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Olhares sobre a Metrpole do Rio de Janeiro:

POLTICA URBANA E GESTO PBLICA

Olhares sobre a Metrpole do Rio de Janeiro:

POLTICA URBANA E GESTO PBLICA


Organizadora: Luciana Corra do Lago Autores: Adauto Lucio Cardoso Alice Vainer Ana Lucia Britto Fabrcio Leal de Oliveira Luiz Carlos Toledo Mauro Rego Monteiro Santos Rosane Araujo Rossana Tavares

Copyright Luciana Corra do Lago (Org.), 2010 Editor Joo Baptista Pinto Capa Yuri Alcantara Projeto Grfico e Diagramao Francisco Macedo Reviso Dos Autores CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ O38 Olhares sobre a metrpole do Rio de Janeiro: poltica urbana e gesto pblica / Luciana Corra do Lago (organizadora); Adauto Lucio Cardoso... [et al.]. - Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatrio das Metrpoles: IPPUR/ UFRJ: FASE, 2010. 216p.: il. - (Metrpoles) Inclui bibliografia ISBN 978-85-7785-071-6 1. Poltica urbana - Rio de Janeiro (RJ). 2. Planejamento urbano - Rio de Janeiro (RJ) - Participao do cidado. 3. Comunidade urbana - Desenvolvimento - Rio de Janeiro (RJ). I. Lago, Luciana Corra do, 1957- II. Observatrio das Metrpoles. III. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano Regional. IV. Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional. V. Ttulo: Poltica urbana e gesto pblica. VI. Srie. 10-4048. 16.08.10 20.08.10 CDD: 307.760981531 CDU: 316.334.56(815.31) 020913

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Sobre os Autores:

Luciana Corra do Lago Arquiteta, Doutora em Arquitetura e Urbanismo; professora do IPPUR/UFRJ. Mauro Rego Monteiro Santos Cientista Social, Mestre em Planejamento Urbano e Regional; tcnico da FASE. Fabrcio Leal de Oliveira Arquiteto, Doutor em Planejamento Urbano e Regional; tcnico da Prefeitura do Rio de Janeiro. Luiz Carlos Toledo Arquiteto, Doutor em Arquitetura; professor da Faculdade de Engenharia/UERJ. Rosane Araujo Arquiteta, Mestre em Planejamento Urbano e Regional; tcnica da Prefeitura do Rio de Janeiro. Alice Vainer Advogada, Mestre em Sociologia e Direito. Rossana Tavares Arquiteta, Mestre em Planejamento Urbano e Regional; tcnica da FASE. Adauto Lucio Cardoso Arquiteto, Doutor em Arquitetura e Urbanismo; professor do IPPUR/UFRJ. Ana Lucia Britto Gegrafa, Doutora em Urbanismo; professora do PROURB/UFRJ.

SuMrio

9 11

Apresentao

Luciana Corra do Lago

Avaliao dos Planos Diretores Participativos do Estado do Rio de Janeiro


Mauro Rego Monteiro Santos Fabrcio Leal de Oliveira

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Uma experincia de participao: tcnicos e moradores na elaborao do Plano Diretor Scio Espacial da Rocinha
Luiz Carlos Toledo

103

Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio de Nova Iguau.
Rosane Araujo Alice Vainer

155

O PAC e a habitao popular na Baixada Fluminense


Rossana Tavares Adauto Lucio Cardoso

187

Sustentatibilidade na gesto da gua na regio metropolitana do Rio de Janeiro: impasses e perspectivas


Ana Lucia Britto

APRESENTAO
Luciana Corra do Lago

s textos reunidos nessa publicao esto baseados nos resultados de uma ampla pesquisa sobre a metrpole do Rio de Janeiro, desenvolvida por uma rede de pesquisadores engajados no projeto poltico-acadmico do Observatrio das Metrpoles1 e financiada pela FAPERJ 2, nos anos 2008 e 2009. Nosso objetivo maior tem sido construir conexes entre a leitura crtica e abrangente da dinmica metropolitana brasileira e a formulao de polticas redistributivas, capazes de reverter o quadro de profundas desigualdades sociais que marcam a vida urbana em nosso pas. Nesse sentido, a pesquisa foi estruturada em dois grandes eixos de anlise: o primeiro, denominado Economia, Sociedade e Territrio e o segundo, Poltica e Gesto Metropolitana. Numa primeira coletnea3, publicamos os textos resultantes do primeiro eixo, no qual foram investigadas diferentes dimenses da vida numa grande metrpole, tais como, a famlia, o trabalho, a sociabilidade e a educao, buscando-se compreender os mecanismos reprodutores das desigualdades socioespaciais e de poder em vigor no territrio fluminense. Do segundo eixo de pesquisa saram os textos aqui reunidos. So cinco trabalhos, onde se destacam criteriosos levantamentos empricos que, juntos, evidenciam de forma clara a urgncia em construirmos processos democrticos de planejamento urbano, atravs de seu principal instrumento: o Plano Diretor Participativo. Todos os textos tratam, direta ou indiretamente, desse instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano, avaliando os avanos normativos alcanados nos municpios fluminenses e as barreiras plena implementao dos princpios e normas orientados pela busca de maior justia social nas cidades. So trabalhos de abrangncias territoriais distintas, desde uma anlise comparativa dos planos diretores de vinte e oito municpios do estado, at a descrio de uma experincia participativa inovadora numa favela carioca, passando por estudos de municpios especficos na Baixada Fluminense, que buscaram desvendar as contradies geradas pelas diretrizes do plano frente s determinaes das normas urbansticas vigentes ou, ainda, frente s polticas habitacionais ou de saneamento implementadas.
1 O Observatrio das Metrpoles (www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br) forma hoje um Instituto em Rede Nacional INCT voltado para o tema das metrpoles brasileiras e os desafios do desenvolvimento do pas. A produo, por equipes de pesquisadores nas 12 metrpoles que compem a rede, de resultados comparveis, tem nos permitido a identificao de tendncias convergentes e divergentes entre as metrpoles, geradas pelos efeitos das transformaes econmicas, sociais, institucionais e tecnolgicas por que passa a sociedade brasileira nos ltimos 20 anos. A coordenao geral da rede est sediada no IPPUR/UFRJ. A pesquisa, intitulada A Metrpole Fluminense e o futuro do Rio de Janeiro: entre a coeso e a fragmentao, a cooperao e o conflito: impasses e potencialidades para a governana metropolitana, foi coordenada pela Prof Luciana Corra do lago (IPPUR/UFRJ) e financiada pelo Edital Pensa Rio, da Faperj. Seis instituies participaram do projeto - IPPUR/UFRJ, FASE, PROURB/UFRJ, IUPERJ/ UCAM, PPCIS/IFCH/UERJ e CCH/UENF reunindo 33 pesquisadores. A pesquisa contou, ainda, com recursos do Ministrio das Cidades e no INCT/CNPq. A primeira coletnea OLHARES SOBRE A METRPOLE DO RIO DE JANEIRO: ECONOMIA, SOCIEDADE E TERRITRIO reuniu onze textos, sobre os seguintes temas: dinmica econmica, mercado de trabalho, dinmica demogrfica, famlia e renda, segregao urbana, oportunidades educacionais, desigualdades raciais e violncia urbana.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

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Apresentao

Esperamos que os resultados dessa pesquisa, apresentados nas duas coletneas, contribuam na elaborao de um diagnstico crtico em torno da economia, da sociedade e da poltica fluminenses, identificando os impasses e os desafios para uma gesto metropolitana que ultrapasse os interesses locais, gerando subsdios para os atores sociais e polticos envolvidos nesse processo e impulsionando fruns de debates em torno dessa agenda.

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AVALIAO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO


Mauro Rego Monteiro Santos Fabricio Leal de Oliveira Colaborao: Camila Saraiva e Suy Quintslr

1. Introduo
O presente trabalho insere-se no mbito da pesquisa nacional de avaliao e implementao dos planos diretores, financiada pelo Ministrio das Cidades, que no Estado do Rio de Janeiro, ficou sob a coordenao da FASE - Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional e contou com a participao de 25 pesquisadores de diferentes instituies com experincia na rea de planejamento urbano: Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ), Programa de Ps-Graduao em Urbanismo (PROURB/UFRJ), Universidade Federal Fluminense (UFF), Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM, Fundao Bento Rubio e a prpria FASE. A coordenao nacional da pesquisa definiu, a partir de critrios demogrficos, a distribuio do nmero de planos a serem avaliados pelos estados, cabendo ao Estado do Rio de Janeiro a avaliao de 28 planos diretores e a realizao de dois estudos de caso. A metodologia estabelecida pela coordenao nacional permitiu que as coordenaes estaduais da pesquisa4 escolhessem os planos diretores a serem avaliados a partir de dois critrios: i) os planos deveriam estar aprovados na Cmara de Vereadores e sancionados pelo prefeito antes do incio da pesquisa; e ii) a escolha dos planos deveria respeitar uma determinada proporcionalidade segundo o porte populacional dos municpios, a fim de garantir uma amostra nacional representativa do conjunto das cidades brasileiras5. No Rio de Janeiro, a coordenao definiu os seguintes critrios para a escolha dos planos diretores a serem avaliados no estado: i) todas as regies do Estado deveriam estar contempladas; ii) prioridade para os municpios metropolitanos, de modo a abranger tanto os municpios da Baixada Fluminense quanto aqueles do Leste Metropolitano; iii) incluso, tanto de municpios com papel de centro dinmico (ou que concentravam caractersticas especficas do Estado, como aquelas relacionadas ao turismo e aos royalties do petrleo), como os municpios que se constituam como bolses de pobreza.
4 Conforme orientao da coordenao nacional, foi constituda uma coordenao estadual com a funo de participar do processo de escolha dos planos, de acompanhar a pesquisa e contribuir para a estruturao da etapa de capacitao para a implementao dos planos diretores. A coordenao estadual no Rio de Janeiro foi definida em Encontro Estadual de Apresentao da Pesquisa, realizado no dia 5 de julho de 2008, garantindo a participao de, pelo menos, um conselheiro estadual da cidade, por regio do Estado. Cabe ressaltar que a metodologia adotada permitiu certa flexibilidade, tendo em vista que nem sempre a diviso exata de planos por porte dos municpios possvel de ser realizada. No caso do Estado do Rio de Janeiro, estava prevista a avaliao de 1 plano em municpio com mais de 1 milho de habitantes (o que automaticamente incluiria o municpio do Rio de Janeiro por ser o nico com essa configurao). Entretanto, a coordenao estadual teve que substituir o municpio do Rio de Janeiro por outro municpio com porte populacional menor, tendo em vista que at o incio da pesquisa, o projeto de reviso do plano diretor ainda no tinha sido votado pela Cmara de Vereadores.
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12 Avaliao dos Planos Diretores Participativos do Estado do Rio de Janeiro

Os municpios de Duque de Caxias e de Niteri foram escolhidos para a realizao de estudo de caso em funo da sua importncia econmica, social e poltica no Estado do Rio de Janeiro e das suas caractersticas especficas no quadro da poltica urbana. Duque de Caxias o segundo maior PIB do Estado do Rio de Janeiro (derivado em grande parte pela presena da REDUC em seu territrio e pelos repasses dos royalties do petrleo), mas, ao mesmo tempo, apresenta um grave perfil de excluso scio-territorial, onde predomina a precariedade habitacional, a precariedade no acesso infra-estrutura de saneamento ambiental e a concentrao de pobreza. J o municpio de Niteri apresenta elementos interessantes para a pesquisa, pelo fato de ter uma trajetria na implementao dos instrumentos de poltica urbana, antes mesmo da aprovao do Estatuto da Cidade e, tambm, por ter aprovado a reviso do plano diretor em 2004, o que na teoria, poderia representar maior possibilidade de implementao dos objetivos, diretrizes e instrumentos estabelecidos desta lei. Foram avaliados os planos diretores dos seguintes municpios fluminenses: Armao dos Bzios; Barra Mansa; Belford Roxo; Bom Jardim; Bom Jesus de Itabapoana; Cabo Frio; Campos dos Goytacazes; Duque de Caxias; Guapimirim; Itabora; Itagua; Maca; Mag; Mesquita; Nilpolis; Niteri; Nova Friburgo; Paracambi; Queimados; Rio das Ostras; Santo Antonio de Pdua; So Francisco de Itabapoana; So Joo de Meriti; Seropdica; Trs Rios; Valena; Vassouras; Volta Redonda. A primeira etapa do projeto teve durao de um ano (agosto de 2008 a julho de 2009) e compreendeu os seguintes produtos: i) preenchimento de roteiro de avaliao dos planos diretores dos 28 municpios; ii) elaborao de dois relatrios com os estudos de caso de Duque de Caxias e de Niteri; e iii) elaborao do relatrio estadual, compreendendo a sistematizao dos resultados da avaliao e dos estudos de caso. Cabe ressaltar as dificuldades para a realizao da avaliao dos planos diretores. Alm do curto perodo para anlise dos planos, a coordenao e os pesquisadores encontraram enormes desafios, tanto na obteno dos anexos, mapas e leis complementares ao plano diretor, como no acesso aos diagnsticos que subsidiaram a elaborao dos planos. A impossibilidade de acesso totalidade desses documentos, em muitos casos, trouxe impactos na avaliao qualitativa dos planos, no sentido de contextualizar e identificar a coerncia e a pertinncia de determinadas escolhas e parmetros dos planos em termos de diretrizes, estratgias, prioridades e instrumentos. As principais bases para a elaborao do Relatrio Estadual foram os relatrios produzidos pelos pesquisadores contratados, cabendo destacar, tambm, as anotaes sobre as oficinas regionais dos autores do presente trabalho6.

Nos casos onde estavam disponveis outras informaes contrrias s respostas dadas aos questionrios, assim como nos casos onde as respostas pareceram, inicialmente, pouco claras ou mesmo contraditrias com outras respostas dadas no mesmo questionrio, os responsveis pela elaborao deste Relatrio consultaram diretamente os planos diretores. O resultado que, ocasionalmente, o Relatrio d interpretaes diferentes daquelas assumidas pelos pesquisadores com relao a pontos especficos dos planos municipais. As verses dos pesquisadores, contudo, esto preservadas nos documentos de anlise individual dos planos municipais.
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Fabrcio Leal de Oliveira

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2. Anlise dos planos diretores do Estado do Rio de Janeiro: pesquisa bsica


2.1. Consideraes iniciais
Os planos diretores analisados revelam a grande diversidade do Estado do Rio de Janeiro e abrangem:

Municpios ricos e pobres, seja em termos do Produto Interno Bruto municipal, dos oramen-

tos municipais ou do perfil de renda da populao residente. Incluem desde municpios cujas finanas pblicas so beneficiadas pelos royalties do petrleo, como aqueles com grandes investimentos pblicos ou privados e, tambm, os municpios em reas deprimidas e includas entre os bolses de pobreza do Estado. municpios fluminenses includos nos tipos pequenas cidades em espaos rurais pobres com alto (tipo K) ou baixo (tipo J) dinamismo no foram includos, todos com menos de 20 mil habitantes (Contagem 2007, IBGE). desde os municpios com altas taxas de crescimento populacional (como os municpios do petrleo - Rio das Ostras, Maca, Cabo Frio e Bzios) at os municpios com taxas negativas ou prximas de zero, como Nilpolis e Trs Rios. pequenos como Nilpolis, So Joo de Meriti ou Mesquita at grandes municpios, como Campos dos Goytacazes. e as atividades rurais ainda so importantes.

Seis tipos de municpios de acordo com a tipologia produzida pelo Ministrio das Cidades. Os

Municpios com diferentes caractersticas quanto dinmica populacional, compreendendo

Municpios de todos os tamanhos em rea territorial: foram includos desde municpios muito Municpios densos e fortemente integrados dinmica urbana e municpios onde a populao
Uma considerao ainda deve preceder o desenvolvimento da presente anlise. Como com exceo dos estudos de caso e dos casos onde o pesquisador tem maior conhecimento prvio dos municpios a pesquisa foi baseada exclusivamente na anlise de documentos, as anlises dos planos no expressam, necessariamente, uma avaliao sobre a adequao ou no do plano ao seu objeto. Planos tecnicamente corretos, que atendem s disposies do Estatuto ou avanam no detalhamento de normas, prioridades e aes, podem, no confronto com as condies municipais e as conjunturas poltica, administrativa ou institucional especficas, no ser necessariamente mais adequados aos seus municpios ou mais avanados - no que diz respeito promoo da reduo das desigualdades sociais ou ao acesso moradia e cidade - do que planos com orientaes limitadas, imprecisos ou criticveis com relao tcnica legislativa ou sua adequao legislao federal. De fato, os planos diretores no podem ser desvinculados da sua conjuntura poltica e administrativa e das condies historicamente estabelecidas nos municpios. Como ser discutido ao longo do trabalho, mesmo a aplicabilidade dos planos ou a sua auto-aplicabilidade, como enfatizado no questionrio - uma construo social que responde menos a condicionantes tcnicos ou jurdicos do que polticos.

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Quadro I - Informaes Gerais


Populao Regio 2000 18.204 166.745 434.474 22.651 27.425 126.828 406.986 775.456 37.952 187.479 82.003 132.461 205.830 166.080 153.712 459.451 173.418 169.229 232.171 (*) 182.495 (*) 152.223 474.002 (*) 177.376 (*) 95.468 2,2% 3,6% 1,7% 1,4% -0,1% 0,5% 0,3% 215.792 (*) 2,0% 42.578 1,7% 842.686 (*) 1,2% 47,5% 50,5% 53,3% 47,0% 33,6% 51,2% 46,5% (3) 35,6% 22,6% 33,7% 426.154 (*) 0,7% 52,5% 162.191 3,6% 42,6% 33.834 3,1% 51,1% 24.626 1,2% 50,6% 480.555 (*) 1,5% 52,1% 179.315 (*) 1,0% 42,5% 24.560 4,4% 32,3% 2007 Taxa anual (2000-2007) Baixadas Litorneas Mdio Paraba RMRJ Regio Serrana Famlias com renda mensal at 3 sm (1) Tipologia

Municpio

rea (km2)

Armao dos Bzios

71,7

Barra Mansa

548

Belford Roxo

79

Bom Jardim

385,7

Bom Jesus de Itabapoana

599,4

Cabo Frio

410,6

Campos dos Goytacazes RMRJ RMRJ RMRJ Costa Verde Norte Fluminense RMRJ RMRJ RMRJ RMRJ Regio Serrana

4.032

Noroeste Fluminense Baixadas Litorneas Norte Fluminense

14 Avaliao dos Planos Diretores Participativos do Estado do Rio de Janeiro

Duque de Caxias

468

Guapimirim

361,9

Itabora

429,3

Itagua

281,3

Maca

1 219,8

Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

Mag

386,8

Mesquita

41,6

Nilpolis

19,4

Niteri

134,5

Nova Friburgo

938,5

Tipo I - Pequenas cidades em espaos rurais prsperos Tipo D - Aglomerados e centros regionais do Centro-Sul Tipo A - Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e So Paulo Tipo F - Centros urbanos em espaos rurais prsperos Tipo G - Centros urbanos em espaos rurais de mdia renda Tipo D - Aglomerados e centros regionais do Centro-Sul Tipo D - Aglomerados e centros regionais do Centro-Sul Tipo A - Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e So Paulo Tipo A - Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e So Paulo Tipo A - Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e So Paulo Tipo A - Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e So Paulo (2) Tipo D - Aglomerados e centros regionais do Centro-Sul Tipo A - Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e So Paulo Tipo A - Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e So Paulo (4) Tipo A - Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e So Paulo Tipo A - Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e So Paulo Tipo D - Aglomerados e centros regionais do Centro-Sul

Quadro I. Informaes Gerais (cont.) Populao Regio 2000 40.475 121.993 36.419 38.692 41.145 449.479 65.260 71.976 66.308 31.402 242.063 255.653 (*) 32.495 0,5% 0,8% 70.850 1,0% 72.865 0,2% 70.969 1,2% 50,7% 46,3% 47,0% 47,9% 35,6% 468.309 (*) 0,6% 43,8% 41.947 0,3% 75,3% 40.145 0,5% 55,5% 74.789 10,8% 40,4% 130.275 0,9% 52,0% 42.423 0,7% 43,2% 2007 Taxa anual (2000-2007) RMRJ RMRJ Famlias com renda mensal at 3 sm (1) Tipologia

Municpio

rea (km2)

Paracambi

186,8

Queimados

76,7

Rio das Ostras

230,4

Santo Antonio de Pdua

610,7

So Francisco de Itabapoana RMRJ RMRJ

1 122,3

Baixadas Litorneas Noroeste Fluminense Norte Fluminense

So Joo de Meriti

34,7

Seropdica

268,2

Trs Rios

321,0

Valena

1.305

Vassouras

532,4

Volta Redonda

182

Centro-Sul Fluminense Mdio Paraba Centro-Sul Fluminense Mdio Paraba

Tipo A - Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e So Paulo Tipo A - Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e So Paulo Tipo F - Centros urbanos em espaos rurais prsperos Tipo G - Centros urbanos em espaos rurais de mdia renda Tipo H - Centros urbanos em espaos rurais com elevada desigualdade e pobreza Tipo A - Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e So Paulo Tipo A - Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e So Paulo Tipo G - Centros urbanos em espaos rurais de mdia renda Tipo H - Centros urbanos em espaos rurais com elevada desigualdade e pobreza Tipo F - Centros urbanos em espaos rurais prsperos Tipo D - Aglomerados e centros regionais do Centro-Sul

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Notas

(*) Populao estimada

(1) Inclui sem rendimento

(2) Apesar de ter sido retirada da RMRJ no sculo XXI e estar formalmente includa na Regio da Costa Verde, Itagua ainda consta como um tipo de municpio metropolitano

(3) Renda familiar de Nova Iguau, Municpio ao qual Mesquita pertencia poca do Censo.

Fabrcio Leal de Oliveira

(4) Apesar de no constar na classificao considerada, por pertencer RMRJ, Mesquita foi includo no Tipo A.

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16 Avaliao dos Planos Diretores Participativos do Estado do Rio de Janeiro

2.1.1. Aspectos gerais dos planos diretores fluminenses


A pesquisa no pretendeu abarcar todos os detalhes dos planos diretores municipais, mas os aspectos mais relacionados plataforma da reforma urbana, principalmente no que se refere promoo do acesso terra urbanizada, da gesto democrtica da cidade e da implementao do direito cidade, em especial o que diz respeito ao acesso habitao e aos servios e equipamentos de saneamento ambiental, transporte e mobilidade urbana. Essa orientao organizou o questionrio da pesquisa, estruturado nos tpicos A Informaes Gerais (voltado para a caracterizao do Municpio e para a apresentao de aspectos gerais do Plano Diretor), B - Acesso terra urbanizada, C - Acesso aos servios e equipamentos urbanos (com nfase no acesso habitao, ao saneamento ambiental e ao transporte e mobilidade) e D - Sistema de Gesto e Participao Democrtica. Inicialmente, quatro aspectos abrangentes podem ser destacados da anlise dos planos diretores fluminenses:

(1) Os planos diretores, de maneira geral, no enfatizam a promoo do acesso moradia.


Embora a pesquisa enfatize os aspectos relacionados ao acesso moradia e promoo do direito cidade, nem sempre essa a tnica dos planos diretores examinados, o que faz com que o questionrio da pesquisa seja mais ou menos adequado com relao a expressar o contedo dos planos pesquisados, o que no desqualifica o questionrio, mas revela um dos limites assumidos pela pesquisa, que optou pela caracterizao dos avanos na promoo da funo social da propriedade e da cidade. No raro, por exemplo, que os planos municipais dediquem mais artigos e orientaes para o desenvolvimento econmico e atrao de investimentos e empregos do que para as polticas de habitao de interesse social ou de promoo do acesso terra, de maneira geral. Por outro lado, os planos podem ser muito detalhados com relao definio de alteraes no sistema virio e propostas de intervenes fsicas (como o caso de alguns planos da RMRJ), o que no enfatizado na pesquisa e, portanto, talvez no aparea com o devido destaque nos relatrios dos pesquisadores. Aparecem em destaque como nfases presentes em muitos planos fluminenses os seguintes temas: transporte e mobilidade urbana (especialmente no que se refere a definies e propostas para o sistema virio); preservao ambiental (promoo da qualidade ambiental, preservao dos recursos naturais etc); desenvolvimento econmico (com nfases que abrangem desde a promoo da competitividade urbana ou do desenvolvimento sustentvel, at a gerao de trabalho e renda para a populao de renda mais baixa); turismo (associado ao desenvolvimento econmico ou preservao ambiental e do patrimnio cultural); habitao de interesse social (quase sempre presente, ainda que no orientando uma estratgia mais ampla); uso e ocupao do solo (reviso do permetro urbano, orientaes para a legislao urbanstica, distribuio de densidades, estabelecimento de parmetros urbansticos etc); gesto democrtica da cidade; e referncias s condies relativas gesto ambiental e ao planejamento e gesto do territrio.

(2) As assessorias contratadas podem definir uma parte importante do contedo dos planos diretores.
Os processos de elaborao dos planos fluminenses foram tratados apenas nos estudos de caso e no puderam ser examinados em profundidade para o conjunto dos municpios analisados. Contudo,
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Fabrcio Leal de Oliveira

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informaes de entrevistas, de documentos (estudos e diagnsticos) e das oficinas regionais realizadas permitiram observar uma grande variedade nas formas de conduo do processo de elaborao do plano, em especial nos seus aspectos tcnicos. H planos conduzidos inteiramente pelos tcnicos das prefeituras, planos onde foram contratadas assessorias que trabalharam em cooperao com as prefeituras e planos onde as assessorias tiveram um papel mais ou menos preponderante na definio do contedo do projeto de lei. Como se observa nos casos de Queimados e Duque de Caxias ou de Mag, Nilpolis e So Joo de Meriti (todos eles municpios da Baixada Fluminense da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro), a contratao de uma determinada assessoria para a elaborao do projeto de lei pode definir muito mais do que o mtodo para a elaborao do plano ou as suas nfases temticas, e sua influncia pode ir alm da incorporao de orientaes polticas exgenas ou de vises especficas sobre como as cidades devem se desenvolver. Propostas ou parmetros urbansticos similares ou iguais so propostos para municpios diferentes, diretrizes para as polticas setoriais se repetem como modelos prontos que servem a todas as cidades, instrumentos do Estatuto da Cidade so regulamentados da mesma forma, independente das caractersticas dos municpios e da sua populao. Quanto a este ltimo ponto, observou-se que as assessorias so disseminadores de formas de regulamentao dos instrumentos por vezes contrrias s prprias definies do Estatuto e, portanto, sujeitas a questionamentos quanto sua constitucionalidade.

(3) No h vinculao entre os instrumentos oramentrios municipais e o Plano Diretor.


As orientaes dos planos diretores fluminenses no tm relao direta com o ciclo de elaborao oramentria subseqente. Mesquita a nica exceo, ao definir percentuais especficos do oramento para o Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social e para a poltica de gerao de trabalho e renda resta saber se tais orientaes vm sendo cumpridas. Embora conste nos planos que o oramento municipal, a lei de diretrizes oramentrias e o plano plurianual devem respeitar as orientaes e prioridades do Plano Diretor, essas orientaes e prioridades so sempre genricas e no implicam qualquer vinculao com o oramento.

(4) Os grandes investimentos esto alm da influncia do Plano Diretor


Embora o questionrio indique que deve ser avaliado se o Plano Diretor leva em considerao ou no grandes investimentos em infra-estrutura de logstica ou energia, a resposta a esta questo exigiria um acesso maior aos estudos e diagnsticos e ao processo de elaborao dos planos ou um conhecimento prvio maior do municpio pelo pesquisador responsvel, o que est alm do escopo da pesquisa. De fato, na maioria dos casos, os pesquisadores responderam que no identificaram relao entre grandes investimentos e o Plano Diretor. Com exceo das diretrizes relacionadas ao Arco Metropolitano7 - que tm destaque no apenas nos planos dos municpios cortados pela rodovia, mas tambm em planos de municpios prximos, direta ou indiretamente afetados -, ao impacto do COMPERJ8 no leste metropolitano, distribuio dos
7 O projeto do Arco Metropolitano prev a ligao da BR-101, em Itabora, mesma estrada, em Itagua, contornando boa parte da rea urbanizada da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, canalizando o trfego das estradas que chegam ao Rio, e fazendo ligao com o Porto de Itagua. De acordo com a Petrobrs, o Comperj Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro produzir resinas termoplsticas e combustveis e ser construdo numa rea de 45 milhes de metros quadrados localizada no municpio de Itabora, com investimentos previstos em torno de US$ 8,38 bilhes (Fonte: Portal da Petrobrs na Internet, acessado em junho de 2009).
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royalties do petrleo ou ao impacto das usinas hidreltricas em Bom Jesus de Itabapoana, os planos no tm relao explcita com investimentos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) do governo federal ou outros grandes investimentos na regio. Boa parte das referncias a grandes projetos surgiu nas oficinas regionais ou nas entrevistas dos estudos de caso, onde foi possvel observar que, ao menos nos casos identificados, os grandes investimentos se impem ao Plano como condicionantes externos, ou seja, as grandes definies de investimento so tomadas sem qualquer relao com os planos municipais e os planos no dialogam, como poderiam, com os investimentos existentes ou previstos. A refinaria da Petrobrs, em Duque de Caxias (REDUC), ou a Companhia Siderrgica Nacional, em Volta Redonda, por exemplo, sequer so mencionadas nos planos e no se relacionam explicitamente a nenhuma estratgia ou diretriz para o desenvolvimento urbano, embora se constituam em projetos estruturantes para essas cidades, especialmente no caso de Volta Redonda, onde a empresa se constitui no maior proprietrio fundirio da cidade, segundo informaes da oficina regional. A definio do Comperj fez com que o projeto de lei do Plano de Itabora fosse alterado pouco antes da entrega Cmara Municipal e o Arco Metropolitano provocou uma alterao do Macrozoneamento de Duque de Caxias apenas 1 (um) ano aps a aprovao do Plano. Enquanto na oficina no Leste Metropolitano comentava-se que os planos diretores deveriam ser revistos luz das necessidades e do impacto do Comperj, nos seus stios na Internet o Governo do Estado do Rio de Janeiro aponta que quer coordenar todos os planos diretores dos municpios envolvidos direta ou indiretamente com a rodovia [Arco Metropolitano] para promover um desenvolvimento integrado da regio (SEDEIS, 2009)9. Apesar da assimetria de poder entre o Estado e os municpios cortados pelo Arco ou afetados pelo Comperj, espera-se, evidentemente, que tais processos de reviso, caso ocorram, observem as prerrogativas municipais no que diz respeito regulao do uso e ocupao do solo urbano e as orientaes do Estatuto da Cidade sobre a participao popular na elaborao dos planos diretores.

2.1.2. Uma disputa no campo do discurso


Como ser visto ao longo deste trabalho, os planos diretores fluminenses, de maneira geral, pouco ou nada avanaram na direo da promoo do acesso moradia, da reduo das desigualdades sociais ou na redistribuio mais justa da riqueza gerada pelo desenvolvimento urbano. Contudo, os processos de elaborao dos planos diretores se constituram em momentos expressivos muitas vezes momentos nicos - de discusso sobre a poltica urbana e sobre as grandes questes das cidades onde ocorreram. Em todas as oficinas regionais realizadas, os planos foram sempre, em alguma medida, valorizados pelos participantes, mesmo quando crticos contundentes da metodologia, dos formatos de participao, do autoritarismo do Executivo na conduo do processo ou da mediocridade dos seus resultados. Mesmo nesses casos, a existncia de um plano diretor para a cidade foi saudada, seja como um momento de consolidao mnima de princpios e diretrizes para o desenvolvimento urbano, seja como um corpo visvel de normas e orientaes gerais que estabelecem uma nova ou alguma - referncia para a cidade. De fato, se at a aprovao do Estatuto das Cidades e a criao do Ministrio das Cidades, ganhavam corpo como referncias para pensar as cidades as agendas, aes e programas referendados pelas agncias multilaterais internacionais e pelas experincias de gesto empresarial das cidades, a partir de ento a agenda da ampliao da competitividade urbana passou a dividir uma parte do seu amplo espa9 Stio da Secretaria de Desenvolvimento Econmico, Energia, Indstria e Servios - SEDEIS, (http://www.desenvolvimento.rj.gov. br), acessado em junho de 2009.
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o com os temas re-valorizados da gesto democrtica da cidade, da promoo do acesso moradia para a populao de baixa renda, ou das reivindicaes de justia na distribuio dos bens e nus do processo de urbanizao. Por outro lado, poder-se-ia argumentar que essa afirmao do discurso pela reforma urbana convive, em muitos casos, com afirmaes em contrrio no mesmo plano, e que se trataria apenas de uma aceitao superficial, pragmtica, ou mesmo cnica, em nome da adequao do municpio aos ditames do governo federal e, portanto, voltada para a construo das condies de legitimao necessrias para o acesso a recursos e programas federais. De qualquer modo, a disseminao de alguns dos princpios da reforma urbana como se ver adiante, nem todas as bandeiras so disseminadas pelos planos no pode ser negligenciada a priori como uma mediao incua, sem respaldo na ao sobre a cidade. Fazer isso seria desconhecer a potncia das estratgias discursivas e sua importncia no embate pela apropriao social da cidade e na disputa pela construo e legitimao de diferentes vises de mundo. Registre-se, contudo, que o discurso pela competitividade urbana ou pela sustentabilidade econmica das cidades tambm permeia boa parte dos planos fluminenses. no campo da implementao, da regulamentao e da apropriao social dos planos diretores que ser travada a nova disputa pelo significado dos planos diretores fluminenses.

2.2. Acesso terra urbanizada


A anlise dos planos com relao promoo do acesso terra urbanizada, segundo orientao da pesquisa, se concentra nas diretrizes gerais e sua relao com as diretrizes do Estatuto da Cidade, nas definies explcitas ou implcitas da funo social da propriedade, nas definies sobre uso, ocupao e parcelamento do solo, nas disposies sobre zonas especiais de interesse social e nos instrumentos do Estatuto relacionados poltica fundiria e induo do desenvolvimento urbano. Como se ver a seguir, embora a leitura dos planos demonstre a ampla incorporao de um discurso afinado com o objetivos de democratizao da cidade e de promoo do acesso terra, de maneira geral essa incorporao no se traduz em prioridades, compromissos efetivos ou mesmo em diretrizes mais comprometidas com uma distribuio mais justa dos nus e benefcios da urbanizao. Por outro lado, a avaliao geral do zoneamento em relao ao acesso terra urbanizada, um dos pontos tratados no questionrio, foi pouco desenvolvida na maior parte dos relatrios de pesquisa, seja em funo da falta das informaes sobre os municpios necessrias para uma avaliao rigorosa e justa, seja em funo da precariedade no acesso a todos leis que regem o uso e a ocupao do solo.

2.2.1. Incorporao das diretrizes do Estatuto da Cidade


As diretrizes do Estatuto da Cidade so parcialmente incorporadas nos planos diretores, em maior ou menor grau, geralmente de modo formal, sem maior rebatimento nas prioridades definidas nas leis. Com relao s diretrizes do Estatuto mais diretamente relacionadas ao acesso terra urbanizada - ou fundamentais para a implementao de uma poltica nesse sentido -, observa-se que: a) todos os planos incorporam (ainda que formalmente) diretrizes sobre regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda, garantia do direito terra urbana e moradia e gesto democrtica por meio da participao popular;
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b) so menos presentes ou enfatizadas as diretrizes voltadas mais diretamente para a reduo das desigualdades sociais e para a redistribuio de renda e investimentos na cidade, como as diretrizes que orientam para a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao, para a ordenao e controle do uso e ocupao do solo de modo a evitar a reteno especulativa de terrenos e para a recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos.

2.2.2. Funo social da propriedade


Os planos incorporam a orientao do Estatuto e da Constituio Federal e estabelecem, como objetivo ou diretriz, o cumprimento da funo social da propriedade. Contudo, no h necessariamente coerncia entre o destaque inicial e o contedo do Plano. No raro que praticamente qualquer uso ou forma de apropriao do espao urbano seja definido como coerente com o cumprimento da funo social da propriedade, revelando, com freqncia, um esvaziamento ou banalizao do conceito.

2.2.3. Condies de Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo 2.2.3.1. Permetro Urbano e Macrozoneamento
As informaes sobre o permetro urbano, embora fundamentais para o entendimento das condies em vigor para o uso, ocupao e parcelamento do solo no territrio municipal, nem sempre so claras nos planos diretores, que raramente se referem ao fato de os municpios possurem ou no leis de permetro urbano em vigor. Como o acesso a outros documentos legais alm do Plano nem sempre foi possvel no perodo da pesquisa, as informaes a respeito de alteraes no permetro urbano permanecem imprecisas.
Quadro II. Definies sobre o Permetro Urbano no Plano Diretor
No h informaes claras no PD No h, nem havia, rea rural Remete delimitao para lei especfica

Delimitam o permetro no Plano Diretor Define um permetro provisrio: Seropdica. Diminui o permetro: Mesquita. Delimita os ncleos urbanos nos distritos rurais: Nova Friburgo e Santo Antonio Pdua. Delimita o permetro para o distrito sede: Maca e Barra Mansa (delimita os demais em lei aprovada junto com PD). No alteram o permetro: Volta Redonda e Valena. No h informaes suficientes sobre possveis alteraes no permetro anterior: Bom Jesus de Itabapoana, Cabo Frio, Itagua, Bom Jardim e Vassouras.

Duque de Caxias , Mag , So Francisco de Itabapoana, Rio das Ostras, Itabora e Trs Rios

Belford Roxo (1), Paracambi, Bzios, So Joo de Meriti, Campos, Guapimirim Nilpolis, Niteri e e Maca (2) Queimados

Notas: (1) Indica que a lei poder delimitar rea rural; (2) apenas para as reas fora do distrito sede.
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Pode-se afirmar que doze municpios delimitaram permetros urbanos no Plano Diretor, destacando-se os casos de Mesquita, que diminuiu seu permetro urbano, Nova Friburgo e Santo Antonio de Pdua, que delimitaram os ncleos urbanos dos distritos rurais, Volta Redonda e Valena, que mantm o permetro em vigor, Maca e Barra Mansa, que delimitam o permetro urbano no distrito sede e remetem a delimitao dos permetros dos demais distritos para lei especfica. No caso de Barra Mansa, os permetros dos demais distritos foram definidos em lei aprovada ao mesmo tempo em que o Plano Diretor. No caso de Duque de Caxias, como se ver nas consideraes sobre os estudos de caso10, o permetro urbano foi claramente alterado quando houve uma reviso do macrozoneamento apenas um ano aps a aprovao do Plano Diretor. Todos os planos definem macrozonas, sendo que alguns planos de municpios com zonas rurais pr-existentes delimitam zonas que exigiriam a reviso do permetro urbano, mas no h qualquer referncia a respeito na lei. Os condicionantes ambientais ganham destaque mais claro nos casos de Niteri, onde estabelecido um macrozoneamento ambiental, e Nova Friburgo, cujo plano divide o territrio em trs bacias hidrogrficas, subdivididas em reas de interesse ambiental, de desenvolvimento rural sustentvel, de interesse logstico e rea urbana. Cabe destacar ainda os casos de Bzios cujas condies fsicas determinam o macrozoneamento11 , de Seropdica que define limites provisrios para as macrozonas e de Duque de Caxias onde houve uma reviso do macrozoneamento aps a aprovao do plano.

2.2.3.2. Coeficientes de aproveitamento e parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo


Os planos, em geral, remetem a maior parte da legislao de uso, ocupao e parcelamento do solo para legislao especfica. Poucos planos definem parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo alm dos coeficientes de aproveitamento do terreno. Apenas nove definem parmetros significativos (altura das edificaes, taxa de ocupao, atividades permitidas etc) para o uso e ocupao do solo e, tambm, alguma regra para o parcelamento do solo (ver Quadro III), destacando-se os casos de Bom Jardim, Bzios, Itagua, Nova Friburgo, Santo Antonio de Pdua e Valena, que apresentam maior detalhamento das zonas ou dos parmetros.

10 Ver tpico 3. Estudos de caso: o processo de elaborao, aprovao e implementao dos planos diretores. 11 O territrio de Bzios dividido em Macrozona 1 - rea Peninsular, Macrozona 2 - rea Continental e Macrozona 3 - reas Insulares.
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Quadro III. Regulao do uso, ocupao e parcelamento do solo no Plano Diretor Estabelecem outros parmetros urbansticos alm do CAT Define parmetro Define alguma significativo de regra para o parceuso e ocupao lamento do solo do solo Estabelece que novos loteamentos devem prever percentuais para Habitao de interesse social Remete toda a regulao de uso, ocupao e parcelamento para lei especfica

Definem macrozoneamento

Estabelecem Coeficientes de Aproveitamento do Terreno (CAT) geral ou por zonas / reas

Todos

Armao dos Bzios (1), Bom Jardim, Duque de Caxias, Guapimirim, Itagua, Mag, Mesquita, Nilpolis, Nova Friburgo, Queimados, Rio das Ostras, Santo Antonio de Pdua, So Joo de Meriti e Valena

Armao dos Bzios, Bom Jardim, Duque de Caxias, Itagua, Mag, Mesquita, Nilpolis, Nova Friburgo, So Joo de Meriti, Santo Antonio de Pdua, Seropdica, Trs Rios e Valena

Armao dos Bzios, Bom Jardim, Duque de Caxias, Itagua, Mesquita, Vassouras e Niteri (2), Nova Niteri (4) Friburgo, Rio das Ostras, Seropdica, Santo Antonio de Pdua e Valena

Belford Roxo, Barra Mansa (3), Bom Jesus de Itabapoana, Cabo Frio, Campos (3),Itabora, Maca, Paracambi, So Francisco de Itabapoana, Trs Rio e Volta Redonda

Notas: (1) O PD define intensidade da ocupao por meio da combinao dos parmetros de gabarito e taxa de ocupao. (2) Vem detalhando sua legislao de uso, ocupao e parcelamento do solo em planos urbansticos regionais. (3) Elaborou e aprovou a legislao de uso, ocupao e parcelamento do solo em conjunto com o Plano Diretor. (4) Em Niteri, a definio estabelecida j constava do Plano Diretor de 1992 e no foi alterada no processo de reviso, em 2004.

Pelo menos nos casos de Campos, Niteri e Barra Mansa, sabe-se que foram aprovadas leis urbansticas orientadas pelo Plano Diretor. Niteri detalhou suas normas em Planos Urbansticos Regionais (PUR), Campos teve aprovadas suas leis de uso e ocupao do solo e parcelamento da terra, elaboradas em conjunto com o Plano Diretor e Barra Mansa aprovou ao mesmo tempo leis para o Plano Diretor, uso e ocupao do solo de reas urbanas e rurais, Plano Municipal de Habitao de Interesse Social e ZEIS. J no caso de Cabo Frio, a legislao de uso, ocupao e parcelamento do solo, elaborada e enviada em conjunto com o Plano Diretor para a Cmara Municipal, ainda no tinha sido aprovada no perodo da pesquisa. Barra Mansa se destaca pela maior flexibilidade na regulao do uso e ocupao do solo, pois permite que a lei seja modificada inclusive os coeficientes de aproveitamento do terreno - pelo Executivo. Estabelecem alguma norma sobre o parcelamento da terra os seguintes municpios: Seropdica, Santo Antonio de Pdua, Mesquita e Valena, que estabelecem lote mnimo e/ou testada mnima do lote; Caxias, que define o mdulo mnimo para zona com caractersticas rurais; Niteri, cuja lei de parcelamento tambm d parmetros especficos para AEIS; Rio das Ostras, que prev que parcelamentos com mais de 50 h devem ser submetidos a audincias pblicas e Estudo de Impacto Ambiental; e Bom Jardim, Nova Friburgo, Itagua e Bzios, que detalham as normas nos seus planos. Apenas os planos de Vassouras e Niteri definem que os novos loteamentos devem prever percentuais para habitao de interesse social: em Vassouras, reservada 10% da rea dos novos loteamentos para casas populares e, em Niteri, 5% da rea dos novos loteamentos e condomnios destinada para programas habitacionais para baixa renda. No caso de Niteri, essa definio j constava do Plano Diretor de 1992 e no foi alterada na reviso realizada em 2004.
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2.2.3.3. Zoneamento e polticas especficas para as reas centrais e stios histricos


Quase todos os planos tm alguma poltica ou orientao especfica para reas centrais e/ou stios histricos. Muitos planos definem zonas ou reas de preservao do patrimnio cultural, identificam imveis de interesse cultural, delimitam centros histricos ou estabelecem polticas ou aes voltadas para a requalificao ou revitalizao so estes os termos mais usados das reas centrais ou centros histricos. No raro que as polticas para a preservao de stios histricos sejam associadas a polticas de promoo do turismo ou de promoo econmica, de modo geral, por meio da reformulao ou dinamizao urbanstica dos Centros municipais.

2.2.4. Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS


Como mostra o Quadro IV-A, apenas doze planos delimitam Zonas ou reas Especiais de Interesse Social no Plano Diretor, 15 (quinze) planos remetem para delimitao posterior e apenas um o plano de Trs Rios no d qualquer orientao a respeito. Vinte planos do alguma orientao ou diretriz especfica para ZEIS e sete no do nenhuma orientao substantiva alm da definio do que so as zonas/reas, geralmente correspondentes s reas ocupadas por assentamentos de baixa renda, com eventuais condicionantes, como a excluso das ocupaes em reas de risco ou a referncia genrica necessidade de legislao especfica de uso e ocupao do solo. Dezessete planos prevem que, alm das reas ocupadas por populao de baixa renda, reas vazias ou sub-utilizadas podem ser delimitadas como ZEIS, mas apenas um plano Mesquita -, delimita uma rea vazia como ZEIS no prprio plano.

2.2.4.1. Orientaes para ZEIS


Alguns planos definem que as ZEIS devem ser criadas em lei (casos de Cabo Frio, que define comunidades cuja delimitao deve ser feita na Lei de Uso e Ocupao do Solo e Nova Friburgo), enquanto outros estabelecem que a delimitao pode ser feita por ato do Poder Executivo, como Itagua, Bzios, Campos, Rio das Ostras e Niteri. As orientaes para ZEIS referem-se, principalmente, a critrios para a sua delimitao, definio de parmetros urbansticos, definies sobre a gesto de recursos em ZEIS (formas de controle social, faixa de renda a ser atendida, fundos etc), elaborao de planos especficos de regularizao urbanstica ou fundiria, implantao de equipamentos pblicos e infra-estrutura e aplicao de instrumentos do Estatuto da Cidade. Entre os municpios fluminenses que mais detalham o tema, pode-se destacar, por exemplo, os casos de Niteri - que define orientaes gerais e d critrios para a criao de ZEIS e define, em Planos Urbansticos Regionais (PUR), parmetros urbansticos para regularizao e novas construes em ZEIS e de Mesquita - que orienta quanto populao a ser atendida, realizao de plano de regularizao, participao popular e gesto dos recursos e, tambm, define uma rea para investimentos prioritrios em saneamento e urbanizao, onde as famlias com renda de 0 a 3 salrios podem se beneficiar de recursos do Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social (FMHIS).

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Quadro IV-A. Zonas de Especial Interesse Social nos Planos Diretores Municipais Delimitam ZEIS no Plano Diretor (definio em mapa ou descrio do permetro) Remetem para lei posterior sem qualquer orientao substantiva Remetem para delimitao posterior No delimitam nem Remetem do qualquer para lei posorientao a terior sem respeito qualquer orientao substantiva Prevem que reas vazias ou sub-utilizadas podem ser delimitadas como ZEIS

Do alguma orientao ou diretriz especfica para ZEIS

Do alguma orientao ou diretriz especfica para ZEIS

Armao dos Bzios, Bom Jardim, Campos, Duque Rio das de Caxias, Itabora, Ostras. Mesquita, Niteri, Nova Friburgo, Queimados,Valena e Volta Redonda

Barra Mansa, Belford Roxo, Itagua Maca,Paracambi, Santo Antonio de Padua, So Fco de Itabapoana, Seropdica e Vassouras.

Bom Jesus de Itabapoana, Cabo Frio, Guapimirim, Mag, Nilpolis, So Joo de Meriti

Trs Rios

Barra Mansa, Bom Jardim, Campos, Duque de Caxias, Guapimirim Itabora, Mesquita (1), Niteri, Nova Friburgo, Paracambi, Rio das Ostras, So Francisco de Itabapoana, So Joo de Meriti (2), Santo Antonio de Pdua, Seropdica, Vassouras e Volta Redonda.

Notas: (1) O Plano de Mesquita o nico que delimita ZEIS em rea vazia. (2) So Joo de Meriti no faz referncia ZEIS em reas vazias, mas prev o levantamento dos terrenos vazios e sub-utilizados para construo de novas unidades habitacionais.

A maioria dos planos no define claramente a populao que acessa os projetos habitacionais em ZEIS (Quadro IV-B), referindo-se populao de baixa renda em geral. Apenas Barra Mansa, Belford Roxo, Campos, Itabora, Mesquita, Nova Friburgo, Seropdica e Volta Redonda definem a faixa de renda familiar a ser atendida. Mesquita o municpio que mais restringe as famlias a serem atendidas (apenas a faixa com renda familiar at 3 salrios mnimos), seguido por Volta Redonda e Barra Mansa, que prevem a faixa de renda at 5 salrios mnimos. No outro extremo, Itabora prev a possibilidade de habitao de interesse social para as famlias com renda at 6 salrios mnimos e de habitao de mercado popular para famlias com renda at 16 salrios mnimos.

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Quadro IV-B. Definio da populao que acessa os projetos habitacionais em Zonas de Especial Interesse Social nos Planos Diretores Fluminenses
No definem ou se referem populao de baixa renda em geral Famlias com renda at 3 salrios mnimos Famlias com renda at 5 ou 6 salrios mnimos

Outros parmetros

Armao dos Bzios, Bom Jardim, Bom Jesus de Itabapoana, Cabo Frio, Duque de Caxias, Guapimirim, Itagua, Nilpolis, Niteri, Maca,Mag, Paracambi, Queimados, Rio das ostras, So Francisco de Itabapoana, So Joo de Meriti, Santo Antonio de Pdua, Valena e Vassouras.

Mesquita

At 5 sm: Barra Mansa, Volta Redonda (*); At 6 sm: Campos, Nova Friburgo, Belford Roxo, Seropdica.

Itabora prev HIS (renda at 6 sm) ou HMP (renda at 16 sm)

(*) Volta Redonda prioriza a faixa at 3 salrios mnimos.

A maioria dos planos no identifica quais instncias so responsveis pela gesto dos recursos em ZEIS, com exceo de poucos planos (Caxias, Queimados, Belford Roxo, Paracambi, entre outros) que definem que o Conselho participa no caso do FMHIS ou outros fundos e que os demais recursos so geridos pelo Executivo. Este ponto ser retomado mais adiante, nos tpicos relativos gesto democrtica da cidade e poltica habitacional.

2.2.5. Instrumentos de Poltica Fundiria


Os instrumentos de poltica fundiria do Estatuto da Cidade esto presentes, de alguma maneira, na maioria dos planos. Raramente, contudo, so auto-aplicveis e, via de regra, foram regulamentados de forma desarticulada e desvinculada de qualquer estratgia voltada para a promoo do acesso moradia e ou para a recuperao da valorizao fundiria gerada no processo de urbanizao. Como mostra o Quadro V, os instrumentos de poltica fundiria foram largamente incorporados nos planos diretores, ainda que, freqentemente, de modo formal ou superficial, sem detalhamento (alguns dos planos citados apenas listam os instrumentos). Nos prximos itens, sero apresentados em destaque os instrumentos que o Estatuto exige maior detalhamento no Plano Diretor parcelamento / utilizao / edificao compulsrios / IPTU progressivo no tempo e outorga onerosa do direito de construir e, a seguir, os demais instrumentos destacados no quadro, com a incluso, ainda da operao interligada, no mencionada no Estatuto da Cidade.

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Quadro V - Instrumentos de poltica fundiria com aplicao prevista ou apenas listados nos Planos Diretores Fluminenses

Municpios

Armao dos Bzios Barra Mansa Bom Jardim Cabo Frio

Instrumentos Belford Roxo B. J. Itabapoana Campos dos Goytacazes Duque de Caxias Guapimirim Itabora Itagua Maca Mag

Mesquita Nilpolis Niteri

Nova Friburgo Paracambi Queimados

Rio das Ostras

S. Antonio de Pdua

S. F. Itabapoana

So Joo de Meriti

Seropdica

Trs Rios

Valena

Vassouras

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Volta Redonda

Parcelamento / utilizao / edificao compulsrios / IPTU progressivo no tempo

Outorga Onerosa do Direito de Construir


Operao urbana consorciada

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Transferncia do Direito de Construir


Estudos de Impacto de Vizinhana


Direito de Preempo

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2.2.5.1. Parcelamento, edificao e utilizao compulsrios e IPTU progressivo no tempo


Todos os planos do Estado do Rio de Janeiro analisados prevem esses instrumentos e em nenhum deles todo o ciclo auto-aplicvel, com exceo de Barra Mansa12.

Delimitao de rea para aplicao dos instrumentos


Vinte e dois municpios definem rea para aplicao (Quadro VI-A) e apenas seis Paracambi, Seropdica, Campos, Vassouras, Trs Rios e Guapimirim remetem a delimitao para legislao posterior. Sete municpios flexibilizam a delimitao, pois definem reas no Plano Diretor, mas permitem alteraes ou detalhamentos posteriores por lei: Valena define imveis especficos como passveis de aplicao dos instrumentos e prev a possibilidade de criao de novas reas; Niteri estabelece que os instrumentos podem ou no ser aplicados em toda a rea definida, segundo o que definirem os Planos Urbansticos Regionais; Itabora define que os Planos Regionais podem criar novas reas; Bzios estabelece que podero ou no ser delimitados terrenos nas reas indicadas por meio de regulamentao e no de lei; Cabo Frio faculta ao Poder Pblico Municipal exigir o parcelamento compulsrio e estabelece que a lei definir reas prioritrias para tal; Rio das Ostras define que a reviso da legislao urbanstica poder rever delimitao e Volta Redonda estabelece que podero ser criadas novas reas para aplicao do instrumento, desde que aps formulao pelo Poder Executivo, deliberao do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e definio em lei especfica. Como o Estatuto estabelece que os planos diretores devem fixar as reas para aplicao do instrumento e no leis especficas deles decorrentes, como no caso de outros instrumentos -, verifica-se que quase a metade dos planos fluminenses podem ser questionados quanto sua constitucionalidade nesse aspecto. Por outro lado, relegar essa discusso apenas aos aspectos jurdico-legais retiraria a importncia do debate sobre o momento e o meio institucional adequado para a definio de reas onde deve ser induzido o desenvolvimento urbano. A definio do Plano Diretor como o campo de definio da aplicao do parcelamento, da edificao ou utilizao compulsria e do IPTU progressivo no tempo favorece uma viso integrada das estratgias de desenvolvimento urbano e abre um espao maior para a participao da populao em geral e dos diferentes agentes, no apenas em funo da amplitude do tema de discusso de um plano diretor que deveria envolver toda a cidade e sua regio de relao -, mas, tambm, em virtude do plano diretor ser um momento especial de discusso da poltica urbana, que envolve um maior leque de tcnicos e especialistas de diferentes polticas setoriais e, especialmente, por ser uma lei onde obrigada a participao da populao, o que traz maior visibilidade das questes e conflitos em jogo.

Detalhamento

Metade dos planos analisados detalha mais a regulamentao dos instrumentos e define critrios de subutilizao, no edificao e no utilizao: Barra Mansa (que d todas as condies para a sua aplicao), Bom Jardim, Bom Jesus de Itabapoana, Cabo Frio, Itabora, Mag, Mesquita, Nilpolis, Niteri (tanto no Plano Diretor quanto nos Planos Urbansticos Regionais), Nova Friburgo, Rio das Ostras, Santo Antonio de Pdua, So Joo de Meriti e Volta Redonda.
12 Como ser discutido mais adiante, identificar o instrumento como auto-aplicvel a partir das condies definidas no Plano Diretor no significa necessariamente que haja condies polticas e institucionais para a sua aplicao.
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28 Avaliao dos Planos Diretores Participativos do Estado do Rio de Janeiro

Em Nilpolis, So Joo de Meriti, Mag e Mesquita e nas ZEIS em Itabora, aparentemente o Plano d condies para que sejam aplicados os institutos do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, mas falta ser regulamentado todo o ciclo de aplicao relativo ao IPTU progressivo no tempo. A maioria dos planos no d prazo para regulamentao total dos instrumentos. As excees so Caxias, Maca, Mesquita, Paracambi e Volta Redonda, que definem um prazo de 1 ano aps a validade do Plano Diretor e Queimados, que d um prazo de 2 anos.
Quadro VI-A: Parcelamento, utilizao e edificao compulsrios e IPTU progressivo no tempo nos Planos Diretores fluminenses
Delimitam rea para aplicao Prevem os instrumentos Definem tamanho Definem critrios de subu- No do critrios de mnimo dos lotes tilizao/no edificao/ subutilizao/no edisobre o qual incidem no utilizao ficao/no utilizao os instrumentos Barra Mansa, Bom Jardim, Bom Jesus de Itabapoana, Cabo Frio, Itabora, Mag, Mesquita, Nilpolis, Niteroi, Nova Friburgo, Rio das Ostras, Santo Antonio de Pdua, So Joo de Meriti, So Francisco de Itabapoana, Valena e Volta Redonda Nova Friburgo, Bom Jardim, Caxias, Queimados, So Joo Duque de Caxias, de Meriti, Nilpolis, Queimados, Belford Roxo, Maca, Niteri, Mag, Mesquita, NiItabora, Bzios, Cabo teri, Itabora, Bzios, Frio, Rio das Ostras, Cabo Frio, Bom Jesus de Itabapoana, Rio das Itagua Ostras, Barra Mansa, Volta Redonda Flexibilizam a delimitao da rea

Remetem a delimitao para legislao posterior

Todos

Valena, Niteri, Itabora, Bzios, Cabo Frio, Rio das Ostras, Volta Redonda

Paracambi, Seropdica, Campos, Vassouras, Trs Rios e Guapimirim.

Quadro VI-B: Parcelamento, utilizao e edificao compulsrios e IPTU progressivo no tempo nos Planos Diretores fluminenses
Aparentemente do condies para serem aplicados com a aprovao do PD Todo o ciclo de Apenas parcelamento aplicao (definio edificao utilizao da progressividade das compulsrios alquotas do IPTU etc) D prazo para a regulamentao

No do prazo

At 1 ano

At 2 anos

Itabora (nas ZEIS), Nilpolis, So Joo de Meriti, Mag, Mesquita

Barra Mansa

Bzios, So Joo de Meriti, Nilpolis, Seropdica, Itagua, Niteri, Itabora, Bom Jardim, Belford Roxo, Mag, Nova Friburgo, Cabo Frio, Bom Jesus de Itabapoana, Campos, Rio das Ostras, Santo Antonio de Pdua, So Francisco de Itabapoana, Vassouras, Valena, Trs Rios, Guapimirim

Caxias, Paracambi, Queimados Mesquita, Maca, Volta Redonda

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Lote mnimo
Entre os planos que dispem a respeito do lote mnimo para aplicao dos instrumentos, a maioria (11 planos) estabelece lotes relativamente pequenos (entre 100m2 e 360 m2), quatro definem lotes mnimos de 1.000 m2 e trs lotes com 2000 m2 ou mais. Duque de Caxias prev o lote mnimo maior: os instrumentos incidem apenas em lotes com 10.000 m2 ou mais (na Zona de Ocupao Controlada) e 50.000 m2 ou mais (na Zona de Ocupao Preferencial) - com exceo das ZEIS, onde o lote mnimo de 700 m2 e Santo Antonio de Pdua e Bzios (apenas nos lotes no residenciais) os menores, pois no definem limite mnimo de lote para aplicao dos instrumentos (Quadro VI-C).
Quadro VI-C: Parcelamento, utilizao e edificao compulsrios e IPTU progressivo no tempo nos Planos Diretores fluminenses: Lotes mnimos para aplicao dos instrumentos
Sem limite 100m2 a 360m2 Bom Jardim, Mesquita, Niteri, Itabora, Bzios (lotes residenciais), Bom Jesus de Itabapoana, Rio das Ostras, Volta Redonda, Paracambi, Barra Mansa, So Francisco de Itabapoana 700m2 1000m2 Nova Friburgo, So Joo de Meriti, Nilpolis, Mag 2000m2 a 5000m2 10.000m2 ou mais

Bzios (lotes no residenciais), Santo Antonio de Pdua

Caxias e Queimados (em ZEIS)

Queimados e Cabo Frio

Caxias

Aproveitamento e utilizao mnimos


Os coeficientes de aproveitamento mnimo do terreno definidos para edificao variam de maior que 0 (casos de Itabora e Barra Mansa, onde qualquer aproveitamento considerado suficiente) a 0,5 (Bom Jardim, So Joo de Meriti, Nilpolis, Mag e Mesquita). Os percentuais de utilizao mnima da edificao definidos so: maior que 0 (casos de So Joo de Meriti, Nova Friburgo, Paracambi, Nilpolis, Mag, Cabo Frio, Santo Antonio de Pdua, Barra Mansa), 20% (Campos, Volta Redonda, So Francisco de Itabapoana), 30% (Bom Jardim) e 40% (Mesquita). Para ser considerado no utilizado ou subutilizado, as edificaes devem estar nessas condies por um tempo mnimo que varia de 6 meses (caso de Paracambi) a 5 anos (Mesquita, Barra Mansa, Volta Redonda, So Francisco de Itabapoana, Campos, Cabo Frio).

Isenes
So muitos os tipos de iseno definidos nos planos diretores. Dentre os usos ou situaes que isentam o imvel da aplicao dos instrumentos, cabe destacar os seguintes casos: Imveis com atividade econmica que no necessite de edificao ou coeficiente de aproveitamento mnimo para se desenvolver (8 municpios13); Imveis exercendo funo ambiental essencial segundo parecer de rgo do Poder Executivo (8 municpios);
13 No caso de Itabora, definido que os Planos Regionais definiro as condies e a localizao em que os terrenos no edificados ou subutilizados ocupados por estacionamentos e outras atividades econmicas que no necessitam de edificao podero ser considerados subutilizados (PD, art.184, 3).
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30 Avaliao dos Planos Diretores Participativos do Estado do Rio de Janeiro

Imveis de interesse ambiental ou cultural (12 municpios); Imveis integrantes de massa falida ou que tenham outra restrio ocupao por deciso judicial (9 municpios); Imveis ocupados por clubes ou associaes (8 Municpios). Alm desses casos mais comuns de iseno, h tambm planos que do iseno nos casos de um ou mais dos seguintes usos e situaes: estacionamentos, transportadoras, garagens de veculos, terminais de carga ou armazenamento, postos de gasolina, edificaes em runas ou abandonadas, igrejas ou templos, cooperativas habitacionais, habitao de interesse social, equipamentos urbanos e comunitrios, etc. Valena, Maca, Caxias, Queimados e Belford Roxo no definem casos de iseno.

Consrcio imobilirio e destinao dos imveis desapropriados com ttulos da dvida pblica
A maioria dos planos faz referncia possibilidade de consrcio imobilirio. Volta Redonda define que os imveis desapropriados com base nos instrumentos devem ser destinados construo de habitao de interesse social ou equipamentos urbanos. Maca e Campos definem que a regulamentao do consrcio imobilirio deve prever rea para habitao de interesse social e para parques empresariais.

Comentrios finais

Alm dos casos de delimitao de reas para aplicao dos instrumentos em lei especfica fora do Plano Diretor, cabe destacar ainda outros casos onde a regulamentao busca brechas que podem ser questionadas, tendo em vista o que estabelece o Estatuto da Cidade. O plano de Belford Roxo institui a possibilidade de defesa do proprietrio no caso de parcelamento compulsrio; Caxias e Queimados prevem a possibilidade de iseno do IPTU em geral como benefcio compensatrio de limitaes impostas aos imveis pelo Plano Diretor, com opinamento a respeito pelo o Conselho da Cidade; diversos planos permitem que rgos do Executivo definam caso a caso se os imveis sujeitos ao parcelamento / edificao / utilizao compulsrios esto ou no exercendo funo ambiental. H tambm outros casos que, mesmo de acordo com o estabelecido no Estatuto, esvaziam o poder de induo do instrumento para a ocupao dos vazios urbanos. Em Caxias, os lotes mnimos definidos inviabilizam o instrumento, chegando a 10.000 m2 na Zona de Ocupao Controlada (corresponde exatamente s reas mais centrais da cidade) e a 50.000 m2 na Zona de Ocupao Preferencial. Em diversos municpios os critrios de subutilizao no abrangem imveis com atividade econmica que no necessite de edificao ou coeficiente de aproveitamento mnimo para se desenvolver, o que significa, na prtica, que qualquer aproveitamento econmico (feiras temporrias, estacionamentos, garagens etc) isenta o imvel das obrigaes da lei. Por outro lado, os coeficientes mnimos de aproveitamento do terreno costumam ser baixos, assim como o percentual de utilizao exigido s edificaes.

2.2.5.2. Outorga Onerosa do Direito de Construir


Quase todos os municpios prevem o instrumento as excees so Belford Roxo, Bzios e Guapimirim , mas apenas Nova Friburgo e Santo Antonio de Pdua do todas as condies para a sua aplicao. Apenas oito municpios atendem ao disposto no Estatuto, que estabelece que os planos diretores devem definir a rea e os coeficientes bsico e mximo para aplicao da outorga onerosa do direito de construir (Quadro VII-A). A maioria (15 municpios) remete a definio da rea ou dos coeficientes
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bsico ou mximo para legislao complementar e trs municpios So Joo de Meriti, Nilpolis e Mag estabelecem que os coeficientes de aproveitamento mximo podem ser definidos caso a caso pelo Conselho de Desenvolvimento Urbano ou similar nas reas onde a lei permitir o instrumento.
Quadro VII-A. Outorga onerosa do direito de construir nos planos diretores fluminenses: Definio das condies para aplicaes Estabelecem todas as condies para a aplicao Definem rea de Remetem para lei complementar aplicao e coeficientes a definio de rea ou coeficientes de aproveitamento bsico bsico ou mximo e mximo Duque de Caxias, Itabora, Mesquita, Nova Friburgo, Queimados, Santo Antonio de Pdua, So Francisco de Itabapoana e Valena Barra Mansa, Bom Jardim, Bom Jesus de Itabapoana, Cabo Frio, Campos, Maca, Niteri, Paracambi, Rio das Ostras, So Francisco de Itabapoana, Seropdica, Trs Rios, Vassouras e Volta Redonda Remetem para o executivo atribuies do legislativo

Nova Friburgo e Santo Antonio de Pdua

Barra Mansa, Duque de Caxias, Mag, Nilpolis, Queimados, e So Joo de Meriti

Nos casos de Duque de Caxias e Queimados, o plano remete a regulamentao do processo de concesso da outorga para o Poder Executivo, enquanto o Estatuto exige que a frmula de clculo da cobrana, os casos de iseno e a contrapartida do beneficirio sejam definidos em lei municipal. Os casos de Barra Mansa, cuja lei permite que os coeficientes de aproveitamento mximo sejam objeto de deliberao do Conselho da Cidade, de So Joo de Meriti, de Nilpolis e de Mag, que permite que o Conselho delibere sobre o aproveitamento mximo nas reas definidas em lei, completam o quadro de municpios que remetem para o Poder Executivo atribuies do legislativo municipal. Do prazo para regulamentao do instrumento os planos de Caxias, Paracambi, Volta Redonda (1 ano) e de Queimados e Itabora (2 anos).
Quadro VII-B. Outorga onerosa do direito de construir nos planos diretores fluminenses: Coeficientes bsicos de aproveitamento do terreno Varivel por zona menor ou igual a 1 >1a2 No define

Caxias, Itabora, Campo Queimados, Mesquita, (LUOS), Nova Friburgo, Rio das Ostras, Niteri (PUR), Santo Vassouras, Valena Antnio de Pdua

Paracambi, Seropdica, Cabo Frio, So Joo de Meriti, Mag, Nilpolis, Bom Bom Jeus de Itabapoana, Barra Mansa, Volta Redonda, Trs Rios, Maca Jardim

Como mostra o Quadro VII-B, cinco municpios definem baixos coeficientes de aproveitamento bsico (at 1,0), 4 (quatro) definem coeficientes maiores do que 1,0 at 2,0 e seis municpios definem coeficientes variveis por zonas, que podem ser relativamente baixos (como o caso de Caxias, que prev o coeficiente 1,0 nas reas centrais e em reas industriais e 2,0 em outras reas) ou muito altos (como o caso de Campos, onde os coeficientes bsicos vo de 3,0 a 5,0). Campos e Niteri definem os coeficientes fora do Plano Diretor (lei de uso e ocupao do solo e planos urbansticos regionais, respectivamente).

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Quadro VII-C. Outorga onerosa do direito de construir nos planos diretores fluminenses: Destinao dos recursos
Finalidades relacionadas HIS / redistributivas Finalidades no necessariamente redistributivas No define

Mesquita, Campos, So Francisco de Itabapoana

Caxias, Queimados, Mag, Seropdica, Rio das Ostras, Vassouras, Trs Rios, Nova Friburgo, Bom Jardim, Niteri, Valena, Maca, Santo Antonio de Pdua.

So Joo de Meriti, Nilpolis. Itabora, Cabo Frio, B J Itabapoana, Barra Mansa, Volta Redonda

A maioria dos planos no assegura recursos exclusivos para habitao de interesse social ou outras finalidades redistributivas, como investimentos em saneamento ambiental em reas precrias, construo de equipamentos pblicos etc, pois so direcionados para fundos que podem ser tambm utilizados para financiar o desenvolvimento urbano em geral.

