uma prtica comum para as organizaes partidrias comearem suas campanhas publicitrias um ano antes da data esperada das eleies. Com as novas regras, ser impossvel para eles saberem se gastaro acima dos limites previstos no ano seguinte. Considerando que o primeiro-ministro quem escolhe a data da eleio, o partido governista ter uma vantagem significativa perante os partidos da oposio em relao ao planejamento dos seus gastos de campanha. Por sua vez, os limites nacionais praticamente no surtiro efeito, considerando que existem vrias formas diferentes do financiamento efetivado por parte dos grupos lobistas. No passado, os sindicatos contriburam substancialmente para a eleio do partido trabalhista. De acordo com o novo sistema, se um sindicato supe ou informado que o partido trabalhista ir gastar alm do seu limite permitido, aquele sindicato poder gastar at 1.4 milho de dlares em sua campanha em favor do partido trabalhista. Partidrios do partido conservador tambm podero fazer o mesmo. Sucessivos governos tm feito uso crescente de espaos destinados a informaes pblicas governamentais dentro de ministrios para realizares suas propagandas partidrias. Enquanto o Governo trabalhista seguiu quase todas as recomendaes do Comit sobre os Padres da Vida Pblica, rejeitou uma recomendao especfica, baseada na experincia do Canad oferecendo crditos tributrios como uma maneira desejvel de

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arrecadao de recursos. Independentemente da oposio do Governo, maioria dos membros da Cmara dos Lordes votou para incluir benefcios tributrios em doaes pequenas no Ato de 2000. Qualquer tentativa para controlar doaes estrangeiras precedida da definio do que venha a ser estrangeira. Na Inglaterra, isto criou duas anomalias. Primeiro, o Ato de 2000 contm uma concesso para aqueles que desejam argumentar que o norte da Irlanda do Norte deveria ser tratado como parte de um estado irlands unido. Doaes polticas feitas Irlanda do Norte pela Irlanda do Sul (EIRE) no so consideradas doaes estrangeiras. Segundo h concesses para certas doaes vindas de pases membros da Unio europia. Estas concesses foram requeridas pela lei europia para a qual lei britnica agora obrigada a aderir. 8.2 FRANA135 A Frana (no tem uma conta dos partidos) a Constituio preceitua que os partidos polticos e grupos devem contribuir para o exerccio do sufrgio. Eles sero formados e levaro suas atividades livremente, devendo respeitar os princpios da soberania nacional e da democracia. Desde a legislao de maro de 1988, eles passaram a ter personalidade jurdica. De acordo com os ltimos levantamentos (1999) quase 52% do financiamento vinha de fundo pblico, 25% de suas despesas vieram das contribuies dos seus filiados (11% so contribuies dos membros do partido e 14% dos candidatos eleitos). A Frana tem um aparato legal bem definido a respeito desta matria desde 1988. As regras principais introduzidas nesta data ainda no foram questionadas desde aquele ano. Elas dizem respeito abertura das contas, ao controle e eventuais sanes aplicadas. Por questes didticas, abordaremos o presente assunto em trs ngulos diferentes: a) financiamento dos partidos polticos; b) transparncia das suas finanas;
A respeito do tema, consultar trabalho apresentado no Seminario internacional sobre dinero y contienda poltico-eleitoral: retos para la democracia , realizado no Mxico nos dias 5, 6 e 7 de junho de 2001, organizado pelo Instituto Federal Electoral (Yves Marie Doublet, Presidente de la Comisin Jurdica de la Asamblea Nacional de Francia traduo livre de Ubirajara Coelho Neto). In: http://www.ife.org.mx/wwwcai/seminario/PONENCIAS/YMD-II.HTML.
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c) eficincia dos controles das finanas. 8.2.1 Financiamento dos partidos polticos Existem fundos pblicos e privados. Todas as doaes devem passar atravs das vistas de uma associao de fundos ou de um agente financeiro. Tais procedimentos foram importados do Canad Francs. A criao de tal associao deve ser aprovada pelo Comit de Fundos Polticos e pelos Comits de Campanhas. Para ter essa aprovao a associao de fundos deve obrigatoriamente determinar seu campo de aplicao e abrir uma conta bancria para receber as doaes para os partidos. Desde 1995 somente doaes de pessoas fsicas so permitidas. O limite de 6.800 dlares. O agente financeiro da associao de fundos emite um recibo ao doador por sua doao. Cada doao acima de 136 dlares deve ser paga em cheque. As doaes vindas de um estado estrangeiro ou de uma pessoa (fsica ou jurdica) so proibidas. O financiamento pblico garantido de duas formas: a fora do voto na Assemblia Nacional e o nmero de cadeiras parlamentares. O fundo pblico arrecada um limite de 71,5 milhes de dlares. Em relao fora de voto, os partidos devem indicar candidatos em 50 departamentos e os subsdios so proporcionais ao nmero de votos. Existem as contribuies em espcie vindas de fontes paralelas ou de empresas locais. O total de doaes por indivduos limitado e as doaes de pessoas legais, exceto aquelas vindas dos partidos (permitidas) so proibidas. Mais, no existe limites na contribuio dos membros dos respectivos partidos e o status do partido permite facilitar as contribuies de pessoas legais. Por sua vez, no existe maneira de controlar e evitar que partidos pequenos se beneficiem de subsdios pblicos. Em 1990 o parlamento votou uma condio para permitir o acesso dos partidos ao fundo pblico, qual seja, votao superior a 5% do parlamento. O conselho constitucional, por considerar tal determinao um obstculo para o surgimento e crescimento de novos partidos, julgou tal previso legal inconstitucional. As contas dos partidos devem incluir as suas prprias contas, todas as contas das organizaes das quais ele venha a ter qualquer tipo de vnculo. Essas contas devem incluir uma folha de balano dos lucros de dividendos financeiro anuais e notas tcnicas. As notas tcnicas, que devem ser anexadas as contas, so: a lista das associaes de fundos e a lista dos agentes de fundo do partido local. Essas contas

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so certificadas por dois contadores oficiais. Os procedimentos para se estabelecer essas contas foram especificados por diretrizes do Conselho Nacional de Contas. As contas aps seu fechamento, ao final do ano, depois da respectiva certificao sero apresentadas nas contas da campanha e no Comit de Fundo Poltico. uma autoridade administrativa composta por trs membros do Conselho de Estado, tres membros da Suprema Corte e tres membros da Auditoria Estatal. Cada membro indicado pelo presidente da respectiva entidade de representao. A informao relacionada aos vrios canais de fundos dos partidos no sempre compreensvel. Organizaes partidrias locais podem ser autnomas sem qualquer informao para a liderana dos partidos. At 1995 as contas das federaes do partido comunista no estavam includas nas contas nacionais do partido. Oficialmente a abrangncia das contas dos partidos muito limitada em virtude da distino dos partidos em relao aos grupos parlamentares, as associaes, aos centros de treinamento, a fundao do partido, mas sabemos que na realidade os partidos possuem relaes muito estreitas com essas estruturas que esto em sua esfera de influncia. Outro grande problema representado pelos benefcios em espcie, que nunca so oficialmente contabilizados, mas, muitas companhias e corpos locais colocam empregados ou sistema informatizado, por exemplo, a servio do partido. Os contadores oficiais no tm titularidade para informar a liderana do partido sobre os fatos que poderiam comprometer a sua continuidade. Tais regras de sigilo existem na lei comercial. Os documentos depositados pelos candidatos no precisam de fiadores. Ento isso habilita ao comit verificar a origem do dinheiro com o qual o partido foi financiado. Os poderes do comit so muito limitados. Ele tem simplesmente que publicar as contas de maneira simples e levantar a lista dos partidos aptos ao financiamento. No tem poderes para dar seqncia a investigaes, apenas publicidade das respectivas contas. As sanes podem ser administrativas, financeiras e/ou penais. Na sano administrativa, o recebimento de fundos pode ser cancelado pelas contas das campanhas e pelo Comit de Fundo Poltico que um rgo administrativo. O recebimento de fundos pode ser cancelado pelo comit se a associao descumprir suas obrigaes legais relacionadas s condies do acordo de recebimento e ao recebimento das doaes. O mesmo ocorre com os agentes financeiros. Seu recebimento pode ser cancelado. Mais de duzentos e trinta

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cancelamentos j foram registrados. Se as contas da campanha e os comits de fundo poltico considerarem que o partido no depositou devidamente suas contas, o comit transferir o exerccio do controle ao escritrio de contas estatais. Na sano financeira, quando o comit notifica que o partido no apresentou suas contas satisfatoriamente, o mesmo no est capacitado a receber fundos pblicos no ano seguinte. Na sano penal, existem duas penalidades, a primeira consiste na punio aplicvel a pessoa que deu ou recebeu doaes de forma ilegal, a essas pessoas existe uma pena de 4.164 dlares, alm disso, recebem uma condenao prisional de um ano ou uma das duas condenaes. Essa penalidade aplca-se ao caso de se ultrapassar o limite das doaes permitidas legalmente: quando as doaes so feitas por pessoas legais; quando o mximo permitido em dinheiro for excedido; quando o dinheiro recebido pelo partido tiver origem internacional. As pessoas que violarem as regras concernentes s doaes podem ser impedidas de contratar com a administrao durante cinco anos. Em relao s sanes administrativas a inaplicabilidade flagrante. Em relao s sanes financeiras, tambm so ineficientes em virtude de 80% dos partidos que deveriam depositar suas contas no recebem qualquer fundo pblico. Em relao s sanes penais, as lideranas partidrias que eventualmente descumprem a lei, raramente sero processadas e condenadas por violao financeira das respectivas contas, com rarssimas excees. Eles so normalmente condenados por receberem troca de favores de acordo com a lei penal. Assim o foi, por exemplo, para os lderes do partido central, para o partido comunista e para o partido socialista. Mais ainda, em 1993, com a reforma do cdigo penal, a responsabilidade penal da pessoa fsica foi estendida para a pessoa jurdica no se aplicando aos partidos. Acreditamos que a idia principal do satisfatrio financiamento partidrio feito pelas regras que dizem respeito ao controle e as sanes, desta forma, existem pontos positivos na legislao francesa. O ponto mais positivo a existncia de um corpo de controle. A fraqueza da legislao francesa a falta de poder desse corpo de controle em aplicar as sanes e o fato das sanes serem inapropriadas. Atualmente a penalidade no est relacionada infrao da transparncia das contas do partido, mas depende na incerteza da descoberta de uma quebra de confiana em uma ocasional investigao judicial.

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Apenas as investigaes de um juiz parecem ser mais eficientes, mesmo se ns tivermos o exemplo Alemo. A sano mais eficaz para os polticos seria provavelmente a inelegibilidade por um certo perodo. 8.2.2 Corrupo: desafio para a sociedade francesa Corrupo geralmente definida como o abuso do poder pblico para fins privados. Esta definio ignora corrupo interna das corporaes e mostra a corrupo como se a mesma fosse situada no cruzamento dos setores pblico e privado. uma definio que poderia ser til em nveis diferentes, como foi estabelecido no programa global contra corrupo comeado pelas naes unidas. Existe ainda o nvel das ruas, que coloca o cidado face a face com o agente pblico. H um nvel de negcios, que diz respeito aos tomadores de decises pblicas, sejam eles votados ou nomeados atravs de um concurso pblico. Existe no final um alto nvel poltico e financeiro, que toca o aparato estatal, mas, se o estado pode tolerar isto e perder a confiana de seus cidados pode o estado ser um cmplice, pois tolerar encorajar, na medida que tudo isso no final quer dizer utilizar os fundos pblicos para a expanso econmica do pas. O estado torna-se ento o prprio instigador e organizador da corrupo. Isso verdade especialmente quando grupos mafiosos tomam o controle do estado. Se a corrupo tem muitas faces, ento ns devemos fazer um modelo de estado mais relativo enquanto encararmos a corrupo. Se ns enxergarmos como uma anlise como classificado pela Transparncia Internacional em seu ndice relacionado corrupo, que mede a vulnerabilidade dos estados a sucumbirem corrupo, o que ns provamos? Os dois estados do planeta que so aparentemente os menos corruptos, com exceo do Canad e da Inglaterra, so os estados pequenos que alcanaram um alto nvel de desenvolvimento. A maior parte deles so fortemente impregnados pela religio protestante (luterana). Ainda muito difcil para chegarmos a concluses baseadas em fatos no debatidos. Tomaremos trs destes fatos indefinidos: a) quanto menor o seu territrio, teoricamente seria mais fcil manter o controle interno, proporcionando uma maior transparncia; b) a democracia: no h uma relao direta entre a presena de uma democracia avanada e a no existncia de corrupo, se ns tomarmos como exemplo o caso de Singapura, 6 lugar na lista dos estados menos corrompidos, mas que tambm no pode ser considerado um modelo de democracia; c) estado de direito: inegvel que quanto mais forte um estado, menor a corrupo se torna, e existem inmeros exemplos

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disto, mas essa regra nem sempre poder ser considerada vlida, quando encontramos a Alemanha colocada em 17 lugar da lista. Esses vrios exemplos mostram que as nicas certezas que ns podemos ter, especialmente no caso dos pases escandinavos e de Singapura, que o critrio de tamanho pequeno e controle social, que logicamente favorece a um bom governo, e finalmente que a corrupo um dos pontos negativos da ausncia de um bom governo. A existncia de regulamentao para o financiamento da vida poltica nunca protegeu os estados de escndalos polticos financeiros. Frana, Itlia e Espanha implementaram suas regulamentaes, mas nunca alcanaram os resultados obtidos pela Inglaterra, mesmo esta no tendo uma regulao sobre a matria at o ano passado. A Inglaterra no teve nenhum escndalo como aconteceram naqueles pases. O financiamento pblico da vida poltica no protege os estados nem de escndalos polticos to pouco de escndalos financeiros. Na Frana, 50% dos recursos partidrios so de origem pbica, mas o dinheiro alocado para eleio de candidatos que representa 15% do total. Isso no elimina escndalos. Quanto maior uma crise moral percebida pela opinio pblica dentro dos partidos, mais os recursos privados decrescem e a distncia da opinio pblica cresce. Para completar este quadro, ns poderamos adicionar que a proibio sobre as contribuies para candidatos vindas de corporaes, como praticado na Blgica e na Frana, acaba por no ser uma boa idia, pois favorece doaes clandestinas. Todas as legislaes sobre o financiamento da vida poltica compartilham uma fraqueza de mecanismos de controle no pior cenrio, tal controle exercido por um corpo poltico, e no melhor cenrio, exercido por um corpo que depende do poder poltico, com rarssimas excees. Essa fraqueza pode ser explicada pelo fato que essa regulamentao foi estruturada pelos mesmos partidos polticos, que tomaram todas as precaues possveis para evitar a imposio sobre eles mesmos de mecanismos de controle que poderiam ser rigorosos demais. 8.3 ALEMANHA136 No sistema alemo, para impedir que poderes financeiros annimos comandem a atividade dos partidos, o artigo 21, alnea 1,
A respeito do tema, consultar Konrad Hesse. Grundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, p. 150 e ss.
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frase 4, la Lei Fundamental, prescreve que os partidos devem prestar contas publicamente da procedncia e emprego dos seus meios, assim como dos seus bens. To unvoco o sentido dessa prescrio quanto difcil de realiz-la. Prescindindo totalmente das numerosas possibilidades de uma iluso, uma indicao nominal do patrocinador deve levar as doaes aos partidos, em grande medida, ao esgotamento; ela prejudica, por conseguinte, aqueles partidos que, para o seu financiamento, dependem predominantemente de doaes. Se, ao contrrio, se renuncia a uma indicao nominal e se prestada contas somente sobre a composio por cotas dos meios (ganhos de contribuies, doaes, bens e assim por diante), ento uma tal prestao de contas sobre sua "procedncia", exatamente, no capaz de dar explicaes sobre as fontes financeiras. O limite mais antigo de 40.000 marcos alemes infringia, como o Tribunal Constitucional Federal comprovou, a Lei Fundamental. O 25, alnea 2, da Lei dos Partidos, prescreve, doravante, em doaes anualmente superiores a 20.000 marcos alemes a indicao do nome e do endereo do doador, assim como da importncia total da doao no relatrio da prestao de contas. Determinadas doaes (por exemplo, de fundaes pblicas ou associaes reconhecidas como de utilidade pblica) esto excludas da autorizao dos partidos para a aceitao (25 alnea 1; comparar 23, alnea 2). Com isso deve, sobretudo, ser impedida uma iluso da obrigao da indicao nominal de doadores. O relatrio da prestao de contas deve ser examinado por um contabilista ou uma sociedade de contabilistas, assim como pelo presidente do Parlamento Federal, conforme o 29 a 31 (23, alnea 2 e 3). O presidente do Parlamento Federal tem de informar o Parlamento Federal anualmente sobre o desenvolvimento das finanas partidrias, assim como sobre os relatrios das prestaes de contas dos partidos. Seu relatrio distribudo como impresso do Parlamento Federal (23, alnea 5). Enquanto um relatrio de prestao de contas regular no apresentado, meios estatais no podero ser fixados e pagos ( 23, alnea 4). As dificuldades crescentes, de reunir os meios necessrios para a atividade dos partidos, aumentaram sensivelmente a atualidade da questo sobre um financiamento dos partidos com crditos oramentrios estatais, indireto ou direto. A problemtica jurdico-constitucional dessa questo uma tal de liberdade partidria (externa) e da igualdade de oportunidades dos partidos polticos. Um financiamento com crditos oramentrios estatais capaz de tornar os partidos mais independentes da influncia de patrocinadores privados e, nisso, tambm conduzir a uma aproximao maior a uma igualdade de oportunidades efetiva. Por

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outro lado, um financiamento estatal pode pr em dvida o carter dos partidos, por causa da sua tarefa, indispensvel, como formaes livres, no-estatais e conduzir a uma remoo das relaes de fora poltica; o mandamento da igualdade de oportunidades deixa, na questo da chave de distribuio, nascer dificuldades considerveis e o financiamento com outras fontes continua subsistindo do mesmo modo como o apoio por outras organizaes e instituies, de modo que a desigualdade de oportunidade efetiva no totalmente eliminada. O Tribunal Constitucional Federal corrigiu, na sentena de 19.7.1966, sua jurisprudncia anterior no sentido que um financiamento da atividade geral dos partidos com crditos oramentrios estatais incompatvel com o artigo 20, alnea 2, 21, da Lei Fundamental, que, todavia, os custos necessrios de uma campanha eleitoral adequada podem ser restitudos aos partidos. Dessa deciso partiu a regulamentao do financiamento partidrio estatal direto pelo 18 e seguintes da Lei dos Partidos alem. Segundo este, as custas da campanha eleitoral dos partidos foram fixadas com um preo global de 5 marcos alemes para cada eleitor na eleio para o Parlamento Federal. A soma total deve ser distribuda, fundamentalmente, queles partidos que aps o resultado eleitoral definitivo receberam pelo menos 0,5% (meio por cento) dos segundos votos vlidos dados na circunscrio eleitoral; critrio da distribuio foi a relao dos segundos votos que couberam aos partidos na circunscrio. Regulaes correspondentes poderiam ser adotadas pelos estados para eleies assemblia estadual. A 6 Lei Modificadora para a Lei dos Partidos, de 31.1.1994 (BGB1 I S. 142) efetuou um afastamento fundamental do reembolso das custas da campanha eleitoral e substituiu a regulao, at agora, por um sistema de financiamento parcial estatal geral da atividade dos partidos polticos (18, alnea 1). Idias fundamentais e contedo da nova regulao, em grande parte, esto inseridas na sentena do Tribunal Constitucional Federal de 9 de abril de 1992. Nela, o tribunal abandonou sua concepo jurdica at agora, desde h muito no mais correspondente realidade por ele mesmo admitida, do financiamento dos partidos estatal, que a Lei Fundamental somente permite o reembolso das custas necessrias de uma campanha eleitoral adequada: a cooperao dos partidos na formao da vontade poltica do povo no se restringe participao da eleio direta. Jurdicoconstitucionalmente admissvel, por isso, tambm um financiamento estatal da atividade que cabe geralmente aos partidos segundo a Lei Fundamental. Todavia, permite o princpio da liberdade estatal, ao lado do

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autofinanciamento preferencial dos partidos, somente um financiamento parcial com meios estatais. A liberdade estatal dos partidos, pressuposta pela Lei Fundamental, pede no s a garantia de sua independncia do estado, mas tambm que os partidos conservem seu carter como grupos formados livremente, radicantes no mbito scio-poltico, que no s politicamente, mas tambm econmica e organizacionalmente, permaneam dependentes da aprovao e apoio dos cidados. Desta forma, o tribunal desenvolveu medidas, as quais devem garantir aos partidos em relao a sua funo mediadora, sejam dotados adequadamente e que a deciso sobre a extenso, assim como a distribuio de prestaes estatais aos partidos polticos, em princpio, permanea junto do prprio cidado. Nisso ele estabeleceu as subvenes estatais em relao aos meios prprios dos partidos e expressou que o volume total das receitas correntes de fontes estatais no deve ultrapassar a soma das receitas mesmo obtidas dos partidos (limite superior relativo). Finalmente, teve-se em conta o princpio da igualdade dos partidos e da neutralidade estatal diante da concorrncia dos partidos por ter determinado como critrio da distribuio de meios aos partidos individuais seu sucesso eleitoral, o nmero de membros e a extenso das doaes. Essa concepo do financiamento parcial da atividade, que cabe aos partidos segundo a Lei Fundamental, e os critrios determinantes esto incorporados no 18 e seguintes da Lei dos Partidos. Os partidos recebem, anualmente, um marco alemo para cada segundo voto vlido dado para sua lista em eleies para a Europa, para o Parlamento Federal e para as assemblias estaduais (18, alnea 3, nmero 1). O mesmo vale, quando no estado uma lista para um partido no foi admitida, para cada voto vlido dado em um distrito ou seo eleitoral (alnea 3, nmero 2). At 5 milhes de votos vlidos obtidos, segundo isso, a quantia mencionada aumenta para 1,30 marco alemo por voto (alnea 3, frase 2). Junta-se a isso 0,5 marco alemo para cada marco que os partidos receberem como quota de membro ou doao legalmente obtida; nisso, no entanto, so consideradas somente doaes de at 6.000 marcos alemes por pessoa natural (18, alnea 3, fase 1, nmero 3). Apenas tero direito aos benefcios acima descritos os partidos que, aps o resultado eleitoral definitivo da ltima eleio, cada vez, para a Europa ou para o Parlamento Federal, alcanarem pelo menos 0,5% (meio por cento) dos votos vlidos, ou, de uma eleio para a assemblia estadual, 1,0% (um por cento), no distrito ou seo eleitoral,