Comentrios finais
O confronto com as orientaes do Estatuto especialmente no que diz respeito remisso de atribuies para o Poder Executivo -, a definio de coeficientes bsicos altos e a desvinculao da aplicao do instrumento da sua vertente redistributiva mostram a fragilidade da regulamentao do instrumento no Estado do Rio de Janeiro. Esvaziada de seus atributos de instrumento de captura e justa redistribuio de parcela da valorizao fundiria gerada pelo desenvolvimento urbano, a outorga onerosa do direito de construir pode, em muitos casos, gerar efeito contrrio, ao permitir a apropriao privada de novos benefcios (especialmente nos casos onde os coeficientes bsicos so superiores legislao vigente) e o reinvestimento dos recursos em reas menos necessitadas, que podem incluir as prprias reas onde eles so arrecadados.

2.2.5.3. Demais instrumentos


Neste tpico, sero apresentadas observaes sobre os demais instrumentos de poltica fundiria includos no questionrio da pesquisa bsica: operao urbana consorciada, transferncia do direito de construir, Estudo de Impacto de Vizinhana, direito de preempo, operao interligada, outorga onerosa de transformao de uso, concesso de uso especial para fins de moradia e direito de superfcie.

Operaes urbanas consorciadas


As operaes urbanas esto previstas em quase todos os planos analisados as excees so Bzios, Cabo Frio, Mesquita e Paracambi , que as remetem para leis especficas, com exceo dos casos de Duque de Caxias e Queimados, que remetem a regulamentao da operao mera autorizao do Executivo. Os planos, com algumas excees, reproduzem os termos do Estatuto da Cidade nas suas orientaes quando existem para a elaborao de leis especificas. Alguns planos criam algum rito de controle social, ao submeter o plano da operao ao parecer (Caxias, Queimados, Bom Jesus de Itabapoana, Rio das Ostras, Trs Rios) ou prvia aprovao (So Joo de Meriti, Nilpolis, Mag, Bom Jardim, Nova Friburgo, Campos, Santo Antnio de Pdua) do Conselho da Cidade, de Desenvolvimento Urbano ou similar. So Joo de Meriti, Nilpolis, Nova Friburgo, Santo Antonio de Pdua e Campos incluem a obrigatoriedade de previso de soluo habitacional dentro do permetro da operao ou nas suas vizinhanOlhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

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as, no caso da necessidade de remoo dos moradores de favelas e cortios ou de reas de recuperao / preservao ambiental. So Francisco de Itabapoana e Belford Roxo explicitam a possibilidade da remoo dessa populao tambm para reas dotadas de infra-estrutura urbana e oferta de trabalho e Mag define que a remoo pode se dar para qualquer rea dentro do permetro urbano. Treze municpios autorizam a emisso de certificados de potencial adicional de construo (CEPACs). Alguns planos regulamentam o instrumento em desacordo com o que estabelece o Estatuto da Cidade. Os planos de Caxias e Queimados definem que as operaes urbanas sero autorizadas por decreto do Executivo, ouvido o Conselho da Cidade, o que contraria a Lei Federal, que exige a sua regulamentao em lei. J os planos de Belford Roxo e So Francisco de Itabapoana repetem quase exatamente a mesma regulamentao, ambos em discordncia com o Estatuto. Enquanto a Lei Federal exige que as operaes atendam sempre a trs objetivos (alcanar transformaes urbansticas, melhorias sociais e valorizao ambiental), os planos definem que as operaes devero atender a apenas duas dentre as seguintes finalidades: promoo de habitao de interesse social; regularizao de assentamentos subnormais; implantao de equipamentos; ampliao e melhoria das vias estruturais; preservao de reas de interesse ambiental, paisagstico e cultural; implantao de centros de comrcio e servios; e recuperao de reas degradadas (Belford Roxo inclui ainda a finalidade de implantao de parques empresariais).

Transferncia do direito de construir


A aplicao est prevista na grande maioria dos planos fluminenses as excees so Queimados, Mesquita, Paracambi, Bzios e Guapimirim , que, geralmente, remetem a sua regulamentao para lei especfica. Nos casos de Nilpolis, Mag, So Joo de Meriti e Itabora, as condies para a transferncia esto definidas no Plano Diretor e sua aplicao depende apenas de autorizao do Poder Executivo. Em Volta Redonda, o Executivo tambm pode autorizar a transferncia, embora as condies estejam menos detalhadas e o plano permita a transferncia nos casos de imveis necessrios para a renovao urbana, o que no previsto pelo Estatuto da Cidade. Destacam-se ainda os casos de Santo Antnio de Pdua e Itabora, que detalham aspectos da regulamentao do instrumento. Embora seja relevante para avaliao das formas de regulamentao do instrumento, a pesquisa no favoreceu a realizao de uma anlise sobre as justificativas que orientaram as definies relativas ao instrumento, especialmente se relacionadas compensao dos proprietrios, induo do desenvolvimento urbano ou preservao ambiental, embora alguns relatos permitam identific-las. Por outro lado, as especificidades do instrumento exigem uma capacidade de gesto, controle e acompanhamento que dependem de determinadas condies institucionais das administraes pblicas locais, cuja avaliao, contudo, est alm do escopo da pesquisa.

Estudo de Impacto de Vizinhana


Previsto em todos os planos, com exceo do Plano de Guapimirim, o instrumento geralmente remetido para regulamentao em lei especfica. Nos casos de Bom Jardim, Cabo Frio, Mesquita14 e Itagua, a regulamentao permite a sua aplicao logo aps a aprovao do plano.
14 No caso de Mesquita, onde o plano detalha toda a regulamentao, depoimento de tcnico municipal apontou que o municpio no consegue aplicar a contento o instrumento porque no haveria recursos ou condies tcnicas para a anlise dos relatrios de impacto de vizinhana.
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Alm dos planos que possibilitam a sua aplicao imediata, detalham critrios, orientaes e linha de corte (limites de rea construda, tipos de edificao ou atividade cujo licenciamento depende de EIV) para os empreendimentos os planos de Campos, Caxias e Queimados. Os planos de So Joo de Meriti, Nilpolis e Mag definem a figura dos usos geradores de impacto urbanstico, e, tambm, quais os empreendimentos de impacto e as linhas de corte relacionadas a porte e atividade que exigem a aprovao de um Estudo de Impacto Urbanstico. J os planos de Belford Roxo, Bzios, Itabora, Maca, Nova Friburgo, Santo Antonio de Pdua, Trs Rios e Valena definem, como maior ou menor detalhamento, critrios para classificao dos empreendimentos / atividades segundo o impacto na vizinhana ou para a mitigao dos impactos e outras orientaes para a regulamentao do EIV. Os demais planos apenas listam o instrumento e remetem sua regulamentao para lei. O controle social ou a participao da populao no processo de aprovao de relatrios de impacto de vizinhana est previsto, em alguma medida, nos planos de Belford Roxo, Bom Jardim, Cabo Frio, Campos, Caxias, Mesquita, Nova Friburgo Queimados, Santo Antnio de Pdua, Trs Rios e Valena. Apenas nos planos de Mesquita e Valena o Conselho da Cidade delibera claramente sobre a aprovao de empreendimentos. No Plano de Valena, todo EIV objeto de audincia pblica promovida pelo Conselho da Cidade que emitir resoluo pela recusa ou aprovao do empreendimento. J no caso de Mesquita, apenas a partir de determinado porte o empreendimento deve ser aprovado pelo Conselho nos demais casos autorizado pelo Poder Executivo. O plano de Bom Jardim define que rgo municipal dever realizar audincia pblica e submeter empreendimentos de impacto ao Conselho, enquanto em Trs Rios a anlise da comisso tcnica do Poder Executivo deve ser avalizada pelo Conselho. Em Cabo Frio, Belford Roxo, Campos e Nova Friburgo, o Conselho da Cidade ou similar deve ser ouvido em todos os casos, sendo que em Campos obrigatria a realizao de audincia pblica e, em Friburgo, a audincia pblica ser realizada apenas se sugerida, na forma da lei, pelos moradores das reas possivelmente afetadas ou suas associaes. Em Santo Antnio de Pdua, a audincia pblica realizada apenas quando sugerida pelos moradores da rea afetada ou suas associaes e no h previso de anlise ou parecer do Conselho de Desenvolvimento Urbano, embora todos os documentos relativos ao EIV devam estar disponveis para a consulta pblica. Nos casos de Caxias e Queimados, o Poder Executivo define se ser ou no ouvido o Conselho da Cidade.

Direito de preempo
O direito de preempo est previsto em todos os planos analisados, mas sempre remetido para legislao especfica. No caso de Belford Roxo, embora o plano apresente o instrumento como autoaplicvel, no so detalhados todos os procedimentos previstos no Estatuto. A maior parte dos planos d alguma orientao para a regulamentao do instrumento, seja reproduzindo as condies definidas no Estatuto, seja detalhando aspectos especficos de sua aplicao. Os planos de Caxias, Queimados, Santo Antnio de Pdua, Bzios, Maca, Mesquita, Bom Jardim, entre outros, indicam reas especficas para aplicao do instrumento que, em alguns casos, podero ser acrescidas de outras definidas em lei. Outros planos, como So Joo de Meriti e Bom Jesus de Itabapoana, indicam todo o territrio municipal como rea para aplicao do instrumento. So muitas as formas de articulao entre o macrozoneamento e o permetro de aplicao do insOlhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

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trumento. Alguns municpios indicam as reas consolidadas como prioritrias, outros, ao contrrio, as reas de expanso urbana ou, ainda, as zonas ou reas de especial interesse social. Entre os planos que do orientaes especficas, pode-se destacar os casos de Mesquita - que delimita permetro de aplicao do direito de preempo para fins de produo de habitao de interesse social para populao com renda familiar de 0 a 3 salrios mnimos - e de So de Meriti, Nilpolis, Mag e Nova Friburgo, que restringem a aplicao do instrumento para lotes com rea igual ou superior a 7 mil m (So Joo de Meriti) ou a 1 mil m (Nilpolis, Mag e Nova Friburgo).

Operao interligada e Outorga onerosa de alterao de uso


Alguns planos estabelecem claramente a possibilidade de flexibilizao de parmetros urbansticos mediante contrapartida financeira. Os planos de Caxias e Queimados prevem que podero ser regulamentadas operaes interligadas e parcerias pblico-privadas entre empreendedores privados - agrupados por zonas industriais - e o Poder Pblico no caso de consolidao de Zonas Especiais de Interesse Ambiental. Outros, como Bom Jesus de Itabapoana, Campo, Vassouras, Guapimirim e Itabora, prevem a possibilidade da outorga onerosa por alterao de uso.

Concesso de Uso Especial para Moradia e Direito de Superfcie


Poucos municpios do orientao substantiva relacionada aos instrumentos e h fragilidades na interpretao da lei federal em diversos municpios. Em alguns casos, a concesso de uso especial para fins de moradia e o direito de superfcie so apresentados como instrumentos que dependem, para sua validade, de autorizao do poder pblico municipal.

(a) Direito de superfcie H referncias desnecessrias ou inadequadas ao direito de superfcie nos planos de Belford Roxo, Volta Redonda, Nilpolis, So Joo de Meriti, Mag, Bom Jardim, entre outros. Alguns planos, como nos casos de Barra Mansa, Bom Jardim e Cabo Frio, instituem o instrumento no Municpio, como se o mesmo dependesse de regulamentao municipal. O Plano de Belford Roxo, alm de instituir o instrumento no municpio, estabelece que a transferncia do direito de superfcie entre terceiros no poder se dar sem anuncia da Prefeitura. Os planos de Nilpolis, So Joo de Meriti, Mag e Bom Jardim definem que o Executivo poder exercer o direito de superfcie em reas particulares onde haja carncia de equipamentos pblicos e comunitrios e, em carter transitrio, para fins de remoo temporria de moradores de ncleos habitacionais de baixa renda, pelo tempo que durar as obras de urbanizao, o que tambm previsto no Plano de Volta Redonda. Embora as condies sejam coerentes com a instituio da funo social da propriedade, no h qualquer referncia ao pagamento pela concesso. O Plano de Bom Jardim estabelece ainda, genericamente, que proibida a alienao do direito de superfcie a terceiros, o que no tem amparo na lei federal. Treze planos analisados (Volta Redonda, So Francisco de Itabapoana, Santo Antonio de Pdua, Rio das Ostras, Campos, Cabo Frio, Nova Friburgo, Bom Jardim, Itabora, Mag, So Joo de Meriti, Belford Roxo e Nilpolis) avanam em definies ou critrios que orientam a venda, aquisio ou concesso de direito de superfcie por parte do Poder Pblico Municipal. O plano de Itagua remete para lei especfica a utilizao do direito de superfcie em imveis pblicos municipais.
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Os planos de Volta Redonda, Santo Antnio de Pdua, Cabo Frio, Nova Friburgo, Bom Jardim, Mag, So Joo de Meriti e Nilpolis estabelecem que o Poder Pblico Municipal poder conceder onerosamente o direito de superfcie do solo, subsolo ou espao areo nas reas pblicas de seu patrimnio para explorao por parte das concessionrias de servios pblicos e Volta Redonda prev a utilizao do subsolo das reas pblicas para implantar estacionamentos subterrneos. Santo Antonio de Pdua, Nova Friburgo, Cabo Frio, Rio das Ostras, Itabora, entre outros, definem ainda que o proprietrio de terreno poder conceder ao Municpio o direito de superfcie para a implementao das diretrizes do Plano. Campos define as finalidades para que o Poder Pblico conceda o direito de superfcie em reas pblicas - infra-estrutura, habitao de interesse social, proteo do patrimnio ambiental, implantao de vias etc - e dispe que a concesso ser onerosa em caso de bens dominiais do patrimnio pblico15. Cabe destacar ainda os planos de So Francisco de Itabapoana que estabelece critrios para que o Poder Pblico receba direito de superfcie - e Belford Roxo que define critrios para a concesso do direito de superfcie (onerosa ou no) em imveis municipais, com exceo das reas de domnio pblico, cuja concesso de direito de superfcie ser regulamentada em lei.

(b) Concesso de uso especial para fins de moradia Metade dos planos no faz qualquer referncia ao instrumento e sete planos apenas o listam como um dos instrumentos existentes e disponveis. Do alguma orientao relacionada ao instrumento os planos de Belford Roxo, Itabora, Bzios, Campos, So Francisco de Itabapoana, Rio das Ostras e Volta Redonda. Os planos de Campos, So Francisco de Itabapoana e Belford Roxo definem que o Municpio outorgar o ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia nos imveis pblicos municipais, nos termos da Medida Provisria 2220/2001, mas sem fazer referncia data ali estabelecida. J o Plano de Volta Redonda autoriza o Municipal a alienar ou a outorgar por concesso de uso especial para fins de moradia e por autorizao de uso para fins comerciais os imveis pblicos municipais localizados em ZEIS. Nos casos de concesso os lotes tero at 250 m2 e nos casos de alienao at 300 m2, tendo como finalidade exclusiva a moradia ou o comrcio vicinal. Cabe destacar ainda as aes definidas nos planos de Belford Roxo, Bzios, Itabora e Rio das Ostras, que compreendem aes de apoio institucional ou programas de urbanizao. O Plano de Belford Roxo define que o Municpio buscar celebrar convnio com o Governo do Estado, Ordem dos Advogados ou instituies sem fins lucrativos a fim de permitir a melhoria do atendimento pela Defensoria Pblica para fins de regularizao fundiria. Os planos de Itabora, Bzios e Rio das Ostras determinam que o Executivo dever promover obras de urbanizao nas reas onde foi obtido ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia. Bzios, alm disso, define que o Poder Pblico Municipal dever efetuar os devidos levantamentos e cadastros nas reas de especial interesse social para fins de implementao do instrumento.

15 O Plano de Campos dispe ainda que o Executivo deve divulgar a possibilidade de comercializao de direito de superfcie entre terceiros.
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2.3. Acesso aos servios e equipamentos urbanos, com nfase no acesso habitao, ao saneamento ambiental e ao transporte e mobilidade.
2.3.1. O Plano Diretor e a Integrao das Polticas Urbanas
Embora a integrao das polticas urbanas conste entre as diretrizes de muitos planos municipais, poucos pesquisadores identificaram maior profundidade no seu desdobramento em definies, diretrizes, polticas ou programas especficos. As orientaes podem ser genricas, como no caso de Duque de Caxias e Queimados, que estabelecem que as polticas setoriais e de ordenamento territorial devem ser executadas de forma integrada e complementar, ou especficas, enfatizando determinados campos de integrao das polticas, como j orientam as prprias noes de moradia, saneamento ambiental e mobilidade. Os exemplos de Belford Roxo, Mag, So Joo de Meriti, Nilpolis, Nova Friburgo, Mesquita, Bom Jardim e Campos ilustram as principais formas de expresso dessa integrao a) Belford Roxo orienta para a integrao das polticas de saneamento, gesto de recursos hdricos e meio ambiente ou para a integrao das polticas de mobilidade e saneamento no campo da poltica habitacional. b) Mag, So Joo de Meriti e Nilpolis, a partir da construo da noo de habitabilidade, justificam a mesma proposta de verticalizao e alargamento das vias que consta nos trs planos, em uma articulao das polticas de mobilidade e controle do uso e ocupao do solo que, em uma perspectiva higienista, orientariam para a melhoria da qualidade do espao da cidade. c) Nova Friburgo orienta para a integrao das polticas setoriais e enfatiza as articulaes entre as polticas de meio ambiente, sade e saneamento. d) Mesquita prope a integrao mais ampla das polticas pblicas destacando a necessidade de integrao da poltica urbana municipal com as polticas econmicas e ambientais municipais e regionais e enfatiza a necessidade de aes e programas voltados para a integrao da poltica de saneamento ambiental com as polticas de sade, educao, transporte e mobilidade, habitao, implantao de equipamentos pblicos e de pavimentao, de forma articulada com aes de educao ambiental. e) Em Bom Jardim, as diretrizes que tratam da integrao das polticas setoriais esto associadas aos seguintes temas: saneamento e preservao ambiental; desenvolvimento sustentvel, que associa o turismo preservao do patrimnio cultural; e desenvolvimento da agricultura, que enfatiza o desenvolvimento econmico associado a polticas de educao. f) Em Campos, seria sobretudo no chamado Sistema Municipal de Planejamento e Gesto Urbana que se encontrariam os objetivos relacionados abordagem integrada das polticas. Bzios que privilegia a articulao entre valorizao ambiental e paisagstica e desenvolvimento econmico -, Cabo Frio, Vassouras e Itagua tambm expressam, de alguma forma, campos amplos ou mais restritos de integrao das polticas urbanas.

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2.3.2. O Plano Diretor e a Poltica de Habitao.


As diretrizes para a poltica habitacional dos planos diretores geralmente incorporam as diretrizes do Estatuto da Cidade, embora essas orientaes raramente sejam desenvolvidas com a devida nfase ao longo das leis ou revertam em definies claras de prioridades. Como se v no caso da regulamentao dos instrumentos do Estatuto, por exemplo, os planos com excees pontuais - no priorizam a promoo de moradia nas reas centrais ou com boas condies de infra-estrutura nem promovem uma redistribuio de renda e investimentos a favor da populao de baixa renda excluda dos processos de acesso terra urbanizada via mercado. Alm disso, poucos municpios aproveitaram o momento de elaborao do Plano Diretor para criar as condies mnimas para atender as exigncias do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social. Entre as diretrizes para a poltica de habitao, existentes nos planos fluminenses, podem ser citadas aquelas voltadas para a regularizao urbanstica e fundiria de assentamentos de baixa renda, ocupao dos vazios em reas centrais ou com infra-estrutura, produo de lotes urbanizados para programas de interesse social, aquisio de materiais de construo com assistncia tcnica, construo de novas moradias, locao social, arrendamento de habitao de interesse social em reas urbanas e rurais, eliminao do risco da moradia, reassentamento da populao residente em reas de risco, produo de equipamentos e infra-estrutura complementares aos programas habitacionais de interesse social, regularizao urbanstica e fundiria em ZEIS, integrao dos trs nveis de governo para a formulao de um plano de ao conjunta para a promoo de HIS, implementao de programas habitacionais integrados gerao de trabalho e renda, priorizar as reas de moradias populares e de interesse social na distribuio dos equipamentos e servios pblicos sociais e urbanos etc. H tambm orientaes especficas para a criao e implementao de programas habitacionais especficos relacionados s diretrizes acima, especialmente com relao elaborao e implementao de programas de regularizao fundiria.

2.3.2.1. Instrumentos para a poltica habitacional


Fora referncias pontuais relativas delimitao de ZEIS e definio de rea para parcelamento / edificao / utilizao compulsrios, no foi identificada nos planos a definio de uma estratgia de aumento da oferta de moradias na cidade pela interveno regulatria, urbanstica e fiscal na dinmica de uso e ocupao do solo urbano, como consta no questionrio da pesquisa, mas apenas orientaes gerais a respeito. Os planos tampouco contem instrumentos especficos voltados para as cooperativas populares alm de diretrizes como aquelas que constam dos Planos de Vassouras - apoiar e desenvolver programas de cooperativas de habitao popular, mediante assessoramento e aperfeioamento tcnico , Volta Redonda - que prope estimular as alternativas de associao ou cooperao entre moradores para a efetivao de programas habitacionais e Maca tem como diretriz o apoio formao de cooperativas e prev assistncia tcnica e jurdica para a regularizao fundiria e urbanstica16. Os pesquisadores tambm tiveram dificuldade em relacionar parmetros de uso e ocupao do solo e funo social da propriedade, tal como solicitado no questionrio, seja pelo fato de a maioria dos Planos no definir parmetros, seja pelo acesso precrio legislao de uso do solo municipal, seja pela falta de informaes e maior conhecimento sobre seu territrio de aplicao e, certamente, pela fragi16 Lei Orgnica de Cabo Frio diz genericamente que o municpio apoiar a criao de cooperativas de moradores destinadas construo de casas prprias e auxiliar a populao de baixa renda na edificao de suas habitaes.
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lidade conceitual (ou impreciso) dos planos com relao s situaes nas quais a propriedade cumpre ou no sua funo.

Os instrumentos do Estatuto da Cidade


Com relao aos instrumentos do Estatuto da Cidade e suas interfaces com a poltica habitacional e a oferta de moradia, j foram apresentadas em destaque em tpico especfico (2.2.4. Zonas Especiais de Interesse Social) as abordagens tmidas com relao s ZEIS, especialmente no que se refere sua instituio em reas vazias. Como se viu, poucos planos reservam recursos da outorga onerosa exclusivamente para programas habitacionais de interesse social e a definio do que a populao de baixa renda a ser atendida com os programas habitacionais em ZEIS elstica o suficiente para incorporar populaes no necessariamente prioritrias para programas subsidiados pelo Poder Pblico. Quanto delimitao de reas para o parcelamento, edificao e utilizao compulsria e IPTU progressivo no tempo, em apenas um caso foram definidos todas as condies normativas para a sua aplicao imediata. Nos demais casos, geralmente no so sequer dados prazos para a sua regulamentao. H, contudo, planos municipais como Mesquita e Bom Jardim, que avanam na definio de condies de subutilizao que podem apoiar uma poltica voltada a promoo de moradia em articulao com a priorizao de investimento em habitao de interesse social e a regulamentao de consrcios imobilirios, entre outras aes. Evidentemente, pode-se apenas supor que as reas eventualmente definidas para a aplicao dos instrumentos correspondam de fato a reas com infra-estrutura e servios, adequadas para a oferta de moradia: o caso de Caxias nos d um exemplo claro de como as definies e conceituaes das reas nos planos podem estar descoladas das realidades locais17.

Criao de condies institucionais e recursos para habitao de interesse social


O escopo da pesquisa no permitiu que fossem feitos maiores levantamentos sobre os municpios, de modo que possvel que municpios que no aparecem no Quadro VIII j tenham seus fundos municipais de habitao funcionando, assim como seus planos de habitao em andamento. A anlise se centrar nas informaes dos planos diretores, leis e outros documentos disponveis poca da pesquisa.

17 Como se ver mais adiante, no tpico 3. Estudos de caso: o processo de elaborao, aprovao e implementao dos planos diretores, o Plano de Caxias apresenta como reas prioritrias para ocupao algumas das reas com piores condies de acessibilidade e infra-estrutura de saneamento ambiental do municpio.
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Quadro VIII. Poltica de Habitao nos planos diretores fluminenses: definies sobre Fundos e Planos Municipais de Habitao
Criam Fundo Municipal para Habitao ou Desenvolvimento Urbano

Criam Fundo com recursos exclusivos para habitao de interesse social

Do orientaes para a criao de fundo exclusivo para HIS

Criam fundo no exclusivo para HIS Niteri, Itabora, Bom Jardim, Friburgo, Santo Antonio de Pdua, Volta Redonda, Valena, Trs Rios, Guapimirim

Do orientao / diretriz para a Criam fundo, mas elaborao de Plano no detalham se ser municipal de habitao exclusivo para HIS Mesquita, Caxias, Queimados, Belford Roxo, Campos, Itabora, Friburgo, Rio das Ostras, Santo Antonio de Pdua, Itagua

Duque de Caxias, Belford Roxo, Queimados, Paracambi, Bzios, Campos, Mag e Mesquita Barra Mansa

Nilpolis, So Joo de Meriti

Como se v no Quadro VIII, a maioria dos planos d orientaes para a criao de fundos que apiem programas de habitao de interesse social. Contudo, apenas cinco planos criam fundos com recursos exclusivos para este fim: Caxias, Queimados, Paracambi, Mesquita e Mag, sendo que os quatro primeiros criam Fundos Municipais de Habitao de Interesse Social. Belford Roxo, Bzios, Campos e Barra Mansa do orientaes para a criao de fundo exclusivo para habitao de interesse social, sendo que Barra Mansa j criou o Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social por meio da Lei Complementar No. 51, aprovada em conjunto com o Plano Diretor. Nove municpios criam fundos de desenvolvimento urbano no exclusivos para habitao. Friburgo, em paralelo com o processo de criao do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano e Territorial no Plano Diretor, destinado s finalidades previstas no art. 26 do Estatuto da Cidade, estava criando o seu FMHIS e Conselho gestor. J no caso de Niteri, cabe destacar que os recursos do Fundo Municipal de Urbanizao, Habitao Popular e Regularizao Fundiria devem ser aplicados prioritariamente nas reas de Especial Interesse Social e em planos e projetos estabelecidos pelo Poder Executivo para cumprimento das diretrizes fixadas no Plano Diretor e que 30% dos recursos auferidos com a outorga onerosa destinam-se obrigatoriamente para programas habitacionais. Apenas dez municpios orientam para a elaborao de Plano Municipal de Habitao: Caxias, Queimados, Belford Roxo, Mesquita, Campos, Rio das Ostras, Santo Antonio de Pdua, Nova Friburgo, Itagua e Itabora. Os planos mais detalhados a respeito so os de Campos, Mesquita e Nova Friburgo, que definem o contedo mnimo do Plano Municipal de Habitao de Interesse Social, do orientaes e definem prazo para a sua elaborao 1 ano para Mesquita e 2 anos para os demais. Os planos de Caxias e Queimados prevem a elaborao de Plano Estratgico Habitacional Municipal para caracterizao de reas subnormais, em ZEIS. A nica meta clara o remanejamento de populao de reas de risco, de zonas especiais denominadas como rea de Reserva AR e definidas para a implantao de sistema virio e de zonas especiais de interesse ambiental. No plano de Niteri no definida a obrigatoriedade de elaborao de plano municipal de habitao, porm o municpio j elaborou seu Plano Estratgico Municipal de Assentamentos Subnormais PEMAS no mbito do Programa Habitar Brasil BID (HBB).

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2.3.2.2. Comentrios finais


Apenas o plano de Mesquita reserva recursos anuais do oramento para habitao de interesse social e nenhum dos demais planos d definies objetivas relativas ao oramento municipal, lei de diretrizes oramentrias ou ao plano plurianual. No que se refere definio de critrios de gnero, etnia/raa ou de outras polticas afirmativas, cabe destacar apenas os casos de Mesquita - que d preferncia de titulao mulher nos processo de regularizao fundiria - e de Campos, que, alm dessa mesma orientao, estabelece cotas para idosos, deficientes e famlias de menor renda chefiadas por mulheres na implantao de programas e projetos habitacionais de interesse social. Os mecanismos de controle social na poltica de habitao sero tratados mais adiante no tpico reservado gesto democrtica da cidade.

2.3.3. O Plano Diretor e a Poltica de Saneamento Ambiental.


O tema do saneamento foi abordado pela maioria dos planos em captulo especfico (19 planos), em seo referente s obras e infra-estrutura urbana (3 planos) ou articulado poltica de meio ambiente (1 plano). Trs planos apresentam diretrizes pontuais ao longo da lei e dois no abordam nem superficialmente a poltica de saneamento. No plano conceitual, a maioria dos planos define o saneamento bsico de forma ampliada, envolvendo, pelo menos, o abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, sistema de drenagem e de resduos slidos. Vinte planos assumem essa concepo. Entretanto, nem sempre essa concepo ampliada se refletir no contedo do plano, em termos da definio de diretrizes, objetivos e metas. Tambm no identificamos orientaes concretas para a gesto integrada dos mesmos.
Quadro IX. Concepo de Saneamento Bsico Concepo ampliada 20 planos: Belford Roxo, Mag, Mesquita, Nilpolis, So Joo de Meriti, Niteri, Trs Rios, Vassouras, Campos, Rio das Ostras, Maca, Santo Antnio de Pdua, So Francisco de Itabapoana, Duque de Caxias, Guapimirim, Queimados, Seropdica, Nova Friburgo, Itabora, Volta Redonda Concepo restrita No aborda o tema do saneamento

6 municpios: Bom Jardim, Armao de Bzios, Paracambi, 2 municpios: Barra Itagua, Cabo Frio e Bom Jesus Mansa, Valena de Itabapoana

2.3.3.1. Planejamento das aes em Saneamento


Embora a concepo ampliada do saneamento bsico tenha sido adotada em vinte planos, o planejamento integrado desses componentes s aparece explicitamente em nove planos, que indicam a elaborao de planos de saneamento integrando os componentes bsicos. Em dez municpios, a elaborao de planos est restrita a alguns componentes e em oito planos no se faz qualquer meno a elaborao de planos. Nesse item, abordamos todas as indicaes referentes aos planos, independentemente de estar vinculado ou no a uma estratgia de universalizao.
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A nfase do planejamento recai sobre os componentes da drenagem e dos resduos slidos com planos previstos por, respectivamente dezessete e dezesseis planos diretores. Enquanto que os planos de esgotamento sanitrio foram indicados em doze planos e os planos de abastecimento de gua em dez planos. A baixa previso de planos de gua e esgoto pode estar relacionada cultura de concesso desses servios por parte de vrios municpios s empresas estaduais de gua e esgoto, transferindo no s a prestao de servio como o planejamento e a regulao dos mesmos. A Lei Nacional de Saneamento Bsico de janeiro de 2007 estabelece que a atribuio de planejar os servios intransfervel, mesmo em casos de concesso dos servios. Entretanto, a maioria dos municpios aprovou seus planos diretores antes da lei ou ainda no tinham conhecimento do contedo da mesma. Cabe tambm ressaltar que no foi possvel saber se existem planos de saneamento j elaborados pelos municpios, tendo em vista que a anlise ficou restrita a lei do plano diretor. As referncias quanto s metas e objetivos dos planos so frgeis e somente nove planos estipulam prazo prazos para elaborao dos planos de saneamento.
Quadro X. Indicaes dos Planos Diretores quanto formulao de Planos de Saneamento Planos integrados Planos setoriais (Resduos Slidos / Esgoto / Drenagem) No prev a elaborao de planos

11 municpios: Esgoto, drenagem e resduos slidos: Armao de Bzios 9 municpios: Belford gua, esgoto e macro-drenagem: Queimados Roxo, Duque de Caxias, Drenagem e Resduos Slidos: Mag, So Mesquita, Trs Rios, Campos, Joo de Meriti, Nilpolis e Itabora Nova Friburgo; Maca, Esgoto e Drenagem: So Francisco Santo Antnio de Pdua e Resduos slidos: Rio das Ostras e Guapimirim. Seropdica Micro e macro drenagem: Niteri Itagua: Plano de Saneamento Ambiental, mas no define componentes.

8 municpios: Bom Jardim, Barra Mansa, Volta Redonda, Paracambi, Valena, Cabo Frio, Bom Jesus de Itabapoana, Vassouras

2.3.3.2. Diretrizes, Objetivos e Metas para a Poltica de Saneamento Ambiental


Na maioria dos planos diretores (vinte dos vinte e oito planos) identificamos diretrizes gerais para os componentes do saneamento bsico, englobando as questes referentes ao abastecimento e tratamento de gua, coleta e tratamento de esgoto, drenagem e manejo das guas pluviais, e coleta, tratamento e disposio final do lixo. Tambm so comuns as referncias expanso e qualidade dos servios ou da infra-estrutura do saneamento; proteo dos recursos hdricos, e educao ambiental. Em geral, as orientaes para o saneamento se limitam a princpios, diretrizes e objetivos com pouca aplicabilidade em termos de metas e instrumentos de orientao do poder pblico no desenvolvimento da poltica de saneamento. Cabe destacar, como veremos a seguir com maior detalhamento, que a maioria remete as definies para o momento de elaborao de planos ou de grupos de trabalho sobre determinada questo ou componente da poltica de saneamento. Tampouco foram definidos recursos e reas prioritrias para investimento em saneamento. Associamos a fragilidade das definies na rea do saneamento precariedade de indicadores e diagnsticos referentes ao setor. Isso pode ser verificado, tanto na anlise dos diagnsticos utilizados
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para a elaborao dos planos diretores, como pelas diretrizes estabelecidas em vrios planos quanto necessidade de produo de diagnsticos, estudos e elaborao de cadastro das redes. Alm da remisso aos planos, identificamos orientaes relativas ao licenciamento de empreendimentos habitacionais, condicionando sua aprovao instalao da infra-estrutura de saneamento, instalao de infra-estrutura (separao entre rede de esgoto e rede de drenagem) e regulao e/ou prestao dos servios (produo autnoma dos servios pelo municpio ou controle sobre a prestao de servios pela concessionria de servios de gua e esgoto). Na seo referente ao zoneamento ou nos objetivos gerais dos planos diretores tambm identificamos diretrizes genricas de interface entre a poltica fundiria/habitacional com a poltica de saneamento, como incentivar a ocupao e o adensamento de reas infra-estruturadas, de forma a evitar a ociosidade, e a de coibir a expanso urbana para reas com deficincia de servios de saneamento. Entretanto, como j comentado anteriormente no captulo referente ao acesso terra urbanizada e na seo sobre poltica de habitao, a maioria dos pesquisadores tiveram dificuldades para analisar a coerncia dos parmetros de uso e ocupao do solo e dos instrumentos de poltica urbana com a ampliao do acesso terra urbanizada. Nesse sentido, com algumas excees, as indicaes referentes universalizao do acesso aos servios de saneamento ou ampliao das redes de infra-estrutura para todo o municpio se constituem como objetivo bastante genrico.

2.3.3.2. Instrumentos da poltica de saneamento ambiental


Se por um lado identificamos que vinte e um planos estabelecem diretrizes genricas de universalizao para todos ou alguns componentes do saneamento, por outro, cabe destacar que somente dez municpios definiram instrumentos vinculados a esse objetivo. Dois instrumentos se destacam: a elaborao de planos de saneamento ambiental com diretrizes de universalizao ou expanso dos servios de gua, esgotamento sanitrio, manejo das guas pluviais e resduos slidos, e as orientaes quanto regulao dos servios prestados pela concessionria de gua e esgoto. Em relao aos planos de saneamento, destacam-se os casos de Belford Roxo, Mesquita, Nova Friburgo, Trs Rios, Campos, Maca, Santo Antnio de Pdua e So Francisco de Itabapoana. Com relao s concessionrias dos servios de gua e esgoto, destacam-se as diretrizes referentes ao estabelecimento de metas de universalizao e ampliao progressiva dos servios em quantidade e qualidade: casos de Belford Roxo (atravs da reviso do contrato com a CEDAE); Niteri (atravs da apresentao anual de programas pela concessionria de acordo com os parmetros do PD e dos PUR Planos Urbansticos Regionais); Rio das Ostras (atravs do estabelecimento de metas progressivas); Itabora (atravs de entendimentos com a concessionria); e Campos (adequar e revisar periodicamente os planos de investimentos dos servios de gua e esgoto s diretrizes contidas no plano diretor). Sem falar explicitamente na questo de ampliao dos investimentos, o PD de Bom Jesus de Itabapoana estabelece como diretriz a reviso e a normatizao da concesso dos servios da CEDAE, disciplinando e definido obrigaes da concessionria. Os municpios de Mag, Nilpolis e So Joo de Meriti foram os nicos a estabelecerem prazos para universalizao dos servios de gua e esgoto (20 anos para os servios de coleta e tratamento de esgoto. Para abastecimento de gua, Nilpolis estabeleceu o prazo de 4 anos e So Joo de Meriti o prazo de 5 anos, entretanto no indicam instrumentos para alcanar essas metas. Mesmo no estando explicitamente vinculados a uma estratgia para universalizao, alguns planos do orientao para a questo da tarifa social e do acesso da populao de baixa renda aos servios.
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Esses so os casos de Mesquita (diretriz de garantir a populao de baixa renda, o abastecimento de gua para o atendimento das necessidades bsicas, mesmo em caso de inadimplncia); So Francisco de Itabapoana (implantao de cobrana diferenciada do servio de abastecimento de gua, de acordo com a faixa de renda, o consumo dos usurios e a qualidade da infra-estrutura instalada), Bom Jardim (colocar em prtica tarifas sociais para os servios de gua) e Maca (implementar estrutura tarifria, que garanta a sustentabilidade financeira do sistema, contemplando tarifa social, com vista integrao e participao de usurios identificados como carentes). Em relao produo dos servios de saneamento, em sete planos identificamos indicaes quanto municipalizao dos servios de abastecimento de gua e/ou de esgotamento sanitrio. Os planos de So Joo de Meriti, Mag e Nilpolis indicam a municipalizao dos servios de reservao e distribuio de gua. Duque de Caxias e de Queimados prevem estudos para a criao de companhia municipal de gua e esgoto. O plano de Queimados traz uma indicao para que esta companhia municipal seja criada atravs de parceria pblico-privada. O plano de Rio das Ostras indica a criao de companhia municipal e estabelece prazo at 2009 para absorver a responsabilidade pelos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio e Bom Jardim estabelece como diretriz a ampliao progressiva da responsabilidade local pela prestao de servios de saneamento bsico. Em Bom Jesus de Itabapoana a indicao inversa, pois prev avaliar se ficar responsvel pela produo dos servios: realizar estudo de viabilidade econmica do SAAE Servio Autnomo de gua e Esgoto, tendo em vista que a arrecadao no cobre as despesas. No plano de Campos a definio de criar a EMHAB Empresa Municipal de Habitao, Saneamento e Urbanismo no tem como objetivo produzir os servios, mas o de regular e fiscalizar os mesmos. Em relao articulao do zoneamento e dos instrumentos de poltica urbana com a poltica de saneamento destacamos que a maior parte dos planos no estabeleceu orientaes claras a respeito da ampliao da oferta e do acesso moradia em reas infra-estruturadas. Na maioria dos planos, essa articulao se restringe as diretrizes gerais, como: i) corrigir as distores do desenvolvimento urbano de forma a otimizar a utilizao da infra-estrutura instalada e evitar a expanso urbana desordenada; ii) ampliar ocupao dos vazios em reas centrais ou com infra-estruturadas; iii) produo de equipamentos e infra-estrutura complementares aos programas habitacionais de interesse social; e iv) regularizao urbanstica e fundiria em ZEIS. Os planos que definem parmetros para o zoneamento dizem privilegiar a ocupao de reas infra-estruturas ou em melhores condies. Entretanto, no foi possvel, pelo escopo e metodologia da pesquisa, identificar a coerncia dos parmetros estabelecidos, seja pela fragilidade dos diagnsticos existentes, seja pela ausncia de acesso legislao anterior e conhecimento da dinmica imobiliria dos municpios, ou, ainda, pela transferncia para as leis complementares de uso e ocupao do solo a definio de parmetros urbansticos bsicos. No estudo de caso realizado em Duque de Caxias, foi possvel perceber que o plano apresenta como reas prioritrias para ocupao algumas das reas com piores condies de acessibilidade e infra-estrutura de saneamento ambiental do municpio. Em relao aos instrumentos de poltica urbana com impacto na poltica de saneamento, destacam-se o Estudo de Impacto de Vizinhana, incorporando diretrizes quanto anlise da capacidade da infra-estrutura de saneamento na anlise da viabilidade de implantao de empreendimento habitacional, comercial ou industrial. Mesmo sem estar necessariamente vinculado poltica de saneamento, o instrumento relativo ao parcelamento, edificao ou utilizao compulsria em reas vazias ou subutilizadas tambm deve ser destacado. Entretanto, como j foi mencionado, com poucas excees, este foi fragilmente incorporado pelos planos diretores.
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2.3.3.3. Recursos para a poltica de saneamento


Outro instrumento fundamental de qualquer poltica pblica diz respeito aos recursos oramentrios ou de fundos especficos para o planejamento das aes. Entretanto, somente 6 (seis) planos fazem referncias explcitas aos recursos para a poltica de saneamento. Dos seis, apenas Campos e Bzios estabelecem investimentos em saneamento sem estar vinculado a programas habitacionais. Campos institui diretriz de criao de fundo que contemple aes em saneamento (Fundo de Habitao e Saneamento) e Bzios, define que parte dos recursos do Fundo de Desenvolvimento Urbano pode ser aplicado em saneamento de interesse social. Em Mag e em Mesquita permitido aplicar recursos em saneamento, desde que em carter complementar aos programas de habitao ou de regularizao fundiria. E em Itabora e Volta Redonda, os investimentos em saneamento devem estar associados s aes de ordenamento e direcionamento da expanso urbana. Os casos de Friburgo, Barra Mansa e Trs Rios permitem investimentos em infra-estrutura, mas no fica claro se estes esto voltados para a poltica de saneamento. Por fim, cabe destacar a diretriz de So Francisco de Itabapoana, de destinar os recursos auferidos com a aplicao dos instrumentos urbansticos para a melhoria do sistema de esgotamento sanitrio.
Quadro XI - Recursos para a poltica de saneamento Planos que prevem recursos para saneamento Recursos de Fundo para saneamento sem estar vinculado a programas habitacionais: Campos e Bzios Recursos em drenagem e saneamento vinculados ao ordenamento e direcionamento da expanso urbana: Itabora e Volta Redonda Recursos em saneamento ambiental em carter complementar aos programas de habitao e regularizao fundiria: Mag e Mesquita Casos no explcitos: Friburgo (fundo permite a promoo de infra-estrutura para revitalizao urbanstica), Barra Mansa (recursos do fundo permite aplicar em infra-estrutura) e Trs Rios (fundo permite melhoria ou substituio de infra-estrutura em programas de revitalizao dos espaos urbanos. No prev recursos ou no detalha finalidades do Fundo de Habitao ou de Desenvolvimento Urbano

19 municpios: Belford Roxo, Bom Jardim, Duque de Caxias, Paracambi, Queimados, Seropdica, Niteri, Valena, Maca, Itagua, Cabo Frio, Bom Jesus de Itabapoana, Vassouras, Santo Antnio de Pdua, So Francisco de Itabapoana, So Joo de Meriti, Nilpolis e Rio das Ostras

2.3.3.4. Consideraes finais


A maioria dos planos no traz indicaes quanto extenso da rede de saneamento na expanso urbana, com exceo das diretrizes gerais, que destacamos a seguir: i) So Francisco de Itabapoana: articulao dos rgos responsveis pelo planejamento e controle urbano com a concessionria de gua e esgoto para integrar as diretrizes e medidas relativas ao uso do solo capacidade de infra-estrutura implantada e prevista para o Municpio; ii) Niteri: os projetos da empresa concessionria devem se adequar aos parmetros de expanso e adensamento estabelecidos no PD e nos Planos urbansticos e Regionais a serem elaborados; iii) Duque de Caxias, Queimados, Belford Roxo e Campos: o licenciamento da expanso urbana est condicionado disponibilidade instalada ou projetada dos sistemas de abastecimento de gua; iv) Campos: elaborar estudo para ampliao da rede de micro drenagem urbana para reas de expanso urbana.
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Poucos planos estabeleceram orientaes para aes articuladas com outros nveis de governo. Destacamos as seguintes indicaes: i) Mesquita: apoio cooperao metropolitana para a realizao de programas e aes na rea de saneamento ambiental que incluam a concluso dos projetos de saneamento ambiental em andamento no territrio municipal, em especial as obras no concludas do Programa de Despoluio da Baa de Guanabara e do Programa Nova Baixada; ii) Seropdica: prev a promoo e articulao com rgos estaduais e federais para garantir a destinao adequada dos resduos industriais; iii) Duque de Caxias: elaborao e implementao do Plano Diretor de Macrodrenagem Urbana Municipal a ser viabilizado conjuntamente com outros nveis de governo e de forma integrada ao Plano Diretor de Recursos Hdricos da Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara; iv) So Joo de Meriti e Nilpolis: criao de instncia metropolitana para assegurar fornecimento suficiente de gua potvel; v) Belford Roxo: articular planos e projetos municipais com planos e projetos estaduais e federais, visando a melhoria dos servios de saneamento bsico; vi) Bzios: parcerias intermunicipais e com outras instncias governamentais para a gesto dos resduos slidos e para os recursos hdricos; vii) Queimados: proteo das nascentes de gua e programas de educao ambiental; e viii) Itabora: cadastro das redes e instalaes existentes. Nilpolis, So Joo de Meriti e Mag fazem indicaes especficas de articulao com os municpios da metrpole do Rio de Janeiro para a promoo do Plano de Drenagem, sem envolver o governo do estado. Por fim, cabe ressaltar que nenhum plano estabeleceu orientaes quanto poltica de equidade de gnero ou de outras polticas afirmativas e quanto vinculao entre as estratgias em saneamento e o oramento municipal. Os mecanismos de controle social na poltica de saneamento sero tratados mais adiante no tpico reservado gesto democrtica da cidade.

2.3.4. O Plano Diretor e a Poltica de Mobilidade e Transporte.


A poltica de mobilidade e transporte enfatizada e detalhada em muitos planos fluminenses, cujas diretrizes incorporam formalmente quase sempre as diretrizes do Estatuto da Cidade. Como foi possvel observar em alguns casos, muitos planos propem ligaes virias e uma srie de intervenes fsicas relacionadas implantao de sistemas de transporte no abrangidas diretamente pelo questionrio e que, portanto, no transparecem nos relatrios. Entre os municpios que mais definem diretrizes e detalham propostas para a mobilidade e transporte destacam-se Armao dos Bzios, Barra Mansa, Belford Roxo, Campos, Duque de Caxias, Mesquita, Nilpolis, Nova Friburgo e Queimados, entre outros.

2.3.4.1. Diretrizes para a melhoria da mobilidade


As diretrizes para a poltica de mobilidade e transporte nos planos diretores fluminenses abrangem orientaes para melhorar, estimular ou priorizar o transporte pblico coletivo, integrar o sistema de transportes, reduzir tarifas, articular acessibilidade a propostas de uso e ocupao do solo, elaborar planos de mobilidade, implementar alteraes no sistema virio, promover a integrao municipal e/ou regional, melhorar a integrao entre reas urbanas e rurais, implantar e garantir a acessibilidade universal, democratizar o espao pblico e o sistema virio, priorizar a circulao de pedestres, implantar programas e projetos voltados para pedestres, pessoas com deficincia ou restries de mobilidade, implantar/expandir ciclovias, melhorar o espao pblico, melhorar o trnsito e
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garantir a mobilidade com fluidez, segurana e eficincia, entre outras orientaes e propostas gerais e especficas de atuao. Municpios como Caxias, Queimados, So Joo de Meriti, Mag, Nilpolis, Mesquita, Nova Friburgo, So Francisco de Itabapoana e Volta Redonda do orientaes gerais relativas s tarifas no transporte pblico, com nfase na incluso social. A preocupao com a gesto do transporte aparece com maior nfase nos planos de Niteri e Nova Friburgo (orientam para criao de sistema integrado de transportes), Queimados e Caxias (integrao fsica e tarifria dos modos de transportes), Campos (regulao dos transportes pblicos) Belford Roxo (parcerias entre governo municipal e concessionrias de transportes para a construo de Estao Rodoviria), Seropdica (articulao com rgos estaduais e federais), Queimados (criao de fundo e conselho municipal de segurana e trnsito), So Francisco de Itabapoana (reduo dos custos operacionais de transportes), entre muitos outros. Os relatrios dos pesquisadores registraram muitas propostas especficas de modificao do sistema virio em planos municipais de municpios da Regio Metropolitana (Nilpolis, Belford Roxo, Mesquita, Caxias, Niteri e Queimados) e do Mdio Paraba (Barra Mansa), muitas delas relacionadas melhoria da integrao regional (acessibilidade a rodovias de integrao estadual e nacional) ou implantao de obras virias que superassem elementos compartimentadores do territrio. Propostas sobre integrao regional ou micro-regional constam dos planos de Queimados, Belford Roxo, Mesquita, So Joo de Meriti, Nilpolis e Santo Antonio de Pdua, que, ao lado de outros municpios como Barra Mansa e Volta Redonda, orientam tambm para a integrao interna do Municpio com propostas que vo da reviso tarifria at transposies (passarelas ou viadutos) sobre vias frreas, rios, etc, ampliao e construo de novas vias, melhoria da integrao entre distritos ou entre reas urbanas e rurais. A implantao da acessibilidade universal est presente em muitos planos como So Joo de Meriti, Belford Roxo, Nilpolis, Nova Friburgo, Bom Jesus de Itabapoana, Campos, Volta Redonda, Niteri, Bom Jesus de Itabapoana, entre outros. A democratizao do sistema virio e do acesso aos espaos pblicos est includa como diretriz nos planos de Vassouras, Mag, Niteri, Belford Roxo, Nova Friburgo, Maca, entre outros, assim como a construo ou ampliao de ciclovias (Caxias, Vassouras, So Francisco de Itabapoana, etc) ou a priorizao da circulao do pedestre e a implantao de programas e projetos destinados proteo da circulao de pedestres, ciclistas, pessoas com deficincia ou restrio de mobilidade (Niteri, Bom Jesus de Itabapoana, So Fco de Itabapoana, SJM, Nilpolis, Mag, Bzios, Santo Antnio de Pdua, etc). Volta Redonda e Bom Jesus de Itabapoana, em especial, enfatizam a promoo da acessibilidade das pessoas com necessidades especiais. Muitos planos tm referncias genricas necessidade de integrao e articulao com diferentes nveis de governo ou outros municpios na promoo da poltica municipal de mobilidade - Caxias, So Joo de Meriti, Volta Redonda, Bzios, Valena, Cabo Frio, Maca, Santo Antonio de Pdua e So Francisco de Itabapoana so alguns exemplos.

2.3.4.2. Utilizao dos instrumentos do Estatuto da Cidade


Os pesquisadores, de modo geral, no identificaram maiores relaes ou articulaes entre os instrumentos regulamentados e a poltica de transporte e mobilidade, alm de disposies genricas estabelecidas na regulamentao da outorga onerosa do direito de construir ou das operaes urbanas consorciadas. Os planos que destinaram recursos da outorga onerosa do direito de construir para fundos que
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podem financiar o desenvolvimento urbano de modo geral Caxias, Queimados, Mag, Seropdica, Rio das Ostras, Vassouras, Trs Rios, Nova Friburgo, Bom Jardim, Niteri, Valena, Maca e Santo Antonio de Pdua certamente podem aplic-los em obras virias ou aes de melhoria do transporte pblico. As operaes urbanas explicitamente vinculadas poltica de mobilidade esto previstas em planos como Belford Roxo, So Joo de Meriti, Nilpolis, entre outros, mas todos os planos que prevem operaes urbanas consorciadas certamente podem articul-las a projetos de melhoria do transporte e da mobilidade urbana. Quanto a outros instrumentos, cabe destacar os casos dos planos de Caxias e Queimados, que criaram no macrozoneamento a figura da rea de Reserva (AR), destinada implantao de obras de infra-estrutura, especialmente para a implantao de avenidas expressas e arteriais.

2.3.4.3. Plano Municipal de Mobilidade


Dezessete planos (Quadro XI) definem que devero ser elaborados planos municipais de mobilidade ou similar. Entre estes, destacam-se os planos diretores de Duque de Caxias, Belford Roxo, Mesquita, Nova Friburgo e Campos que detalham mais as diretrizes e do prazos para a sua elaborao18. O Plano de Belford Roxo indica que suas definies e diretrizes para a mobilidade urbana sejam complementadas, detalhadas e regulamentadas no Plano Municipal Integrado de Mobilidade Urbana (PMIMU), de modo a atender ao disposto no artigo 41 do Estatuto da Cidade, que prev a obrigatoriedade de plano de transporte urbano integrado para cidades com mais de quinhentos mil habitantes, embora a populao de Belford Roxo, segundo as estimativas do IBGE para 2008, ainda no tenha atingido essa marca (chegaria a cerca de 495 mil). Os planos de Duque de Caxias e de Queimados apontam ainda para a necessidade de reviso do Plano Diretor de Transportes Urbanos PDTU estadual, elaborado para a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro.
Quadro XII Planos de mobilidade ou transporte nos planos diretores fluminenses Detalham diretrizes ou critrios para a sua elaborao Duque de Caxias, Belford Roxo, Mesquita, Nova Friburgo e Campos Prevem, mas no do orientao substantiva para a sua elaborao Niteri, Maca, Rio das Ostras, Bom Jardim, Armao dos Bzios, Bom Jesus de Itabapoana, Santo Antonio de Pdua, Barra Mansa, So Francisco de Itabapoana, Seropdica, Trs Rios, Guapimirim No prevem planos de mobilidade So Joo de Meriti, Nilpolis, Mag, Cabo Frio, Itabora, Itagua, Paracambi, Queimados, Valena, Vassouras e Volta Redonda

2.3.4.4. Comentrios finais


Poucas definies estabelecidas nos planos para a poltica de mobilidade so auto-aplicveis, como os casos pontuais onde h definio no Plano Diretor de largura mnima das vias segundo a hierarquia viria ou de outras definies sobre o sistema virio. dezessete municpios19 definem total ou parcialmente a hierarquia viria, mas geralmente remetem seu detalhamento para leis ou planos posteriores.
18 Os demais planos que orientam para os planos de mobilidade apresentam diretrizes gerais ou apenas listam a obrigatoriedade dos planos, estabelecendo ou no prazos para a sua elaborao. 19 Caxias, Queimados, Belford Roxo, So Joo de Meriti, Nilpolis, Mag, Itagua, Mesquita, Itabora, Bom Jardim, Seropdica, Nova Friburgo, Bzios, Campos, Maca, Santo Antonio de Pdua e Volta Redonda.
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Apenas dois municpios apontam para a criao de fundo para financiar melhorias no sistema de mobilidade municipal: Queimados (Fundo de Segurana e Trnsito) e Maca. Contudo, como visto, os recursos dos fundos de desenvolvimento urbano criados em diversos planos podem tambm ser orientados para projetos que envolvem investimentos em transporte, sistema virio e melhoria da acessibilidade, alm das modalidades de financiamento definidas em operaes urbanas. Por fim, resta apontar que, da mesma forma que as demais polticas setoriais, no houve definies relativas ao oramento municipal, lei de diretrizes oramentrias ou ao plano plurianual, mas, apenas, orientaes muito gerais, sem impacto nas definies de investimento. Os mecanismos de controle social na poltica de mobilidade e transporte sero tratados mais adiante no tpico reservado gesto democrtica da cidade.

2.3.5. O Plano Diretor e a Poltica de Meio Ambiente.


As diretrizes dos Planos Diretores municipais analisados para a Poltica de Meio Ambiente so, em geral, bastante genricas e semelhantes, com exceo de algumas especificidades municipais relativas recuperao de reas degradadas por atividades econmicas desenvolvidas em cada um dos municpios. Algumas diretrizes aparecem em grande parte dos planos, tais como: (i) preservao, conservao e recuperao do meio ambiente; (ii) implementao, incentivo e agilizao do licenciamento ambiental; (iii) incentivo criao de espaos territoriais especialmente protegidos, unidades de conservao e reas verdes urbanas; (iv) integrao da varivel ambiental ao planejamento territorial, s aes do plano diretor e expanso urbana; (v) uso racional, despoluio e proteo dos recursos hdricos; (vi) controle da ocupao em reas de risco, encostas, reas sujeitas inundao ou margens de corpos hdricos. Em um menor nmero de planos, aparecem diretrizes relacionadas ao planejamento da ampliao da arborizao urbana; implementao e/ou atualizao do sistema de informaes ambientais; e garantia ou incentivo participao popular/comunitria na poltica ambiental. Diretrizes especficas derivadas de impactos de atividades econmicas sobre o meio ambiente foram identificadas nos seguintes planos: (i) Queimados descontaminao dos resduos txicos industriais do antigo Centro Tecnolgico de Resduos (CENTRES), e recuperao de reas que sofreram explorao com lavras de areia; (ii) Belford Roxo recuperao das reas degradadas de extrao mineral; (iii) Seropdica - recuperao das lagoas dos areais; (iv) Itabora - minimizao dos impactos negativos das atividades de minerao; (v) Maca minimizao dos impactos negativos das atividades de minerao e definir metas de reduo da poluio, em especial as oriundas da indstria do petrleo. Alm das diretrizes quanto ao reassentamento e proibio de ocupao de reas de risco, como as encostas e margens de cursos hdricos (garantidas em lei federal), foram identificados em trs planos, dispositivos restritivos moradia de interesse social. O plano de Queimados prev o remanejamento da populao dos assentamentos habitacionais em reas de interesse ambiental, assim como o de Seropdica, o qual indica a possibilidade de regularizao ou remanejamento de moradias em reas de preservao ambiental ou reas de preservao permanente. O Plano de Campos estabelece que as Unidades de Conservao de qualquer categoria (exceto APA), bem como APPs, no podero integrar reas de Especial Interesse Social.

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2.3.5.1. Instrumentos da poltica ambiental (zoneamento ambiental e instrumentos jurdicos e fiscais)


Os instrumentos definidos nos Planos Diretores para a poltica ambiental so, na maioria das vezes, aqueles previstos pela Poltica Nacional de Meio Ambiente20 (Lei n 6938 de 1981). Somente dois Planos no definiram instrumentos da poltica ambiental. Destacam-se os seguintes instrumentos de poltica ambiental: i) Zoneamento (seja ele ambiental, ecolgico-econmico ou outro com definio de reas com restries ambientais) - aparece como instrumento em vinte e um planos diretores, ainda que em alguns casos dependa de lei especfica. ii) Criao de espaos territoriais especialmente protegidos - as Unidades de Conservao e reas de preservao previstas em quatorze planos. Iii) Exigncia de licenciamento de atividades poluidoras Foi estabelecida em nove planos, sendo que, destes, apenas seis explicitam a necessidade de elaborao de Estudo de Impacto Ambiental (EIA), Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA) ou Avaliao de Impacto Ambiental (AIA). Dois planos que no mencionam o licenciamento ambiental, por outro lado, apontam a exigncia destes instrumentos (EIA/RIMA). iv) Sistema de informaes ambientais previsto em quatro planos. v) Instrumentos fiscais: oito planos criam ou apontam que o municpio j conta com Fundo Municipal de Meio Ambiente, sendo que destes, Mesquita e Campos contam com outros instrumentos fiscais a aplicao de recursos arrecadados com multas de crimes ambientais na recuperao de reas degradadas e de matas ciliares, e a concesso de incentivos fiscais, respectivamente. vi) Instrumentos jurdicos: seis planos apontam a existncia de Cdigo Ambiental e dois incluem nos instrumentos da poltica ambiental Termos de Ajustamento de Conduta ou Termo de Responsabilidade Ambiental. vii) Elaborao e implementao de planos ou programas especficos Somente o municpio de Belford Roxo prev um plano semelhante a um plano de meio ambiente (Plano de Conservao Ambiental) e dez planos diretores prevem a elaborao de planos especficos, como o de arborizao urbana, de reas verdes, de recursos hdricos, etc. O Quadro XII sintetiza os instrumentos da poltica ambiental presentes em cada um dos planos diretores.

20 So instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente: (i) o estabelecimento de padres de qualidade ambiental; (ii) o zoneamento ambiental [regulamentado pela Lei 4297, que estabelece os critrios para o zoneamento ecolgico-econmico]; (iii) a avaliao de impactos ambientais; (iv) o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; (v) os incentivos produo e instalao de equipamentos e a criao ou absoro de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental; (vi) a criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo Poder Pblico federal, estadual e municipal [...]; (vii) o sistema nacional de informaes sobre o meio ambiente; (viii) o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental; (ix) as penalidades disciplinares ou compensatrias ao no cumprimento das medidas necessrias preservao ou correo da degradao ambiental; (x) a instituio do Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente [...]; (xi) a garantia da prestao de informaes relativas ao Meio Ambiente [...]; (xii) o Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais; (xiii) instrumentos econmicos, como concesso florestal, servido ambiental, seguro ambiental e outros. - Lei 6.938 de 1981, art. 9.
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Quadro XIII Instrumentos da poltica ambiental21

Municpio

Instrumentos da poltica ambiental identificados no PD

Caxias

Licenciamento ambiental; EIA/RIMA; Zonas Especiais de Interesse Ambiental; zoneamento ambiental; Unidades de Conservao.

Queimados

Licenciamento ambiental; EIA/RIMA; Zonas Especiais de Interesse Ambiental; Unidades de Conservao.; zoneamento ambiental.

Belford Roxo

Zoneamento (necessita de lei especfica); estudo prvio de impacto ambiental; Plano de Conservao Ambiental (a ser elaborado).

SJM

Zoneamento; elaborao de um Cdigo ambiental.

Paracambi

Zoneamento ambiental (a ser elaborado no prazo de 120 dias aps a aprovao da lei); Unidade de Conservao.; estudo prvio de impacto ambiental (EIA); Cdigo ambiental.

Nilpolis

Criao de reas protegidas; zoneamento ambiental (lei especfica)

Mag

Zoneamento (lei especfica); Cdigo Ambiental de Mag (j existe).

Seropdica

Zoneamento

Itagua

Zoneamento ambiental

Mesquita

Fundo de Meio Ambiente (aplicao de recursos arrecadados com multas de crimes ambientais na recuperao de reas degradadas e de matas ciliares); Unidades de Conservao de proteo integral.

Niteri

Zoneamento ambiental; Unidades de Conservao. e outras reas protegidas; Fundo Municipal de Conservao Ambiental; Estudo de Impacto Ambiental; sistema de informaes sobre o meio ambiente.

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Itabora

Zoneamento, relatrio de qualidade do meio ambiente, criao de espaos territoriais especialmente protegidos; Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel; licenciamento ambiental e avaliao de impactos; certificao ambiental; termo de compromisso ambiental; termo de ajustamento de conduta.

Bom Jardim

Nova Friburgo

Zoneamento

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Armao de Bzios

Zoneamento com definio em mapas; Unidades de Conservao; licenciamento ambiental; avaliao de impacto ambiental.

21 Os planos relacionados poltica de meio ambiente esto relacionados em seo e tabela especfica a seguir.

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Quadro XIII Instrumentos da poltica ambiental (cont.)

Cabo Frio

Zoneamento com definio em mapas.

Bom Jesus de Itabapoana

(No teve acesso aos anexos)

Campos

Zoneamento com definio em mapas; Unidades de Conservao; delimitao de APPs; implantao do Sistema Municipal de Licenciamento Ambiental; institucionalizao do Fundo Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo; incentivos fiscais e Estudo prvio de Impacto Ambiental.

Rio da Ostras

Zoneamento Ambiental e Costeiro; Licenciamento das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; Sistema Municipal de Informaes Ambientais; Unidades de Conservao.

Maca

Zoneamento, criao de reas protegidas, Cdigo Ambiental (instrumento jurdico), sistema de informaes sobre o meio ambiente.

Santo Antnio de Pdua

Zoneamento ambiental; instituio de Unidades de Conservao.; Plano de Recursos Hdricos.

So Francisco de Itabapoana

Definio de zonas de interesse ambiental e paisagstico com padres especficos para preservao e recuperao; elaborao do zoneamento ambiental municipal; Plano de Arborizao Urbana (a ser elaborado).

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Vassouras

Cdigo Ambiental Municipal; a criao de Unidades de Conservao.; licenciamento das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; Sistema Municipal de Informaes Ambientais (a ser criado); Agenda 21 local; Plano de Preservao Ambiental e Cultural

Barra Mansa

Volta Redonda

Licenciamento ambiental; Termo de Responsabilidade Ambiental TRA; EIA/RIMA.

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Valena

Cdigo Ambiental; Sistema Municipal de Meio Ambiente; licenciamento ambiental; criao de zonas de proteo ambiental e Unidades de Conservao.

Trs Rios

Zoneamento ambiental ( a ser elaborado) ; programa de revitalizao proteo de nascentes (implementar); implementar programa de recuperao das matas ciliares e reflorestamento das encostas; implementar programa de revitalizao dos rios; Implantar as Unidades de Conservao. Municipais, Corredores Ecolgicos e correspondentes zonas de amortecimento; Implementar o sistema de gesto compartilhada para as zonas de amortecimento das Unidades de Conservao. Federal e Estadual.

Guapimirim

Zoneamento; criao de reas de proteo e conservao; Programa de Controle e Recuperao das Unidades de Conservao Ambiental; Programa de proteo de encostas e de baixadas sujeitas inundao; Programa de Educao Ambiental e de Defesa do Meio Ambiente; Programa de Proteo, Recuperao e Valorizao do Patrimnio Histrico-Cultural e do Ambiente Urbano.

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2.3.5.2. Plano Municipal de Meio Ambiente e Planos especficos


Os Planos Diretores analisados no fazem nenhuma referncia elaborao ou existncia de um plano municipal de meio ambiente22. A exceo o Plano de Belford Roxo, que prev a criao de Plano Municipal de Conservao Ambiental (tambm chamado no plano diretor de Plano de Proteo e Preservao Ambiental) com os seguintes objetivos: (i) promover a integrao com a Poltica Nacional de Meio Ambiente; (ii) integrao com a poltica de uso e controle do solo urbano; (iii) ampliar a diversidade da flora, fauna, fontes hdricas e cursos dgua; (iv) minimizao dos custos ambientais, sociais e econmicos, e dos inconvenientes e danos causados pela degradao do meio ambiente; (v) incentivo adoo de energias renovveis e no-poluentes. Em dez planos diretores esto previstos apenas planos especficos da poltica de meio ambiente, onde se destacam os planos de recuperao de recursos hdricos e os planos de arborizao urbana e o de reas verdes. i) Plano de Recuperao de Recursos Hdricos (6 municpios): Duque de Caxias; Queimados; Itabora (Recuperao Ambiental de Cursos de gua (j elaborado); Campos (Plano de Manejo de Pequenas Bacias Hidrogrficas e Plano de Proteo dos Espelhos e dos Cursos Dgua); Maca (plano de interveno nas faixas marginais dos corpos hdricos do permetro urbano); Santo Antnio de Pdua (participar da elaborao de Planos de Recursos Hdricos, de acordo com a legislao federal e estadual vigentes). ii) Plano de Arborizao Urbana (6 municpios): Maca, So Francisco de Itabapoana e Duque de Caxias (em especial em reas de assentamentos habitacionais de baixa renda, logradouros pblicos e topos de morros); Mag e So Joo de Meriti (vegetao urbana); e Belford Roxo (Plano de Qualificao Ambiental Urbana, que prev ampliao das reas verdes e arborizao de logradouros). iii) Plano de reas Verdes (3 municpios): Mag e So Joo de Meriti (reas verdes e lazer); e Itabora (de recuperao das reas verdes). iv) Plano de Gerenciamento Costeiro: Maca v) Planos com temas mais gerais: Os municpios de Caxias e de Vassouras prevem planos de carter mais geral, (respectivamente, Plano de Aes da Agenda 21 Local e Plano de Preservao ambiental e Cultural), entretanto, no especificam os contedos dos mesmos. O quadro abaixo sintetiza os municpios que estabelecem plano de meio ambiente, apenas planos especficos ou nenhum deles.
Quadro XIV Planos Municipais de Meio Ambiente
No prev Plano de Meio Ambiente e nenhum plano especfico

Prev apenas planos especficos da poltica ambiental

Plano de Conservao Ambiental

17 Planos: Paracambi, Nilpolis, Seropdica, Guapimirim, Itagua, Mesquita, Niteri, Bom Jardim, Nova Friburgo, Armao de Bzios, Cabo Frio, Bom Jesus de Itabapoana, Rio das Ostras, Barra Mansa, Volta Redonda e Valena, Trs Rios

10 Planos: Duque de Caxias, Queimados, Belford Roxo So Joo de Meriti, Mag, Itabora, Campos, Maca, Santo Antnio de Pdua, Vassouras,, So Francisco de Itabapoana e

Fonte: Relatrios municipais de avaliao dos Planos Diretores do Estado do Rio de Janeiro.
22 Cabe ressaltar que o escopo da pesquisa no permitiu identificar quantos municpios j tinham elaborado plano de meio ambiente antes da elaborao do plano diretor.
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2.3.5.3. Delimitao de reas com diretrizes especficas de uso e ocupao em virtude de questes ambientais
Em cinco planos no foi possvel verificar a existncia de delimitao uma vez que os pesquisadores no tiveram acesso aos anexos que continham os mapas. So os casos de Bom Jesus de Itabapoana, So Francisco de Itabapoana, Valena, Trs Rios e Guapimirim. Nos planos de seis municpios (So Joo de Meriti, Nilpolis, Mag, Bom Jardim, Vassouras e Barra Mansa) no h qualquer das delimitaes acima, uma vez que no existe zoneamento (ou mesmo macrozoneamento) com delimitaes em mapa; nestes casos, o zoneamento depende de lei especfica ou o plano aponta a necessidade de reviso do zoneamento e atualizao dos mapas, como o caso de Vassouras. Dos dezessete planos restantes, todos apresentam delimitaes de reas de restrio ambiental, seja no zoneamento ou no macrozoneamento (geralmente estabelecido como macrozona ambiental) e h indicaes das restries impostas a estas reas ao longo do plano). Consideramos tambm como reas de restrio ambiental, as unidades de conservao, reas de utilizao e recuperao dos recursos e zonas de transio no zoneamento, uma vez que todas estas definies so especificaes de reas com restries mais genricas. Da mesma forma, dezesseis planos apresentam delimitaes de reas de utilizao e conservao dos recursos naturais, que podem aparecer sob diversas formas, seja como unidades de conservao (que, via de regra, podem destinar-se conservao de recursos), seja como APPs ou outras. Ao contrrio das delimitaes acima, que ocorrem na maioria dos planos, a delimitao de reas de preservao permanente em funo de situaes crticas existentes ocorre em apenas um plano. A maioria apenas reafirma o compromisso de manter as APPs nas reas previstas pela legislao federal sem, no entanto, delimit-las ou criar APPs em funo de situao especfica. Em treze planos foram delimitadas unidades de conservao em mapas, sejam elas federais, estaduais ou municipais. Em relao s zonas de transio entre as reas a serem preservadas, conservadas e ocupadas ocorre de diferentes formas em quatro planos. Em geral so classificadas como zonas de ocupao controlada que segundo as determinaes constantes dos planos servem como zonas de transio. Em menor nmero de planos identificamos a delimitao de reas de recuperao da fauna e flora e de reas de recuperao dos recursos hdricos (sete planos respectivamente). Alm da delimitao de reas a serem recuperadas ambientalmente presente em seis casos. A delimitao de cada uma destas reas nos vinte oito planos pesquisados encontra-se assinalada no quadro a seguir.

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Quadro XV Delimitao de reas com diretrizes especficas de uso e ocupao em virtude de questes ambientais. Delimitaes

zonas de transio entre reas a serem preservadas, conservadas e ocupadas

reas de restrio ambiental

Unidades de Conservao

reas a serem recuperadas ambientalmente

Caxias

reas a serem revitalizadas

Planos

X X X -

X X X X X X X X X

X X X -

X X X X -

Queimados
Belford Roxo

X
X

X
X

So Joo de Meriti Paracambi Nilpolis Mag Seropdica Itagua Mesquita Niteri Itabora Bom Jardim Nova Friburgo Armao de Bzios Cabo Frio Bom Jesus de Itabapoana*
Campos

X X X X X X X X X

X X X X X X X X

X X X X

X X X X

X -

X X -

X X X

X -

X X -

Rio da Ostras Maca Santo Antnio de Pdua

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reas de recuperao dos recursos hdricos

reas de recuperao e proteo da fauna e flora

reas de utilizao e conservao dos recursos naturais

APPs em funo de situaes crticas existentes

X X X X -

X X

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Quadro XV Delimitao de reas com diretrizes especficas de uso e ocupao em virtude de questes ambientais (cont.).
Delimitaes
zonas de transio entre reas a serem preservadas, conservadas e ocupadas

Planos

So Francisco de Itabapoana* Vassouras -

Barra Mansa Volta Redonda Valena*


Trs Rios* Guapimirim*

Total

17

16

13

* Pesquisadores no tiveram acesso aos mapas com as delimitaes.

2.3.5.4. Compatibilizao do planejamento territorial com o diagnstico ambiental:


A compatibilizao entre o planejamento territorial e o diagnstico ambiental foi realizada tendo como parmetro a delimitao de reas nos planos diretores, que levem em conta os riscos ocupao humana, as condies dos ecossistemas locais na ocupao e expanso urbana e na implantao de atividades produtivas. Apenas quatro Planos apresentam a delimitao de reas de risco ocupao humana: Belford Roxo, Santo Antnio de Pdua, Volta Redonda e Campos. Esse risco geralmente est associado as reas de inundao. Apenas quatro planos apresentaram delimitao de reas de risco de inundaes, a despeito dos freqentes problemas que muitos dos municpios em questo apresentam com enchentes. Dentre os municpios da Baixada Fluminense, por exemplo, apenas Belford Roxo apresentou tal delimitao (os outros municpios foram: Campos, que como se sabe tambm freqentemente atingido por enchentes, Santo Antnio de Pdua e Volta Redonda). Em nenhum dos planos foi verificada a delimitao de reas de risco geolgico nem o mapeamento da geomorfologia do solo e aptides. Volta Redonda foi o nico municpio que apresentou mapeamento de declividades. A delimitao de reas de ocupao e de expanso urbana, considerando as condies dos ecossistemas locais e a capacidade de suporte da infra-estrutura ocorre em um nmero bem maior de planos
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reas de recuperao dos recursos hdricos

APPs em funo de situaes crticas existentes

reas a serem revitalizadas

Unidades de Conservao

reas a serem recuperadas ambientalmente

reas de recuperao e proteo da fauna e flora

reas de utilizao e conservao dos recursos naturais

reas de restrio ambiental

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(doze). Santo Antnio de Pdua e Campos foram os nicos que apresentaram a delimitao de reas com restrio de impermeabilizao dos solos. Em dois planos registra-se a delimitao de reas especiais institudas em correspondncia com as atividades de infra-estrutura urbana geradoras de impacto nos ecossistemas locais. Em relao delimitao de reas de atividades econmicas identificamos as seguintes situaes: i) delimitao de reas de atividades agrcolas em treze planos (em grande parte delimitadas no macrozoneamento); ii) localizao preferencial do comrcio em treze planos; iii) delimitao de reas de atividades de explorao em cinco planos (refere-se s reas onde h explorao de recursos naturais, sendo normalmente delimitadas em funo de explorao mineral, com exceo de Queimados, que delimita especificamente lavras de areia); e iv) delimitao de reas especiais institudas em correspondncia com as atividades econmicas geradoras de impacto nos ecossistemas locais em trs planos. Como possvel perceber pelo exposto acima, as reas mais comumente delimitadas so reas com restries/especificaes mais genricas, como reas de ocupao e de expanso urbana, reas de atividades agrcolas e localizao preferencial do comrcio. Estas delimitaes ocorrem, em grande parte dos casos, no prprio macrozoneamento municipal.

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Quadro XVI Compatibilizao do planejamento territorial com o diagnstico ambiental
Planos

1 (a) 2(b) X X X X -

3(c) -

4(d) X

5(e) X X -

6(f) X X X X X X X X X X X X

7(g) X X X X

8(h) X X X X X X X X X X X X X

9(i) X X X X X -

10(j) 11(k) 12(l) X X X X X X X X X X X X X X X X X X -

Caxias Queimados Belford Roxo SJM Paracambi Nilpolis Mag Seropdica Itagua Mesquita Niteri Itabora Bom Jardim Nova Friburgo Armao de Bzios Cabo Frio
Bom Jesus de Itabapoana*

Campos Rio da Ostras Maca Santo Antnio de Pdua So Franc. de Itabapoana* Vassouras Barra Mansa Volta Redonda Valena*
Trs Rios* Guapimirim* Total

12

13

13

Notas: (a) Delimitao de reas de risco de inundao; (b) Delimitao de reas de risco geolgico; (c) Mapeamento da geomorfologia dos solos a aptides; (d) Mapeamento de declividades; (e) Delimitao de reas com restrio de impermeabilizao dos solos; (f) Delimitao de reas de ocupao e de expanso urbana; (g) Delimitao de reas de risco ocupao humana; (h) Delimitao de reas de atividades agrcolas; (i) Delimitao de reas de atividades de explorao; (j) Localizao preferencial de comrcio, indstria e servios; (k) reas especiais institudas em correspondncia com atividades econmicas geradoras de impacto; (l) reas especiais institudas em correspondncia com atividades de infra-estrutura urbana geradoras de impacto nos ecossistemas locais. * Os pesquisadores no tiveram acesso aos mapas com as delimitaes.
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2.3.5.5. Fundo e recursos oramentrios para a poltica de meio ambiente


A maioria dos planos (vinte e um) no menciona a existncia ou diretriz de criao do Fundo Municipal de Meio Ambiente23. Os planos que fazem referncia existncia de fundo especfico de meio ambiente ou determinam sua criao e aqueles que no fazem nenhuma meno ao fundo podem ser observados no quadro a seguir.
Quadro XVII - Instituio de fundo especfico de meio ambiente.
Faz referncia a Fundo de Meio Ambiente j existente ou determina sua criao PD no faz nenhuma referncia a Fundo de Meio Ambiente semelhante

Mesquita; Niteri; Itabora; Armao de Bzios; Campos; Rio das Ostras; Maca.

Duque de Caxias; Queimados; Belford Roxo; So Joo de Meriti; Paracambi; Nilpolis; Mag; Seropdica; Itagua; Bom Jardim; Nova Friburgo; Cabo Frio; Bom Jesus de Itabapoana; Santo Antnio de Pdua; So Francisco de Itabapoana; Vassouras; Barra Mansa; Volta Redonda; Valena; Trs Rios; Guapimirim.

Fonte: dados dos relatrios municipais de avaliao dos Planos Diretores do Estado do Rio de Janeiro.

Dos sete planos que tratam da questo, apenas o de Niteri cria o Fundo Municipal de Conservao Ambiental cuja gesto fica a cargo da Secretaria de Meio Ambiente, estabelecendo que suas receitas sejam destinadas implantao e gerenciamento de unidades de conservao municipais e aes de controle e recuperao ambiental. Existe a necessidade de regulamentao do funcionamento, gesto e normas de aplicao dos recursos do fundo, sendo estabelecido prazo de 180 dias aps a aprovao do Plano Diretor. Dois planos determinam que ele seja institudo: Maca e Rio das Ostras, estabelecendo prazos de respectivamente, seis meses e um ano. Os Planos de Campos e Itabora incluem os fundos de meio ambiente nos instrumentos da poltica ambiental, mas ao que parece, eles j existiam. Bzios e Mesquita tambm parecem j contar com fundo de meio ambiente. A destinao do Fundo de Meio Ambiente no varia muito entre estes municpios. Em geral, os recursos esto voltados ao suporte financeiro de programas e projetos ambientais, recuperao de ecossistemas e reas degradadas, qualificao de profissionais que atuem na rea e garantia de participao da sociedade civil. Apenas Niteri e Bzios especificam o rgo gestor do fundo, sendo a Secretaria de Meio Ambiente no caso de Niteri, e o rgo ambiental municipal, no de Bzios. Estes dois municpios tambm so os nicos a especificar as receitas do fundo. Em comum, destinam para o Fundo: as receitas decorrentes da aplicao de instrumentos previstos em lei; o produto de operaes de crdito celebradas com organismos nacionais ou internacionais; as subvenes, contribuies, transferncias e participaes do Municpio em convnios, contratos e consrcios, relativos ao desenvolvimento urbano e conservao ambiental; as dotaes, pblicas ou privadas; o resultado da aplicao de seus recursos. Especificamente, o plano de Niteri estabelece ainda como fonte as receitas decorrentes da cobrana de multas por infrao legislao urbanstica, edilcia e ambiental, as taxas de ocupao de terras pblicas municipais e as receitas decorrentes da concesso onerosa da autorizao de construir. O plano de Armao de Bzios prev recursos dos royalties de petrleo.
23 Cabe ressaltar que o escopo da pesquisa no permitiu identificar quantos municpios j tinham institudo fundo de meio ambiente antes da elaborao do plano diretor.
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No foram observadas definies relativas ao oramento municipal nem a prioridade de investimentos no caso da poltica ambiental em nenhum dos planos diretores em questo.

2.3.5.6. Instrumentos e mecanismos de participao e controle social na poltica de meio ambiente


Somente treze planos diretores prevem algum instrumento de participao e controle social, tais como Conselhos de Meio Ambiente ou realizao de audincias pblicas; os outros quinze no estabelecem qualquer instrumento de participao e controle social na poltica de meio ambiente, sendo que o plano de Nilpolis afirma que deve ser estimulada a participao da sociedade nos assuntos relativos ao meio ambiente, sem especificar como. Estas informaes foram sintetizadas no Quadro XVI. Dentre os Planos que estabelecem tais instrumentos, dez mencionam Conselho de Meio Ambiente e dez, audincias pblicas. Alguns planos mencionam outras formas de participao e controle social, como acesso a informaes relativas questo ( So Joo de Meriti); e Conferncia municipal de meio ambiente ( Maca) .
Quadro XVIII Instrumentos de participao e controle social na poltica de meio ambiente.
Conselho de Meio Ambiente Mesquita, Niteri, Armao de Bzios, Cabo Frio, Campos, Maca, Santo Antnio de Pdua, Vassouras, Barra mansa, Guapimirim. Audincias pblicas So Joo de Meriti, Mesquita, Niteri, Itabora, Armao de Bzios, Campos, Rio das Ostras, Maca Vassouras, Barra Mansa. Outros So Joo de Meriti ( acesso a informaes) e Maca (Conferncias municipais de meio ambiente).

Fonte: dados dos relatrios municipais de avaliao dos PDs do Estado do Rio de Janeiro.

2.3.5.7. Comentrios finais


Os objetivos estabelecidos pelos planos diretores analisados para a poltica ambiental so bastante genricos e, via de regra, no vo alm daqueles expressos nas diretrizes. Tampouco h o estabelecimento de metas concretas, sendo os objetivos de maior concretude aqueles que dizem respeito elaborao de planos especficos para aspectos ambientais, como a elaborao de Plano de Recuperao da Cidade dos Meninos em Duque de Caxias no prazo de 180 dias aps a aprovao do Plano Diretor. De uma forma geral, os instrumentos e definies estabelecidas para a poltica ambiental no Plano Diretor, no so auto-aplicveis, sendo muito genricos e necessitando de regulamentao por leis especficas, como o caso das determinaes de instituio de um fundo de meio ambiente, da criao de um cdigo ambiental, e da necessidade de lei especfica para o zoneamento. Este ltimo instrumento, entretanto, relativamente auto-aplicvel naqueles planos que no o remetem para lei especfica e delimitam reas com destinaes especficas em mapa, alm de estabelecerem no prprio plano as diretrizes para estas reas. Instrumentos como o licenciamento ambiental e a elaborao de EIA/RIMA podem ser tambm considerados auto-aplicveis, se partirmos do princpio que eles seguiro as regras estabelecidas na legislao federal. Da mesma forma, a criao de espaos especialmente protegidos, estabelecida como instrumento na metade dos planos analisados relativamente auto-aplicvel, uma vez que as normas para a criao
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destes espaos esto estabelecidas em lei federal. O prprio Plano Diretor de Queimados cria uma UC municipal: a APA Guandu-Jagatiro. Em relao s aes articuladas com outros entes governamentais na poltica de meio ambiente, destacam-se as de licenciamento ambiental e a adequao da legislao municipal Federal e Estadual. Por outro lado, quando so tratados temas referentes aos recursos hdricos, vrios planos priorizam a ao articulada com outros municpios, fato que reflete o reconhecimento de que estas questes devem ser tratadas no mbito da rea de abrangncia da bacia hidrogrfica.

2.3.6. O Plano Diretor e a Poltica Metropolitana


A pesquisa abrangeu doze municpios da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, dez deles da Baixada Fluminense (Belford Roxo, Duque de Caxias, Guapimirim, Mag, Mesquita, Nilpolis, Paracambi, Queimados, So Joo de Meriti e Seropdica) e dois do leste metropolitano (Itabora e Niteri)24. As diretrizes contidas nos planos da Baixada25 e de Itabora incorporam quase sempre26 referncia aos demais municpios da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, em especial nos temas meio ambiente, saneamento ambiental e transporte e mobilidade. Os planos de Mesquita, So Joo de Meriti, Nilpolis e Mag, especialmente, detalham uma srie de orientaes e destinam sees especficas (ttulos e/ou captulos) para a integrao metropolitana. Niteri, alm das diretrizes voltadas para melhorar as ligaes com o Rio de Janeiro e So Gonalo, aponta genericamente para a promoo de mecanismos de cooperao entre os governos federal, estadual e municipais metropolitanos e a sociedade na formulao e execuo da poltica municipal e regional de desenvolvimento urbano. Os planos expressam tambm percepes e anseios sobre a insero dos diferentes municpios na RMRJ e destacam funes metropolitanas como plo industrial, cultural e turstico (Caxias), centro industrial, centro de estocagem e de distribuio de hortigranjeiros (Queimados) ou centro dinmico regional (Belford Roxo), alm de indicarem reas propcias ao turismo rural, cultural, ambiental e de negcios (Itabora) ou a parques metropolitanos de lazer (Nilpolis). Em especial, as referncias sobre a RMRJ ou sobre espaos microrregionais (Baixada Fluminense) enfatizam as questes relativas ao transporte e mobilidade, ao saneamento e preservao ambiental.

Transporte e mobilidade metropolitana

Por um lado, o compartilhamento das questes relacionadas ao transporte e mobilidade urbana fez com que os planos diretores da Baixada Fluminense, de maneira geral, orientassem para a integrao metropolitana e definissem aes especficas para a melhoria da mobilidade articuladas com propostas de alcance regional. Por outro lado, a fragmentao interna dos municpios originou, com freqncia, diretrizes gerais e propostas especficas para integrao intra-municipal ou com municpios vizinhos. Assim, os planos definem novos traados virios, acessos rodovias estaduais e federais e aqui se destaca a importncia do Arco metropolitano -, transposies de vias frreas, rodovias etc.
24 Itagua, que tambm coberto pela pesquisa, fazia parte da RMRJ at 2002, quando lei estadual retirou os municpios de Itagua e Mangaratiba da Regio Metropolitana e juntou-os a Angra dos Reis e Parati na Regio da Costa Verde. 25 O Plano de Seropdica, na extrema periferia oeste, faz referncia tambm necessidade de melhorar a integrao com Itagua e a Regio da Costa Verde, de maneira geral. 26 Guapimirim no d qualquer orientao relativa RMRJ ou aos municpios mais prximos.
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A referncia regio metropolitana, na Baixada Fluminense, se observa ainda (i) nas orientaes para a integrao fsica ou tarifria do transporte que suscitou orientaes diretas ou tmidas na maioria dos planos diretores -; (ii) nas orientaes para a realizao de gestes para a reviso do Plano Diretor de Transporte Urbano da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, elaborado pelo governo estadual (planos de Duque de Caxias e Queimados); (iii) nos casos de So Joo de Meriti, Mag e Nilpolis, cujos planos autorizam o Poder Pblico Municipal a se consorciar com outros municpios da Baixada de modo a conseguir a plena integrao funcional27 no campo da circulao e da mobilidade urbana; (iv) nas orientaes relacionadas implantao do Arco Metropolitano e sua funo na integrao metropolitana, como o caso dos planos de Nilpolis, So Joo de Meriti, Belford Roxo, Mag e Duque de Caxias, sendo que apenas os dois ltimos so seccionados pela rodovia. O Plano de Itabora, no leste metropolitano, destaca, entre as suas diretrizes, a necessidade de articulao de todos os meios de transporte que operam no Municpio em uma rede nica, de alcance metropolitano, integrada fsica e operacionalmente. J no Plano de Niteri, que polariza os municpios ao leste da Baa de Guanabara, as orientaes relativas ao transporte e mobilidade metropolitana referem-se melhoria da ligao com a capital, no outro lado da Baa, e com So Gonalo, o grande, populoso e pobre municpio conurbado ao norte. H diretrizes especficas para a implantao de um sistema de transporte pblico de alta capacidade para ligao com So Gonalo e para a criao de novas alternativas de ligao de diversos bairros de Niteri com So Gonalo, atravs de sistema integrado de transportes coletivos. Com relao integrao com o Rio, o Plano prope estimular a descentralizao fsica do sistema de transporte hidrovirio.

Saneamento e preservao ambiental


Os planos de Duque de Caxias, Queimados, Belford Roxo, So Joo de Meriti, Mag, Nilpolis, Mesquita e Paracambi apresentam orientaes voltadas para a articulao de aes, gesto compartilhada ou outras formas de cooperao relacionadas ao saneamento ou preservao ambiental. O Plano de Caxias prope a gesto compartilhada dos recursos hdricos e aes de cooperao com outros municpios para proteo de nascentes, controle de poluentes que afetam manaciais, etc, alm de apontar a necessidade de integrar o Plano Diretor de Macrodrenagem Urbana Municipal ao Plano Diretor de Recursos Hdricos da Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara. O Plano de Belford Roxo tambm orienta para a ao articulada com o governo estadual e municpios vizinhos para a proteo e recuperao ambiental das bacias hidrogrficas compartilhadas. O Plano de Queimados faz referncia necessidade de articulao das polticas dos diferentes nveis de governo na rea de saneamento ambiental e destaca a necessidade de estudo para instalao de central regional de disposio e tratamento de resduos slidos de forma integrada com os municpios vizinhos de Japeri, Seropdica, Paracambi e Pira, este ltimo fora da RMRJ. Os planos de So Joo de Meriti, Mag e Nilpolis autorizam o Poder Pblico Municipal a se consorciar com outros municpios interessados da Baixada Fluminense e rgos federais e estaduais para conseguir a plena integrao funcional, econmica, social e de servios pblicos particularmente nas questes ligadas ao meio ambiente, ao transporte e mobilidade urbana, como j apontado, e ao saneamento bsico. O Plano de Mag prev ainda a possibilidade de consorciamento para a explorao dos mananciais de gua visando sua distribuio e gerao de energia eltrica.
27 A citao cabe aos trs planos, que, elaborados com o apoio da mesma assessoria, repetem dezenas de artigos com pouca ou nenhuma mudana.
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O Plano de Mesquita orienta para cooperao metropolitana na rea de saneamento ambiental e para a colaborao na elaborao de um plano ambiental para a Baixada Fluminense. Prope ainda a promoo da articulao com a Prefeitura de Nova Iguau para a realizao de aes de proteo da rea de Proteo Ambiental de Gericin-Mendanha.

Gesto compartilhada e cooperativa: comentrios finais


Algumas das propostas de cooperao so relacionadas a instrumentos especficos de gesto. Alm das recomendaes j citadas sobre consorciamento com municpios da Baixada, os planos de So Joo de Meriti, Mag e Nilpolis autorizam o Poder Pblico Municipal participar de gestes para a criao de rgo metropolitano autnomo de iniciativa dos municpios para gerir os assuntos comuns da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, enquanto no houver legislao superior impositiva que regule a matria28. O Plano de Caxias recomenda a criao de convnios de cooperao mtua com municpios metropolitanos para controle da poluio dos recursos hdricos e recomenda que o Executivo incentive a criao de um Conselho Intermunicipal de Gesto de Bacias dos Rios da Baixada. O Plano de Mesquita orienta para a construo de acordos com municpios vizinhos para melhorar a acessibilidade e a integrao tarifria metropolitana, para o fortalecimento da sua participao na gesto compartilhada do Parque Municipal de Nova Iguau e para a promoo metropolitana na rea da cultura, por meio do apoio ao Frum Regional Governamental de Cultura e constituio de fruns culturais da sociedade civil que abranjam tambm os demais municpios da RMRJ.

2.4. Sistema de Gesto e Participao Democrtica


Para avaliao do componente relativo gesto democrtica da cidade, tomamos como referncia os instrumentos e mecanismos previstos no captulo IV do Estatuto da Cidade

2.4.1. Instituio de Conselho da Cidade ou similar


A aprovao dos planos diretores foi decisiva para a criao dos Conselhos da Cidade (ou Conselho de Poltica Urbana ou similar). Dos vinte e oito planos analisados, 20 (vinte) criaram ou prevem rgos colegiados de poltica urbana. Somente seis municpios29 tinham institudo Conselho e apenas Itagua e Bom Jesus de Itabapoana no prevem Conselhos da Cidade ou de Desenvolvimento Urbano (Quadro XIX). Em Itagua est prevista a criao de Conselhos Comunitrios e em Bom Jesus, a criao do Frum da Cidade (rgo colegiado para implementao do plano diretor).

28 A citao cabe aos trs planos. 29 O Plano Diretor de Barra Mansa alterou o nome do Conselho do Plano Diretor, passando a se chamar Conselho da Cidade.
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Quadro XIX Instituio do Conselho Municipal da Cidade ou similar
Criao (ou indicativo) do Conselho da Cidade na lei do plano diretor 20 municpios: Mesquita; Trs Rios; Duque de Caxias; Paracambi; Itabora; Nova Friburgo; Bom Jardim; Campos; Sto Antnio de Pdua; Volta Redonda; Cabo Frio; Rio das Ostras; Belford Roxo; Armao de Bzios; So Francisco de Itabapoana; Guapimirim; Nilpolis; So Joo de Meriti, Mag e Maca(*) Conselho criado antes do PD No prev Conselho da Cidade

6 municpios: Vassouras, Seropdica, Queimados, Niteri, Barra Mansa e Valena

2 municpios: Itagua (Conselhos Comunitrios) e Bom Jesus de Itabapoana (Frum da Cidade)

Notas: (*) No caso de Maca est previsto o Conselho Diretor, que a integrao da representao de todos os demais Conselhos Setoriais.

Se, por um lado, pode-se constatar que o processo de elaborao dos planos diretores foi fundamental para disseminar a implantao de rgos colegiados do tipo Conselho a fim de garantir a participao da sociedade em torno da poltica urbana, por outro lado, cabe destacar que, diferentemente dos Conselhos de Sade e Assistncia Social, que criaram um sistema nacional de participao de carter deliberativo, a maioria dos Conselhos da Cidade ou de Poltica Urbana, criados ou previstos, tem carter consultivo. Ou seja, a participao da sociedade na elaborao de planos e projetos urbanos e no controle social, tem apenas carter opinativo para a maioria dos planos diretores.

2.4.1.1. Natureza das decises do Conselho: deliberativo, consultivo ou ambos


Para analisar a natureza das decises do Conselho, primeiramente procuramos identificar como a lei definia a natureza das suas decises. Depois, analisamos as atribuies do Conselho, procurando perceber em que efetivamente o Conselho poderia deliberar. Somente quatorze municpios definiram o carter das decises do Conselho na lei do plano diretor, destes apenas quatro se definem como deliberativos, sete apresentam dupla dimenso - deliberativa e consultiva e trs definem que as decises do Conselho tm carter consultivo. Treze planos no definiram o carter das decises do Conselho, sendo que em trs municpios (Queimados, Seropdica e Vassouras), que tinham institudo Conselho antes da aprovao do plano diretor, no foi possvel ter acesso lei de criao (Quadro XX).
Quadro XX Carter das decises dos Conselhos segundo as leis dos planos diretores
Deliberativo Deliberativo / Consultivo Consultivo No definiu 10 municpios: Duque de Caxias, So Francisco de Itabapoana, Santo Antnio de Pdua, Campos, Mag, Nilpolis, Paracambi, So Joo de Meriti, Itabora e Nova Friburgo. No definiu; Conselho anterior ao Plano Diretor

4 municpios: Mesquita, Niteri, Volta Redonda e Trs Rios

7 municpios: Belford Roxo,Barra Mansa, Bom Jardim, Valena, Bom Jesus Itabapoana, Maca e Rio das Ostras

3 municpios: Armao de Bzios, Guapimirim, Cabo Frio

3 municpios: Queimados, Seropdica, Vassouras

Entretanto, quando analisamos as atribuies dos Conselhos, oito municpios apresentam atribuies meramente consultivas e somente trs municpios (Mesquita, Trs Rios e Duque de Caxias)
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apresentam prerrogativas de deliberar na aprovao de planos, projetos e polticas de desenvolvimento urbano ou na aprovao de planos setoriais de habitao, saneamento ambiental e transporte e mobilidade. Em quatorze municpios, os Conselhos no deliberam sobre planos e projetos, mas possvel identificar atribuies deliberativas especficas (Quadro XXI).
Quadro XXI Carter das decises dos Conselhos da Cidade segundo suas atribuies Carter deliberativo do No deliberam sobre planos e projetos de Conselho na aprovao desenvolvimento urbano, mas apresentam de planos e projetos de atribuies deliberativas especficas desenv. urbano No definiram finalidades ou atribuies do Conselho (lei de criao do Conselho anterior ao PD)

PDs com finalidades ou atribuies consultivas

3 municpios: Duque de Caxias, Mesquita30 e Trs Rios31

14 municpios: Paracambi; Queimados; Niteri; Itabora; Nova Friburgo; Bom Jardim; Campos; Santo Antnio de Pdua; Valena; Volta Redonda; Cabo Frio; Maca; e Rio das Ostras e Bom Jesus de Itabapoana.

8 municpios: Belford Roxo; Armao de Bzios; Barra Mansa; 2 municpios: So Francisco de Vassouras e Itabapoana; Guapimirim; Seropdica. Nilpolis; So Joo de Meriti; e Mag

Obs. Itagua no prev formao de Conselho da Cidade ou similar.30 31

Dos quatorze planos com atribuies deliberativas especficas, destacamos cinco tipos de atribuies deliberativas: i) deliberao no processo de implementao da poltica urbana; ii) deliberao sobre legislao complementar ao PD; iii) aprovao da aplicao de instrumentos de poltica urbana; iv) aprovao de contratos e convnios do poder pblico municipal; v) deliberao sobre recursos oramentrios; vi) aprovao de relatrios anuais de gesto; e vii) deliberao sobre planos especficos. Em oito planos sobressai a natureza deliberativa no processo de implementao do Plano Diretor, principalmente atravs da definio de prioridades, estratgias e diretrizes. Os Conselhos dos municpios de Nova Friburgo, Santo Antnio de Pdua e Cabo Frio deliberam sobre questes referentes implementao do plano diretor, os de Niteri e Bom Jardim deliberam sobre as diretrizes para implantao dos instrumentos e programas urbanos, os de Maca e Rio das Ostras sobre questes normativas para aplicao da legislao urbanstica. O Conselho de Valena tambm incide sobre a implementao do plano diretor, tendo em vista que elabora, aprova e acompanha a agenda municipal de desenvolvimento urbano (temas, programas e projetos prioritrios do plano diretor). Quanto deliberao de leis complementares ao PD, cabe ressaltar que estas incidem sobre o executivo, mas dependem da aprovao da Cmara Municipal. Em seis municpios o Conselho delibera sobre os seguintes projetos de lei: i) lei de parcelamento e uso e ocupao do solo (Paracambi); ii) processos de alterao do uso do solo urbano (Bom Jesus de Itabapoana); iii) projetos de lei sobre poltica territorial como pr-requisito para seu encaminhamento Cmara (Cabo Frio); iv) operaes urbanas antes de ir para a Cmara (Bom Jardim); v) sobre toda a legislao integrante do plano diretor ou nos casos de leis especficas (Volta Redonda); vi) parmetros urbansticos da Macrozona Especial e da Macrozona de Estruturao e Qualificao Urbana (Itabora).
30 O Conselho de Mesquita participa da elaborao e aprova os planos de habitao, saneamento ambiental e de mobilidade. 31 Entretanto, o Plano Diretor de Trs Rios no detalha as atribuies do Conselho, somente a finalidade de propor, avaliar e validar polticas, planos e programas de desenvolvimento sustentvel.
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Outro tipo de deliberao identificado, relaciona-se aprovao ou negao de aplicao de instrumentos de poltica urbana. Sete municpios discriminaram deliberaes especficas a essa questo: i) Outorga onerosa: negar concesso onerosa, caso tenha impacto no suportvel pela infra-estrutura ou meio ambiente (Bom Jardim); e aprovar ndices de planejamento para clculo da outorga onerosa (Santo Antnio de Pdua e Friburgo); ii) Estudo de Impacto de Vizinhana aprovar os EIV (Nova Friburgo, Mesquita, Trs Rios, Santo Antnio de Pdua e Cabo Frio - emite parecer) e decidir se h necessidade de realizao de EIV ou audincia pblica para aprovar ou recusar empreendimento proposto para a ZEU Zona de Expanso Urbana (Valena). Destaca-se tambm as atribuies dos Conselhos relativas aprovao de contratos e convnios do poder pblico municipal, que foram adotadas em trs municpios. Os Conselhos tm o poder de aprovar: i) os contratos de concesso de servios pblicos de coleta de lixo, gua e esgoto e transporte (Mesquita, Duque de Caxias e Queimados); e ii) a realizao de convnios com rgos pblicos e privados, nacionais e internacionais (Duque de Caxias). A deliberao sobre recursos oramentrios foi prevista em Queimados e Duque de Caxias (definir diretrizes e critrios para a distribuio do oramento) e em Mesquita (deliberar sobre os critrios de destinao de recursos para o oramento participativo). A aprovao de relatrios anuais de gesto da poltica urbana, importante mecanismo de monitoramento das aes referentes poltica urbana foi incorporada como atribuio dos Conselhos de Maca e Rio das Ostras. Por ltimo, alguns planos estabelecem que o Conselho delibera sobre planos especficos, como o caso do Plano de Regularizao Fundiria (Campos) e o de urbanizao nas ZEIS (Bom Jardim e Campos).
Quadro XXII: Detalhamento das deliberaes do Conselho a partir das suas atribuies ou finalidades Incidncia do processo deliberativo Delibera sobre planos, projetos e poltica de desenvolvimento urbano Delibera sobre planos especficos Delibera na implementao do plano diretor: estratgias ou diretrizes para implementao de polticas, planos e projetos; definio de normas p/ aplicao da legislao urbanstica ; e aprovao da agenda prioritria Delibera sobre legislao complementar ao PD a ser encaminhada Cmara aprovao de contratos e convnios do poder pblico municipal deliberao sobre recursos oramentrios aprovao de relatrios anuais de gesto aprovao ou negao de aplicao de instrumentos de poltica urbana Municpios 3 municpios: Mesquita, Trs Rios e Duque de Caxias 2 municpios: urbanizao nas ZEIS Bom Jardim e Campos (tambm regularizao fundiria) 8 municpios: Nova Friburgo, Santo Antnio de Pdua, Cabo Frio, Niteri, Bom Jardim, Maca, Rio das Ostras e Valena 6 municpios: Volta Redonda, Paracambi, Bom Jesus de Itabapoana, Cabo Frio, Bom Jardim e Itabora 3 municpios: Duque de Caxias, Mesquita e Queimados 3 municpios: Duque de Caxias, Mesquita e Queimados 2 municpios: Maca e Rio das Ostras 7 municpios: Cabo Frio, Mesquita, Bom Jardim, Santo Antnio de Pdua, Trs Rios, Valena e Nova Friburgo

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2.4.1.2. Os Conselhos e as polticas urbanas de uso e ocupao do solo, habitao, saneamento ambiental e mobilidade
Outra questo importante na anlise dos Conselhos de Poltica Urbana perceber se estes integram as polticas fundiria, habitacional, de saneamento e de transporte e mobilidade (tal como o Conselho Nacional das Cidades) ou se estabelecem rgos colegiados somente para uma dessas polticas ou, ainda, se fragmentam a participao na poltica urbana em vrios Conselhos. Grande parte dos planos no detalham as polticas setoriais de incidncia do Conselho. Dos vinte e sete planos que prevem Conselhos32, apenas doze explicitam que os Conselhos incidem de forma integrada sobre a poltica urbana. Em quatro planos so previstos Conselhos setoriais especficos e o de Guapimirim incide apenas sobre a poltica fundiria e de habitao.
Quadro XXIII Integrao das polticas urbanas setoriais nos Conselhos Integrao das polticas urbanas setoriais no Conselho Somente poltica fundiria e habitao Fragmentao das No detalha as polticas polticas urbanas em setoriais de incidncia do vrios Conselhos Conselho 10 municpios: Paracambi, Armao de Bzios, Cabo Frio, 4 municpios: Belford Trs Rios, Bom Jesus, Roxo, Itabora, Rio das Ostras, So Francisco de Campos e Maca33. Itabapoana (Seropdica, Valena e Vassouras34).

12 municpios: Duque de Caxias, Mesquita, So Joo de Meriti, Nilpolis, Niteri, Mag, Bom Jardim, Guapimirim (Nova Friburgo e Santo Antnio de Pdua - pelos planos previstos), Volta Redonda, Queimados e Barra Mansa

Obs. Itagua no prev formao de Conselho da Cidade ou similar. 33 34

2.4.1.3. Composio dos Conselhos da Cidade ou de Poltica Urbana


Dos vinte e sete planos que criaram ou prevem Conselhos, dez no definem a composio na lei do plano diretor, sendo que quatro municpios j tinham institudo Conselho da Cidade antes do plano. Dos 17 (dezessete) planos que definiram a proporcionalidade da representao entre governo e sociedade na composio do Conselho, nove estabeleceram a paridade entre governo e sociedade e oito apenas previam uma representao maior dos segmentos da sociedade (Quadro XXIV). O detalhamento da participao dos segmentos sociais na composio do Conselho foi realizado em apenas dez planos. A participao do segmento movimento popular igual ou superior a 25% em sete planos: Barra Mansa, Bom Jardim, Campos, Duque de Caxias, Niteri, Paracambi e Volta Redonda. Somente trs planos (Belford Roxo, Itabora e Mesquita) estabelecem que a representao do movimento popular menor do que este percentual. Cabe tambm destacar que alguns planos estabeleceram inovaes no formato dos Conselhos,
32 Consideramos na anlise das caractersticas dos rgos colegiados na poltica urbana, o Frum da Cidade previsto em Bom Jesus de Itabapoana, mesmo que no se constitua como um Conselho propriamente dito. 33 O Plano de Maca fragmenta a participao na poltica urbana atravs da criao de Conselhos setoriais de Habitao e de Mobilidade, entretanto prev a criao do Conselho Diretor, de forma a incidir sobre a implementao do plano e integrar a totalidade das polticas setoriais, devendo considerar a representao dos Conselhos Municipais existentes na sua composio. 34 No foi possvel consultar a lei de criao dos Conselhos de Seropdica, Valena e Vassouras, que foram criados antes da aprovao do plano diretor.
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como a integrao de representantes dos segmentos sociais com instncias de representao de base territorial. Este o caso de Friburgo, que integra na composio do Conselho, representantes dos segmentos e das Unidades Territoriais de Planejamento. O plano de Trs Rios prev a constituio de duas Cmaras Comunitrias Distritais, com objetivo de assessorar nas decises do Conselho, sendo constitudas por quatro membros de entidades civis e/ou formadores de opinio por distrito. E no caso de Bom Jardim est prevista a representao de uma associao de moradores por Unidade Territorial de Planejamento no Conselho. Por fim, cabe ressaltar que, nenhum plano diretor analisado estabeleceu critrios de gnero para a composio do Conselho.
Quadro XXIV - Composio dos Conselhos da Cidade ou de Poltica Urbana
Nmero de representantes da sociedade civil maior do que a do governo 8 municpios: Duque de Caxias, Nilpolis, So Joo de Meriti, Mag36, Mesquita, Niteri, Barra Mansa37, Volta Redonda Representao paritria entre governo e sociedade PD no define a composio na lei35

9 municpios: Belford Roxo, Bom Jardim, Paracambi, Itabora, Nova Friburgo, Trs Rios, Maca, Rio das Ostras e Santo Antnio de Pdua.

10 municpios: Vassouras, Queimados, Seropdica, Armao de Bzios, Cabo Frio, Guapimirim, Valena, Bom Jesus de Itabapoana, Campos e So Francisco de Itabapoana

Obs. Itagua no prev criao do Conselho da Cidade, somente Conselhos Comunitrios.35 36 37

2.4.1.4. Conselho Gestor do Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social


Se os Conselhos da Cidade ou de poltica urbana (ou similares) foram disseminados com a aprovao dos planos diretores, o mesmo no se pode dizer dos Conselhos Gestores dos Fundos Municipais de Habitao de Interesse Social. Vinte e um planos criam ou prevem a criao de Fundo de Habitao de Interesse Social ou de Poltica Urbana, mas apenas quinze criaram ou indicam a criao do Conselho Gestor de Fundo. O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, aprovado em 2005, prev a criao de Fundo, Conselho Gestor com carter deliberativo e plano de habitao de interesse social como condies para que os municpios possam acessar os recursos do Fundo Nacional. Entretanto, dos quinze planos que criam ou prevem Conselho Gestor, apenas cinco expressam o carter deliberativo do mesmo; quatro Conselhos tm carter consultivo e seis planos no trazem definies sobre essa questo. Uma questo importante a ser destacada que alguns planos colocaram como atribuio do Conselho da Cidade ou de Poltica Urbana a gesto dos recursos do Fundo, como so os casos de oito municpios: Duque de Caxias, Mesquita, Paracambi, Queimados, Itabora, Armao de Bzios, Valena e Santo Antnio de Pdua. O sistema nacional permite essa possibilidade e pode ser uma estratgia para que no se fragmente as decises referentes definio da poltica de habitao e a definio da aplicao de recursos.
35 Vassouras, Valena, Queimados e Seropdica j tinham institudo Conselhos antes da aprovao do Plano Diretor. 36 Em Nilpolis, Mag e So Joo de Meriti, a representao do segmento de empresrios, clube de servios e profissionais liberais significativa (1/3 do total) em comparao dos demais Conselhos. 37 10% da representao do Conselho de concessionrias de servios pblicos.
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Quadro XXV - Criao de Conselho Gestor e natureza das suas decises


Conselho Gestor deliberativo 5 municpios: Mesquita, Duque de Caxias, Queimados, Mag38, Valena.
38

Conselho Gestor consultivo

No define carter do Conselho Gestor

No cria Conselho Gestor 13 municpios: Guapimirim, Itagua, Seropdica, Niteri, Cabo Frio, Bom Jardim, Barra Mansa, Vassouras, Trs Rios, Bom Jesus, Maca, Rio das Ostras, e So Francisco.

6 municpios: Belford 4 municpios: Armao Roxo, Nilpolis, de Bzios, Nova Friburgo, Paracambi, So Joo de Itabora e Santo Antnio Meriti, Volta Redonda, de Pdua Campos.

2.4.2. Mecanismos de Democratizao do Oramento


Dos vinte e oito planos analisados, dezessete prevem algum mecanismo de democratizao do oramento. Mesmo que o Estatuto da Cidade estabelea a obrigatoriedade da realizao de debates, audincias e consultas pblicas como condio para aprovao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual, em onze planos no foi previsto nenhum mecanismo de democratizao oramentria. Alm das audincias pblicas, mecanismo identificado em seis planos, sobressaem outros dois mecanismos de democratizao do processo de formulao do oramento: a consulta prvia ao Conselho da Cidade ou de Poltica Urbana (previsto em seis planos) e o Oramento Participativo OP (previsto em seis planos). Um mecanismo inovador para a democratizao da elaborao do Plano Plurianual foi previsto por Vassouras, ao tornar obrigatria a realizao de Conferncia Municipal durante esse perodo.

2.4.2.1. Democratizao do oramento atravs de debates, audincias e consultas pblicas


A forma de aplicao desses mecanismos nos planos diretores no foi alm da diretriz estabelecida pelo Estatuto da Cidade. Com exceo do plano de Paracambi, que estabelece que poder pblico deve apresentar a proposta de destinao de recursos especificando os recursos por reas temticas e localizao geogrfica, os demais no especificam nos planos como ocorrero os debates, as audincias e as consultas pblicas. Tambm destaca-se o plano de Mesquita, que utiliza o espao da audincia pblica para prestar contas da execuo oramentria (discriminando as despesas executadas por programa).

2.4.2.2. Democratizao do oramento atravs do Oramento Participativo OP


As anlises sobre as experincias de oramento participativo (OP) no Brasil tm demonstrado que as administraes municipais tm classificado como OP uma diversidade de formatos de consulta a populao que apresentam enormes diferenas de concepo - s vezes, uma simples audincia pblica considerada como OP. Diferenas quanto ao carter das decises (deliberativo, consultivo), quanto ao objeto da deliberao (sobre um percentual dos investimentos, sobre a totalidade dos investimentos, sobre todo o oramento), quanto aos espaos de participao (audincias pblicas nos bairros, Conselho especfico, Conselhos setoriais, audincias municipais por tema ou a combinao de mais de um mecanismo) so freqentes. A criao do OP pelo plano diretor poderia ser uma oportunidade para definir o formato da exi38 O governo municipal tem a maioria da representao do Conselho Gestor de Mag (trs contra dois da sociedade).
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gncia do Estatuto da Cidade de realizar debates, audincias e consultas pblicas. Entretanto, na anlise dos planos fica difcil perceber a diferena de formato de OP, tendo em vista que somente Mesquita e Valena estabelecem diretrizes para o seu funcionamento. Em Mesquita, o OP deve definir a aplicao de recursos e o Conselho da Cidade delibera sobre os critrios de destinao de recursos para o OP. Em Valena, o Conselho deve estabelecer as diretrizes de funcionamento do OP.

2.4.2.3. Democratizao do oramento atravs de consulta prvia ao Conselho da Cidade ou de Poltica Urbana
O debate prvio no Conselho (de Poltica Urbana ou do Oramento) da proposta oramentria do poder executivo foi identificado em seis planos. Em Campos39 e em Volta Redonda, o Conselho tem apenas papel consultivo de propor diretrizes para a alocao dos recursos. Em quatro planos, o Conselho tem papel deliberativo: definir diretrizes e critrios para a distribuio do oramento (Queimados e Duque de Caxias); deliberar sobre os critrios de destinao de recursos para o OP (Mesquita); e definir as diretrizes oramentrias atravs de Conselho especfico de oramento (Barra Mansa). De modo geral, alm do baixo detalhamento do formato do mecanismo a ser utilizado para a democratizao do oramento (somente oito planos estabeleceram diretrizes para o funcionamento do mecanismo de democratizao), somente Mesquita e Campos instituram mais de uma mecanismo de democratizao.
Quadro XXVI Instituio de mecanismo de democratizao do oramento
Prevem mecanismo de democratizao do oramento 17 municpios: Mesquita; Barra Mansa; Belford Roxo; Bom Jardim; Maca; Campos;Valena; Paracambi; Niteri; Itabora; Queimados; Duque de Caxias; Volta Redonda; Mag; Nilpolis; So Joo de Meriti; e Vassouras. No definem mecanismos de democratizao do oramento 11 municpios: Bzios; Cabo Frio; Trs Rios; Bom Jesus Itabapoana; Rio das Ostras; Santo Antnio de Pdua; So Francisco de Itabapoana; Guapimirim; Seropdica; Itagua; e Nova Friburgo

Quadro XXVII - Mecanismos de democratizao do oramento Oramento Participativo OP Seis municpios: Mesquita, Valena, Belford Roxo; Bom Jardim; Maca e Campos rgos colegiados / Conselhos Seis municpios: Conselho da Cidade ou de Poltica Urbana: Queimados, Duque de Caxias, Campos, Mesquita e Volta Redonda; Conselho especfico: Barra Mansa. Audincias Pblicas Seis municpios: Paracambi, Mag, Nilpolis, So Joo de Meriti, Vassouras e Niteri (audincias e consultas pblicas);

Obs. O Plano Diretor de Itabora prev a realizao de assemblias e reunies de elaborao do oramento.

2.4.3. Casos obrigatrios de Audincia Pblica e Conferncias Municipais da Cidade (ou de assuntos de interesse urbano)
Pelo Estatuto da Cidade, os debates, as audincias e as consultas pblicas se constituem como um dos instrumentos para a gesto democrtica da cidade e se constituem como obrigatrios para aprova39 No caso de Campos, todos os Conselhos devem debater a proposta oramentria.
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o das leis oramentrias na Cmara Municipal (lei oramentria anual, lei de diretrizes oramentrias e plano plurianual). Se a instituio de rgo colegiado tem o sentido de garantir a participao permanente dos segmentos sociais na formulao e implementao da poltica urbana, as audincias pblicas se constituem como mecanismo de consulta ampla sociedade, que deve ocorrer antes das intervenes, planos e projetos relevantes serem implementados. Para que esse instrumento se efetive como instrumento de democratizao, o Plano Diretor deve prever casos obrigatrios para a sua realizao. Entretanto, sete planos no estabeleceram orientaes para a realizao de audincias pblicas. Dos vinte e um planos que estabeleceram casos obrigatrios, o de maior incidncia para a realizao de audincias pblicas, so os casos passveis de realizao de estudo de impacto de vizinhana EIV. Essa obrigatoriedade est presente em treze planos. As audincias pblicas para a aprovao de leis oramentrias mecanismo j assegurado no Estatuto da Cidade est presente em seis planos. Destaca-se ainda na democratizao da gesto oramentria, a instituio de audincia pblica para prestao de contas da execuo oramentria (caso de Mesquita) e para debater e avaliar os critrios de aplicao dos recursos do Fundo de Habitao proposta pelo Conselho Gestor (caso de Mag). As audincias tambm so previstas pelos planos de Duque de Caxias, Mesquita40 e Queimados como instrumentos de publicizao e debate dos contratos de concesso de servios pblicos de gua, esgoto, lixo e transporte. Nestes casos percebe-se a articulao entre os mecanismos de participao permanente na poltica urbana atravs de representao dos segmentos sociais, como so os Conselhos da Cidade e os canais de consulta ampla sociedade atravs das audincias pblicas. Tambm identificamos a previso de audincias pblicas para aplicao de instrumentos da poltica fundiria, como a definio ou alterao dos parmetros das AEI Areas de Especial Interesse (Armao de Bzios), a reconsiderao dos regimes urbansticos - plano de bairro (Barra Mansa) e a aprovao das leis de uso, ocupao e parcelamento do solo (Mesquita). Por fim, cabe ressaltar que sete planos indicam mais de uma situao obrigatria para a realizao de audincias, como o caso de Mesquita, Mag, Nilpolis, Paracambi, So Joo de Meriti, Vassouras e Nova Friburgo. Friburgo generalizou a realizao de audincias pblicas para todos os casos relativos aprovao de planos e projetos complementares ao plano diretor.
Quadro XXVIII - Previso de casos obrigatrios de Audincias Pblicas Prevem casos obrigatrios 21 municpios: Duque de Caxias, Mag, Mesquita, Nilpolis, Queimados, Paracambi, So Joo de Meriti, Barra Mansa, Valena, Niteri, Itabora, Nova Friburgo, Bom Jardim, Vassouras, Campos, Santo Antnio de Pdua, So Francisco de Itabapoana, Trs Rios, Maca, Rio das Ostras e Armao de Bzios No prevem casos obrigatrios 7 municpios: Belford Roxo, Cabo Frio, Volta Redonda, Bom Jesus de Itabapoana, Guapimirim, Itagua e Seropdica

40 No caso de Mesquita, alm das audincias pblicas para aprovar os contratos de concesso de servios pblicos, esto previstas audincias anuais para avaliar o cumprimento dos objetivos e metas previstos nos contratos de concesso.
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Quadro XXIX - Tipos de casos obrigatrios de Audincias Pblicas Temas de Audincia Pblica Aprovao (ou subsdio) de EIV Municpios 13 planos: Nilpolis, Paracambi, So Joo de Meriti, Mag, Valena, Itabora, Bom Jardim, Vassouras, Campos, Santo Antnio de Pdua, Trs Rios, Maca e Rio das Ostras. 6 planos: Nilpolis, Paracambi, So Joo de Meriti, Mag, Vassouras e Niteri Mesquita Mag

Leis oramentrias Prestao de contas da execuo oramentria Critrios de alocao do Fundo de Habitao

Aprovao das leis de uso, ocupao e parcelamento Mesquita do solo Definio ou alterao dos parmetros das AEI (reas de Especial Interesse) Reconsiderao dos regimes urbansticos - plano de bairro Planos e projetos complementares ao Plano Diretor Aprovao de contratos de concesso de servios pblicos Alteraes e ampliaes das diretrizes gerais previstas no PD No prevem audincias pblicas Armao de Bzios Barra Mansa Nova Friburgo 3 planos: Duque de Caxias, Queimados e Mesquita So Francisco de Itabapoana 7 planos: Belford Roxo, Cabo Frio, Volta Redonda, Bom Jesus de Itabapoana, Guapimirim, Itagua e Seropdica

Em relao s Conferncias Municipais da Cidade (ou sobre assuntos de interesse urbano), podese dizer que, mesmo sendo considerada como mecanismo de gesto democrtica por vinte e um planos, tiveram poucas indicaes quanto a sua finalidade e atribuies. Esse mecanismo no foi previsto pelos planos de Itagua, Queimados, Belford Roxo, Rio das Ostras, Armao de Bzios, Cabo Frio, Barra Mansa, Volta Redonda e Trs Rios no incluem as Conferncias como um dos mecanismos de gesto democrtica. Em geral, o Conselho Municipal da Cidade tem atribuio de convocar e organizar as Conferncias e, em alguns casos, no mbito das Conferncias que deve ser realizada a escolha dos representantes dos segmentos sociais no Conselho. Em vrios casos, h vinculao da Conferncia com o ciclo nacional de Conferncias, tanto em termos dos temas a serem tratados, como em termos da sua periodicidade (em geral de 2 em 2 anos ou de 3 em 3 anos). Em geral, os planos no definem os participantes das Conferncias, remetendo para o Conselho a atribuio de convocar, organizar e definir o temrio. Os casos de Itabora e de Vassouras merecem ser destacados pela vinculao dos participantes a uma base territorial (regional/distrito). Itabora define que somente os delegados eleitos por segmento nas Assemblias Regionais podem participar e Vassouras permite a combinao entre representantes das Assemblias Distritais e delegados indicados por entidades representativas. Dos planos que estabelecem os objetivos e as atribuies desse mecanismo de participao, destacam-se os seguintes casos: i) Vassouras delibera sobre proposta de alterao do plano diretor e
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sobre o plano plurianual41; ii) Mesquita instncia deliberativa do sistema de planejamento (avaliar e estabelecer diretrizes e medidas referentes poltica de desenvolvimento urbano e rural); iii) Itabora, Paracambi, Rio das Ostras, Mag, So Joo de Meriti e Nilpolis - debater relatrios anuais de gesto, sugerir ao poder executivo adequaes nas aes estratgias, e no caso dos trs ltimos, aprovar plano de trabalho bianual; iv) Campos definir estratgicas para implementao do PD; debater proposta de alterao do PD e legislao; v) Friburgo debater planos e projetos complementares ao PD; vi) Paracambi - elaborao e avaliao das polticas pblicas; debate sobre metas e prioridades (a ser regulamentado em lei prpria).

2.4.4. Sistema de Gesto e Planejamento da Poltica Urbana


Quase todos os planos fazem referncia a criao ou reviso do sistema de gesto e planejamento, integrando um rgo responsvel pela poltica urbana e secretarias afins, as instncias de participao (geralmente o Conselho da Cidade) e o sistema de participao. As diretrizes e objetivos so bastante semelhantes no sentido de: i) criar as condies institucionais para implementao do plano e reviso da legislao complementar; ii) monitorar o processo de implementao do Plano Diretor; iii) viabilizar mecanismos de articulao intersetorial com base num sistema de informaes sobre a poltica urbana e iv) assegurar planejamento participativo. Em relao ao sistema de informaes e cadastros, fundamentais para subsidiar a tomada de deciso e o processo participativo, importante sinalizar algumas questes: i) no foi possvel perceber pela leitura dos planos a existncia de cadastros imobilirio ou multifinalitrios; ii) a maioria dos planos estabelecem orientaes para a criao de um sistema de informao, detalhando cadastros e informaes relativas poltica fundiria, habitacional, ambiental e de infra-estrutura urbana; e iii) nos poucos diagnsticos que tivemos acesso foi possvel perceber a precariedade das informaes referentes ao item anterior. Com exceo dos planos que prevem formas descentralizadas e regionalizadas de planejamento e gesto, no foi possvel identificar elementos prticos dos sistemas de planejamento, tendo em vista, que na maioria das vezes, o detalhamento dos papis dos rgos integrantes e as estratgias de integrao das aes foram remetidas para apreciao posterior. Em alguns planos o formato regionalizado est associado a processo participativo no planejamento das aes no territrio, como so os casos de Niteri, que remete para os Planos Urbansticos Regionais (prevendo ampla participao) a definio dos planos urbansticos (detalhando a legislao da rea), e o caso de Itabora, que prev planos distritais com participao dos bairros correspondentes na sua discusso e aprovao. De modo mais especfico, o plano de So Francisco de Itabapoana estabelece que os representantes das Regies Administrativas (membros de associaes de moradores e entidades de classe) tero como finalidade acompanhar as intervenes e aes nas Zonas de Especial Interesse das suas respectivas Regies Administrativas. E de forma mais localizada atravs da relao direta do Governo com representantes de reas a serem urbanizadas localizadas em ZEIS (plano de Barra Mansa) e atravs de consulta populao residente em rea de Especial Interesse Social no caso de definio ou alterao de parmetros urbansticos (caso de Bzios). Nos casos de Friburgo e de Belford Roxo, o princpio da descentralizao da gesto no est as41 Vassouras inova ao estabelecer que, alm das Conferncias convocadas pelo Conselho Nacional das Cidades, estas sero realizadas ordinariamente durante a elaborao do Plano Plurianual, e extraordinariamente para deliberar sobre proposta de alterao da lei do Plano Diretor.
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sociado a mecanismos de participao. Em Friburgo aparece como diretriz de descentralizao, tendo como base as Unidades Territoriais de Planejamento institudas no PD e em Belford Roxo atravs da instituio de cinco unidades de planejamento territorial no plano diretor. Tambm esto previstos, em alguns planos, debates regionais e representao de base territorial no espao das Conferncias e dos Conselhos. Itabora e Vassouras prevem debates regionais antecedendo a realizao de Conferncia Municipal atravs de assemblias regionais e distritais, respectivamente. Nessas assemblias so escolhidos delegados para a Conferncia Municipal (Vassouras permite tambm a participao de delegados indicados pelas entidades representativas. O plano de Bom Jardim destina uma vaga no Conselho para representante de Associao de Moradores por Unidade Territorial de Planejamento e o plano Trs Rios prev a constituio de duas Cmaras Comunitrias Distritais, com objetivo de assessorar o Conselho em suas decises. Em relao aos mecanismos e instrumentos de monitoramento do plano diretor, destaca-se a atribuio de acompanhamento e proposio de medidas para a implementao do plano pelo Conselho da Cidade (ou similar) e a exigncia de formulao de relatrio anual de gesto por parte da prefeitura, a ser divulgado e debatido no mbito das Conferncias Municipais da Cidade (j comentado anteriormente). Os relatrios anuais esto previstos em seis planos e tem como objetivo avaliar o cumprimento dos objetivos e metas do plano diretor e sugerir ao poder executivo adequaes nas aes estratgicas. Por fim, cabe mencionar que, se o monitoramento da implementao do Plano Diretor foi institudo como atribuio dos Conselhos criados, o mesmo no se pode dizer da interferncia do Conselho no processo de reviso ou alterao dos planos. Alm das diretrizes mais genricas de assegurar a participao da sociedade no processo de reviso do plano diretor e da realizao de debates e audincias pblicas, identificamos o condicionamento do processo de reviso ou alterao dos planos apreciao da proposta por parte do Conselho e de Conferncia da Cidade em dez planos. Estes so os casos de Mesquita, Nilpolis, Itabora, Cabo Frio, Volta Redonda, Campos, Maca, Santo Antnio de Pdua e Friburgo, que exigem que o Conselho se posicione antes da proposta ser encaminhada Cmara. Alguns planos condicionaram a reviso ou alterao realizao de Conferncia Municipal, como foram os casos de Vassouras, que coloca como obrigatria a realizao de Conferncia da Cidade para alterar a Lei do Plano Diretor. So Joo de Meriti, Campos e So Francisco de Itabapoana definem que as Conferncias podem sugerir alteraes a serem consideradas no processo de reviso.

2.4.5. Consideraes finais sobre Gesto Democrtica


Para a anlise dos planos diretores quanto gesto democrtica destacamos trs dimenses: i) grau de incorporao dos mecanismos de participao; ii) orientaes e diretrizes de funcionamento desses mecanismos; e iii) articulao entre os mecanismos de participao previstos no Plano Diretor.

Grau de incorporao dos mecanismos de participao


Tomando como referncia o captulo IV sobre a gesto democrtica da cidade do Estatuto da Cidade (2001), percebemos que todos os planos diretores analisados estabeleceram diretrizes para a gesto democrtica em captulo ou seo especfica (com exceo do plano de Seropdica que estabelece diretrizes ao longo do texto da lei) e a maioria indica a utilizao dos mecanismos previstos no Estatuto. Os mecanismos mais utilizados dizem respeito a instituio de Conselho da Cidade ou de Poltica
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Urbana, a previso de casos obrigatrios de realizao de audincias pblicas, a previso de conferncias da cidade e de mecanismos diversos para a democratizao da gesto oramentria. A iniciativa popular de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano42 foi prevista em vrios planos, mas somente o de Itabora e o de Rio das Ostras definiram diretrizes para a sua utilizao: 2% dos eleitores do municpio, o nmero mnimo para apresentao de projeto de impacto estrutural sobre a cidade e 2% dos eleitores da rea da sub-prefeitura, se o projeto for de impacto restrito rea (Itabora) e de 5% dos eleitores em Rio das Ostras. As consultas pblicas tambm foram incorporadas pelos planos sem maiores orientaes. As excees foram: Armao de Bzios que prev consulta populao residente nas AEIS para definio ou alterao de parmetros e Vassouras que estabelece diretrizes para a sua utilizao. Por um lado, cabe ressaltar a importncia da instituio de mecanismos bsicos de democratizao da poltica urbana, tendo em vista que, diferentemente de outras polticas setoriais, que nos anos 90 instituram Conselhos e realizam periodicamente Conferncias, as iniciativas de democratizao da poltica urbana, compreendendo a poltica fundiria, de habitao, de saneamento ambiental e de mobilidade so pontuais e em nmero reduzido considerando o conjunto das cidades brasileiras. A pesquisa realizada no estado do Rio de Janeiro confirma tal afirmao: dos vinte oito planos analisados, somente seis municpios tinham criado Conselho da Cidade ou de Desenvolvimento Urbano. A participao permanente de representantes de segmentos sociais na poltica urbana atravs de Conselho se constitui num importante avano obtido na lei dos planos diretores. Com exceo do plano de Itagua, todos os demais instituram Conselhos da Cidade ou de Poltica Urbana43. Esse processo se torna mais importante se considerarmos que a maioria das experincias de Conselhos na politica urbana enfatizaram a dimenso tcnica em detrimento da incorporao dos sujeitos populares44. Tambm destacamos que mais da metade dos planos (15) analisados prevem a implementao de pelo menos trs mecanismos de gesto democrtica: Conselho de Poltica Urbana, mecanismo de democratizao do oramento (oramento participativo, Conselho e/ou audincia pblica) e audincias pblicas como obrigatrias para casos determinados no plano diretor. Por outro lado, importante enfatizar que a maioria dos planos adota um carter consultivo no funcionamento dos mecanismos de participao, no detalha as diretrizes de funcionamento desses mecanismos e prev baixo grau de articulao entre os mesmos. Tambm significativo o nmero de planos que no prev mecanismo de democratizao do oramento (11 planos), que prev a instituio de Fundo de Habitao ou de Desenvolvimento Urbano, mas no prev Conselho Gestor (6 planos) e no define casos obrigatrios para a ocorrncia de audincia pblica (7 planos). Se a constituio de Conselho alcanou quase a totalidade dos planos analisados, na anlise das atribuies dos Conselhos, somente os planos de Duque de Caxias, Mesquita e Trs Rios deliberam e aprovam os planos e projetos de desenvolvimento urbano. Os demais apresentam algumas atribuies deliberativas quanto ao processo de implementao dos planos e projetos, s leis a serem encaminhadas Cmara, aos parmetros para utilizao dos instrumentos de poltica urbana e a outras questes importantes, mas especficas.

42 A iniciativa popular de projeto de lei foi instituda em vrias leis orgnicas e no foi objeto de destaque nos planos diretores. 43 Itagua indica apenas a constituio de Conselhos Comunitrios. O plano de Bom Jesus prev a implementao do Frum da Cidade com natureza semelhante ao do Conselho no sentido de garantir a participao dos segmentos sociais. 44 As experincias de gesto democrtica das cidades que combinaram mecanismos de participao territorial e de representao dos dos segmentos sociais, do oramento participativo e dos Conselhos de Poltica Urbana deliberativos so importantes e significativas, mas em menor nmero.
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Orientaes e diretrizes de funcionamento dos mecanismos de participao


Em geral, os planos so frgeis no sentido de definir a diretriz de funcionamento dos mecanismos de participao. No caso dos Conselhos de Poltica Urbana, no foi possvel identificar, em dez planos, se o Conselho incide sobre as polticas urbanas de habitao, de uso do solo, de saneamento ambiental e de mobilidade. No caso dos seis planos que indicam a instituio do oramento participativo, importante instrumento de democratizao oramentria, no possvel identificar a natureza desse mecanismo, tendo em vista a ausncia de definio (os planos de Mesquita e de Valena remetem para o Conselho esta definio).

Articulao entre os mecanismos de participao previstos no Plano Diretor


Tambm baixo o grau de articulao dos mecanismos de participao previstos pelos planos diretores. Os mecanismos de participao previstos no Estatuto da Cidade tm naturezas diferenciadas, abrangendo dinmicas de participao direta e indireta, consultiva e deliberativa, temticas amplas e especficas, que deveriam ser articuladas num sistema de gesto democrtica. Ou seja, alm do funcionamento permanente e peridico do Conselho, de forma a garantir a participao dos representantes segmentos sociais, outros mecanismos de participao devem estar assegurados e articulados a fim de ampliar a participao da populao indo alm dos setores organizados. Na anlise dos planos identificamos articulao desses mecanismos somente para os casos de democratizao do oramento ou do fundo de habitao de interesse social e para a aprovao de contratos de concesso de servios pblicos. Os planos de Mesquita e de Campos estabelecem que o Conselho define os critrios e parmetros para o funcionamento do Oramento Participativo e o plano de Mag prev que as decises do Conselho Gestor do Fundo so submetidas a audincia pblica. Os planos de Duque de Caxias, Mesquita e Queimados estabelecem que o Conselho aprova a realizao de contratos de concesso dos servios pblicos de gua, esgoto, coleta de lixo e transporte e que esta deciso deve estar amparada na realizao de audincias pblicas. Em alguns planos, coloca-se como facultativo aos Conselhos promoverem audincias pblicas sobre assuntos relevantes da poltica urbana. Por fim, cabe ressaltar, que as fragilidades identificadas nos planos, no que se refere gesto democrtica, no anulam os avanos obtidos, tendo em vista o contexto, anterior aos planos, de extrema fragilidade do processo de participao da sociedade na conduo da poltica urbana. Essa afirmao reforada pela maioria dos participantes das quatro oficinas regionais que realizamos no Estado do Rio de Janeiro, onde mesmo percebendo fragilidades no processo de elaborao e no produto final dos planos diretores, a avaliao de que ocorreram avanos, principalmente no que diz respeito abertura de processos de participao. Nesse sentido, a institucionalizao de mecanismos bsicos de participao pelos planos diretores pode se constituir em elementos importantes para aprofundar a democracia nas cidades. Os Conselhos, previstos em quase todos os planos, tm um papel fundamental na implementao desses e de outros mecanismos e o desafio de construir um sistema articulado de gesto democrtica.