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10% (dez por cento). Isso no vale para partidos de minorias nacionais (18, alnea 4). Aos partidos titulares de um direito devem, a pedido, ser concedidos pagamentos parciais (20). 8.4 AS PESPECTIVAS DOS PARTIDOS POLTICOS NA EUROPA137 O financiamento poltico na Europa contrastado com o financiamento poltico nos Estados Unidos mostrando-se a importncia dos partidos polticos na Europa e dos candidatos individuais na Amrica do norte. A semelhana entre a Amrica do norte e a Europa ocidental em relao aos fundos polticos no sero encontradas no sistema de financiamento poltico, mas sim, no mais geral nvel do prprio sistema poltico. importante notar que eleies livres, mdia livre uma administrao bem estabelecida e a regra da lei so quase auto evidentes em ambos os lados do oceano pacfico. Os sistemas europeus para fundos polticos so bastante distintos. Enquanto de um lado a Inglaterra sempre foi relutante em introduzir fundos pblicos (os partidos britnicos dependem em grande parte de contribuies de corporaes e dos sindicatos), a situao alem por outro lado conhecida por seu benevolente nvel de subsdios estatais aos partidos. Embora alguns pases mal tenham regras formais prescrevendo a transparncia do financiamento poltico (Sucia), outros possuem legislaes detalhadas nesta matria (Inglaterra). Tambm a quantidade de financiamento varia, bem como, a grande diferena entre os diversos sistemas eleitorais de um pas para o outro. Mesmo assim, algumas tendncias podem ser observadas: a) uma crescente importncia de subveno estatal aos partidos polticos e/ou candidatos atravs das ultimas trs dcadas; b) um chamado geral para uma maior transparncia do financiamento poltico; c) perspectivas em relao ao desenvolvimento das polticas
A respeito do tema, consultar trabalho apresentado no Seminario internacional sobre dinero y contienda poltico-eleitoral: retos para la democracia , realizado no Mxico nos dias 5, 6 e 7 de junho de 2001, organizado pelo Instituto Federal Electoral (Ruud Koole, Professor Associado en Ciencia Poltica de la Universidad de Leiden de Holanda traduo livre de Ubirajara Coelho Neto). In: http://www.ife.org.mx/wwwcai/seminario/PONENCIAS/RK-III.HTML.
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financeiras; d) em virtude da significativa reduo de filiados nos partidos polticos o estado surge como o salvador dos financiamentos partidrios em diversos pases. At a Inglaterra introduziu recentemente subsdio estatal aos partidos. Muitos fundos estatais so alocados de acordo com o nmero de cadeiras no parlamento nacional; algumas vezes o nmero de votos usado como um critrio para a distribuio. Alguns pases fixam a soma total por lei. Apenas alguns pases europeus concedem subsdios gerais para serem gastos com autonomia pelos partidos, o caso da Alemanha e da Sucia. Em muitos pases os subsdios estatais no buscam claramente um ou mais propsito especfico, como a Itlia, a Frana e a Espanha do dinheiro estatal tanto para despesas de campanha quanto para atividades de rotina realizadas pelos partidos. A lei holandesa descreve uma lista de atividades rotineiras para utilizao dos subsdios estatais explicitamente exclundo-se gastos de campanha, enquanto a nova lei da Inglaterra menciona somente o objeto de fiscalizao do processo de financiamento. O financiamento estatal democraticamente controlado, o que implementa tanto a legitimidade do financiamento poltico, quanto condies equnimes para os partidos e candidatos. Entretanto, possveis perigos ao financiamento estatal precisam ser tambm mencionados. Quando os partidos dependem pesadamente do estado, eles podem acabar por se tornar rgos semi-estatais, perdendo as suas razes na sociedade civil. Subsdios aos partidos podem levar a interveno estatal nos assuntos internos do partido. E o sistema partidrio arrisca de se petrificar, pois os partidos tornar-se-o apticos para as demanda das suas bases ideolgicas. difcil provar quaisquer dessas alegaes, sejam elas pr ou contra o financiamento do estado aos partidos. Desde o comeo de 1990, sentimentos antipartidrios cresceram em todos os pases europeus, mais esquemas de financiamento estatal foram introduzidos bem antes. Sistemas partidrios na Itlia, Espanha, Alemanha, Sucia e Frana para se tornarem apticos, enquanto o financiamento estatal perdurou em larga escala. A filiao partidria na Sucia e Alemanha continuou bem estvel por um longo perodo, no atrapalhando a existncia de grandes subsdios estatais neste mesmo perodo. Muito depende dos princpios que informam a alocao dos subsdios estatais. O financiamento pblico requer uma justa distribuio, assim como incentivos para pequenas doaes, com o objetivo de prevenir possveis perigos inerentes ao financiamento estatal. Uma tendncia sobre legislaes mais detalhadas a respeito da

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transparncia do financiamento poltico pode ser observada. Escndalos quase sempre esto na origem de novas legislaes. Quase todos os pases europeus conheceu escndalos financeiros recentemente, nos quais partidos polticos e/ou polticos estavam envolvidos. As reaes dos polticos a esses escndalos foram diferentes. A Frana, por exemplo, proibiu todas as doaes de corporaes privadas a partir dos polticos em 1995, enquanto ao mesmo tempo, aumentou os subsdios estatais consideravelmente. O nmero de processos legais contra polticos por razes de transaes financeiras ilegais, mesmo se o dinheiro envolvido no estivessem sendo depositadas em suas respectivas contas pessoais, mas sim para os cofres do partido, aumentou. Mas a reao mais comum aos escndalos um apelo para maior transparncia. A nova lei na Inglaterra o resultado direto de alegaes de financiamentos polticos ilegais, contra tanto o partido conservador quanto contra o partido trabalhista. Cada pas europeu reagiu diferentemente ao chamado para uma maior transparncia. Culturas polticas especficas introduziram leis diferentes para a transparncia dos seus respectivos fundos polticos. O paralelo entre as regras legais e sua verdadeira efetividade ainda so um grande problema em muitos pases europeus. muito importante lembrarmos que a maioria dos pases europeus do ocidente tiveram a oportunidade para o desenvolvimento dos seus respectivos sistemas partidrios e fundos de campanha em pocas passadas em que os padres relativos democracia moderna essa transparncia do fundo pblico ainda nem existia. Ainda, democracias europias estabelecidas continuam a ter problemas com a efetividade das regras sobre fundos pblicos que eles prprios introduziram. Mais ainda, regras sobre financiamento partidrio so controladas por funcionrios dentro da administrao pblica ou por um comit especial dentro do parlamento nacional. Em ambos os casos, o perigo dos partidos polticos governantes tendam a dominar o processo eleitoral no financiamento poltico flagrante. A Inglaterra, seguindo o exemplo da Comisso de Eleio Federal dos Estados Unidos, recentemente decidiu tambm introduzir uma agncia independente: a Comisso Eleitoral. Na Frana, a Comisso Nacional das contas de Campanha nos Financiamentos Polticos (CCFP Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Finacements Politiques), fundada em 1990. A comisso deve ser considerada um passo nesta direo, mais seus poderes ainda so bem limitados. Na Alemanha, alguns observadores sugeriram a introduo de uma agncia independente, mas o quadro geral na Europa ainda relutante de escrutnio estrutural atravs dos fundos polticos. Em vrias ocasies os sistemas judiciais intervieram no escrutnio de

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partidos e candidatos. O impacto das aes judiciais pode ser enorme, mas continua limitado a casos individuais, como agentes especiais iriam fazer. Partidos polticos esto sempre precisando de mais dinheiro. No h nada de novo a respeito disto. Mas esta preciso tornou-se maior, devido diminuio dos recursos tradicionais por um lado, menos afiliados nos partidos, e o aumento dos custos das campanhas atuais. O aumento nos subsdios estatais foi a resposta mais significativa a estes desenvolvimento. O acesso a mdia essencial para a vitria nas eleies, especialmente o acesso a televiso. Muitos partidos europeus dependem em larga escala da publicidade gratuita em seus esforos para conseguir votos. Vrios pases oferecem aos partidos polticos tempo gratuito, na maioria das vezes relacionados ao nmero de cadeiras no parlamento; outras vezes nada tendo a ver com sua relativa fora, e alguns pases explicitamente probem partidos e candidatos, de comprarem tempo para comerciais polticos em um esforo para impedir os gastos polticos e para garantir um certo grau de equidade no acesso a mdia. No existe consenso na Europa a respeito do modelo ideal. A nfase inglesa na liberdade de expresso no financiamento poltico difcil de conciliar-se com a viso mais continental europia cujos princpios da equidade e igualdade de oportunidades so maiores. A regulao comum sobre o financiamento poltico dentro da Unio Europia, entretanto, muito improvvel de ocorrer. Somente um esquema financeiro europeu comum para as federaes europias de partidos polticos (esto intimamente ligadas aos grupos parlamentares dentro do parlamento europeu) ir provavelmente ser introduzida em curto prazo. 8.5 ESTADOS UNIDOS138 Os Estados Unidos no possuem um sistema eleitoral unitrio, mas cinqenta sistemas eleitorais separados representando os estados federados. Para eleies locais e estatais existem cinqenta cdigos eleitorais distintos. Enquanto estes sistemas compartilham muitas
A respeito do tema, consultar trabalho apresentado no Seminario internacional sobre dinero y contienda poltico-eleitoral: retos para la democracia , realizado no Mxico nos dias 5, 6 e 7 de junho de 2001, organizado pelo Instituto Federal Electoral (David Mason, Vicepresidente de la Comisin Federal de Elecciones de los Estados Unidos traduo livre de Ubirajara Coelho Neto). In: http://www.ife.org.mx/wwwcai/seminario/PONENCIAS/DM.HTML.
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semelhanas, eles tambm permitem significativas diferenas em questes inclundo a existncia ou no da pluralidade ou majoritariedade nas eleies individuais, o acesso por pequenos partidos e candidatos independentes s urnas, e se o voto por partido encorajado ou feito de maneira quase impossvel. Novamente, sujeitos apenas a algumas amplas garantias constitucionais, os estados manejam seus prprios sistemas para o registro de votos, qualificando partidos e candidatos, reunindo e contando os votos. Enquanto o sistema eleitoral americano centrado no estado como uma matria constitucional, na prtica as eleies correm e so administradas em nvel local, pelos governos municipais e dos condados. Em muitos estados, por exemplo, eleitores registram-se junto ao seu governo local e o governo do estado no pode sequer ter acesso a essas listas locais de registro, entretanto, tais listas locais so utilizadas nas eleies locais, estaduais e nacionais. Oficiais locais so responsveis por todo processo eleitoral em suas jurisdies: desde o estabelecimento dos distritos eleitorais, da segurana das eleies, levantamento de pessoal e manejamento dos locais de votao, at aquisio de urnas eletrnicas, em quase todos os estados, exceo feita apenas a dois estados, a organizao e sorteio dos nomes nas cdulas, a contagem de votos, resoluo dos conflitos e certificao dos resultados. claro, que esses oficiais locais operam sobre variadas diretrizes e requerimentos nacionais e regionais, mas eles geralmente trabalham, so pagos e recebem seus oramentos dos governos locais. Ento, a administrao de uma eleio pode variar significativamente mesmo dentro de um mesmo estado, e os oficiais de eleio estatal, que so formalmente responsveis pelo processo deve ter pouco controle direito sobre ele. A fiscalizao financeira exercida pela Comisso Federal de Eleies. Ela regula o financiamento para eleies do Congresso e administra o sistema de financiamento pblico das eleies presidenciais, exercendo a meu ver uma tentativa de combater a corrupes. Considerando o sistema de financiamento de campanha nos Estados Unidos, relembremos que os estado detem controle completo sobre todos os aspectos de suas prprias eleies, sejam elas, estaduais ou locais. Pois, as regras que se aplicam ao financiamento federal de campanha no podem ser aplicadas ao financiamento estadual ou local de campanhas. Cada um dos cinqenta estados federados tem suas prprias regras de financiamento de campanha, assim como as possui, a maior parte das grandes cidades no que respeito s eleies municipais.

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Alguns estados exigem apenas as publicaes das contribuies feitas para as campanhas. Outros estados j possuem restries detalhadas sobre o limite e as origens das fontes das contribuies de campanha, frequentemente proibindo contribuies vindas de corporaes ou sindicatos. Muitos estados possuem vrios esquemas de financiamento pblico interno, mas o sistema de financiamento de campanha federal, com exceo da eleio presidencial, composto majoritariamente de financiamento privado. Os partidos polticos operam em nvel local, estadual e nacional, com comits de partidos locais promovendo candidatos presidenciais e comits de partidos nacionais regularmente envolvidos em eleies estaduais. Em virtude de tais fatos, e pelas leis de financiamentos estaduais serem mais brandas, utiliza-se frequentemente as quantias arrecadadas no mbito estadual para as campanhas nacionais. O Congresso pretende resolver tal problema, estendendo as regras de financiamento de campanha federal para que elas cubram estas atividades mistas que influenciam tanto eleies federais quanto estaduais. Legisladores e magistrados tm encarado tambm restries porque suas cortes federais tm interpretado suas proibies constitucionais contra a regulamentao da liberdade de expresso como proibindo a maioria das regulamentaes sobre os gastos dos candidatos e partidos polticos. Em geral, os estados e o governo federal devem limitar razoavelmente os recursos e limites das contribuies dos candidatos e dos partidos polticos, mas no podem limitar o total de gastos feitos pelos candidatos, partidos e indivduos se eles escolherem por disseminar mensagens eleitoreiras ao bel prazer. Uma significante exceo que candidatos que aceitem fundos pblicos de campanha podem ser obrigados a limitarem os gastos, mas o financiamento pblico deve permanecer condicional, permitindo aos candidatos a negao da aceitao dos fundos pblicos e ao invs, a coleta de contribuies privadas sem os limites de gastos. Dentro desta estrutura constitucional nossa lei federal limita as contribuies individuais para candidatos federais em 1.000 dlares por eleio, com limites separados para eleies primrias e gerais. Nenhum indivduo pode contribuir com mais de 25.000 dlares por ano em total de candidatos, partidos e outros grupos polticos. Partidos polticos possuem limites maiores no que diz respeito s contribuies que eles devem receber e fazer, e so ilimitados em gastos diretos ao menos que este seja feito em uma direo especfica ou aprovao de

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candidatos individuais. Associaes polticas diferentes de partidos, ou seja, grupos de membros individuais de sindicatos, empregados de corporaes ou grupos compartilhando interesses profissionais ou ideolgicos, podem receber e fazer contribuies de no mximo 5.000 dlares por eleio. Candidatos presidenciais coletam contribuies privadas para as campanhas primrias, e podem receber fundos governamentais se eles concordarem em limitar seu gasto total. Os candidatos presidenciais dos partidos democrata e republicano, escolhidos como tal nas prvias partidrias, podem receber gratificaes desde que concordem em limitar os seus gastos a aproximadamente 70 milhes por candidato (eleies de 2000). Partidos menores podem receber fundos proporcionais se eles alcanarem percentagens estabelecidas de votos. Candidatos e partidos devem informar periodicamente suas contribuies e gastos a Comisso Federal de Eleies. A Comisso pode impor multas aos candidatos e partidos que prestem intempestivamente ou deixem de prestar tais informaes. Tais informaes atualmente devem ser prestadas por meio eletrnico, exceo feita apenas aos partidos menores. A Comisso Eleitoral emprega investigadores e auditores para revisarem os relatrios sobre financiamento de campanha ou para investigarem quaisquer irregularidades que apaream nos relatrios ou em resposta a reclamaes protocoladas junto Comisso. Os membros da Comisso so nomeados pelo presidente e confirmados atravs de votos pelo Senado para mandato de seis anos, no permitida reconduo, com mandatos expirando aos pares de dois em dois anos. A Presidncia da referida comisso exercida por todos os seis membros, com mandatos anuais. A Comisso tecnicamente parte do poder executivo federal, mas, operacionalmente independente de superviso pelo presidente ou qualquer outro oficial executivo. Membros podem ser removidos dos seus mandatos apenas por conduta contrria ao interesse pblico. A Comisso de Eleio Federal exercita a execuo dos poderes civis, podendo enviar violaes mais graves ao Departamento de Justia para eventual acusao criminal. Alm de tais competncias, cabe tambm Comisso promover campanhas educativas aos partidos sobre as determinaes legais. Em alguns estados a administrao e execuo das leis do financiamento de campanha so conduzidas pela mesma agncia que administra as eleies. Em muitos estados, entretanto, as leis de financiamento de campanha so executadas por agncias separadas.

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A regulao do financiamento de campanha uma forma primordial da luta contra a corrupo das regras bsicas de eleio. As leis de financiamento so refinadas ferramentas porque elas no so geralmente usadas para prevenir atos que so corruptos por si prpia, mas, ao contrrio regulam aes que podero tronar-se corruptas ou parecerem corruptas se totalmente irregulares. Contribuies de campanha so geralmente legais por si mesmas embora a fonte, a origem e o manuseio destas sejam regulados por diversas maneiras. Regras de financiamento existem para auxiliar cidados no exerccio do autogoverno, primariamente ao limitar oportunidades de se buscar ou conseguir favores imprprios aps as eleies em troca de largas contribuies privadas s campanhas. Existe uma corrente entre alguns doutrinadores americanos acreditando que as regras do financiamento de campanha deveriam ser usadas para enaltecer a posio dos menores partidos polticos e dos candidatos menos populares, ou buscar balancear as influncias polticas entre os vrios interesses ou setores da sociedade. O essencial em relao s regras do financiamento de campanha identificar seus propsitos e objetivos. Uma grande considerao no desenvolvimento das regras de financiamento de campanha evitar eventuais corrupes em relao aos processos eleitorais. Se ns encararmos as regras de financiamento de campanha como espcies normativas de preveno da corrupo, natural concluir que ns no deveramos concentrar toda ateno no potencial da corrupo atravs dos financiamentos privados das campanhas eleitorais enquanto ignoramos o potencial de corrupo do prprio governo. Enquanto verdade que entidades privadas podem corromper ou ser corrompida por um governo, financiamentos privados tambm possuem o potencial para ser uma significativa oposio a um mau governo. Regras de financiamento de campanhas demasiadamente rgidas podem ser usadas eficientemente por governos para obstruir a oposio, enquanto o governo fica livre. A esse respeito o princpio dos Estados Unidos em limitar as contribuies polticas seja qual for sua fonte, privada ou pblica, mas no limita o total de gastos a candidatos e partidos. Finalmente, em relao s restries ao financiamento de campanha podemos justificar que as mesmas so necessrias para evitar a influncia das fortunas de grandes grupos e indivduos.

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O nosso objetivo analisar, a partir de uma perspectiva comparada, as caractersticas jurdicas e prticas da equao "dinheiropoltica" na Amrica Latina. Com o propsito de facilitar o estudo comparado de um tema to complexo, abordaremos a matria a partir de sete pontos principais: a) democratizao, dinheiro e poltica; b) as caractersticas fundamentais do financiamento da poltica; c) os sistemas de financiamento dos partidos polticos e das campanhas eleitorais; d) o acesso dos partidos polticos aos meios de comunicao; e) os mecanismos e as instituies de controle; f) o regime de sanes; g) consideraes finais e recomendaes. Inicialmente, preciso salientar que o esforo para realizar um estudo comparado sobre o financiamento dos partidos polticos e das campanhas eleitorais na Amrica Latina enfrenta uma srie de limitaes tanto metodolgicas como prticas. So muitos, todavia, os vazios de conhecimento das variveis relacionadas ao financiamento como: contribuies estrangeiras, fortunas ou riquezas pessoais, reorientao dos fluxos de dinheiro devido regulamentao, fundos secretos, influncia dos grupos de poder, assim como a falta de informao - especialmente quantitativa sobre as contribuies e os gastos dos partidos polticos. Especificamente no caso de Amrica Latina, o estudo comparado sobre o financiamento dos partidos polticos e das campanhas eleitorais tropea em barreiras geradas em grande parte pelo fato de ser um tema relativamente novo dentro da agenda poltica da regio. Com efeito, apenas recentemente a maior parte dos pases contemplados neste estudo, traou, como parte do processo de aprofundamento da democracia, bem como, em virtude da multiplicao de escndalos de
A respeito do tema, consultar trabalho apresentado no Seminario internacional sobre dinero y contienda poltico-eleitoral: retos para la democracia , realizado no Mxico nos dias 5, 6 e 7 de junho de 2001, organizado pelo Instituto Federal Electoral (Daniel Zovatto, Executivo Snior do Instituto Internacional para a Democracia e assisttncia eleitoral traduo livre de Ubirajara Coelho Neto). In: http://www.ife.org.mx/wwwcai/seminario/PONENCIAS/DZ.HTML.
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corrupo, a necessidade de reformas poltico-eleitorais tendentes a garantir uma maior transparncia e igualdade no financiamento da poltica. Apesar da existncia de regulamentao na maior parte dos pases da regio que impem aos partidos a obrigao de informarem suas finanas hoje em dia nem os partidos nem os rgos de controle contam com a experincia necessria neste mbito, que garantam que os dados descritos sejam exatos e confiveis. A isto se soma a agravante dos regimes de sanes que em alguns casos so inexistentes e em outros no se aplicam, o que conduz a um quase inexistente compromisso por parte dos partidos para prestarem informaes precisas. Naqueles casos em que se conta com informaes sobre a matria, esta muitas vezes se compem de dados heterogneos e dispersos que dificultam a comparao. No obstante as limitaes acima descritas, a ausncia de trabalhos comparados vm sendo parcialmente suprida com alguns estudos pioneiros em relao matria, que so bastante limitados a um enfoque de Direito Eleitoral, dando um primeiro passo em relao anlise da regulamentao sobre o financiamento na regio. Dentro desta linha e com o objetivo de aprofundar a anlise do presente tema, o estudo que hora apresentamos contm uma anlise comparada das principais caractersticas, tanto formais quanto materiais, dos sistemas de financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais em dezoito pases da Amrica Latina. 9.1 DEMOCRATIZAO, DINHEIRO E POLTICA O estabelecimento ou restabelecimento da democracia na Amrica Latina, com a nica exceo de Cuba, bem como, a conseqente reabilitao dos processos eleitorais como elemento central da competncia do poder poltico levou os partidos a recuperar seu papel de atores principais da cena poltica. Este processo tem permitido s organizaes partidrias uma progressiva legitimao como entidades autnomas, dotadas de personalidade jurdica plena mediante sua constitucionalizao, e com funes de carter geral e interesse coletivo. Desta forma, a necessidade no s de manter aparatos partidrios em funcionamento permanente, bem como, levar a cabo campanhas eleitorais cada vez mais onerosas, tem colocado os partidos frente ao problema de ter que arrecadar grandes quantias, sem indagar muitas vezes a sua origem, inclusive, fechando os olhos diante do bvio

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em relao a sua procedncia. Tem-se aberto assim, paulatinamente, a porta do financiamento ilegal, o predomnio cada vez maior de fortes grupos econmicos, ao trfico de influncias e ao flagelo do narcofinanciamento. Frente a este complexo cenrio, e em forma similar ao ocorrido na Europa continental, na grande maioria dos pases latinoamericanos se introduziu por lei, durante as ltimas dcadas, distintas modalidades da figura da subveno pblica destinadas a ajudar os partidos polticos a fazer frente a seus gastos com propagandas eleitorais e partidrias e, em certos casos, a suas atividades permanentes. Junto a estas normas, foram elaboradas tambm outras tendentes a regular as contribuies de origem privada, introduzindose mecanismos para exercer um maior controle pblico sobre as transaes financeiras dos partidos polticos. Sem embargo, pesa a estas medidas, a independncia partidria em relao aos interesses particulares se encontram atualmente amenizada como conseqncia da crescente necessidade que tem os partidos polticos de contar cada vez com maiores somas de dinheiro. Desta maneira, o tema do "financiamento poltico", vem atingindo uma crescente importncia, semelhante a outras regies do mundo. Tal fato se deve, entre outras razes, pela proliferao de escndalos que demonstram as prticas ilegais de arrecadao e contribuio, contrrias aos fundamentos de uma doutrina democrtica e que evidenciam, ao mesmo tempo, as graves deficincias que existem atualmente em relao aos mecanismos de controle previstos nas diferentes legislaes eleitorais de financiamento poltico nos pases da regio. TABELA 03
Direto Financiamento (origem) Financiamento (destino) Privado Pblico Indireto Origem Com limite Limite Sem limite Campanhas Eleitorais Partidos Polticos (ordinrio) Atividades de Capacitao

Sobre a base destes elementos, esta matria vem constituindo na

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atualidade em uma das questes centrais da agenda poltica da regio, no s por seus efeitos negativos (trfico de influncia, narco-poltica, corrupo), mas tambm como condio sine qua non - junto a importante questo do acesso aos meios de comunicao - para a celebrao de processos eleitorais verdadeiramente competitivos. Este tema est estreitamente relacionado com o desencanto democrtico de nossos dias. Os escndalos contnuos de corrupo por um lado, cumulado com o problema do narco-financiamento, no fazem outra coisa seno aprofundar o sentimento de repdio que grandes setores sentem atualmente a respeito da poltica e dos polticos, gerando inclusive em alguns pases condies que afetam a estabilidade e governabilidade poltica. O desconhecimento pblico em relao ao funcionamento dos partidos em geral e especificamente seu comportamento financeiro, enche de suspeitas as atividades partidrias e o processo democrtico. Dita suspeita provm no s dos escndalos de corrupo revelados e comprovados, mas tambm da corrupo aparente, originada pela falta de transparncia a respeito da totalidade dos fundos adquiridos e utilizados, assim como pelas acusaes entre os mesmos partidos e candidatos mediante as quais se atribuem uns aos outros o manejo e a origem duvidosa de seus fundos. Em todos os pases da regio, constatamos a pssima imagem que os cidados tem dos partidos polticos e de seus dirigentes, a quem intitulam de corruptos, sem transparncia, perseguindo unicamente seus prprios interesses, e descumprindo, na maioria dos casos, as promessas feitas durante a campanha eleitoral. Tais fatos geram vrias conseqncias negativas para a legitimidade do sistema democrtico na regio. Em primeiro lugar, a perda progressiva do prestgio da poltica, a qual passa a estar sempre sob suspeita, conjugada a um incremento marcado da antipoltica e a conseqente apario de "outsiders". Em segundo lugar, um grande disinteresse pela poltica, em especial por parte dos jovens, o que se traduz, entre outras conseqncias, em um aumento dos votos em branco e votos nulos, uma diminuio na identificao e filiao partidria, assim como no incremento do abstencionismo (Colmbia, El Salvador, Guatemala, Haiti e Venezuela, para citar alguns dos casos mais recentes). E, finalmente, o distanciamento cada vez maior entre os cidados e a poltica, repercutindo em uma perda progressiva da confiana e respeito das principais instituies da democracia representativa;

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fenmeno que se no for corrigido a tempo, pode afetar a legitimidade da democracia representativa. 9.2 AS CARACTERSTICAS DO FINANCIAMENTO DA POLTICA

Os sistemas de financiamento assumem formas distintas em cada pas por sua interrelao com fatores formais, polticos e culturais como o grau de fortalecimento de suas instituies e uma cultura poltica de maior ou menor tradio democrtica a existncia de importantes semelhanas no financiamento da poltica na Amrica Latina nos permite elaborar um mapa das caractersticas formais e reais mais relevantes de ditos sistemas. 9.2.1 Caractersticas formais Entre as caractersticas formais mais relevantes encontramos: a) em relao ao tipo de financiamento, predomina em toda a regio (salvo na Venezuela) o sistema de financiamento misto, dizer que os partidos polticos recebem tanto fundos pblicos como privados para financiar suas campanhas eleitorais e/ou para custear os seus gastos ordinrios; b) a maioria dos pases conta dentro do financiamento pblico com subvenes diretas (em dinheiro ou bnus) ou indiretas (servios, benefcios tributrios, capacitao, etc.); c) os mtodos de distribuio do financiamento pblico direto na regio so fundamentalmente de quatro tipos: equitativo (partes iguais), proporcional fora eleitoral, um mtodo combinado em que uma parte se distribui equitativamente entre todos os partidos e a outra de acordo com a fora eleitoral e outro mtodo combinado em que uma parte se distribui proporcional fora eleitoral e outra de acordo com a representao parlamentar; sem embargo, predomina a frmula da fora eleitoral, seguida pela frmula hbrida que combina a fora eleitoral e a distribuio por partes iguais; d) na maior parte dos pases se prev algum tipo de barreira legal para ter acesso ao financiamento pblico. Estas referemse especificamente a que os candidatos ao subsdio mencionado obtenham uma percentagem mnima de votos ou que contem com representao parlamentar; e) em relao ao desembolso do financiamento pblico no existe um padro homogneo, pois em alguns pases este se realiza depois das eleies (reembolso), em outros na etapa

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prvia s eleies, e em um terceiro grupo de pases o desembolso se divide em uma parcela anterior e outra posterior s eleies; f) a maior parte dos pases estabelece proibies a alguns tipos de contribuies privadas, predominando as proibies a doaes de governos, instituies ou indivduos estrangeiros; a algum tipo de contribuio no individual e as contribuies annimas; g) na maioria dos pases existem limites s contribuies, especificamente as contribuies estrangeiras e em menor quantidade as contribuies de pessoas jurdicas; h) na maioria dos pases se outorga aos partidos polticos acesso gratuito aos meios de comunicao estatal, privado ou a ambos, predominando o acesso gratuito aos meios de comunicao do Estado durante as campanhas eleitorais; i) em todos os pases existe algum rgo encarregado do controle e da fiscalizao do financiamento dos partidos, tarefa que tem sido exercida na maioria dos casos pelos rgos eleitorais. Finalmente, na maior parte dos pases existe a previso de sanes em caso de inobservncia da legislao sobre o financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais. Entre estes prevalece, por um lado, as penas pecunirias e, por outro as que eliminam o registro partidrio ou a reduo ou suspenso dos fundos estatais para os partidos que tenham violado a lei. 9.2.2 Caractersticas reais Sem embargo, se desejamos ter uma viso integral do sistema de financiamento poltico em nvel regional no podemos nos limitar a elaborar unicamente um mapa de suas caractersticas formais, devendo esta ser complementada com a caracterizao da estrutura do financiamento real. Em primeiro lugar, em ralao aos nveis dos gastos eleitorais dos partidos, bem como, o seu destino devemos assinalar que apesar de no dispor de dados quantitativos globais definitivos a respeito, possvel afirmar que existe uma tendncia ao aumento dos gastos devido a vrios fatores, seno vejamos: a) o crescimento da sociedade e a necessidade dos partidos polticos de levar sua mensagem a milhes de eleitores obriga os partidos a investir grandes somas de dinheiro nos meios de comunicao. Especialmente a televiso tem adquirido uma

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importncia crescente nas campanhas eleitorais latinoamericanas dado ao acesso cada vez maior da populao a este meio de comunicao. A cobertura dos sinais de televiso em amplos territrios, assim como a possibilidade de que os eleitores se beneficiem com um aparato deste tipo, o transformou no meio ideal para transmitir a mensagem poltica dos candidatos na regio; b) segundo o Relatrio de Desenvolvimento Humano de 1997, a Amrica Latina e o Caribe so regies em vias de desenvolvimento onde existe um maior nmero de televisores por cada mil habitantes. Por exemplo, enquanto nesta regio se conta com 200 televisores por cada 1000 habitantes, na frica Sub-Saara (a regio com menor acesso) se dispe apenas de 25 aparelhos por cada mil habitantes, dizer apenas 12% do total de televisores na Amrica Latina; c) o total de televisores por habitante na Amrica Latina alcana atualmente um pouco menos da metade do total de televisores existentes nos pases industrializados (500 por 1000 habitantes). Entretanto, mesmo com a dita diferena significativa, a tendncia na Amrica Latina em direo ao aumento da quantidade de aparelhos. Tal fato se confirma ao observar que na regio o nmero de televisores por mil habitantes cresceu entre 1986 e 1996 em 74.5%, porm nos pases industrializados o crescimento durante o mesmo perodo foi de apenas 4.8%; d) diante da idia generalizada de que as eleies atualmente se ganham ou se perdem na televiso, o modo de fazer campanha na regio se assemelha crescentemente ao modelo norte-americano, aonde a mercadotecnia eleitoral, as pesquisas, os assessores de imagem e especialistas em produo se convertem em fatores decisivos para convencer o eleitorado. Todos os aspectos acima descritos determinam campanhas altamente onerosas, como por exemplo, a presidencial de 1999 na Argentina, quando os dois candidatos presidenciais majoritrios destinaram entre janeiro e outubro daquele ano, cerca de 90 milhes de dlares em anncios publicitrios e meios audiovisuais; e) o Mxico, por sua vez, apresenta um dos nveis regionais mais altos de gastos em campanhas eleitorais. Comparando os gastos totais dos partidos polticos nas eleies gerais de 1994 no Mxico, aproximadamente 45 milhes de dlares, com os

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gastos totais dos partidos polticos nas eleies gerais de 1996 nos Estados Unidos, aproximadamente 1 bilho de dlares, podemos observar que o gasto por eleitor no Mxico foi de aproximadamente 0,8 dlares, muito mais que o gasto por eleitor nos Estados Unidos de aproximadamente 0,2 dlares. Enquanto este valor representa 0,00067% da paridade do poder aquisitivo norte-americano, os gastos no Mxico representam 0,01% da paridade do poder aquisitivo do pas, o que implica na relao gasto por eleitor/paridade do poder aquisitivo no Mxico quase 15 vezes mais alto que nos Estados Unidos. Em segundo lugar, em relao a origem das contribuies, na Amrica Latina como na Europa e Estados Unidos, os partidos vm sofrendo uma diminuio significativa das contribuies dos filiados, enquanto que um maior volume de contribuies so recebidas das grandes corporaes. Paralelamente, o dinheiro proveniente do crime organizado e de atividades ilcitas como o narcotrfico se presume que tenha um peso relevante no financiamento das campanhas em vrios pases da regio. Esta modalidade de financiamento se caracteriza pela dificuldade em ser detectada devido as suas hbeis e variadas formas. Sua influncia pode ser medida em virtude dos escndalos frequentemente ocorridos em diferentes pases. Apresentamos alguns exemplos na pgina seguinte, seno vejamos: TABELA 04
INFLUNCIA DO CRIME ORGANIZADO NARCO-FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS DESTAQUES Destaque para o caso drogas, mentiras e vdeos. Enquanto a Bolvia se preparava para as eleies gerais de 1989, vieram a tona uma srie de vdeos e fotografias que comprometiam a reputao de membros dos partidos polticos bolivianos mais importantes por seus supostos vnculos com o narcotrfico. Em particular, um dos polticos mais importantes que posava junto a Isaac Oso Chavarra (considerado o lder do narcotrfico boliviano) era o candidato do Movimento de Esquerda Revolucionria (MIR), Jaime Paz Zamora, que foi eleito Presidente da Nao. Surgiram acusaes de que Chavarra havia contribudo com 100.000 dlares para a campanha do MIR. Presumidamente, depois das eleies as principais figuras do MIR continuaram sua relao com Chavarra e em 1991, o Presidente Paz Zamora nomeou o Coronel Faustino Rico Toro conhecido por ter um forte vnculo com o trfico de drogas para comandar a Fora Especial de Luta contra o Narcotrfico (FELCN). Tal fato gerou a

PAS

Bolvia

139 suspenso de ajuda americana a Bolvia, levando Rico Toro a renunciar ao seu cargo. Alega-se tambm, que subseqentes ministros do interior e comandantes da FELCN estiveram ligados tambm com a indstria da droga. Durante o governo seguinte, o Presidente Snchez de Lozada iniciou as investigaes dos supostos laos do Ex-Presidente Paz Zamora e diversos membros do MIR com o narcotrfico. Mesmo assim, o governo norte-americano cancelou ao Ex-Presidente seu visto de entrada nos Estados Unidos. Em 1994, pouco depois do candidato do Partido liberal, Ernesto Sampar, ser eleito Presidente da Repblica, o candidato do Partido Conservador, Andrs Pastrana manifestou publicamente a existncia de uns filmes que vinculavam Sampar com o Cartel de Cali. Aparentemente parte de sua campanha havia sido financiada com dinheiro proveniente do narcotrfico. Este suposto caso de narco-financiamento provocou uma sria crise poltica que incluiu uma denncia do Fiscal Geral da Nao contra o Presidente recm eleito. Assim mesmo, se iniciou investigao contra Samper na Cmara de Representantes. No obstante, dita Cmara arquivou posteriormente o processo de acusao, bloqueando com isso o julgamento de Samper no Senado. Esta Colmbia medida gerou o descontentamento de diversos setores da sociedade colombiana que interpretaram a deciso como resultado das presses governamentais. Dentro desta crise, devemos assinalar os seguintes fatos: o julgamento e condenao do Ministro da Defesa e antigo gerente de campanha de Samper, Fernando Botero, assim como de seu tesoureiro de campanha, Santiago Medina; o processo contra dois ex-ministros anteriormente ocupantes de altos cargos na estrutura da campanha; o processo contencioso administrativo iniciado pelo Conselho Eleitoral com a finalidade de obter a devoluo das quantias recebidas ilegalmente; a priso de vrios congressistas acusados de receber dinheiro do narcotrfico; e finalmente a expulso do Partido Liberal de alguns de seus mais altos membros por parte do Tribunal de tica do partido. O Presidente Prez Balladares admitiu que 50.000 dlares Panam provenientes do narcotrfico havia ingressado em sua campanha. Devemos mencionar os seguintes casos: o de Genaro Scaletta e a conexo talo-Canadense. Em 1988 foram sentenciados vrios indivduos envolvidos com o narcotrfico por tentarem influenciar lderes social-cristos. Venezuela O caso Adolfo Ramrez Torres: trata-se do Ex-Governador do Distrito Federal que assumiu o cargo de Ministro das Relaes Interiores. Foi preso em 1991 ao vincular-se com narcotraficantes colombianos. O caso William Fajardo (lder do Partido Social Democrata): foi

140 sentenciado a vrios anos de priso por seu envolvimento com o narco-financiamento das campanhas regionais de 1989.

Os exemplos anteriores so apenas relacionados a alguns dos pases com maior evidncia da interferncia do narco-financiamento das campanhas eleitorais. Em alguns casos, como na Colmbia, a crise poltica produzida por tais escndalos vem adquirindo dimenses preocupantes para a democracia, o que constitui em uma grave demonstrao do que pode derivar-se em virtude de tal fenmeno. Porm no podemos afirmar que o narco-financiamento um problema generalizado na regio. Muitos pases vm sendo afetados por diversos escndalos comprovados atravs de provas substanciais que evidenciam a influncia do dinheiro proveniente da droga na poltica da regio. Em terceiro lugar, cabe assinalar que a estrutura do financiamento real na regio dista significativamente do esquema normativo, especificamente no que diz respeito aos mecanismos de controle e aplicao de sanes. Consideramos que - entre outros fatores - tanto o presidencialismo, os sistemas de partidos como a cultura poltica tem influenciado de maneira importante na falta de aplicabilidade das regulamentaes em questo. Particularmente nos pases latinoamericanos o presidencialismo tem uma influncia direta sobre as finanas partidrias. Tal fato repercute na estrutura de ingressos dos partidos e candidatos, especificamente em relao ao destino das contribuies de origem privada, representando em geral a maior parte dos fundos de financiamento das campanhas. A prioridade das eleies presidenciais nestes sistemas favorece a canalizao das contribuies privadas diretamente aos candidatos presidenciais, ante ao interesse dos doadores em adquirir uma maior influncia sobre aqueles que disputam o cargo que concentra o maior poder governamental. Apesar da existncia do financiamento pblico dos partidos, que procura evitar ou reduzir a ingerncia de interesses particulares na tomada de decises e definio de polticas governamentais, o clientelismo e o corporativismo continuam presentes na prtica poltica destes pases. Por outro lado, os sistemas de partidos exercem assim mesmo um papel fundamental na forma em que ditas foras financiam suas campanhas eleitorais e seu funcionamento permanente. No podemos falar em um nico sistema de partidos na regio, pois os mesmos apresentam uma grande diversidade de um pas para outro, entretanto, existe um elemento aglutinador representado, tanto nas organizaes

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tradicionais, quanto nas novas foras partidrias surgidas como alternativa, destaca-se um elevado nvel de personalismo que impede o desenvolvimento dos partidos poltico. Neste sentido, a tradio poltico-cultural latinoamericana tendente em reunir os cidados em torno de um caudilho no s deixou vestgios no funcionamento dos partidos, como tambm, especificamente em relao ao seu financiamento, canalizou as contribuies privadas particularmente com fins eleitorais. Especialmente na Amrica Latina, a vontade do doador em colaborar com um partido est quase sempre determinada por vnculos de amizade ou por interesses comuns com seu candidato, muitas vezes a margem da doutrina ideolgica das foras polticas. De tal forma, grande parte das contribuies so feitas diretamente aos candidatos e no a estrutura partidria, gerando com isto srios obstculos para se exercer o devido controle das finanas eleitorais e permanentes dos partidos. Em virtude de tais fatos, a tarefa do controle bastante difcil especialmente em virtude das evidncias de que na maior parte dos pases as regulamentaes relacionadas com a fiscalizao do financiamento e o regime de sanes se baseiam fundamentalmente na responsabilidade dos partidos (ou dos encarregados das finanas) e, em menor incidncia, na responsabilidade individual de seus candidatos ou colaboradores mais prximos. Salvo excees e longe de assumir um rol de verdadeiros mecanismos de representao dos interesses dos cidados ou de negociao e canalizao das demandas sociais, os partidos polticos da regio tendem historicamente a funcionar como instrumentos para a distribuio do poder entre as elites dirigentes. A instabilidade poltica gerada por constantes golpes de Estado, a presena sistemtica de regimes ditatoriais, e o controle do voto so alguns dos fatores histrico-polticos que deixaram uma profunda influncia negativa nos partidos polticos latinoamericanos. Assim, a deficincia estrutural e organizacional de muitos partidos da regio, bem como, seu funcionamento como meras mquinas eleitorais, so elementos que influenciam na forma em que se aplicam os fundos partidrios. Neste sentido, a baixa atividade de muitos partidos em perodos no eleitorais e sua postura instrumental para a poltica (sua orientao estritamente eleitoral) explica porque os investimentos mais importantes dos partidos na regio se realizam fundamentalmente em atividades relacionadas estritamente com as eleies e no em suas atividades ordinrias ou de educao e fortalecimento democrtico. Por