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Quadro sinttico de mecanismos selecionados de participao e gesto democrtica previstos nos planos diretores
Instituio de Conselho da Cidade ou similar Instituio de Conselho Gestor Democratizao do Oramento

Planos

Conselhos de Poltica Urbana

Atribuies deliberativas

Atribuies Consultivas

Conselho Gestor deliberativo Diretriz de funcionamento X No criou Conselho Gestor No define carter No criou Conselho Gestor No criou Conselho Gestor OP Nenhum OP Conselho especfico No No No Nenhum

Conselho Gestor consultivo

OP; Conselho; Audincias Pblicas

Casos obrigatrios de Audincias

Armao de Bzios X X X X X

Conselho de Planejamento

Parmetros AEIS Regimes urbansticos No EIV No

Barra Mansa

Conselho do PD alterado para Conselho da Cidade

Belford Roxo

i) Planejamento e Gesto; ii) Habitao

Bom Jardim

Conselho da Cidade

Bom Jesus de Itabapoana X No criou Conselho Gestor

No cria Conselho da Cidade, somente Frum da Cidade

Cabo Frio

Conselho do Plano Diretor

Nenhum

No

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Campos

Conselhos de: i) Habitao e Saneamento; ii) Transporte; iii) X Conselho de Meio Ambiente e Urbanismo anterior ao PD

No define carter

OP e Conselho

Pelo menos 1 reunio de cada Conselho s/ oramento

EIV

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Duque de Caxias X

Cria o Conselho da Cidade

Conselho da Cidade

prope diretrizes e critrios p/ distribuio do oramento

Contratos c/ concessionria

77

Quadro sinttico de mecanismos selecionados de participao e gesto democrtica previstos nos planos diretores
Instituio de Conselho da Cidade Instituio de Conselho Gestor ou similar Democratizao do Oramento

Planos

Conselhos de Poltica Urbana

Atribuies deliberativas

Atribuies Consultivas

Conselho Gestor deliberativo Diretriz de funcionamento

Conselho Gestor consultivo

OP; Conselho; Audincias Pblicas

Casos obrigatrios de Audincias

Guapimirim

i) Conselho de Poltica Urbana e Habitao X No criou Conselho Gestor Nenhum

No

Itabora

Conselho de Poltica Urbana; e diretriz de fortalecer Conselho de Habitao. X X assemblias de elaborao do oramento Nenhum No criou Conselho Gestor

No define

EIV

78 Avaliao dos Planos Diretores Participativos do Estado do Rio de Janeiro

Itagua

No institui Conselho da Prev somente Conselhos Cidade Comunitrios

No

Maca

i) Conselho Diretor de Polticas Pblicas; ii) de Habitao; e iii) de Mobilidade X No criou Conselho Gestor X X

OP

No

EIV

Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

Mag

Conselho da Cidade

Audincia Pblica

No define

Leis Oramentrias e Fundo HIS

Mesquita;

Conselho da Cidade

OP e Conselho da Cidade

Conselho da Cidade definir a dinmica de funcionamento do OP No define carter Audincia Pblica No define

Contratos c/ concessionria e Lei de Uso e Ocupao do Solo Leis Oramentrias e EIV

Nilpolis

Conselho de Desenvolvimento da Cidade X

Quadro sinttico de mecanismos selecionados de participao e gesto democrtica previstos nos planos diretores
Instituio de Conselho da Cidade Instituio de Conselho Gestor ou similar Democratizao do Oramento

Planos Atribuies deliberativas Atribuies Consultivas Diretriz de funcionamento

Conselhos de Poltica Urbana

Conselho Gestor deliberativo

Conselho Gestor consultivo

OP; Conselho; Audincias Pblicas

Casos obrigatrios de Audincias

Niteri

Conselho de Poltica Urbana (substitui o de Urbanismo e Meio Ambiente) X No criou Conselho Gestor Audincia Pblica No define

Leis Oramentrias

Nova Friburgo X X Nenhum

Conselho de Desenvolvimento Urbano

Planos complementares ao PD

Paracambi

Cria Conselho de Desenvolvimento da Cidade X No define carter

Audincia Pblica

Propostas oramentrias apresentadas por reas temticas e localizao

Leis Oramentrias e EIV

Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

Queimados

Conselho da Cidade foi criado antes do PD X X

Conselho

Define diretrizes e critrios para a distribuio do oramento Nenhum

Contratos c/ concessionria

Rio das Ostras

Cria Conselho de Poltica Urbana - 3 X meses para regulamentar

No criou Conselho Gestor

EIV

Fabrcio Leal de Oliveira

Santo Antnio de Pdua

Conselho de Desenvolvimento X Urbano 6 meses p/ regulamentar

Conselho de Desenvolvimento Urbano

Nenhum

EIV

79

Quadro sinttico de mecanismos selecionados de participao e gesto democrtica previstos nos planos diretores
Instituio de Conselho da Cidade Instituio de Conselho Gestor ou similar Democratizao do Oramento

Planos

Conselhos de Poltica Urbana

Atribuies deliberativas

Atribuies Consultivas

Conselho Gestor deliberativo Diretriz de funcionamento

Conselho Gestor consultivo

OP; Conselho; Audincias Pblicas

Casos obrigatrios de Audincias

So Francisco de Itabapoana X No criou Conselho Gestor Nenhum

Conselho do Plano Diretor

Alterao diretrizes PD

So Joo de Meriti X No define carter Conselho criado antes PD No criou Conselho Gestor Nenhum

Cria Conselho de Desenvolvimento da Cidade Audincia Pblica

No define

Leis Oramentrias e EIV No

Seropdica

Conselho da Cidade antes do PD X No criou Conselho Gestor Nenhum

80 Avaliao dos Planos Diretores Participativos do Estado do Rio de Janeiro

Trs Rios

Conselho do Desenvolvimento Sustentvel da Cidade

EIV

Valena

Conselho da Cidade foi criado antes do PD X X

OP

Concidade estabelece diretrizes para funcionamento do OP Audincia Pblica No define

EIV

Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

Vassouras

Conselho da Cidade foi criado antes do PD Cons. da Cidade antes PD

No criou Conselho Gestor

Leis Oramentrias e EIV

Volta Redonda X

Conselho de Desenvolvimento Urbano

No define carter

Conselho

Conselho: papel consultivo de propor diretrizes para alocao dos recursos

No

Fabrcio Leal de Oliveira

81

3. Estudos de caso: o processo de elaborao, aprovao e implementao dos planos diretores


No caso do Estado do Rio de Janeiro, foram escolhidos dois importantes municpios para a realizao de estudos de caso, onde os planos diretores e seus vnculos com os processos locais puderam ser vistos mais de perto. Niteri, ex-capital do antigo Estado do Rio de Janeiro e atual plo do leste metropolitano, e Duque de Caxias, populoso municpio45 na Baixada Fluminense, sede da 3 maior refinaria de petrleo da Petrobrs do pas. O primeiro concentra os melhores indicadores de qualidade de vida e o menor percentual de famlias pobres entre os municpios pesquisados. O segundo, apesar de ser o 2 maior arrecadador de ICMS e o 3 maior PIB do Estado, concentra uma srie de questes tpicas das periferias metropolitanas relacionadas precariedade da moradia e do saneamento ambiental. A leitura dos relatrios dos estudos de caso permitiu constatar as grandes diferenas entre os processos de elaborao e de implementao dos planos diretores de Niteri e Duque de Caxias. A Prefeitura de Niteri elaborou seu plano com os funcionrios municipais, enquanto a Prefeitura de Duque de Caxias contratou uma assessoria Fundao Dom Cintra que conduziu o processo com pouca interferncia do pessoal tcnico da administrao local. Em Niteri, o que foi pesquisado foi o processo de elaborao e implementao da Lei n 2123 de 04 de fevereiro de 2004, que revisava pontualmente o Plano Diretor de 1992 o processo muitas vezes referido como a adequao do Plano Diretor ao Estatuto da Cidade , aprovado no ambiente de conquista da Constituio de 1988. Grande parte dos processos pesquisados se relaciona com prticas anteriores de planejamento da Prefeitura de Niteri, onde h uma tradio de elaborao de planos locais e previso de instrumentos de poltica fundiria desde 1992. Em Duque de Caxias, o antigo plano diretor foi elaborado em 1970 e regulamentado em 1972, e no representava uma orientao relevante para a cidade. Os decretos que disciplinam o uso, ocupao e parcelamento do solo e a regularizao e legalizao de edificaes desde a dcada de 1970 e suas diversas modificaes so as referncias existentes para os rgos de planejamento local. O Plano Diretor Urbanstico do Municpio de Duque de Caxias Lei Complementar n 01 de 31 de outubro de 2006 , portanto, estabelece um novo marco de referncia para o desenvolvimento urbano municipal. O exame do caso de Caxias, especialmente, permite constatar como a anlise estrita da lei impossibilita uma avaliao acurada das diretrizes estabelecidas nos planos diretores. As reas indicadas pelo Plano Diretor como prioritrias para ocupao, por exemplo, em funo da disponibilidade de infra-estrutura urbana e da sua privilegiada centralidade cuja intensificao de ocupao estratgica para a consolidao da cidade compacta e econmica e dos vetores adequados de expanso urbana, correspondem, na verdade, em sua grande parte, a reas precrias em termos de saneamento ambiental, distantes dos centros de emprego. Como se ver a seguir, tanto Niteri quanto Duque de Caxias viveram processos insuficientes de participao popular na elaborao de seus planos. Quanto implementao, enquanto a administrao pblica de Niteri d seqncia regulamentao iniciada em 1992, em um ambiente poltico conflituoso, a Prefeitura de Caxias, at o momento46, praticamente ignorou o Plano Diretor e suas orientaes e definies sobre uso e ocupao do solo.
45 864.392 habitantes, de acordo com a estimativa do IBGE para 2008. 46 Este relatrio refere-se s medidas implementadas at julho de 2009.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

82 Avaliao dos Planos Diretores Participativos do Estado do Rio de Janeiro

3.1. Processo de elaborao e aprovao


Os pontos a seguir destacam aspectos dos processos de elaborao e aprovao dos planos diretores de Niteri e Duque de Caxias e no pretendem esgotar a complexidade dos processos, dado o escopo deste relatrio. Para um maior aprofundamento das questes destacadas, devem ser consultados os relatrios de estudo de caso especficos.

Formatos adotados no processo de participao


Em Niteri, foram implantados os formatos de participao adotados poca de elaborao do Plano Diretor de 1992, compreendendo audincias pblicas e seminrios temticos, alguns deles tambm promovidos pela Universidade Federal Fluminense (UFF) e a Associao de Engenheiros e Arquitetos de Niteri, entre outras entidades. Ressalta-se que o Conselho Municipal (COMUMA), previsto no PD original e instalado em 1993 com atribuio de acompanhar a sua implementao, deixou de funcionar em 1998. Durante o processo de reviso de 2004, no havia sido ainda instalado o COMPUR, criado em 2004, que continua em funcionamento at a presente data (2009). Em Caxias, a participao praticamente se limitou s reunies do Ncleo Gestor do Plano Diretor. Processos mais amplos de participao ocorreram apenas na realizao de dois dias de seminrios temticos, do Frum do Plano Diretor e do curso de capacitao de multiplicadores, os dois ltimos com um dia de durao cada um. Mais tarde, a Cmara de Vereadores promoveu 4 (quatro) audincias pblicas. A metodologia da participao foi objeto de severas crticas por parte da sociedade (principalmente da Federao das Associaes de Moradores MUB) em Caxias e fator de conflitos que dominou a pauta das reunies do Ncleo Gestor at quase no final do processo. Apesar de o MUB ter insistido em encontros descentralizados nos diferentes distritos municipais, o processo limitou-se a reunies na rea central, o que inviabilizou a participao de grande parte da populao.

Intensidade e abrangncia da participao


Em Caxias, a participao foi superficial, envolvendo principalmente as organizaes sociais vinculadas poltica urbana e ambiental e os participantes do Ncleo Gestor do Plano, que realizou 12 reunies ordinrias e duas extraordinrias, sendo que algumas reunies no obtiveram qurum. No foi realizada nenhuma campanha sistemtica de mobilizao e as atividades - seminrios, curso de capacitao e Frum - contaram com pouco mais de 60 (sessenta) participantes. Em Niteri, h um relativo consenso entre os agentes locais entrevistados de que houve muito pouca participao na reviso do Plano Diretor. O debate teria se limitado a fruns restritos e tcnicos, no tendo sido dedicado tempo e esforo para ampliao da mobilizao da sociedade. O processo, entretanto, pode ter influenciado os acordos firmados um ano antes da aprovao do Plano entre os diferentes segmentos sociais e a Prefeitura, no mbito da mobilizao do 1 ciclo nacional de Conferncias das Cidades, no sentido de retomar a instalao do Conselho Municipal de Poltica Urbana COMPUR, o que se deu logo aps o Prefeito sancionar a Lei de reviso do Plano Diretor.

Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

Fabrcio Leal de Oliveira

83

Segmentos envolvidos no processo de discusso pblica


Entre os segmentos que participaram do processo de reviso do Plano Diretor em Niteri, podem se destacar os empresrios da construo civil e do mercado imobilirio, membros dos Conselhos Comunitrios regionais, associaes de Moradores, a Federao das Associaes de Moradores de Niteri - FAMNIT, a Universidade Federal Fluminense UFF, ADEMI, CDL Clube dos Dirigentes Lojistas, entre outras entidades. As demandas dos movimentos populares apresentadas pela FAMNIT concentraram-se especialmente na regularizao fundiria e urbanizao de favelas. Segundo tcnicos municipais entrevistados, os empresrios que atuam no mercado imobilirio, em geral, no participaram dos fruns de discusso ampliada - sobretudo junto com movimentos sociais e associaes comunitrias -, mas buscavam fruns privilegiados, alm de canais diretos junto aos vereadores na Cmara Municipal. Em Caxias, o processo de elaborao do plano envolveu principalmente as organizaes sociais vinculadas poltica urbana e ambiental, como a Associao de Arquitetos e Engenheiros (ADAE), o MUB que corresponde Federao das Associaes de Moradores e que representava o movimento popular, nico segmento a formalizar propostas para o Plano Diretor e algumas ONGs ambientalistas. Alm desses segmentos, destaca-se a representao da UNIGRANRIO, importante universidade privada de Caxias, e o SINDIPETRO Sindicato dos Petroleiros. A Associao Industrial e Comercial de Caxias integrava o Ncleo Gestor, mas participou de poucas reunies, enquanto a Cmara de Vereadores participou do processo por meio de um vereador. A prpria Prefeitura se envolveu pouco, com exceo de alguns funcionrios designados para acompanhar o processo. Os momentos de maior participao das associaes de moradores ocorreram somente no curso de capacitao de multiplicadores incuo em termos de participao no processo de definio de propostas -, nos dois Seminrios Temticos e no Frum do Plano Diretor.

Atividade de formao/capacitao para os atores sociais


A Prefeitura de Niteri no atuou na promoo de atividades de capacitao social para a reviso do Plano Diretor e tampouco a Prefeitura de Caxias dedicou maior espao formao e capacitao dos atores sociais. O nico momento dedicado especificamente capacitao no mbito do processo de elaborao do Plano Diretor de Caxias foi a realizao de um curso de capacitao de multiplicadores com um dia de durao. Evidentemente, dependendo da profundidade dos debates, poder-se-ia qualificar como atividades de formao/capacitao a realizao de palestras no mbito dos seminrios temticos realizados tanto em Caixas quanto em Niteri. No caso de Niteri, no h maiores informaes a respeito, mas, no caso de Caxias, a maior fragilidade do processo de capacitao est relacionada sua desvinculao dos processos de leitura da cidade e da discusso sobre os instrumentos possveis de serem utilizados no processo de planejamento da cidade.

Solo urbano para a habitao: participao dos atores sociais na construo do Plano Diretor
Em Niteri, a FAMNIT, entre outras Associaes de Moradores, sobretudo de favelas e assentamentos precrios, atuaram com maior participao nas discusses relacionadas criao de reas de Especial Interesse Social, com apoio de equipe da Universidade Federal Fluminense. Durante a elaborao da lei de adequao do plano diretor aprovada em 2004, estava no centro do debate municipal a consolidao da poltica habitacional de interesse social e a regulamentao de instrumentos de captura de mais valias fundirias previstos no Estatuto da Cidade, principalmente a Outorga Onerosa do Direito de Construir.
Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

84 Avaliao dos Planos Diretores Participativos do Estado do Rio de Janeiro

Em Caxias, as questes relativas poltica do uso do solo no foram debatidas no Plano Diretor e a delimitao do macrozoneamento sequer foi apresentada para discusso. As ZEIS e sua localizao em mapa foram apresentadas em reunio do Conselho Gestor, mas a questo no foi objeto de aprofundamento quanto finalidade do instrumento e quanto aos critrios para sua delimitao. No houve tambm debate quanto aos parmetros definidos para os instrumentos de poltica fundiria.

Temas que geraram mais controvrsias ou conflitos


Em Niteri, a reviso do plano diretor ficou concentrada na incorporao dos instrumentos do Estatuto da Cidade ou, ainda, na criao do Fundo Municipal de Regularizao Fundiria e seu Conselho Gestor. As audincias pblicas foram o principal espao institucionalizado para negociar e pactuar temas de maior conflito, mas, de acordo com o relatrio do estudo de caso, possvel supor que as reunies preparatrias e a prpria 1 Conferncia Municipal da Cidade tenham tido um papel importante para que os agentes envolvidos firmassem os acordos que viabilizaram a aprovao, na ntegra e por unanimidade, do Anteprojeto que originou a Lei Municipal de Adequao do Plano Diretor aprovada em 2004. Em Caxias, os poucos conflitos que apareceram foram minimizados e postergados para o momento da elaborao das leis complementares, geralmente com apoio na justificativa da exigidade de tempo para a elaborao do Plano, pois, iniciado em fevereiro de 2006, o processo deveria estar concludo em outubro. O conflito quanto metodologia da participao acompanhou todo o processo e foi discutido at a nona reunio do Conselho, em agosto.

Tempo para amadurecimento das propostas


Depoimentos dos atores entrevistados na pesquisa em Niteri apontam que o processo de reviso do plano diretor em 2004 deveria ser mais prolongado, permitindo maior abrangncia e incluso de um maior nmero de pessoas no debate. No caso de Caxias, o movimento popular se manifestou diversas vezes pela ampliao do prazo de elaborao do Plano, e, certamente, o tempo foi insuficiente para o desenvolvimento das propostas. As reunies do Ncleo Gestor se limitaram, na maioria das vezes, ao debate sobre o processo de participao e a organizao de atividades e o os segmentos sociais tiveram menos de um ms para debater as propostas apresentadas pela prefeitura/consultoria no Frum do Plano Diretor e nas 4 audincias pblicas que antecederam a aprovao do projeto na Cmara.

Incorporao das propostas oriundas do processo participativo


No caso de Niteri, as informaes so controversas a respeito. Enquanto alguns dos depoimentos recolhidos e matrias de jornais pesquisados apontam que muitos acordos foram desprezados, enfraquecendo o processo participativo de maneira geral, outros atores sociais envolvidos afirmaram que, em geral, as opinies expressas nas audincias pblicas foram absorvidas pela Prefeitura. Entretanto, de acordo com os prprios representantes da Prefeitura, mesmo quando a deciso sobre determinados assuntos era encaminhada para votao em plenria durante as Audincias Pblicas, a Prefeitura sempre deixou claro que tinha a ltima palavra. Os depoimentos e as informaes recolhidas durante a pesquisa sugerem que os acordos principais no ocorreram nas audincias pblicas, mas em espaos de negociao restritos. Em Caxias, dentre as propostas do MUB que foram incorporadas, destacam-se s relativas criaOlhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

Fabrcio Leal de Oliveira

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o de Conselho da Cidade deliberativo, incidindo de forma integrada sobre as polticas fundiria e de habitao, de saneamento ambiental e transporte e mobilidade. Para as polticas setoriais, foi estabelecida a obrigatoriedade de elaborao de planos setoriais com participao do Conselho. Especificamente para a poltica de saneamento e transporte, o Plano define a necessidade de participao da sociedade na aprovao de contratos de concesso de servios pblicos, atravs de audincia pblica e deliberao do Conselho. Em relao a outras propostas, sempre pontuais, destacam-se as relativas questo ambiental, levantadas por ONGs ambientalistas, como a que prev a criao de um Grupo de Trabalho (GT) da Cidade dos Meninos, rea degradada ambientalmente por p de broca, com o objetivo de definir estratgia de uso e de recuperao ambiental da rea. Algumas diretrizes pontuais aprovadas nas Conferncias da Cidade tambm foram incorporadas.

O processo de discusso e aprovao na Cmara de Vereadores


A atualizao do Plano Diretor de Niteri pouco mobilizou a ateno da populao, caracterizando-se como um processo pouco participativo e que no gerou confrontos pblicos. O projeto de lei de adequao do Plano de 1992 ao Estatuto da Cidade foi aprovado na ntegra, por unanimidade. A lei no modificou o plano original significativamente, incluindo apenas algumas condies para aplicao dos novos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade. Como os detalhamentos e aprofundamentos do Plano eram relegados aos planos urbansticos regionais (PUR), estes concentraram os conflitos e as discusses. Em Caxias, o processo de elaborao do plano contou apenas com a participao de um vereador. Contudo, quando o projeto de lei chegou Cmara, foi aprovado sem emendas. No houve participao e sequer acompanhamento da sociedade nesse momento.

3.2. Processo de implementao


Entre outubro de 2006 e maio de 2009, praticamente nada foi implementado do Plano Diretor de Duque de Caxias. Nenhum instrumento foi regulamentado e a implementao do Plano parece se resumir criao do Conselho da Cidade e do Grupo de Trabalho GT Cidade dos Meninos. A implementao da reviso do Plano Diretor Niteri, entre 2004 e 2009, resultou em muito mais aes e normas, mas a pesquisa revelou tambm fragilidades relacionadas regulamentao das leis complementares e conduo do processo participativo.

Elaborao de leis e regulamentaes complementares ao Plano Diretor


Apenas um ano aps a aprovao do Plano Diretor, a Prefeitura de Caxias enviou e aprovou junto Cmara Municipal projeto de lei elaborado sem nenhuma participao popular que alterava o macrozoneamento de modo a permitir uma maior intensidade da ocupao em reas hoje praticamente desocupadas ao longo do futuro Arco Metropolitano. Nenhuma outra lei ou regulamentao prevista no Plano Diretor de Duque de Caxias foi elaborada at junho de 2009. Alm disso, apesar do Plano definir que os coeficientes de aproveitamento bsico s podem ser ultrapassados com o pagamento da outorga onerosa do direito de construir ou aps a instalao de redes de esgotos, de gua e drenagem, conforme o caso, os rgos da Prefeitura de Duque de Caxias vem licenciando as novas edificaes segundo os coeficientes de aproveitamento definidos pela legislao anOlhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

86 Avaliao dos Planos Diretores Participativos do Estado do Rio de Janeiro

terior ao Plano Diretor, sempre superiores aos coeficientes bsicos definidos e eventualmente superiores mesmo aos novos mximos estabelecidos. A reviso do Plano Diretor de Niteri, por sua vez, modificou o contedo do PD de 1992 apenas no que se refere sua adequao ao Estatuto da Cidade e no alterou a orientao bsica de remeter para os cinco Planos Urbansticos Regionais PUR da Cidade (um para cada regio da cidade) a definio dos principais parmetros urbansticos e das condies para efetivao da aplicao do parcelamento, edificao e utilizao compulsrios e do IPTU progressivo e da outorga onerosa do direito de construir. Aps a reviso do Plano Diretor, o nico PUR aprovado foi o PUR da Regio Norte, que estabeleceu o coeficiente de aproveitamento mnimo de 0,5 para toda a rea e regulamentou a outorga onerosa do direito de construir estabelecendo o coeficiente bsico de 1,0, mas restringindo-a s edificaes de usos comerciais, de servios ou mistas, esvaziando o instrumento do seu potencial de captura de mais-valias fundirias. O primeiro PUR Praias da Baa foi aprovado em 1995 e, em 2002, foi revisado e aprovado junto com o PUR da Regio Ocenica, antes da adequao do Plano Diretor ao Estatuto da Cidade. O PUR das Praias da Baa foi alterado, em 2008, pela terceira vez, de maneira pontual, com modificaes relacionadas ao aumento do potencial construtivo e criao de excees regra geral. At junho de 2009, os PURs da Regio de Pendotiba e da Regio Leste no haviam sido elaborados.

Instalao de espaos e mecanismos de participao


Os espaos de participao de Niteri so conquistas que devem ser atribudas mais s Conferncias Municipais realizadas entre 2003 e 2005 do que ao Plano Diretor. Contudo, deve-se registrar que as reunies do Conselho Municipal de Poltica Urbana COMPUR, recriado na lei que rev o Plano Diretor, vm acontecendo regularmente desde maio de 2004 e suas atas podem ser acessadas pela internet. As reunies so mensais ou extraordinrias, quando necessrio, e so abertas participao da populao que tem direito de voz, enquanto apenas os conselheiros tm o direito de voto. Poucas pessoas, alm dos conselheiros, participam das reunies e a maior dificuldade justamente a falta de quorum, ou a demora para que ele se forme, diminuindo o tempo de debate das questes pertinentes aos problemas da cidade. O Conselho gestor do Fundo Municipal de Habitao (FUHAB), tambm criado em 2004, executa tarefas exclusivamente operacionais, enquanto as prioridades de investimentos e poltica habitacional so discutidas no COMPUR. Segundo o relatrio do estudo de caso, o COMPUR, contudo, no vem exercendo suas atribuies de maneira plena, assumindo um papel de instrumentalizao burocrtica das articulaes feitas por determinados segmentos sociais mais organizados. A dificuldade de mobilizao e manuteno do engajamento da sociedade atravs do conselho municipal pode ser associada aos frgeis resultados obtidos tanto atravs das decises do conselho, como atravs das deliberaes feitas durante as plenrias das Conferncias Municipais. No perodo recente, entre 2005 e 2008, conforme depoimentos de representantes da prpria Prefeitura, o conselho vem enfrentando dificuldades de manter o calendrio e a pauta em dia por falta de quorum, tanto em reunies ordinrias como extraordinrias. Foi registrado, tambm, que nas reunies ordinrias do COMPUR, muitas vezes so feitas propostas que no so levadas execuo pelos rgos do executivo. Segundo depoimentos recentes de tcnicos da Secretaria Municipal de Urbanismo, durante a elaborao do PUR da Regio Norte (aprovado em 2005), a Prefeitura de Niteri buscou aperfeioar o processo participativo a partir de metodologias e experincias anteriores. Os mecanismos de gesto democrtica, contudo, permanecem como desafios para a institucionalizao da participao e controle social. Se, por um lado, a Conferncia das Cidades e o COMPUR abriram novos espaos de presso da
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Fabrcio Leal de Oliveira

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sociedade por uma gesto urbana mais democrtica, por outro lado, tambm propiciaram que o Poder Pblico legitimasse suas aes perante a sociedade, a revelia de conquistas sociais mais slidas. J quanto gesto democrtica em Caxias, cabe destacar a criao do Conselho da Cidade que, contudo, apesar de suas reunies peridicas, no tem cumprido com as suas atribuies, que inclui a aprovao da aplicao dos recursos do Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social, a aprovao dos contratos de concesso dos servios pblicos e a participao na elaborao e aprovao dos planos de habitao, saneamento ambiental e transporte e mobilidade. Nem mesmo os projetos do PAC tm sido monitorados pelo Conselho, excetuando-se as reunies espordicas onde se fez uma explicao genrica sobre os projetos do PAC em Caxias.

4. Os Planos diretores fluminenses comentrios finais


No item 2 deste trabalho, um conjunto de consideraes foram levantadas e discutidas sobre os planos diretores: (1) os planos diretores, de maneira geral, no enfatizam a promoo do acesso moradia; (2) as assessorias contratadas podem definir uma parte importante do contedo dos planos diretores; (3) no h vinculao entre os instrumentos oramentrios municipais e o Plano Diretor; e (4) os grandes investimentos esto alm da influncia do Plano Diretor (ver 2.1.1. Aspectos gerais dos planos diretores fluminenses). Ao longo deste documento, outros aspectos especficos foram identificados e analisados com maior ou menor profundidade, em funo das informaes disponveis e do prprio escopo da pesquisa. Resta, finalmente, destacar um conjunto de questes e concluses e reforar determinadas consideraes e anlises realizadas nos diversos tpicos. 1. Praticamente no h orientaes relacionadas a gnero, etnia/raa ou outras polticas afirmativas, alm do estabelecimento de critrios para a promoo da acessibilidade universal ou para assegurar a mobilidade das pessoas com necessidades especiais. Pode-se destacar o caso de Mesquita, que orienta para a priorizao da concesso do ttulo de propriedade mulher nos processos de regularizao fundiria, ou o caso de Campos, que estabelece cotas para idosos, deficientes e famlias de menor renda chefiadas por mulheres na implantao de programas e projetos habitacionais de interesse social. 2. A anlise dos planos diretores no pode ser desvinculada da sua conjuntura poltica e institucional. Um plano aparentemente tmido pode ser, ao final, o melhor plano que a conjuntura permitiu, assim como um plano genrico com boas diretrizes pode contribuir mais para a reduo das desigualdades sociais e a ampliao da participao na gesto da cidade do que um plano aparentemente eficaz nos termos da sua lei. Afinal, a auto-aplicabilidade dos planos ou dos seus instrumentos uma construo social que no resolvida no meio jurdico, mas na poltica, como sinalizam alguns aspectos das anlises dos estudos de caso. 3. Determinados conceitos e noes aplicados nas cidades grandes podem corresponder a outros significados nas cidades do interior ou mesmo nas periferias metropolitanas. A disperso das moradias precrias pelo tecido urbano na Baixada Fluminense, por exemplo, poderia justificar a definio de uma zona ou rea de especial interesse social em outros moldes alm daqueles definidos no Municpio do Rio de Janeiro, onde costumam corresponder a assentamentos precrios bem delimitados e segregados do seu entorno. Tampouco o conceito de rea central encontra a mesma ressonncia nos municpios perifricos, especialmente os municpios menores onde mesmo alguns dos sub-centros utilizados pela populao local esto fora do territrio municipal.
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88 Avaliao dos Planos Diretores Participativos do Estado do Rio de Janeiro

4. Em muitos casos, parece haver uma falta de correspondncia entre os instrumentos disponveis para a induo do desenvolvimento definidos no Estatuto da Cidade e a estrutura institucional dos municpios brasileiros. Afinal, algumas formas de regulamentao como a gesto e monitoramento da transferncia do direito de construir ou a emisso de CEPACs em operaes urbanas, por exemplo exigiriam cadastros eficientes, equipe tcnica qualificada e estrutura de gesto raramente verificvel nos municpios fluminenses que as implementam. A questo, de certo, refere-se no apenas capacidade atual de gesto, mas, tambm, s formas de construo das condies para enfrentar essas limitaes institucionais, como se pode aferir a partir do caso dos conselhos de sade e educao e seus avanos ao longo do tempo. 5. Por outro lado, a regulamentao dos principais instrumentos do Estatuto se mostrou tmida ou, em alguns casos, contrria s prprias diretrizes da lei federal. Como se pode concluir a partir de determinados planos, raramente h iniciativas de recuperao de mais valias fundirias geradas por investimentos pblicos e pode-se verificar que h regulamentaes da outorga onerosa do direito de construir que se tratam, de fato, da concesso de novas vantagens e novas apropriaes privadas do esforo social. Alm disso, muitos planos regulamentam o parcelamento, edificao e utilizao compulsrios e o IPTU progressivo no tempo de forma a esvaziar o seu potencial de interveno no mercado de terras e de induo e direcionamento do desenvolvimento urbano, enquanto abrem espao para a regulamentao de operaes urbanas que no garantem a realizao de melhorias sociais. 6. Alguns planos propem a concentrao de poder no Poder Executivo, s vezes em desacordo com a lei federal como nos casos onde permitida a realizao de operaes urbanas por ato do Executivo -, s vezes por meio de uma regulamentao dos instrumentos do Estatuto que favorece o aumento do seu poder discricionrio. Pode-se destacar aqui o paradoxo, visvel em determinados planos diretores, que propem um aumento de poder do Executivo na regulao e a criao de novas formas de controle social cujos ritos de deliberao dificilmente acompanharo o ritmo de deciso relacionado flexibilizao das regras urbansticas. 7. Certamente houve avanos na institucionalizao de canais de participao no processo de elaborao dos planos diretores fluminenses, embora a maior parte dos conselhos e instncias de representao e controle social tenha carter apenas consultivo. Contudo, h casos especficos que ensejam um debate maior sobre a definio do que deve ser objeto de legislao e o que pode ser definido por meio da democracia direta ou deliberao dos conselhos e outras formas de representao poltica. Vide, por exemplo, os casos de Barra Mansa, So Joo de Meriti, Nilpolis e Mag, que remetem a definio do aproveitamento mximo dos terrenos deliberao do Conselho. 8. Como foi possvel observar nas oficinas regionais realizadas e nas anlises dos estudos de caso, o momento da discusso do plano um momento de articulao poltica e de discusso sobre as questes urbanas, muitas vezes nico na cidade e, como tal, foi valorizado por praticamente todos os representantes dos movimentos sociais, mesmo aqueles extremamente crticos aos planos de seus municpios. De fato, o Estatuto permitiu o deslocamento da discusso sobre o planejamento urbano para alm das definies pragmticas dos planos estratgicos municipais e da participao restrita aos atores sociais com maior poder de investimento. Sem abandonar a crtica e o registro das decepes quanto aos planos diretores recentes (desvinculao com o oramento, fragilidade na regulamentao, ausncia de mecanismos de captura de mais valias fundirias, mecanismos insuficientes de participao e controle social, entre outras), importante que, tambm, se valorize o processo de elaborao dos planos diretores como um momento de construo do debate poltico sobre a cidade e de construo de referncias com efeitos a serem ainda observados na (des)legitimao de polticas especficas em curso.
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UMA EXPERINCIA DE PARTICIPAO: TCNICOS E MORADORES NA ELABORAO DO PLANO DIRETOR SOCIOESPACIAL DA ROCINHA.
Luiz Carlos Toledo

1. Introduo
Passados cinco anos da publicao, em 2004, do livro Plano Diretor Participativo pelo Ministrio das Cidades, parece-nos oportuno, seno necessrio, rever alguns conceitos e procedimentos ali detalhados que orientaram nos anos subseqentes a elaborao e atualizao de centenas de Planos Diretores Municipais no pas. Nossa afirmao de forma alguma coloca em dvida o enorme avano metodolgico dos Planos Diretores realizados com ampla participao da populao, como determina o Ministrio da Cidade, em relao aos Planos de Desenvolvimento Locais financiados nos anos 60, pelo extinto SERFHAU, quando a participao foi sumariamente excluda das atividades de planejamento, por ser considerada uma ameaa segurana nacional. Nesse texto, focalizamos, principalmente, os procedimentos recomendados para realizao da Leitura da Cidade, apontada na publicao do Ministrio como um dos principais instrumentos para a identificao das questes e potencialidades urbanas e apresentamos o caso do Plano Diretor Socioespacial da Rocinha, elaborado sob minha coordenao1, como contraponto a esses procedimentos: Ler a cidade a primeira etapa de elaborao de um Plano Diretor. Nessa etapa, tratase de identificar e entender a situao do municpio a rea urbana e a rea rural, seus problemas, seus conflitos e suas potencialidades. A leitura da cidade comear por leituras tcnicas e leituras comunitrias, independentes, mas realizadas no mesmo perodo. Diferente do processo tradicional de construir diagnsticos, a atividade de Ler a cidade no leitura exclusiva de especialistas, e pressupe olhares diversos sobre uma mesma realidade. A leitura tcnica ajuda a entender a cidade, pela comparao entre dados e informaes socioeconmicas, culturais, ambientais e de infra-estrutura disponveis. Esse trabalho deve ser feito pela equipe tcnica da Prefeitura e, se necessrio, pode ser complementado com estudos contratados ou que envolvam universidades regionais ou outras instituies de ensino e pesquisa. Mais do que reunir dados globais e mdias locais do municpio, a leitura tcnica deve revelar a diversidade, as desigualdades entre a zona urbana e rural, ou entre bairros de uma cidade; deve reunir anlises de problemas e tendncias de desenvolvimento local e, sempre que possvel, deve considerar o contexto regional de cada municpio; dentre outros. A leitura da cidade constitui um processo de identificao e discusso dos principais problemas, conflitos e potencialidades, do ponto de
1 O Plano foi realizado em conjunto por trs escritrios de arquitetura e engenharia MT Arquitetura, Arquitrao e Paralela Engenharia vrios consultores independentes e a intensa participao de moradores.
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vista dos diversos segmentos sociais. Deve contemplar as possveis alternativas para a soluo dos problemas detectados, procurando enfocar todo o territrio do municpio. Nenhuma leitura jamais exclusivamente tcnica, ou expresso, exclusivamente, das idias de quem a elabore. Isso significa que at os problemas, os conflitos e as avaliaes de potencialidades podem variar conforme os grupos sociais que os elaborem. A leitura participativa, portanto, ocasio para que todos conheam vises e modos de pensar diferentes dos seus. Desta forma, as leituras tcnicas produzidas pelos profissionais da Prefeitura ou por consultores devem ser enriquecidas com as leituras comunitrias, feitas pela populao, sob os pontos de vista dos diferentes segmentos socioeconmicos: empresrios, profissionais, trabalhadores, movimentos populares, entre outros. A leitura da cidade rene registros de memria das pessoas e grupos sociais, aponta elementos da cultura e da vivncia e, assim, permite que se construam releituras coletivas dos conflitos, problemas e potencialidades. Para alimentar e consolidar a leitura comunitria importante que o pblico encontre as informaes sistematizadas na leitura tcnica, construdas em linguagem acessvel maioria; essas informaes so importantes para orientar as discusses, no sentido de estabelecer uma compreenso geral do municpio. Dentre os aspectos que todos devem conhecer destacam-se, por exemplo, a distribuio dos equipamentos pblicos e de infraestrutura existentes na cidade; a relao entre terras disponveis para habitao e possibilidade de acesso a elas (para diferentes faixas de renda); localizao e caracterizao das reas mais importantes (ou mais ameaadas) para preservao ambiental e cultural, dentre outros. (Ministrio das Cidades, 2004) Segundo a recomendao do Ministrio, a leitura da cidade deveria ser feita atravs de duas leituras independentes: uma tcnica e outra comunitria que serviria para enriquecer a primeira, produzida por profissionais da Prefeitura ou por consultores. Nota-se que os autores do texto, certos da infalibilidade do saber tcnico, nem de longe consideraram possvel que a leitura comunitria pudesse questionar a validade da leitura tcnica, restando-lhe apenas a opo de enriquec-la.Alm disso, falta leitura comunitria um mnimo de autonomia por ser usualmente conduzida por tcnicos que tambm tem a misso de aliment-la e consolid-la. Com tantas funes controladoras, os tcnicos, por mais experientes que sejam, dificilmente conseguem limitar sua atuao a de animadores do processo participativo, como seria desejvel. Esse papel, no entanto, s poderia ser exercido se o prprio formato das leituras comunitrias fosse modificado e dada a sua conduo s lideranas locais, devidamente capacitadas para exercer as atribuies desse novo papel, que incluiria o estabelecimento de objetivos e prioridades para a realizao da leitura. Um dos eventos que consideramos mais importantes da Leitura Comunitria, sob esse novo formato, alem daqueles em que os participantes levantam, qualificam e priorizam os problemas da comunidade, a prpria avaliao da Leitura Tcnica pela comunidade, momento em que os tcnicos, em linguagem acessvel, teriam a oportunidade no s de disponibilizar os dados com que trabalharam mas tambm apresentar e defender suas concluses. A leitura comunitria feita dessa forma, mais do que enriquecer, iria primeiramente desconstruir a leitura tcnica, para posteriormente legitim-la numa nova construo em que as duas leituras tornam-se uma s, constituindo um nico somatrio de saberes. Afinal de contas urbanismo no uma disciplina exclusiva de iniciados, j que todos ns, incluindo os moradores da Rocinha, temos de resolver diariamente complexos problemas urbansticos sob pena de nem mesmo podermos sair de casa.
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Na elaborao do Plano Diretor Socioespacial da Rocinha pudemos testar com relativo sucesso alguma inovaes metodolgicas que caminham nesse sentido, razo pela qual acreditamos ser importante conhece-las.

2. O Caso da Rocinha
Rocinha, maior favela da na Zona Sul da Cidade do Rio de Janeiro, localizada entre os bairros de So Conrado e Gvea, habitados por populaes de renda alta, viveu recentemente um momento especial em sua longa histria: o da elaborao de seu Plano Diretor de Urbanizao. O carter emblemtico da Rocinha, seus contrastes em relao aos bairros vizinhos, os fatos que antecederam a realizao do seu Plano Diretor e, principalmente, seu processo de elaborao estimulou-nos a descrev-lo, no como mais um estudo de caso e sim como uma experincia que contribua para a realizao de planos mais democrticos que, alem de atender os anseios da populao, possam contribuir para a construo de uma cidade mais inclusiva2.

Fig. 1 A Rocinha com So Conrado ao fundo

A elaborao do Plano Diretor Socioespacial da Rocinha foi, sem dvida, uma experincia transformadora para tcnicos e moradores da comunidade que juntos colaboraram para a construo do
2 Em meados de 2009 os trabalhos de elaborao do Plano Diretor terminaram, mas independentemente de sua concluso, algumas propostas comeam a ser implantadas pelo Governo Federal em convnio com o Governo do Estado atravs do PAC (Plano de Acelerao do Crescimento). O PAC da Rocinha envolve investimentos de aproximadamente R$ 180.000,00 (cento e oitenta milhes de reais) a serem aplicados at o final de 2010 em projetos de infra-estrutura, equipamentos urbanos, habitaes, regularizao fundiria e reflorestamento. O Plano Diretor, entretanto, ter um tempo de implantao mais longo, estimado em pelo menos dez anos.
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Plano. Transformao decorrente no s de um convvio prolongado, mas tambm das prticas de planejamento adotadas e de um exame permanente da sua aplicabilidade e dos resultados alcanados. Na Rocinha, verdadeira cidade com seus mais de 100 mil habitantes, optamos por fazer uma nica leitura, conduzida por tcnicos e moradores, passo a passo, pacientemente com avanos e recuos, mas com resultados surpreendentes, no que concerne a compreenso dos problemas e potencialidades da favela e, principalmente, na transformao dos tcnicos e habitantes da favela quanto postura em relao ao trabalho. A presena de moradores na equipe e a troca permanente de idias entre esta e a populao, ora atravs de interminveis conversas no escritrio de campo, ora em reunies que atraiam centenas de moradores ou ainda em reunies menores nos sub-bairros da favela, permitiu que velhos problemas fossem melhor compreendidos e tratados de forma mais inovadora. Nesse processo, os que vieram de fora tiveram a oportunidade de abandonar muitos preconceitos e a partir de ento enxergar uma outra Rocinha, que diante de seus olhos adquiria cores, sons, movimentos at ento insuspeitos. Alguns, com espanto, puderam perceber at mesmo algum sentido em sua inusitada organizao espacial. Os de dentro tambm se transformaram, vendo suas contribuies valorizadas e incorporadas ao trabalho e, pouco a pouco, passaram a t-lo como seu e se antes os preconceitos e desconfianas preponderavam, agora a confiana e o comprometimento dominavam o grupo, dando lugar a um processo que mais do que participativo poderia ser chamado de colaborativo. Talvez tudo isso tenha sido possvel graas a algumas circunstncias que fariam do Plano Diretor da Rocinha uma experincia nica, mas talvez no e, se acreditarmos nessa ltima hiptese, seria importante alem de conhecer a forma como o plano foi elaborado, as circunstncias que permitiram lev-lo a cabo. Nesse sentido, poderamos apontar duas delas como determinantes para a direo tomada pelo trabalho. A primeira foi o fato do Plano da Rocinha no ter tido as amarras impostas pelos contratantes, como ocorreu com os projetos do Favela Bairro da Secretaria de Habitao do Rio de Janeiro e, no passado, com os Planos Locais de Desenvolvimento financiados pelo SERFHAU. Todos esses trabalhos foram desenvolvidos sob uma coordenao metodolgica severa, atravs de verdadeiros manuais de elaborao feitos pelos rgos contratantes. O fato que, se num primeiro momento, os manuais serviram para orientar equipes menos experientes, num segundo momento, dificultaram a incorporao de inovaes metodolgicas, j que tentativas nesse sentido raramente eram aceitas pelos contratantes. O excessivo detalhamento desses manuais resultava numa homogeneizao de procedimentos incompatvel com as especificidades de cada caso e se muitos dos dados e procedimentos solicitados pareciam irrelevantes, outros, considerados importantes pelas equipes de elaborao, nem mesmo integravam os manuais, produzidos muitas vezes por tcnicos com pouca experincia prtica e nenhuma de campo. Livres de uma normalizao metodolgica, os Planos Diretores da Rocinha, do Complexo do Alemo e de Manguinhos, realizados simultaneamente por equipes diferentes, puderam seguir caminhos distintos, ainda que tenham tido o mesmo contratante, o Governo do Estado do Rio de Janeiro3. A segunda circunstncia foi a existncia na comunidade, no s de um forte desejo de ter um Plano Diretor, como tambm um movimento nesse sentido, empreendido pelas associaes de moradores da Rocinha, So Conrado e Gvea, reunidas em frum criado para discutir problemas comuns agravados pelas ocorrncias conhecidas como a Guerra da Rocinha4. Nele surgiu, pela primeira vez, a
3 A forma de contratao desses trs Planos tambm no foi homognea. Enquanto o Plano da Rocinha foi contratado a partir de um Concurso Nacional promovido pelo Governo do Estado e o Instituto de Arquitetos do Brasil IAB RJ, os outros dois trabalhos foram contratados sem licitao, j que a empresa contratada era autora dos Planos Diretores de Manguinhos e Alemo, elaborados anteriormente para a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. Em abril de 2004, os traficantes do Vidigal tentam tomar a Rocinha. O confronto causa a morte de pelo menos 17 moradores da Rocinha e de uma mulher que passava pela Avenida Niemeyer e que teve seu carro metralhado pelos invasores. Durante o
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idia de se elaborar um Plano Diretor para a favela, deciso assumida posteriormente pelo Governo do Estado, que decidiu, em 2005, realizar um Concurso Pblico Nacional de Idias, organizado pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil, IAB-RJ, para escolher a equipe que teria a misso elaborar o Plano Diretor. Somente no final de 2006, o concurso seria lanado, tendo nosso grupo se sagrado vencedor. A deciso do Governo do Estado de atender comunidade, viabilizando a elaborao do Plano Diretor, no pode ser creditada apenas presso das trs associaes, mas tambm ao desejo do Governo Estadual de ocupar o grande espao deixado vazio pela Prefeitura da Cidade na urbanizao das grandes favelas, excludas do Programa Favela Bairro. inquestionvel que essa atribuio seria da Prefeitura e que sua total omisso durante o perodo de elaborao do Plano Diretor deveu-se exclusivamente a questes polticas, resolvidas com a troca da administrao em 2009. Essa omisso, inclusive, permitir que o Plano Diretor da Rocinha possa sofrer a crtica de no ter implantado novos parmetros de uso e ocupao do solo, atribuio exclusiva da Prefeitura Municipal.

Fig. 2 O Complexo da Rocinha em 2007

3. O Arranjo Metodolgico
Um ano antes do lanamento do concurso, alguns membros da equipe que mais tarde seria formada para dele participar, tiveram a oportunidade de coordenar os Planos Participativos de onze municpios da regio serrana do Esprito Santo, todos com populaes muito menores do que a da Rocinha. Esse trabalho, executado segundo a metodologia do Ministrio das Cidades e acompanhado de perto por alguns dos seus tcnicos, foi importante para a posterior construo de um novo arranjo metodolgico utilizado na elaborao do Plano Diretor da Rocinha, estruturado a partir do mesmo modelo participativo, mas com algumas diferenas importantes.
conflito, os bairros da Rocinha e So Conrado ficaram isolados, durante uma semana, do restante da cidade.
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Durante a realizao dos onze planos diretores, sentimos claramente a dificuldade para conhecermos em profundidade as diferentes realidades com que nos deparvamos, ainda que o modelo participativo facilitasse em parte sua apreenso. A participao, no nosso modo de ver, no deve ser entendida como uma via de mo nica e se por um lado, o processo de captao dos saberes locais permite aos tcnicos vivenciar e compreender realidades diferentes das suas, por outro, o seu comprometimento em relao s questes levantadas por seus interlocutores fundamental. Caso contrrio, a confiana e o respeito, condies imprescindveis ao sucesso do processo participativo, no se estabelecero, transformando-o numa caricatura burocrtica de si mesmo. Na Rocinha, resolvemos parcialmente essa questo formando uma equipe cujo ncleo principal foi constitudo por tcnicos que j tinham atuado na comunidade e pela presena de dois moradores da comunidade, profundos conhecedores da realidade local. As principais idias que integraram nossa proposta surgiram aps intensas discusses dessa equipe. Pequenas dificuldades iniciais de alguns tcnicos em trabalhar em igualdade de posio com os dois moradores da comunidade foram rapidamente superadas e substitudas por admirao, confiana e respeito mutuo. Ainda na fase do concurso essas discusses se ampliaram, passando a envolver grupos de moradores em encontros, conversas e debates que nos convenceram da importncia de estarmos permanentemente abertos ao dilogo e a receber a colaborao da populao na formulao dos diagnsticos e propostas. No prazo de trs meses completamos todos os levantamentos de campo, os diagnsticos e propostas e elaboramos a apresentao do trabalho. Nesse curto espao de tempo, nos reunimos com os moradores, ora em encontros formais, ora em conversas realizadas em plena rua, nos becos, nas casas ou em locais como o Largo do Pastor Almir, onde explicamos nosso trabalho para dezenas de crianas, j que sero elas as maiores beneficiadas com a implantao do Plano.

Fig.3 Reunies com as crianas da Rocinha e com os moradores da Rua 4.

A experincia adquirida na organizao de reunies participativas, nos onze municpios pertencentes Regio Serrana do Esprito Santo, permitiu que aprimorssemos a metodologia neles utilizada, sempre com o objetivo de aprofundar a interao entre o conhecimento tcnico e os saberes da comunidade.
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Com o objetivo de desmistificar o saber tcnico e de tornar mais compreensveis problemas supostamente complexos utilizamos, por exemplo, maquetes muito simples feitas de isopor, para explicar e discutir o relevo local, um forte condicionante do processo de ocupao da Rocinha. Essa iniciativa permitiu que os moradores retornassem com questionamentos, informaes e sugestes importantes que dificilmente existiriam sem o auxilio da maquete. So experincias como essa que chamamos de processo participativo de mo dupla, ou ainda melhor, de processo de planejamento colaborativo. Para que seja criado um ambiente propcio a essa forma de planejar, diversos fatores so fundamentais, dentre eles destacamos a necessidade da equipe permanecer o maior tempo no campo, j que precisamente dessa imerso, do contacto com a populao e com o territrio que, na maioria das vezes, surgem as idias mais criativas. Foi por essa razo que elegemos uma pequena birosca da Rocinha como nosso escritrio de campo durante os trs meses de durao do concurso e graas a essa imerso, confiana conquistada junto populao e ao ambiente colaborativo que foi construdo, que pudemos apresentar ao jri do IAB propostas fundamentadas em uma nica leitura da comunidade e no em leituras tcnica e comunitria independentes, como sugerido na metodologia formulada pelo Ministrio das Cidades. Atendendo ao edital do concurso, elaboramos um diagnstico sobre os aspectos fsicos, socioeconmicos e culturais abrangendo toda a comunidade, aprofundado em uma rea escolhida pela equipe e definida como rea Exemplar. O mesmo foi feito com as propostas apresentadas, divididas entre aquelas que abrangiam toda a comunidade e as que se referiam rea exemplar. A validade das propostas formuladas, exaustivamente discutidas com a populao, comprovou-se posteriormente quando algumas foram consideradas prioritrias pelo Programa de Acelerao do Crescimento - PAC das Favelas. O contato permanente com a populao foi mantido aps o concurso, em reunies que atraram centenas de moradores, como as realizadas no ptio da Capela Nossa Senhora da Boa Viagem e na Escola de Samba Acadmicos da Rocinha e ainda em escolas, creches e associaes de moradores, onde, em grupos menores, discutamos os problemas de cada vizinhana.

Fig. 4 Reunio no ptio da Capela Nossa Senhora da Boa Viagem

O escritrio de campo logo revelou-se como o local ideal para reunies com pequenos grupos ou ainda com lideranas locais, mantendo as portas abertas a comunidade durante todo o tempo de elaborao do Plano. A divulgao do trabalho para os mais de 100 mil habitantes da Rocinha exigiu
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outros meios de comunicao alm das reunies, entre os quais a distribuio de panfletos, a criao de um programa semanal de radio, a utilizao dos servios de auto-falante e a gravao de programas transmitidos pela TV-ROC.

Fig. 5 Recursos de divulgao utilizados

Desde o inicio da elaborao do Plano, instalamos um escritrio de campo, onde parte importante do trabalho foi realizado. A implantao de uma base local facilitou, alem das reunies da equipe, a capacitao da equipe selecionada para fazer os levantamentos de campo, a constituio de grupos de estudo e, principalmente, serviu para estimular ainda mais o contacto com os moradores. Dotado de computadores, impressoras e de uma ploter, foi possvel realizar no escritrio de campo a maioria dos mapas de levantamento, digitalizados e impressos na prpria Rocinha.

Fig. 6 Nosso segundo escritrio na Rocinha

Outra deciso importante nessa fase foi o de incluir mais moradores da Rocinha na equipe, capacitando-os para a realizao do trabalho. Neste sentido, contratamos onze jovens da comunidade, cursando o ensino superior ou escolas tcnicas, como estagirios que se juntaram a outros onze jovens vindo de fora, para realizar os levantamentos fsicos e socioeconmicos, organizar os dados recolhidos e digitalizalos quando necessrio. A capacitao dessa equipe de apoio iniciou-se com uma apresentao geral do escopo do trabalho a ser realizado, seguida de um curso intensivo terico e prtico, sendo a parte prtica do curso ministrada por um dos moradores integrante da equipe principal. Um dos levantamentos realiOlhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

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zados por esses jovens e pelos membros da equipe principal que os acompanhavam consistiu na identificao do nmero de pavimentos e do uso de todas as edificaes existentes na Rocinha. Nos oito meses que durou o levantamento, a digitalizao e a anlise dos dados obtidos, as equipes formadas por trs jovens, coordenados por um arquiteto, alm de conclurem os levantamentos, tiraram inmeras fotos documentando os problemas urbansticos, habitacionais e de infra-estrutura com que se deparavam, discutidos, no final de cada dia, com a equipe principal.
Fig. 7 Alguns resultados do levantamento

A anlise dos dados levantados permitiu chegarmos a uma estimativa mais ou menos confivel do nmero de habitantes da Rocinha, at ento inexistente, estimado em 110.000, nmero mais tarde validado pelo censo realizado durante a implantao do PAC. Nota-se que a Rocinha se coloca como uma
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comunidade mais populosa que alguns municpios metropolitanos, tais como Itagua e Japeri e com a mesma ordem de grandeza de Queimados. O empenho demonstrado por esses jovens logo nos animou a ampliar os conhecimentos transmitidos durante o curso de capacitao, atravs de um ciclo de palestras sobre questes urbansticas e histria das cidades, onde tratvamos de comparar os problemas da comunidade com situaes semelhantes vividas no passado. As palestras acabaram por atrair, alm dos nossos estagirios, vrias lideranas locais, fazendo com que nosso objetivo, apesar de ambicioso, fosse, em boa parte, atingido, pois pretendamos formar na Rocinha o maior numero de pessoas que pudessem, aps nossa sada, continuar a refletir sobre o desenvolvimento local e, principalmente, manter vivo o compromisso da comunidade com o Plano Diretor. O titulo dado ao ciclo de palestras - Urbanizamentes - foi uma homenagem da equipe a um promotor cultural e ator da comunidade que recomendava com boa dose de razo: Antes de urbanizarmos a Rocinha precisamos urbanizar a cabea dos seus moradores. Outro exemplo de planejamento colaborativo foi a forma encontrada para elaborar uma proposta cultural para Rocinha, chamada de Carta da Rocinha pelas autoridades, tcnicos e moradores que participaram de sua elaborao. Antes de passarmos a relatar o processo adotado na feitura da Carta, acreditamos ser importante explicar a forte relao que havamos identificado entre desenvolvimento cultural e urbanismo na Rocinha, que justificou a nfase dada ao tema no Plano Diretor. Conhecendo a Rocinha h muitos anos, sabamos da importncia dada por seus moradores s manifestaes culturais locais que iam muito alm dos ensaios da Escola de Samba Acadmicos da Rocinha, ora atravs de eventos de massa, como a encenao da paixo de Cristo, na Semana Santa e shows com grandes artistas, realizados nos ptios de estacionamento das empresas de nibus, ora manifestaes menores, conduzidas por grupos de teatro, capoeira, fotografia, cinema, dana e artes plsticas, entre outros. Valorizar essas manifestaes e principalmente manter a comunidade a frente desses eventos nos pareceu fundamental, no s para preservar e promover a forte identidade cultural da Rocinha, mas tambm para valorizar a importncia de seus agentes culturais cujo prestigio, de certa forma, se contrapunha a atrao exercida pelo crime organizado entre os jovens. Para que a proposta cultural fosse construda a partir dos artistas e animadores, decidimos organizar um Frum Cultural que reunisse na comunidade autoridades, personalidades e tcnicos da rea cultural e os representantes locais. O Frum, alm de contar com a presena de autoridades dos Governos Estadual e Municipal, propiciou pela primeira vez o encontro entre os diversos grupos de artistas da Rocinha, que at ento pouco se falavam. Para que o Frum fosse realmente representativo, primeiramente fizemos um levantamento das principais manifestaes e de seus realizadores, depois, com a ajuda desses representantes, organizamos o Frum, que em dois fins de semanas seguidos colocou frente a frente as autoridades e instituies culturais do Governo do Estado e os moradores para, em conjunto, estabelecerem uma proposta de desenvolvimento cultural para a comunidade A Carta Cultural da Rocinha5.

A concepo grfica do cartaz de divulgao do evento destacou o trabalho de uma pintora da Rocinha.
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FIG. 8 Cartaz de divulgao do Frum Cultural.

Outra medida importante foi o permanente contato com as trs associaes locais de moradores. Manter um canal aberto com todas as associaes e suas lideranas no foi tarefa das mais fceis, mas mostrou-se indispensvel para respeitar a relao de foras entre elas, estabelecendo um ambiente proativo. Aprendemos, depois de alguns tropeos, que se as lideranas no forem permanentemente informadas de todas as etapas do processo de planejamento provvel que a populao deixe de as consultar, passando a buscar informaes em fontes, muitas vezes, mal informadas ou, o que ainda causa mais transtorno, junto equipe de elaborao, enfraquecendo, em ambos os casos, as organizaes locais. Dado o tamanho da Rocinha, decidimos dividir a comunidade em oito reas de Interveno (AI) de forma a facilitar os levantamentos, diagnsticos e proposies As AIs foram formadas pela reunio de sub-bairros com caractersticas locacionais, topogrficas, urbansticas e sociais semelhantes. A delimitao das AIs procurou ainda acompanhar os limites dos setores censitrios e os estabelecidos pelo Programa Sade da Famlia, coordenado por uma enfermeira, atualmente diretora do Posto de Sade e moradora da Rocinha desde criana.

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FIG. 9 reas de Interveno

Dois fatores nos parecem fundamentais para que as linhas gerais do Plano Diretor possam ser preservadas. O primeiro a participao do Governo Municipal na implantao do Plano, j que por motivos polticos a Prefeitura ignorou o projeto at recentemente. A elaborao de um Plano de Estruturao Urbana (PEU) pela Prefeitura, discutido com a sociedade e submetido Cmara Municipal indispensvel institucionalizao e aperfeioamento do Plano. O segundo fator refere-se necessidade de no se interromper o processo de planejamento iniciado na Rocinha e, principalmente, de se manter o interesse da populao pelo projeto. As sementes nesse sentido foram lanadas, algumas j germinaram, como a criao de um frum de acompanhamento do plano, de um frum cultural e um conselho de desenvolvimento turstico, todos em pleno funcionamento, e o que ainda melhor, toda a populao discutiu, participou e colaborou para a realizao do Plano, notadamente, dezenas de jovens, capacitados durante o trabalho so hoje seus defensores entusiasmados.

4. Recomendaes
4.1 Maior liberdade metodolgica
Percebemos na Rocinha que a liberdade metodolgica que tivemos para a realizao do plano foi um ingrediente fundamental para os resultados atingidos. Isso porque, ao longo de quase dois anos de trabalho, tivemos que ajust-la mais de uma vez, ora em funo de novos problemas e tambm oportunidades com que nos deparvamos, ora por fatores externos tais como a troca da administrao estadual e o prprio PAC. Com base nesse aprendizado perguntamos se no seria um equvoco a adoo de meOlhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

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todologias excessivamente detalhadas, verdadeiros manuais que ao inibir qualquer tipo de criatividade na sua utilizao, nos constrangem a tratar de forma similar situaes, em sua maioria, bastante diversas. No seria melhor construir diferentes metodologias a partir das especificidades de cada caso, do carter participativo e colaborativo desse tipo de trabalho e do estudo de experincias que apostaram numa maior liberdade de atuao, como foi o caso da Rocinha, entre outros?

4.2 Preparao da populao para a realizao do Plano


Outra circunstancia fundamental para o desenvolvimento do Plano Diretor da Rocinha, como vimos anteriormente, foi a existncia de um forte movimento a favor de sua realizao. O Frum que reuniu as associaes de So Conrado, Gvea e Rocinha e, posteriormente, o Frum organizado pelo Governo do Estado que, desta vez, colocou frente a frente as lideranas da Rocinha e as autoridades estaduais, serviu, entre outras coisas, para preparar a populao para receber o trabalho. A realizao do concurso, a presena de um representante da Rocinha no jri e o contacto com as equipes concorrentes durante os trs meses de preparao das propostas mobilizaram a populao a ponto de surgirem verdadeiras torcidas a favor de um ou outro concorrente. Tudo isso nos leva a crer que seria importante uma cuidadosa mobilizao da populao antes do inicio do Plano Diretor. A realizao de fruns, seminrios e oficinas explicando o trabalho e capacitando os moradores interessados em seu acompanhamento seria de grande utilidade para a equipe que viesse a realiza-lo.

4.3 Forma de contratao do Plano


Finalmente gostaramos de acrescentar que os critrios e a forma de seleo e contratao das equipes de execuo dos Planos Diretores so extremamente importantes. Essa seleo, na maioria das vezes, vem sendo feita por licitaes com propostas tcnicas e propostas de preos e at mesmo por concorrncias decididas pelo menor preo. No nos parece que essas formas de seleo sirvam para escolher as melhores equipes, principalmente no que se refere ao comprometimento com o trabalho, condio indispensvel conduo de um processo participativo. Acreditamos que a realizao de concursos, onde os licitantes tm oportunidade de comprovar sua capacidade e criatividade, apesar dos problemas que envolvem concorrncias desse tipo, ainda nos parece a melhor soluo para selecionar as equipes de elaborao.

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ANLISE DOS IMPACTOS DA LEGISLAOURBANSTICA Planos Diretores e Leis de Zoneamento NA ESTRUTURA URBANA DO MUNICPIO DE NOVA IGUAU
Rosane Lopes de Araujo Alice Vainer

processo de elaborao de Planos Diretores nos municpios brasileiros nem sempre acompanha a anlise da legislao urbana, que orienta e define o uso e a ocupao do solo de seu territrio. Fato que, por vezes, ocasiona conflitos e condues dspares entre as diretrizes e princpios do Plano Diretor e as determinaes das normas urbansticas. Tendo por objetivo aprofundar esta questo, colocando em pauta o papel das normas em relao aos Planos e a concretizao da ocupao da cidade, sero avaliadas no presente trabalho as propostas contidas nos Planos Diretores para o uso e a ocupao do solo, bem como a legislao urbana editada antes e depois da aprovao destes Planos. O foco da anlise ser o Municpio de Nova Iguau, considerando a sua relevncia no contexto da Baixada Fluminense e a aprovao de seu primeiro Plano Diretor na dcada de 1990 com suas revises, tendo em vista inclusive a modificao de sua delimitao territorial, provocada pela emancipao de alguns de seus distritos, que gerou novos municpios Belford Roxo, Queimados, Japeri e Mesquita. Ressalta-se ainda que se encontra em tramitao no Legislativo, a proposta do Plano Diretor Participativo para a cidade.

1. A Cidade de Nova Iguau


Nova Iguau possui 524 km2 de rea territorial, sendo a maior cidade em extenso na Baixada Fluminense e a segunda maior da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. Fazendo limites com os municpios de Belford Roxo, Duque de Caxias, Japeri, Mesquita, Miguel Pereira, Queimados, Seropdica e Rio de Janeiro, capital do Estado, a cidade tem como principais acessos rodovirios a Rodovia Presidente Dutra (BR-116) e a antiga Rio-So Paulo (BR-465), a Estrada de Madureira (RJ-105), a Estrada de Adrianpolis-Jaceruba (RJ-113), a Av. Governador Roberto Silveira (RJ-111) e a Via Light (RJ-081). Com uma ocupao decorrente do declnio da produo agrcola, em particular do cultivo de laranjais, a cidade de Nova Iguau teve sua formao territorial urbana a partir do parcelamento de reas antes destinadas citricultura. Tendo a ferrovia e as estradas como eixos de atrao e ligao, os loteamentos se concretizaram, caracterizando uma expanso sem infra-estrutura, desordenada e desarticulada, especialmente em relao malha viria. Situada na Baixada Fluminense, rea identificada pela presena marcante da populao de baixa
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renda e pela precariedade de infra-estrutura, a cidade teve seu crescimento associado a um conjunto de fatores, como o alto custo dos lotes e habitaes na cidade do Rio de Janeiro, a malha ferroviria de extenso significativa e a construo da Rodovia Presidente Dutra no incio dos anos 1950, que, alm de acelerar o processo de expanso perifrica da capital, incorporou Nova Iguau ao tecido metropolitano do Rio de Janeiro. Ressalta-se ainda que a busca por oportunidades nas grandes cidades, conjugada ao interesse da populao de baixa renda pela segurana representada pela moradia em terrenos prprios e passveis de futuras ampliaes, contribuiu significativamente para a expanso dos parcelamentos no Municpio (PCNI, 2002). O transporte ferrovirio teve papel significativo na estrutura de ocupao da cidade, tendo na linha da Central do Brasil e em seus ramais, elemento essencial para o surgimento e a consolidao de alguns bairros, como Centro, Prata, Comendador Soares e Austin, situados em sua rea central. Por outro lado, o transporte rodovirio viria a consolidar a ocupao, com a rodovia Presidente Dutra, a abertura da Via Light e a melhoria de uma malha viria auxiliar.