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estas razes foram regulamentadas ou est em discusso em diversos pases uma nova forma de financiamento pblico dirigida as atividades no eleitorais dos partidos, entre elas, a educao, a capacitao e a investigao, tudo com a finalidade de fortalecer a estas organizaes estrutural, ideolgica e administrativamente. Finalmente, o grau de aprofundamento dos valores democrticos tanto nos lderes como nos cidados em geral resulta crucial para a aplicabilidade de um marco formal que defina as regras do jogo poltico e, em particular, sobre o financiamento dos partidos. Pelas caractersticas prprias do desenvolvimento institucional da regio, tanto a prestao de contas por parte das autoridades, como a fiscalizao da prtica poltica por parte dos cidados, constitui hbitos de uma cultura democrtica que s poder enraizar-se atravs do aprendizado sistemtico e da participao. Porm, a sociedade civil tem iniciado em alguns pases da regio um trabalho mais ativo de controle do financiamento da poltica, obviamente aonde possvel. Ainda falta um verdadeiro compromisso dos polticos (candidatos ou partidos), por respeitar as regulamentaes e por informar devidamente aos cidados sobre seus movimentos financeiros. 9.3 OS SISTEMAS DE FINANCIAMENTO DOS PARTIDOS POLTICOS E DAS CAMPANHAS ELEITORIAS 9.3.1 Financiamento pblico, privado e misto Todo sistema de financiamento deve escolher entre trs cenrios principais: a) apenas financiamento pblico; b) apenas financiamento privado; c) um sistema misto, resultado da combinao das duas primeiras opes. Na Amrica Latina de forma similar a muitos regimes polticos da Europa continental, se optou por um financiamento pblico como uma maneira de evitar ou diminuir a incidncia de interesses particulares e poderes fticos no desempenho das funes partidrias. Assim, o objetivo que se persegue com isto, por um lado representado pela necessidade em obter condies mais equitativas durante a competio eleitoral entre os diversos atores polticos, ao mesmo tempo em que uma maior transparncia em matria de financiamento, orientada a mitigar os altos nveis de corrupo poltica gerados pela busca insacivel de fundos que permita aos grupos partidrios arcar com seus gastos eleitorais e seu funcionamento

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ordinrio. Outra razo importante para a introduo do financiamento pblico na Amrica Latina, similar a Europa continental, tem sido a convico de que os partidos polticos exercem um papel transcendental nos sistemas democrticos representativos, pelo qual o Estado deve assegurar que os mesmos disponham de apoio e de recursos necessrios para seu funcionamento ordinrio e/ou eleitoral, e para sua institucionalizao e fortalecimento democrtico. Com o intuito meramente informativo e comparativo, demonstraremos na prxima pgina o momento da introduo do financiamento pblico dos partidos polticos e/ou das campanhas eleitorais na Amrica Latina, seno vejamos: TABELA 05
INTRODUO DA REGULAMENTAO DO FINANCIAMENTO PBLICO DOS PARTIDOS POLTICOS E/OU DAS CAMPANHAS ELEITORAIS NA AMRICA LATINA PAS ANO Uruguai 1928 Costa Rica 1949 Argentina 1961 Venezuela 1973 a 1999 Nicargua 1974 Mxico 1977 Equador 1978 Bolvia 1979 Honduras 1981 El Salvador 1983 Guatemala 1985 Colmbia 1985 Chile 1988 (indireto) Paraguai 1990 Peru 1991 (indireto) Brasil 1995 Panam 1997 Repblica Dominicana 1997

A declarao anterior coincide, com a natureza jurdica que os partidos polticos tem hoje na maioria das legislaes da regio. Desta forma, na Amrica Latina a doutrina majoritria se inclina em favor da tese que caracteriza os partidos polticos como associaes privadas pelo que cumprem funes pblicas de interesse geral, devendo, portanto ser sujeitos passivos de financiamento pblico. No obstante, vale a pena tomar conhecimento sobre o risco que

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se corre ao sustentar o sistema de financiamento em grandes aportes pblicos, como a estatizao, burocratizao e petrificao dos partidos ( dizer a dependncia econmica crnica por parte destes dos recursos estatais e a conseqente perda do contato com a sociedade), o qual repercute em uma perda natural de sua liberdade, em sua convenincia ao status quo e em seu afastamento da delicada realidade social. Outro tipo de risco que pode surgir com um financiamento estatal excessivo, que a dependncia exclusiva dos fundos pblicos provoque o afastamento do aparato central do partido de suas bases e reduza a necessidade dos partidos de ter que aumentar a quantidade de membros partidrios. Mesmo assinalando alguns dos efeitos negativos gerados por um financiamento basicamente pblico, preciso considerar que um sistema unicamente privado de financiamento tambm permite a influncia demasiada de determinados indivduos e corporaes (legais e ilegais) sobre os partidos e os poderes pblicos, frente ao desespero das agremiaes partidrias e dos candidatos pela obteno de recursos financeiros sem importar muitas vezes a origem das respectivas fontes. Esta tendncia negativa se fortifica devido ao fato de que as pequenas e regulares contribuies dos seus respectivos membros representam hoje em dia um papel menor no financiamento dos partidos polticos latinoamericanos. De toda maneira, cabe apontar em favor do financiamento privado que ao captar os recursos em sua maioria diretamente dos cidados deveria ser visto, em princpio, como uma prova do enraizamento dos partidos na sociedade dentro da qual estes operam, sempre e quando existam limites as contribuies individuais, mecanismos de controle efetivos e outras garantias para evitar o abuso e o excesso de desigualdade. Ademais, a necessidade de receber dinheiro pode ter efeitos colaterais, pois isto constitui em um poderoso incentivo para recrutar novos membros. Mesmo assim, as atividades de busca de fundos tem o efeito de criar redes de simpatizantes que, em tempos de campanha, estaro mais preparados para cumprir tarefas polticas. 9.3.2 A frmula predominante na Amrica Latina: o sistema de financiamento misto A anlise comparada da legislao eleitoral dos pases latinoamericanos mostra que a totalidade de seus ordenamentos eleitorais regula o tema do financiamento dos partidos, em termos, modalidades e graus de intensidade variados. Assim, enquanto alguns ordenamentos contam com normas detalhadas em matria de financiamento (Brasil, Equador e Mxico), outros pases se caracterizam

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por contar com regulamentaes gerais e escassas (Chile, Peru e Uruguai). Em relao ao sistema de financiamento, a totalidade dos pases estudados, com exceo da Venezuela, contam com sistemas mistos donde convergem fundos de carter pblico e privado, porm existem diferenas importantes com referncia ao tipo de financiamento predominante. Em alguns casos prevalecem os fundos pblicos sobre os privados (Mxico, por exemplo), em outros pases predomina o financiamento do tipo privado (Chile e Peru, pases que contam unicamente com financiamento pblico indireto). Uma anlise das ltimas reformas eleitorais (aprovadas ou em processo) evidencia que no existe uma tendncia clara em favor ou contra o financiamento pblico. Assim, por exemplo, a ltima reforma mexicana de 1996 manteve o sistema de financiamento misto fortemente apoiado pelos fundos pblicos (90% pblico e 10% privado para a totalidade dos partidos, no obstante, ditas foras podem receber contribuies de seus membros ativos, ou adicionar aos recursos privados, fundos provenientes de outras atividades sem contar com limites claramente estabelecidos). Nesta mesma direo parece marchar a Colmbia, pas que abatido pelos ltimos escndalos de narco-financiamento quer dar um passo mais adiante que o Mxico, estabelecendo que a totalidade do financiamento das campanhas presidencial e do Congresso seja exclusivamente do Estado. Em sentido contrrio marcha a Venezuela, donde a raz da Constituio Bolivariana de 1999 proibiu todo tipo de financiamento pblico, tanto direto quanto indireto. Nesse mesmo sentido Chile e Peru contam unicamente com um financiamento pblico muito reduzido e apenas do tipo indireto. Resumindo, existe um crescente debate regional acerca da prevalncia do financiamento pblico sobre o privado e vice-versa com o intuito de garantir uma maior transparncia quanto a origem e o destino dos fundos partidrios, assim como para reduzir a probabilidade de que os partidos polticos recorram ao financiamento irregular para o desenvolvimento de suas atividades ordinrias e de campanha. Sem embargo, os escndalos de corrupo e a conseqente perda da credibilidade dos partidos polticos tem gerado entre os cidados certa averso em relao a idia de destinar maiores fundos pblicos aos partidos polticos, pois, por um lado existem dvidas a respeito do

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uso adequado dos recursos e, por outro, a populao demanda uma pronta e maior ateno as prioridades do tipo socioeconmica. 9.3.3 Quanto de fundos pblicos e quanto de fundos privados Em nossa opinio, toda legislao deve buscar um balanceamento em matria de financiamento dirigido a evitar, por um lado, a excessiva dependncia dos partidos em relao ao Estado e sua conseqente petrificao e afastamento da sociedade e, por outro lado, a impedir a influncia excessiva de indivduos ou corporaes sobre os partidos ou candidatos financiados, assim como o fenmeno do financiamento ilegal e do narco-financiamento. Porm, no existe um sistema de financiamento ideal, pois cada sistema deve responder as particularidades do ordenamento poltico de cada Estado, a seu sistema eleitoral, a realidade poltico-partidria, e ao nvel de sua cultura poltica. Pronunciamos-nos a favor da tendncia hoje majoritria na Amrica Latina de manter um sistema de financiamento misto devendo cada pas, em funo de sua situao particular, determinar a percentagem da frmula dinheiro pblico/privado. O financiamento pblico, obviamente no exclusivo, tambm no um remdio mgico para todos os males, corretamente empregado provado ser, em certos pases, um instrumento positivo para que os partidos abandonem ou reduzam a prtica oficiosa das comisses e vislumbre uma menor dependncia de pessoas corruptas. Para compensar os efeitos burocratizadores do financiamento pblico valeria a pena estabelecer algum sistema de competio, em virtude do qual uma porcentagem da ajuda estaria condicionada a capitalizao de recursos por seu prprio esforo, dando prioridade queles fundos resultantes de numerosas e pequenas contribuies em lugar de poucas e grandes somas de dinheiro chegando inclusive, com a finalidade de desestimular estas ltimas, e descartar a possibilidade de competio nos casos de aportes econmicos elevados. Tambm nos parece necessrio estabelecer critrios claros que ajustem o limite global de financiamento pblico a realidade econmico-financeira dos pases como se faz na Costa Rica, onde se assinala parmetros tais como o comportamento geral da economia, o crescimento da produo e a situao das finanas pblicas. Do contrrio em pocas de escassez poderia suscitar o descontentamento dos cidados ao perceberem que as subvenes aos partidos no sofrem os ajustes correspondentes ao resto da coletividade. recomendvel tambm que o compromisso de

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financiamento pblico se cumpra seriamente por parte do Estado nos termos estabelecidos, entre outras coisas, para que no se d aos partidos excusas para no cumprir as normas de financiamento. 9.3.4 Os tipos de financiamento pblico na Amrica Latina: direto, indireto e misto O financiamento estatal aos partidos polticos outorgado mediante trs modalidades principais: a) financiamento pblico direto: mediante a entrega do dinheiro, bnus ou emprstimo; b) financiamento indireto: atravs de facilidades em relao a servios, infra-estrutura, acesso aos meios de comunicao, etc.; c) financiamento misto: contempla os dois tipos de apoio mencionados. Na Amrica Latina existem duas categorias principais de pases em relao ao tipo de financiamento pblico. Em primeiro lugar, a grande maioria dos pases dispe de um sistema de financiamento pblico misto (direto e indireto): Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Repblica Dominicana e Uruguai. Em segundo lugar, apenas dois pases (Chile e Peru) contam unicamente com financiamento pblico indireto. Em terceiro lugar se encontra a Venezuela, pas que como j vimos, no conta com financiamento pblico direto nem indireto. Dentro dos pases estudados, no se encontra nenhum baseado exclusivamente no financiamento pblico direto. TABELA 06
PASES COM FINANCIAMENTO PBLICO FINANCIAMENTO FINANCIAMENTO PASES PBLICO DIRETO PBLICO INDIRETO Argentina x x Bolvia x x Brasil x x Chile x Colmbia x x Costa Rica x x El Salvador x x Equador x x Guatemala x x Honduras x x Mxico x x

148 Nicargua Panam Paraguai Peru R. Dominicana Uruguai Venezuela x x x x x x x x x x x

O financiamento pblico direto tem trs usos principais: a) a subveno dos gastos da campanha eleitoral; b) a operao permanente dos partidos polticos; c) a investigao e fortalecimento institucional. A tendncia majoritria presente nas ltimas reformas e/ou projetos de reforma em discusso se dirige ao financiamento tanto dos gastos de campanha eleitorais quanto dos gastos ordinrios de funcionamento dos partidos polticos. Dentre os quinze pases que possuem financiamento pblico direto, onze deles contempla o uso dos fundos pblicos tanto com fins eleitorais quanto em operao permanente dos partidos (Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, El Salvador, Guatemala, Mxico, Panam, Paraguai e Repblica Dominicana). Os quatro Estados restantes limitam o uso do financiamento pblico direto unicamente para a campanha eleitoral (Costa Rica, Honduras, Nicargua e Uruguai). Nenhum pas da regio prev o uso de fundos pblicos para financiar as atividades ordinrias dos partidos polticos. TABELA 07
PASES Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa Rica El Salvador Equador Guatemala Honduras Mxico Nicargua Panam Paraguai ELEITORAL CAPACITAO ELEITORAL PARTIDRIO PARTIDRIO INVESTIGAO x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

149 Peru R. Dominicana Uruguai Venezuela x x

Outra tendncia importante na regio, a qual vemos como sendo muito positiva, representada pela introduo do financiamento pblico para a investigao, o desenvolvimento institucional e das instituies partidrias e a realizao de campanhas de educao cvica e de trabalhos de formao e capacitao dos seus quadros. Tal o caso da Argentina, Bolvia, Brasil, El Salvador, Mxico e Panam. O estabelecimento desta modalidade imprescindvel para o fortalecimento democrtico dos partidos e para assegurar o funcionamento permanente dos mesmos, atravs de incentivos que lhes permitam desfazer as caractersticas de meras mquinas eleitorais. Em alguns pases a legislao estabelece uma barreira legal, dizer, se fixa um percentual mnimo de votos sobre o total emitido ou pelo menos, um mnimo de representantes no parlamento, para que um partido tenha direito a receber o financiamento pblico. Doze dos quinze pases cuja legislao prev o financiamento pblico direto para os partidos (Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Costa Rica, Equador, Guatemala, Mxico, Nicargua, Panam, Repblica Dominicana e Uruguai) contam com algum tipo de barreira legal. TABELA 08
FINANCIAMENTO PBLICO DIRETO PARA CAMPANHA: BARREIRA LEGAL E CRITRIOS DE FIXAO PASES BARREIRA LEGAL CRITRIOS DE FIXAO Partidos reconhecidos que tenham participado Argentina Por fora eleitoral da ltima eleio de Deputados Nacionais Partidos que tenham obtido um mnimo de 3% Bolvia do total de votos vlidos Por fora eleitoral em nvel nacional na eleio geral anterior Proporcional ao nmero de votos obtidos na Brasil Por fora eleitoral ltima eleio para a Cmara dos Deputados Chile Por fora eleitoral 5% do total dos votos Colmbia vlidos. Por fora eleitoral Para a reposio dos

150 gastos das eleies parlamentares, os partidos devem alcanar pelo menos um tero dos votos. Partidos que obtenham pelo menos 4% dos votos vlidos em escala nacional ou partidos inscritos em escala provincial que obtenham no mnimo esse mesmo percentual na respectiva provncia ou eleja pelo menos um deputado. Partidos que tenham recebido pelo menos o cociente de 1004 dos votos nas eleies pluripessoais. Partidos que obtenham pelo menos 4% do total de votos vlidos emitidos nas eleies gerais. 2% do total de votos vlidos emitidos. 4% do total dos votos vlidos emitidos 5% dos votos vlidos de qualquer das trs eleies: para presidente, legisladores e corregedores.

Costa Rica

Por fora eleitoral

El Salvador Equador

Por fora eleitoral Misto (por fora eleitoral/por igual)

Guatemala Honduras Mxico Nicargua

Por fora eleitoral Por fora eleitoral Misto (por fora eleitoral/por igual) Por fora eleitoral Misto (por fora eleitoral/por igual) Misto (por fora eleitoral/representao parlamentar)

Panam

Paraguai Peru S podem receber financiamento aqueles que tenham aprovado candidaturas independentes e os que tenham participado das duas ltimas eleies

R. Dominicana

Misto (por fora eleitoral/por igual)

151 gerais. Haver comparecido nas eleies internas e primrias e alcanado o nmero mnimo de votos superior a 500. (mnimo imprescindvel para cobrir o cociente de representao)

Uruguai

Por fora eleitoral

Venezuela

Alm do grupo de pases que dispem de algum tipo de barreira legal, existe uma categoria em que a nica condio para receber o financiamento pblico que as foras polticas que participam dos processos eleitorais se encontrem devidamente organizadas e registradas, com total independncia do nvel de votao que tenham obtido ou obtenham (El Salvador, Honduras, Paraguai e Uruguai). Voltando aos pases que estabelecem algum tipo de barreira, sete deles condicionam para o recebimento do financiamento estatal um percentual mnimo de votos que oscila na maioria dos casos entre 2 e 5% do total de votos vlidos emitidos nas eleies gerais ou nas legislativas (Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Guatemala, Mxico, Nicargua e Panam). No caso da Repblica Dominicana, no se determina como requisito haver obtido representao parlamentar ou percentual mnimo de votos, mas sim, haver participado das ltimas eleies nacionais e eleito candidato independente. 9.3.5 Clculo para dotao do financiamento pblico direito na Amrica Latina Em primeiro lugar uma frmula regida pela fora eleitoral, ou seja, em virtude do nmero de votos obtidos pelos partidos nas eleies nacionais gerais ou nas eleies presidenciais, parlamentares ou municipais. Em segundo lugar, a distribuio dos fundos por partes iguais entre todos os partidos. Em terceiro lugar uma frmula mista que combina a distribuio dos fundos por partes iguais entre todos os partidos e pela fora eleitoral. Finalmente uma frmula mista em que uma parte do financiamento se outorga de acordo com a fora eleitoral e a outra de acordo com a fora parlamentar. Na Amrica Latina predomina o critrio de distribuio proporcional a fora eleitoral de cada partido (Argentina, Brasil, Colmbia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicargua e Uruguai); seguido pela frmula mista (Bolvia, Equador, Mxico, Panam, Paraguai e a Repblica Dominicana), aonde uma parcela

152

repartida por igual entre todos os partidos polticos e a outra, proporcional a fora eleitoral ou uma parte distribuda de acordo com a fora eleitoral e a outra de acordo com a representao parlamentar (Paraguai). Dentre os pases restantes, Chile e Peru no destinam, de maneira direta, fundos pblicos ao financiamento das atividades eleitorais e na Venezuela, como j vimos, est proibido o financiamento pblico. A opo de distribuio segundo a fora eleitoral em geral tem sido considerada como uma forma de repasse mais justa que a opo representada pela fora parlamentar, visto que ao no se estabelecer como requisito a obteno de fora parlamentar se permite a um maior nmero de partidos anuir a ajuda estatal. Sem embargo, quando se exige (a priori ou a posteriori) uma percentagem mnima de votos, altera o carter comparativamente mais justo e equitativo, pois, da mesma forma que no caso da distribuio segundo a fora parlamentar, se exclui do repasse aqueles partidos de pequena votao, e em alguns casos se limita a participao de novas agremiaes partidrias. Dos nove pases que contam com uma modalidade de distribuio por fora eleitoral, cinco estabelecem como limite para a obteno da contribuio estatal um mnimo de votos (Colmbia, Costa Rica, Guatemala, Nicargua e Uruguai). 9.3.6 O momento do desembolso O momento designado em cada pas para concesso do financiamento pblico aos partidos, no s propicia ou restringe a participao eleitoral de certos partidos, mas tambm geram importante conseqncia em relao ao grau de liberdade ou dependncia dos partidos frente ao dinheiro. Desta forma, se a entrega do subsdio se efetiva uma vez celebrada as eleies, desfavorece aqueles partidos recentemente criados, com menos recursos financeiros ou com menor capacidade de crdito. No obstante, o subsdio posterior, ou seja, o reembolso, pode ter efeitos positivos em relao ao controle dos gastos eleitorais. De certa forma este ltimo sistema contribui ao exerccio de uma maior presso sobre as organizaes partidrias para que contabilizem de maneira detalhada e transparente seus ingressos de origem privada e seus custos reais de propagandas. Ademais, serve de incentivo para que os partidos adquiram o costume de fazer uma contabilidade contnua e detalhada sobre os subsdios estatais e os gastos com estes fundos cobertos.