Fonte: PCNI, Via Pblica. Projeto para o Plano Diretor Participativo, 2008.
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Com 67% do territrio delimitado como reas ambientais1, que apresentam problemas ocasionados pelo desmatamento, ocupaes irregulares, poluio por esgoto e presso da expanso urbana, o Municpio apresenta uma ocupao desigual, onde o centro de comrcio e servios apresenta melhores nveis de urbanizao, detendo aproximadamente 85% dos benefcios urbanos da cidade e caracterizando-se por certa vitalidade do mercado imobilirio, com alguma verticalizao e oferta de moradia para classe mdia e alta. Para alm deste centro, tem-se a periferia, composta por loteamentos precrios implantados de forma fragmentada, em grande parte carente de equipamentos e infra-estrutura, ocupados a partir de casas unifamiliares autoconstrudas (PCNI, 2002). Segundo a contagem de populao do IBGE/2007, Nova Iguau abriga 830.672 pessoas. Em relao composio demogrfica do Municpio, observa-se que este sofreu um incremento pelo intenso deslocamento populacional verificado no espao intrametropolitano fluminense, pois Nova Iguau recebeu uma boa parcela dos migrantes do municpio do Rio de Janeiro e tambm dos migrantes perifricos oriundos de Duque de Caxias, Nilpolis e So Joo de Meriti (Oliveira, 2006). Dados da Fundao CIDE indicam que a populao do Municpio cresceu a taxas mais altas do que a mdia metropolitana: entre 1991 e 2000, enquanto a metrpole cresceu em mdia 1% ao ano, Nova Iguau apresentou taxas de crescimento mdio anual em torno de 2% (PCNI, 2008). Com relao renda, de maneira geral, a populao iguauana apresenta baixo rendimento. De acordo com o diagnstico elaborado para subsidiar a proposta do Plano Diretor Participativo (PCNI, 2008), o rendimento nominal mensal dos chefes de domiclios, na mdia do Municpio, corresponde a 3,24 salrios mnimos (2000). No entanto, a maior parte dos chefes de domiclio, cerca de 66%, encontra-se na faixa de renda entre 0 a 3 salrios mnimos. Destes, um percentual significativo (13%) no tm rendimento e somente 4% dos chefes de domiclios tm renda superior a 10 salrios mnimos e 1% acima de 20 salrios mnimos. O dficit habitacional de Nova Iguau (FJP, Dficit Habitacional do Brasil, 2000) foi calculado em aproximadamente 23 mil moradias, representando cerca de 8,8% do total de domiclios existentes. Destes, verifica-se que o principal componente do dficit a coabitao. Mais de 17 mil famlias compartilham unidades residenciais, enquanto 4.300 vivem em cmodos provavelmente alugados. Os domiclios rsticos e improvisados, quase sempre associados s ocupaes (favelas) representam cerca de 1.000 famlias. Quanto inadequao dos domiclios existentes, parte significativa dos domiclios particulares permanentes existentes em Nova Iguau apresenta algum tipo de problema, sendo o maior deles relacionado carncia de infra-estrutura (33,76%), seguido do adensamento excessivo (12,65%) (PCNI, 2008).
1 Parte do territrio de Nova Iguau, ou seja, aproximadamente 35% caracterizado por floresta do tipo Mata Atlntica e foi declarado pela UNESCO como Reserva da Biosfera e a partir do pelo Decreto Federal n. 97.780, de 1987, definido como Reserva Biolgica do Tingu. A cidade conta ainda com o Parque Municipal de Nova Iguau, que foi criado pela Lei Municipal n. 6.001, de 1998, possuindo uma rea de 1.100 hectares. Sua diversidade de recursos naturais permitiu ao parque ser denominado, em 2004, como o primeiro Geoparque do Brasil. As reas de Proteo Ambiental (APAs) de Nova Iguau foram definidas por legislaes municipais editadas entre 1998 e 2002:

APA do Rio DOuro: com aproximadamente 3.112,466 m, localiza-se na regio centro norte do municpio e faz divisa com o municpio de Japeri. Alm da vegetao, apresenta mananciais que formam a bacia do Rio DOuro e a cabeceira do Rio Iguau; APA Guandu-Au: antes denominada APA Ilha do Tarzan, possui uma rea de 8.701.250m e est localizada no oeste do municpio; APA Tinguazinho: antiga APA So Jos. Com 11.027.690,45m, situa-se na regio centro norte de Nova Iguau; APA do Tingu: antes denominada APA Tingu/Iguau. Possui 5.331.975m e est situada na regio norte do municpio; APA Jaceruba: antiga APA Rio So Pedro de Jaceruba, apresenta 2.474.480m e est localizada na regio noroeste do municpio, fazendo divisa com Miguel Pereira e Japeri; APA Retiro: antiga APA Geneciano, possui 10.268.648,33m e localiza-se na regio nordeste. Faz divisa com Belford Roxo; APA Gericin-Medanha: definida por legislao estadual, totaliza uma rea de 10.500 hectares e est localizada na regio sul de Nova Iguau. No ano de 1996 foi considerada pela UNESCO como Reserva da Biosfera. Alm das APAs, foi delimitada a rea de Especial Interesse Ambiental (AEIA) do Morro Agudo, em 2001.
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Os assentamentos precrios existentes, em especial loteamentos, implantados antes da aprovao da Lei Federal n. 6.766/1979, que estabeleceu normas reguladoras para parcelamentos e loteamentos, foram lanados com arruamento prvio e consentimento das autoridades sem que fosse obrigatrio ao loteador dotar a rea de infra-estrutura. Tal situao agravou a questo da precariedade da urbanizao no Municpio, aumentando a demanda por investimentos pblicos em reas carentes de infra-estrutura. Irregulares ou clandestinos, muitos loteamentos oferecem terrenos a baixo custo, em reas desprovidas de urbanizao e de documentao legal. Observa-se que, em estudo recente (PCNI, 2008), identificou-se um contingente elevado de populao que adquiriu, pagou e edificou nos lotes, no conseguindo acesso ao registro desses imveis por vrias razes, que variam de irregularidades na formalizao dos parcelamentos imperfeio nos ttulos que receberam. As situaes abrangem reas destinadas a uso pblico que foram ocupadas e a grilagem de lotes2. Em relao s favelas, levantamentos apontam para a existncia de 84 a 100 desses assentamentos em Nova Iguau. Tendo como caracterstica arranjos espaciais sem um traado regular ou ainda um desenho assemelhado ao parcelamento, mas com dimenses de lotes menores e rea desprovida de obras pblicas ou infra-estrutura, em especial de saneamento, as ocupaes de terras identificadas como favelas localizam-se nos morros do centro da cidade com aproximadamente 200 famlias, nas margens do Rio das Botas com cerca de 3.000 famlias vivendo em situao de risco, com a possibilidade de inundaes, e no leito do extinto ramal ferrovirio Austin - Santa Cruz onde vivem 1.500 famlias (PCNI, 2002). Segundo levantamento realizado para o Plano de Regularizao Fundiria de Nova Iguau (PCNI, Fundao CDDH Bento Rubio, 2008) junto aos rgos relacionados s reas que apresentam assentamentos precrios, destaca-se que, em relao ao Incra (Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria), o Ncleo Colonial Tingu, que vai at Duque de Caxias, foi emancipado e regularizado, tendo tido, entretanto, divises de parcelamento que descaracterizaram o loteamento legalizado. O Iterj (Instituto de Terras e Cartografia do Estado do Rio de Janeiro) registra 25 reas ocupadas no Municpio por populaes de baixa renda. Existem ainda terras de propriedade da Santa Casa da Misericrdia que foram parceladas e ocupadas irregularmente, apresentando situaes de reas doadas por terceiros que foram alienadas pelos usufruturios, reas abandonadas exploradas por grileiros e reas ocupadas por assentamentos populares. Quando Cehab (Companhia Estadual de Habitao do Rio de Janeiro), os quatro conjuntos habitacionais produzidos pela Companhia tiveram suas reas regularizadas fundiariamente, porm seus moradores possuem apenas escrituras de compra e venda e suas edificaes no se encontram legalizadas. A Rede Ferroviria Federal (RFFSA) possui cerca de trezentos e trinta imveis em Nova Iguau, estando a maior parte ocupada irregularmente. Ressalta-se ainda a existncia de ocupaes em faixas non aedificandi e de segurana ao longo das linhas da ferrovia. Alm de integrar a imensa periferia da cidade do Rio de Janeiro, que atrai diariamente um significativo nmero de pessoas rumo ao trabalho na capital, Nova Iguau possui uma economia prpria, com certa diversidade de atividades instaladas. A principal atividade econmica o comrcio, seguido pelo segmento de servios. Ambos caracterizam o Centro e outras centralidades regionais. Ressalta-se ainda que, com relao s atividades ligadas ao setor tercirio, o municpio pode ser considerado uma referncia regional, destacando-se um possvel crescimento futuro das necessidades de servios na regio, mediante o desenvolvimento de atividades ligadas ao porto de Sepetiba e EADI - Estao Aduaneira do Interior de Nova Iguau. Quanto s atividades industriais, existe uma concentrao em alguns eixos, em especial na
2 Termo utilizado para a posse de terras alheias mediante falsas escrituras de propriedade.
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Rodovia Presidente Dutra, permitindo com essa interligao viria o transporte da produo. Nesse sentido, observa-se que a Via Light, que liga os bairros da Pavuna, no Municpio do Rio de Janeiro, ao Municpio de Nova Iguau, onde esto situados expressivos contingentes populacionais tidos como perifricos e tambm um elevado nmero de empresas, estando prxima da Rodovia Presidente Dutra, refora a lgica de valorizao dos eixos de transportes que viabilizam o deslocamento e a acessibilidade de pessoas e mercadorias. Exercendo funes de centralidade no mbito da periferia da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, o Municpio adquire nos anos 1990 uma nova configurao territorial, administrativa e poltica, decorrente das emancipaes de alguns de seus distritos, como Belford Roxo (1990), rea bastante populosa; Queimados (1990), onde se localiza o Plo Industrial; Japeri (1991); e mais tarde, Mesquita (1999). A Lei Orgnica Municipal de Nova Iguau data de maio de 1990 e o primeiro Plano Diretor, de 1992. Com a reviso deste Plano, aprovada em 1997, a cidade toda delimitada como rea urbana e passa a contar com uma organizao do territrio, que, segundo seu artigo 12, tem por finalidade a instituio de um modelo de planejamento e gesto consonante com os contedos e potencialidades de ordem geo-econmica, urbanstica e ambiental da Cidade, visando o seu desenvolvimento integrado e efetivo. Sob este preceito, o Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentvel (PDDUS), ainda em vigor, divide o Municpio em setores e unidades de planejamento (Setor de Planejamento Integrado SPI e Unidades Regionais de Governo URG), que passam a agregar diversos bairros. Observa-se que Mesquita deixa de ser tratado como distrito, sendo inserido no Setor de Planejamento Integrado Sudeste, composto por trs URGs: Mesquita, Banco de Areia e Chatuba. Situao que se altera, em 1999, com a criao do Municpio de Mesquita e a conseqente excluso deste Setor do permetro de Nova Iguau. O tema acerca dos Planos ser tratado de forma mais detalhada na segunda parte do presente trabalho, com a anlise do Municpio e seus Planos Diretores.

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Fonte: PCNI, Via Pblica. Projeto para o Plano Diretor Participativo, 2008.

No mbito poltico, Nova Iguau elege para os mandatos de 1989-1992 e 1993-1996 dois prefeitos do Partido Democrtico dos Trabalhadores (PDT), Aluisio Gama de Souza e Altamir Gomes Moreira, pertencentes ao mesmo partido que, no Rio de Janeiro, empossa Marcelo Alencar (1989-1992) e no perodo seguinte, um prefeito oriundo de suas bases, Csar Maia. Para o perodo 1997-2000, quando revisado o Plano Diretor de 1992, sendo aprovado o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Sustentvel e editadas legislaes relativas ao uso e ocupao do solo, o prefeito eleito Nelson Roberto Bournier de Oliveira, do PSDB, que migra posteriormente para o PMDB. Reeleito para a administrao 2001-2004, renuncia em 2002 para ser deputado federal. As eleies de 2004 levam ao governo da cidade um poltico do Partido dos Trabalhadores (PT), Lindberg Farias, que promove uma nova reviso do Plano Diretor, cujo projeto de lei, relativo ao Plano Diretor Participativo, encontra-se em tramitao na Cmara de Vereadores. Com uma coligao que agregou vrios partidos (PT, PDT, PSB, PV, PCdoB, PTdoB, PR, PTN, PRB e DEM) o ento prefeito reeleito para o mandato 2009-2012. Segundo informaes da Prefeitura (PCNI, 2009), a cidade de Nova Iguau foi a terceira no pas, depois de Rio de Janeiro e So Paulo, a receber recursos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). So R$ 450 milhes a serem investidos em infra-estrutura, destacando-se a obra de duplicao do viaduto da Posse e a ampliao da Estrada da Posse, considerada estratgica pela ligao com o Arco Rodovirio Metropolitano, que ligar Itabora ao Porto de Itagua, passando por Nova Iguau. ressaltada ainda a
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atrao que as intervenes pblicas vm ocasionando, com novos empreendimentos no setor privado da ordem de R$ 2 bilhes, observando-se que construtoras tm se interessado em implantar na cidade condomnios de classe mdia, no modelo Barra da Tijuca, bairro situado na capital, Rio de Janeiro. Neste cenrio, inclui-se o lanamento de um mega empreendimento no Municpio, chamado de Cidade Paradiso, nos moldes dos loteamentos/condomnios fechados denominados bairros planejados, cujo investimento tem por incentivo a acessibilidade, estando a 4,5 Km da Rodovia Presidente Dutra e prximo ao futuro Arco Rodovirio, que tem intersees passando por vias locais3. Localizado na regio de Cabuu, onde o padro de urbanizao precrio, estima-se que tal empreendimento quando concludo ter mais de 120 mil habitantes vivendo em aproximadamente 32 mil unidades distribudas em uma rea de 4,5 milhes de m2, cujos terrenos foram adquiridos pela CR2 Empreendimentos Imobilirios, responsvel pela realizao da construo em parceria com a Prefeitura4. Alm de casas e apartamentos, so previstas reas destinadas ao comrcio, logstica e s indstrias leves, bem como um complexo recreativo. Os preos das unidades residenciais de dois quartos variam de 60 a 70 mil reais. Objetivando enriquecer a anlise dos impactos da legislao urbana em Nova Iguau, segue uma compilao de dados relativos s reas que compem o seu territrio. Como as informaes disponveis referem-se aos seus cinco Setores de Planejamento Integrado (SPI) e nove Unidades Regionais de Governo (URG), que, por sua vez, agregam seus sessenta e oito bairros, o trabalho seguiu esta forma, a qual ser objeto de reflexo mais adiante.

Dos Setores de Planejamento Integrado, Unidades Regionais de Governo e Bairros


1. Centro
O Setor de Planejamento Integrado do Centro abrange trs Unidades Regionais de Governo: Centro, Posse e Comendador Soares. Destas, a do Centro abrange o maior nmero de bairros, 16.
ORDENAO DO TERRITRIO Lei Complementar n. 06, de 1997 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentvel (PDDUS) de Nova Iguau

Setores de Planejamento Integrado (SPI)

Unidades Regionais de Governo (URG) Centro

Bairros (Lei de abairramento n. 2.952, de 17/12/1998 e Decreto n. 6.083, de 12/01/ 1999)

Centro, Califrnia, Vila Nova, Juscelino, Caonze, Bairro da Luz, Santa Eugnia, Jardim Iguau, Chacrinha, Moquet, Viga, Rancho Novo, Vila Operria, Engenho Pequeno, Jardim Tropical, Prata Posse , Cermica, Ponto Chic, Ambai, Nova Amrica, Carmary, Trs Coraes, Kennedy, Parque Flora, Bairro Botafogo
Comendador Soares, Ouro Verde, Jardim Alvorada, Danon, Jardim Palmares, Rosa dos Ventos, Jardim Pernambuco, Jardim Nova Era

Centro

Posse
Comendador Soares

O futuro Arco Rodovirio Metropolitano ter intersees em Nova Iguau, tais como as Estradas do Retiro, Iguau Velho, So Bernardino e Santa Perciliana, as Avenidas Vilar Novo e Vilar Grande, como tambm a Rua Coronel Alberto Melo (Governo do Estado do Rio de Janeiro, Secretaria de Obras, 2007. Disponvel em www.amchamrio.com.br). Conforme informao disponvel na pgina eletrnica www.cidadeparadiso.com.br. Acesso em maro de 2009.
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1. 1 URG Centro
O Centro de Nova Iguau est entre as mais dinmicas reas de comrcio de todo o Estado do Rio de Janeiro. Alm da boa acessibilidade, servido de infra-estrutura, equipamentos sociais e de lazer, abrigando as classes de renda mais altas da cidade. Trata-se da rea urbana melhor equipada e com maiores investimentos do municpio. Em relao distribuio da populao do municpio, a URG Centro abriga cerca de 22% dos habitantes residentes no municpio (175.562 pessoas), tendo a maior concentrao no bairro Centro, com 28.867 habitantes. Com uma densidade de 86,63 hab/ha, apresenta os maiores percentuais de populao adulta e de idosos da cidade, enquanto que o ndice de chefes jovens, com at 29 anos de idade, o mais baixo de todo o municpio. Os ndices de renda nesta URG, como o rendimento nominal mdio e a porcentagem dos chefes que tm rendimento maior que 20 salrios mnimos, so maiores que a mdia municipal (PCNI, 2008). Com relao ao rendimento mensal mdio do chefe de domiclio, a maior parte da URG Centro abriga chefes com renda entre 5 e 10 salrios mnimos (2000). Esta regio concentra mais de 60% do total das atividades econmicas desenvolvidas em Nova Iguau, com um diversificado plo de comrcio e servios, de carter regional, localizado, sobretudo, no bairro do Centro. Alm disso, a URG Centro se destaca pela presena de atividades relacionadas aos esportes e lazer, com a Vila Olmpica, a Pista do Aeroclube e o SESC Nova Iguau, como tambm ao comrcio atacadista, indstrias, cosmticos, transportes e extrao. No bairro do Centro, principal referncia dessa regio, a diversidade das atividades e sua concentrao refletem-se significativamente na distribuio dos usos do solo, predominando o uso misto, enquanto que nos bairros do entorno o uso residencial predominante. J nos bairros localizados ao longo da Rodovia Presidente Dutra, manchas de uso residencial com incidncia de servios e indstria so identificadas, ratificando o papel da estrada no estmulo a atividades no residenciais. Totalizando 50.160 domiclios (PCNI, 2009), observa-se que a espacializao geral dos usos da URG Centro se diferencia bastante da maioria das outras URGs do municpio, ressaltando-se que essa regio a nica a apresentar alguma concentrao de reas com verticalizao, ainda que a maior parte do territrio tenha uma ocupao horizontal, como predomina no restante do municpio. Ao sul da linha frrea, nos bairros Centro, Caonze e Bairro da Luz esto quase todas as quadras com forte incidncia de edificaes com seis ou mais pavimentos. Destacam-se alguns lanamentos imobilirios nesta rea, especialmente no bairro do Centro, com edificaes multifamiliares de 15 a 20 pavimentos, que oferecem unidades de 2, 3 ou 4 quartos, cujos valores podem variar de R$150.000,00 a R$300.000,005. Ainda que nas reas situadas no limite da Serra da Madureira existam ocorrncias relevantes de espaos vazios, o que se justifica pela necessidade de preservao desta regio, essa URG possui um maior adensamento construtivo em relao s demais (PCNI, 2008). Apesar de concentrar bairros que apresentam melhores condies scio-econmicas e de infraestrutura em relao ao restante do Municpio Califrnia, Caonze, Centro, Chacrinha, Jardim Tropical, Rancho Novo e Vila Nova (Oliveira, 2006), com um padro de urbanizao mais consolidado, um melhor estado de conservao das edificaes e uma maior presena de vias com traado regular, com guias e pavimentao a URG Centro apresenta problemas de infra-estrutura, especialmente de drenagem, com pontos de ocorrncia de enchentes, particularmente nas reas ocupadas nas vrzeas do
5 Informao disponvel em www.zap.com.br. Acesso em maro de 2009.
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Rio da Prata e do Rio Brotas, alm de pontos vulnerveis a inundaes na Vila Operria e em Viga. Quanto mobilidade, essa regio apresenta condies favorveis de acessibilidade e oferta de transporte coletivo, sendo cortada pela Via Ligth e pela Rodovia Presidente Dutra, responsveis pela a integrao do municpio com a Baixada e com outros plos metropolitanos. Nessa URG se localizam a estao de Nova Iguau, a Rodoviria e a maioria dos pontos finais dos nibus urbanos e interurbanos. Entretanto, o congestionamento de veculos, os passeios estreitos e mal cuidados, a falta de locais de estacionamento, as ruas sem conservao e a drenagem insuficiente prejudicam a rea. Segundo o diagnstico elaborado para a elaborao do Plano Diretor Participativo, a manuteno da centralidade do Centro requer benfeitorias no sistema virio, reorganizao do sistema de transporte coletivo e melhoria da acessibilidade sobre rodas, incluindo a continuao da Via Ligth at Madureira, de forma a permitir nova e fcil ligao com o subrbio do Rio de Janeiro (PCNI, 2008). Sobre os assentamentos precrios, registram-se ocupaes em reas pblicas (praas, viaduto e morros acima da cota 100), em reas particulares e em reas de fragilidade ambiental (margem de rio). Alm disso, identificam-se na regio trs loteamentos irregulares (Jardim Rosa de Maio, Jardim da Paz e Santa Eugnia) e um clandestino (PCNI, Plano de Regularizao Fundiria de Nova Iguau, Fundao CDDH Bento Rubio, 2008).

1. 2 URG Posse
A URG Posse uma das mais dinmicas regies do municpio, devendo parte de sua centralidade presena do Hospital da Posse, importante equipamento de sade tanto para Nova Iguau como para a Baixada Fluminense. Concentra a segunda maior populao do municpio (117.834 pessoas), com uma densidade mdia de 73,28 hab/ha. Apesar da distribuio relativamente homognea da populao, os bairros Cermica e Carmary so os mais densos. Por outro lado, a regio apresenta ainda reas predominantemente vazias, estando parte significativa destas no limite da rea de Especial Interesse Ambiental (AEIA) do Morro Agudo, com uma topografia mais acidentada, conformada por morros. Quanto ao rendimento mensal mdio do chefe de domiclio, a URG apresenta significativas porcentagens da populao nas faixas salariais entre 3 e 5 e 5 e 10 salrios mnimos (2000), entretanto, a maior parte se encontra na faixa entre 1 e 3 salrios mnimos (PCNI, 2008). Alm do uso residencial, predominante em toda a URG, atividades de comrcio e servios tm presena significativa, concentrando-se basicamente no bairro da Posse e Kennedy. Sendo uma centralidade expressiva e relativamente consolidada no municpio, o bairro da Posse, assim como o da Cermica, apresenta melhores condies de acessibilidade por estar junto Rodovia Presidente Dutra, com localizao estratgica para atividades que necessitam de distribuio e logstica. Ainda na Posse verifica-se a incidncia do uso misto, assim como nos bairros Amba e Ponto Chique, em menor grau. Referncia importante na mobilidade da regio, a Rodovia Presidente Dutra meio de circulao de um trnsito intenso de trabalhadores nos acessos do Municpio, decorrente da existncia de indstrias e do eixo de ligao com o Rio de Janeiro. Destaca-se ainda que, devido localizao da Posse, seus principais eixos virios so importantes ligaes, inclusive de transporte coletivo, entre inmeros bairros e o centro de Nova Iguau e as estaes ferrovirias. No contexto local, a Avenida Governador Roberto Silveira representa uma das mais importantes ligaes virias com os bairros mais distantes, fazendo a transposio da Dutra. Entretanto, a deficincia da conexo entre bairros, caracterstica do
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Municpio, tambm um problema na URG Posse, que, apesar das ligaes existentes, apresenta uma malha viria insuficiente e fragmentada. A maior parte do territrio desta regio ocupada por um padro de ocupao horizontal (que inclui tambm galpes), apresentando algumas poucas quadras com edificaes entre 4 a 5 pavimentos, situadas nos bairros Kennedy e da Posse, a maioria conjuntos habitacionais de promoo pblica (PCNI, 2008). Totalizando 33.666 domiclios (PCNI, 2009), registra-se nesta URG empreendimentos com financiamento do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) da Caixa Econmica Federal, destinados faixa de renda de 5 a 10 salrios mnimos, oferecendo unidades de dois quartos, com cerca de 50 m2, no valor de R$48.000,006. Embora as edificaes se caracterizem por um padro construtivo baixo, nas centralidades possvel localizar construes com melhor grau de conservao. Ressalta-se ainda o padro de urbanizao baixo nos bairros Parque Flora e Amba, com ocupaes precrias em morros, carncia de infra-estrutura adequada e adensamento desordenado. Tal condio melhor nos bairros Cermica e Kennedy, onde existe um arruamento bem traado, porm sem pavimentao, alm de boa cobertura de abastecimento de gua. Em relao aos assentamentos de baixa renda, a maioria das ocupaes est em rea pblica (11 do total de 22) e o restante em reas particulares, estando trs situadas em rea de Preservao Permanente (APP) e quatro em morros. Alm disso, registram-se quatro loteamentos irregulares (Dois Irmos, PAR Caixa e Gama 1 e 2) e um clandestino (PCNI, Plano de Regularizao Fundiria de Nova Iguau, Fundao CDDH Bento Rubio, 2008).

1. 3 URG Comendador Soares


A URG Comendador Soares se localiza no setor leste do municpio e a nordeste da URG Centro. Abriga aproximadamente 13% da populao (108.614 pessoas) com densidade mdia elevada, especialmente nas reas mais prximas Rodovia Presidente Dutra. uma regio que apresenta fortes contrastes scio-econmicos, com ndices que se aproximam das unidades perifricas, tendo, em relao ao rendimento mensal mdio dos responsveis por domiclio, a maior parte dos chefes na faixa de renda entre 1 a 3 salrios mnimos (2000) (PCNI, 2008). As atividades econmicas na rea so relativamente diversificadas, concentrando-se prximas aos eixos virios e estao ferroviria, com destaque para aquelas relacionadas aos cosmticos. O bairro Comendador Soares concentra boa parte dessas atividades, enquanto os bairros Jardim Palmares e Jardim Pernambuco constituem as menores participaes nas atividades econmicas da URG. Apesar da incidncia dos usos comerciais e de servios, o uso residencial predominante na URG, onde, ainda que alguns bairros apresentem melhor padro de urbanizao Comendador Soares, Jardim Alvorada, Jardim Nova Era, Ouro Verde, Jardim Pernambuco , a condio insatisfatria, sendo caracterizada por ruas sem pavimentao e percentuais mdios de cobertura de abastecimento de gua pela rede geral. Alm disso, so observadas heterogeneidades internas, como no caso de ocupaes precrias margem do Rio Botas, no bairro de Ouro Verde e Jardim Pernambuco. O restante dos bairros da URG apresenta grande parte das ruas sem pavimentao, com incidncia de pontos de enchentes, e tambm uma topografia inadequada ocupao urbana, sujeita a escorregamentos.
6 Idem.
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Somando 31.032 domiclios, o territrio da URG apresenta uma ocupao de construes horizontais, estando nos principais corredores de trfego as edificaes com melhor estado de conservao. Quanto acessibilidade e mobilidade, esta regio tem uma malha viria fragmentada, com ligao interna entre os bairros por meio de linhas de transporte municipal. Existem dois importantes corredores virios em seus limites: Estrada de Madureira e Avenida Coronel Bernardino de Melo, que acompanha a linha frrea. O bairro Comendador Soares destaca-se por abrigar uma estao do trem metropolitano, constituindo-se em uma importante centralidade da cidade, embora necessite ser qualificada. Comportando um tero do nmero total de domiclios da URG, esse bairro tem seus limites ao norte marcados pela Rodovia Presidente Dutra, que corresponde a um forte elemento de estruturao urbana, constituindo um expressivo obstculo de difcil transposio (PCNI, 2008).

2. Sudoeste
O Setor de Planejamento Integrado Sudoeste abrange duas Unidades Regionais de Governo: Cabuu e Km-32, esta ltima assim denominada devido ao bairro que lhe deu o nome (Km-32) se localizar no referido quilmetro da antiga estrada que interligava a capital federal do Rio de Janeiro a So Paulo (BR 465).
ORDENAO DO TERRITRIO Lei Complementar n. 06, de 1997 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentvel (PDDUS) de Nova Iguau

Setores de Planejamento Integrado (SPI) Sudoeste

Unidades Regionais de Governo (URG) Cabuu


Km-32

Bairros (Lei de abairramento n. 2.952, de 17/12/1998 e Decreto n. 6.083, de 12/01/ 1999) Cabuu, Palhada, Valverde, Marapicu, Lagoinha, Campo Alegre, Ipiranga Km32, Paraso, Jardim Guandu, Prados Verdes

2. 1 URG Cabuu
Com grande extenso territorial, cerca de 66 hectares, a URG Cabuu tem uma baixa densidade populacional (11,51 hab/ha), abrigando 76.350 habitantes, aproximadamente 10% da populao residente no municpio. Sua ocupao, que soma 21.814 domiclios (PCNI, 2009), predominantemente horizontal, sendo mais rarefeita nas reas de caracterstica rural, como no bairro de Campo Alegre. No entanto, ao longo da Estrada de Madureira, atual Avenida Ablio Augusto Tvora, que o principal eixo de circulao da regio, a rea mais densa, com a presena de vrios loteamentos. Como a maior parte das edificaes resulta do tradicional processo de auto-empreendimento em etapas, da casa prpria, o estado de conservao e o padro construtivo das unidades so baixos. Os indicadores scio-econmicos revelam que a URG tem cerca de 50% dos chefes de domiclios com renda nominal mensal de at trs salrios mnimos (2000), enquanto que 14,5% no possuem qualquer rendimento (PCNI, 2008). Os bairros com a renda mdia do chefe mais baixa, abaixo de dois salrios, so Campo Alegre e Lagoinha, onde residem 13.968 pessoas.
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Quanto ao uso do solo, como na maior parte do municpio, predomina o uso residencial, com reas ocupadas por loteamentos que apresentam habitaes de at trs pavimentos. Nas reas prximas Estrada de Madureira, tem-se a presena de uso misto (comrcio, servios, industrial, ou institucional) e de comrcio e servios. Nos bairros Cabuu, que abriga grande parte da populao (28% do total), Campo Alegre, Marapicu e Valverde registram-se alguns pontos de comrcio atacadista; em Cabuu e Valverde, atividades ligadas ao transporte; em Cabuu, indstrias. Verifica-se ainda a presena de reas vazias, com glebas situadas ao sul da Estrada de Madureira, junto a Serra de Madureira, formando uma faixa territorial no limite da cota 100. J os terrenos ociosos localizam-se, em geral, em loteamentos que no foram ainda totalmente ocupados, prximos aos bairros Ipiranga, Palhada, Campo Alegre e Cabuu. Destaca-se que nos bairros Palhada e Campo Alegre, prximo divisa com o municpio de Queimados, existem grandes glebas vazias, que correspondem s reas destinadas a empreendimentos aprovados ou em aprovao na Prefeitura. Entretanto, as glebas situadas no limite da APA Gericin e da cota 100 correspondem a reas de preservao. Com um baixo padro de urbanizao, apresentando vrios pontos sujeitos s inundaes, a estrutura viria de muitos desses bairros ainda precria, apesar das recentes intervenes de asfaltamento. Tendo somente as principais vias de acesso pavimentadas, muitas das vias locais so demarcadas pelos limites dos lotes, no possuindo guias, caladas ou linhas de drenagem demarcadas. Nos bairros Palhada e Campo Alegre existem trechos com carncia de gua encanada. Observa-se que o bairro de Marapicu apresenta um padro relativamente melhor, encontrando-se menos adensado, com apenas alguns ncleos ocupados e grandes glebas vazias. Vale destacar que, excetuando-se das precrias condies de urbanizao e ocupao predominantes, loteamentos/condomnios fechados direcionados populao de maior poder aquisitivo vm sendo implantados nesta regio7, produzindo reas estanques de padres diferenciados sem permeabilidade com a realidade do entorno. Em relao acessibilidade e mobilidade, observa-se que a Estrada de Madureira, que faz uma articulao de carter regional e liga a regio das URGs Cabuu e Km 32 ao centro da cidade, concentra as linhas de nibus, com intensa circulao de veculos e pedestres. No entanto, o transporte coletivo rodovirio que serve aos bairros e loteamentos mais afastados da referida estrada escasso, fazendo com que grande parte desta populao vena as distncias caminhando. Intervenes recentes na regio esto buscando alterar o quadro de precariedade da infra-estrutura, como o projeto PAT-Prosanear Cabuu, contemplando projetos integrados de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo, sistema de drenagem, sistema virio, relocao, remanejamento e reassentamento de populao (PCNI, 2008).

Segundo informaes da Prefeitura, esto em aprovao dois destes empreendimentos no Setor de Planejamento Integrado Sudoeste, um na URG Cabuu e outro na Km 32. Caracterizadas atualmente como imensos vazios, estas reas vo dar lugar a loteamentos/condomnios fechados para uma populao de melhor poder aquisitivo do que a mdia destas regies e do municpio. A infra-estrutura e a acessibilidade so pontos frgeis para estas iniciativas, que contam com investimentos pblicos, em especial as obras do futuro Arco Rodovirio Metropolitano, que se tornar vivel com a extenso da Via Light, facilitando a ligao at Madureira e, depois, at a Barra da Tijuca, pela Linha Amarela (PCNI, 2008).
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2. 2 URG Km 32
A URG Km 32 localiza-se no extremo da regio sudoeste, fazendo divisa com o Municpio de Seropdica. Abriga em seu territrio 57.467 pessoas, cerca de 8% da populao total de Nova Iguau, vivendo em 16.419 domiclios (PCNI, 2009). A ocupao desta regio est relacionada ao corredor virio da Estrada de Madureira (RJ 105) que alm de interligar a Baixada Fluminense com a zona oeste do Rio de Janeiro, apresenta caractersticas de corredor urbano local, com intenso trnsito de veculos e pedestres , e tambm ao traado da antiga estrada que ligava a capital federal do Rio de Janeiro So Paulo (BR 465), cujo quilmetro 32 deu o nome ao bairro e conseqentemente URG, conforme citado anteriormente. Observa-se que as reas mais adensadas correspondem a loteamentos que foram se consolidando ao longo da antiga Estrada RJ-SP e em direo Estrada de Madureira, prximo aos bairros Jardim Guandu e Paraso. Destaca-se que uma das reas de maior adensamento, com mais de 350 hab/ha, corresponde, por exemplo, ao conjunto habitacional da Cehab. Por outro lado, no restante da URG significativo o percentual de reas vazias, inclusive prximo ao limite com o Rio de Janeiro. Em relao situao scio-econmica, registra-se o maior percentual de chefes com rendimento entre 1 e 3 salrios mnimos (41,8%) do Municpio, alm de computar cerca de 19% de chefes com at 1 salrio mnimo, resultando em aproximadamente 60% dos chefes de famlias classificados nas faixas de renda mais baixa. Apresentando, em mdia, rendimento nominal mensal do chefe de 2,41 salrios mnimos (2000), esta URG se enquadra nas mais pobres de Nova Iguau (PCNI, 2008). O comrcio de servio local a atividade econmica mais importante da regio, tendo em seguida os servios e a extrao mineral. Vale ressaltar que o comrcio e os servios concentram-se ao longo dos eixos virios antiga RJ-SP e Estrada de Madureira, em direo Cabuu , e que, dentre os bairros, o de Prados Verdes, rea com caracterstica rural, desenvolve alm de atividades agrcolas, o comrcio atacadista e atividades industriais; e o Km 32, apresenta alguma atividade vinculada ao transporte e ao comrcio atacadista. O uso residencial tambm predominante nesta URG, como no restante do Municpio. As construes so em sua maioria horizontais, carecendo de infra-estrutura, inclusive nos bairros mais adensados. Quanto acessibilidade e mobilidade, destaca-se que a Estrada de Madureira carece de melhorias, apesar de ser um eixo estrutural do Municpio conforme o PDDUS de 1997. A situao precria de seu trajeto, incluindo seus passeios ou mesmo a inexistncia destes em alguns trechos, prejudica a circulao de veculos e pedestres, de grande importncia na regio. Alm disso, o transporte coletivo no promove a conexo entre as reas da URG distantes dos corredores virios, uma vez que o atendimento das linhas de nibus restrito s principais vias, fazendo com que a populao residente em alguns loteamentos fique sem acesso, tendo que percorrer longas distncias a p ou de bicicleta. Neste cenrio, as vias de carter local nem sempre claramente delimitadas, carecem de infra-estrutura, em especial pavimentao e drenagem. A URG apresenta 24 loteamentos irregulares, sendo um destes em rea pblica. Tm-se ainda a identificao de trs ocupaes, uma delas situada na rea da Serra de Marapicu, delimitada como rea de Preservao Permanente (PCNI, Plano de Regularizao Fundiria de Nova Iguau, Fundao CDDH Bento Rubio, 2008).

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3. Noroeste
O Setor de Planejamento Integrado Noroeste abrange apenas uma Unidade Regional de Governo: Austin, que formada por oito bairros.
ORDENAO DO TERRITRIO Lei Complementar n. 06, de 1997 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentvel (PDDUS) de Nova Iguau

Setores de Planejamento Integrado (SPI) Noroeste

Unidades Regionais de Governo (URG) Austin

Bairros (Lei de abairramento n. 2.952, de 17/12/1998 e Decreto n. 6.083, de 12/01/ 1999) Austin, Riacho, Inconfidncia, Carlos Sampaio, Tinguazinho, Cacuia, Rodilndia, Vila Guimares

3.1 URG Austin


Localizada a noroeste do Municpio, a URG Austin abriga 96.199 pessoas, aproximadamente 11% da populao total de Nova Iguau. Os bairros mais adensados localizam-se prximo ao traado da Rodovia Presidente Dutra e da linha frrea: Austin, Vila Guimares e Rodilndia. Os indicadores scio-econmicos para a regio apontam que a renda mdia do chefe de famlia de 2,26 salrios mnimos mensais (2000), sendo inferior a do Municpio, que de 3,2 salrios mnimos (PCNI, 2008). Segundo informaes da Prefeitura (PCNI, 2009), a URG apresenta 27.485 domiclios, tendo uma ocupao fundamentalmente residencial e horizontal. A incidncia de outros usos, como o de comrcio e servios, ocorre em pequenas propores em determinados trechos, a saber: ao redor da estao ferroviria, prximo Rodovia Presidente Dutra, ao longo das Estradas Riacho, Luis Mrio Rocha Lima e Jos Luis Silva, e tambm da Avenida Coronel Monteiro de Barros. Ressalta-se que, apesar de no se configurar um centro de comrcio e servios, a URG Austin representa uma centralidade para o Municpio, em funo da presena da estao ferroviria e o grande fluxo de pessoas que ali transitam. A regio desenvolve ainda algumas atividades agropecurias, localizadas em grande parte no bairro Tinguazinho, com uma ocupao esparsa formada por chcaras e stios. O padro de urbanizao da URG baixo, tendo um percentual significativo de vazios urbanos. Alm do arruamento em grande parte indefinido e sem pavimentao, a cobertura da rede de gua insuficiente, assim como a rede de esgoto. Caracterizada pela carncia de infra-estrutura e saneamento, Austin apresenta ainda reas de risco e pontos de enchentes em seus bairros. Observa-se que, em relao mobilidade, se por um lado o trem metropolitano e a Rodovia Presidente Dutra configuram-se em dois importantes eixos; por outro, caracterizam-se como barreiras para a circulao intraurbana. Os nibus fazem o transporte coletivo e, tal como nas demais regies, atendem somente a algumas reas, em geral, prximas s vias principais. Quanto aos loteamentos irregulares, estes somam 21 nesta URG, alm de um clandestino. So identificadas ainda 14 ocupaes em morros, cinco em reas particulares e outras cinco em reas de Preservao Permanente (PCNI, Plano de Regularizao Fundiria de Nova Iguau, Fundao CDDH Bento Rubio, 2008).
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4. Nordeste
O Setor de Planejamento Integrado Nordeste composto por duas Unidades Regionais de Governo, a de Vila de Cava e de Miguel Couto, que somam 113.907 habitantes distribudos pelos seus 11 bairros.
ORDENAO DO TERRITRIO Lei Complementar n. 06, de 1997 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentvel (PDDUS) de Nova Iguau

Setores de Planejamento Integrado (SPI) Nordeste

Unidades Regionais de Governo (URG) Vila de Cava


Miguel Couto

Bairros (Lei de abairramento n. 2.952, de 17/12/1998 e Decreto n. 6.083, de 12/01/ 1999) Vila de Cava, Santa Rita, Rancho Fundo, Figueiras, Iguau Velho, Corumb

Miguel Couto, Boa Esperana, Parque Amba, Grama, Geneciano

4.1 URG Vila de Cava


Situada em uma rea com forte influncia das estaes da antiga Estrada de Ferro Rio DOuro, hoje Central do Brasil, a URG Vila de Cava rene parte significativa da histria de formao do municpio, com vestgios de onde foi fundada a primeira vila de Nova Iguau. Apresenta uma densidade mdia de 20,52 hab/ha, abrigando uma populao de 63.035 habitantes, que se concentra entre os ramais da linha frrea. No restante da regio, a densidade mais baixa, com uma ocupao caracterizada por chcaras, atividades agrcolas e reas de preservao. A situao scio-econmica desta URG uma das mais baixas de Nova Iguau (PCNI, 2008), com o rendimento mdio dos chefes de famlias em torno de 2,26 salrios mnimos (2000). Em funo de se localizar junto URG Tingu, situada a grande distncia do centro do municpio, a regio pode ser considerada uma centralidade para aos bairros prximos, tendo o setor de comrcio e servios como principal atividade. Destaca-se que o bairro de maior desenvolvimento de atividades econmicas o de Santa Rita, que alm do comrcio atacadista, detm quantidade significativa de imveis relacionados ao setor de transportes. Quanto ocupao do territrio, merece destaque a presena de reas Ambientais, como a de Especial Interesse Ambiental (AEIA) do Morro Agudo e a rea de Proteo Ambiental (APA) do Tingu. No restante da URG, excetuando-se as reas vazias, o uso residencial o de maior incidncia, havendo tambm o uso misto e o de comrcio e servios, em especial ao longo dos eixos virios principais. O total de domiclios na URG Vila de Cava de 18.010, com a maior parte localizada no bairro de Santa Rita, aproximadamente 40% (PCNI, 2009). A infra-estrutura, como em grande parte do municpio, precria, com ocupaes em reas de fragilidade ambiental, como morros e margens de rios e crregos. O baixo padro de urbanizao se apresenta nas ruas sem pavimentao, em grandes reas com abastecimento insuficiente de gua e sem rede de esgoto sanitrio, em diversos pontos de enchentes e alagamentos, enfim, em uma ocupao desordenada e carente de servios bsicos. A acessibilidade tambm est entre as condies desfavorveis da regio, sendo necessria a melhoria tanto de seus eixos principais, como a Estrada de Adrianpolis, como de suas vias interiores, devido ao traado irregular e falta de pavimentao. Quanto mobilidade, como em outras reas da
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118 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio...

cidade, a URG no dispe de transporte coletivo adequado, sendo por um lado, atendida precariamente por algumas linhas de nibus que transitam por vias principais, e, por outro, no atendida pela via frrea, uma vez que o ramal que corta alguns de seus bairros destina-se apenas a transportar cargas. Em relao s ocupaes na regio, registram-se cinco em reas pblicas, quatro em reas particulares e duas em reas de Preservao Permanente (APP). Identificam-se ainda sete loteamentos irregulares e trs clandestinos (PCNI, Plano de Regularizao Fundiria de Nova Iguau, Fundao CDDH Bento Rubio, 2008).

4.2 URG Miguel Couto


Caracterizada como uma das regies mais adensadas do municpio, com 30,39 hab/ha, a URG Miguel Couto tem sua populao, que soma 50.872 habitantes, concentrada em bairros mais prximos URG Centro, como Miguel Couto e Parque Amba. Quanto aos indicadores scio-econmicos, a regio apresenta renda mdia dos chefes de famlia de 2,59 salrios mnimos (2000), um pouco acima das URGs mais perifricas (PCNI, 2008). O bairro Miguel Couto uma das centralidades mais importantes do municpio, agrupando, em relao URG, cerca de 70% das atividades de comrcio, comrcio atacadista e servios, alm de concentrar 60% das atividades de lazer e diverso. Em seu territrio situa-se a rea de Proteo Ambiental do Retiro, cuja topografia acidentada e onde existem ncleos de atividade rural, com uma ocupao mais esparsa. O uso nas demais reas em sua maioria residencial, com alguma presena de comrcio e servios de carter local. Os domiclios, que somam 14.534 (PCNI, 2009), so predominantemente de um pavimento chegando ao mximo de trs. Observa-se ainda, que a regio possui grandes reas no ocupadas, mesmo em bairros considerados adensados, e que o padro de urbanizao precrio, tal como em grande parte do municpio, sendo freqentes ruas no pavimentadas, pontos de enchentes e carncia no abastecimento de gua. Em relao acessibilidade e mobilidade da URG, existem trs eixos principais por onde transitam veculos, pedestres e bicicletas: a Estrada de Iguau, a Avenida Lus Lemos e o chamado Corredor da Posse. Destas, somente as duas ltimas recebem o transporte coletivo por nibus. O restante das vias na regio se destina ao trfego local, sendo somente as vias principais pavimentadas, restringindo assim a mobilidade da populao, no atendida adequadamente pelo transporte pblico. So computadas nesta URG seis ocupaes, sendo uma em rea pblica, outra em rea particular, duas em rea de Preservao Permanente (APP) e duas em morros. Identificam-se, ainda, dois loteamentos irregulares e um clandestino (PCNI, Plano de Regularizao Fundiria de Nova Iguau, Fundao CDDH Bento Rubio, 2008).

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5. Norte
O Setor de Planejamento Integrado Norte abrange apenas uma Unidade Regional de Governo, a de Tingu, onde residem 13.328 pessoas (PCNI, 2009).
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Setores de Planejamento Integrado (SPI) Norte

Unidades Regionais de Governo (URG) Tingu

Bairros (Lei de abairramento n. 2.952, de 17/12/1998 e Decreto n. 6.083, de 12/01/ 1999)

Tingu, Montevidu, Adrianpolis, Rio DOuro, Jaceruba

5.1 URG Tingu


Tendo a maior parte de seu territrio delimitada como reas ambientais APA e Reserva Biolgica , a URG Tingu difere das demais regies do municpio por esta particularidade e tambm por apresentar a maior extenso, aproximadamente 99 Km2. Sua populao a menor de todas as URGs, concentrando-se em uma rea de ocupao antiga, do perodo da construo do ramal da antiga Estrada de Ferro Rio Do Ouro. Por conseguinte, esta a regio menos adensada de Nova Iguau. A renda mdia dos chefes de famlia de 2,33 salrios mnimos (2000), tendo cerca de 30% dos chefes ganhando at 1 (um) salrio mnimo, caracterizando uma situao scio-econmica precria, como em algumas outras regies do municpio (PCNI, 2008). As atividades econmicas so o comrcio atacadista e os servios, funcionando em grande parte no bairro Tingu. Nota-se que, no caso do bairro de Adrianpolis, cuja populao a maior da URG (3.893 habitantes), com uma ocupao predominantemente residencial, o atendimento s demandas por comrcio e servios ocorre na URG Vila de Cava, em razo da sua proximidade. A tipologia de ocupao na regio se diferencia das demais URGs em funo do tamanho dos lotes e de suas glebas, com a presena de chcaras e stios, onde a maior parte protegida ambientalmente. Destaca-se no restante do territrio a incidncia do uso residencial e misto, com construes esparsas, variando entre um e trs pavimentos. Carecendo de infra-estrutura, a maioria de suas ruas no tem pavimentao ou redes de saneamento, sendo precria tambm a distribuio de gua e a coleta de lixo. A acessibilidade da regio ocorre atravs da Vila de Cava, nica ligao com o restante da cidade. A URG atendida somente por uma linha de transporte coletivo. Em relao s ocupaes, do total de 12, seis esto em reas pblicas e quatro em reas particulares, sendo uma delas situada em rea de Preservao Permanente (APP), assim como as outras duas. Destaca-se que os cinco loteamentos identificados so clandestinos (PCNI, Plano de Regularizao Fundiria de Nova Iguau, Fundao CDDH Bento Rubio, 2008).

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2. O Municpio e seus Planos Diretores


A Cidade de Nova Iguau foi objeto de trs Planos Diretores, o primeiro no incio da dcada de 1990, o segundo em 1997 e o terceiro, ainda sob a forma de Projeto de Lei, em 2007. Na anlise dos contedos destes planos foi possvel observar as diferentes tendncias relacionadas ao planejamento de cidades e os distintos momentos polticos em que foram elaborados. Desta maneira, o presente trabalho trata de cada um desses planos separadamente, fazendo a conexo entre eles quando for o caso.

2.1 O Plano Diretor de 1992


Na Constituio Federal de 1988, promulgada no processo de redemocratizao do pas, alm da descentralizao administrativa, que possibilitou que os municpios adquirissem autonomia para elaborar suas prprias Leis Orgnicas e administrar os recursos decorrentes da reforma fiscal, algumas das propostas apresentadas pelo Movimento Nacional da Reforma Urbana foram incorporadas no captulo destinado Poltica Urbana. O texto constitucional reconheceu o alcance da funo social da cidade como competncia municipal a ser realizada pelo Plano Diretor, para cidades com mais de 20.000 habitantes (ARAUJO, 2005). Com princpios (i) de direito cidade e cidadania universalizando o acesso aos equipamentos e servios urbanos; (ii) da gesto democrtica da cidade priorizando a participao popular - e (iii) da funo social da cidade e da propriedade prevalecendo o interesse comum sobre o direito individual da propriedade, o modelo da Reforma Urbana foi seguido tanto na elaborao de Leis Orgnicas Municipais, como de planos diretores. neste contexto que, em 1989, aprovada a Constituio Estadual do Rio de Janeiro e, em 1990, a Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro, capital do Estado, como tambm a de Nova Iguau. Mais tarde, em 1992, tanto o Rio de Janeiro quanto Nova Iguau ganham seus primeiros planos diretores aprovados por lei. Destaca-se que, tanto no Rio de Janeiro quanto em Nova Iguau, os prefeitos do perodo 19891992, Marcello Alencar e Aluisio Gama de Souza respectivamente, so do Partido Democrtico dos Trabalhadores (PDT), partido de base populista fundado por Leonel Brizola, nome representativo na poltica carioca. Apesar do perfil democrtico presente nos planos diretores das duas cidades, a fragilidade do processo de participao popular no permitiu sua legitimao por grande parte da sociedade civil, ficando a implementao de suas propostas fortemente dependente da deciso poltica. Em um cenrio que fortalece o plano diretor como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana, as semelhanas encontradas nos planos elaborados para o Rio de Janeiro e Nova Iguau permitiram traar alguns paralelos que vieram enriquecer a anlise, situando as propostas nos momentos em que foram realizadas e seus respectivos desdobramentos. Um deles, alm do que j foi citado, diz respeito ao fato dos planos das duas cidades terem sido aprovados pelo Legislativo no ltimo ano das administraes que os elaboraram, vindo a enfraquecer sua implementao, tendo em vista que a regulamentao de grande parte de seus instrumentos seria posterior aprovao da lei. A agenda da Reforma Urbana est presente nos dois planos, mesmo que parcialmente Nova Iguau no aborda a funo social da cidade e da propriedade. Alm da preservao e proteo do meio ambiente, tem-se ainda em comum a descentralizao administrativa, as polticas setoriais, o Sistema Municipal de Planejamento Urbano, e alguns instrumentos, como as reas de Especial Interesse Social (AEIS) e os de carter legal e financeiro: os Fundos de Desenvolvimento Urbano e de Meio Ambiente, o Parcelamento
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e Edificao Compulsrios, o IPTU Progressivo, a Contribuio de Melhoria e a Concesso Onerosa do Direito de Construir. Ressalta-se que, com exceo das AEIS e dos Fundos, os demais instrumentos, dependentes de regulamentao em lei especfica, no foram implementados. Tendo a participao da comunidade como pressuposto no processo de planejamento e gesto da cidade, a Lei n. 2.372, de 1992, que aprova o Plano Diretor de Nova Iguau, cria os Conselhos Comunitrios, a Comisso Municipal de Saneamento e os Conselhos Municipais de Cultura e de Poltica Urbana. Como j mencionado anteriormente, apesar de institudas as instncias participativas, estas tiveram seu papel enfraquecido em relao concretizao das propostas do plano. A poltica de Valorizao do Patrimnio Cultural e da Recuperao Ambiental instituda, estabelecendo que o programa de preservao, conservao e recuperao ambiental se relacione s Zonas de Especial Interesse Ambiental e que na criao de reas de Proteo Ambiental (APA) sejam definidas as restries de uso nestas regies da cidade. Alm disso, determina que o Executivo Municipal promova a implantao do processo de avaliao de impacto ambiental, compreendendo o Estudo Tcnico de Impacto Ambiental (ETA) e o Relatrio de Impacto Ambiental (RI). Tal como no Rio de Janeiro, apesar da existncia do Conselho Municipal de Meio Ambiente o de Nova Iguau ainda anterior ao plano diretor de 1992 , a utilizao dos Estudos e Relatrios de Impacto Ambiental no se consolidou. Quanto delimitao e regulamentao dos parmetros para as reas ambientais, no caso de Nova Iguau, as respectivas leis so editadas somente no final dos anos 1990, j na vigncia do plano aprovado em 1997. Ainda em relao ao Rio de Janeiro e Nova Iguau, destaca-se a vinculao do Plano Plurianual (PPA) e das diretrizes oramentrias aos objetivos e s diretrizes estabelecidas pelo plano diretor. Entretanto, sendo propostas que apresentam a ordenao do territrio como uma de suas diretrizes de desenvolvimento da poltica urbana, postergam a edio das normas de parcelamento da terra, de uso e ocupao do solo, das construes e edificaes, como tambm do licenciamento e fiscalizao de obras, determinando que as mesmas sejam objeto de leis especficas. Por conseguinte, tais iniciativas no aconteceram no perodo subseqente ao plano, destacando-se que Nova Iguau permaneceu sem uma legislao especfica de parcelamento da terra e do uso e ocupao do solo at o final dos anos 1990, e que, no caso do Rio de Janeiro, estas normas no foram revisadas, estando em vigor as que foram elaboradas na dcada de 1960 e de 1970, respectivamente. O Plano Diretor de Nova Iguau abrange todo o territrio municipal os Distritos da Sede, Vila de Cava, Mesquita, Japeri, Miguel Couto, Cabuu, Austin, Comendador Soares e Engenheiro Pedreira , estando em fase final o processo de desmembramento dos Distritos de Queimados e Belford Roxo. Estes dois municpios criados ficaram sob as determinaes do plano at que instalassem suas administraes e editassem suas legislaes. Dentre as diretrizes estabelecidas para as normas de ordenao do territrio e de controle da urbanizao, ressalta-se a valorizao e recuperao do Centro, a integrao interbairros (ncleo-periferia e centro) com a melhoria da rede viria e dos transportes pblicos, a valorizao dos centros de bairros, bem como a regularizao fundiria em loteamentos e assentamentos. Dividindo o territrio municipal em urbano e rural, o plano define o macrozoneamento da sua poro urbana em duas reas: a comprometida com a ocupao urbana, que inclui as reas urbanizadas, a Zona Central, os Subcentros, as Zonas Industriais e as Zonas Residenciais; e a de expanso urbana, que compreende os espaos perifricos transio entre a rea comprometida com a ocupao urbana e a rea rural , ou seja, reas de baixa densidade, com grande percentual de lotes vazios, remanescentes agrcolas, reas invadidas e assentamentos, bem como reas destinadas industrializao. A parte rural do municpio abrange as reas verdes, que representam mais de 50% do territrio, e as reas
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de restrio ocupao urbana a Zona Agrcola, a Zona de Especial Interesse Ambiental e outras reas imprprias urbanizao. O Captulo da Poltica Urbana define o zoneamento e alguns parmetros para reas da cidade, seguindo o estabelecido pelo macrozoneamento, a saber: A rea comprometida com a ocupao urbana composta por unidades urbanas consolidadas, que so constitudas por vilas, bairros e demais reas da cidade, afora o Centro. Tais unidades englobam os Centros de Atividades, os Eixos de Comrcio e Servios, os Eixos de Usos Mltiplos, a Zona de Uso Industrial, a Zona de Uso Diversificado e as Zonas Residenciais. Zona Central (ZC) dividida em Zona Ncleo ou ZC1; Subzona de Expanso da Zona Central ou ZC2; e Periferia da Zona Central ou ZC3. At que sejam fixados novos ndices, atravs de um regime urbanstico que oriente a renovao urbana, o gabarito para estas reas varia de 4 a 10 pavimentos. Zona Residencial (ZR) compreende trs categorias: a unifamiliar (ZR1) admite usos comerciais e de servios locais, assim como de lazer; a uni e multifamiliar (ZR2) permite o adensamento horizontal; e a multifamiliar (ZR3) possibilita o crescimento vertical e as vilas, desde que condicionados soluo adequada de esgotamento sanitrio. O plano determina que as terras de propriedade municipal situadas no interior das ZRs sejam destinadas produo de habitao para a populao de baixa renda e instalao de servios pblicos. E destina lei prpria, a ser elaborada posteriormente, a densidade de ocupao e demais parmetros urbansticos destas Zonas. A rea de expanso urbana abrange a Zona Residencial Especial (ZRE) que admite parcelamentos e condomnios horizontais; e a Zona de Stios (ZS), com a finalidade produtiva ou ao recreio. As Zonas de Uso Industrial esto presentes nas duas reas, tanto a comprometida com a ocupao urbana como a de expanso urbana, devendo ser objeto de regulamentao especfica, concernente natureza da atividade, seus eventuais efeitos poluidores e suas restries ambientais. So divididas em Zonas de Uso Estritamente Industrial (ZEI) e Zonas de Uso Predominantemente Industrial (ZUPI). Podendo tambm se situar nas duas macrozonas urbanas, as reas de Especial Interesse Social (AEIS) contemplam tanto as reas ocupadas por populao de baixa renda de forma irregular, como os terrenos pblicos ou vazios urbanos de propriedade particular a serem destinados produo de habitao popular. As aes e obras especficas de regularizao fundiria so previstas para as AEIS localizadas no interior das Zonas Residenciais e a construo de habitaes de interesse social autorizada nas Zonas Residenciais Especiais. A criao de ncleo tcnico municipal para assistncia tcnica populao, em especial quanto ao usucapio urbano, e a concesso do Direito Real de Uso, mediante aprovao em lei, so estabelecidos como pr-requisitos das aes de construo de habitao de interesse social e de regularizao fundiria nas AEIS. Determina-se ainda que os projetos localizados nestas reas incluam a participao da populao organizada nas suas etapas de concepo, execuo e implantao. Para a identificao das AEIS, assim como para a elaborao do plano de ao destinado s mesmas, foi estabelecido um prazo de 240 dias a contar da aprovao do plano diretor. Tal como as demais iniciativas relacionadas s reas de Interveno Prioritria Projeto Integrado de Renovao Urbana da Zona Central, Estabelecimento da densidade de ocupao e demais parmetros urbansticos para a Zona Residencial, Ordenao do uso do solo na faixa marginal da Rodovia Presidente Dutra, Projeto de saneamento ambiental e Projetos de Alinhamento da Cidade , a serem realizadas mediante o plano aprovado, estas tambm no foram concretizadas.
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A determinao de reviso do plano em cinco anos realizada, como veremos adiante, com um novo plano diretor, aprovado em 1997.

2.2 O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Sustentvel (PDDUS)


O planejamento urbano recebe na dcada de 1990 a influncia de dois modelos de cidade, de diferentes vises a democrtica, voltada para o desenvolvimento urbano, e a estratgica, direcionada para o desenvolvimento econmico. Apesar de sua natureza diversa, ambos so calcados em caractersticas fsico-territoriais, as quais, ao implicar em efeitos concretos para a vida da cidade, constituem uma rea de grande atuao e interesse do governo municipal. Neste contexto, depois de ter seu primeiro plano diretor com um perfil mais democrtico, com instrumentos de carter participativo e redistributivo, Nova Iguau promove a sua reviso. Nesta nova verso, orienta sua proposta fsico-territorial ao desenvolvimento urbano e sustentvel, tendo por principais objetivos, reafirmar a tendncia da cidade como centro polarizador de carter regional, constituir um modelo de planejamento e gesto territorial que fortalea a sua unidade poltico-administrativa, garantir o desenvolvimento sustentvel de seu ambiente, promover o bem-estar e a melhoria de qualidade de vida de seus habitantes, bem como ordenar o pleno desenvolvimento das funes econmicas e sociais da cidade. Observa-se que parte desses objetivos encontra-se no modelo de Plano Estratgico desenvolvido para cidades brasileiras, como no caso do Rio de Janeiro, que publicou seu plano em 1996, visando tornar a cidade um plo de atratividade regional, nacional e internacional , atravs de aes que privilegiam o vis econmico. Tal modelo, que associa a cidade a uma empresa, ressalta a eficincia na atuao da administrao pblica, a racionalizao de recursos, a parceria pblico-privada e a potencializao econmica de seus centros. Vale destacar que, em 1999, Nova Iguau tambm elabora seu Plano Estratgico, tendo como referncia o planejamento estratgico de Barcelona e Rio de Janeiro. O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Sustentvel (PDDUS) aprovado pela Lei Complementar n. 06, de 12/12/1997, no primeiro ano de governo de Nelson Roberto Bournier de Oliveira, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), eleito para o perodo 1997-2000. Mais tarde, o ento prefeito migra para o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), sendo reeleito para a administrao 2001-2004, a qual renuncia em 2002, quando assume o vice-prefeito Mrio Pereira Marques Filho, que se mantm no governo at 2004. Vale ressaltar que, dias antes do PDDUS ser aprovado, tem-se publicada a Lei n. 2.868, de 03/12/1997, estabelecendo as diretrizes da poltica municipal de meio ambiente. Alm de objetivos e princpios, a lei determina competncias, reas de interveno (dentre as quais controle da poluio, saneamento bsico, condies ambientais das edificaes e unidades de conservao), e a ampliao da poltica de meio ambiente atravs de instrumentos, como o Conselho e o Fundo Municipal para o Desenvolvimento Sustentvel e Meio Ambiente; o zoneamento ambiental e as normas, critrios e parmetros de qualidade ambiental; a avaliao de impactos ambientais e anlise de riscos; e a criao de reservas e estaes ecolgicas, reas de proteo ambiental e de relevante interesse ecolgico, e outras unidades de conservao. Destaca-se que, diferente do que ocorreu na edio do plano diretor de 1992, aps a publicao da lei que institui o PDDUS so editadas legislaes complementares, relativas ao uso e ocupao do solo e tambm s reas ambientais. Tais edies ocorrem ao longo da administrao municipal que elaborou o plano, de 1997 a 2000, e no perodo subseqente, com sua reeleio para 2001-2004. Desta forma, objeOlhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

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tivando elucidar a anlise, seguiremos relacionando as propostas do referido plano legislao complementar publicada posteriormente.

2.2.1 Do Plano
O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Sustentvel (PDDUS) define que o ento Municpio passa a denominar-se Cidade de Nova Iguau, dando-lhe assim um perfil urbano. Tal afirmativa se consolida na determinao de que o permetro urbano compreende todo o territrio da cidade, desconsiderando a presena de reas rurais. Em seu reduzido contedo (possui 60 artigos, aproximadamente metade do plano de 1992), o plano dispe seus objetivos, diretrizes gerais e instrumentos, a saber: o macrozoneamento, a organizao territorial, a ocupao e uso do solo, a estruturao do sistema virio e as polticas de desenvolvimento urbano e de meio ambiente, sendo esta ltima consignada na Lei n. 2.868, de 1997, citada anteriormente. Detendo-se s determinaes mais gerais, estabelece em suas disposies finais e transitrias o prazo mximo de dois anos para que o Executivo apresente o Plano Estratgico da Cidade, onde sero definidas as diretrizes das polticas pblicas setoriais. Semelhante ao disposto em 1992, fica estabelecido que o plano o instrumento bsico de ordenao do territrio e de desenvolvimento urbano e sustentvel da Cidade de Nova Iguau, orientando as aes do Poder Executivo Municipal e de todos os agentes pblicos e privados que atuam na municipalidade, visando obter um controle mais eficiente do uso e ocupao do solo, a racionalizao dos investimentos pblicos, a orientao dos investimentos privados e a preservao, proteo e recuperao do meio ambiente (art. 7.). Dentre as diretrizes do PDDUS, encontra-se a otimizao da infra-estrutura e dos servios pblicos, com a ocupao dos vazios urbanos; a potencializao econmica dos centros; a consagrao do sistema virio estrutural e das vias principais como Eixos de Desenvolvimento Urbano; a definio das reas especiais estratgicas; a promoo da descentralizao da gesto; a compatibilizao do desenvolvimento urbano com a proteo do meio ambiente; e o estabelecimento de mecanismos de participao da comunidade no planejamento urbano e na fiscalizao de sua execuo.

2.2.1.1 Da Poltica de Desenvolvimento Urbano


A Poltica de Desenvolvimento Urbano visa o desenvolvimento scio-econmico da cidade, por meio da implementao de instrumentos operacionais e financeiros de Poltica Urbana e da adoo de um conjunto de normas complementares a este Plano que permita a gesto e o controle do espao urbano e propicie a melhoria da qualidade de vida da populao (art. 34). Dentre suas diretrizes destaca-se a ordenao do territrio, a atuao conjunta dos setores pblico e privado, a distribuio justa da infra-estrutura e dos servios pblicos, a recuperao em prol da coletividade da valorizao acrescentada pelos investimentos pblicos propriedade privada, o aumento da produo imobiliria de atendimento populao de baixa renda e o cumprimento da funo social da propriedade. Para alcanar seu objetivo, a Poltica de Desenvolvimento Urbano conta com instrumentos operacionais e financeiros, alm de normas complementares.
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Considerado de mbito operacional, o Conselho de Poltica Urbana criado pelo Plano Diretor, que o institui como um rgo consultivo e fiscalizador da Prefeitura em questes referentes poltica urbana. O Conselho ser parte integrante da estrutura organizacional do rgo responsvel pela poltica urbana da Prefeitura e ter representao paritria do Poder Pblico e da sociedade civil, devendo ser regulamentado posteriormente por Decreto. Os Planos de Estruturao Urbana tambm so operacionais, sendo o instrumento pelo qual sero definidas as aes do Poder Executivo Municipal relacionadas s polticas setoriais de habitao e regularizao fundiria, de implementao de infra-estrutura, de circulao e transporte, de urbanizao integrada e de localizao de equipamentos urbanos, tendo por referncia os Setores de Planejamento Integrado. Fica estabelecido o prazo de trezentos e sessenta dias aps a publicao do PDDUS para a apresentao ao Legislativo destes Planos. Ainda no campo operacional, o instrumento da Urbanizao Consorciada dever ser utilizado em empreendimentos conjuntos da iniciativa privada e dos poderes pblicos federal, estadual e municipal, sob a coordenao deste ltimo, visando integrao e diviso de competncias e recursos para a execuo de projetos comuns (art. 42). Poder ocorrer por iniciativa do Poder Pblico ou atravs de propostas de interessados, avaliado o interesse pblico pelo rgo responsvel pela poltica urbana da Prefeitura e ouvido o Conselho de Poltica Urbana. A aplicao deste instrumento ser objeto de lei especfica. Vale ressaltar que para este estudo foram compiladas as normas vigentes para o municpio referentes poltica urbana, no tendo sido identificadas edies posteriores ao PDDUS cujo contedo abordasse os instrumentos operacionais relativos aos Planos de Estruturao Urbana e Urbanizao Consorciada. Dentre os instrumentos financeiros, o Plano Diretor cria o Fundo de Desenvolvimento Urbano, sendo um rgo de natureza contbil-financeira, sem personalidade jurdica, que tem como objetivo o financiamento dos planos, programas e projetos que visem o desenvolvimento urbano integrado da cidade (art. 46). Competir ao rgo responsvel pela poltica urbana da Prefeitura a gesto deste instrumento, a ser regulamentado posteriormente por Decreto. Destaca-se que, em 1998, o Decreto n. 5.997 regulamenta o Conselho de Poltica Urbana (CONPURB) e o Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB) de Nova Iguau. Alm de estabelecer as atribuies do Conselho, o referido Decreto define a sua composio, sendo formado por vinte membros com direito a voto. Em relao ao Fundo, ressalta-se que no h participao da sociedade civil em sua gesto, que fica a cargo de setores da administrao municipal. Alm do Fundo de Desenvolvimento Urbano, o outro instrumento financeiro tratado no PDDUS so as Operaes Interligadas, que constituem a alterao pelo Poder Pblico, nos limites e na forma definidos em lei, de determinados parmetros urbansticos, mediante contrapartida dos interessados, igualmente definida em lei (art. 49). Fica estabelecido que as contrapartidas podem ser sob a forma de recursos para o Fundo de Desenvolvimento Urbano, de obras de infra-estrutura, de terrenos e habitaes destinados populao de baixa renda e de recuperao do meio ambiente ou do patrimnio histrico-cultural. Tal como a Urbanizao Consorciada, a realizao deste instrumento fica dependente de parecer favorvel do rgo responsvel pela poltica urbana da Prefeitura, ouvido o Conselho de Poltica Urbana. No caso especfico das Operaes Interligadas cuja contrapartida ser de recuperao do meio ambiente poder tambm ser ouvido o Conselho Municipal de Meio Ambiente, instrumento criado antes do primeiro Plano Diretor da Cidade, conforme abordado anteriormente neste trabalho. A regulamentao dos critrios e parmetros para a utilizao das Operaes Interligadas objeto, em 1999, do Projeto de Lei n. 3.050, ainda em trmite no Legislativo.
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As normas complementares relativas Poltica de Desenvolvimento Urbano abrangem as legislaes especficas referentes Lei de Parcelamento do Solo, ao Cdigo de Obras e Edificaes, bem como ao Cdigo de Convivncia e Posturas. Leis posteriores ao PDDUS editaram tais normas, que abordaremos adiante.

2.2.1.2 Do Macrozoneamento
O Macrozoneamento divide Nova Iguau em grandes zonas que consagram as vocaes presentes em seu territrio em funo de suas atuais caractersticas e potencialidades (art. 9.). Ressalta-se que tal diviso, ao adotar como vocao a situao existente de cada rea, tendo em vista as suas particularidades, acaba por ratificar a realidade, com uma aparente naturalizao da desigualdade scio-espacial da cidade. O plano dispe que a delimitao dessas reas deve levar em conta os grandes eixos de desenvolvimento da cidade, sem, contudo, defini-los. Entretanto, como uma de suas diretrizes consagra o sistema virio estrutural e as vias principais como Eixos de Desenvolvimento Urbano, acreditamos serem estes, os citados no macrozoneamento. As grandes zonas so assim estabelecidas: Zona Urbana Consolidada semelhante rea comprometida com a ocupao urbana, presente no plano diretor de 1992, compreende as reas de maior adensamento, caracterizando-se pela quase totalidade do parcelamento do solo e pela maior diversidade de atividades. Zona de Expanso Urbana tal como no plano de 1992 (rea de expanso urbana), corresponde aos espaos perifricos onde se efetivam os vetores de ocupao progressiva. Caracteriza-se por baixa densidade de ocupao, grandes percentuais de lotes vagos tanto nos loteamentos existentes, quanto nos parcelamentos no consolidados. Zona de Transio (Cinturo Verde) compreende as reas onde se encontram atividades agrcolas e pecuria de pequena escala, sendo formada basicamente por stios e chcaras, com uma ocupao de baixa densidade e edificaes dispersas. Zona de Preservao Ambiental corresponde Reserva Biolgica do Tingu, regida pelo Decreto Federal n. 97.780, de 1989, e pela Lei Municipal n. 1.561, de 1991; e rea de Proteo Ambiental do Mendanha-Gericin, objeto da Lei Estadual n. 1.331, de 1988. Nota-se que, no plano de 1992, as Zonas de Transio e de Preservao Ambiental esto includas na poro rural do territrio.

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Fonte: PMNI. PDDUS, 1997.

2.2.1.3 Da Ocupao e Uso do Solo


A poltica de Ocupao e uso do solo apresentada no plano tem por objetivo o ordenamento adequado e progressivo da cidade e a preservao do meio ambiente, utilizando, para tanto, uma espcie de zoneamento baseada em reas de Predominncia de Usos, a saber: reas de Negcios compreendem o centro consolidado da cidade e sua rea contgua, visando consagrao do seu carter de polaridade regional e as reas que exercem funo de comrcio e servios locais. reas Residenciais onde predomina o uso residencial, cuja diferenciao se constitui atravs da utilizao de ndices urbansticos e tipologias construtivas distintas. reas Especiais aquelas que, por suas caractersticas de carter social, urbanstico, ambiental, paisagstico, histrico ou cultural, exigem tratamento diferenciado em relao ao uso e ocupao do solo. reas Estratgicas so as de especial interesse da municipalidade destinadas a projetos urbanos e econmicos de carter estratgico, compatibilizados com a poltica de desenvolvimento pleno e sustentvel da cidade. Determina-se ainda que as delimitaes e parmetros referentes a estas reas sejam tratados em lei prpria. Neste caso, a Lei n. 2.882, que dispe sobre o Uso e Ocupao do Solo da Cidade de Nova Iguau, aprovada logo aps o plano, em 30/12/1997.
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2.2.1.3.1 Da Lei de Uso e Ocupao do Solo LUOS


O detalhamento das reas de Predominncia de Usos matria da Lei de Uso e Ocupao do Solo (n. 2.882/1997), com a classificao de usos e a determinao de parmetros de compatibilidade entre usos, alm de ndices de controle urbanstico. Vale notar que a referida lei, que ainda regula a fiscalizao e respectivas sanes, foi objeto de reviso pouco tempo depois de sua aprovao, atravs da Lei n. 2.885, de 13/02/1998, cujas alteraes ressaltamos abaixo. As reas de Negcios (AN) so classificadas segundo as caractersticas de sua localizao: Central: ANC1 rea central, e ANC2 rea de expanso do centro. Local: ANL 1 subcentros de comrcio, e ANL 2 ncleos urbanos isolados localizados na Zona de Transio (Cinturo Verde) da Cidade. As reas Residenciais (AR) so definidas de acordo com a intensidade da rea construda e a tipologia das construes: De alta e mdia densidade: AR1 predominam as construes multifamiliares de pequeno porte (revisado pela Lei n. 2.885/1998); e AR2 com edifcios de at quatro pavimentos. De baixa densidade: AR3 predominam as edificaes unifamiliares; e AR4 de construes unifalimiliares destinadas a stios e chcaras. As reas Especiais (AE) so classificadas em relao s suas caractersticas, tendo um tratamento diferenciado em relao s demais reas, quanto ao uso e ocupao do solo. Ressalta-se que o chefe do Executivo Municipal fica autorizado por esta lei a criar reas Especiais (AE), com caractersticas e ndices prprios, bem como transform-las ou extingu-las. De Interesse Ambiental: AE1 correspondem a encostas e cristas de morros isoladas, a vertentes e cristas de morros e de serras reconhecidas como reas de risco devido a instabilidade de suas encostas; a zonas de proteo de mananciais e nascentes de rios ou crregos; e as reas acima da cota 100 metros ou com declividade superior a 50%, excetuando-se aquelas delimitadas como AT2 (a definio destas reas no PDDUS foi objeto de reviso atravs da Lei n. 2.885/1998). De Interesse Paisagstico ou Histrico e Cultural: AE2; e De Interesse Social ou Urbanstico: AE3 aquelas ocupadas por famlias de baixa renda, compreendendo loteamentos irregulares e clandestinos, reas de risco, adensamento pela justaposio de vrias unidades no lote, grupamentos ou habitaes coletivas em condies precrias, ou ainda vazios urbanos om potencial de ocupao de usos habitacionais de carter popular. Alm disso, reas que representem especial interesse urbanstico para o desenvolvimento da cidade, desde que sejam pblicas (includo pela Lei n. 2.885/1998). A LUOS determina ainda que as reas Especiais de Interesse Ambiental e de Interesse Paisagstico ou Histrico-Cultural (AE1 e 2), devido s suas caractersticas peculiares, tero sua delimitao e seus ndices de Controle Urbanstico definidos pelo chefe do Poder Executivo Municipal, atravs de Decreto. Ressalta-se que, em relao s iniciativas normativas que abordam a questo ambiental aps a
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publicao do PDDUS, tem-se a criao do Parque Municipal de Nova Iguau pelo Decreto n. 6.001, de 1998, e a instituio do Cdigo de Meio Ambiente da Cidade, atravs da Lei n. 3.129, de 20008. As reas Estratgicas (AT) incluem tanto as reas industriais quanto aquelas ao longo da Rodovia Presidente Dutra, alm dos eixos estruturais e de articulao da cidade. reas de Atividades Industriais: AT1 destinadas a implantao de unidades industriais de mdio e grande porte que, pela natureza de suas atividades, exijam localizao especial, dotada de infraestrutura urbana compatvel e mecanismos de proteo ambiental adequados. reas de Atividades Controladas: AT2 que apresenta atividade econmica vinculada s atividades de extrao mineral ou de manuseio, fabricao ou estocagem de explosivos ou de produtos que apresentem algum grau de periculosidade ou risco populao (revisado pela Lei n. 2885/1998). Eixos Estratgicos de Atividades Diversificadas: AT3 correspondem s faixas lindeiras dos Eixos de Integrao, Estruturais e de Articulao, definidos no PDDUS, vocacionados localizao de atividades econmicas diversificadas, configurando-se como corredores de desenvolvimento da Cidade. Subdividem-se em: ED1 reas marginais Rodovia Presidente Dutra; ED2 rea marginal aos Eixos Estruturais, caracterizada pela presena de atividades de pequeno e mdio porte; ED3 rea marginal aos Eixos de Articulao, compreendendo atividades de pequeno porte. Ressalta-se que a descrio das delimitaes das reas de Uso Predominantes, bem como das suas divises e subdivises, no fazem parte da LUOS, que autoriza a sua instituio por Decreto do Prefeito da Cidade de Nova Iguau. Em 2001, a Lei n. 3.259 institui a rea Estratgica de Urbanizao Integrada: AT4, localizada no Setor de Planejamento Integrado Sudoeste, na Unidade Regional de Governo de Cabuu. A rea dividida em Zonas, a saber: ZI (industrial) - destinada implantao de atividades industriais, restrito a empresas classificadas como de baixo risco ambiental e atividades vinculadas a transporte, estocagem e armazenamento; ZC (comrcio e servios) uso predominante comercial e de servios da carter local e regional; ZM (mista) destinada implantao de unidades residenciais e comerciais de carter local; ZR (residencial) destinada ao uso unifamiliar e multifamiliar, alm do uso popular, relativo s habitaes de baixa renda. Ficam ainda estabelecidos, de acordo com as Zonas acima descritas, os ndices de Controle Urbanstico, o percentual da distribuio de reas e usos (reservas urbanas, sistema virio), bem como a compatibilizao de usos aceitveis e adequados. Em seguida, a Lei n. 3.260, tambm de 2001, sem excluir o disposto na lei anterior, de n. 3.259, cria a
8 Posteriormente, em 2001, criada a rea de Especial Interesse Ambiental do Morro Agudo e a rea de Proteo Ambiental da Ilha do Tarzan (Decretos n. 6.383 e n. 6.413, respectivamente). As reas de Proteo Ambiental (APA) do Morro de So Jos, do Rio DOuro, do Iguau/Tingu, do Rio So Pedro de Jaceruba e do Gericiano so institudas em 2002 por meio dos Decretos n. 6.489, n. 6.490, n. 6.491, n. 6.492 e n. 6.493. Em 2004, projetos de leis elaborados objetivam revisar estas normas, como o de n. 3.586, que institui a APA Tinguazinho, revogando o Decreto n. 6.489, de 2002. Alm deste, outros Projetos de Lei criam APAs e revogam os Decretos anteriores de 2002: n. 3.587 APA Tingu (revoga o Decreto n. 6.491/2002); de n. 3.588 APA Rio DOuro (revoga o Decreto n. 6.490/2002); de n. 3.591 APA Guandu-Au (revoga o Decreto n. 6.413/2002); de n. 3.592 Jaceruba (revoga o Decreto n. 6.492/2002); de n. 3.593 do Retiro (revoga o Decreto n. 6.493/2002); e de n. 3.594 Morro Agudo (revoga o Decreto n. 6.383/2001).
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rea Estratgica de Urbanizao Integrada: AT4 e revisa a Lei de Uso e Ocupao do Solo (n. 2.882/1997). Nesta norma fica definido que a AT4 compreende as reas destinadas implantao de projetos de urbanizao que ocupem reas iguais ou superiores a vinte e cinco hectares e que, pela natureza, abrangncia, diversidade e intensidade das atividades contempladas, promovam transformaes significativas para estrutura econmica, social e espacial da cidade. Alm disso, determina-se que a aprovao dos projetos nesta rea fica condicionada apresentao e aprovao prvia de Relatrio de Impacto Ambiental EIA/ RIMA e Relatrio de Impactos Urbansticos RIURB, no isentando o cumprimento de outras exigncias decorrentes das normas federais e estaduais, em especial a Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade). Observa-se que a referida lei tambm altera os limites da rea Residencial de baixa densidade (AR3), da rea Residencial de stios e chcaras (AR4) e da rea Especial de interesse ambiental (AE1), descrevendo suas novas delimitaes. Retornando anlise quanto a Lei de Uso e Ocupao do Solo, ressalta-se que esta define ainda os usos predominantes (residencial, comercial e de prestao de servios, misto, industrial, institucional, extrativista e agropecurio), subdividindo-os em categorias. Destacam-se os critrios adotados para as categorias definidas como de pequeno porte rea construda inferior ou igual a 200 m; de mdio porte de 200 a 2.000 m; e de grande porte acima de 2.000 m. Alm disso, fica estabelecida a compatibilizao dos usos predominantes e as reas de Predominncia de Usos, com a classificao de adequados, aceitveis e incompatveis. Desta forma, uma rea pode agregar uma diversidade de usos relacionados a diferentes atividades, ressaltando-se que a lei no aponta correlao entre a instalao dessas atividades com a infra-estrutura, que, em grande parte da cidade insuficiente e precria, exigindo Estudo de Impacto Urbanstico somente para aquelas de grande porte, como shopping center, supermercados e hospitais. So definidos tambm os ndices de controle urbanstico, que determinam parmetros relativos testada do lote, rea total do lote, ao afastamento frontal, taxa de ocupao e taxa de vagas de estacionamento, como tambm ao ndice de utilizao adequado e ao ndice de utilizao aceitvel relao entre a rea total edificada e a rea do lote quando o uso for considerado, respectivamente, adequado ou aceitvel. Vale ressaltar ainda a autorizao da ocupao do espao areo, para o uso comercial e de prestao de servios, sobre o leito dos ramais ferrovirios e rodovias federais, devendo ser utilizados os ndices das reas de Uso Predominante em que estiverem localizados os espaos.

2.2.1.3.2 Da Lei de Parcelamento do Uso do Solo Urbano


O parcelamento do uso do solo urbano objeto da Lei n. 2.961, de 21/12/1998, devendo atender ainda ao estabelecido na Reviso do Plano Diretor LC n. 06/1997, na Lei de Uso e Ocupao do Solo LUOS Lei n. 2.882/1997, e na Lei de Diretrizes da Poltica de Meio Ambiente Lei n. 2.868/1997; como tambm ao que determinam as normas federais e estaduais, em especial a Lei Federal n. 6.766/1979 e a Lei Estadual n. 1.130/1987, regulamentada pelo Decreto Estadual n. 9.760/1987. So considerados parcelamentos do solo os projetos de loteamento, desmembramento ou remembramento de lotes, bem como aqueles relativos a conjuntos habitacionais, condomnios e vilas. Determina-se que, quando for o caso, a aprovao destes projetos ficar sujeita, aps prvia autorizao do rgo municipal competente, ao Conselho de Poltica Urbana (COMPURB) e ao Conselho Municipal de Meio Ambiente (CONDEMA). A referida lei exclui da possibilidade de parcelamento terrenos situados em reas Especiais de Interesse Ambiental AE1 e de Interesse Paisagstico ou Histrico e Cultural AE-2, alm daqueles
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localizados em reas Estratgicas de Atividades Controladas AT-2, cuja restrio vinculada modificao ou no do uso existente. Incluem-se tambm nesta condio: reas em encostas e cristas de morros recobertas por florestas, zonas de proteo de mananciais e nascentes de rios ou crregos, bem como terrenos acima da cota altimtrica 100 metros e os alagadios e sujeitos a inundaes ou que tenham sido aterrados com materiais nocivos sade. A categoria dos lotes varia conforme a rea em que se situam, segundo o quadro a seguir.
reas de Uso Predominante Especial Negcios Residencial Negcios AE 3 ANL 2 AR 3 ANC 1 ANC 2 ANL 1 Residencial Estratgica AR 1 AR 2 AT 1 AT 2 ED 1 Residencial AR 4 Categoria do lote L1 L2 L2 L3 L3 L3 L3 L3 L4 L4 L4 L5 Tamanho mnimo do lote rea (m2) 125,00 150,00 150,00 300,00 300,00 300,00 300,00 300,00 1.000,00 1.000,00 1.000,00 1.200,00 Testada (m) 8,00 8,00 8,00 10,00 10,00 10,00 10,00 10,00 20,00 20,00 20,00 20,00 Taxa de Ocupao Mxima (%) 70 70 70 70 70 70 70 70 50 20 50 20 ndice de Utilizao Mximo (%) Usos Adequados 100 300 100 900 600 600 600 300 100 100 100 50 Usos Aceitveis 70 200 70 600 400 400 400 200 70 70 70 35

As reservas urbanas so estabelecidas de acordo com o uso e o nmero de habitaes, conforme demonstrado abaixo.
Reservas urbanas mnimas (% da superfcie bruta do parcelamento)
Uso Residencial Nmero de habitaes < 100 101 a 500 501 a 1.000 1.001 a 2.000 > 2.000 Industrial / Comercial / Servios Equipamentos comunitrios 5 7,5 10 12,5 10** Espaos livres* 10 10 10 12,5 12,5

* Os parcelamentos tero como mnimo um jardim a cada 100 lotes ou habitaes, ou frao deste parmetro, destinando um mnimo de 10% das reas livres para este fim. J os parcelamentos com mais de 500 lotes ou habitaes tero como mnimo um parque urbano, destinando a este um mnimo de 40% das reas livres. ** Ser estabelecida pela Prefeitura a diviso do percentual determinado para as reservas urbanas mnimas (10%) entre reas de uso pblico destinadas a equipamentos comunitrios e espaos livres.

Observa-se ainda que o nmero de habitaes nos parcelamentos resulta do clculo que se baseia na rea a ser parcelada e no ndice de Utilizao Mximo, dentre outros elementos que compem a seguinte frmula:
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Nmero de Habitaes = SBP x IU x IM 100 SM SBP Superfcie Bruta do Parcelamento expressada em m2 (metros quadrados ) de solo. IU ndice de Utilizao mximo da rea de uso predominante onde se localizam os terrenos do parcelamento, segundo a Lei n. 2.882/97 de Uso e Ocupao do Solo. Este ndice se expressa em m2c/m2s (metro quadrado construdo por metro quadrado de solo). IM ndice Mdio de utilizao = 0,50 SM Superfcie Mdia por habitao, correspondente ao m2c (metros quadrados construdos) = 75 Para os diferentes tipos de faixas non aedificandi so determinadas as respectivas distncias, tanto para aquelas decorrentes de rios ou quaisquer cursos dgua; da estrutura viria referente aos Eixos de Integrao, Estruturao e Articulao definidos no Plano Diretor; das ferrovias; das redes de transmisso de energia eltrica; de oleodutos de gases e lquidos; quanto para as reas de aproximao de vo do aerdromo e de implantao de redes de servios gerais de infra-estrutura. Possuindo vrias destas faixas em seu territrio, o processo de ordenamento urbano municipal adquire maior complexidade, especialmente pela ocupao irregular de algumas destas reas. Os parcelamentos devero se integrar ao sistema virio municipal, assegurando a acessibilidade geral e local do territrio da cidade. Determina-se ainda que o comprimento mximo das quadras seja de duzentos metros, com exceo dos parcelamentos destinados exclusivamente a fins industriais, cujo parmetro no se aplica. Destaca-se tambm que para cada tipo de parcelamento (destinados ao uso habitacional, industrial ou comercial e servios) sero exigidos equipamentos comunitrios (creche, escolas, posto de sade, quadra de esportes, centro comunitrio, terminal de nibus, posto policial, ou ainda comrcio e servios), que variam segundo o uso da rea parcelada e o nmero de habitaes. O parcelador ser responsvel pela pavimentao e arborizao das vias, assim como pela implantao das redes locais dos servios de infra-estrutura (gua, esgoto e drenagem de guas pluviais com sistema de separador absoluto, energia eltrica e iluminao pblica). Observa-se que, em decorrncia das obrigaes do parcelador e da lei municipal sobre Urbanizao Consorciada (no editada), podero ser estabelecidos acordos especiais com a Prefeitura atravs de convnios urbansticos. Destaca-se ainda que para os parcelamentos situados em reas Especiais de Interesse Social (AE3), destinados especificamente populao de baixa renda, sero estabelecidos padres urbansticos especficos. A lei trata separadamente dos parcelamentos sob a forma de conjuntos habitacionais, condomnios e vilas, determinando parmetros para cada um deles. Para os conjuntos habitacionais verticais, a taxa de ocupao ser de, no mximo, 40%; e para os horizontais, de 60%. Alm da infra-estrutura bsica obrigatria para os demais parcelamentos, ser exigida a implantao dos servios de incndio, telefonia, gs canalizado e coleta de lixo. Quanto aos condomnios, estes devero atender s determinaes legais estabelecidas para os parcelamentos em geral e para os conjuntos, devendo ainda cumprir exigncias especficas, como ter suas glebas ou lotes de terrenos com rea mxima de 20.000 m2 e testada mnima de 50 m para logradouro pblico. No caso das vilas, estas tero que cumprir as condies determinadas para os condomnios e para os conjuntos, com exceo da rea mxima, que ser de 2.000 m2, e da testada mnima para logradouro pblico, que ser de 15 m. Sobre os parcelamentos ilegais, fica estabelecido que o adquirente de lote dever suspender o
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pagamento das prestaes restantes e notificar ao parcelador, o que poder ser efetuado pela Prefeitura ou pelo Ministrio Pblico. O parcelamento fechado tambm tratado pela lei, sendo destinado exclusivamente ao uso residencial. Pode ter o permetro cercado ou murado no todo ou em parte, com vias de acesso e de sada, onde sero permitidas instalaes de portes, portarias e guaritas. Caracterizam-se ainda pela outorga, por parte da Prefeitura, Associao de moradores, por tempo indeterminado, de concesso de direito real de uso para as reas pblicas situadas no interior do parcelamento, como as vias locais de circulao e os espaos livres. Dos espaos livres correspondentes s reservas urbanas, somente 35% poder ser objeto de concesso, os 65% restantes, sobre os quais no ser outorgada a concesso, devero situar-se externamente ao permetro do parcelamento, assim como as reas destinadas aos equipamentos comunitrios, que tambm no sero objeto de concesso. Destaca-se que os terrenos das reservas urbanas de virio local e espaos livres incorporados ao parcelamento fechado passaro a pagar as taxas e impostos legalmente estabelecidos, enquanto dure a concesso, como terrenos no edificados. Em dezembro de 1999, publicada a Lei n. 3.036, estabelecendo medidas e incentivos para a participao do municpio de Nova Iguau no Programa de Arrendamento Residencial (PAR) da Caixa Econmica Federal. So estabelecidos parmetros especficos para a produo de conjuntos residenciais destinados populao com renda de at 5 sm, dentre eles o de 10% da superfcie bruta do parcelamento para reserva de rea para uso pblico e equipamentos sociais, independente do nmero de habitaes. A lei concede ainda incentivos fiscais, como a iseno de taxas municipais relativas s licenas de obras e de ISS sobre a execuo dos empreendimentos. Posteriormente, a Lei n. 3.121, de 2000, altera a Lei n. 2.961, de 1998, visando permitir e incentivar a produo de parcelamentos de pequeno porte, com at cem unidades habitacionais. Esta tipologia de parcelamento somente poder ser aplicada na rea Urbana Consolidada, e dever estar inserida nas seguintes reas de Uso Predominante: rea de Negcios ANC 1 e 2; ANL 1 e 2; e rea Residencial de alta densidade AR 1. Para os parcelamentos de at 10 unidades no existe obrigatoriedade para as reservas urbanas mnimas, ficando determinado para aqueles que contenham de 11 a 100 unidades um percentual relativo aos espaos livres: 5% de 11 a 50 unidades; e 10% de 51 a 100 unidades. As reservas urbanas de parcelamentos de at 50 unidades ficam dispensadas de doao Prefeitura. No mesmo ano, a lei de n. 3.122 cria normas e incentivos produo imobiliria de empreendimentos do tipo vila, definindo-os como a agregao de unidades residenciais, unifamiliares ou bifamiliares, em conjuntos habitacionais horizontais, agrupadas de forma isoladas, geminadas ou superpostas, alinhando-se em srie ao longo de rua interna. Quanto aos parmetros especficos para as vilas, observa-se a reduo da testada mnima do lote, que de 15 m, passando a ser de 10 m para aquelas que tenham at 10 unidades, e de 12 m para as que possuam at 25 unidades. Em relao ao gabarito, as edificaes tero, no mximo, trs pavimentos, sendo que o ltimo no poder ocupar mais do que 60% da rea de projeo do trreo, devendo estar localizado na parte posterior da construo. As larguras das ruas variam conforme o estacionamento de veculos, tendo 6 m no caso das vagas se localizarem no trreo das edificaes, e 3, 4 ou 5 m, conforme o comprimento das vias, no caso de vilas que apresentem espao coletivo para a guarda dos veculos. Os grupamentos habitacionais em vilas podero ser fechados, constituindo assim condomnios com fracionamentos ideais da propriedade, sendo suas ruas de uso particular.
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2.2.1.3.3 Do Cdigo de Obras e Edificaes e Da Mais Valia


Em 2000, pela Lei n. 3.120, institui-se o Cdigo de Obras e Edificaes da Cidade, estabelecendose condies construtivas e parmetros para a concesso de licenciamentos. No entanto, a legalizao de edificaes construdas sem licena de obras est presente em normas anteriores, como na Lei n 3.052, de 1999, que trata da legalizao predial e do reconhecimento de modificaes e acrscimos em edificaes existentes. Mais tarde, em 2001, a Lei n 3.319 dispe acerca da regularizao e legalizao de imveis, atravs da utilizao do instrumento da Mais Valia, devendo efetuar-se a cobrana conforme a Lei n 2.866, de 1997. Observa-se que o clculo relativo ao pagamento da Mais Valia varia conforme a metragem das edificaes, incluindo aquelas de pequeno porte, ou seja, de at 70 m2. Vale observar ainda que a Lei n 2.112, de 1991, que instituiu o Cdigo Municipal de Posturas de Nova Iguau, alterada em 1998 pela Lei n 2.953.

2.2.1.4 Da estruturao espacial da cidade


Visando instituir um modelo de planejamento e gesto territorial, o PDDUS divide Nova Iguau em Setores de Planejamento Integrado (SPI) e em Unidades Regionais de Governo (URG), consonante com os contedos e potencialidades de ordem geo-econmica, urbanstica e ambiental da Cidade (art. 12). Neste sentido, a definio das URGs parte da homogeneidade das reas, considerando seus aspectos e dinmicas urbana, econmica, social e ambiental, caracterizando-se como contigidades espaciais de vnculos locais (art. 19), relativas predominncia de formas de parcelamento e uso do solo, presena de atividades comuns, ao raio de polaridade do centro local e correspondncia representativa. Observa-se que, correspondendo s fraes que expressam os processos e tendncias de estruturao espacial do municpio, tal organizao acaba por ratificar, de certa maneira, a configurao e a desigualdade scio-espacial presente no territrio.
ORDENAO DO TERRITRIO Lei Complementar n. 06, de 1997 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentvel (PDDUS) de Nova Iguau Setores de Unidades Bairros Planejamento Regionais de (Lei de abairramento n. 2.952, de 17/12/1998 e Decreto n. 6.083, de 12/01/ 1999) Integrado (SPI) Governo (URG) Centro, Califrnia, Vila Nova, Juscelino, Caonze, Bairro da Luz, Santa Eugnia, Centro Jardim Iguau, Chacrinha, Moquet, Viga, Rancho Novo, Vila Operria, Engenho Pequeno, Jardim Tropical, Prata Centro Posse , Cermica, Ponto Chic, Ambai, Nova Amrica, Carmary, Trs Coraes, Posse Kennedy, Parque Flora, Bairro Botafogo Comendador Comendador Soares, Ouro Verde, Jardim Alvorada, Danon, Jardim Palmares, Rosa Soares dos Ventos, Jardim Pernambuco, Jardim Nova Era Mesquita Mesquita, Vila Emil, Cosmorama, Edson Passos, Santa Terezinha Sudeste Banco de Areia Banco de Areia, Rocha Sobrinho, Jacutinga, Santo Elias Chatuba Sudoeste Noroeste Nordeste Norte Cabuu Km-32 Austin Vila de Cava Miguel Couto Tingu Chatuba Cabuu, Palhada, Valverde, Marapicu, Lagoinha, Campo Alegre, Ipiranga Km32, Paraso, Jardim Guandu, Prados Verdes Austin, Riacho, Inconfidncia, Carlos Sampaio, Tinguazinho, Cacuia, Rodilndia, Vila Guimares Vila de Cava, Santa Rita, Rancho Fundo, Figueiras, Iguau Velho, Corumb Miguel Couto, Boa Esperana, Parque Amba, Grama, Geneciano Tingu, Montevidu, Adrianpolis, Rio DOuro, Jaceruba

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Destaca-se que tanto os Setores de Planejamento Integrado como as Unidades Regionais de Planejamento passam a ser a referncia espacial para o planejamento e a gesto da cidade, especialmente quanto definio e controle de suas polticas pblicas setoriais. Em 1999, com a emancipao de Mesquita, a cidade perde o Setor Sudeste de Planejamento Integrado, com suas respectivas URGs e bairros.

2.2.1.4.1 Da Lei de abairramento


Em 1998, Nova Iguau tem seus bairros definidos e institucionalizados pela Lei n 2.952. Classificados como a menor unidade da diviso poltico-administrativa do municpio, os bairros so hierarquizados de acordo com a polaridade e centralidade de cada um. Alm disso, so excludas do abairramento as Zonas de Preservao Ambiental da Reserva Biolgica do Tingu e da rea de Proteo Ambiental do Mendanha-Gericin. Conforme as categorias apresentadas no quadro abaixo, os bairros so hierarquizados no mbito central e local. A partir desta classificao, podem ser observados alguns aspectos relevantes da estruturao espacial da cidade: possuindo o nico bairro de alcance central com mbito regional, metropolitano e intermunicipal, a URG Centro agrega o maior nmero de bairros locais no auto-suficientes; os principais bairros dos Setores de Planejamento Integrado (SPI) Sudeste, Noroeste, Nordeste e Norte, que do nome s respectivas Unidades Regionais de Governo (URG) Mesquita, Austin, Vila de Cava e Miguel Couto, e Tingu so centrais e de mbito municipal destes Setores. Destaca-se ainda que a URG Vila de Cava a nica do municpio que apresenta dois bairros de alcance central e de mbitos diferenciados, o primeiro, j citado, em relao ao SPI, e o segundo, Santa Rita, referente URG. Alm disso, o bairro de Tingu possui uma classificao dupla, conjugando o alcance central e o mbito local em torno de ncleos rurais. as demais URGs apresentam seus principais bairros (Posse, Comendador Soares, Banco de Areia, Chatuba, Cabuu e Km-32), na categoria central de mbito da URG, alm de outros de alcance local, classificados como auto-suficientes e no auto-suficientes. Vale destacar que ainda fazem parte do abairramento as URGs relativas ao distrito de Mesquita (Mesquita, Banco de Areia e Chatuba), que posteriormente, seria emancipado. Mais tarde, em 1999, os bairros de Nova Iguau tiveram seus limites descritos atravs do Decreto n. 6.083, revisado em 2003, pelo Decreto n. 6.629.

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Categoria do bairro Central Local mbito regional, metropolitano e intermunicipal mbito da URG mbito da URG mbito municipal do SPI mbito da URG mbito da URG mbito da URG mbito da URG mbito municipal do SPI mbito municipal do SPI mbito da URG mbito municipal do SPI mbito municipal do SPI auto-suficientes no auto-suficientes auto-suficientes no auto-suficientes auto-suficiente no auto-suficientes auto-suficiente no auto-suficientes auto-suficientes no auto-suficiente auto-suficientes no auto-suficientes auto-suficiente no auto-suficientes auto-suficientes no auto-suficientes no auto-suficientes no auto-suficientes em torno de ncleos rurais em torno de ncleos rurais

URG

Bairros Centro

Centro

Santa Eugnia, Moquet, Rancho Novo, Jardim Tropical, Prata Califrnia, Vila Nova, Juscelino, Caonze, Bairro da Luz, Jardim Iguau, Chacrinha, Viga, Vila Operria, Engenho Pequeno Posse Cermica, Ambai, Carmary, Parque Flora, Bairro Botafogo Ponto Chic, Nova Amrica, Trs Coraes, Kennedy Comendador Soares Rosa dos Ventos Ouro Verde, Jardim Alvorada, Danon, Jardim Palmares, Jardim Pernambuco, Jardim Nova Era Mesquita Edson Passos Vila Emil, Cosmorama, Santa Terezinha Banco de Areia Rocha Sobrinho, Santo Elias Jacutinga Chatuba Cabuu Palhada, Marapicu Valverde, Lagoinha, Campo Alegre, Ipiranga Km32

Posse

Comendador Soares

Mesquita

Banco de Areia Chatuba Cabuu

Km-32

Paraso Jardim Guandu, Prados Verdes Austin Cacuia, Vila Guimares Riacho, Inconfidncia, Carlos Sampaio, Tinguazinho, Rodilndia, Vila de Cava Santa Rita Rancho Fundo, Figueiras, Iguau Velho, Corumb Miguel Couto Boa Esperana, Parque Amba, Grama, Geneciano Tingu

Austin

Vila de Cava

Miguel Couto

Tingu

Montevidu, Adrianpolis, Rio DOuro, Jaceruba

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2.2.1.5 Da estruturao do Sistema Virio


A estruturao do sistema virio de Nova Iguau efetiva-se atravs da hierarquizao da malha viria e da definio dos corredores de circulao e transporte. Neste contexto, a malha viria da cidade composta pelos seguintes Eixos: de Integrao, com funo de ligao entre plos nacionais; Estruturais, de articulao regional; e de Articulao, relativos ao conjunto das vias estruturais entre si e ao sistema de composio interbairros. As demais vias do municpio so consideradas como locais. Garantindo a integrao com outros mercados, possibilitando que Nova Iguau exera um papel de centro de carter regional, a Rodovia Presidente Dutra o Eixo de Integrao da cidade. J os Eixos Estruturais, que exercem funo de integrao intersetorial, so constitudos pelas principais Avenidas, Estradas e Ruas do municpio, estando includa tambm nesta categoria a Via Light. Quanto aos Eixos de Articulao, estes representam um maior nmero de vias, considerados indispensveis na ligao entre bairros. O PDDUS determina ainda que o sistema virio principal da cidade dar-se- pela implantao dos Corredores de Circulao e Transporte, que ter como objetivo estruturar o sistema virio e articular os fluxos virios no territrio (art. 31). Fica determinado ainda que nestes corredores o Poder Executivo Municipal dever implantar gradativamente Projetos de Alinhamento, a serem definidos posteriormente por Decreto. Compreendendo os Eixos Estruturais, os Corredores de Circulao e Transporte so assim definidos: Via Dutra trecho da Rodovia Presidente Dutra localizado dentro do permetro da cidade; Via Sudeste Eixos Estruturais paralelos ao ramal ferrovirio da FLUMITRENS, entre o centro e a divisa com o municpio de Nilpolis; Via Leste Eixos Estruturais que ligam o centro divisa do municpio de Belford Roxo; Via Sudoeste ligao entre o centro de Nova Iguau e a Zona Oeste do Rio de Janeiro, alm dos municpios de Itagua e Seropdica; Via Noroeste Eixos Estruturais que ligam o centro localidade de Austin; Via Nordeste liga o centro da cidade s localidades de Miguel Couto, Vila de Cava e Tingu; Via Norte Eixos Estruturais que ligam o centro localidade de Santa Rita; Via Light Eixo Estrutural de mesmo nome liga o centro de Nova Iguau aos municpios de Nilpolis e So Joo de Meriti, bem como ao bairro da Pavuna, no Rio de Janeiro. Eixo formado pela continuidade entre as Vias Sudeste e a Noroeste, at a confluncia com a Rodovia Presidente Dutra.

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CORREDORES DE CIRCULAO DE TRANSPORTE

Fonte: PMNI. PDDUS, 1997.

Observa-se que o sistema virio tratado no Plano Diretor basicamente sob a condio de sua estruturao e classificao, no sendo relacionado a uma poltica setorial de transporte municipal ou at mesmo a um plano de integrao com a poltica de desenvolvimento urbano. Vale destacar que a infra-estrutura no se caracterizou no PDDUS como um componente de interferncia na poltica urbana, ou seja, mesmo tendo como uma de suas diretrizes a justa distribuio da infra-estrutura, esta no foi associada diretamente s propostas de zoneamento ou de parcelamento do solo, ou ainda compatibilizao de usos ou aos ndices de controle urbanstico.

2.2.2 Da reviso do Plano


Alm das normas j citadas, que vieram a modificar em parte o contedo do PDDUS aps a sua publicao, em 2001 a Lei n. 3.261 dispe sobre a sua reviso, tendo como principal objetivo a excluso da rea do novo municpio de Mesquita da estruturao espacial de Nova Iguau, retirando-se desta o Setor de Planejamento Integrado Sudeste e as respectivas Unidades Regionais de Governo Mesquita, Banco de Areia e Chatuba. A referida lei altera ainda a delimitao das Zonas que compem o macrozoneamento, o Sistema Virio da Cidade, bem como o Setor de Planejamento Integrado e a Unidade Regional de Governo Centro.

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2. 3 O Plano Diretor Participativo (PDP)


O novo governo municipal, eleito em 2004, promove a reviso do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Sustentvel PDDUS, atravs de um processo participativo. Adequando-se aos preceitos constitucionais da funo social da cidade e da propriedade, bem como ao direito cidade e moradia, sob os princpios da Lei Federal n. 10.257, de 2001, relativa ao Estatuto da Cidade, Nova Iguau elabora em 2007 seu Plano Diretor Participativo (PDP), cujo Projeto de Lei enviado ao Legislativo no ano seguinte, ainda se encontra em tramitao. Em um processo de fortalecimento dos instrumentos redistributivos da Reforma Urbana, parte deles tratado no plano diretor de 1992, Nova Iguau redefine sua poltica urbana nesta nova proposta de plano, buscando uma gesto democrtica e participativa, sem, com isso, abandonar totalmente o conceito sustentvel e estratgico calcado no PDDUS. Somando mais de 190 artigos, o PDP consiste no instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano e de gesto territorial da cidade, e institui o Sistema de Gesto Integrada e Participativa Municipal.
Segundo seu art. 3, o plano estabelece diretrizes e objetivos das polticas de desenvolvimento urbano e da gesto territorial, regulamenta instrumentos urbansticos, estabelece diretrizes para o parcelamento, o uso e a ocupao do solo e define aes, programas, planos, projetos e obras a serem observados at o ano de 2017.

Dentre as diretrizes que devero ser observadas nas polticas para o territrio, tem-se a compatibilizao entre o desenvolvimento econmico, urbano e rural e a sustentabilidade ambiental e social e do patrimnio cultural; a universalizao do acesso ao saneamento bsico e garantia do direito habitao digna; a reduo das desigualdades territoriais, em todas as polticas pblicas desenvolvidas; a promoo da distribuio de usos e a intensificao do aproveitamento do solo de forma equilibrada em relao capacidade, presente ou prevista, da infra-estrutura, da mobilidade e do atendimento rede pblica de servios; o reconhecimento dos assentamentos existentes, desde que sua urbanizao seja compatvel com a segurana dos moradores, o interesse pblico e social e o respeito s condies ambientais; alm da priorizao do transporte coletivo pblico em relao ao individual na utilizao do sistema virio principal; do fortalecimento de centralidades de bairro; e do estmulo recuperao da memria do municpio.

2.3.1 Da Poltica Territorial da Cidade


A poltica territorial proposta para Nova Iguau tem como eixos a identidade da cidade, o desenvolvimento social, o desenvolvimento econmico sustentvel, o desenvolvimento rural sustentvel, o saneamento bsico e infra-estrutura, a habitao, o meio ambiente, a mobilidade e a estruturao territorial. Estes eixos transformam-se em polticas, cujos objetivos gerais e especficos so tratados no plano. Ressalta-se que a poltica municipal de desenvolvimento econmico tem como um de seus objetivos especficos o de fortalecer e potencializar a vocao do centro de Nova Iguau como plo de comrcio e servios da Baixada Fluminense, alm de qualificar o eixo da Rodovia Presidente Dutra a fim de dinamizar as atividades industriais e de logstica na regio. Tambm a atrao do investimento
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imobilirio faz parte destes objetivos, assim como o fortalecimento e a potencializao da vocao turstica da cidade em funo das reas de proteo ambiental existentes. Quanto poltica de saneamento bsico e infra-estrutura, inclui-se em seus objetivos especficos a elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico, a expanso do abastecimento de gua e do sistema de esgotamento sanitrio, bem como a extenso da pavimentao e da drenagem para a totalidade do territrio. Observa-se que estes so pontos nevrlgicos para o desenvolvimento urbano de Nova Iguau, cujas condies atuais em relao infra-estrutura so, em sua maioria, de precariedade. Tendo como principal objetivo a garantia da moradia digna, a poltica municipal de habitao visa promover a regularizao urbanstica e fundiria de assentamentos precrios e a produo habitacional de interesse social, como tambm combater a ocupao de reas inadequadas para o uso habitacional e assegurar a assistncia tcnica e jurdica para a populao de baixa renda. O PDP define ainda que a habitao de interesse social aquela que se destina a famlias com renda igual ou inferior a 6 (seis) salrios mnimos (sm), quando promovida pelo poder pblico, igual ou inferior a 10 (dez) sm, quando promovida pela iniciativa privada, com padro de unidade habitacional com um sanitrio e at uma vaga de garagem. Devendo o municpio promover programas por iniciativa prpria ou em conjunto com o Estado e a Unio, objetivando atender prioritariamente famlias com renda entre zero e trs sm, possibilitando a concesso de subsdios para aqueles que no tenham capacidade de adquirir uma moradia. A poltica de meio ambiente tem por objetivo preservar e recuperar as reas de preservao ambiental e qualificar as reas urbanizadas, em consonncia com as polticas municipais de habitao e de saneamento bsico e infra-estrutura. Um de seus objetivos especficos consiste em promover o turismo ecolgico e a conscientizao ambiental, uma vez que 60% do territrio municipal so ocupados por reas ambientais. Outro ponto de fragilidade para o desenvolvimento urbano do municpio tratado por uma poltica, a de mobilidade. A melhoria da acessibilidade, do transporte coletivo e da integrao viria dentro do municpio e para fora dele esto presentes nos objetivos especficos desta poltica. A poltica de estruturao do territrio visa especialmente ordenar a expanso urbana, garantindo a funo social da cidade e da propriedade, bem como fortalecer e ampliar as centralidades do municpio.

2.3.2 Da Gesto integrada e participativa


O Sistema Municipal de Gesto Integrada e Participativa coordenar as aes do Poder Executivo Municipal e definir os mecanismos de implementao, reviso e atualizao do Plano, de forma articulada com os processos de elaborao e execuo da Lei de Diretrizes Oramentrias, do Plano Plurianual, do Oramento municipal e das polticas pblicas em geral. Compe este Sistema os rgos responsveis pelo planejamento e gesto da Poltica Territorial e das polticas de Habitao e Regularizao Fundiria, Meio Ambiente, Saneamento, Desenvolvimento Econmico e Social e Trnsito, Transporte e Mobilidade e Patrimnio Cultural; alm do Sistema Municipal de Informao para o Planejamento e Gesto Territorial; das instncias municipais de participao social; e do Fundo Municipal de Poltica Urbana e Gesto Territorial. O Conselho Municipal de Poltica Urbana e Gesto Territorial COMPURB, assim como os Conselhos Municipais de Polticas Setoriais, a Conferncia da Cidade de Nova Iguau e os Comits
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Locais de Acompanhamento so instncias de participao social contidas no PDP, dentre outras, como as audincias pblicas. Destaca-se que o Conselho Municipal de Poltica Urbana contido no PDDUS, muda de nome, passando a chamar-se Conselho Municipal de Poltica Urbana e Gesto Territorial, sendo regido por novas disposies, especialmente quanto ao seu carter, que passa a ser permanente, deliberativo e fiscalizador. Quanto ao Fundo Municipal de Poltica Urbana e Gesto Territorial FUMPURB, este tambm se origina do Fundo de Desenvolvimento Urbano institudo no PDDUS, ampliando-se, porm, seu escopo, tanto no que diz respeito aos recursos a serem captados, que incluem transferncias estaduais e federais, em especial s do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS, como destinao destes recursos, indo da implementao de infra-estrutura e saneamento bsico ao custeio da produo habitacional de interesse social, alm de outras iniciativas que visem melhoria do ambiente urbano.

2.3.3 Da Diviso Administrativa do Municpio


As delimitaes dos bairros e Unidades Regionais de Governo (URG) sero objeto de reviso, atravs de lei especfica, a partir de discusses promovidas em instncias participativas da cidade, assim como em audincias pblicas convocadas pelo Conselho Municipal de Poltica Urbana e Gesto Territorial COMPURB. Enquanto a referida lei no for aprovada, mantm-se as URGs conforme o PDDUS.

2.3.4 Da Insero do Municpio na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro


A integrao de Nova Iguau com a Regio Metropolitana ser objeto de medidas especficas, que segundo o PDP, buscar solues conjuntas para problemas comuns como o saneamento bsico, o transporte e a destinao de resduos slidos. Tem-se ainda como objetivo o reforo do papel de plo comercial e de turismo cultural e ambiental da Baixada Fluminense, alm do estmulo atrao de atividades industriais para o municpio.

2.3.5 Do Ordenamento Territorial e da Estruturao da Cidade


O territrio municipal volta a ser dividido em Zona Urbana e Rural, sendo esta ltima destinada s atividades primrias e de produo de alimentos, bem como s atividades de reflorestamento, de minerao, de agropecuria e outros, desde que aprovadas e licenciadas pelo rgo municipal de meio ambiente. Tambm o macrozoneamento da cidade alterado, sendo estabelecidas as seguintes macrozonas: de Preservao Ambiental Integral tem como funo bsica a preservao da natureza, sendo nela admitidos apenas os usos que no envolvam consumo, coleta, dano ou destruio dos recursos naturais e vedados quaisquer usos que no estejam voltados pesquisa, ao ecoturismo e educao ambiental. Incluem-se nesta macrozona a Reserva Biolgica de Tingu e o Parque Municipal de Nova Iguau. de Uso Sustentvel visa conter o crescimento urbano por meio do uso sustentvel de parcela dos recursos naturais existentes respeitando o meio ambiente, sendo nela permitido o desenOlhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

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volvimento de atividades econmicas sustentveis como a agricultura, agropecuria, extrao mineral, turismo e lazer e somente sero permitidos parcelamentos destinados a chcaras, desde que compatveis com a proteo do patrimnio cultural, dos ecossistemas locais, aprovadas e licenciadas pelo rgo municipal de meio ambiente. Fazem parte desta macrozona as reas definidas como zona rural do municpio e as reas de Proteo Ambiental APAs. de Expanso Urbana composta por reas desocupadas ou pouco ocupadas situadas no entorno da rea urbanizada, cuja finalidade a promoo de empreendimentos pblicos ou privados que devem obrigatoriamente ser planejados e dotados de infra-estrutura, com previso de acessibilidade. Dever ser elaborado um Plano de Ocupao Urbana para esta macrozona, definindo o sistema virio estrutural, caractersticas especficas de parcelamento, parmetros de ocupao e usos permitidos. Nesta rea podero ser aplicados os seguintes instrumentos: Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS, direito de preempo, consrcio imobilirio, operaes urbanas consorciadas e parcerias pblico-privadas. de Urbanizao Precria formada por pores de territrio onde deve ser priorizada a implantao ou complementao de infra-estrutura e equipamentos sociais. caracterizada por reas perifricas malha urbana do municpio que apresentam parcelamentos com arruamentos identificveis, desprovidos de infra-estrutura, cujo estgio de ocupao do territrio por usos residenciais varivel, e comrcio e servios se encontram incipientes, equipamentos incompletos ou insuficientes para as demandas da populao residente; bem como por ocupaes no passveis de remoo. Nesta macrozona sero aplicados primordialmente os instrumentos relativos s Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS, destinadas regularizao fundiria e urbanstica; usucapio especial de imvel urbano e concesso de uso especial para fins de moradia; direito de preempo, com a finalidade de planejar a implantao de equipamentos sociais; parcelamentos compulsrios em glebas vazias no interior de reas loteadas; consrcios imobilirios; e parcerias pblicoprivadas. de Urbanizao Consolidada constituda por pores de territrio cuja finalidade obter o melhor aproveitamento das condies privilegiadas de localizao e de acessibilidade, com a melhoria da qualidade dos espaos pblicos, a reorganizao da circulao e do transporte coletivo, o estmulo de atividades de comrcio e servio e a promoo do adensamento nas reas ainda vazias, servidas de infra-estrutura, evitando sobrecarregar a infra-estrutura instalada. Caracteriza-se por possuir a principal centralidade da cidade; a rea com a melhor infra-estrutura; a presena de servios, comrcio e instituies de mbito municipal e metropolitano diversificados; a concentrao de transporte pblico e terminais de passageiros; alm de verticalizao e adensamento construtivo significativo. Devero ser aplicados nesta macrozona, os instrumentos de parcelamento, edificao e utilizao compulsrios; imposto Predial Territorial Urbano IPTU progressivo no tempo; desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica; Zonas Especiais de Interesse Social em reas vazias para a produo de habitao de interesse social HIS e em reas ocupadas irregularmente para a regularizao urbanstica e fundiria; transferncia do direito de construir; outorga onerosa do direito de construir; projetos estratgicos; e operaes urbanas.

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Fonte: Projeto de Lei Plano Diretor Participativo de Nova Iguau, 2008.

2.3.6 Das Aes Estratgicas de Implementao da Poltica Territorial


As aes estratgicas de implementao da poltica territorial do municpio sero desenvolvidas nos Programas Integrados Pertencer Nova Iguau, Habitar Dignamente Nova Iguau, Bairro Escola, Qualificao de Centralidades, Circular em Nova Iguau, Preservar o Meio Ambiente, e Trabalhar em Nova Iguau. Dentre os programas, ressalta-se no contexto do ordenamento urbano, o Habitar Dignamente Nova Iguau, que subdividido em duas frentes, a de Saneamento e Urbanizao e a de Habitao e Regularizao. A frente de Habitao e Regularizao tem como aes estratgicas o estmulo produo de novas moradias; o reassentamento de famlias moradoras de reas no passveis de urbanizao; a regularizao de loteamentos irregulares, garantindo segurana na moradia e condies bsicas para a urbanizao. Para o alcance destas aes dever ser elaborado o Plano Municipal de Habitao e Plano Municipal de Regularizao Fundiria. As Zonas Especiais de Interesse Social sero delimitadas nesta lei, ficando reconhecidas como ZEIS todas as reas Especiais de Interesse Social ou Urbanstico AE-3, delimitadas anteriormente na LUOS Lei n. 2.882, de 1997. Tem-se ainda a classificao das ZEIS em: 1 - reas pblicas ou privadas ocupadas predominantemente por populao de baixa renda, de interesse pblico na promoo da regularizao urbanstica e fundiria; e 2 - reas com predominncia de imveis no edificados ou subutilizados, adequados urbanizao, de interesse pblico na promoo de Habitao de Interesse Social - HIS. Nestas reas podero ser utilizados os instrumentos de direito de preempo; transferncia do potencial construtivo; edificao,
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parcelamento e utilizao compulsrios e outros relativos ao cumprimento da funo social da propriedade, no caso da ZEIS 2. Para cada ZEIS dever ser elaborado um Plano de Urbanizao. Vale destacar que o Plano Municipal de Regularizao Fundiria e o Plano Municipal de Habitao podero revisar a indicao de permetros, bem como indicar outros, a serem enquadrados como Zonas Especiais de Interesse Social. Determina-se tambm que nas revises das Leis Municipais de Uso e Ocupao e de Parcelamento do Solo devero ser criados dispositivos especiais para viabilizar a regularizao de parcelamentos existentes, que no se enquadrem como Zonas Especiais de Interesse Social. Alm do Programa relativo questo habitacional, o Circular em Nova Iguau trabalha a mobilidade, com nfase no Sistema Virio Municipal, formado no mais pela denominao de Eixos Estruturais e de Articulao, e sim, por vias de trnsito rpido, arteriais, coletoras e locais, conforme o Cdigo de Trnsito Brasileiro. O transporte coletivo tratado tambm com relevncia, compondo um sistema, o qual dever ser organizado na forma de uma nica rede, com a operao de todas as linhas e servios. Tais aes sero matria do Plano Municipal de Mobilidade que dever ser elaborado. Quanto ao Meio Ambiente, o Programa institui, alm de outras aes, o Sistema de reas Verdes, de forma a favorecer a implementao de corredores ecolgicos entre as unidades de conservao existentes. Dever ser atualizado o Cdigo de Meio Ambiente, com a reviso da Lei n. 3.129, de 2000. Sobre os projetos especiais, as reas relativas ao arco metropolitano e Via Dutra, no trecho em que atravessam o municpio, assim como extenso da Via Light, ao aerdromo e ao parque industrial e de logstica, sero objeto de planos de ocupao com parmetros e ndices especficos. Tais planos devero conter Relatrio de Impacto Ambiental e estar compatveis com as restries previstas para a rea de Preservao Ambiental APA existente no local.

Fonte: Projeto de Lei Plano Diretor Participativo de Nova Iguau, 2008.


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2.3.7 Dos Instrumentos Indutores do Ordenamento do Territrio


Seguindo o disposto no Estatuto da Cidade, so apresentados os instrumentos urbansticos e jurdicos indutores do uso social da propriedade Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios; Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) Progressivo no Tempo; Desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica; e Direito de Preempo; e indutores do desenvolvimento urbano Outorga Onerosa do Direito de Construir e Transferncia do Direito de Construir. Alm destes, constam tambm os instrumentos de regulao urbanstica e edilcia de parcelamento e de uso e ocupao do solo; o Cdigo de Obras e a Lei do Patrimnio Cultural; de regularizao fundiria Zonas Especiais de Interesse Social; Concesso de Direito Real de Uso; Concesso de Uso Especial para fins de Moradia; Usucapio Especial Urbana; e Assistncia tcnica, urbanstica, jurdica e social gratuita; os ambientais Termo de Compromisso Ambiental; Termo de Ajuste de Conduta; Estudo de Impacto de Vizinhana; Estudo de Impacto Ambiental; Zoneamento Ambiental; e Licenciamento Ambiental; assim como os de parceria entre os setores pblico e privado Consrcio Imobilirio; Concesso Urbanstica; Operaes Urbanas Consorciadas; e Parcerias Pblico-Privadas - PPPs.

2.3.7.1 Dos Instrumentos Indutores do Uso Social da Propriedade


Os instrumentos indutores do uso social da propriedade devero ser objeto de lei especfica, observando os critrios para sua utilizao, definidos no Plano Diretor Participativo. Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios: so passveis de aplicao deste instrumento os imveis no edificados, subutilizados ou no utilizados situados nas macrozonas de Urbanizao Precria e de Urbanizao Consolidada. Define-se por coeficiente de aproveitamento a relao entre a rea construda e a rea do lote, podendo este ser bsico, que determina o potencial construtivo gratuito inerente aos lotes e glebas urbanos; mximo, que no pode ser ultrapassado; e mnimo, abaixo do qual o imvel ser considerado subutilizado ou inutilizado. Por conseguinte, fica estabelecido para todo o territrio municipal o coeficiente de aproveitamento mnimo igual a 0,2 (dois dcimos). O solo urbano no edificado aquele cujos terrenos e glebas tenham rea igual ou superior a 500 m (quinhentos metros quadrados), com o coeficiente de aproveitamento utilizado igual a zero. considerado solo subutilizado aquele em que os terrenos e glebas com rea igual ou superior a 500 m (quinhentos metros quadrados), apresentem o coeficiente de aproveitamento abaixo do mnimo definido para o lote na zona onde se situam. Imposto Territorial e Predial Urbano (IPTU) Progressivo no Tempo: aplicado no caso de descumprimento das etapas e dos prazos estabelecidos para a edificao, utilizao e parcelamento compulsrios, sendo vedada a concesso de isenes ou de anistias relativas a este imposto. Desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica: utilizado aps os cinco anos de cobrana do IPTU Progressivo no Tempo sem que o proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edificao e utilizao compulsrios. Direito de Preempo: o Poder Pblico Municipal poder exercer o direito de preempo para aquisio de imvel urbano objeto de alienao onerosa entre particulares, conforme disposto no Estatuto da Cidade e atendidos os critrios definidos no PDP.
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2.3.7.2 Dos Instrumentos Indutores do Desenvolvimento Urbano


Objetivando a garantia da justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao, recuperando e transferindo para a coletividade a valorizao imobiliria decorrente da ao do Poder Pblico, podero ser utilizados os seguintes instrumentos: Outorga Onerosa do Direito de Construir: as reas passveis de aquisio de Outorga Onerosa so aquelas em que o Direito de Construir poder ser exercido acima do permitido pela aplicao do Coeficiente de Aproveitamento Bsico at o limite estabelecido pelo uso do Coeficiente de Aproveitamento Mximo, mediante a contrapartida estabelecida pelo clculo apresentado nesta Lei. Para a produo de Habitaes de Interesse Social ser permitida a utilizao do coeficiente mximo, sem contrapartida financeira. Os recursos auferidos com a aplicao deste instrumento sero destinados ao Fundo Municipal de Poltica Urbana e Gesto Territorial. Transferncia do Direito de Construir: poder ser autorizada ao proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, a construo em outro local passvel de receber o potencial construtivo, deduzida a rea construda utilizada, para fins de implantao de parques, reas verdes, equipamentos urbanos e comunitrios; de preservao, quando for considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico, social ou cultural; ou ainda para servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de interesse social. Lei especfica definir a frmula, os mecanismos de transferncia e as reas receptoras de potencial construtivo transferido. Observa-se que fica mantida a Lei n. 3.050/1999, que regulamenta as Operaes Interligadas de natureza urbanstica, tanto no que se refere a alterao dos ndices urbansticos como no clculo das Medidas Compensatrias at que se proceda a reviso de Lei de Uso e Ocupao do Solo LUOS da Cidade de Nova Iguau.

2.3.7.3 Dos Instrumentos de Regularizao Urbanstica e Edilcia


Dever ser elaborada a reviso da disciplina de uso e ocupao do solo, incluindo-se os instrumentos referentes ao uso e ocupao do solo, ao parcelamento do solo e ao Cdigo de Obras, adequandoos ao Estatuto da Cidade e ao contedo deste Plano. Tal reviso dever atender as orientaes pertinentes a cada uma das macrozonas definidas anteriormente, segundo o estabelecido abaixo: de Urbanizao Consolidada incentivar a localizao de usos comerciais e de servios de carter local e regional; de usos institucionais em todas suas categorias; de tipologias residenciais que agreguem maior densidade de populao; de usos mistos nos lotes; e de densidades mais altas. de Urbanizao Precria incentivo localizao de usos comerciais, servios e institucionais nas centralidades e ao longo das vias estruturais e coletoras; de usos industriais, artesanal e de pequeno porte nas centralidades e vias estruturais e coletoras; de tipologias residenciais de densidades mdias e baixas, como condomnios residenciais, edifcios at 4 pavimentos, casas geminadas entre outras; de usos mistos nos lotes; como tambm permitir a instalao de usos comercial e de servios de carter vicinal nas reas com predominncia de uso residencial. de Expanso Urbana os usos e parmetros urbanos sero definidos no respectivo Plano de Ocupao.
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de Uso Sustentvel permitir a localizao de chcara e stios e demais usos rurais; clubes de campo, hotel-fazenda e outras atividades relacionadas com o eco-turismo; e demais usos permitidos pela legislao ambiental. de Proteo Ambiental Integral dever ser disciplinada pelo zoneamento ambiental especfico.

2.3.7.4 Dos Instrumentos de Regularizao Fundiria


O Executivo dever promover a regularizao fundiria e urbanstica das reas delimitadas pelo Plano Diretor Participativo como ZEIS 1 - Zona Especial de Interesse Social. Para tanto, dever articular os diversos agentes envolvidos no processo de regularizao, como representantes do Ministrio Pblico, do Poder Judicirio, dos Cartrios de Registro de Imveis, das diversas instncias governamentais, bem como dos grupos sociais envolvidos, com o objetivo de equacionar e agilizar os processos de regularizao fundiria. Da concesso de uso especial para fins de moradia (CUEM) instrumento a ser utilizado nos termos da Medida Provisria n. 2.220/01. Da usucapio especial de imvel urbano fica determinado que o Executivo poder promover Plano de Urbanizao com a participao dos moradores de reas usucapidas, para a melhoria das condies habitacionais e de saneamento ambiental nas reas habitadas por populao de baixa renda e usucapidas individual ou coletivamente por seus possuidores para fim de moradia, nos termos do Estatuto da Cidade. Da assessoria tcnica, urbanstica e jurdica gratuita dever ser garantida a indivduos, entidades, grupos comunitrios e movimentos da rea de Habitao de Interesse Social, buscando promover a incluso social, jurdica, ambiental e urbanstica da populao de baixa renda Cidade, na garantia da moradia digna, particularmente nas aes visando regularizao fundiria, qualificao dos assentamentos existentes e melhoria das unidades habitacionais de interesse social.

2.3.7.5 Dos Instrumentos de proteo ambiental e do patrimnio cultural


Fica institudo o Termo de Compromisso Ambiental TCA, a ser firmado entre o Poder Pblico e pessoas fsicas ou jurdicas, resultante da negociao de contrapartidas nos casos de autorizao prvia para supresso de espcies arbreas. Este instrumento ser regulamentado por lei especfica compatvel com o estabelecido no PDP. Os Relatrios de Impacto Ambiental sero exigidos para o licenciamento de empreendimentos e atividades considerados efetiva ou potencialmente poluidores, ou ainda que possam causar significativa degradao ambiental, devendo atender s condies determinadas no Plano. Quando o impacto ambiental previsto corresponder, basicamente, a alteraes das caractersticas urbanas do entorno, os empreendimentos ou atividades especificados em lei municipal estaro dispensados da obteno da Licena Ambiental referida no artigo anterior, mas estaro sujeitas avaliao do Estudo de Impacto de Vizinhana e seu respectivo Relatrio de Impacto de Vizinhana por parte do rgo ambiental municipal competente, previamente emisso das licenas ou alvars de construo, reforma ou funcionamento, conforme dispe o Estatuto da Cidade. Dever ser elaborado o Zoneamento Ambiental do municpio, a fim de definir os usos e parmeOlhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

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tros de ocupao do solo especficos nas Macrozonas de Proteo Ambiental Integral e de Uso Sustentvel delimitadas nesta Lei.

2.3.7.6 Das Aes Conjuntas do Poder Pblico com o setor privado


Utilizando-se o instrumento do Consrcio Imobilirio, o Executivo Municipal poder receber por transferncia, imveis que, a requerimento dos seus proprietrios, lhe sejam oferecidos como forma de viabilizao financeira do melhor aproveitamento do imvel. Por meio da Concesso Urbanstica, a Administrao Municipal fica autorizada a delegar, mediante licitao, empresa, isoladamente, ou a conjunto de empresas, em consrcio, a realizao de obras de urbanizao ou de reurbanizao de regio da cidade, inclusive loteamento, re-loteamento, demolio, reconstruo e incorporao de conjuntos de edificaes para implementao de diretrizes deste Plano Diretor Participativo. Lei especfica delimitar a rea destinada aplicao de operaes urbanas consorciadas, onde ser realizado um conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental. Na lei que aprovar a operao urbana consorciada poder prever a emisso pelo municpio de quantidade determinada de certificados de potencial adicional de construo, que sero alienados em leilo ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria operao. Fica autorizado ao Poder Executivo estabelecer Parcerias Pblico-Privadas, nos termos e condies previstos na Lei Federal n. 11.079, de 2004. determinado, ainda, no escopo do projeto de lei referente ao Plano Diretor Participativo da Cidade de Nova Iguau que seja elaborado at 2010 o Plano Municipal de Saneamento Bsico, bem como que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias aps a sua aprovao, se efetue o Plano Municipal de Habitao e Regularizao Fundiria, o Plano Municipal de Drenagem, o Plano Municipal de Mobilidade, alm da aprovao do Conselho Municipal de Poltica Urbana e Gesto Territorial COMPURB. Tambm se enquadra no prazo de 180 (cento e oitenta) dias o encaminhamento ao Legislativo dos projetos de lei relativos delimitao dos bairros e Unidades Regionais de Governo; legislao especfica para as APAs; e reviso da disciplina de uso e ocupao do solo.

3. Consideraes finais
Municpio de forte representatividade na Baixada Fluminense, Nova Iguau tem uma ocupao urbana marcada fundamentalmente pela carncia de infra-estrutura, acessibilidade e equipamentos pblicos. Com um territrio dividido entre reas ambientais, malha ferroviria e eixos rodovirios, a cidade cresceu ratificando o centro como plo de atrao e gerando uma periferia precria e fragmentada. A partir do que estabelecem as normas de direito urbano, pode-se melhor apreender o modelo de cidade que se pretende e que vem sendo aplicado em Nova Iguau. Uma anlise sobre os impactos da legislao urbanstica na estruturao da cidade no pode desconsiderar, assim, a forma como o sistema jurdico ordena, define competncias e atribuies quanto s normas de ordenao do solo urbano.
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A Constituio Federal de 1988 tratou da poltica urbana em seus artigos 182 e 183. Tais dispositivos, entretanto, permaneceram com eficcia limitada at a publicao do Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/ 2001), que os regulamentou conforme exigncia da prpria Constituio. Mesmo com a promulgao do Estatuto da Cidade, porm, a efetividade de uma srie de dispositivos restou condicionada existncia e previso do plano diretor, que foi designado como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano, assumindo centralidade no conjunto normativo que trata da estruturao e ordenao do solo municipal. Verifica-se, no entanto, que os planos diretores, de forma geral, no assumiram a tarefa que lhes foi conferida e relegaram, em diversos aspectos, a normatizao e regulamentao a outras normas jurdicas. O plano diretor, que deveria efetivamente estabelecer e regulamentar as polticas e instrumentos de ordenao do solo a fim de possibilitar ao Poder Pblico a garantia das funes sociais da propriedade e da cidade, restringe-se ento a dispor princpios, objetivos, finalidades, programas e instrumentos na maioria sem eficcia imediata e ilimitada. Estabelece princpios que irradiam e imantam o sistema de normas demonstrando a opo poltica do legislador; objetivos e finalidades que, na realidade, ordenam a execuo das polticas pblicas e a estruturao dos rgos de governo; programas que, antecipando a definio das polticas pblicas, determinam a sua instrumentalizao; e instrumentos que, em sua grande maioria, no so aplicveis imediatamente, pois carecem de regulamentao. Da forma como so propostas, tais normas se limitam a traar esquemas gerais de estruturao e atribuies de rgos, entidades ou institutos, ou estabelecer verdadeiros programas a serem cumpridos pelos rgos legislativos, executivos, jurisdicionais e administrativos. Perde-se assim a oportunidade de regulamentar, apresentar parmetros, requisitos e, principalmente, territorializar as normas de ordenao do solo municipal, restringindo-se a editar normas de eficcia limitada. Neste sentido, o plano diretor acaba por conferir s outras normas urbansticas (Lei de Uso e Ocupao do Solo, Lei de Abairramento, Cdigo de Obras e Edificao e Lei de Parcelamento do Uso do Solo Urbano) importncia ainda maior na ordenao do solo e estruturao da cidade. Os trs planos diretores elaborados para Nova Iguau possuem diretrizes comuns, como a de fortalecer o centro e melhorar o sistema virio e de transporte. O primeiro plano, de 1992, divide o territrio em urbano e rural, estabelecendo instncias participativas e alguns instrumentos da Reforma Urbana, apesar de no abordar a funo social da cidade e da propriedade. Suas propostas, porm, no so regulamentadas, carecendo de leis especficas a serem editadas aps a sua aprovao. No segundo plano, de 1997, o municpio passa a ser denominado Cidade de Nova Iguau, com um territrio predominantemente urbano. A viso estratgica, calcada no desenvolvimento econmico, define uma proposta sinttica, em que so tratadas fundamentalmente a diviso territorial em Setores de Planejamento e Unidades Regionais de Governo (URG) e a estruturao do sistema virio. O detalhamento das propostas fica postergado para legislaes complementares, que, neste caso, so elaboradas e editadas. Observa-se, ainda, que a definio das diretrizes das polticas pblicas setoriais atribuda ao Plano Estratgico da Cidade, a ser elaborado posteriormente. Em relao s URGs, estas so definidas no plano como fraes dos Setores de Planejamento Integrado e expressam homogeneidade em seus aspectos e dinmicas urbana, econmica, social e ambiental, caracterizando-se como contigidades espaciais de vnculos locais. Tal definio tem como princpio a similaridade e proximidade de condies entre as diversas reas, o que acaba por ratificar e consolidar situaes de desigualdade scio-espaciais. A naturalizao da ocupao da cidade tal como ela , tem levado manuteno das condies preexistentes, sem com isso avanarmos na ampliao do acesso cidade para a populao, especialmente aquela de menor poder aquisitivo. No caso de Nova Iguau, que carece de infra-estrutura bsica na maior parte de seu territrio e contempla grande extenso de reas protegidas
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ambientalmente, a diviso em unidades para o planejamento pode vir a embaar uma viso mais integrada de seus problemas e de suas conexes, deixando de incluir para dividir. Destaca-se que o macrozoneamento proposto pelo plano ratifica o estabelecido anteriormente para a poro urbana do territrio e cria para a rea antes rural a Zona de Transio (Cinturo Verde) e a de Preservao Ambiental. A Zona de Urbanizao Consolidada, semelhante denominada em 1992 como rea Comprometida com a Expanso Urbana, o Centro da Cidade, e a Zona de Expanso Urbana, anteriormente rea de Expanso Urbana, corresponde s reas prximas Comendador Soares, Posse, Km 32, Cabuu, Austin, Miguel Couto e Vila de Cava. No perodo subseqente ao plano de 1997, so publicadas as Leis de Uso e Ocupao do Solo, de Parcelamento do Solo, de Abairramento, bem como o Cdigo de Obras e o Cdigo de Meio Ambiente. A Cidade passa a contar com um arcabouo normativo que visa regulamentar o plano. Ressalta-se que estas legislaes so precursoras para a cidade, que at ento no possua leis destinadas ao planejamento e ordenamento do uso e ocupao do solo. Objetivando revisar o plano de 1997, o Plano Diretor Participativo elaborado em 2007, em tramitao na Cmara Municipal, limita-se a estabelecer normas gerais (princpios, diretrizes e objetivos) e transfere para leis especficas (reviso da LUOS e da Lei de Parcelamento do Solo, bem como elaborao do Plano Municipal de Habitao e de Regularizao Fundiria, Plano Municipal de Drenagem, Plano Municipal de Mobilidade e outros) a funo de criar parmetros, critrios e regulamentos a fim de definir as polticas setoriais e de ordenao do municpio. Com uma proposta que refora a gesto democrtica sem abandonar o conceito sustentvel e estratgico presente no plano de 1997, o PDP tem por diretrizes, dentre outras, o fortalecimento do centro e a qualificao do eixo da Rodovia Presidente Dutra. O territrio volta a ser urbano e rural, estabelecendose um novo macrozoneamento e aes estratgicas que sero desenvolvidas em Programas Integrados, como o Habitar Dignamente Nova Iguau. Tais programas geram Planos Municipais voltados para as polticas setoriais, incluindo-se saneamento, mobilidade e regularizao fundiria. Apesar das trs propostas de planos diretores e da legislao editada, as iniciativas pblicas ainda esto aqum de seguir as diretrizes propostas para a cidade, estabelecendo prioridades pautadas pelo interesse econmico. Neste sentido, ratificando a lgica de valorizao dos eixos de transporte que viabilizam o deslocamento de mercadorias e de pessoas, grandes investimentos pblicos foram alocados em obras virias, como a ampliao da Estrada da Posse, importante para a ligao com o Arco Rodovirio Metropolitano, em detrimento de melhorias de urbanizao, acessibilidade e infra-estrutura em reas carentes ocupadas pela populao de baixa renda. Alm disso, visando ilustrar a discusso em relao implementao dos planos diretores e o impacto da legislao urbanstica na estruturao urbana do Municpio, abordaremos a questo do empreendimento Cidade Paradiso. Idealizado nos moldes dos bairros planejados, tal empreendimento foi implantado na rea da Fazenda Cabuu de reflorestamento, em uma superfcie de mais de 4 milhes de m2. Vale lembrar que o zoneamento da URG Cabuu contemplava reas Residenciais 2, de mdia densidade; 3, de baixa densidade; e 4, de stios e chcaras; apresentando um padro de urbanizao precrio. Projetada na concepo de criar uma Iguau Nova, descolada dos problemas relacionados ao municpio, a iniciativa do capital imobilirio de implantar o Cidade Paradiso ocasionou uma mudana no plano diretor de 1997 e na LUOS, com a criao da rea Estratgica de Urbanizao Integrada 4, correspondente URG Cabuu. Estabelecendo um zoneamento para a rea comrcio e servios, industrial, misto e residencial , foram ainda determinados ndices construtivos, percentuais de reservas urbanas e usos especficos.
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Fonte: www.cidadeparadiso.com.br. Fotos das obras do empreendimento Cidade Paradiso. Nova Iguau, 2009.

Baseado no discurso do desenvolvimento econmico a partir de iniciativas imobilirias, a construo deste mega empreendimento balizou-se tanto na perspectiva de implantao do Arco Rodovirio e de melhorias virias por parte do poder pblico, quanto na possibilidade de alterao da legislao urbanstica, de forma a viabilizar sua realizao. Em um contexto no muito diferente de outras cidades, para tal iniciativa do setor imobilirio curvou-se o plano e a norma, um complementando o outro. Espera-se que este trabalho possa elucidar a anlise do Censo de 2010 para a Cidade de Nova Iguau, associando-se as propostas de planejamento contidas nos planos diretores e as normas de uso e ocupao do solo realidade scio-espacial a ser apontada nas pesquisas.