153

TABELA 09
MOMENTO DO DESEMBOLSO DO DINHEIRO PBLICO DIRETO COM FINS ELEITORAIS FACILIDADES PRVIO PASES PRVIO POSTERIOR OUTROS NOVOS POSTERIOR PARTIDOS Argentina x x Bolvia x Brasil x Chile Colmbia x Costa Rica x El Salvador x Equador x Guatemala x Honduras x Mxico x x Nicargua x Panam x Paraguai x Peru R. x Dominicana Uruguai x Venezuela

Uma anlise comparada da legislao eleitoral permite identificar diversos momentos de entrega dos fundos na regio. Um primeiro grupo de pases (Colmbia, Costa Rica, Equador, Nicargua, Paraguai e Uruguai) contam com um sistema de reposio posterior (reembolso) a eleio e, por este, o clculo feito com base nos resultados eleitorais alcanados na eleio imediatamente anterior. Uma segunda categoria de pases (Argentina e Repblica Dominicana) conta com um sistema de subveno prvia s eleies, calculada com base na votao anterior (ou nas duas ltimas eleies gerais no caso da Repblica Dominicana). Quando no se prev um sistema especial para incluir os novos ou pequenos partidos, o que ocorre em alguns pases (Argentina e Mxico), corre o risco de colocar em situao de desvantagem os referidos partidos que participam do processo pela primeira vez. Um terceiro grupo de pases (Bolvia, El Salvador, Guatemala, Honduras e Panam) distribuem uma parte do total dos fundos antes das eleies e outra depois. Em alguns casos, a distribuio fundamentalmente efetivada depois da eleio, no obstante exista a

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possibilidade de que os partidos recebam um adiantamento do total a que tem direito. A quarta categoria (Brasil e Mxico) aquela em que se estabelecem modalidades ad hoc. Assim, por exemplo, o Tesouro Nacional deposita mensalmente os duodcimos do fundo partidrio no Banco do Brasil. No Mxico, o Cdigo Federal das Instituies Eleitorais no contm previso expressa sobre a distribuio mensal do financiamento pblico direto para a campanha eleitoral. Por este motivo, o Instituto Federal Eleitoral decidiu que a distribuio dos fundos para a campanha das eleies gerais de 2 de julho de 2000 fosse feita em seis pagamentos mensais durante os primeiros seis meses de respectivo ano. 9.3.7 O financiamento pblico indireto O financiamento pblico aos partidos polticos na regio no se restringe ao subsdio em dinheiro, bnus ou crditos. Existem diversos tipos de apoio indireto e de benefcios em espcie aos quais tem direito os partidos polticos. Quase na totalidade dos pases da Amrica Latina se contempla o financiamento indireto como um apoio estatal complementar mediante servios, infra-estrutura, incentivos e apoio em espcie para as atividades partidrias. Em virtude do carter prprio das campanhas polticas atuais, baseadas fundamentalmente no manejo da imagem dos candidatos e na difuso das suas mensagens polticas por todos os cantos do pas, assim como pela importncia cada vez maior da televiso como fator determinante na comunicao dos candidatos com os eleitores, o apoio mais importante dentro do financiamento pblico indireto representado pelo acesso gratuito dos partidos polticos aos meios de comunicao estatais ou privados. O presente tema, em virtude da sua grande importncia ser individualmente abordado mais adiante. TABELA 10
FINANCIAMENTO PBLICO INDIRETO ACESSO USO INCENTIVOS PASES COMU ISENES EDIFCIOS VOTO TRANSP. DVULGAO M PBLICOS Argentina x x x Bolvia x x Brasil x x x x Chile x x Colmbia x x x x Costa Rica x x x

155 El Salvador Equador Guatemala Honduras Mxico Nicargua Panam Paraguai Peru R. Dominicana Uruguai Venezuela x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

x x

O financiamento pblico indireto compreende alm do acesso aos meios de comunicao, outros elementos fundamentais para o funcionamento partidrio e para a campanha eleitoral, seno vejamos: a) benefcios tributrios; b) transporte; c) apoio para a divulgao (imprensa, tarifas postais preferencialmente a iseno das mesmas, etc.); d) subvenes para grupos parlamentares; e) incentivos para a participao eleitoral; f) outros (uso gratuito de imveis e infra-estrutura do Estado). Na Amrica Latina, no existe apenas um padro de financiamento pblico indireto. Uma das modalidades de apoio estatal indireto mais importante na regio representado pelos benefcios tributrios outorgados aos partidos polticos (Argentina, Bolvia, Brasil, Costa Rica, Chile, Equador, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai e Peru), dentre os quais isenes para a importao de veculos, material para a campanha eleitoral ou funcionamento ordinrio dos partidos; em outros se estabelecem isenes tributrias referentes ao patrimnio e as atividades econmicas dos partidos polticos. Em alguns pases existe a previso da compensao fiscal das doaes recebidas pelos partidos. Existe tambm uma tendncia no estabelecimento de subvenes para o transporte gratuito durante o processo eleitoral. Este o caso da Colmbia, Costa Rica, El Salvador (porm no existe norma a respeito), Brasil, Honduras, Panam e Paraguai. Em alguns pases existe a possibilidade dos partidos fazerem uso gratuito de imveis do Estado para reunies etc. (Argentina, Brasil, Equador e Mxico). Outra tendncia, porm menos comum que as anteriores, o apoio

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divulgao partidria, possibilitando o envio postal preferencial e gratuito da correspondncia durante a campanha eleitoral, ou especificamente para a correspondncia dirigida aos rgos eleitorais (Colmbia, Guatemala, Honduras, Mxico e Panam). 9.3.8 O financiamento privado Existem cinco modalidades principais de financiamento privado: a) contribuies dos filiados; b) doaes individuais; c) doaes de grupos de interesse ou instituies econmicas (empresas, corporaes, associaes, sindicatos, unio de comerciantes); d) crditos; e) atividades do partido que gerem algum tipo de utilidade. O termo "contribuio" pode se referir a diferentes tipos de doaes ou doadores: a) uma pequena soma em dinheiro doado por um indivduo que apia determinado partido ou candidato; e, b) uma doao maior realizada por indivduos; por uma corporao; ou por um grupo de interesse, com o poder de abrir espaos e influenciar na tomada de decises, bem como, obter favores especficos, tais como contratos pblicos, licenas e outros. Esta diversidade de modalidades demonstra a necessidade em se estabelecer a diferena entre contribuies que so reflexo de uma simples "participao no financiamento dos partidos", daquelas que perseguem a "compra de acesso ou influncia". A introduo de proibies tem como objetivo fundamental diminuir ou eliminar eventuais influncias negativas no processo de financiamento de campanha, partido ou candidato. Na Amrica Latina, os nveis de corrupo ligados forma em que os partidos financiam suas campanhas eleitorais, assim como os escndalos em virtude da vinculao das agremiaes partidrias e candidatos com dinheiro proveniente de atividades ilcitas, particularmente do narcotrfico, tm conduzido na introduo de proibies e limites das contribuies de carter privado. A maior parte dos pases da regio prev em suas legislaes eleitorais algum tipo de proibio aos aportes ou contribuies privadas. Dos dezoito pases estudados, quatorze deles contemplam proibies diversas (Argentina, Bolvia, Brasil, Costa Rica, Chile, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Paraguai, Repblica Dominicana e Venezuela). Apenas Colmbia, Panam, Peru e Uruguai no apresentam nenhum tipo de proibio.

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Dentre os quatorze pases com proibies, a sua maioria (12 pases) apresenta proibies a doaes de governos, instituies ou indivduos estrangeiros. Outra proibio em comum (11 pases) referese a algum tipo de contribuio individual, de corporaes, associaes profissionais, sindicatos ou grupos religiosos (Argentina, Bolvia, Brasil, Equador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Paraguai, Repblica Dominicana e Venezuela). Assim mesmo, em seis pases so proibidas as contribuies annimas excetuadas quelas realizadas atravs de coletas populares (Argentina, Bolvia, Honduras, Mxico, Nicargua e Venezuela). A incorporao deste tipo de proibio em parte resultado da necessidade de tentar evitar a presena de fundos provenientes de atividades ilegais, fundamentalmente do narcotrfico, na atividade poltico-partidria da regio. TABELA 11
PASES Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa Rica El Salvador Equador Guatemala Honduras Mxico Nicargua Panam Paraguai Peru R. Dominicana Uruguai Venezuela PROIBIES DE CONTRIBUIES PRIVADAS ESTRANG ORGANIZ. PESSOAS CONT. ANNIMA . POLTICAS JURDICAS DO ESTADO x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Paralelamente, e com o fim de evitar, por uma parte, grandes desequilbrios entre os cofres dos partidos e de diminuir, por outra, a magnitude das contribuies "plutocrticas" e a conseguinte influncia dos "fat cats" ou de instituies e grupos de interesse no poder pblico e nas polticas pblicas, se evidencia na Amrica Latina uma tendncia na introduo de limites para as contribuies privadas.

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TABELA 12
LIMITES E IMPEDIMENTOS DAS CONTRIBUIES PRIVADAS PASES LIMITES IMPEDIMENTOS Argentina x Bolvia x x Brasil x x Chile x x Colmbia x Costa Rica x x El Salvador Equador x Guatemala x Honduras x Mxico x x Nicargua x Panam Paraguai x x Peru R. Dominicana x Uruguai Venezuela x

Os limites por tipo de fonte ou origem so muito comuns. Treze pases o estabelecem (Argentina, Bolvia, Brasil, Costa Rica, Chile, Equador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Paraguai, Repblica Dominicana e Venezuela). A maioria dos limites se destinam a determinar um teto para as contribuies individuais (Bolvia, Brasil, Colmbia, Costa Rica, Mxico e Paraguai). Sem embargo, objetivam tambm, porm em menor quantidade de pases, limites para as contribuies de pessoas jurdicas (Brasil, Colmbia, Costa Rica e Paraguai). Outros pases contemplam limites aos aportes dos eleitores e simpatizantes dos partidos e candidatos (Brasil e Mxico). Finalmente, objetivam estabelecer limites aos aportes provenientes dos candidatos a eleies populares, como o caso da Colmbia onde nenhum candidato poder ultrapassar o limite estabelecido pelo Conselho Nacional Eleitoral. De igual forma, em alguns pases como Chile e Mxico existem determinados requisitos para efetuar doaes especficas. No Chile, por exemplo, as doaes que superem um valor especfico, devem contar com uma autorizao judicial. Em outros pases, como o caso do Mxico, as contribuies em dinheiro devem ser feitas mediante recibos

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contendo os dados do doador e do recebedor, e o valor em espcie dever disponibilizado mediante um contrato, de acordo com as determinaes legais. Apesar de seus benefcios, a introduo de limites pode gerar efeitos colaterais. Necessitamos conhec-los com a finalidade de refletirmos acerca das possibilidades preventivas: a) os grupos ou indivduos que possuem algum tipo de proibio ou limite para participar diretamente no financiamento dos partidos, em geral, tendem em buscar mecanismos para evitar essas barreiras apoiando os partidos e candidatos atravs de algum tipo de financiamento indireto ou de gastos independentes, os quais so de difcil constatao pelos rgos de controle ou por outros partidos; b) os limites conduzem em geral ao estabelecimento de mecanismos e praticas "patologicamente criativas" que permitem o seu descumprimento; c) os limites dirigidos a diminuio da influncia de interesses especficos sobre as decises governamentais conduzem ao incremento da influncia de novos interesses em detrimento de outros, impedindo a garantia de uma maior independncia dos poderes pblicos na definio e implementao de suas polticas. Desta forma, concordamos com a introduo de limites para as contribuies privadas, reconhecendo as dificuldades para o exerccio de um controle efetivo de tais prticas, pois na Amrica Latina grande parte do dinheiro utilizado pelos partidos e candidatos nas campanhas eleitorais de origem desconhecida. Podemos citar como exemplo o caso da Venezuela, onde na eleio de 1973, mais de 84% dos fundos utilizados na campanha eram de origem desconhecida, na de 1978, mais de 88% dos fundos eram de origem desconhecida, na eleio de 1988 se conhecia a origem de apenas 17% dos fundos de campanha e na de 1993 apenas 23% da totalidade de tais fundos eram de origem conhecida. TABELA 13
LIMITES AS CONTRIBUIES PRIVADAS LIMITE AO TAMANHO DAS MXIMO PERMITIDO CONTRIBUIES 10% do pressuposto anual da organizao x poltica (no se conhece o pressuposto dos partidos oficialmente). As doaes e contribuies de pessoas x jurdicas tm um limite de 2% do

PASES Bolvia Brasil

160 faturamento bruto do ano anterior ao da eleio. Qualquer eleitor poder realizar gastos at o valor equivalente a 1.000 UFIR em apoio ao candidato de sua preferncia. Contribuies individuais: 10% dos rendimentos brutos do partido no ano pr-eleitoral. Autorizao requerida para doaes que excedam 30 Unidades Tributrias Mensais (UTM). O limite estabelecido pelo Conselho Nacional Eleitoral. Contribuies de pessoas fsicas ou jurdicas: 45 vezes o salrio mnimo mensal por ano. O total de doaes de simpatizantes no deve exceder a 10% do total de financiamento pblico para todos os partidos para os gastos ordinrios. 5.000 salrios mnimos dirios, sejam de pessoas fsicas ou jurdicas. O total de doaes de simpatizantes no deve exceder a 10% do total de financiamento pblico para todos os partidos para os gastos ordinrios.

Chile Colmbia Costa Rica

x x x

Mxico Paraguai Mxico

x x x

Em virtude da experincia positiva de alguns pases, somos partidrios da necessidade de uma ampla publicidade em relao s doaes. Todo candidato tem interesse em conhecer o real financiamento dos demais candidatos, possibilitando um maior controle de eventuais irregularidades. Ademais, o exame crtico por parte dos cidados permite revelar os truques utilizados para praticar infraes em matria de financiamento. Vrios pases da regio probem os aportes de pessoas jurdicas, as contribuies annimas, assim como todo tipo de contribuies proveniente do estrangeiro. Cabe destacar a respeito desta ltima, a proibio inclusive daquelas contribuies destinadas a orientar as atividades de formao, capacitao ou educao dos partidos, visto que a experincia comparada demonstra que estas abrem uma porta perigosa que obstaculiza o exerccio de um controle adequado sobre as mesmas. de se notar, sem embargo, as dificuldades para aplicar estas disposies no contexto da atual globalizao. 9.4 O ACESSO DOS PARTIDOS POLTICOS AOS MEIOS DE

161

COMUNICAO Em relao ao acesso dos partidos polticos aos meios de comunicao, cabe distinguir segundo se trate da televiso, do rdio ou da imprensa escrita. No caso da televiso, existem seis modalidades principais: a) faixa diria e gratuita, como ocorre no Brasil e Chile; b) sistema misto, onde existe um acesso pblico gratuito, predominando a modalidade de contratao publicitria sem limite aos meios privados, tal como ocorre na Argentina; c) acesso plural e permanente, gratuito e/ou pago com limite tanto para fins eleitorais como para a divulgao de seus programas e ponto de vista em relao aos assuntos de interesse nacional, tal como ocorre na Colmbia e Mxico; d) acesso pago sem limites, por exemplo, na Guatemala e Honduras; e) acesso pago e com limites mximos, como na Costa Rica, Equador e Bolvia; f) acesso impreciso e sem controle, como no caso do Peru. A maioria dos pases confere aos partidos espaos gratuitos nos meios de comunicao, sobre tudo na televiso pblica, em geral limitado ao perodo da campanha eleitoral. Dos dezoito pases estudados, em quinze deles o Estado oferece acesso gratuito aos meios de comunicao estatal, privado ou ambos (Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana e Uruguai). Brasil e Chile probem na televiso a propaganda eleitoral comercial, garantindo-se em compensao uma faixa diria de publicidade gratuita durante a campanha eleitoral. Por sua vez, o rdio tem na maioria dos pases um regime similar ao da televiso. Em relao imprensa escrita, em todos os pases garantido acesso pago, prevalecendo a frmula que autoriza a publicao de propaganda eleitoral sem limite. A modalidade majoritria na regio a que outorga acesso gratuito aos meios de carter estatal, fundamentalmente ao rdio e a televiso, seguida por aquela que oferece acesso gratuito aos meios de comunicao privados e pblicos. Outra tendncia na regio a outorga deste tipo de financiamento indireto exclusivamente para fins de propaganda eleitoral, sendo que o Brasil, Colmbia e Mxico so os nicos pases da regio onde a legislao eleitoral especifica tal acesso como sendo de

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carter permanente. Devemos tambm analisar o mtodo de distribuio dos tempos, espaos ou frequncia aos meios de comunicao, assim como as condies para a concesso de tais benefcios. No existe uma tendncia uniforme a respeito destes aspectos, em alguns casos sequer se especifica quais so os partidos, movimentos ou candidatos elegveis ou o mtodo de repartio. Na maior parte dos pases o mtodo de distribuio por igual entre os partidos (Argentina, Bolvia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai); ou se aplica um mtodo combinado (Colmbia, Chile e Mxico). No caso especfico do Brasil a distribuio regida pela fora eleitoral. No Mxico uma poro dos espaos adquiridos pelo Instituto Federal Eleitoral distribuda por igual entre os partidos com representao parlamentar, outro tipo de acesso gratuito aos meios fornecido gratuitamente pelo Estado, beneficiando amplamente as foras partidrias que no possuem representao parlamentar, produzindo-se com isto um maior equilbrio. TABELA 14
PASES Argentina Bolvia ACESSO AOS MEIOS DE COMUNICAO PROIBIO DE ACESSO FRMULA DE PROPAGANDA GRATUITO DISTRIBUIO DO TEMPO Igual entre os partidos, confederaes ou coalises x com listas de candidatos reconhecidas oficialmente. Igual entre partidos e x coalises e seus candidatos. 1/3 por igual entre todos os partidos com candidatos legalmente inscritos, e 2/3 x* x dividido proporcionalmente ao nmero de representantes de cada partido na Cmara dos Deputados. Eleies Presidenciais: por igual entre candidatos; Eleies parlamentares: x** x proporcional ao nmero de votos nas eleies anteriores. Existem previses especiais para os novos partidos.

Brasil

Chile

163 Uma parte igual e outra proporcional ao nmero da bancada no Congresso. Costa Rica x Por igual entre os partidos. El Salvador x Por igual entre os partidos. Guatemala x Por igual entre os partidos. Uma parte proporcional representao legislativa; outra parte por igual entre os Mxico x partidos com representao; 4% do total dos tempos para os novos partidos. Nicargua x Por igual entre os partidos. Panam x Por igual entre os partidos. Paraguai x Por igual entre os partidos. Peru x Por igual entre os partidos. R. Dominicana x Por igual entre os partidos. Por igual entre candidatos Uruguai x presidencias. *exceo da imprensa escrita. ** na televiso privada, cinematgrafos e autofalantes fixos ou mveis. Colmbia x

O tema referente aos meios de comunicao est ligado a dois princpios democrticos-eleitorais bsicos representados pela equidade e o direito a informao. Por um lado, todos os partidos devem ter a oportunidade de apresentar atravs dos meios de comunicao, seus candidatos, plataformas e programas eleitorais aos eleitores. Por outro, os eleitores devem ter a possibilidade de obter informaes adequadas acerca das opes eleitorais e das propostas, como uma base mnima para realizar uma escolha consciente. Em sntese, a relao dos meios de comunicao (em particular a televiso) com o financiamento da poltica uma relao de carter complexo e bastante contraditrio. Por um lado, os meios exercem um papel central na fiscalizao e na conduta dos funcionrios pblicos e dos polticos. Por outro lado, os meios eletrnicos, em especial a televiso, so a causa principal da atual necessidade de grandes quantias em dinheiro para que os partidos possam levar a frente suas campanhas eleitorais. Tal o caso, por exemplo, da Argentina, onde os dois candidatos mais importantes gastaram durante o ltimo ms da campanha presidencial de 1999 cerca de 30 milhes de dlares em anncios publicitrios nos meios de comunicao, dos quais grande parte foi para a campanha televisiva. Em virtude de tais fatos, de suma importncia o fortalecimento da tendncia atual dirigida a controlar os grandes gastos eleitorais, em

164

especial as iniciativas destinadas a: a) reduo na durao das campanhas; b) limitao dos gastos; c) facilitar via recursos pblicos um acesso equitativo de todos os partidos aos meios de comunicao (tanto pblicos como privados); d) propiciar um manejo profissional, pluralista e objetivo no tratamento das notcias polticas e eleitorais; e) impedir a concentrao da propriedade dos meios de comunicao. 9.5 OS MECANISMOS E AS INSTITUIES DE CONTROLE 9.5.1 A prestao de contas dos partidos polticos Em quase todos os pases em estudo (17 do total de 18), existem dispositivos legais obrigando a prestao de contas. O nico pas que no conta com este tipo de procedimento o Uruguai. Em alguns pases, a prestao de contas vinculada especificamente ao financiamento pblico. Na Amrica Latina existe uma tendncia ao estabelecimento de procedimentos que compreendam tanto a prestao de contas relativa as subvenes pblicas quanto aos ingressos de carter privado e aos movimentos financeiros dos partidos realizados sobre a base de tais contribuies. Na Guatemala e no Panam a prestao de contas est ligada estritamente ao financiamento pblico. No primeiro caso, os partidos esto obrigados a prestar contas fundamentalmente acerca dos gastos e destino dos fundos estatais. No segundo caso, os partidos devem fazer uma justificao dos gastos eleitorais com a finalidade de ter direito a subveno estatal ps-eleio. Nos demais pases devem submeter considerao do rgo de controle dos movimentos financeiros realizados a partir dos fundos pblicos e privados. TABELA 15
PASES Argentina Bolvia Brasil PRESTAO DE CONTAS PARTID CANDIDAT ENTES DE DOADOR PUBLICIDADE O O CONTROLE Juzes x x Federais rgo x x x Eleitoral x x x x rgo

165 Chile Colmbia Costa Rica El Salvador Equador Guatemala Honduras Mxico x x x x x x x x x** x x x* x x x Eleitoral rgo Eleitoral rgo Eleitoral rgo Eleitoral Contadoria Geral Contadoria Geral rgo Eleitoral rgo Eleitoral rgo Eleitoral rgo Eleitoral rgo Eleitoral Contadoria Geral Ministrio da Fazenda e Crdito Procuradoria Eleitoral rgo Eleitoral rgo Eleitoral rgo Eleitoral rgo Eleitoral rgo Eleitoral rgo Eleitoral

Nicargua

Panam Paraguai Peru R. Dominicana Uruguai Venezuela

x x x x x x

x * Candidatos Presidenciais e Parlamentares. ** Candidatos independentes.

As modalidades de prestao de contas so diversas. Elas vo desde comprovaes de gasto (Costa Rica e Nicargua); contabilidade de ingressos e egressos firmados por contadores colegiados ou no

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(Argentina, Brasil, Costa Rica, Equador, Honduras e Venezuela); balanos financeiros; registros contbeis de ingressos, bens e/ou espcies; (Bolvia e Paraguai); livros de ingressos e egressos, de inventrios e de balanos (Chile); informes pblicos de ingressos e egressos (Colmbia); informes da origem, quantia e emprego de toda modalidade de financiamento (Mxico); estados de patrimnio e contas de ingressos e egressos certificados por contador colegiado (Honduras e Venezuela); lista de doaes privadas (Argentina, Brasil, Colmbia, Costa Rica, Equador, Mxico, Nicargua e Paraguai); e balanos e estados de resultados auditados por firma qualificada, segundo regulamento de contratao de firmas de auditoria independente (Bolvia). Em todos os casos, a tarefa da prestao de contas recai fundamentalmente nos partidos polticos, sendo poucos os pases em que a legislao eleitoral envolve os candidatos ou doadores neste procedimento. Apenas em trs pases se especifica a prestao de contas direta dos doadores (Bolvia, Brasil e Colmbia). No caso da Bolvia, as doaes realizadas por empresas privadas nacionais devem constar na contabilidade da prpria empresa. No Brasil as doaes de pessoas fsicas ou jurdicas devem ser efetuadas, mediante depsitos bancrios, diretamente na conta do fundo partidrio e as doaes em recursos financeiros devem obrigatoriamente ser efetuadas por cheque cruzado em nome do partido poltico ou por depsito bancrio diretamente na conta do partido. Esta documentao aparecer dentro dos informes contbeis que os partidos apresentam perante a Justia Eleitoral, que determinar por sua vez se as doaes excederam os limites previamente estabelecidos (2% do faturamento bruto do ano anterior a eleio). Na Colmbia, as doaes efetuadas por pessoas jurdicas devem contar com uma autorizao da metade + 1 dos membros da junta diretiva, junta de scios ou de acionistas. Em poucos pases se contempla a prestao de contas por parte do candidato. No caso do Brasil, o procedimento de prestao de contas se dirige aos candidatos dos partidos polticos que disputam cargos do Executivo, do Senado Federal e de Deputado Federal ou Estadual. Sem embargo, tal prestao deve ser feita perante os rgos financeiros dos prpios partidos e no perante rgos de controle externo, mediante apresentao de extratos de suas contas bancrias e relao de cheques. Na Colmbia a legislao se refere a prestao de contas dos partidos e em Honduras dos candidatos independentes. No Paraguai a prestao de contas dos candidatos feita perante os Tribunais Eleitorais.

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A prestao de contas uma das armas mais efetivas para controlar os movimentos financeiros dos partidos e candidatos e para evitar ou ao menos reduzir os excessos no financiamento das campanhas e a influncia de aportes ilcitos. No obstante, tal procedimento muitas vezes gera uma grande quantidade de informaes que nem os rgos de controle, os meios de comunicao, ou os eleitores so capazes de assimilar em tempo hbil. Na Amrica Latina no muito comum que os candidatos eleitos (ou que tenham assumido o cargo) sejam efetivamente sancionados ou removidos de seu mandato caso as informaes obtidas mediante a prestao de contas demonstre algum tipo de irregularidade em relao s normas que regem o financiamento dos partidos e das campanhas. O controle do financiamento dos partidos na regio se reduz em geral a fiscalizao realizada pelas instituies do prprio Estado. Na maioria dos pases, os cidados tm pouco conhecimento da procedncia das contribuies outorgadas aos partidos e da forma com que as foras polticas manejam seus fundos. Em nove dos dezoito pases estudados existe algum tipo de disposio a respeito da abertura das informaes aos cidados atravs da publicao dos balanos financeiros (Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Chile, Equador, Mxico, Nicargua, e Peru). No obstante, a publicao se limita na maioria dos casos aos boletins, ou dirios oficiais, de pequena circulao popular. Desta forma, se impe na regio a necessidade em se buscar novos mecanismos para que os partidos e candidatos tornem pblicos e transparentes seus movimentos financeiros, a administrao de seus recursos, assim como a origem e o destino dos fundos com os quais financiam suas atividades. Somente com este tipo de informao, os eleitores estaro capacitados a emitir um voto consciente. 9.5.2 rgos de controle Em geral, a legislao eleitoral de todos os pases da regio estabelece algum rgo encarregado da tarefa do controle e da fiscalizao do financiamento dos partidos polticos e das campanhas eleitorais. Na maior parte dos casos (14) o trabalho de controle e superviso dos movimentos econmicos dos partidos polticos recai sobre os rgos eleitorais (Bolvia, Brasil, Colmbia, Chile, Equador, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela). Em El Salvador, esta responsabilidade recai na competncia da Contadoria da Repblica. Na Costa Rica, tanto a

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instituio eleitoral quanto a Contadoria da Repblica se responsabilizam pelo trabalho. Finalmente, esto os casos da Argentina e da Nicargua. Na Argentina a tarefa da superviso levada a cabo pelos Juizes Federais com competncia eleitoral e na Nicargua esta tarefa exercida por uma combinao de diferentes rgos: a Contadoria Geral, o rgo Eleitoral, o Ministrio da Fazenda e Crdito e a Procuradoria Eleitoral. Existem ainda instncias de controle interno dos partidos polticos em dez dos dezoito pases estudados, cujas tarefas diferem entre uns e outros (Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Chile, Equador, Guatemala, Mxico, Paraguai e Venezuela). As funes destas instncias vo desde administrao dos recursos partidrios, controle do manejo das contas, aprovao dos balanos ou contabilidades partidrias, auditoria interna at prestao de contas ou apresentao de informaes aos rgos externos de controle. Contar com uma autoridade independente e profissional capaz de controlar eficazmente o uso do dinheiro na poltica essencial para fortalecer a necessria transparncia em matria de financiamento poltico. Apoiamos a tendncia existente na regio de outorgar tal responsabilidade aos rgos eleitorais. Sem embargo, vale a pena fazer duas advertncias, a primeira, em relao importncia em fortalecer as competncias e os recursos econmicos, humanos e tcnicos destes rgos, em especial as faculdades para a reviso das informaes apresentadas pelos partidos, possibilitando a investigao da origem e do destino dos recursos financeiros das organizaes polticas, a segunda, a possibilidade de contemplar outro tipo de rgo de controle naqueles pases onde a integrao dos organismos eleitorais est excessivamente partidarizada. TABELA 16
PAS Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa Rica El Salvador Equador Guatemala Honduras RGOS DE CONTROLE ENTES DE CONTROLE Juizes Federais/Jurisdio Eleitoral rgo Eleitoral rgo Eleitoral rgo Eleitoral rgo Eleitoral rgo Eleitoral/ Contadoria Geral Contadoria Geral rgo Eleitoral rgo Eleitoral rgo Eleitoral

169 rgo Eleitoral Contadoria Geral, rgo Eleitoral, Ministrio Nicargua da Fazenda e Crdito e Procuradoria Eleitoral Panam rgo Eleitoral Paraguai rgo Eleitoral Peru rgo Eleitoral R. Dominicana rgo Eleitoral Uruguai rgo Eleitoral Mxico

Outra tendncia vigente em um considervel nmero de pases da regio passa pelo fortalecimento dos procedimentos e mecanismos de superviso, com o objetivo de proporcionar um controle idneo tanto dos ingressos financeiros quanto do uso destes recursos por parte dos partidos. A ttulo de exemplo, destacaremos as principais medidas adotadas pela reforma mexicana de 1996, a saber: a) fazer da fiscalizao dos partidos polticos uma atividade permanente e no conjuntural; b) regulamentao quanto obrigatoriedade dos partidos polticos em relao apresentao das informaes tanto acerca de seus ingressos como de seus gastos; c) estabelecer a obrigao de levar a frente verdadeiras auditorias em matria de verificao e controle dos recursos financeiros, com todo o rigor tcnico necessrio e no se limitar a simples exames superficiais e complacentes como ocorre em um considervel nmero de pases. precisamente atravs da fiscalizao dos gastos que se pode conhecer o percentual dos investimentos partidrios nos meios de comunicao em cada campanha eleitoral. No Mxico, por meio desta fiscalizao descobriu-se que em 1994 os partidos canalizaram 25 % de suas finanas ao pagamento de espaos nos meios de comunicao; em 1997 este percentual representou 50% do total de seus fundos. Importa destacar que para lograr tais objetivos importante que os partidos contem com um sistema contbil uniforme. Diversas reformas atualmente em processo de discusso incluem outras modificaes, sempre dentro da tendncia de fortalecer os mecanismos de fiscalizao. Neste sentido cabe mencionar as seguintes: a) a convenincia em tornar homogneo os processos e regularizar a periodicidade da apresentao das informaes; b) fazer das auditorias um exerccio permanente e no

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conjuntural, devendo ser, na medida do possvel, intervenes preventivas e no simples constatao do ilcito; c) dar maior publicidade aos resultados das auditorias assim como aos informes apresentados pelos partidos, os quais devem ficar disponveis para consultas pelos prprios partidos, pelos meios de comunicao, pelos cidados, etc. Neste sentido, as informaes dos partidos devem ser auditadas e publicadas antes das eleies e no vrios meses depois; d) melhorar a qualidade dos registros de aportes, tornando-os mais claros; e) estabelecer no interior dos partidos os "Conselhos de Controle tico", o manejo dos recursos atravs do sistema financeiro e no mediante transaes em efetivo, assim como a figura do "Mandatrio nico Financeiro" como responsvel exclusivo pelo manejo dos respectivos recursos. 9.6 O REGIME DE SANES Na Amrica Latina, a maioria dos pases conta com um regime de sanes aplicveis aqueles que descumprem as normas sobre o financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais. No obstante, o estabelecimento formal das sanes no tem sido acompanhado de uma verdadeira aplicao das mesmas. Entre as razes da falta de aplicao das penas podemos citar a debilidade institucional e tcnica dos rgos encarregados de fazer cumprir as disposies em relao a presente matria, a falta de independncia de determinados rgos eleitorais e judiciais em relao ao governo ou partidos polticos, assim como a corrupo e as prticas de suborno a funcionrios destas instituies. A anlise das sanes estabelecidas nos pases da regies, mostra a existncia de duas categorias de sanes predominantes. Por um lado, as sanes pecunirias ou multas e por outro, porm com menor intensidade, penas tais como o cancelamento do registro do partido e a reduo ou suspenso dos fundos estatais. Apenas na Nicargua previsto o impedimento queles candidatos eleitos em assumir o cargo pblico quando comprovado eventual descumprimento s disposies eleitorais sobre o financiamento. Ainda com menor frequncia os casos em que a sano impe a remoo dos candidatos eleitos quando j tenham sido diplomados no cargo. Em trs pases no existe qualquer previso de sano por transgresso s disposies legais relacionadas especificamente com o

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financiamento, entre eles, El Salvador, Peru e Uruguai. Em dois pases, ou seja, Guatemala e Repblica Dominicana, praticamente no existem penas, salvo o estabelecimento de sanes, no primeiro caso, aos meios de comunicao que eventualmente cobrem dos partidos polticos tarifas diferentes das comerciais; no segundo caso, priso correcional de trs meses a um ano e multa a quem descumprir as obrigaes dispostas na lei eleitoral. Na Amrica Latina existe uma tendncia na introduo dentro do regime de sanes de meios mais rigorosos contra o descumprimento da lei eleitoral ou partidria, como a privao da liberdade. Em quatro dos quinze pases que prevem algum tipo de sano vinculada ao financiamento da poltica, existe a previso da privao da liberdade (Costa Rica, Mxico, Paraguai e Venezuela). O endurecimento das penas resulta imprescindvel para o fortalecimento das instncias encarregadas da fiscalizao em relao ao financiamento, do contrrio a impunidade daqueles que recebem ou outorgam dinheiro para as campanhas de forma ilegal ser a regra, no permitindo a efetiva transparncia e equidade de um processo eleitoral democrtico. Uma observao final a respeito do presente tema que na Amrica Latina as penas foram introduzidas fundamentalmente para serem aplicadas em relao aos partidos polticos (responsveis, tesoureiro, etc.). Porm, existe atualmente uma tendncia na definio de sanes aplicveis aos candidatos e/ou aos doadores (Argentina, Brasil, Colmbia, Costa Rica, Equador, Honduras, Mxico, Nicargua, Paraguai e Venezuela). Esta tarefa de incrementar a responsabilidade dos candidatos ou doadores ante a lei de suma importncia, sobre tudo se recordarmos que grande parte das contribuies privadas se dirigem diretamente aos candidatos ou seus colaboradores mais prximos.

10. CONCLUSO
A importncia dos partidos polticos para a democracia contribui para explicar a tendncia do financiamento pblico nas democracias contemporneas. Entendemos que os partidos polticos so organismos vitais dos sistemas de representao plural e, consequentemente, entidades de autntico interesse pblico, cuja existncia merece ser sustentada com capitais pblicos, no existindo solues mgicas nem verdades absolutas em matria eleitoral. No podemos examinar o sistema de financiamento apenas em funo dos objetivos perseguidos pelo esforo reformador ou em relao aos efeitos desejados sobre o sistema poltico e partidrio, seno tambm em relao ao grau de eficincia das normas e dos seus efeitos indesejados ou malficos, evitando cometer o erro de levar a frente inovaes em abstrato, baseadas em modelos supostamente ideais. Mais que qualquer outro fator, a competio entre os partidos com recursos equilibrados, sejam polticos, humanos ou econmicos que propiciam a verdadeira democracia. Os financiamentos dos partidos propiciaram incertezas e crise em muitas democracias do mundo: governos enterrados por escndalos, proveniente de operaes financeiras criminosas, presidentes ou primeiro ministros que lutam para evitar a ao da justia, ministros afastados por sofrerem acusaes, partidos na iminncia do desaparecimento, e o caos em determinados sistemas polticos em virtude do aparecimento de diversos ilcitos financeiros. Toda reforma em torno do presente tema deve ter como norte, maiores e melhores nveis de transparncia, tanto em relao aos aportes financeiros contabilizados como em relao aos gastos dos partidos ou dos candidatos. Em efeito, a transparncia e a publicidade so aspectos essenciais na luta contra a corrupo poltica. Se a lei pretende ser efetiva em matria de transparncia deve ser geral e aplicvel a todos e no unicamente aos partidos ou candidatos, pois do contrrio existem caminhos alternativos e indiretos para escapar do controle. No ser apenas mediante regulamentao que se poder erradicar o desvio patolgico do financiamento e suas nefastas conseqncias para a tica na administrao pblica. O sistema de controle deve ser produto de uma combinao de marcos legais efetivos, com o fortalecimento organizacional e tcnico das instituies, e a atitude vigilante da sociedade civil e dos meios de comunicao comprometidos com o controle e a sano dos abusos. Devido a combinao de mltiplos fatores (normas inadequadas,

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ineficcia dos rgos de controle e do regime de sanes, prticas polticas favorveis a transgresso) o financiamento pblico mais que um substitutivo do privado, tem funcionado como suplemento do mesmo. Somos da opinio de que toda proposta de reforma em matria de financiamento poltico deveria girar, entre outros, em torno de sete objetivos centrais, a saber: a) reduo da influncia do dinheiro mediante a diminuio de seu impacto (encurtar campanhas, fixar limites aos gastos e ampliar a possibilidade das contribuies individuais); b) melhoria do uso do dinheiro revertendo-o em atividades mais produtivas para a democracia e no simplesmente investindo-o quase exclusivamente em propaganda e em campanhas negativas; c) acabar ou ao menos diminuir os atuais nveis de trfico de influncia e corrupo poltica; d) implementar a publicidade e transparncia tanto em relao origem quanto em relao ao uso do dinheiro; e) promover condies mais equitativas na competio eleitoral, especialmente em relao ao acesso aos meios de comunicao; f) fortalecer os rgos e mecanismos de controle; e, g) endurecer e tornar eficaz o regime de sanes. Porm, obviamente, as reformas legais e institucionais sero pouco efetivas se as mesmas no forem acompanhadas da necessria mudana na maneira de se fazer poltica, dizer, na atitude, nos valores mesmo no comportamento dos polticos, para deixar de lado, de uma vez por todas o modelo de "polticos de negcio". Da, precisamente, a importncia de que se imponha a obrigao da efetiva prestao de contas pelo candidato. Acreditamos que este um instrumento da maior importncia no s para combater a corrupo, seno para exercer um maior controle institucional, interpartidrio e da opinio pblica sobre os candidatos e os partidos. Pelas razes que sustentam o financiamento pblico aos partidos, necessrio se faz, a transparncia da origem dos recursos, de garantir a independncia dos partidos, de contar com maior equidade na competio e de evitar a tentao de recorrer a fontes ilegtimas de financiamento. A principal inteno eliminar ao mximo os riscos de que os partidos possam se tornar prisioneiros de grandes agentes do mercado, ou, inclusive, de grupos de interesse que operem as margens da legalidade. O propsito que o financiamento pblico garanta um nvel de recursos suficientes para que a competio eleitoral se torne em uma competio com oportunidades iguais e reais de diferentes partidos e candidatos conquistarem governos ou espaos de representao

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parlamentar e no um ritual com ganhadores e perdedores predeterminados. Ademais, o financiamento pblico se outorga com a inteno de possibilitar que as operaes financeiras dos partidos, seus ingressos e seus egressos, corram por via transparente e conhecida. A idia que por tratar-se de recursos dos contribuintes, os princpios da transparncia e de controle podem ser garantidos de uma maneira mais efetiva. Podemos assinalar algumas vantagens e algumas suas deficincias em relao ao financiamento pblico, seno vejamos: Existe um fato inegvel: as dificuldades financeiras dos partidos para sustentar-se e consolidar-se a partir apenas das contribuies exclusivas de seus militantes so enormes. Por isto sua sobrevivncia no depende apenas da sua capacidade de filiao, impossibilitando em um curto prazo que os sistemas pluralistas alcancem e mantenham um equilbrio razoavelmente equitativo e competitivo sem a interveno de um sistema institucional que elimine as excessivas deformaes herdadas por condies de inexistncia, cancelamento ou congelamento da vida partidria. Apenas isto justificaria um apoio estatal com recursos pblicos para as atividades dos partidos. Entretanto, o financiamento pblico exclusivo no oculta um grave problema estrutural, pois, cria uma absoluta dependncia dos partidos aos recursos pblicos fazendo com que os mesmos no tenham estmulo, incentivo suficiente ou a necessidade em fortalecer seu financiamento com as cotas de seus militantes ou com as doaes de seus simpatizantes que, em ltima instncia, tambm ajuda a demonstrar a capacidade de organizao dos partidos e seu nvel de presena entre os cidados. Outro tipo de risco que pode surgir com um financiamento estatal excessivo, que a dependncia exclusiva dos fundos pblicos provoque o afastamento do aparato central dos partidos de suas bases e reduza a necessidade dos partidos de ter que aumentar a quantidade de membros partidrios. No obstante, vale a pena lembrar o risco que se corre ao sustentar o sistema de financiamento em grandes aportes pblicos, como a estatizao, burocratizao e petrificao dos partidos ( dizer a dependncia econmica crnica por parte destes dos recursos estatais e a conseqente perda do contato com a sociedade), o qual repercute em uma perda natural de sua liberdade, em sua convenincia ao status quo e em seu afastamento da delicada realidade social. Sem embargos, os escndalos de corrupo e a conseqente

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perda da credibilidade dos partidos polticos tem gerado entre os cidados uma certa avero em relao idia de destinar maiores fundos pblicos aos partidos polticos, pois, por um lado existem dvidas a respeito do uso adequado dos recursos e, por outro, a populao demanda uma pronta e maior ateno s prioridades do tipo scio-econmicas. Mesmo assinalando alguns efeitos negativos gerados por um financiamento basicamente pblico, preciso considerar que um sistema unicamente privado de financiamento tambm permite a influncia demasiada de determinados indivduos e corporaes (legais e ilegais) sobre os partidos e os poderes pblicos, frente ao desespero das agremiaes partidrias e dos candidatos pela obteno de recursos financeiros sem importar muitas vezes a origem das respectivas fontes. O financiamento privado um recurso legtimo que tem como principal virtude induzir os partidos polticos a se aproximarem do contato da sociedade, entendendo-se que o mesmo estimula uma maior sensibilidade dos partidos polticos a vontade do eleitorado porque este pode retirar-lhes no s o voto seno seus aportes financeiros a qualquer momento. Entretanto, o modelo de financiamento por vias particulares proporciona um grande risco que o sistema de financiamento pblico objetiva minorar ou evitar: que os recursos privados desequilibrem as condies da competio e que no seu extremo exista a ingerncia de determinados grupos de interesse que possam corroer o prprio sistema partidrio. Por isso, para combinar o lado virtuoso do financiamento privado com a proteo da sade da democracia, as legislaes devem regular tanto as fontes de recursos privados como os limites que se podem aportar. A fiscalizao deve ser exercida por um rgo totalmente independente, pois caso tal fato no ocorra, o mecanismo fiscalizador poder atuar de maneira facciosa, interferindo na real fiscalizao e conseqente sano de eventuais atos delituosos cometidos. Ademais, a autoridade encarregada da fiscalizao deve contar com os recursos legais, econmicos, tcnicos, humanos e profissionais para proporcionar um sistema eficaz, que tenha a capacidade de impor e fazer cumprir as sanes cabveis. fcil de constatar que a relao entre dinheiro e disputa poltico-eleitoral mais complexa no mbito dos recursos que tem origem particular, de forma que no financiamento privado se encontram as maiores dificuldades em matria de controle na atividade

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de fiscalizao eleitoral. Podemos afirmar que o controle dos gastos e ingressos um tema aberto, difcil de resolver normativamente de maneira definitiva. Nossa poca demanda uma maior vinculao tica com a poltica, como objetivo vital para a sade e o futuro da democracia, o financiamento da poltica exerce um papel fundamental. Ou fazemos algo, rpido e na direo correta ou do contrrio a democracia deixar de ser "o governo do povo, pelo povo e para o povo", se que j foi algum dia, para converter-se no "governo do dinheiro, pelo dinheiro, e para o dinheiro". Estamos longe de uma legislao sria sobre a regulamentao do financiamento poltico-partidrio, pois todos encontraro, por meio dos esgotos legais, atalhos para a burla do ordenamento jurdico. Que o dinheiro na poltica tenha um manejo transparente e que propicie uma competio aberta e livre, sem contrapesos, conveniente a todos os partidos e aos regimes que lhes do sustento.