Bibliografia
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152 Anlise dos impactos da legislao urbana Planos Diretores e Leis de Zoneamento na estrutura urbana do municpio... _________________________________________ Lei de Uso e Ocupao do Solo da Cidade de Nova Iguau LUOS. Lei n. 2.882, de 30/12/1997. _________________________________________ Revisa a Lei n. 2.882, de 1997 (LUOS). Lei n. 2.885, de 13/02/1998. _________________________________________ Cria o Parque Municipal de Nova Iguau. Decreto n. 6.001, de 05/06/1998. _________________________________________ Aprova o abairramento da Cidade de Nova Iguau. Lei n. 2.952, de 17/12/1998. _________________________________________ Lei de Parcelamento do Uso do Solo da Cidade de Nova Iguau. Lei n. 2.961, de 21/12/1998. _________________________________________ Define as descries dos bairros da cidade. Decreto n. 6.083, de 12/01/1999. _________________________________________ Regulamenta as Operaes Interligadas de natureza urbanstica. Projeto de Lei n. 3.050, de 21/12/1999. _________________________________________ Dispe sobre a legalizao predial e o reconhecimento de modificaes e acrscimos em edificaes existentes. Lei n. 3.052, de 21/12/1999. _________________________________________ Institui o Cdigo de Obras e Edificaes da Cidade de Nova Iguau. Lei n. 3.120, de 18/08/2000. _________________________________________ Altera a Lei de Parcelamento do Uso do Solo da Cidade de Nova Iguau. Lei n. 3.121, de 18/08/2000. _________________________________________ Cria normas e incentivos para empreendimentos do tipo vila. Lei n. 3.122, de 18/08/2000. _________________________________________ Institui o Cdigo de Meio Ambiente da Cidade de Nova Iguau. Lei n. 3.129, de 10/11/2000. _________________________________________ Cria a rea Especial de Interesse Ambiental do Morro Agudo. Decreto n. 6.383, de 08/08/2001. _________________________________________ Institui a rea Estratgica de Urbanizao Integrada de Iguau Nova AT4. Lei n. 3.259, de 08/11/2001. _________________________________________ Cria a rea de Proteo Ambiental Ilha do Tarzan. Decreto n. 6.413, de 20/11/2001. _________________________________________ Cria a rea Estratgica de Urbanizao Integrada AT4 e revisa a Lei n. 2.882, de 1997 (LUOS). Lei n. 3.260, de 23/11/2001. _________________________________________ Revisa a Lei Complementar n. 06, de 12/12/1997 (Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Sustentvel da Cidade PDDUS). Lei n. 3.261, de 23/11/2001. _________________________________________ Dispe sobre a regularizao e legalizao de edificaes. Lei n. 3.319, de 28/12/2001. _________________________________________ Dispe sobre a criao da rea de Proteo Ambiental do Rio DOuro. Decreto n. 6.490, de 06/06/2002.
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_________________________________________ Dispe sobre a criao da rea de Proteo Ambiental do Iguau/Tingu. Decreto n. 6.491, de 06/06/2002. _________________________________________ Dispe sobre a criao da rea de Proteo Ambiental do Rio So Pedro de Jaceruba. Decreto n. 6.492, de 06/06/2002. _________________________________________ Dispe sobre a criao da rea de Proteo Ambiental do Geneciano. Decreto n. 6.493, de 06/06/2002. _________________________________________ Levantamento Preliminar de Informaes e Metodologia de Trabalho. VIA PBLICA Gesto do Interesse Pblico, 2008. _________________________________________ Diagnstico e Projeto do Plano Diretor Participativo da Cidade de Nova Iguau. VIA PBLICA Gesto do Interesse Pblico, 2008. _________________________________________ Plano de Regularizao Fundiria de Nova Iguau. Fundao CDDH Bento Rubio, 2008. _________________________________________ Informaes sobre a Cidade e as Unidades Regionais de Governo, 2009. Disponvel em: www.novaiguacu.rj.gov.br RIBEIRO, A. C. T. A cidade do Rio de Janeiro: lembrando A jangada de pedra, de Saramago. In: PIQUET, R. (org.) Rio de Janeiro: perfis de uma metrpole em mutao. Rio de Janeiro: IPPUR/UFRJ, 2000. SANTOS, A. M. P. Economia, espao e sociedade no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003.

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O PAC E A HABITAO POPULAR NA BAIXADA FLUMINENSE


Rossana Brando Tavares Adauto L. Cardoso Colaborao: Thayssa Rodrigues, Carolina Mangueira e Daniel Azeredo

1. Introduo
Este texto visa apresentar uma sntese das tendncias recentes dos investimentos pblicos e privados em habitao na RMRJ (Regio Metropolitana do Rio de Janeiro), em especial nos municpios da Baixada Fluminense, avaliando seus impactos sobre as oportunidades de acesso moradia na regio. Alm disso, ser exposto um estudo de caso sobre o processo de reassentamento realizado no mbito do Projeto Iguau, ainda em andamento, no municpio de Mesquita, RJ. A primeira parte do estudo foi realizada a partir da seguinte metodologia: (a) aplicao de questionrio para a coleta de informaes sobre programas/investimentos em habitao, nas secretarias municipais dos principais municpios da Baixada Fluminense (Nova Iguau, Belford Roxo, Mesquita e Duque de Caxias); (b) sistematizao dos dados para formulao do relatrio; (c) levantamento de dados complementares sobre os investimentos do PAC (Programa de Acelerao do Crescimento) e FNHIS (Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social) (d) construo de mapas sobre a realidade habitacional na metrpole. A segunda parte, referente ao estudo de caso, foi realizada a partir da seguinte metodologia: (a) identificao das situaes de reassentamento previstas no mbito do Projeto Iguau, (b) avaliao em campo das possibilidades de realizao do estudo, considerando o grau de adiantamento das obras, (c) realizao de pesquisa de campo no municpio de Mesquita e Belford Roxo, com entrevistas junto s famlias a serem reassentadas e verificao das condies habitacionais locais, (d) coleta de dados complementares sobre os conjuntos de destino junto CEHAB-RJ, (e) sistematizao dos dados e elaborao de texto final. O texto est dividido em quatro partes: (i) contexto poltico e scio-urbano, (ii) apresentao do quadro de investimentos pblicos e privados nos municpios da Baixada Fluminense, (iii) interao entre os programas e a realidade social e urbana da regio e (iv) a problemtica do reassentamento, com enfoque no ponto de vista dos moradores.

1. Contexto poltico e scio-urbano


Apresentaremos, a seguir, uma anlise dos dados mais gerais referentes situao deficitria do acesso habitao de interesse social e, ainda, aos principais programas e projetos habitacionais que impactam hoje o territrio metropolitano do Rio de Janeiro, destacando, dentre eles, o FNHIS1 e o
1 Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Estabelecido pela lei , agrega recursos oramentrios da Unio, a serem distribudos por estados e municpios para fins de aplicao em habitao de interesse social.
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156 O PAC e a habitao popular na Baixada Fluminense

PAC2. Buscaremos contextualizar o panorama poltico e scio-urbano da metrpole e fornecer argumentos sobre a contradio entre o aumento de recursos pblicos e a qualidade dos investimentos, objetivando uma avaliao mais aprofundada dos impactos e desafios impostos na regio pelo modelo de desenvolvimento urbano empregado pelo governo federal. O ano de 2005 foi um marco no cenrio poltico habitacional do Brasil, por conta da criao do FNHIS e do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), considerados como os principais instrumentos de implementao da poltica de habitao de interesse social. O seu mecanismo de funcionamento visa a descentralizao e a democratizao da gesto das decises sobre a utilizao dos recursos destinados aos programas habitacionais. Nesse sentido, os municpios e estados que aderissem ao SNHIS deveriam criar fundos prprios, com seus respectivos conselhos gestores, para que pudessem ter acesso aos recursos federais, via FNHIS. Desta forma, as demandas de financiamento seriam encaminhadas a partir de conselhos gestores locais, sendo o conselho gestor do fundo nacional a ltima instncia de anlise das propostas. Atualmente, o FNHIS opera com 4 linhas de ao: a) Ao e Melhoria das Condies de Habitabilidade de Assentamentos Precrios; b) Ao Proviso Habitacional de Interesse Social, dentro da qual est includa a Ao Produo Social do Habitat, destinada a operao por cooperativas, de forma autogestionria; c) Ao Apoio a Construo de Habitao para Famlia de Baixa Renda Modalidade de Prestao de Servio de Assistncia Tcnica para Habitao de Interesse Social; d) Ao Apoio Elaborao de Planos Habitacionais de Interesse Social. Cabe ressaltar que a criao do FNHIS veio atender a projeto de lei de iniciativa popular, encaminhado ao Congresso em 1992, quando foram recolhidas um milho de assinaturas de apoio. Alm do FNHIS, existem dois novos programas nacionais importantes, os quais vieram mudar radicalmente o cenrio do acesso moradia no pas: o PAC e o Minha Casa, Minha Vida. O PAC Habitacional e o PAC Urbanizao de Favelas tm como objetivo construir unidades habitacionais e urbanizar favelas a fim de melhorar as suas condies de habitabilidade. Apesar de todos os projetos do PAC apresentarem o discurso da participao popular e destinarem parte dos recursos para a mobilizao social, o processo decisrio no segue a mesma lgica do FNHIS, j que a aprovao da destinao dos recursos no objeto de deliberao ou de controle por nenhum tipo de conselho gestor. Apenas tm ocorrido tentativas de monitoramento e controle social dos investimentos a partir de comits locais, formados no mbito do trabalho social integrado ao projeto. No entanto, embora as experincias estejam ainda em curso e necessitem avaliaes mais acuradas, existem indcios da limitao deste formato no sentido de uma participao popular mais abrangente. Isto porque o processo inicial de aprovao no debatido com a sociedade civil organizada, visando definir os objetivos e o carter das intervenes de cada projeto. Na ausncia deste processo, o monitoramento e o controle das intervenes no foram, em termos qualitativos, mais incisivos, pois o fornecimento de informaes do projeto, assim como a pactuao da metodologia de participao no estavam afinados. Cabe ressaltar, que uma das crticas relativas forma atual de acompanhamento das intervenes diz respeito falta de clareza sobre a natureza e sobre os detalhes dos investimentos definidos nos projetos, de forma que os representantes das comunidades e bairros envolvidos possam opinar, monitorar e denunciar. Alm do FNHIS e do PAC, foi lanado, em 2009, o programa Minha Casa, Minha Vida que pretende atingir 14% do dficit habitacional quantitativo, ou seja, construir cerca de 1 milho de moradias em todo o Brasil. O programa pretende priorizar famlias com renda de at 3 salrios mnimos, faixa onde
2 Programa de Acelerao do Crescimento. Criado em 2005, o PAC prev investimentos em infra-estrutura em todo o pas. No mbito urbano, o PAC prev investimentos em saneamento e em habitao de interesse social, mais especificamente em urbanizao de assentamentos precrios (o PAC das Favelas).
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o dficit habitacional se concentra, mas tambm abranger aquelas com at 10 salrios mnimos, atravs de financiamento. Anunciado em um momento de forte crise econmica, o programa tem um componente anticclico evidente, priorizando e buscando facilitar os investimentos para a construo de moradias, atravs de repasse de recursos diretamente para as empresas, alegando-se com isso maior agilidade e reduo da carga burocrtica ainda presente nas operaes da CEF (Caixa Econmica Federal). Num certo sentido, este programa se aproxima do PAC, j que os conselhos so desconsiderados no processo decisrio de prioridades e de alocao de recursos. Todavia, diferentemente do PAC, no est voltado para o financiamento do setor pblico. O risco do modelo adotado no MCMV que se repita um processo j experimentado no perodo do BNH, quando se intensificou a segregao social e urbana nas metrpoles brasileiras. Exemplos como o conjunto Cidade de Deus, em Jacarepagu, na cidade do Rio de Janeiro, devem servir de alerta do que possvel ser produzido pelo Estado: enclaves de pobreza. Por outro lado, pode-se dizer que h muitos anos o Brasil no tem um cenrio to favorvel no que diz respeito aos recursos aplicados habitao popular. Tendo isso em vista, o controle sobre estes investimentos aplicados na Baixada Fluminense ganham importncia ainda maior, sendo relevante colocar a questo sobre qual a qualidade destes projetos e como tem sido a gesto destes recursos. A Baixada Fluminense uma regio onde o iderio do direito cidade ainda precisa ser apreendido e conquistado pela sociedade. Problemas relacionados precariedade ou ausncia de determinados servios pblicos, como o saneamento ambiental, associados ao descontrole sobre o uso e ocupao do solo, colocam os municpios que a integram entre os mais precrios urbanisticamente na metrpole do Rio de Janeiro. Ressalte-se, entre os vrios indicadores relevantes, que o dficit habitacional chega a 89,9% na regio metropolitana, na faixa de renda at 3 salrios mnimos, segundo os dados da Fundao Joo Pinheiro3. Vejamos o quadro a seguir, que apresenta uma comparao do dficit habitacional e o total de investimentos contabilizados at o ltimo trimestre de 2008, do FNHIS e PAC.
MUNICPIO Belford Roxo Duque de Caxias Nilpolis Nova Iguau/Mesquita Paracambi Queimados So Joo de Meriti Rio de Janeiro DFICIT HABITACIONAL (2000) Valor Absoluto 9.802 19.337 4.576 22.943 1.065 3.254 12.446 149.200 % total dos domiclios 8,06 8,79 10,3 8,8 9,32 9,76 9,62 8,28 Domiclios vagos 14.855 30.857 6.051 32.226 1.537 4.049 17.387 223.479 PRODUO DE MORADIAS DO FNHIS e PAC (2007/2008) Diferena entre Total investido Total unidades produo e em reais produzidas demanda 5.846.300,00 49.349.100,00 - 1.104.700,00 - 15.297.200,00 194,88 1.644,97 0 36,82 0 0 0 509,91 9.607,12 17.962,03 4.576 22.906,18 1.065 3.254 12.446 148.690,09

O dficit projetado pela Fundao Joo Pinheiro foi anterior ao processo de emancipao de Mesquita. Considerando o valor da construo de uma unidade habitacional no valor de R$30.000,00 * Os municpios que no constam valores de investimento, so aqueles que no tiveram investimento direto em produo habitacional. Fonte: Fundao Joo Pinheiro (dficit habitacional) e Ministrio das Cidades (FNHIS e PAC).
3 Dficit habitacional no Brasil 2007 / Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Habitao. Braslia, 2009, 129p.
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158 O PAC e a habitao popular na Baixada Fluminense

Segundo os dados mais atualizados da Fundao Joo Pinheiro, o dficit habitacional estimado para 2007, considerando tambm as inadequaes, de 5.181 milhes de moradias nas reas urbanas do pas e 2.335 milhes de moradias no sudeste, ou seja, cerca 37% do total, sendo a regio que apresenta a situao mais grave em termos percentuais. Na regio metropolitana do RJ, chegou-se ao nmero de 376.139 de unidades habitacionais que precisariam ser construdas para atender o dficit. Analisando os principais municpios da Baixada Fluminense, a partir dos dados do ano de 2000, vemos que o municpio que possui o maior ndice de dficit proporcional ao nmero de domiclios, o municpio de Nilpolis, seguido de Queimados e Paracambi. No entanto, entre 2007 e 2008, no houve recursos nem do FNHIS e nem do PAC para a construo de moradias nesses municpios, investimentos que poderiam ser priorizados a, pois o nmero de moradias necessrias para a erradicao do dficit menor do que em Duque de Caxias e Nova Iguau, municpios que receberam maior volume de recursos. Alm disso, se olharmos para a diferena entre a expectativa de produo atravs dessas duas modalidades de investimentos (nmero de unidades produzidas) e a demanda por moradia, o impacto destes recursos mnimo, no chegando a 2%. Outra anlise interessante diante dos dados da Fundao Joo Pinheiro diz respeito aos nmeros absolutos de domiclios vagos em cada municpio. No difcil tirar a seguinte concluso: se fossem investidos recursos para a adequao desses domiclios sem uso, ainda haveria estoque para futuros programas, mesmo que o ndice de necessidades habitacionais aumentasse. Ou seja, verificamos aqui, mais uma vez, a dificuldade de se garantir efetivamente a premissa principal do Estatuto da Cidade, aprovado ainda em 2001: a funo social da propriedade. O direito individual ainda se sobrepe ao direito e aos interesses da coletividade. O jogo poltico e de interesses do poder pblico caminha em direo inversa s necessidades da populao mais vulnervel e que absorve praticamente quase todo o nus da dinmica da vida urbana. Os dados produzidos pela Fundao Joo Pinheiro tambm nos revelam que a questo fundiria uma aspecto no mbito do dficit habitacional que as polticas de regularizao fundiria da regio devem considerar emergencialmente. Vejamos:
INADEQUAO FUNDIRIA URBANA, POR FAIXAS DE RENDA - 2000 MUNICPIO AT 3 absoluto
Belford Roxo Duque de Caxias Nilpolis Nova Iguau/Mesquita Paracambi Queimados Rio de Janeiro So Joo de Meriti 4.515 6.858 424 7.123 280 808 31.900

MAIS DE 3 A 5 percentual
61,08 54,94 42,61 54,14 43,01 52,74 40,54

MAIS DE 5 absoluto
1.366 2.701 351 3.127 177 306 28.405

absoluto
1.511 2.924 220 2.907 194 418 18.383

percentual
20,44 23,42 22,11 22,09 29,80 27,28 23,36

percentual
18,48 21,64 35,28 23,77 27,19 19,97 36,10

2.965

50,22

1.277

21,63

1.662

28,15

O dficit projetado pela Fundao Joo Pinheiro foi anterior ao processo de emancipao de Mesquita. Considerados apenas casas e apartamentos urbanos. OBS: Os dados percentuais apresentados consideram toda a regio metropolitana do RJ. Fonte: Fundao Joo Pinheiro.
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A inadequao fundiria4 um dos grandes problemas da Baixada Fluminense. Se olharmos para a sua histria de ocupao e urbanizao, onde os grileiros foram os principais organizadores deste territrio, no difcil entender os motivos pelos quais o direito terra ainda uma questo importante e que atinge famlias que ocupam reas pblicas, privadas, ou ainda reas de risco. So Joo de Meriti, Belford Roxo, Duque de Caxias, Nova Iguau e Mesquita so os municpios que se destacam em termos quantitativos e onde tambm esta questo se torna o centro das preocupaes da populao, principalmente, quando so implementados programas de remoo. Sendo assim, temos no s um desafio regional, mas nacional quanto ao tratamento poltico e tcnico da problemtica habitacional. No caso da Baixada Fluminense, seu histrico de urbanizao e de desenvolvimento assinala a precria qualidade urbana que se materializa na questo da moradia e de sua qualidade. Toda a dinmica que perpassa a mensurao da qualidade de vida na cidade refere-se tambm ao espao privado da casa. O saneamento ambiental uma das questes fundamentais e este fator tambm tem sido negligenciado no processo de ocupao da regio, apesar dos vrios programas de investimentos que se desenvolveram desde a dcada de 1980. Ainda hoje, a populao sofre com as descontinuidades do Programa de Despoluio da Baa da Guanabara, Baixada Viva e Nova Baixada, Reconstruo Rio, programas importantes nos ltimos 20 anos, que prometiam regularizar e ampliar o acesso ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio com tratamento, e ainda minimizar os impactos das enchentes. Para que se possa melhor avaliar os impactos dos investimentos ligados ao FNHIS, aos PACs, ao Projeto Iguau, e ao Minha Casa, Minha Vida, deve-se enfocar no apenas a questo do acesso aos recursos mas tambm a questo da qualidade dos projetos onde estes recursos esto sendo alocados. Neste sentido, se torna cada vez mais emergente a ateno aos planos de habitao, uma vez que estes podem se tornar instrumentos preciosos para a elaborao de polticas pblicas eficazes para a garantia do direito moradia no pas.

2. Apresentao do quadro de investimentos pblicos e privados dos municpios da Baixada Fluminense


Uma anlise mais detalhada do quadro atual de ampliao dos recursos em confronto com a realidade da Baixada j evidencia algumas contradies. O texto da poltica nacional de habitao (2004) aponta, como um dos seus princpios bsicos, que a questo habitacional deve ser tratada como uma poltica de Estado, na qual se fazem indispensveis a regulao da atuao do mercado imobilirio. A partir dos levantamentos realizados em 2008 e 2009 em alguns municpios da Baixada Fluminense, como veremos a seguir, h diversos casos de empreendimentos privados e pblicos que desconsideram tais premissas. A Baixada Fluminense, diante desta constatao, continua se inserindo como rea de expanso do Rio de Janeiro, apresentando agora uma diversificao social, j que tem atrado a classe mdia e mdia/ baixa e, com isso, gerado uma mudana na dinmica da populao local, antes predominantemente de classe baixa. Cada vez mais a Baixada Fluminense tem atrado construtoras que usualmente atuam em bairros nobres do Rio, tais como Leblon, Ipanema e Barra da Tijuca, evidenciando uma estratgia
4 A inadequao fundiria refere-se aos casos em que pelo menos um dos moradores do domiclio tem a propriedade da moradia, mas no, total ou parcialmente, do terreno ou da frao ideal de terreno (no caso de apartamento) em que ela se localiza. Ressaltese que a incidncia dessa inadequao est longe de se restringir aos chamados aglomerados subnormais, e atinge muitos bairros populares, especialmente nos subrbios e periferias das grandes metrpoles. (FUNDAO JOO PINHEIRO, 2007).
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160 O PAC e a habitao popular na Baixada Fluminense

para enfrentar o problema da escassez de localizaes adequadas para a expanso geogrfica da sua produo, e, por conseqncia, o aumento do preo da terra decorrente da falta de oferta de novos espaos. Estes novos empreendimentos surgem como opo ao saturado mercado imobilirio da capital carioca, ao mesmo tempo em que se configuram como uma nova forma de morar em relao s formas at ento prevalecentes na Baixada. Cabe ressaltar que, na maioria dos casos, esses empreendimentos destinam-se chamada classe C, ou seja, aos setores inferiores das camadas mdias ou setores superiores das camadas populares, com renda entre 6 e 10 salrios mnimos e que, desde o fim do SFH, no era atendida pelo produo empresarial de moradias. A Baixada Fluminense apresenta problemas graves com relao questo da infra-estrutura urbana. A intensificao da ocupao, sem a realizao de investimentos paralelos, principalmente em drenagem, esgotamento sanitrio e abastecimento dgua, e sem um cuidadoso e eficaz ordenamento do uso do solo, esbarrar com os limites ambientais que vm caracterizando o modelo de urbanizao na regio: enchentes, poluio dos corpos hdricos, etc. Dados do IBGE referentes ao saneamento, ainda que no se aproximem de informaes qualitativas mais precisas5, mostram que ainda h desafios quanto universalizao dos servios pblicos diante da atual realidade urbana e social. Por mais que os programas imponham, como contrapartidas ou como constituio dos projetos, o componente infra-estrutural, o impacto sobre o sistema existente ser enorme diante da intensificao da produo imobiliria. Isto se agrava pela inexistncia de informaes precisas sobre a situao das redes de abastecimento de gua e esgotamento, por exemplo, e pela grande informalidade no acesso aos servios. A fim de ilustrar a situao do saneamento na metrpole do RJ e o quanto ainda precisa ser investido para que se atingisse uma situao mais satisfatria, segue abaixo a tabela da PNAD sobre acesso ao saneamento bsico na RMRJ em 2005:
Domiclios particulares permanentes urbanos Proporo com servios de saneamento (%) Unidade da Federao e Regio Metropolitana Total Classes de rendimento mdio mensal domiciliar per capita (salrio mnimo) At 1/2
Rio de Janeiro Regio Metropolitana do Rio de Janeiro 4 787 889 3 735 230 73,9 79,5 58,8 63,1

Total

Mais de Mais Mais Mais Mais 1/2 a 1 de 1 a 2 de 2 a 3 de 3 a 5 de 5


67,0 73,0 75,2 80,2 87,8 87,5

80,9

85,8

91,5

92,2

Inclusive os domiclios sem declarao de rendimento e sem rendimento. Domiclios com condies simultneas de abastecimento de gua por rede geral, esgotamento sanitrio por rede geral e lixo coletado diretamente. Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2005.

Conforme os dados apresentados, os percentuais mais baixos de acesso ao saneamento correspondem s famlias com at 1 salrio mnimo (SM). No total, 20,5% da populao no tem acesso aos servios, mas a situao bem mais precria nas faixas de renda at 1 Salrio Mnimo. Houve avanos nos ltimos 20 anos, mas ainda estamos longe de uma situao confortvel, principalmente se consideramos que uma parte significativa do que considerado acesso adequado aos servios, segundo os
5 Os dados do IBGE so coletados a partir de perguntas feitas ao morador, que nem sempre tem informaes corretas sobre a situao real das redes ou dos equipamentos que servem seu domiclio.
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Rossana Tavares e Adauto Lucio Cardoso

161

dados do IBGE, muitas vezes oculta situaes de baixssima qualidade, como por exemplo, no caso das famosas linhas brancas ou macarres (ligaes clandestinas de gua) ou ainda pelo lanamento de esgoto em rede pluvial ou unitria sem tratamento adequado (fotos 1 e 2).

Com o intuito de compreender como os investimentos pblicos e privados esto espalhados na regio, foram realizados levantamentos, em 2008 e 2009, nas prefeituras de Mesquita, Nova Iguau, Belford Roxo e Duque de Caxias. Abaixo segue a sistematizao desse levantamento e mapas que elucidam a localizao destes investimentos.

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INVESTIMENTOS PBLICOS E SUAS CARACTERSTICAS:


MUNICIPIO DE MESQUITA RJ Chatuba Maria Cristina (Margem do Rio Sarapu ) Banco de Areia / Maria Cristina Banco de Areia / Maria Cristina 2008 Urbanizao de assentamento precrio Tipologia individual OGU R$ 498.881,57 R$ 303.881,57 Prefeitura de Mesquita CEF CEF FNHIS R$ 7.200.000 R$ 1.200.000,00 Prefeitura de Mesquita 2006 2006 Tipologia individual OGU R$ 1.668.663,65 R$ 986.163,65 Prefeitura de Mesquita CEF Programa de Habitao de Interesse Social Programa de Habitao de Interesse Social

ENDEREO DESTINO

Jacutinga

Rocha Sobrinho

PROGRAMA PAC-FNHIS 2008 FNHIS R$ 606.939,65 R$ 113.839,65 Prefeitura de Mesquita CEF CEF CEF Prefeitura de Mesquita Prefeitura de Mesquita R$ 17.788,00 R$ 26.941,86 R$ 104.500,00 R$ 114.500,00 Ministrio das Cidades Ministrio das Cidades Regularizao fundiria 2008 2008

PAR (3-6 salrios)

PAR (3-6 salrios)

Plano de Regularizao Fundiria

Plano de Erradicao de risco em assentamentos precrios

Plano de Habitao 2008 FNHIS R$ 72.000,00 R$ 12.000,00 Prefeitura de Mesquita CEF

ANO

2008

2008

162 O PAC e a habitao popular na Baixada Fluminense

MODALIDADE DA AO

FONTE RECURSOS

FATFGTS

FAT-FGTS

INVEST. TOTAL

CONTRAPARTIDA DA PREFEITURA

PROPONENTE

CEF

CEF

AG. FINANC.

CEF

CEF

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OBJ. CONTRATO

Produo ou aquisio de unidades habitacionais Em anlise na CEF Em execuo

Identificao e priorizao das reas que esto em situao precria

Identificao das reas de risco que esto ocupadas para propor aes para reduo do risco Em execuo

Urbanizao e regularizao do bairro Maria Cristina e construo de 36 unidades Licitado

Construo de 15 unidades

Construo de 45 unidades

Construo de diretrizes para polticas de habitao do municpio Licitado Licitado Aprovado (s/ licitao)

SIT. CONTRATO

PRAZO OBRA

6 meses a 6 meses (incio contar do incio abril/08) do contrato

6 meses (incio abril/08)

8 meses a contar do incio do contrato

6 meses a contar do incio do contrato

6 meses a contar do incio do contrato

6 meses a contar do incio do contrato

FAMLIAS BENEFICIADAS 16 15 45

262

201

ORIGEM FAMLIAS

Chatuba (Margem do Rio Sarapu) Enchente 37,46 Prdio de aptos. (4 pavs.) 1 Urbanizao e regularizao 2 5 4 1 1 Urbanizao e revitalizao da margem do rio 5 2 1 PAC-SERLA e Urbanizao do entorno Prdio de aptos. (3 pavs.) Casas 46 29 29 Casas 4 1 1 Urbanizao e revitalizao da margem do rio Condies insalubres Enchente Enchente

Maria Cristina (Margem do Rio Sarapu )

Banco de Areia / Maria Cristina (Margem do Rio Sarapu)

Banco de Areia / Maria Cristina (Margem do Rio Sarapu)

SIT. RISCO

TAMANHO IMVEL (m)

46-49

TAMANHO DO TERRENO (m)

TIPOLOGIA

Prdio de aptos

Casas geminadas

QTD. CMODOS

QTD. QUARTOS

QTD. BANH

RELAO C/ PROGS. SANEAMENTO

No

No

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Fonte: Secretaria de Habitao de Mesquita - (20/05/2008)

Rossana Tavares e Adauto Lucio Cardoso

163

MUNICPIO DE BELFORD ROXO - RJ Barro Vermelho PAC-Serla (Projeto Iguau) Morar Melhor final 2007 Construo de tipologia Coletiva Construo de tipologia Coletiva PAR/CEF Construo de tipologia Coletiva Construo de tipologia Individual Construo de tipologia Individual PAR - Belford Roxo entre os anos de 1996 a 2000 - Primeira gesto da prefeita Maria Lcia Construo de tipologia Coletiva abr/2008 Construo de tipologia Coletiva Construo de tipologia Individual 2008 Fundo Nacional de Interesse Social Comunidade Carlos Lamarca Jardim Pinheiros Res. Atlntico Res. Babi II Vila Pauline Res. Baro de Congonhas Res. Castelar

NOME CONJUNTO

Vila Umari

PROGRAMA

Morar sem Risco

ANO

1999-2000

MODALIDADE

Construo de tipologia Individual

FONTE RECURSOS FNHIS R$ 1.500.000,00 R$ 1.839.845,90 Unio / Min. das Cidades/ Prefeitura R$ 11.500.000,00

Unio

PAC (80% Min das Cidades e 20 % CEHAB)

164 O PAC e a habitao popular na Baixada Fluminense

INVEST. TOTAL

CONTRAPARTIDA DA PREFEITURA

Terreno

Regularizar a situao do conjunto Barro Vermelho e Iseno de taxas de aprovao do projeto. Terreno, que continuar sendo da prefeitura. Esta s deu a posse, no o ttulo de propriedade. Prefeitura de Belford Roxo Governo Federal Governo Federal / Ministrio das Cidades / FNHIS Governo Federal / Ministrio das Cidades

Cadastramento das famlias e iseno de impostos como ISS, IPTU e ITBI.

PROPONENTE

CEHAB

Parceria entre CEF e agentes privados. CEF

AG. FINANC.

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OBJ. CONTRATO

Produo ou aquisi- Produo ou aquisi- Produo ou aquisio de 56 unidades o de 252 unidades o de 70 unidades habitacionais habitacionais habitacionais

Produo ou Produo ou aquisio aquisio de de 80 unidades habita184 unidades cionais habitacionais

Produo ou aquisio de 160 unidades habitacionais Concludo e Habitado

Produo ou aquisio de 144 unidades habitacionais

Produo ou aquisio de 184 unidades habitacionais

Produo ou aquisio de 182 unidades habitacionais

SIT. CONTRATO Em execuo (obra) 1 ano (abr/2009) 252 70 11 meses

Concludo e Habitado

PRAZO OBRA

aprox. 6 anos

1ano e (dez/08jan/09) 80

menos de 2 anos 184 160 144

entre os anos de 1999 a 2000 184 182

FAMLIAS BENEFICIADAS

56

ORIGEM FAMLIAS no existe 39 entre 12.000 e 19.000 casa geminada 6 2 5 6 6 6 2 pavimentos 2 pavimentos 6.000 1.500 1.800 2.500 casa geminada 6 40 45 inundao, enchentes e deslizamentos de terras. no sabe

Nova Aurora, Chavante, Glucia, Santa Tereza Parque Amorim localidade do Lote XV Banco de dados da prefeitura de Belford Roxo

Margens dos Rios Botas e Machambomba

Comunidade Carlos Lamarca / Barro Vermelho

SIT. RISCO 18.000

enchentes e ventanias enchentes

TAMANHO IMVEL (m)

39

TAMANHO DO TERRENO (m) trreo + 3 pavimentos / 4 aptos por andar +2 trreo/18 blocos 5 trreo + 3 pavimentos / 5 blocos / 16aptos por blocos 2 pavimentos, casa geminada

2.000

2.000 ou 2.500 2 pavimentos 6

TIPOLOGIA

1 pavimento

QTD. CMODOS

QTD. QUARTOS

1 (possib. de constru o de mais 1 quarto)

QTD. BANH Ligao das instalaes do conjunto com a rede pblica Ligao das instalaes do conjunto com a rede pblica

1 No. A CEF obrigava que a rea a ser construda tivesse infra-estrutura urbana

RELAO C/ PROGS. SANEAMENTO

No. Somente projeto Sim, dragagem dos de saneamento do Rios - Programa PAC conjunto propriamente Serla dito

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OBS

Construo de unidades familiares/ famlias cadastradas pela Defesa Civil / acompanhadas pela secretaria de bem estar social/GIDUR resp. pela aprovao do oramento Construo de unidades familiares/ GIDUR resp. pela aprovao do oramento/trabalho social:CEHAB e Prefeitura Construo de unidades familiares/ invaso do terreno do CEHAB/demanda do investimento feita pela comunidade com ajuda do CEHAB/GIDUR resp. pela aprovao do oramento Rua Aga s/n - Barro Vermelho Rua Lamartine Junior s/n - Lote XV Rua 34 s/n - Barro Vermelho

Construo de unidades familiares/famlias cadastradas pela Defesa CEF: anlise de risco financeiro da famlia para ver se esta tinha condies de pagar. Este Civil / acompanhadas investimento englobava famlias com renda de 3 a 6 salrios mnimos, com a possibilidade pela secretaria de bem de arrendamento por 15 anos. Aps este perodo passavam a ser proprietrios do imvel. estar social/GIDUR resp. pela aprovao do oramento

ENDEREO DESTINO

Rua Anista Nune s/n (margens do Rio Sarapu) - Glucia

Av. Atlntica s/n prximo ao Rio Botas

Av. Sami s/n - Recantus

Rua Ida, s/n - Pauline

Rua Baro de Congonhas s/n - Recantus

Travessa Ascendino s/n - Piam

Rossana Tavares e Adauto Lucio Cardoso

Fonte: Secretaria de Habitao de Belford Roxo - (09/07/2008)

165

MUNICIPIO DE NOVA IGUAU RJ Cobrex - CEHAB Estrada Velha de Santa Rita s/n - Cobrex Rua Sebastio Melo esquina Eucad Melo PAC 2007/2008 Construo de tipologia individual + urbanizao de assentamento precrio Ministrio das Cidades R$ 12.000.000,00 20% do valor investido + terreno R$ 2.000.000,00 terreno + infra-estrutura urbana Ministrio das Cidades Construo de tipologia individual + urbanizao da rea pblica (Prefeitura) Construo de tipologia individual + urbanizao da rea pblica (Prefeitura) Ministrio das Cidades R$ 2.000.000,00 terreno + infra-estrutura urbana CRDITO SOLIDRIO CRDITO SOLIDRIO Rua Maria do Carmo s/n Gerar Danon Estrada Marapicu Ipiranga PAC - SERLA Construo de Construo de tipologia tipologia individual individual e coletiva + + urbanizao urbanizao de bairro e de assentamento terreno precrio Ministrio das Cidades Terreno 20% do valor investido + terreno R$10.000.000,00 a 12.000.000,00 Ministrio das Cidades 2007/2008 PAC Rua Rodrigues Dartagnan s/n Jardim Alvorada JARDIM ALVORADA NOVA ERA CRDITO SOLIDRIO CAMPAR CRDITO SOLIDRIO - IPIRANGA COBREX - LOTE 3 Estrada de Adreanpolis - Cobrex PRO-MORADIA

NOME CONJUNTO

Cobrex

ENDEREO DESTINO

Estrada Velha de Santa Rita s/n - Cobrex

PROGRAMA

PAC

ANO

2008

166 O PAC e a habitao popular na Baixada Fluminense

MODALIDADE DA AO

Construo de tipologia individual + urbanizao de bairro e terreno

FONTE RECURSOS

Ministrio das Cidades

Construo de tipologia individual (sobrados) + urbanizao de bairro e terreno Ministrio das Cidades R$ 15.000.000,00 20% do valor investido + terreno

INVEST. TOTAL

R$10.000.000,00 (infra-estrutura + casas)

CONTRAPARTIDA DA PREFEITURA

20% do valor investido + terreno

PROPONENTE Prefeitura Caixa - GIDUR Caixa - GIDUR Prefeitura PAC

Prefeitura

CEHAB - Governo do Estado

Associao de Moradores da Rua E + Fundao Bento Rubio Caixa - GIDUR

Federao das Associaes de Bairro (FAB) + Escritrio de Arquitetura Caixa - GIDUR

Prefeitura

AG. FINANC.

Caixa - GIDUR

Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica Produo ou aquisio de 500 unidades habitacionais Produo ou aquisio de 30 unidades habitacionais Produo ou aquisio de 30 unidades habitacionais Produo ou aquisio de 102 unidades habitacionais Licitado - processo de escolha das reas 1 ano Obra em execuo Mx. 12 meses Obra em execuo Mx. 12 meses 500 famlias 30 famlias 30 famlias 102 famlias 145 famlias

OBJ. CONTRATO

Produo ou aquisio de 132 unidades habitacionais

Produo ou aquisio de 145 unidades habitacionais

Caixa - GIDUR Produo ou aquisio de 624 unidades habitacionais (sendo 400 famlias provenientes do programa PAC-SERLA) Em andamento - assinatura Em andamento - assinaCaixa tura Caixa Em andamento 18 meses

SIT. CONTRATO

Em execuo

PRAZO OBRA

8 meses (a princpio) (incio: 02-03_2008)

FAMLIAS BENEFICIADAS

132 famlias considerando somente as unidades habitacionais a serem construdas, sendo o total de 316 (unidades+bairro)

624 famlias, sendo 400 provenientes do programa PAC-SERLA

ORIGEM FAMLIAS Famlias indicadas pela Associao Famlias indicadas pela Associao

123 famlias - local prximo (EXPONIG- local invadido), sendo o restante famlias do local (Cobrex) a serem reassentadas devido ao projeto de urbanizao do bairro Beira dos Rios Botas, Machambomba e Hamba Pessoas alocadas acima da cota 150m do Morro do Centro Famlias desabrigadas por causa da chuva que moram com auxlio aluguel - Bairro Mangueira Enchentes 155.000 m 5.000 m 3.500 m 20.000 m 48.000 m Deslizamento e por ser rea de Proteo Ambiental Enchentes Enchentes 200.000 m

Famlias desabrigadas por causa da chuva (Dez/2006) que moram com auxlio aluguel

SIT. RISCO

No existe

TAMANHO IMVEL (m)

TAMANHO DO TERRENO (m) casas unifamiliares + 3 blocos com 4 andares 1 pavimento (casas) 2 pavimentos (duplex) 6 2 1 Infra-estrutura urbana, juntamente com a construo de praa e reas de lazer 1 1 Infra-estrutura urbana em responsabilidade da Prefeitura 2 2 6 6 1 pavimento (casas) 6 2 1

70.000 m (urbanizao+casas)

TIPOLOGIA

2 pavimentos (duplex)

1 pavimento (casas) 6 2 1 Infra-estrutura urbana em responsabilidade da Prefeitura

40% sobrados + 60% casas trreo sobrados - 6 casas trreo - 5 sobrados - 2 casas trreo - 1 1 Infra-estrutura urbana, juntamente com a construo de uma escola

QTD. CMODOS

QTD. QUARTOS

QTD. BANH

Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica Bairros com maior nmero de pessoas removidas: Centro, Prata, Jardim Pernambuco / O investimento no foi demanda da comunidade / Aprovao do oramento pela CEF (GIDUR) / Cadastramento das famlias pela prefeitura em parceria com a CEHAB Cadastramento feito pela Secretaria das Cidades / O investimento no foi demanda da comunidade Cadastramento feito pela Secretaria de Habitao juntamente com a SENDES (Secretaria de Desenvolvimento Social) / O investimento no foi demanda da comunidade / J existia o financiamento antes da enchente acontecer / Preferiram realocar as famlias para o bairro Nova Era Cadastramento das famlias por indicao da Associao onde esta prova que precisa de financiamento para a construo das casas, submetendo esta lista Caixa e esta aprova ou no o financiamento / Lotes: 6x12m ou 4,2x12m; rea Total Construda: 4.500m; rea Livre: 4.800m / Investimento foi demanda da comunidade

RELAO C/ PROGS. SANEAMENTO

Infra-estrutura Urbanizao do bairro Cobrex, Infra-estrutura urbana, juntamente juntamente com a construo urbana juntamente com com a construo de creche e praa o projeto de praa e reas de lazer

Rossana Tavares e Adauto Lucio Cardoso

OBS

Construo de unidades familiares/famlias cadastradas por empresa contratada (2005)/ investimento foi demanda da comunidade j que o bairro como um todo estava em pssimas condies, no existindo sequer infra-estrutura urbana

Cadastramento das famlias por indicao da Associao onde esta prova que precisa de financiamento para a construo das casas, submetendo esta lista Caixa e esta aprova ou no o financiamento / Investimento foi demanda da comunidade

Cadastramento feito pela Secretaria de Habitao juntamente com a SENDES (Secretaria de Desenvolvimento Social) / O investimento no foi demanda da comunidade

Fonte: Secretaria de Habitao de Nova Iguau - (25/07/2008)

167

MUNICIPIO DE DUQUE DE CAXIAS RJ

NOME CONJUNTO

CEHAB

Ministrio das Ministrio das Cidades Cidades - Morar Melhor - Baro do Pilar Ministrio das Crdito Cidades - Trevo Solidrio das Misses PAC Lixo - Vila Ideal COBANSA - Convnio PSH-II PAC - Saneamento para Todos

PAC Sarapu - Cidade dos Meninos - 2 Distrito

ENDEREO DESTINO

Rodovia Rio Mag - Jd. Anhang

Av. Altemar Dutra - Loteamento Nova Campinas Bairro Santa Cruz da Serra 3 Distrito - DC Loteamento Parque Baro do Pilar - Campos Elsios - 2 Distrito Parque Paulista - Trevo das Misses Campos Elseios / Capivari Estrada da Ponte - Chcara Parque Paulista Arcampo - Santa Cruz da Serra CRDITO SOLIDRIO Convnio COBANSA com Municpio PAC (Municpio) PAC (Municpio)

Rua Tocantins Vila Nova - Centro Jardim Gramacho

168 O PAC e a habitao popular na Baixada Fluminense

PROGRAMA

PAC (Estado)

MORAR MELHOR

PAC (Municpio)

ANO

Assinatura: Julho/2004 Data de Vigncia: Maio/2009

Assinatura: Junho/2006 Data de Vigncia: Out/2009

MODALIDADE DA AO

Construo de tipologia individual + urbanizao da rea pblica (Prefeitura) e terreno Construo de tipologia individual + urbanizao da rea pblica (Prefeitura) e terreno Construo de tipologia individual + urbanizao da rea pblica (Prefeitura) e terreno

Construo de tipologia individual + urbanizao da rea pblica (Prefeitura) e terreno

Construo de tipologia individual + reassentamento de famlias em risco + urbanizao da rea pblica (Prefeitura) e terreno Ministrio das Cidades OGU CEF/Prefeitura

Construo de tipologia individual + urbanizao da rea pblica (Prefeitura) + terreno

Saneamento e Construo ETE (3)

Construo de tipologia coletiva + urbanizao de assentamento precrio

Construo de tipologia coletiva + urbanizao de assentamento precrio + regularizao fundiria

Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

FONTE R ECURSOS

Ministrio das Cidades

Ministrio das Cidades / Prefeitura

Ministrio das Cidades

FGTS

OGU

OGU

INVEST. TOTAL

R$ 2.346.000,00 (CEHAB: R$ 1.932.095,00 R$ 2.442.475,17 R$ 1.470.000,00 / PMDC: R$ 413.905,00)

R$ 1.091.270,72

R$ 6.573.931,23 (CEF: R$ 5.776.970,00 / PMDC: R$ 796.961,23)

R$ 12.000.000,00 (Ministrio das Cidades : R$ 14.000.000,00 R$ 11.500.000,00 R$ 9.000.000,00 / Prefeitura: R$ 4.000.000,00)

R$ 129.000.000,00

CONTRAPARTIDA DA PREFEITURA R$ 297.658,83 (Infra-estrutura) + terreno Prefeitura Caixa - GIDUR Caixa - GIDUR Caixa - GIDUR Caixa - GIDUR Caixa - GIDUR Prefeitura Prefeitura Prefeitura Prefeitura Prefeitura Caixa - GIDUR R$ 103.670,00 R$ 796.961,23 (Infra-estrutura) (Infra-estrutura) + terreno + terreno 20% do valor investido (R$ 2.400.000,00) + terreno

R$ 531.307,17 (Infra-estrutura) + terreno

20% do valor R$ 4.000.000,00 investido (Infra-estrutura) (R$ + terreno 2.900.000,00) + terreno 20% do valor investido (R$ 22.000.000,00) + terreno

PROPONENTE

R$ 413.905,00 + terreno + infra-estrutura urbana CEHAB - Governo do Estado

Prefeitura

AG. FINANC.

Caixa - GIDUR

OBJ. CONTRATO

Produo ou aquisio de 85 unidades habitacionais

Produo ou aquisio de 112 unidades habitacionais

Produo ou aquisio de 69 unidades habitacionais

Produo ou aquisio de 35 unidades habitacionais

Rio Solidrio Crsega: Produo ou aquisio de 194 unidades habitacionais Rio Solidrio - Sardenha: Produo ou aquisio de 195 unidades habitacionais Produo ou aquisio de 110 unidades habitacionais Saneamento e Construo ETE - Parque Bom Retiro (1) - Jardim Ana Clara (1) - Capivari (1)

1 etapa: produo de 176 unidades habitacionais para segurar verba (obras paralisadas 1 etapa: produna fundao) o de 70 unida2 etapa: produo des habitacionais de 1220 unidades para remanejahabitacionais em mento de famlias anlise + da Cidade dos Urbanizao da Meninos rea + 2 etapa: no Construo de: 2 definido Creches, 1 Escola, 1 Posto de Sade da Famlia, 1 Centro de Referncia da Assistncia Social Em anlise C.E.F. Anlise C.E.F. esperando reincio obra (paralisao final 2008)

SIT. CONTRATO No iniciado

No iniciado

Obra realizada: 60%

Licitao Contratada pela C.E.F

Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

PRAZO OBRA 1 ano 1 ano

1 ano

1 ano Incio obra: Out/2007 Entrega: Agosto/2009 69 famlias 35 famlias

389 famlias 110 famlias

1 ano

1 ano (1 e 2 etapas)

2 anos a partir do reincio das obras

FAMLIAS BENEFICIADAS

85 famlias

112 famlias

70.000 famlias

70 famlias

10.000 famlias

Rossana Tavares e Adauto Lucio Cardoso

ORIGEM FAMLIAS

Cidade dos Meninos

Moradores locais

169

SIT. RISCO Insalubridade rea contaminaInsalubridade da de p de broca 40m 50m 38/40m 32m

TAMANHO IMVEL (m) Infra-estrutura Infra-estrutura urbana juntaurbana juntamente mente com o com o projeto projeto Infra-estrutura urbana juntamente com o projeto Infra-estrutura urbana juntamente com o projeto 1 1 2 1 5 4 5 2 1 Infra-estrutura Sanemanto urbaurbana juntano e construo mente com o de 3 ETEs projeto 1 pavimento (casas) 1 pavimento (casas) apartamento 2.500m

32m

TAMANHO DO TERRENO (m)

430.000m com rea urbanizada apartamento 5 2 1 Infra-estrutura urbana e cosntruo de equipamentos urbanos juntamente com o projeto

TIPOLOGIA

1 pavimento (casas)

1 pavimento (casas)

QTD. CMODOS

170 O PAC e a habitao popular na Baixada Fluminense

QTD. QUARTOS

QTD. BANH

RELAO C/ PROGS. SANEAMENTO

Infra-estrutura urbana juntamente com o projeto

Infra-estrutura urbana juntamente com o projeto

OBS

Demanda: Demanda: MinisMoradores locais trio da Sade e (favelas da Prefeitura dcada de 50)

Olhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

Fonte: Secretaria de Habitao de Duque de Caxias - (16/06/2009)

Rossana Tavares e Adauto Lucio Cardoso

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Analisando o levantamento apresentado, vimos que o quantitativo de investimentos, nestes quatro municpios, pouco incide no dficit habitacional. No entanto, cabe destacar alguns aspectos dos investimentos: 1. Todos os projetos tm como fonte dos recursos o governo federal, seja atravs de recursos do FNHIS, Morar Melhor e Crdito Solidrio, seja de recursos do PAC; 2. Quase todos os municpios tm o componente infra-estrutural, seja como contrapartida ou como integrante da ao nos casos de urbanizao associada produo habitacional, com exceo do PAR (Programa de Arrendamento Residencial), como o caso do municpio de Mesquita. Em alguns casos, como nos investimentos do FNHIS em Belford Roxo, apenas solicitada a ligao rede existente, aspecto este problemtico diante da realidade do saneamento na regio; 3. Cerca de 50% dos projetos esto relacionados a processo de reassentamento de famlias em situao de risco; 4. A mdia de famlias beneficiadas por municpio de cerca de 150; 5. Todos os municpios foram beneficiados com recursos do PAC e do FNHIS; 6. Em diversos projetos onde as prefeituras informaram o tamanho das unidades residenciais, constatou-se que a maioria tinha rea inferior a 45 m, o que, para uma famlia com mais de 4 pessoas, pode ser considerada sub-dimensionada, gerando problemas de adensamento domiciliar. As informaes sobre investimentos levantados diretamente nas prefeituras apresentam alguns problemas metodolgicos para a anlise comparativa, pois o perodo dos levantamentos se diferencia e nem todas as informaes foram repassadas aos pesquisadores. Informaes complementares foram levantadas atravs da Internet, no stio do Ministrio das Cidades, referentes aos investimentos realizados e previstos no mbito do PAC. Abaixo apresentamos um mapa com a localizao destes investimentos.

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No difcil perceber que o municpio de Nova Iguau concentra o maior nmero de projetos habitacionais e de saneamento, seguido de Duque de Caxias e Belford Roxo. importante ressaltar a importncia econmica e poltica que Nova Iguau e Duque de Caxias possuem na regio. Nesse sentido, devem ser considerados tanto a relevncia regional de suas atividades comerciais, quanto o perfil social da populao (presena proporcionalmente significativa de pessoas de classe mdia). Deve-se destacar, tambm, a centralidade que Duque de Caxias ganha pela presena da REDUC/Petrobrs e pela ampliao de seu parque industrial e servios relacionados. Ou seja, politicamente, o poder de barganha destes municpios muito maior ao dos demais localizados na regio. A seguir, apresentamos trs mapas produzidos no final de 2008, sobre os investimentos do FNHIS e do PAC, que ilustram bem a prioridade de investimentos na Baixada Fluminense.

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MAPA DE INVESTIMENTOS PBLICOS E PRIVADOS DE BELFORD ROXO E NOVA IGUAU:

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Analisando os mapas com a localizao dos lanamentos privados de Belford Roxo, percebe-se que estes se encontram distribudos por todo o municpio e se localizam, sobretudo, nos bairros que se caracterizam por concentrar o menor percentual de populao de baixa renda (at 2 SM). Da mesma forma, em Nova Iguau, percebe-se que os empreendimentos privados esto concentrados, principalmente, no centro do municpio, em reas onde h menor concentrao de populao de baixa renda. O grande nmero de empreendimentos em lanamento demonstra o dinamismo do mercado imobilirio nesta regio e os possveis impactos infra-estruturais na cidade, caso no haja planejamento, tanto no mbito municipal quanto em relao ao rgo estadual responsvel pelo saneamento (CEDAE), no sentidode intervenes que antevejam uma possvel sobrecarga no sistema existente.

3. A interao entre os programas e a realidade social e urbana da regio


Diante de tantos investimentos na Baixada Fluminense, seja em habitao, seja em saneamento, fica uma dvida: qual o grau de interao entre os programas do governo federal e a realidade social e urbana da regio? J constatamos que, mesmo quando os projetos de habitao consideram o componente infraestrutural, a CEDAE, companhia estadual responsvel pelo abastecimento de gua e esgoto, pouco se envolve ou, na maior parte dos casos, no se envolve em absoluto nos programas. Alm disso, muitos projetos de urbanizao consideram apenas o componente drenagem, uma vez que a responsabilidade pelo acesso e tratamento do esgotamento sanitrio est a cargo da CEDAE. Entretanto, h um projeto especifico na regio que preciso estar atento: Projeto do Arco Metropolitano. Esta obra do PAC visa ligar o Porto de Itagua ao municpio de Itabora, passando pela Baixada Fluminense. O total investido na construo ser de R$ 1,12 bilho, sendo 73,7% aplicados em trechos onde no h estradas, e o restante dos recursos em duplicaes. O traado deste projeto passa em reas consideradas pulmo, segundo estudos desenvolvidos pela COPPE/UFRJ. reas pulmo so locais onde, em perodo de chuvas fortes, a gua pluvial escoa, evitando enchentes em reas urbanas adensadas. Estas reas no evitam que os alagamentos ocorram nas cidades, mas podem minimizar bastante os seus impactos. Um investimento deste porte certamente trar conseqncias sobre o fluxo de caminhes de carga e incentivar o surgimento de indstrias e conseqentemente de comrcio, de novos empregos e tambm de moradias na regio. Provavelmente, diante do cenrio de aumento da construo imobiliria na Baixada Fluminense, o Arco Metropolitano ser um fator de induo para a ocupao. Sem o planejamento adequado, a possibilidade do surgimento de ocupaes irregulares bastante alta, uma vez que o dficit habitacional ainda grande na regio, e a dinmica econmica que vier a se consolidar no entorno da rodovia ser um indutor de fluxo migratrio para as reas prximas. Este projeto elucida bem como a ausncia do debate com a sociedade e de forma integrada entre os municpios da Baixada Fluminense e, ainda, a desconsiderao de questes ambientais e urbanas podem vir a radicalizar processos de desigualdade social e de injustia ambiental. As enchentes e os seus impactos na regio, nos perodos de chuvas fortes (final da primavera e vero), so fatores que devem sempre pautar qualquer plano ou interveno que venha a ser proposto. Neste sentido a questo habitacional ganha centralidade. Isto porque o projeto em questo, assim como o Projeto Iguau, estaro, ou j esto, incidindo na problemtica habitacional.
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Numa tentativa de viabilizar o Projeto Iguau, por exemplo, solues pouco articuladas com as prefeituras e com a prpria populao atingida pelo processo de remoo, so fatores que sinalizam a importncia da construo regional de um plano de habitao de interesse social que considere no apenas a ampliao de recursos, mas tambm a realidade social, urbana e ambiental existente. Deve tambm contemplar a participao social nos processos decisrios, a necessidade de dar cumprimento ao princpio da funo social da propriedade, considerando-se o nmero de domiclios vazios na regio, a articulao com um plano regional de regularizao urbanstica e fundiria, alm do planejamento para a ampliao e melhoria dos servios de saneamento ambiental e transporte.

4. A problemtica do reassentamento
Os anos 60 e o incio dos anos 70 foram perodos em que o processo de remoes no Rio de Janeiro era marcante nas favelas da zona sul e norte, devido principalmente s polticas desenvolvidas, primeiro pelo ento governador do estado da Guanabara, Carlos Lacerda (1960-1964), e depois pelo Banco Nacional de Habitao (1966-1974), que promoveram diversas aes de reassentamentos forados. Havia uma idia dominante ento, que a construo de conjuntos habitacionais nas periferias iria minimizar os problemas urbanos decorrentes da rpida e desigual urbanizao que o pas vivenciava na poca. Hoje, o panorama outro. Vivenciamos um perodo de cerca de 20 anos onde a ordem a urbanizao de favelas e bairros precrios com intuito de integrar estes espaos, que muitas vezes esto nas centralidades urbanas, dinmica da cidade. No entanto, a falta de uma poltica habitacional que enfrentasse o problema do dficit na regio metropolitana imps a diversas famlias pobres a opo por morar em locais s margens dos rios, em barrancos, em reas non aedificandi, como as prximas s linhas de transmisso ou tubulaes de gs. Frente a este quadro, o governo do estado do RJ, no sentido de viabilizar o Projeto Iguau, cujo objetivo principal minimizar as enchentes na bacia hidrogrfica dos Rios Iguau, Botas e Sarapu, iniciou um processo de cadastramento de famlias s margens destes rios para, em curto prazo, realizar o reassentamento de cerca de 1200 famlias em reas consideradas mais crticas. Este nmero ainda subestimado, j que a estimativa total de remoes necessrias seria pelo menos sete vezes maior, apenas para desafogar reas pulmo ou de risco para a populao. importante frisar que a poltica de remoo adotada no Projeto Iguau no incorpora totalmente a Resoluo CONAMA 369/2006 para reas de Proteo Permanente (APP), a qual considera, na seo IV que dispe sobre a Regularizao Fundiria Sustentvel de rea Urbana: nas margens de cursos de gua, e entorno de lagos, lagoas e reservatrios artificiais, conforme incisos I e III, alnea a, do art. 3 da Resoluo CONAMA n 303, de 2002, e no inciso I do art. 3 da Resoluo CONAMA n 302, de 2002, devendo ser respeitada faixas mnimas de 15 m para cursos de gua de at 50 m de largura e faixas mnimas de 50 m para os demais. O critrio principal utilizado pelo INEA (Instituto Estadual do Ambiente), responsvel pela obra, de liberao das reas onde um caminho/braadeira, em via canal, possa percorrer para limpeza e manuteno dos rios, o que pode gerar faixas inferiores ao estabelecido na lei federal. O argumento que se fosse cumprida a legislao federal vigente, ocorreria a inviabilizao do projeto, por conta do volume de recursos necessrio para tal, isso sem considerar o custo social de uma ao de remoo deste porte. sobre este custo social, que trataremos a seguir, buscando responder as seguintes questes: qual
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o impacto desse projeto sobre o cotidiano da populao a ser reassentada? A mudana para um conjunto habitacional padronizado representa melhoria na qualidade de vida dessas famlias? A partir da pesquisa realizada sobre o processo, ainda em andamento, de reassentamento, previsto para o municpio de Mesquita no mbito do Projeto Iguau, levantamos algumas questes elucidativas sobre como o poder pblico tem enfrentado esta problemtica habitacional.

Mapa fonte: Google Earth Informaes: SERLA/ 2008 atualmente INEA

Segundo a divulgao do Governo do Estado no segundo trimestre de 2008, o objetivo geral deste projeto de reassentamento a promoo da melhoria das condies de vida e de habitabilidade da comunidade, atravs de:

Implantao dos sistemas de abastecimento dgua e esgotamento sanitrio; Implantao do sistema de drenagem de guas pluviais; Implantao de iluminao pblica; Implantao de sistema de coleta de lixo; Desenvolvimento de Programas Sociais de educao sanitria e ambiental, gerao de trabalho
e renda;

Titulao das Unidades.


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O valor do contrato, considerando no s o custo da obra, mas tambm o trabalho social, seria o seguinte: Unio (75%) = R$ 4.181.250,00; Estado (25%) = R$ 1.393.750,00; TOTAL = R$ 5.575.000,00. Os prazos estabelecidos: 09 meses de Obras (Incio: 15/04/2008 / Trmino: 15/01/2009); 06 meses de Acompanhamento do Projeto Social (Trmino: 15/07/2009); 03 meses de Avaliao Final (Trmino: 15/10/2009). Esquema do projeto a ser implementado: 144 famlias beneficirias.

Implantao do conjunto habitacional Roldo Gonalves (s/escala)

Fachada de um dos blocos (esquema)


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Planta das unidades com 2 quartos: 47m (s/escala)

4. 1. Diferenas de apropriao do espao frente ao reassentamento


Sero apresentadas, a seguir, imagens e falas de moradores de duas reas contguas, prximas Barragem de Gericin, objeto de reassentamento pelo PAC.

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REA 1 Se caracteriza pela precariedade das construes e do saneamento. Constatou-se a insatisfao dos moradores com relao as suas condies de moradia.

Foto 3 - Apropriao do espao: moradores usam reas livres.

Foto 4 Relao das casas com o Rio Sarapu: as casas so voltadas para o Rio e distam pouco da margem bairro Chatuba.

Foto 5 Acesso as residncias: rea estreita entre o rio e a fachada das casas usada como acesso extenso.

Foto 6 Margem do Rio Sarapu: grande quantidade de lixo.

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Foto 7 Instalaes precrias: bomba d'gua instalada por morador para recalcar gua para sua caixa d'gua.

Foto 8 Improviso: gales so usados como reservatrio intermeditio

Foto 9 Falta de saneamento: esgoto lanado diretamente no Rio.

Foto 10 Risco de enchentes: moradora indica at aonde chega a gua do Rio.

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AREA 2 Se caracteriza por construes de melhor padro, mais antigas e consolidadas. Os moradores esto insatisfeitos com a remoo.

Foto 10 As casas tem outra relao com o Rio que passa ao fundo delas.

Foto 11 Fachada da casa de D. Cremilda, tirada do seu quintal. A casa sua mais foi construida por sua neta.

Foto 12 Interior da casa de D. Cremilda: cozinha.

Foto 13 Interior da casa de D. Cremilda: sala.

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Foto 15 Sala da casa de Clia, que fica em cima da casa de D. Cremilda sua av.

Foto 16 rea de serio (foto acima), 2 quatos, sala cozinha, banheiro e varanda compem a casa de Seu Jos, que diz: "Esto nivelando os moradores por baixo".

Foto 17 Cozinha da casa de Seu Jos

Foto 18 Apesar do bom padro de construo e espao confortvel o Rio passa a menos de 2m dos fundos da casa de Seu Jos.

Apesar de bastante desinformados sobre a remoo, no perodo da visita, os moradores da rea 1 avaliaram positivamente a ao: Eu penso em sair daqui, aqui muito ruim. Quando Rio enche um transtorno pra gente. Pra onde vo bot a gente muito bom, tem padaria perto, mercado, no tem barulho, tambm no tem o Rio perto pra a gente sentir o mesmo cheiro todo dia. L muito bom. Tem rua asfaltada. No favela... Graas a Deus que vai realizar nosso sonho! Rosana, moradora. J os moradores da rea 2, tambm quase sem nenhuma informao sobre a remoo, pensam que sero prejudicados por causa do investimento que fizeram em suas casas ao longo de muitos anos. Tambm citam prejuzos sociais:
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J estamos acostumados aqui, l no sabemos a vizinhana que vamos encontrar. Seu Gilmar, morador. To dizendo que l uns quadradinho pequeno que no vai dar pra caber tudo... Nivelaram por baixo: quem tem um barraquinho caindo, vai ficar igual voc... Acho que tinha que ter uma avaliao diferente. Seu Jos, morador. Dizem que os quarto l so um ovinho... Eu detesto apartamento. Dona Cremilda, moradora h mais de 40 anos. A partir das falas dos moradores, ficou claro que uma coisa comum s duas reas: a falta de informao. Isto devido no implementao do processo participativo, que, no entanto, citado no escopo do projeto da CEHAB. O Srgio Cabral j chegou a e falou que quem no aceitar vai ficar na rua... vai chegar e jogar no cho mesmo. Seu Jos, morador. Mas, fizeram uma reunio, a e um rapaz disse bem assim: Vocs so obrigados a sair e aceitar o apartamento. Vocs dem graas a Deus que o governo t dando um apartamento, porque a bola-preta vai passar e derrubar tudo. E foi gente grando de l de dentro. Falei com meu marido: a gente vai pro apartamento, vende e depois compra uma casa. Clia, moradora. Evidencia-se, nas falas dos moradores, a dicotomia vivida pela populao frente ao processo de reassentamento. Em uma mesma comunidade, todas as casas foram construdas pelos prprios moradores, atravs de processos de autoconstruo, porm estas apresentam padres diferenciados. Estes padres no se distinguem apenas pela qualidade do revestimento ou da construo, mas tambm pelo tamanho. O crescimento das residncias ao longo do tempo se d em funo de um acmulo gradual do investimento familiar na casa, na maior parte dos casos, buscando atender ampliao do nmero de pessoas conviventes. Verificou-se, em muitos casos, mais de uma famlia numa mesma casa. As famlias que moram em barracos improvisados ou em casas em situao de risco extremo (ex. situaes em que parte da casa foi destruda pelas enchentes, ou domiclios em perigo de desmoronamento por eroso das margens) so as que demonstram contentamento com o processo de reassentamento, pois nesse caso h uma clara identificao de melhoria de vida. J as famlias que residem atualmente em casas com maior rea do que os apartamentos oferecidos pela CEHAB, ficam angustiadas devido perda do elevado investimento pessoal e financeiro feito ao longo dos anos nestas casas e, ainda, devido tradio local de viver em casas e no em apartamentos, j que esta soluo habitacional apresenta menor grau de privacidade e impe outro tipo de sociabilidade. Alm disso, para os dois casos, os vnculos criados na rea de entorno onde residem tambm considerado um fator importante, j que as redes sociais funcionam como uma forma de proteo social e de garantia da subsistncia, isto porque muitos vivem de biscate, ou do comrcio e servio informal, tais como manicure, costura, obra, etc.
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Outro aspecto importante a ser ressaltado que a falta de informao e de discusso com a comunidade sobre o processo, no sentido de se pensar alternativas, prioridades e dificuldades das famlias, gera insegurana e desconfiana em relao ao poder pblico. O passado das remoes foradas e violentas ronda o imaginrio da populao. As famlias cadastradas para o reassentamento no conjunto Roldo Gonalves, Mesquita, ainda aguardam definio, pois h trs meses as obras foram paralisadas por problemas contratuais e retomadas h pouco mais de um ms. Ou seja, a CEHAB estava atrasada onze meses com este empreendimento, segundo a previso divulgada no primeiro semestre de 2008 e no houve formao de nenhuma comisso especfica de acompanhamento da situao, no municpio. Sabemos que em outros municpios atendidos pelo Projeto Iguau, em locais mais emergenciais ou onde a obra precisava ser iniciada, a indenizao ou a compra assistida tem sido a soluo para viabilizar os objetivos do projeto. Em casos onde as famlias j esto programadas para serem reassentadas, como em Bangu, mas o conjunto habitacional de destinado no teve finalizadas as suas obras, estas famlias so direcionadas para o aluguel social. Sabe-se que as solues, como indenizao ou aluguel social, colocam os/as moradores em uma situao vulnervel, j que em muitos casos as moradias so bastante precrias e, com isso, o valor da indenizao, que baseado na benfeitoria, atinge um valor mximo que no viabiliza a compra de uma casa (h casos de indenizao no valor de R$5000,00, segundo relatos de moradores de Duque de Caxias). Com relao ao aluguel social, existe sempre a dvida quanto ao compromisso real do poder pblico ao longo do tempo, havendo a ameaa da interrupo do pagamento por motivos como falta de recursos, mudana de governo, problemas burocrticos, etc. Assim, preciso que qualquer tipo de reassentamento seja tratado democraticamente de modo a evitar solues individualizadas. Tanto a associao de moradores, como federaes e conselhos municipais e estaduais de habitao e das cidades devem se envolver no intuito de garantir o direito moradia a todos os atingidos pela poltica de reassentamento.