ANEXO
QUADRO COMPARATIVO DOS PROJETOS DE REFORMA POLTICO-PARTIDRIA

1. SISTEMA ELEITORAL, PROIBIO DE COLIGAO NAS ELEIES PROPORCIONAIS

CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N , DE 1998 D nova redao aos arts. 45 e 56 da Constituio Federal, instituindo o sistema eleitoral misto para as eleies para a Cmara dos Deputados, vedando a coligao partidria nas eleies legislativas e dispondo sobre a suplncia dos Deputados As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional: Art. 1 Os artigos 45 e 56 da Constituio Federal passam a vigorar com as seguintes alteraes: Art. 45 - A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal. "Art. 45. A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo, eleitos, em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal, por sistema eleitoral misto, na forma da lei, observados os seguintes preceitos: I - a representao de cada Estado e do Distrito Federal ser composta cinqenta por cento, ou o nmero inteiro maior mais prximo, de nomes eleitos em distritos uninominais e completando-se com os nomes constantes de listas partidrias; II - apurada a eleio, para a qual o eleitor ter dois votos desvinculados, um para o candidato de seu distrito eleitoral e outro para o partido de sua preferncia, ser calculado o total de lugares destinados a cada partido, com base no princpio da proporcionalidade, considerado apenas o voto no partido; III - deduzidos do total de lugares destinados a cada partido os representantes eleitos nos distritos, os demais lugares sero preenchidos pelos

179 candidatos eleitos pelas legendas partidrias; respectivas

IV - se o partido eleger nos distritos representantes em nmero superior ao definido pelo princpio da proporcionalidade, a diferena ser acrescida ao nmero total de Deputados; e V - vedada a coligao partidria. 1 - O nmero total de Deputados, bem como a representao por Estado e pelo Distrito Federal, ser estabelecido por lei complementar, proporcionalmente populao, procedendo-se aos ajustes necessrios, no ano anterior s eleies, para que nenhuma daquelas unidades da Federao tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados. 1 Ressalvada a hiptese do inciso IV, o nmero total de Deputados no ser superior a quinhentos e treze e a representao por Estado e pelo Distrito Federal ser estabelecida por lei complementar, proporcionalmente ao eleitorado, procedendo-se aos ajustes necessrios, no ano anterior s eleies, para que nenhuma daquelas unidades da Federao tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados.

2 - Cada Territrio eleger quatro 2 Cada Territrio eleger dois Deputados. Deputados, pelo sistema proporcional. 3 A ordem de precedncia dos candidatos da lista partidria, a que se refere o inciso I, corresponder ordem decrescente dos votos por eles obtidos na Conveno Regional, em escrutnio secreto." Art. 56 - No perder o mandato o "Art. 56. ....................................................... Deputado ou Senador: ..................................................................... 1 Nos casos de investidura em funes previstas neste artigo ou de licena com durao superior a cento e vinte dias, ser convocado o suplente. 2 Os suplentes dos Deputados Federais, mesmo os eleitos pelo sistema distrital, sero aqueles constantes das listas partidrias, observada a ordem de precedncia. 3 Ocorrendo vaga de Deputado Federal eleito pelo sistema distrital, farse- a substituio:

180 I - investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de Territrio, Secretrio de Estado, do Distrito Federal, de Territrio, de Prefeitura de Capital ou chefe de misso diplomtica temporria; II - licenciado pela respectiva Casa por motivo de doena, ou para tratar, sem remunerao, de interesse particular, desde que, neste caso, o afastamento no ultrapasse cento e vinte dias por sesso legislativa. 1 - O suplente ser convocado nos casos de vaga, de investidura em funes previstas neste artigo ou de licena superior a cento e vinte dias. 2 - Ocorrendo vaga e no havendo suplente, far-se- eleio para preench-la se faltarem mais de quinze meses para o trmino do mandato. 3 - Na hiptese do inciso I, o 5 Na hiptese do inciso I do caput, o Deputado ou Senador poder optar Deputado ou Senador poder optar pela pela remunerao do mandato. remunerao do mandato." Art. 2 O sistema eleitoral previsto nesta emenda ser adotado a partir da eleio do ano de 2006, inclusive. Art. 3 O disposto no 2 do art. 45, com a nova redao dada por esta emenda, tem efeito imediato. Art. 4 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data da sua publicao. I - faltando sessenta dias, ou mais, para a realizao de eleio regular, o substituto para cumprir o restante do mandato do titular ser eleito na referida eleio, devendo o suplente assumir a cadeira at a posse do substituto eleito; ou II - faltando menos de sessenta dias para a realizao de eleio regular, o suplente dever assumir a cadeira at o final do mandato.

4 No caso de vaga de Deputado Federal eleito pelo sistema proporcional, o suplente assumir at o final do mandato.

2. FIDELIDADE PARTIDRIA
CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N, DE 1998 D nova redao aos arts. 17 e 55 da Constituio Federal, que tratam da fidelidade partidria, prevendo a perda do cargo eletivo nas hipteses do ocupante deixar o partido pelo qual foi eleito e de grave violao da disciplina partidria, e do meio como se efetivar a sano. As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional: Art. 1 So acrescentados os seguintes 5 a 7 no art. 17 da Constituio Federal: Art. 17 - livre a criao, fuso, Art. 17 - ................................................ incorporao e extino de partidos ................................................................ polticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos: 5 Perder automaticamente o mandato o membro do Poder Legislativo que deixar o partido sob cuja legenda foi eleito, salvo no caso de fuso ou incorporao ou para participar, como fundador, da constituio de novo partido poltico. 6 Poder, ainda, perder o mandato o membro do Poder Legislativo ou o chefe do Poder Executivo que, na forma da lei e do estatuto do partido, cometer violao grave da disciplina partidria, caracterizada pela desobedincia s decises aprovadas em conveno, assegurada ampla defesa. 7 O pedido de decretao de perda do mandato em face do disposto no

182 pargrafo anterior ser processado e julgado pelo Tribunal Superior Eleitoral, quando se tratar de cargo eletivo federal, e pelo Tribunal Regional Eleitoral, no mbito de sua jurisdio, quando se tratar de cargos eletivos estaduais e municipais." Art. 2 O art. 55 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao: Art. 55 - Perder o mandato o Deputado "Art. 55.................................................... ou Senador: ................................................................ ..................................................................... VII - que deixar o partido sob cuja legenda foi eleito, salvo no caso de fuso ou incorporao ou para participar, como fundador, da constituio de novo partido poltico. VIII - que, na forma da lei e do estatuto do partido, cometer violao grave da disciplina partidria, assegurada ampla defesa. 3 - Nos casos previstos nos incisos III 3. Nos casos previstos nos incisos a V, a perda ser declarada pela Mesa da III e IV, a perda ser declarada pela Casa respectiva, de ofcio ou mediante Mesa da Casa respectiva, de ofcio ou provocao de qualquer de seus mediante provocao de qualquer de membros, ou de partido poltico seus membros ou de partido poltico representado no Congresso Nacional, representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa. assegurada ampla defesa. 4 - A renncia de parlamentar submetido a processo que vise ou possa levar perda do mandato, nos termos deste artigo, ter seus efeitos suspensos at as deliberaes finais de que tratam os 2 e 3. 4. Nos casos previstos nos incisos V, VII e VIII, recebida a comunicao, respectivamente, do trnsito em julgado da deciso ou da Executiva Nacional do Partido, acompanhada de documento comprobatrio, a perda ser declarada pela Mesa da Casa respectiva, no prazo mximo de cinco sesses ordinrias ou extraordinrias. 5. A renncia de parlamentar submetido a processo que vise ou possa levar perda de mandato, nos termos deste artigo, ter seus efeitos suspensos at as deliberaes finais de que tratam os 2 e 3."

183 Art. 3 Esta emenda entra em vigor na data da sua publicao.

3. DESEMPENHO ELEITORAL PARA CONCEITO DE PARTIDO NACIONAL

LEI N. 9.096, DE 19 DE SETEMBRO DE PROJETO DE LEI DO SENADO N , 1995 DE 1998 Dispe sobre partidos polticos, regulamenta Altera a redao dos arts. 41 e 48 da Lei os arts. 17 e 14, 3o, inciso V, da n 9.096/95, revoga o art. 57 da mesma Constituio Federal. Lei e d outras providncias, a fim de vedar o acesso aos recursos do fundo partidrio e ao tempo de rdio e televiso aos partidos que no tenham carter nacional. O Congresso Nacional decreta: Art. 1 Os arts. 41 e 48 da Lei 9.096, de 1995, passam a vigorar com as seguintes alteraes: Art. 41. O Tribunal Superior Eleitoral, dentro de cinco dias, a contar da data do depsito a que se refere o 1o do artigo anterior, far a respectiva distribuio aos rgos nacionais dos partidos, obedecendo aos seguintes critrios: "Art. 41. O Tribunal Superior Eleitoral, dentro de cinco dias, a contar da data do depsito a que se refere o 1 do artigo anterior, far a respectiva distribuio aos rgos nacionais dos partidos que tenham preenchido as condies do art. 13, na proporo dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados."

I um por cento do total do Fundo Partidrio ser destacado para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral; II noventa e nove por cento do total do Fundo Partidrio sero distribudos aos partidos que tenham preenchido as condies do art. 13, na proporo dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados. Art. 48. O partido registrado no Tribunal Superior Eleitoral que no atenda ao disposto no art. 13 tem assegurada a realizao de um programa em cadeia nacional, em cada semestre, com a durao de dois minutos. "Art. 48. O partido registrado no Tribunal Superior Eleitoral que no atender ao disposto no art. 13 no tem direito ao acesso gratuito ao rdio e televiso." Art. 2 Esta lei entra em vigor na data

185 da sua publicao, com efeitos a partir da primeira legislatura que se seguir sua aprovao. Art. 57. No perodo entre o incio da Art. 3 Revoga-se o art. 57 da Lei prxima Legislatura e a proclamao dos 9.096, de 1995. resultados da segunda eleio geral subseqente para a Cmara dos Deputados, ser observado o seguinte: .....................................................................

4. PRAZOS DE DOMICLIO ELEITORAL E FILIAO PARTIDRIA PARA O REGISTRO DE CANDIDATOS

LEI N 9.504/97 LEI N 4.737/65 LEI N 9.096/95 PROJETO DE LEI DO SENADO N, DE 1997 Altera o art. 9 da Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997, o art. 88 da Lei n 4.737, de 15 de julho de 1965 e o art. 18 da Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995, fixando os prazos mnimos de domiclio eleitoral e filiao partidria para o registro de candidato s eleies. O Congresso Nacional decreta: Art. 1 O art. 9 da Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997, passa a vigorar com a seguinte redao: Art. 9 Para concorrer s eleies, o candidato dever possuir domiclio eleitoral na respectiva circunscrio pelo prazo de, pelo menos, um ano antes do pleito e estar com a filiao deferida pelo partido no mesmo prazo. Pargrafo nico. Havendo fuso ou incorporao de partidos aps o prazo estipulado no caput, ser considerada, para efeito de filiao partidria, a data de filiao do candidato ao partido de origem. Art. 2 O pargrafo nico do art. 88 da Lei n 4.737, de 15 de julho de 1965, passa a vigorar com a seguinte redao: Art. 88. No permitido o registro "Art. 88 ......................................................... de candidato embora para cargos ....................................................................... diferentes, por mais de uma circunscrio ou para mais de um cargo na mesma circunscrio. Pargrafo nico. Nas eleies realizadas pelo sistema proporcional o candidato dever ser filiado ao partido, na circunscrio em que concorrer, pelo tempo que for fixado nos respectivos estatutos. Pargrafo nico. S ser registrado candidato com domiclio eleitoral na circunscrio exigida para o cargo h, pelo menos, dois anos." "Art. 9 Para concorrer s eleies, o candidato dever possuir domiclio eleitoral na respectiva circunscrio pelo prazo de, pelo menos, dois anos antes do pleito.

187 Art. 3 D-se a seguinte redao ao art. 18 da Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995: Art. 18. Para concorrer a cargo eletivo, o eleitor dever estar filiado ao respectivo partido pelo menos um ano antes da data fixada para as eleies, majoritrias ou proporcionais. "Art. 18 Para concorrer a cargo eletivo, majoritrio ou proporcional, o eleitor dever estar filiado ao partido pelo prazo de:

I - um ano em caso de primeira filiao; ou II - dois anos para quem j foi filiado a outro partido poltico, salvo caso de fuso, incorporao ou, para participar, como fundador, de novo partido poltico." Art. 3 Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao.

5. DURAO DO MANDATO DOS SENADORES

CONSTITUIO FEDERAL DE 1998 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N, DE 1998 Altera a redao dos 1 e 2 do art. 46 da Constituio Federal, fixando o mandato de senador em 6 anos, com renovao de 1/3 a cada dois anos. As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do 3 da Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional: Art. 1 Os 1 e 2 do art. 46 da Constituio Federal passam a vigorar com a seguinte redao: Art. 46 - O Senado Federal compe-se "Art.46..................................................... de representantes dos Estados e do ................................................................. Distrito Federal, eleitos segundo o princpio majoritrio. 1 - Cada Estado e o Distrito Federal 1 Cada Estado e o Distrito Federal elegero trs Senadores, com mandato eleger trs Senadores, com mandato de oito anos. de seis anos. 2 - A representao de cada Estado e 2 A representao de cada Estado e do Distrito Federal ser renovada de do Distrito Federal ser renovada de quatro em quatro anos, alternadamente, dois em dois anos em sua tera parte." por um e dois teros. Art. 2. Os mandatos dos Senadores mais votados em cada Estado e no Distrito Federal nas eleies de 2002 terminaro em 02 de janeiro de 2009 e os mandatos dos segundos Senadores mais votados em 02 de janeiro de 2007. Art. 3 Os mandatos dos Senadores eleitos em 2006 terminaro em 02 de janeiro de 2013. Art. 4. Esta Emenda Constituio entra em vigor na data da sua promulgao

6. DATAS DE POSSES E SEGUNDO TURNO

CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N 45, DE 1999 (Do Senador Srgio Machado e Outros) Altera o 1 do art. 27; o caput do art. 28; os incisos II e III do art. 29; o 2 do art. 32; o caput, os 2 e 4, o inciso III do 3 e o inciso I do 6 do art. 57; os 2, 3 e 4 do art. 77; e o art. 82, todos da Constituio Federal, fixando calendrio de eleies e posses em todos os nveis; alterando a sistemtica do segundo turno das eleies, permanecendo apenas para as eleies presidenciais. As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional: Art. 1 Os dispositivos da Constituio Federal abaixo enumerados passam a vigorar com as seguintes alteraes: Art. 27 - O nmero de Deputados "Art. 27. Assemblia Legislativa corresponder ao ................................................................. triplo da representao do Estado na ................................................................. Cmara dos Deputados e, atingido o nmero de trinta e seis, ser acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze. 1 - Ser de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando-se-lhes as regras desta Constituio sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remunerao, perda de mandato, licena, impedimentos e incorporao s Foras Armadas. 1 Os Deputados Estaduais tomaro posse no dia 2 de janeiro do ano seguinte ao da eleio, para o cumprimento de um mandato de quatro anos, aplicando-se-lhes as regras desta Constituio sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remunerao, perda de mandato, licena, impedimentos e incorporao s Foras Armadas." .................................................................

Art. 28 - A eleio do Governador e do "Art. 28. A eleio do Governador de Vice-Governador de Estado, para Estado e do Vice-Governador de mandato de quatro anos, realizar-se- no Estado, para mandato de quatro anos,

190 primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no ltimo domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do trmino do mandato de seus antecessores, e a posse ocorrer em primeiro de janeiro do ano subseqente, observado, quanto ao mais, o disposto no art. 77. (Art. 28 com nova redao dada pela Emenda Constitucional n 16, de 04.06.97). realizar-se- no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao do trmino do mandato de seus antecessores, e a posse ocorrer no dia 4 de janeiro do ano seguinte ao da eleio, observado o disposto no 1 do art. 77." .................................................................

Art. 29 - O Municpio reger-se- por lei "Art. orgnica, votada em dois turnos, com o 29............................................................ interstcio mnimo de dez dias, e ................................................................. aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: ..................................................................... II - eleio do Prefeito e do Vice-Prefeito realizada no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao trmino do mandato dos que devam suceder, aplicadas as regras do art. 77 no caso de Municpios com mais de duzentos mil eleitores; (Inciso II com nova redao dada pela Emenda Constitucional n 16, de 04.06.97). II - eleio do Prefeito, do VicePrefeito e dos Vereadores no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao do trmino do mandato de seus antecessores, observado o disposto no 1 do art. 77.";

III - posse do Prefeito e do Vice-Prefeito III - posse dos Vereadores no dia 2 de no dia 1 de janeiro do ano subseqente janeiro e do Prefeito e do Vice-Prefeito ao da eleio; no dia 04 de janeiro do ano seguinte ao da eleio." Art. 32 - O Distrito Federal, vedada sua "Art. diviso em Municpios, reger-se- por lei 32............................................................ orgnica, votada em dois turnos com ................................................................. interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros da Cmara Legislativa, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio. ..................................................................... 2 - A eleio do Governador e do 2 A eleio do Governador e do Vice-Governador, observadas as regras Vice-Governador do Distrito Federal, do art. 77, e dos Deputados Distritais para mandato de quatro anos,

191 coincidir com a dos Governadores e realizar-se- no primeiro domingo de Deputados Estaduais, para mandato de outubro do ano anterior ao do igual durao. trmino do mandato de seus antecessores, e a posse ocorrer no dia 4 de janeiro do ano seguinte ao da eleio, observado o disposto no 1 do art. 77." Art. 57 - O Congresso Nacional reunirse-, anualmente, na Capital Federal, de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1 de agosto a 15 de dezembro. ..................................................................... "Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente, na Capital Federal, de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1 de agosto a 15 de dezembro, exceto quando se tratar da primeira sesso legislativa da legislatura que ter incio, impreterivelmente, no dia 6 de janeiro do ano seguinte ao da eleio. .................................................................

3 - Alm de outros casos previstos 3 .......................................................... nesta Constituio, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal reunir-seo em sesso conjunta para: ..................................................................... III - receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica; ..................................................................... 4 - Cada uma das Casas reunir-se- em sesses preparatrias, a partir de 1 de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e eleio das respectivas Mesas, para mandato de dois anos, vedada a reconduo para o mesmo cargo na eleio imediatamente subseqente. ..................................................................... III - no dia 6 de janeiro do ano seguinte ao da eleio, para receber o compromisso e empossar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica; ................................................................. 4 Cada uma das Casas reunir-se- em sesses preparatrias, no primeiro ano da legislatura, nos dias 2 a 5 de janeiro do ano seguinte ao da eleio, para a posse de seus membros e eleio das respectivas Mesas para mandato de dois anos, vedada a reconduo para o mesmo cargo na eleio imediatamente subseqente. .................................................................

6 - A convocao extraordinria do 6 .......................................................... Congresso Nacional far-se-: I - pelo Presidente do Senado Federal, em caso de decretao de estado de defesa ou de interveno federal, de pedido de autorizao para a decretao de estado de stio e para o compromisso I - pelo Presidente do Senado Federal, em caso de decretao de estado de defesa ou de interveno federal e de pedido de autorizao para a decretao de estado de stio;"

192 e a posse do Presidente e do VicePresidente da Repblica; Art. 77 - A eleio do Presidente e do "Art. Vice-Presidente da Repblica realizar-se- 77............................................................ , simultaneamente, no primeiro ................................................................ domingo de outubro, em primeiro turno, e no ltimo domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do trmino do mandato presidencial vigente. (Art. 77 com nova redao dada pela Emenda Constitucional n 16, de 04.06.97). ..................................................................... 2 - Ser considerado eleito Presidente o candidato que, registrado por partido poltico, obtiver a maioria absoluta de votos, no computados os em branco e os nulos. 2 Ser considerado eleito Presidente o candidato que, registrado por partido poltico, obtiver votos, no computados os em branco e os nulos, que representem qualquer uma das seguintes alternativas: I - quarenta e cinco por cento; ou II - pelo menos quarenta por cento e diferena igual ou superior a quinze pontos percentuais em relao ao segundo colocado, cumulativamente. 3 - Se nenhum candidato alcanar maioria absoluta na primeira votao, far-se- nova eleio em at vinte dias aps a proclamao do resultado, concorrendo os dois candidatos mais votados e considerando-se eleito aquele que obtiver a maioria dos votos vlidos. 4 - Se, antes de realizado o segundo turno, ocorrer morte, desistncia ou impedimento legal de candidato, convocar-se-, dentre os remanescentes, o de maior votao. Art. 82 - O mandato do Presidente da Repblica de quatro anos e ter incio em primeiro de janeiro do ano seguinte ao da sua eleio. (Art. 82 com nova redao dada pela Emenda Constitucional n 16, de 04.06.97). 3 Se nenhum candidato atingir a votao prevista no pargrafo anterior, far-se- nova eleio, concorrendo os dois candidatos mais votados e considerando-se eleito aquele que obtiver a maioria dos votos vlidos. 4. Se, aps o primeiro turno e antes da diplomao, ocorrer desistncia, impedimento legal ou morte de candidato a Presidente ou Presidente eleito, ser convocada nova eleio para 45 dias aps o fato." "Art. 82. O mandato do Presidente da Repblica de quatro anos. Pargrafo nico. A posse ocorrer no dia 6 de janeiro do ano seguinte ao da eleio". Art. 2 Os mandatos dos agentes

193 polticos eleitos em 2002 terminaro nas seguintes datas: I - os do Presidente e do VicePresidente da Repblica em 5 de janeiro de 2007; II - os dos Governadores e ViceGovernadores dos Estados e do Distrito Federal em 3 de janeiro de 2007; III - os dos Deputados Federais, Distritais e Estaduais em 1 de janeiro de 2007; 1 Os mandatos dos Senadores eleitos em 2002 tero incio em 1 de fevereiro de 2003 e terminaro em 1 de janeiro de 2009 e 1 de janeiro de 2007, respectivamente, para os mais votados e os segundos mais votados. 2 Os mandatos dos Vereadores eleitos no ano 2000 terminaro em 1 de janeiro de 2005 e os dos Prefeitos e Vice-Prefeitos em 3 de janeiro de 2005. Art. 3 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data da sua publicao.

7. VOTO FACULTATIVO
CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N , DE 1998 D nova redao ao art. 14 da Constituio Federal, instituindo o voto facultativo. Art. 1 O caput e o 1 do art. 14 da Constituio Federal passam a vigorar com as seguintes alteraes: Art. 14 - A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: ..................................................................... "Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto facultativo, direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: .....................................................................

1 - O alistamento eleitoral e o voto 1 O alistamento eleitoral : so: I - obrigatrios para os maiores de dezoito I - obrigatrio para os maiores de dezoito anos; anos; II - facultativos para: II - facultativo para:" ..................................................................... ..................................................................... Art. 2 Esta Emenda Constitucional entrar em vigor na data da sua publicao.

8. DIVULGAO DE PESQUISAS ELEITORAIS

CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N , DE 1998 Acrescenta inciso III ao 3 do art. 220 da Constituio Federal, a fim de permitir que a lei possa impor restries divulgao de pesquisas eleitorais. As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional: Art. 1 acrescentado o seguinte inciso III no 3 do art. 220 da Constituio Federal: Art. 220 - A manifestao do "Art. 220...................................................... pensamento, a criao, a expresso e a ..................................................................... informao, sob qualquer forma, processo ou veculo no sofrero qualquer restrio, observado o disposto nesta Constituio. ..................................................................... 3 - Compete lei federal: 3 Compete lei federal: ..................................................................... ..................................................................... III - estabelecer restries divulgao de pesquisas eleitorais, a fim de preservar a vontade do eleitor". Art. 2 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data da sua publicao.

9. IMUNIDADE PARLAMENTAR
CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N 610-A DE 1998 (Redao Final do Senado Federal encaminhada Cmara dos Deputados) Altera dispositivos que menciona da Constituio Federal, referente imunidade parlamentar. As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional: Art. 1 O art. 53 da Constituio Federal passa a vigorar com as seguintes alteraes: Art. 53 - Os Deputados e Senadores so "Art. 53. Os Deputados e Senadores so inviolveis por suas opinies, palavras e inviolveis civil e penalmente por suas votos. opinies, palavras e votos. (NR) 1 - Desde a expedio do diploma, os membros do Congresso Nacional no podero ser presos, salvo em flagrante de crime inafianvel, nem processados criminalmente, sem prvia licena de sua Casa. 1 Desde a expedio do diploma, os membros do Congresso Nacional no podero ser presos, salvo em flagrante de crime inafianvel. (NR)

1-A. Deputados e Senadores no podero ser processados criminalmente, sem licena de sua Casa, por atos praticados aps a diplomao. 2 - O indeferimento do pedido de licena ou a ausncia de deliberao suspende a prescrio enquanto durar o mandato. 2 O Supremo Tribunal Federal, recebida a denncia aps defesa preliminar, solicitar Casa respectiva licena para instaurar ao penal, tendose como concedida a solicitao se, no prazo de cento e vinte dias, contados do recebimento, no houver deliberao. (NR) 3 No caso de flagrante de crime inafianvel, os autos sero remetidos, dentro de vinte e quatro horas, Casa respectiva, para que, pelo voto secreto da maioria de seus membros, resolva sobre a priso. (NR)

3 - No caso de flagrante de crime inafianvel, os autos sero remetidos, dentro de vinte e quatro horas, Casa respectiva, para que, pelo voto secreto da maioria de seus membros, resolva sobre a priso e autorize, ou no, a

197 formao de culpa. 3-A. Independe de licena a abertura de inqurito contra membro do Congresso Nacional, devendo a autoridade competente tomar todas as medidas pertinentes perante o Supremo Tribunal Federal. 4 - Os Deputados e Senadores sero 4 Deputados e Senadores somente submetidos a julgamento perante o sero submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal. Supremo Tribunal Federal. (NR) 5 - Os Deputados e Senadores no sero obrigados a testemunhar sobre informaes recebidas ou prestadas em razo do exerccio do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informaes. 6 - A incorporao s Foras Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, depender de prvia licena da Casa respectiva. 7 - As imunidades de Deputados ou Senadores subsistiro durante o estado de stio, s podendo ser suspensas mediante o voto de dois teros dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos, praticados fora do recinto do Congresso, que sejam incompatveis com a execuo da medida. 5 Os deputados e Senadores no sero obrigados a testemunhar sobre informaes recebidas ou prestadas em razo do exerccio do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informaes. 6 A incorporao s Foras Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, depender de prvia licena da Casa respectiva. 7 As imunidades de Deputados e Senadores subsistiro durante o estado de stio, s podendo ser suspensas mediante o voto de dois teros dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatveis com a execuo da medida." Art. 2 Acrescente-se ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias o seguinte artigo: "Art. Nenhum pedido de licena para processar Deputado ou Senador, ainda que se encontre sob apreciao da respectiva Casa do Congresso Nacional, poder ser excludo dos procedimentos e prazos estabelecidos no 2 do art. 53 desta Constituio."

10. NMERO MNIMO E MXIMO DE VEREADORES

CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N , DE 1998 D nova redao ao art. 29 da Constituio Federal estabelecendo os nmeros mnimo e mximo de vereadores, proporcional ao nmero de eleitores. As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do 3 do art. 60, da Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional: Artigo nico. O art. 29 da Constituio Federal passa a vigorar com as seguintes alteraes: "Art. 29. ...................................................... ..................................................................... IV - nmero de Vereadores proporcional ao eleitorado do Municpio, observados os seguintes limites: a) mnimo de nove e mximo de vinte e um nos Municpios de at seiscentos mil eleitores; b) mnimo de vinte e dois e mximo de quarenta e um nos Municpios de mais de seiscentos mil eleitores at trs milhes de eleitores; c) mnimo de quarenta e dois e mximo de cinqenta e cinco nos Municpios de mais de trs milhes de eleitores; ..................................................................... XV - O afastamento compulsrio do Prefeito, para fins de apurao de responsabilidade, pelo prazo mximo de 180 dias, bem como o seu julgamento, devem ser aprovados pelo voto nominal de dois teros dos membros da Cmara Municipal."

11. SUPLENTES DE SENADORES

CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N , DE 1998 Altera a redao do art. 56 da Constituio Federal, para disciplinar a substituio do Senador na hiptese de vacncia. O Congresso Nacional decreta: Art. 1 - Modifica o art. 56, alterando os 1 e 2 e incluindo novos 3 e 4. Art. 56 - No perder o mandato o "Art. 56. ...................................................... Deputado ou Senador: ..................................................................... 1 - O suplente ser convocado nos casos de vaga, de investidura em funes previstas neste artigo ou de licena superior a cento e vinte dias. 1 O suplente de Deputado Federal ser convocado nos casos de vaga, de investidura em funes previstas neste artigo ou de licena superior a cento e vinte dias. O suplente de Senador ser convocado nos casos de investidura em funes previstas neste artigo ou de licena com durao superior a cento e vinte dias, observando-se o disposto no 3 no caso de vaga. 2 Os suplentes dos Deputados Federais so aqueles constantes das listas partidrias, observada a ordem de precedncia.

2 - Ocorrendo vaga e no havendo suplente, far-se- eleio para preenchla se faltarem mais de quinze meses para o trmino do mandato.

3 - Na hiptese do inciso I, o 3 Ocorrendo vaga de Senador far-se- Deputado ou Senador poder optar pela a substituio: remunerao do mandato. I - faltando sessenta dias, ou mais, para a realizao de eleio regular, o substituto para cumprir o restante do mandato do titular ser eleito no primeiro pleito que se seguir vacncia, devendo o suplente assumir a cadeira at a posse do substituto eleito; II - no penltimo binio do mandato e faltando menos de sessenta dias para a realizao de eleio regular, o suplente dever assumir a cadeira at o final do mandato. 4 Na hiptese do inciso I do caput, o Deputado ou Senador poder optar pela

200 remunerao do mandato. Art. 2 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data da sua publicao, preservados os direitos dos atuais suplentes de senadores, at o final dos mandatos para os quais foram eleitos.

12. FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS

LEI N 9.504, DE 30 DE SETEMBRO DE 1997 LEI N 9.096, DE 19 DE SETEMBRO DE 1995 REDAO FINAL DO PROJETO DE LEI DO SENADO N 353, DE 1999 Dispe sobre o financiamento pblico exclusivo das campanhas eleitorais e estabelece critrios objetivos de distribuio dos recursos no mbito dos partidos. O Congresso Nacional decreta: Art. 38. O Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos (Fundo Partidrio) constitudo por: ..................................................................... IV dotaes oramentrias da Unio em valor nunca inferior, cada ano, ao nmero de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao da proposta oramentria, multiplicados por trinta e cinco centavos de real, em valores de agosto de 1995. ..................................................................... Art. 44. Os recursos oriundos do Fundo Partidrio sero aplicados: ..................................................................... III no alistamento e campanhas eleitorais; ..................................................................... Art. 1 Nos anos em que se realizarem eleies, as dotaes oramentrias de que trata o art. 38, inciso IV, da Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995, tero como base o valor de R$ 7,00 (sete reais), por eleitor alistado pela Justia Eleitoral at 31 de dezembro do ano anterior.

1 Os recursos oramentrios calculados na forma do caput deste artigo sero aplicados exclusivamente no atendimento do disposto no art. 44, inciso III, da Lei n 9.096, de 1995. 2 A previso oramentria dos recursos mencionados no 1 dever ser consignada, no anexo do Poder Judicirio, ao Tribunal Superior Eleitoral. Art. 2 Os recursos de que trata esta Lei sero distribudos, na sua totalidade, aos diretrios nacionais dos partidos polticos, observado o seguinte: I - um por cento, em parcelas iguais, para todos os partidos polticos existentes; II - noventa e nove por cento para os partidos polticos com representao na Cmara dos Deputados, na proporo

202 de suas bancadas. Art. 3 Nas eleies estaduais e federais, os diretrios nacionais dos partidos polticos reservaro trinta por cento dos recursos para a sua administrao direta e distribuiro os setenta por cento restantes aos diretrios regionais, sendo: I - metade na proporo do nmero de eleitores de cada Estado, do Distrito Federal e de cada Territrio; e II - metade na proporo das bancadas estaduais, do Distrito Federal e dos Territrios que o partido poltico elegeu para a Cmara dos Deputados. Art. 4 Nas eleies municipais, os diretrios nacionais dos partidos polticos reservaro dez por cento dos recursos para a sua administrao direta e distribuiro os noventa por cento restantes aos diretrios regionais, conforme critrios estabelecidos nos incisos I e II do art. 3. Pargrafo nico. Dos recursos recebidos pelos diretrios regionais, dez por cento sero reservados para a sua administrao direta e os noventa por cento restantes sero distribudos aos diretrios municipais, sendo: I - metade na proporo do nmero de eleitores existentes no Municpio; e II - metade na proporo do nmero de vereadores eleitos pelo partido poltico no Municpio, em relao ao total de vereadores eleitos pelo partido poltico no Estado. Art. 5 Em todos os casos de proporcionalidade partidria de que trata esta Lei, ser considerada a filiao partidria pela qual o parlamentar foi eleito nas ltimas eleies. Pargrafo nico. Havendo fuso ou incorporao de partidos polticos, aplica-se a regra estabelecida no caput

203 deste artigo. Art. 41. O Tribunal Superior Eleitoral, dentro de cinco dias, a contar da data do depsito a que se refere o 1o do artigo anterior, far a respectiva distribuio aos rgos nacionais dos partidos, obedecendo aos seguintes critrios: I um por cento do total do Fundo Partidrio ser destacado para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral; II noventa e nove por cento do total do Fundo Partidrio sero distribudos aos partidos que tenham preenchido as condies do art. 13, na proporo dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados. Art. 6 No se aplicam aos recursos regulamentados por esta Lei os critrios de distribuio do art. 41 da Lei n 9.096, de 1995.

Art. 7 Os recursos mencionados no art. 6 sero depositados em conta especial nas instituies financeiras federais, disposio do Tribunal Superior Eleitoral, at o dia 20 de cada ms, em quatro parcelas mensais, iguais e sucessivas, a partir de maio, e no sero objeto de contingenciamento, sob pena de crime de responsabilidade. 1 Dentro de quinze dias, a contar da data do depsito a que se refere o caput deste artigo, o Tribunal distribuir os recursos aos diretrios nacionais dos partidos. 2 Os recursos recebidos pelos partidos para o financiamento das campanhas sero distribudos entre as diversas eleies e candidatos segundo critrios definidos pelo diretrio nacional, ouvidas as executivas regionais. Art. 8 A prestao de contas da aplicao dos recursos financeiros nas campanhas eleitorais ser feita em conformidade com a legislao em vigor. 1 vedado o pagamento de multas eleitorais com recursos oriundos do

204 financiamento pblico de que trata esta Lei, ainda que a ttulo de sobras de campanha. 2 A infringncia da vedao determinada pelo 1 implica desvio de finalidade, sujeitando os responsveis responsabilizao civil e penal. Art. 9 O art. 39 da Lei n 9.096, de 1995, passa a vigorar acrescido do seguinte 5: Art. 39. Ressalvado o disposto no art. 31, "Art. 39. ...................................................... o partido poltico pode receber doaes ..................................................................." de pessoas fsicas e jurdicas para constituio de seus fundos. " 5 Nos anos em que se realizarem eleies, vedado o recebimento de doaes de que trata este artigo." (AC) Art. 10. Os arts. 20 e 24 da Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997, passam a vigorar com a seguinte redao: Art. 20. O candidato a cargo eletivo far, diretamente ou por intermdio de pessoa por ele designada, a administrao financeira de sua campanha, usando recursos repassados pelo comit, inclusive os relativos cota do Fundo Partidrio, recursos prprios ou doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, na forma estabelecida nesta Lei. Art. 24. vedado, a partido e candidato, receber direta ou indiretamente doao em dinheiro ou estimvel em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espcie, procedente de: "Art. 20. O candidato a cargo eletivo far, diretamente ou por intermdio de pessoa por ele designada, a administrao financeiras de sua campanha, usando recursos repassados pelo comit, na forma da lei." (NR)

"Art. 24. vedado a partido e candidato receber direta ou indiretamente doao em dinheiro ou estimvel em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espcie, proveniente de pessoa fsica ou jurdica." (NR) Art. 11. O Tribunal Superior Eleitoral baixar, dentro de sessenta dias, instrues para execuo do disposto nesta Lei. Art. 12. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

Art. 23. A partir do registro dos comits Art. 13. Revogam-se o art. 23, o inciso

205 financeiros, pessoas fsicas podero fazer XVI do art. 26, o art. 27 e o art. 81 da Lei doaes em dinheiro ou estimveis em n 9.504, de 30 de setembro de 1997. dinheiro para campanhas eleitorais, obedecido o disposto nesta Lei. ..................................................................... Art. 26. So considerados gastos eleitorais, sujeitos a registro e aos limites fixados nesta Lei, dentre outros: ..................................................................... XVI - multas aplicadas aos partidos ou candidatos por infrao do disposto na legislao eleitoral. ..................................................................... Art. 27. Qualquer eleitor poder realizar gastos, em apoio a candidato de sua preferncia, at a quantia equivalente a um mil UFIR, no sujeitos a contabilizao, desde que no reembolsados. ..................................................................... Art. 81. As doaes e contribuies de pessoas jurdicas para campanhas eleitorais podero ser feitas a partir do registro dos comits financeiros dos partidos ou coligaes.

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NDICE

215
1. 2. INTRODUO PRINCPIO DEMOCRTICO 2.1 CONCEITO DO PRINCPIO DEMOCRTICO 2.2 DEMOCRACIA E O PRINCPIO DA IGUALDADE 2.3 O PRINCPIO DEMOCRTICO NO ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO 2.4 DEMOCRACIA E REFORMA POLTICO-PARTIDRIA ESTADO CONSTITUCIONAL E PARTIDOS POLTICOS 3.1 CONCEITO DE PARTIDO POLTICO 3.2 REPRESENTAO POLTICA E DEMOCRTICA 3.3 SISTEMAS PARTIDRIOS 3.3.1 SISTEMA DE PARTIDO NICO 3.3.2 SISTEMA BIPARTIDRIO E PLURIPARTIDRIO 3.4 STATUS JURDICO DO PARTIDO POLTICO 3.5 CRISE NO SISTEMA REPRESENTATIVO 3.5.1 DISTANCIAMENTO DO PARLAMENTAR DO SEU PARTIDO 3.5.2 ENFRAQUECIMENTO DOS PARTIDOS POLTICOS 3.5.3 GRUPOS DE PRESSO 3.5.4 LIGAES ENTRE GRUPOS DE PRESSO E PARTIDOS POLTICOS NO BRASIL 3.5.5 REGULAMENTAO E CONTROLE DOS GRUPOS DE PRESSO EVOLUO DOS PARTIDOS POLTICOS NO BRASIL 4.1 A CONSTITUIO DE 1824 4.2 A CONSTITUIO REPUBLICANA DE 1891 4.2.1 A EMENDA CONSTITUCIONAL DE 1926 4.3 A CONSTITUIO DE 1934 4.4 A CONSTITUIO DE 1937 4.5 A CONSTITUIO DE 1946 4.6 A CONSTITUIO DE 1967 4.6.1 A EMENDA CONSTITUCIONAL DE 1969 4.7 A CONSTITUIO DE 1988 FINANCIAMENTO E FISCALIZAO CAMPANHAS REFORMA POLTICO-PARTIDRIA E FINANCIAMENTO PBLICO 6.1 FINANCIAMENTO DE CAMPANHA 6.2 FUNDO PARTIDRIO: FORTALECIMENTO DO SISTEMA DEMOCRTICO 6.3 ELEIO DE 2002: REFORMA POLTICA DISFARADA O MTODO COMPARATIVO 7.1 COMPARAO E MTODO COMPARATIVO 7.2 ELEMENTOS DO MTODO COMPARATIVO 7.3 UNIDADE DO MTODO COMPARATIVO O FINANCIAMENTO NO DIREITO COMPARADO 8.1 INGLATERRA 8.1.1 REGRAS EXISTENTES 8.1.2 MECANISMOS GARANTIDORES DAS NORMAS LEGAIS 8.1.3 VANTAGENS E DESVANTAGENS DO SISTEMA INGLS 8.2 FRANA 8.2.1 FINANCIAMENTO DOS PARTIDOS POLTICOS 8.2.2 CORRUPO: DESAFIO PARA A SOCIEDADE FRANCESA 8.3 ALEMANHA 8.4 AS PESPECTIVAS DOS PARTIDOS POLTICOS NA EUROPA 11 18 22 23 27 31 36 37 39 41 42 42 43 46 50 54 57 59 60 62 63 67 69 69 70 72 74 75 76 80 88 90 94 97 100 100 101 101 103 103 103 107 108 110 110 113 115 118

3.

4.

5. 6.

7.

8.

216
8.5 ESTADOS UNIDOS 121

217
9. DINHEIRO E POLTICA NA AMRICA LATINA 9.1 DEMOCRATIZAO, DINHEIRO E POLTICA 9.2 AS CARACTERSTICAS DO FINANCIAMENTO DA POLTICA 9.2.1 CARACTERSTICAS FORMAIS 9.2.2 CARACTERSTICAS REAIS 9.3 OS SISTEMAS DE FINANCIAMENTO DOS PARTIDOS POLTICOS E DAS CAMPANHAS ELEITORAIS 9.3.1 FINANCIAMENTO PBLICO, PRIVADO E MISTO 9.3.2 A FRMULA PREDOMINANTE NA AMRICA LATINA: O SISTEMA DE FINANCIAMENTO MISTO 9.3.3 QUANTO DE FUNDOS PBLICOS E QUANTO DE FUNDOS PRIVADOS 9.3.4 OS TIPOS DE FINANCIAMENTO PBLICO NA AMRICA LATINA: DIRETO, INDIRETO E MISTO 9.3.5 CLCULO PARA DOTAO DO FINANCIAMENTO PBLICO DIRETO NA AMRICA LATINA 9.3.6 O MOMENTO DO DESEMBOLSO 9.3.7 O FINANCIAMENTO PBLICO INDIRETO 9.3.8 O FINANCIAMENTO PRIVADO 9.4 O ACESSO DOS PARTIDOS POLTICOS AOS MEIOS DE COMUNICAO 9.5 OS MECANISMOS E AS INSTITUIES DE CONTROLE 9.5.1 A PRESTAO DE CONTAS DOS PARTIDOS POLTICOS 9.5.2 RGOS DE CONTROLE 9.6 O REGIME DE SANES 10. O ACESSO DOS PARTIDOS POLTICOS AOS MEIOS DE COMUNICAO ANEXO BIBLIOGRAFIA NDICE 126 127 129 130 131 137 137 139 140 141 146 146 148 150 155 158 158 161 164 166 171 199 206