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SUSTENTABILIDADE NA GESTO DA GUA NA REGIO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO: IMPASSES E PERSPECTIVAS


Ana Lucia Britto

presente trabalho buscou identificar e avaliar o quadro institucional de gesto das polticas de saneamento ambiental na metrpole do Rio de Janeiro. Foi feita uma anlise do modo de gesto de saneamento na regio, com foco no abastecimento de gua e no esgotamento sanitrio, avaliando potencialidades e limites da gesto regionalizada. Foi analisada, atravs de indicadores do SINIS (Sistema Nacional de Informaes em Saneamento), a performance da Companhia Estadual CEDAE em termos de eficincia e de efetividade. Foram tambm desenvolvidos dois estudos em municpios servidos pela CEDAE, localizados na regio da Baixada Fluminense, periferia da RMRJ: Belford Roxo e Nova Iguau. O conjunto de indicadores analisados mostrou que a CEDAE, responsvel pela prestao dos servios quase todos os municpios metropolitanos (a exceo Niteri) ainda est distante de implementar uma gesto sustentvel do saneamento nas suas trs dimenses: ambiental, tica e econmica. No perodo entre 2007 e 2008, a companhia priorizou claramente esta terceira dimenso. A CEDAE, at o final de 2006, vinha fechando o ano com resultados financeiros negativos. Entre os problemas que comprometiam o bom despenho da empresa destacavam-se: o baixo ndice de hidrometrao, o alto ndice de perdas, a poltica tarifria inadequada, a ausncia de capacidade de investimento, o alto ndice de evaso de receitas e inadimplncia, o crescimento exponencial de causas judiciais, a falta de integrao entre os sistemas. Em 2007, foi iniciado, pelo governo do estado, um programa de recuperao da companhia, a partir de projeto elaborado pela Fundao Getulio Vargas. Assim, ao longo de 2007 e 2008, a poltica da CEDAE ficou focada em uma estratgia de recuperao financeira buscando o aumento do ndice de faturamento, atravs da coibio de ligaes clandestinas de grandes e mdios usurios. Considerando a eficincia como um conjunto de procedimentos que levam a uma gesto sustentvel dos servios e a eficcia, como o atendimento universal da populao e a preservao da salubridade ambiental, verificamos que atravs dessa poltica a CEDAE avanou em eficincia. Todavia, continua limitada a eficcia das aes. De fato, entre 2006 e 2008 priorizou-se a melhoria da eficincia financeira da companhia, visando a sustentabilidade econmica, porm pouco se avanou em termos de ampliao do acesso aos servios com qualidade e efetividade das aes, tanto em termos sociais quanto ambientais. No existe at hoje um programa estruturado de controle de perdas de gua nos sistemas de abastecimento. A falta de manuteno adequada da rede outro problema; ela ocasiona enormes vazamentos, acarretando desperdcio e insuficincia de gua em determinados pontos, notadamente nas reas mais afastadas do centro da metrpole. Por outro lado, a concessionria ainda tem suas aes direcionadas para a promoo da facilidade ao uso e da abundncia. As aes voltadas para a ampliao da capacidade de produo dos
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188 Sustentabilidade na gesto da gua na regio metropolitana do Rio de Janeiro: impasses e perspectivas

macro sistemas, Guandu e Imunana-Laranjal no so acompanhas de medidas para evitar as perdas ao longo dos sistemas. A CEDAE tem privilegiado a construo de infra-estruturas de grande porte, como sistemas de aduo de gua e estaes de tratamento de esgotos centralizadas e complexas e por um nmero de restrito de abordagens e mecanismos de financiamento. Essa lgica de gesto engendra no somente maiores custos financeiros, mas tambm custos importantes e frequentemente no previstos em termos sociais e ambientais. A companhia ainda no adotou uma lgica de gesto da demanda, que poderia aumentar a produtividade dos sistemas existentes, atravs de aperfeioamento tecnolgico, de conhecimento aprofundado das formas de utilizao da gua, de implantao de um sistema de tarifas mais aperfeioado, e da incorporao da participao dos usurios na gesto dos servios. Tambm no existe um programa para promover o uso racional da gua por empresas e domiclios. Em uma perspectiva de gesto sustentvel, as aes de conscientizao devem acontecer sempre, no s nos perodos de estiagem. O desperdcio do presente pode ter conseqncias desastrosas em um possvel cenrio futuro de reduo de chuvas e estiagens prolongadas e conseqente diminuio do volume de gua dos mananciais, notadamente do Guandu, que abastecem a metrpole. As aes voltadas para a melhoria dos sistemas de esgotamento sanitrio tambm no tem tido a efetividade esperada, o que se revela no atraso nas obras dos programas em desenvolvimento (Programa de Despoluio da Baa da Guanabara e Programa de Esgotamento Sanitrio de da Barra e Jacarepagu) e no baixo cumprimento de metas estabelecidas nesses programas, sobretudo das metas que corresponderiam a um real aumento do acesso aos servios da populao mais carente. O Programa de Despoluio da Baia de Guanabara PDBG, iniciado no ano de 92, o maior programa em andamento no estado. Contudo, o mesmo permaneceu dentro da lgica de prioridades que procurava privilegiar as grandes obras centralizadas, gerando expectativa e causando frustraes populao. Foram construdas 04 Estaes de Tratamento de Esgotos sem que houvesse implantao de redes coletoras e de troncos, que garantissem o afastamento dos esgotos da porta dos usurios e eliminassem a destinao da carga poluidora dos rios e, conseqentemente, da Baa de Guanabara. Entre 2006 e 2008, foram priorizadas as obras de concluso do Sistema Alegria (com a construo de coletores tronco e concluso das obras da ETE) que serve o municpio do Rio de Janeiro, mas muito pouco foi realizado na implantao de redes coletoras nos municpios da Baixada Fluminense, que deveriam ser beneficiados pelo programa. Na rea de gua, foram construdos 08 reservatrios na regio da Baixada Fluminense, que ficaram quase 10 anos sem atividade, e que atualmente se encontram em operao parcial, em face aos problemas referentes insuficincia da aduo e m organizao das redes de distribuio. O Programa de esgotamento sanitrio da Barra da Tijuca e Jacarepagu encontrava-se, no final de 2008, muito atrasado, principalmente no que se refere implantao dos troncos e das redes coletoras, no obstante a constatao da etapa de concluso das obras referentes ao emissrio submarino e da estao de tratamento de esgotos. Assim, verificamos que a CEDAE ainda est dando os primeiros passos para alcanar a sustentabilidade econmica. No que diz respeito sustentabilidade tica, a empresa apresenta um fraco desempenho. No territrio metropolitano servido pela CEDAE, ainda no temos servios prestados totalidade da populao urbana, o que significaria 100% de domiclios atendidos com gua e com esgoto. Com relao gua, os dados da PNAD para a RMRJ, em 2006, tinha 96,8% dos domiclios ligados rede de gua. O que no significa acesso a servios com a freqncia adequada, como verificamos nos estudos de caso apresentados a seguir. A situao do acesso ao esgotamento sanitrio compromete mais o desempenho da gesto de servios: o percentual de domiclios ligados rede na RMRJ era de 81%.
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Ana Lcia Brito

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Estudos de Caso: Belford Roxo e Nova Iguau


Os estudos de caso, realizados nos municpios de Belford Roxo e de Nova Iguau, mostraram que a prestao dos servios nesses dois territrios pela CEDAE deixa a desejar tanto em termos de eficincia como em termos de eficcia. Os estudos de caso so reveladores de aspectos da qualidade dos servios que os dados estatsticos mascaram. Assim como a maior parte dos municpios da Baixada, os municpios de Nova Iguau e Belford Roxo so servidos majoritariamente pelo Sistema Guandu, ou Sistema Integrado do Rio de Janeiro e Baixada Fluminense. O Sistema Guandu, foi concebido considerando o atendimento rea do atual municpio do Rio de Janeiro, ento Estado da Guanabara, at o ano 2000. Contudo, a fuso dos estados do Rio de Janeiro e da Guanabara ampliou a rea de influncia do sistema, que passou a incluir a Baixada Fluminense, reduzindo sensivelmente o horizonte de auto-suficincia de abastecimento projetado. As obras de extenso da rede de distribuio de gua foram realizadas em carter de emergncia, e sempre com alcances inferiores demanda da poca, sendo que as expanses de rede foram sempre, inevitavelmente, superiores capacidade de aduo do sistema. Somente recentemente a CEDAE deu um tratamento especifico ao problema de levar a gua produzida no sistema para a regio da Baixada Fluminense atravs da Adutora da Baixada. A Adutora da Baixada, embora ainda insuficiente para o atendimento da totalidade da regio, possibilitou uma ampliao do fornecimento de gua para parte dos municpios da Baixada. Segundo informaes do governo do estado, o municpio de Nova Iguau seria o mais beneficiado pela adutora da Baixada, porm, a prpria CEDAE admite que o sistema de abastecimento da regio apresenta problemas. Isso porque, apesar da construo da nova adutora e de alguns reservatrios, no foi feita demarcao de setorizao (definio das reas de distribuio e de influncia dos reservatrios), o que leva a necessidade de manobras de gua e provoca instabilidade nos sistemas. Essa instabilidade agravada por um controle operacional deficiente, o que, aliado ao baixo ndice de medio, acarreta um elevado nvel de perdas de gua. Ou seja, a quantidade de gua disponibilizada para o abastecimento da Baixada insuficiente e parte dessa gua se perde antes de chegar populao, por problemas de operao deficiente dos sistemas.

Principais concluses do estudo de caso de Belford Roxo


Em Belford Roxo, municpio criado a partir do desmembramento de um distrito de Nova Iguau, a concesso com a CEDAE no chegou a ser regulamentada. Dados do SNIS indicam que a companhia estadual continuou prestando servios ao municpio, mesmo sem contrato. Em maro 2007, houve uma tentativa de privatizao, quando o ento prefeito decidiu assumir os servios para repassar posteriormente a concesso a uma empresa privada. O argumento do prefeito para a mudana no operador dos sistemas seria a irregularidade no abastecimento e o precrio funcionamento das infra-estruturas para coleta e tratamento de esgotos. O grupo CIBE, que opera os servios de gua da guas Guariroba, de Campo Grande (MS), e em 2008, assumiu a operao da Prolagos, da Regio dos Lagos (RJ), que abrange cinco municpios fluminenses, e que tambm venceu a licitao para a concesso privada do servio de gua de Itu (SP), mostrou-se interessado em assumir os servios. A direo da CEDAE no mostrou maior interesse em assegurar para si a operao dos servios, em funo da rea ser considerada deficitria. Segundo o presidente da companhia, em declarao publicada no Jornal da Alerj, s em Belford
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Roxo, a CEDAE teria trs milhes de contas vencidas, o que totalizaria R$ 250 milhes que a empresa no teria arrecadado. O presidente da CEDAE afirmou que parcerias precisam ser feitas para que a companhia possa manter a sua rentabilidade. Todavia, mesmo no mostrando maior interesse em manter a operao dos servios no municpio a CEDAE reivindica a remunerao pelos ativos instalados no municpio. Em funo da reivindicao da CEDAE, o processo de privatizao no avanou, e o novo prefeito que assumiu o governo, em janeiro de 2009, ainda no havia se manifestado respeito do problema. Dados do SNIS de 2006 mostram que a totalidade da populao urbana era atendida por abastecimento de gua; os dados do censo de 2000 revelam que o percentual de domiclios com abastecimento de gua inadequado era de 27,8%, j o percentual de domiclios com deficincia no esgotamento era de 21,1%. Todavia, dados do SNIS de 2006 indicam que apenas 4.988 habitantes de Belford Roxo seriam servidos pelo sistema de esgoto, enquanto que por gua esta populao seria de 344.492. As discrepncias entre os dados do IBGE e dos SNIS revelam metodologia e conceitos diferenciados das duas pesquisas, porm a pesquisa de campo em Belford Roxo revelou uma precria situao dos servios de gua e esgotamento. Muitos bairros sofrem com o abastecimento de gua irregular, sendo o nmero de ligaes clandestinas e de ligaes regulares no faturadas bastante importante. Como no conjunto da Baixada Fluminense, vrias reas do territrio municipal, tanto as de abastecimento regular como as irregulares, sofrem com intermitncia no abastecimento, devido a problemas de reservao. Segundo informaes da prefeitura, existem no municpio 3 reservatrios: Lote XV (10.000), construdo no mbito do programa Nova Baixada, Belford Roxo ( 10.000) e Retiro Feliz (5.000), construdos pelo PDBG, estando estes dois ltimos, ainda no ativados e depredados. Segundo o Plano Diretor de Abastecimento de Agua da CEDAE o municpio seria servido por mais trs reservatrios (sendo que estes estariam localizados no territrio do municpio de Nova Iguau) Graa, Jardim Meu Retiro ZB, Miguel Couto. A existncia de integrao entre os sistemas dos dois municpios seria um dos impasses a ser enfrentado para uma possvel municipalizao da gesto dos servios. O municpio faz parte do sistema de esgotamento denominado Sarapu, sendo que parte dos seus esgotos deveria ser tratada pela ETE Sarapu. A ETE Sarapu localiza-se margem esquerda do Rio Sarapu, no bairro de Jardim Glucia, no municpio de Nova Iguau. Ela foi projetada inicialmente com capacidade de tratamento primrio de 1,0m3/s, atravs de tratamento quimicamente assistido, com estabilizao alcalina de lodos. Posteriormente foi includo o tratamento secundrio no escopo do projeto. A ETE Sarapu j opera primariamente e tem unidade secundria concluda, em operao assistida, possibilitando a eliminao de at 90% de carga orgnica. A estao deveria receber esgotos mediante 303 km de redes e troncos coletores. Segundo o diretor de Produo e Grande Operao da Cedae, Jorge Briard, a ETE Sarapu tem capacidade para tratar 1.500 litros por segundo, mas permanece subutilizada, processando 300 litros por segundo. Na realidade, a ETE est pronta, mas funciona com capacidade mnima, pois os 303 km de rede e coletores tronco previstos para conectar a rede de esgotos ETE ainda esto parcialmente instalados. Houve um falta de sincronia na execuo do sistema, pois apesar da ETE estar finalizada, os coletores tronco ainda no chegam a mesma. Entre 2007 e incio de 2009, essas obras a serem realizadas pela CEDAE, como contrapartida estadual dentro do PDBG, estavam paralisadas. Quando est em funcionamento, a ETE utiliza aproximadamente 15% da sua capacidade de tratamento de esgoto, captando a gua do Rio Sarapu para ter atividade. Briard lembra que, no caso da ETE Sarapu, s parte do municpio de Belford Roxo est sendo atendida por enquanto (a regio localizada junto ao rio Sarapu). A ETE Sarapu tambm apresenta problemas de projeto, consolidados e detectados ao longo dos dois primeiros anos de funcionamento, assim como problemas de corroso e problemas no funcionamento dos equipamentos.
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Alm da ETE Sarapui, que serve a outros municpios da Baixada, existem ETEs de abrangncia municipal. O projeto Nova Baixada (Governo do Estado), o qual injetou 300 milhes de dlares do BID na regio ao longo de 10 anos (o contrato terminou em junho de 2007), construiu outras duas unidades de tratamento em Belford Roxo: Orqudea e Joinville. Ambas esto localizadas nas proximidades do rio Botas (uma rea que no ser alcanada pela ETE Sarapu). Projetadas para atender demandas localizadas, elas so de pequeno porte e mais simples, dotadas apenas de sistema primrio de tratamento. Mas tambm no esto desempenhando seu papel. A ETE Joinville, localizada no bairro de Lote XV, foi construda dentro do programa de obras da primeira fase do Nova Baixada, com recursos do Governo do Estado do Rio de Janeiro, e deveria ser operada pela CEDAE, mas no est em operao. A obra foi realizada pela empresa Sanebras. Segundo o presidente da Federao das Associaes de Moradores de Belford Roxo (Femab), a estao de Joinville est toda depredada. No foram implantados os coletores tronco, nem o sistema de recalque, nem as estaes elevatrias, que completariam o sistema. ETE Orqudea, em Helipolis, estaria segundo informaes da CEDAE, em inicio de operao. A ETE foi construda dentro do Programa Nova Baixada na sua segunda fase, que beneficiou o bairro de Helipolis com sistema de coleta e tratamento de esgoto. A ETE funciona com processo composto de gradeamento e desarenao mecnicas, reatores anaerbios tipo UASB, para futuro ps-tratamento. Em agosto de 2006, a Serla autorizou (portaria N 468 de 09 de agosto de 2006) a captao temporria de gua no Rio Botas para o funcionamento da ETE Orqudea. Segundo o presidente da FEMAB Orqudea funciona precariamente, nem chega a atender o bairro de Helipolis, onde est localizada. No existe uma rede para levar o esgoto at ela, explica. Na realidade, a ETE Orqudea est tratando uma parte da gua do rio Botas, enquanto aguarda pela construo dos coletores troncos. O conjunto da situao mostra a precariedade do sistema de gua e esgotamento sanitrio em Belford Roxo, administrado pela CEDAE. A prefeitura, na ltima gesto que se encerrou em 2008, promoveu alguns investimentos com recursos do governo federal para melhorar o quadro de precariedade do saneamento no territrio municipal. Foram realizadas obras de drenagem e pavimentao em reas do bairro Lote XV no beneficiadas pelo Nova Baixada e, com recursos da FUNASA, obras de implantao de rede de coleta de esgotos e sistema de tratamento com digestor anaerbico e filtro biolgico, no bairro de Hinterland. Todavia, observou-se nas visitas de campo que as obras de pavimentao acabam por reforar a impermeabilizao do solo, desconsiderando princpios de drenagem sustentvel. Isso agrava os problemas de inundao que ocorrem no municpio. Em 2008, a prefeitura buscava recursos junto ao BID, para o desenvolvimento do programa PROSABEL, que previa obras de urbanizao integrada da rea de Xavantes, envolvendo: esgotamento sanitrio, estaes elevatrias, drenagem pluvial, conteno de encostas, pavimentao de ruas existentes e equipamentos urbanos (praas, quadras esportivas e ciclovia). A rede de esgoto implantada deveria levar os efluentes para tratamento na estao Orqudea. A rea de Xavantes, escolhida para o desenvolvimento do PROSABEL, foi uma das selecionadas para a terceira fase do Programa Nova Baixada. Todavia, as obras previstas do programa nesse bairro no foram totalmente realizadas. A causa alegada pelo governo do estado foi o processo de revalorizao do real frente ao dlar americano, a partir de meados de 2005, que gerou significativas perdas para o programa, resultantes de variaes cambiais. Isso tornou necessrio diversos cortes no escopo de obras anteriormente previstos; vrias atividades, cujas licitaes se encontravam em andamento e outras previstas a licitar, foram canceladas, incluindo, dentre outras, as obras do componente InfraEstrutura e Melhoramentos, previstas nos Bairros da Fase III (den, Parque Fluminense, Xavantes e
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Carmari). Foram priorizadas as obras de complementaes nos Bairros da Fase I e da Fase II, que j se encontravam em andamento ou em fase terminal. Em Xavantes, foram implantados apenas os equipamentos sociais, no sendo realizada nenhuma obra de implantao de infra-estrutura. O PROSABEL visa, portanto, completar essas obras e ampliar as intervenes para reas no atendidas do bairro. O projeto foi aprovado pelo BID em abril de 2009, mas ainda no teve incio. Dentro das obras do PAC esto previstas a implantao do sistema de esgotamento sanitrio da ETE So Leopoldo - bairros Nova Aurora, Jardim Santa Marta e So Vicente, a serem realizadas pelo municpio. Tambm atravs do PAC esto previstas obras de recuperao do sistema de esgotamento sanitrio da ETE de Joinville, a serem realizadas pela CEDAE- governo do estado. O municpio tambm desenvolve obras de pavimentao e drenagem com recursos prprios e recursos do Ministrio das Cidades, tanto em reas formais como em assentamentos precrios. As obras no incluem implantao de rede de esgotamento, sendo feitas apenas obras de drenagem para executar a pavimentao, como visto anteriormente, promovendo um aumento da impermeabilizao do solo, e desconsiderando tcnicas de drenagem sustentvel. Nos assentamentos precrios as obras fazem parte do Programa de Urbanizao de Assentamentos Precrios, com recursos Caixa Econmica/Ministrio das Cidades. Um estudo realizado para o projeto Habitar Brasil BID identificou em Belford Roxo, 53 assentamentos subnormais, entre favelas, loteamentos irregulares e clandestinos. A grande homogeneidade do padro construtivo das casas da maior parte do municpio de Belford Roxo, que muito baixo tanto em loteamentos populares quanto em reas invadidas e favelas, um dos fatores que dificulta a identificao dos assentamentos subnormais. Em loteamentos regulares ou em favelas comum a existncia de construes sem revestimento ou em processo de expanso, seja atravs da verticalizao ou crescimento horizontal dentro do prprio lote, o que justifica a caracterizao do padro construtivo dos assentamentos como regular. Assim, os assentamentos subnormais em Belford Roxo, muitas vezes no apresentam caractersticas de enclave geogrfico bem delimitado, confundindo-se com o entorno prximo. Por outro lado, a precariedade de saneamento nas reas formais dificulta a distino entre estas e os assentamentos subnormais. A grande carncia de infra-estrutura na maioria dos bairros do municpio, aponta para a necessidade de interveno no somente nos assentamentos subnormais, mas tambm no seu entorno prximo. Caso contrrio, os assentamentos precrios, quando urbanizados, tero melhores condies urbansticas e de saneamento que a maior parte da cidade formal. No municpio surgem alguns enclaves com padres adequados de infra-estrutura, construdos dentro dos programas habitacionais voltados para o reassentamento de populao de baixa renda vivendo em condies de precariedade. Algumas unidades foram construdas atravs do PAR. Tambm verificou-se, atravs de pesquisa desenvolvida no mbito do Observatrio das Metrpoles pelo professor Adauto Cardoso, uma ampliao significativa da produo imobiliria regular destinada a classe C, o que cria outros enclaves infra-estruturados habitados por essas categorias sociais. Todavia, os problemas estruturais enfrentados pelo municpio, no que tange a irregularidade no abastecimento de gua e ausncia de sistemas completos de coleta e tratamento de esgotos, permanecem. A situao do municpio de Nova Iguau no difere muito da situao de Belford Roxo, como mostramos a seguir.

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Principais concluses do estudo de caso de Nova Iguau


Segundo dados do IBGE (Censo 2000), a cobertura dos servios adequados de gua supera 96% da populao em diversas reas do centro do municpio, que apresenta um total de 91,3% da populao atendida por rede geral de gua com canalizao interna. A desigualdade entre centro e periferia com relao ao abastecimento de gua uma das caractersticas do municpio de Nova Iguau, onde os indicadores so melhores nos bairros prximos ao centro e piores nas reas mais ao norte e oeste do Municpio. Nos bairros perifricos, contudo, so comuns taxas de abastecimento adequado de gua inferiores s mdias nacionais, no sendo raras, regies onde a cobertura adequada de gua abrange menos do que 70% da populao residente. A CEDAE no forneceu dados sobre a cobertura de servios em Nova Iguau para o SNIS, em 2006 e em 2007. Dados apresentados pela prefeitura em 2005, indicavam que a CEDAE atendia com abastecimento de gua, 53,8% da populao urbana. Apesar da inexistncia de informaes oficiais sobre a freqncia do abastecimento, de acordo com as informaes dos tcnicos municipais e da populao, nem mesmo as escolas estaduais (no havia informaes sobre escolas municipais) so bem abastecidas. Apenas o centro foi apontado como rea bem atendida pelos servios de abastecimento de gua. A freqncia do abastecimento de gua muito baixa em determinadas reas a gua s chega noite - e h problemas de falta dgua em boa parte da cidade, mesmo em bairros mais centrais, como a Posse e Comendador Soares, onde a precariedade dos servios da CEDAE, relativa a vazamentos e m qualidade da gua (em funo do odor e da colorao), motivou, inclusive, denncia dos moradores, registrada no Mapa de Conflitos Ambientais, organizado por equipe do IPPUR-UFRJ. Segundo estudo sobre habitabilidade, realizado pela Prefeitura em 2005, o atendimento do abastecimento de gua por rede da CEDAE abrange 68% dos domiclios permanentes, o que implica que as demais situaes de abastecimento por rede geral so realizadas por meio de operaes clandestinas, principalmente por derivaes inadequadas nas adutoras (PMNI/Via Pblica, 2005). Mesmo este percentual atendido pela CEDAE, contudo, pode ser constitudo, em parte, por redes construdas pelos moradores e assumidas pela empresa, como constam dos depoimentos de muitos moradores e tcnicos, nos estudos de campo realizados, que citaram casos de instalao de rede muitas vezes em condies precrias pelos moradores em bairros pobres. A situao dos servios de coleta e tratamento de esgoto em Nova Iguau ainda mais precria que a do abastecimento de gua. Segundo os dados do IBGE de 2000, nas reas e bairros mais centrais de Nova Iguau, o percentual da populao atendida por esgotamento sanitrio adequado bem maior do que nas demais reas da cidade, onde os percentuais ficam entre 30 e 40% de domiclios ligados rede geral. Todavia, o que o IBGE identifica como rede geral o sistema de coleta de guas pluviais, pois apenas uma pequena parte da rea central e alguns enclaves em poucos bairros so dotados de sistema separador. Segundo dados da prefeitura, em 2005, apenas 0,4% dos domiclios eram servidos por rede de esgoto em sistema separador. Nos locais onde a CEDAE implantou rede coletora, existem trs ETES construdas (Lagoinha, Palmares e Andrade de Arajo) que no esto operando. A prefeitura admite a dificuldade de implantao de sistema separador no territrio municipal: as entrevistas realizadas revelaram que em um conjunto de bairros que passaram por obras de urbanizao, foram implantadas redes em sistema unitrio. Nova Iguau, municpio bem mais extenso que Belford Roxo, possui uma parte do seu territrio ainda rural e uma grande parte dentro da Reserva Biolgica do Tingu. As reas que apresentam maior
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precariedade de infra-estrutura esto localizadas, tanto na parte sudoeste, em direo ao municpio do Rio de Janeiro, quanto na rea menos urbanizada, prxima a Reserva Biolgica do Tingu. Em ambas as reas, a ocupao dispersa dificulta a implantao de sistemas adequados de infra-estrutura, os custos so altos, incompatveis com a realidade financeira do municpio. Em 2005 foi iniciado o projeto PAT-PROSANEAR beneficiando 2.143 famlias da regio de Cabuu/ Jardim Laranjeiras, com saneamento bsico. Em 2007, no mbito do PAC, o municpio foi contemplado com verbas para desenvolvimento de obras de saneamento integrado e urbanizao nas favelas dos bairros de Rodilvnia, Parque Imperial, Cabuu, Trs Marias, Ipiranga, Jardim Guandu e Comendador Soares. Ao todo so 88 km de redes de gua, 585 km de redes de esgoto, 96 km de drenagem, 126 km de pavimentao, dez elevatrias de esgoto e 13 estaes de tratamento de esgotos a serem implantadas. As obras foram divididas em quatro lotes: Lote 1 Jardim Guandu e Prados Verdes, Lote 2 Palhada, Jardim Palmares e Jardim Alvorada Lote 3 Cacuia, Inconfidncia e Rodilndia e Lote 4 Jardim Laranjeiras e Jardim Cabuu. Em alguns bairros os recursos do PAC no foram suficientes para contemplar todas as ruas, sendo que as obras esto sendo realizadas em parte das ruas. Jardim Laranjeiras e Jardim Cabuu foram novamente objeto de obras, segundo a prefeitura, o que parece estranho, posto que os bairros j haviam sido objeto de obras do projeto PAT Prosanear. A situao sugere que as obras no foram completadas, ou reas que j urbanizadas, estariam sendo contempladas com recursos do PAC. No que diz respeito relao com a CEDAE, o municpio de Nova Iguau vive uma situao particular. O contrato de concesso com a CEDAE venceu em 1993 e no foi renovado. Em novembro de 2004 o prefeito que deixava o governo, assinou um termo aditivo ao contrato anterior, renovando a concesso por mais 30 anos, o que foi questionado na justia pelo prefeito que assumiu em 2005. A prefeitura se mostra insatisfeita com os servios prestados pela CEDAE e discute uma possvel municipalizao da gesto. A insatisfao dos dois municpios com a CEDAE e a elevada precariedade nos sistemas de saneamento existentes em Belford Roxo e Nova Iguau so indicadores de que a gesto regionalizada praticada pela CEDAE falha em termos de eficincia e de efetividade. Por outro lado, a insustentabilidade do modo de gesto desenvolvido se reflete na situao dos recursos hdricos, como o Rio Botas, que foi objeto de um estudo especfico.

Estudo de Caso do Rio Botas


Foi escolhido o Rio Botas, que nasce no municpio de Nova Iguau, na APA Gericin-Mendanha, e recebe diversos afluentes ao longo de seu trajeto at o municpio de Belford Roxo, onde desgua no Rio Iguau. Este estudo de caso visava observar como os processos de desenvolvimento urbano e os modos de gesto dos servios se refletem em uma bacia hidrogrfica. O estudo se desenvolveu em diferentes frentes: I) levantamento e geo-referenciamento de informaes tanto do IBGE, como das prefeituras e governo do estado. Foram elaborados diferentes mapas temticos qualificando diversos aspectos da bacia hidrogrfica: situao scio econmica dos moradores, acesso a servios de saneamento, infra-estruturas existentes, presena de indstrias.
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II) pesquisa relativa s intervenes realizadas no rio, atravs de documentos histricos, planos, relatrios de programas desenvolvidos, e trabalhos acadmicos III) pesquisa de campo, levantamento, fotogrfico e entrevistas com os moradores que vivem prximo ao rio.

Principais concluses da pesquisa de campo do Rio Botas.


A sub-bacia do rio Botas assim como as demais da Baixada Fluminense, pelas condies naturais determinadas pelo relevo e clima, so freqentemente atingidas por fortes temporais que, geralmente, provocam inundaes, cujas conseqncias so agravadas pelo processo de ocupao do territrio. Devido s precrias condies de drenagem e pela inexistncia de sistemas de controle de inundaes, a grande maioria da populao fica exposta a este risco. O Botas caracteriza-se como uma verdadeira canalizao de esgoto a cu aberto, recebendo grandes contribuies de esgotos domsticos, despejos industriais e de lixo. A questo da infra-estrutura (gua e esgoto) certamente o maior desafio, dentre todos os problemas da Sub-bacia do Botas, j que esta gesto se apresenta de forma ainda desarticulada. De forma geral, a rea mais prxima a nascente possui declividades acentuadas e solo pouco permevel, ou seja, o volume de gua escoando na superfcie alto e em alta velocidade, quando do perodo das chuvas intensas. J na parte leste e central, possui relevo menos acidentado, com escoamento mais lento, guas mais turvas, em conseqncia da poluio (slidos suspensos no curso dos rios), que ao longo dos anos fez diminuir a calha de escoamento. Os pontos crticos de inundao iniciam-se na juno dos rios Iguau e Botas, onde a declividade fica menor. As causas das enchentes so as chuvas torrenciais prximas s cabeceiras e aos pontos de estrangulamento e as alteraes dos ngulos de confluncia dos rios devido ocupao desordenada e inadequada das margens dos rios. A anlise dos dados do IBGE referentes aos setores censitrios que compem a sub-bacia do Botas mostra que as condies socioambientais so melhores na nascente do Rio Botas, prximo APA Gericin-Mendanha, do que quando este se encontra com o Rio Iguau, em Belford Roxo. As condies socioambientais das localidades prximas ao Rio Botas, em Nova Iguau, so melhores do que no trecho de Belford Roxo. Em Belford Roxo, seu trecho jusante, o Rio Botas se apresenta mais poludo; j o trecho de Nova Iguau recebe somente a poluio de seu prprio territrio, o que muito menor. A pesquisa de campo, onde foram aplicados questionrios junto aos moradores que vivem na faixa marginal do Rio Botas, revela que alguns dados coletados so semelhantes s informaes dos setores censitrios do IBGE, mas outras so bastante diferentes. Com relao ao abastecimento de gua possvel observar que, embora a maioria dos domiclios possua gua encanada, quase metade dos entrevistados informou que existem problemas de falta de gua. Existe uma grande informalidade no abastecimento, pois quase 50% dos entrevistados no recebem conta da CEDAE. Na nossa pesquisa, em Nova Iguau e Belford Roxo, a maioria dos entrevistados disse no possuir rede instalada pela CEDAE e que seu esgoto lanado no rio, canal, valo, a cu aberto ou em fossa rudimentar. Alm disso, uma proporo significativa dos entrevistados disse que o esgotamento tem retorno quando chove (43% em Nova Iguau e 45% em Belford Roxo) e causa mau
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cheiro (28% em Nova Iguau e 38% em Belford Roxo).Entre os domiclios pesquisados, a coleta de lixo o servio de saneamento mais difundido, atendendo a 99% dos entrevistados, mesmo que uma parte desses diga que a coleta insuficiente. Isso um bom indicador, pois o lixo no coletado normalmente jogado em terrenos baldios, rios, canais, etc. contribuindo para a poluio e para a proliferao de doenas atravs dos rios, principalmente nas cheias. Parte significativa dos domiclios entrevistados sofre com inundaes. Segundo informaes coletadas em campo, 41,2% dos entrevistados afirmam que as residncias sofreram situaes de enchentes peridicas no bairro e que, em alguns momentos, houve um alagamento intenso, com registro de desabrigados. As infra-estruturas para coleta e tratamento de esgotos no territrio da bacia do Botas so extremamente precrias. As redes de coleta de esgotos so praticamente inexistentes. Os esgotos domsticos so escoados pela rede de drenagem, implantada pela prefeitura em diferentes bairros, e carreados para o rio. Muitas casas construdas dentro da faixa marginal de proteo do rio tm suas canalizaes de esgotos voltadas diretamente para o rio. Em certos trechos ainda existem valas de esgoto a cu aberto. Calhas de drenagem e pequenos crregos afluentes do Botas recebem a designao de valo. Nas vistas de campo que realizamos para aplicao de questionrios junto aos moradores que tm suas casas dentro da faixa marginal, ou prximo a esta, verificamos que muitos se queixam do cheiro desagradvel exalado pelo rio. Parte do sistema de coleta de tratamento de esgotos do territrio da bacia do rio Botas, que deveria ter sido implantada pelo Programa de Despoluio da Baia de Guanabara, nunca chegou a ser implantada. Um outro problema do Botas a poluio por resduos industriais. Localizam-se no territrio da bacia diferentes indstrias que lanam produtos qumicos diretamente no rio. Atravs de visita de campo e de entrevistas com moradores, verificamos que em determinados dias as guas do rio chegam a adquirir a cor dos produtos qumicos lanados. Observamos ainda que as instncias de gesto de recursos hdricos na regio, que poderiam ter uma ao mais consistente voltada para a proteo e recuperao do rio ainda so incipientes. O Comit da Baa de Guanabara, apesar de j ter sido institudo atravs do decreto 38.260/05, ainda no conseguiu ter uma atuao na Baixada Fluminense. A baixa eficcia das aes pblicas, implementadas pela CEDAE e pelas prefeituras, voltadas para a melhoria dos sistemas de saneamento no territrio do rio Botas, assim como a intensificao do processo de ocupao irregular das margens do rio, transformaram partes do rio em um esgoto a cu aberto. Parte da populao local, com a qual tivemos contato nas visitas de campo, se refere ao rio como valo. Suas margens encontram-se assoreadas ou erodidas. Pouco valorizado na paisagem local, o rio recebe grande quantidade de resduos, tais como entulhos, galhada e lixo. Alm disso, as obras hidrulicas realizadas no passado fizeram com que em partes do seu percurso ele ficasse confinado a um corredor estreito, formado pelas canalizaes em concreto. As obras no trouxeram soluo para o problema das inundaes, que ainda so recorrentes na poca de chuvas intensas. Hoje as principais aes das prefeituras com relao ao Rio Botas so a limpeza e dragagem, para minimizar o problema das inundaes. Faz-se necessria, portanto, a construo de uma proposta metodolgica de recuperao ambiental do Rio Botas, que possa ser aplicada a outros rios da bacia hidrogrfica do Iguau-Sarapui, de forma que estes deixem de ser apenas receptculo de esgotos e dejetos para se tornarem elementos valorizadores da paisagem.

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O Mapa dos Investimentos em Saneamento na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro


O objetivo do mapa apresentar o trabalho de identificao e anlise das aes em saneamento, considerando aqui o abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, realizadas nos municpios da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, dentro de programas e projetos desenvolvidos pela CEDAE, pela prefeitura do Rio de Janeiro e pela prefeitura de Niteri, no perodo entre 1999 e 2006. Na identificao e anlise dos programas e projetos, verificamos que o governo estadual tem tido um papel claramente preponderante, atravs do desenvolvimento de macro-programas, financiados com recursos externos, envolvendo diferentes componentes, executados sobretudo pela CEDAE, empresa estadual que detm a concesso da gesto do servios da maior parte dos municpios metropolitanos. A nica exceo o municpio de Niteri que tem seus servios administrados pela empresa guas de Niteri. , portanto, atravs dos macro-programas que se define a poltica, se negocia financiamentos, e se desenvolvem projetos especficos. A participao dos municpios nos macro-programas muito pequena. De fato, a tendncia valorizao do poder local e gesto descentralizada, no caso dos servios de saneamento, ainda no se viabilizou nesta regio. Somente os municpios do Rio de Janeiro e de Niteri desenvolveram aes significativas voltadas para a ampliao dos sistemas de saneamento. Foram identificados e analisados ao longo da pesquisa os seguintes programa: Sistema de esgotamento para a Regio do Recreio/Jacarepagu, Rio guas, prefeitura do Rio de Janeiro Programa Rio Cidade, prefeitura do Rio de Janeiro Programa Favela Bairro, prefeitura do Rio de Janeiro Obras em Loteamentos Irregulares, prefeitura do Rio de Janeiro Despoluio das Praias de So Conrado e Leblon, governo do estado, CEDAE Galeria de cintura na Lagoa Rodrigo de Freitas, governo do estado, CEDAE Emissrio e complementao do sistema de esgotamento da Barra da Tijuca, governo do estado, CEDAE Programa de Despoluio da Baa de Guanabara, governo do estado, CEDAE O Programa Baixada Viva /Nova Baixada, governo do estado, CEDAE Melhoria do saneamento na Baixada Fluminense Verificamos que vm sendo realizados investimentos significativos voltados para a questo do tratamento dos esgotos sanitrios, visando uma melhoria geral da qualidade do meio ambiente, atravs da reduo da carga poluidora que lanada nos corpos hdricos da regio. importante ressaltar que a maior parte dos rios, praias e lagoas localizados na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro est com sua qualidade comprometida. Todavia, nossa anlise nos mostra que os resultados dos programas com relao melhoria dos corpos hdricos deixam a desejar. O resultado desse trabalho foi um mapeamento dos investimentos no perodo de 1999 a 2006 e uma anlise crtica dos programas e projetos, visando
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disponibilizar material informativo (CDs), para reproduo e distribuio nos rgos interessados e pesquisadores envolvidos com a temtica da pesquisa. Foi feita uma anlise dos formatos de articulao/cooperao intermunicipal na gesto dos servios de saneamento colocados em prtica na regio metropolitana do Rio de Janeiro, identificando sistemas e infra-estruturas compartilhadas, examinando estruturas de planejamento, sistemas de coordenao de aes, formas de tomada de decises e conflitos entre atores, e avaliando a compatibilidade/ conflito entre aes desenvolvidas pelos responsveis pela gesto dos servios na regies metropolitanas de Rio de Janeiro (CEDAE e prefeituras, trabalhando com o caso de Belford Roxo e Nova Iguau, servio concedido CEDAE ), Companhias Estaduais, ou associao municipal com metas de conservao de recursos hdricos definidas no mbito da gesto integrada de Bacias Hidrogrficas. Uma das caractersticas dos sistemas metropolitanos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio o compartilhamento de infra-estruturas entre os diferentes municpios. No caso das redes de abastecimento de gua e de coleta de esgotos sanitrios isso implica em que as aes realizadas em um municpio podem provocar efeitos no abastecimento de outros municpios. A boa gesto dos sistemas integrados , portanto, condio para a uma gesto sustentvel dos servios. Essa boa gesto demanda uma cooperao entre os diversos atores envolvidos na gesto dos sistemas (companhias estaduais, rgos de gesto de recursos hdricos, servios municipais, e prefeituras). Todavia, a anlise realizada demonstra que essa cooperao nem sempre ocorre. Ou seja, apesar ou mesmo por causa da integrao fsica dos sistemas, so freqentes os conflitos institucionais envolvendo diferentes atores da gesto da gua. Estes conflitos esto ligados a uma falta de tradio de cooperao e articulao entre municpios metropolitanos.

Regio Metropolitana do Rio de Janeiro: formas de cooperao e conflito na gesto do saneamento


Na RMRJ, apesar dos sistemas compartilhados, praticamente inexiste cooperao na gesto das guas e sobretudo do saneamento. O papel dos Comits de Bacia existentes no territrio metropolitano na construo dessa articulao ainda incipiente, como visto em outras partes desse texto. De fato, a fragmentao institucional, a tendncia setorializao de polticas e aes e uma ineficincia nos prestadores de servios de saneamento so caractersticas que ainda marcam a gesto das guas na metrpole do Rio de Janeiro. Identificamos alguns atores chaves no processo de construo de uma governana da gua no territrio metropolitano: o governo estadual, os governos municipais, a CEDAE, e os rgos do Sistema Estadual de Recursos Hdricos (Conselho Estadual de Recursos Hdricos-CERHI; e sobretudo os comits de bacia hidrogrfica- CBHs e suas futuras agncias de gua). Buscamos avaliar as relaes entre esses atores a partir do binmio cooperao/conflito. Na RMRJ o Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos ainda encontra-se em formao, apesar de o Estado dispor de uma legislao especfica com base na lei das guas de 1999. A regio metropolitana compreende a rea de abrangncia de dois comits, sendo que somente um deles - o Comit de Bacia do Guandu, criado em maro de 2002 - encontra-se em fase avanada de organizao. O Comit Guandu apresenta uma estrutura organizada, com seu plenrio constitudo por 12 representantes dos usurios, 9 da sociedade civil, 4 do governo municipal, 4 do governo estadual e 1 do governo
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federal. Ele tem como pontos fortes a boa estruturao e a participao interna. O Plano de Bacia (Plano Estratgico de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica dos rios Guandu, da Guarda e Guandu Mirim (PERH Guandu)) foi elaborado em 2005, a partir de um processo amplo de discusso, por meio da realizao de quatro consultas pblicas. Um dos aspectos positivos do Comit Guandu a participao e engajamento dos atores sociais, no somente da sociedade civil, mas tambm das prefeituras, o amadurecimento do seu funcionamento, apoiado no dilogo e na negociao entre os segmentos que o constitui, bem como a parceria entre o Governo Estadual e os diversos Governos Municipais. Aps um processo de organizao interna, com o fortalecimento da participao dos diversos segmentos, e com a elaborao do seu Plano Estratgico de Recursos Hdricos, o Comit Guandu entrou no final de 2007 em uma nova etapa de desenvolvimento, onde se iniciou a implementao das aes previstas pelo plano de bacia, a realizao de projetos e a conscientizao e disseminao de suas atividades. Desde janeiro de 2004, a cobrana foi instituda na bacia com uma arrecadao anual de R$ 900 mil; com a adeso da CEDAE, prevista ainda para 2009, esse valor anual alcanar cerca de R$ 18,5 milhes, constituindo quase 80% da arrecadao total do Estado do Rio de Janeiro. O outro Comit de Bacia metropolitano, Comit da Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara e dos Sistemas Lagunares de Maric e Jacarepagu, foi criado em setembro de 2005. Esta regio hidrogrfica abrange quase todos os municpios metropolitanos, incluindo total ou parcialmente, as reas de 17 municpios1. A Bacia dispe de um Plano Diretor de Recursos Hdricos, mas esse plano no contou com a participao do Comit, pois este ainda no estava constitudo. O plenrio do Comit formado por 60 membros, divididos igualmente entre representantes de organizaes da sociedade civil, de usurios da gua e poder pblico (17 dos Municpios, 2 do Governo Estadual e 1 do Governo Federal). Diferentemente do Comit Guandu, a organizao desse Comit tem sido confusa e a participao dos municpios tem sido fraca. Um dos problemas apontados a falta de apoio efetivo da SERLA e do CERH, o que dificultou sua estruturao, embora comits na mesma situao tenham conseguido alcanar resultados significativos, como o Comit Guandu e o Comit Lagos So Joo. A Bacia tambm dispe de recursos da cobrana pelo uso da gua: a arrecadao anual foi de R$ 650 mil em 2008, esperando-se atingir o valor de cerca de R$ 2,3 milhes, em 2009. Por outro lado, o fato de envolver territrios com realidades scio-econmicas, demandas e interesses extremamente diversificados, como a regio da Lagoa Rodrigo de Freitas, rea de elite do municpio do Rio de Janeiro, e reas extremamente carentes da Baixada Fluminense, dificulta a tomada de decises. Em suma, o Comit da Baa de Guanabara ainda no conseguiu alcanar expressividade regional. Temos assim dois Comits com capacidade diferenciada de ao e estruturao, ressaltando que a maior parte do territrio da RMRJ est dentro da rea de atuao do Comit da Baia de Guanabara, ainda frgil e pouco organizado, no sendo, portanto, articulador de uma possvel cooperao. O outro ator chave na gesto das guas a CEDAE, responsvel pelos sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio na maior parte dos municpios da RMRJ. Mesmo sendo a maior usuria da gua da regio metropolitana e a principal responsvel pela poluio dos recursos hdricos, tem-se mostrado pouco disponvel a respeitar diretivas estabelecidas pelo Sistema Estadual de Recursos Hdricos, estrutura institucional organizada para garantir o uso sustentvel e a preservao dos recursos hdricos. A ao contraditria da CEDAE se revela no problema da poluio do Guandu. As duas lagoas artificiais, situadas a montante da tomada de gua, esto com a qualidade de suas guas comprometida
1 Rio de Janeiro, Duque de Caxias, Nilpolis, So Joo de Meriti, Mesquita, Belford Roxo, Nova Iguau, Petrpolis, Mag, Guapimirim, Cachoeiras de Macacu, Itabora, Tangu, Rio Bonito, So Gonalo, Niteri e Maric.
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em decorrncia da poluio oriunda principalmente dos rios Poos/Queimados e Cabuu/Ipiranga, que recebem esgotos no tratados e efluentes industriais provenientes do Plo Industrial de Queimados. A poluio junto tomada de gua da Estao de Tratamento de Agua (ETA) do Guandu aumenta os custos de produo da gua tratada, traz dificuldades operacionais para a ETA e compromete a qualidade da gua distribuda populao. As condies do saneamento bsico no territrio da bacia, principalmente em relao ao esgotamento domstico, so extremamente precrias. Atualmente, menos de 10% da populao urbana situada na bacia servida por rede do tipo separador absoluto e menos de 1% dos esgotos sanitrios produzidos sofre algum tipo de tratamento, o restante lanado in natura nos corpos de gua. A implantao e/ou ampliao dos sistemas de coleta e tratamento dos efluentes sanitrios, sob responsabilidade da CEDAE, condio indispensvel para reverter a tendncia de agravamento da degradao dos corpos hdricos da bacia. Existe, portanto, um paradoxo: a CEDAE vem aumentado continuamente os investimentos para viabilizar a qualidade da gua na ETA Guandu, mas no tem um programa especfico para a melhoria dos sistemas de coleta e tratamento de esgotos para os municpios de Seropdica, Paracambi, Queimados e Japeri. A CEDAE participa do Comit Guandu, mas at pouco tempo no respeitava suas decises. De fato, o maior usurio da bacia, a CEDAE, responsvel por quase 97% do valor total da cobrana, at 2008, no estava pagando pelo uso da gua. Os municpios metropolitanos tambm se apresentam pouco aparelhados para integrar um modelo de gesto integrada e sustentvel de servios de saneamento. Tendo repassado a administrao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio CEDAE, eles no conseguem interferir sobre o planejamento e gesto dos servios implementados por essa companhia. Existe uma insatisfao com os servios prestados pela companhia, mas no se formaliza o conflito. As tentativas de mudana na gesto, seja pela ruptura de contrato, seja por um questionamento mais explcito das prefeituras em relao atuao da CEDAE no ocorrem. Da parte da companhia, tambm no existem maiores iniciativas de estabelecer um dialogo com os municpios. A CEDAE usa o argumento de que as rupturas de contrato no se viabilizaro, pois ela tem ativos nas regies onde presta servios e ter de ser remunerada pelos servios e pelos ativos caso no haja renovao. No caso da RMRJ, so poucos os municpios que disporiam de recursos para arcar com essa remunerao. As afirmativas do diretor comercial da companhia, sobre a relao com o municpio de Belford Roxo, so ilustrativas do padro de relao da companhia com os municpios metropolitanos mais pobres: Ns temos l estaes de tratamento de esgotos e suprimos o municpio com gua. Trata-se de uma regio carente, e ns estamos dispostos a trabalhar em parceria com a prefeitura para que a populao tenha um melhor servio. Mas a forma contratual como isso ser feito e quem vai aportar os recursos so questes que tero de ser discutidas. H algumas situaes em que h grande demanda de gua e coleta de esgotos, mas s vezes no h a mesma disposio de fazer a remunerao pelos servios prestados. A CEDAE uma sociedade annima, com registro em Bolsa, tem acionistas, e tem que apresentar um desempenho razovel. Trata-se de uma rea carente, mas a CEDAE uma empresa. Esse tipo de coisa tem que ser analisado no contexto do conjunto da oportunidade comercial Mais recentemente, em funo das obras do PAC Saneamento, muitos municpios insatisfeitos com a atuao da CEDAE esto revendo suas posies. S no PAC CEDAE sero investidos na RMRJ R$ 1.073,65 milhes, dos quais R$ 734,93 milhes na Baixada Fluminense. A perspectiva de realizao de investimentos importantes em seus territrios, pela companhia, funciona como um sedativo para o conflito com os municpios, esmaecendo os poucos questionamentos existentes. Foi com base nessa perspectiva que a CEDAE renovou o contrato com a prefeitura de So Gonalo, municpio situado no leste metropolitano.
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Analisamos, aqui, o modelo de gesto de recursos hdricos existente, suas estruturas de regulao e gesto e sua capacidade de mediar conflitos relacionados aos recursos hdricos nas bacias hidrogrficas metropolitanas, identificando metas e aes voltadas para a conservao dos recursos e suas possveis interfaces com polticas e aes de saneamento e polticas de planejamento e uso do solo. Examinamos, ainda, os planos de bacia existentes e acompanhamos o funcionamento dos dois Comits de Bacia metropolitanos, atravs de participao nas reunies, sistematizao das atas e boletins e entrevistas com membros dessas organizaes. Procuramos fazer uma avaliao da compatibilidade/conflito entre aes desenvolvidas pelos responsveis pela gesto dos servios na regio metropolitana de Rio de Janeiro e as metas de conservao de recursos hdricos definidas no mbito da gesto integrada de Bacias Hidrogrficas.

Principais concluses
Dentre os dois planos de Bacia analisados, verificamos que o menos estruturado o Plano Diretor de Recursos Hdricos da Regio Hidrogrfica da Baa da de Guanabara e dos Sistemas Lagunares de Marica e Jacarepagu. Diferentemente do Plano Estratgico de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica dos rios Guandu, da Guarda e Guandu Mirim (PERH Guandu), ele foi elaborado sem discusso no mbito do Comit. Na realidade o Plano foi entregue pelos consultores e apresentado pelo governo do estado no mesmo momento da instalao do Comit. O Plano Diretor de Recursos Hdricos da Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara PDRH-BG foi desenvolvido no mbito dos Programas Ambientais Complementares do Programa de Despoluio da Baia de Guanabara PDBG. O PDRH-BG foi elaborado pelo Consrcio Ecologus-Agar, com financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID e sob a superviso da Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente FEEMA e da Fundao Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas SERLA, rgos vinculados Secretaria de Estado do Ambiente SEA. J o Plano de Bacia do Guandu, o PERH Guandu, resultado de um amplo processo de discusso levado a termo nas reunies mensais com a Comisso de Coordenao e Acompanhamento (CCA), formalmente constituda pelo Comit Guandu, pela Agncia Nacional de guas ANA , pela Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas (SERLA), pela Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente FEEMA e pelo Departamento de Recursos Minerais do Estado do Rio de Janeiro DRM, alm de outros atores (Instituto Estadual de Florestas IEF, representantes de municpios, representantes dos setores usurios da gua e da sociedade civil) e por meio da realizao de quatro consultas pblicas, assegurando ao Comit Guandu e a todos os demais envolvidos e interessados na gesto da bacia dos rios Guandu, da Guarda e Guandu Mirim uma participao efetiva na construo do PERH Guandu. Este envolvimento fundamental, pois o PERH deve ser o norteador das decises do Comit e um dos pilares da gesto integrada e participativa dos recursos hdricos nessa bacia hidrogrfica. Este fato torna o Plano da Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara mais frgil, independentemente das suas qualidades enquanto instrumento tcnico. As aes propostas pelo plano no foram construdas coletivamente a partir de uma interface entre consultores tcnicos e atores sociais presentes no Comit, como nos casos dos Planos do Guandu e do Alto Tiet, o que faz com que poucas dessas aes sejam conhecidas e incorporadas pelos instrumentos de planejamento territorial dos municpios. Diferentes autores destacam a importncia do Plano de Bacia como pacto entre atores pblicos e da
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sociedade civil voltado para uma gesto sustentvel das guas em reas metropolitanas. No caso do Plano da Regio Hidrogrfica da Baa da de Guanabara, este carter de pacto nunca chegou a existir. O acompanhamento das reunies do Comit instalado em 2007, realizado ao longo de 2007 e 2008, revelou a fraca participao dos governos municipais, o que no ocorre nos outros dois comits de Bacia (Guandu e Alto Tiet), onde esta participao reconhecida pelos governos municipais como uma prtica importante, estando j consolidada. Mesmo avaliando que essa representao no suficiente para resolver todo o conjunto de problemas derivados da complexa articulao entre os objetivos de sustentabilidade da bacia em seu conjunto e de desenvolvimento urbano e crescimento econmico de cada um dos municpios, e reconhecendo os conflitos que surgem dos diferentes interesses representados nos Comits de Bacia, o fato de haver participao o primeiro passo para a resoluo de conflito, para uma concertao entre os diferentes interesses e harmonizao de condutas. Em termos de metas e aes propostas para a conservao dos recursos hdricos e suas possveis interfaces com polticas e aes de saneamento e polticas de planejamento e uso do solo, a anlise dos Planos de Bacia mostrou que tambm a estrutura apresentada no Plano da Regio Hidrogrfica da Baa da de Guanabara tambm a mais frgil. Um plano de bacia para bacias metropolitanas, onde problemas decorrentes da ocupao irregular e predatria do espao e da ausncia de infra-estruturas sanitrias adequadas so as principais causas de comprometimento da disponibilidade hdrica, deveria dar um tratamento especfico e aprofundado s interfaces entre polticas e aes de saneamento, polticas de planejamento e uso do solo e preservao de recursos hdricos em qualidade e quantidade. O Plano Diretor do Guandu possui um captulo (12) referente ao quadro poltico institucional da gesto dos recursos hdricos, onde so abordadas as interfaces com os sistemas municipais de gesto. O Plano assinala que os municpios desempenham papel fundamental na gesto de recursos hdricos, pois so responsveis pelo uso e ocupao do solo. So eles tambm que esto mais perto dos problemas de guas e do meio ambiente. O plano enfatiza que a atuao dos municpios na rea de recursos hdricos requer o estabelecimento de estruturas organizacionais prprias, freqentemente no mbito da estrutura administrativa ambiental, e faz uma analise das estruturas de gesto ambiental dos municpios que compem a bacia. Porm, ele no aprofunda a anlise dos instrumentos de regulao do uso e ocupao do solo dos municpios existentes no territrio da Bacia do Guandu, como faz o Plano de Bacia do Alto Tet. O Plano Diretor de Recursos Hdricos da Regio Hidrogrfica da Baa da de Guanabara e dos Sistemas Lagunares de Marica e Jacarepagu no trata especificamente a questo do planejamento e regulao do uso do solo no territrio da bacia. No existe captulo especifico relativo ao tema, apenas menes gerais ao processo de ocupao urbana crescente e desordenada. Assim, na RMRJ so fracas as relaes entre diretivas de planejamento do uso e conservao de recursos hdricos e as diretivas municipais relativas ao uso e ocupao do solo. Analisando alguns dos planos diretores municipais aprovados recentemente, a partir de estudo realizado com os PDs de municpios da Baixada Fluminense, verificamos que estes obtiveram avanos em relao aos planos anteriores no trato das questes relacionadas direta ou indiretamente ao uso e conservao dos recursos hdricos. Porm, estes avanos no significaram uma maior integrao entre os diferentes instrumentos setoriais de planejamento. Por outro lado, o cenrio identificado o de ausncia de planejamento em bases regionais e, em algumas situaes, com perspectivas antagnicas para uma mesma base territorial. No caso do problema das enchentes, diretrizes para a expanso ou adensamento urbano de determinadas reas, por exemplo, podem transferir inundaes de um municpio para outro, inviabilizando a urbanizao de reas situadas em cotas baixas de terreno ou que sofram influncia de mar, como o caso de muitas reas j ocupadas na Baixada Fluminense.
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Verificamos, portanto, que no caso da RMRJ, os instrumentos de planejamento e uso do solo existentes e as aes e polticas implementadas pelos municpios apresentam fraca integrao com as metas e aes propostas para a conservao dos recursos hdricos formuladas no mbito dos Planos de Bacia Hidrogrfica metropolitanos. Isso se deve a diferentes fatores, dentre os quais destacamos: as caractersticas especficas desses planos que no tratam com o devido relevo essa temtica, a fraca participao dos municpios metropolitanos nos Comits de Bacia, instncias de planejamento e gesto dos recursos hdricos e a ausncia de um corpo tcnico permanente e tecnicamente qualificado nas prefeituras (com exceo das prefeituras do Rio de Janeiro e Niteri) e um contingente expressivo de funcionrios contratados pelos municpios metropolitanos que no possuem vnculos formais com a administrao municipal, sujeitando as secretarias aos ciclos permanentes de descontinuidade a cada mudana de comando nas prefeituras. Na RMRJ, no que concerne integrao entre as possveis interfaces e integrao entre polticas e aes de saneamento implementadas pelos municpios e CEDAE e as polticas de metas e aes propostas para a conservao dos recursos hdricos, verificamos que como a quase totalidade dos municpios mantm a concesso com a CEDAE, no mbito da atuao dessa companhia que se definem as polticas e aes para o saneamento metropolitano. Nesse sentido, identificamos um conjunto de aspectos que limitam/ comprometem uma gesto integrada entre servios de saneamento e recursos hdricos na RMRJ. A CEDAE a principal usuria de gua da Bacia do Guandu, atravs da ETA Guandu que abastece mais de 8 milhes de pessoas da RMRJ. Assim, um aspecto de grande interesse para a gesto de recursos hdricos na bacia diz respeito qualidade da gua no local de captao. A CEDAE vem empenhando grande esforo para manter a qualidade de gua tratada dentro dos padres de potabilidade exigidos pela Portaria MS - 518 / 2004 do Ministrio da Sade. Porm, as duas lagoas artificiais, situadas a montante da tomada de gua, esto com a qualidade de suas guas comprometida em decorrncia da poluio oriunda principalmente dos rios Poos/Queimados e Cabuu/Ipiranga, que recebem esgotos no tratados e efluentes industriais provenientes do Plo Industrial de Queimados. A poluio junto tomada de gua da ETA Guandu aumenta os custos de produo da gua tratada, traz dificuldades operacionais para a ETA e compromete a qualidade da gua distribuda populao, uma vez ser difcil remover, via tratamento convencional, algumas substncias orgnicas produzidas por cianobactrias. As condies do saneamento bsico no territrio da bacia, principalmente em relao ao esgotamento domstico, so extremamente precrias. Atualmente, menos de 10% da populao urbana situada na bacia servida por rede do tipo separador absoluto e menos de 1% dos esgotos sanitrios produzidos sofre algum tipo de tratamento, o restante lanado in natura nos corpos de gua. A implantao e/ ou ampliao dos sistemas de coleta e tratamento dos efluentes sanitrios, sob responsabilidade da CEDAE, condio indispensvel para reverter a tendncia de agravamento da degradao dos corpos hdricos da bacia. Existe, portanto, um paradoxo: a CEDAE vem aumentado continuamente os investimentos para viabilizar a qualidade da gua na ETA Guandu, mas no tem um programa especfico para a melhoria dos sistemas de coleta e tratamento de esgotos para os municpios de Seropdica, Paracambi, Queimados e Japeri. A CEDAE participa do Comit Guandu, mas at pouco tempo no respeitava suas decises. De fato, o maior usurio da bacia a CEDAE, responsvel por quase 97% do valor total da cobrana at 2008 no estava pagando pelo uso da gua.
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Por outro lado, quando observamos as principais diretivas estabelecidas no Plano Diretor de Recursos Hdricos da Regio Hidrogrfica da Baa da de Guanabara e dos Sistemas Lagunares de Marica e Jacarepagu, organizadas em 15 Programas, verificamos que quatro deles (combate ao desperdcio de gua, implantao de infra-estrutura hidrulica para o aumento da oferta hdrica, aproveitamento racional da gua subterrnea e tratamento de efluentes sanitrios) dependem diretamente da ao da CEDAE. Como o plano recente (2007), consideramos importante para estudos futuros avaliar em que medida os instrumentos de planejamento da CEDAE (Planos Diretores de Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio) e os programas e aes desenvolvidos se coadunam efetivamente com as aes e metas estabelecidas nesses quatro programas.

As diretrizes polticas do saneamento ambiental nos planos diretores municipais


Com a aprovao da Lei da Poltica Nacional de Saneamento em 2007, que passa a vincular o repasse de recursos existncia de Planos Municipais de Saneamento Bsico, procede a investigao sobre o tratamento dado pelos Planos Diretores Municipais questo do saneamento ambiental. Os Planos Municipais de Saneamento devem ser construdos de forma articulada e complementar s diretivas da Poltica Municipal de Saneamento, explicitadas nos Planos Diretores Municipais, pois no mbito destes que se estabelecem os instrumentos para a interao entre o planejamento urbano e as aes de saneamento ambiental. Entre as aes necessrias elaborao dos Planos Diretores est necessariamente a construo de um diagnstico dos servios de saneamento e o levantamento das infra-estruturas existentes. Alm de construir um quadro da situao existente, o diagnstico deve tambm ter um carter prospectivo, avaliando em que medida os servios e infra-estruturas existentes atuam como limitadores do desenvolvimento urbano e propondo, como conseqncia, programas e aes para enfrentar este problema. Pretende-se neste trabalho analisar o tratamento dado questo do saneamento ambiental nos Planos Diretores Municipais recentemente aprovados na regio da Baixada Fluminense, onde vivem trs milhes e meio de habitantes, dos oito milhes que habitam a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ). A regio concentra uma populao que, em mdia, tem renda familiar de at dois salrios mnimos, sendo, na sua maioria, negra, jovem e feminina. Nos oito municpios que conformam a regio da Baixada, a realidade dos servios de saneamento ambiental precria em todos os seus componentes. Mesmo nos municpios com mais de 90% de domiclios ligados rede geral de gua segundo o Censo do IBGE-2000, como Nova Iguau e So Joo de Meriti, so conhecidos os problemas relativos freqncia irregular do abastecimento, falta de presso na rede e m qualidade da gua que chega nas residncias. Problemas de interrupo e irregularidade no abastecimento implicam na adoo de solues paliativas. Muitas vezes os moradores recorrem aos poos como soluo para cobrir as falhas no sistema de abastecimento de gua. Em pesquisa realizada em 2000 pela Escola Nacional de Sade Pblica da Fiocruz, no municpio de Nova Iguau, verificou-se que em um universo de 241 domiclios pesquisados, 80 consumiam gua que apresentava um ndice de coliforme totais e fecais acima do considerado normal. Dessas 80 casas, 36 recorriam a poos e 44 tinham como fonte de abastecimento apenas a rede pblica. Em So Joo de Meriti, dados do Datasus demonstravam em 2001, que 80% dos atendimentos a crianas de at 5 anos de idade nos dois postos de sade existentes na cidade, foram causados por doenas de veiculao hdrica, ou seja, pela contaminao atravs das guas poludas.
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A situao dos servios de esgotamento, tanto em termos dos sistemas de coleta, quanto no que tange ao tratamento dos efluentes na Baixada Fluminense ainda mais precria, como mostram dados do Censo do IBGE, indicando importantes dficits no acesso aos servios. Dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico de 2000 demonstram que na maior parte dos distritos municipais da Baixada Fluminense no existe sistema separador, sendo os esgotos ligados rede de drenagem. As estruturas de tratamento de esgotos da Baixada comearam a ser construdas na dcada de 90 atravs do Programa de Despoluio da Baa de Guanabara, no entanto, elas funcionam precariamente em funo da inexistncia de redes de coleta na regio. Verificamos ainda que o assoreamento dos rios e canais e a ausncia ou a precariedade da rede de drenagem, associados ocupao ribeirinha para fins industriais e de moradia, ao desmatamento, crescente impermeabilizao do solo com o asfaltamento das vias, juntamente com a coleta e destino inadequado do lixo, colocam parte importante da Baixada Fluminense em situao de risco a enchentes que provocam mortes, perdas materiais, aumento de doenas. Investimentos histricos realizados na regio por diferentes governos estaduais chegam a somar, desde a dcada de 80, mais de 3 bilhes de reais, sem, no entanto, assegurar efetivamente o acesso universal ao saneamento ambiental, habitao e a um ambiente com mais qualidade populao. Explicaes para isso tm relao com: (i) a falta de um diagnstico profundo sobre a dimenso do problema na regio, orientando corretamente o perfil de interveno; (ii) a descontinuidade e desintegrao entre programas e projetos implementados ao longo desses anos na regio. Cada novo programa elaborado e apoiado com financiamento por agncias multilaterais no parte de um diagnstico claro do que efetivamente existe de rede de servios; (iii) as disputas polticas da regio, por muitas vezes descaracterizam os projetos; (iv) falta de controle social, pois embora exista este componente em vrios destes projetos, o seu formato no tem permitido a participao efetiva da populao; (v) a falta de capacitao institucional, aliada cultura centralizadora dos governos estaduais em relao gesto do saneamento; (vi) a forte cultura clientelstica nas gestes municipais; (vii) a crescente desmobilizao de movimentos organizados, os quais necessitam de formao de novos quadros para acompanhamento crtico da implementao de polticas. Nesse contexto, foram formulados entre 2005 e 2007 os novos Planos Diretores Municipais analisados neste trabalho. A partir do levantamento e da sistematizao dos Planos Diretores Municipais de Duque de Caxias, Belford Roxo, Mesquita e So Joo de Meriti e de dois documentos formulados pelo Ministrio das Cidades (Guia para a Elaborao de Planos Municipais de Saneamento e Plano Diretor Participativo guia para a elaborao pelos municpios e cidados), foi definido um conjunto de questes que orientaram a anlise dos planos, no sentido de verificar os seguintes aspectos: se existe uma concepo de integrao entre os diferentes servios que compem o setor de saneamento ambiental; se as diretivas de expanso da cidade levam em considerao a capacidade da infra-estrutura de saneamento; se as solues para o saneamento esto adequadas realidade social e econmica do municpio; se existe uma preocupao com a preservao dos mananciais; se o plano trata adequadamente a relao entre as inundaes urbanas, ocupao de faixas marginais de rios e a impermeabilizao do solo; se existe previso de solues adequadas para a disposio final dos resduos slidos; se existe uma definio de princpios para a formulao de uma Poltica Municipal de Saneamento; se so criados canais de acesso informao e participao da populao; se existe articulao da poltica municipal de saneamento com a poltica municipal de habitao; se existe perspectiva de construo de uma articulao intermunicipal na regio da Baixada Fluminense, com vistas soluo dos problemas de saneamento ambiental. A anlise das polticas de saneamento propostas pelos quatro planos diretores municipais selecionados ser realizada separadamente para cada municpio. A partir dos dados levantados apresenOlhares Sobre a Metrpole do Rio de Janeiro: Poltica Urbana e Gesto Pblica

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taremos ao final desse trabalho uma avaliao, em conjunto, da situao dos municpios da Baixada Fluminense, em relao s exigncias colocadas pela Poltica Nacional de Saneamento. O Plano Diretor de Duque de Caxias no possui um captulo exclusivo para as polticas de saneamento. A poltica de saneamento est inserida no captulo IV que trata da poltica de obras urbanas, abordando conjuntamente saneamento ambiental (abastecimento de gua, drenagem pluvial, esgotamento sanitrio, disposio de resduos slidos) e outras infra-estruturas urbanas, como fornecimento de energia e iluminao pblica. As diretivas com relao ao saneamento encontram-se no artigo 22 que define diretrizes da poltica de obras e gesto de infra-estrutura no municpio. Ao examinarmos as solues para o saneamento compatveis com a realidade social e econmica do municpio, precisamos considerar a realidade de Duque de Caxias, onde encontramos, em sua grande parte, uma populao em situao de carncia, desprovida de servios de infra-estrutura urbana adequados. importante identificar as preocupaes inseridas na lei que apontam para a soluo de tais iniqidades. Existem na lei do PD, determinaes que caminham nesta direo, de maneira direta ou indireta. O Plano Diretor inicialmente insere preocupaes referentes reduo das desigualdades sociais, no art. 5 relativo aos seus objetivos gerais. Entre as inmeras aes institudas, verifica-se a promoo da funo social da propriedade, a relao harmnica entre o meio ambiente natural e construdo, o acesso infra-estrutura social e urbana, a ordenao do parcelamento, a ocupao e uso do solo e a preservao do patrimnio ambiental e cultural; o estmulo ao acesso de toda a populao ao abastecimento de gua em quantidade suficiente e dentro dos padres de potabilidade; o apoio a pesquisa de tecnologias de saneamento alternativas e de baixo custo operacional para comunidades carentes; a divulgao e realizao de programas de orientao economia da gua e de educao sanitria em relao aos despejos de esgotos e guas servidas; resolues referentes problemtica dos aterros sanitrios e da situao de fragilidade ambiental que a falta de infra-estrutura urbana agrava e que inevitavelmente atinge a populao como um todo, entre outros. Com relao preservao dos mananciais, destacam-se diferentes incisos do pargrafo VIII, relativos promoo de gestes junto aos rgos de governo e iniciativa privada, no sentido de proteo das nascentes de gua localizadas em territrio municipal e de controle, montante, dos pontos de captao de gua do municpio e da instalao de empreendimentos poluentes, promovendo, se necessrio, convnios de cooperao mtua com outros municpios ou entes pblicos. Segundo o PD, o Poder Executivo dever incentivar a criao de um Conselho Intermunicipal de Gesto de Bacias dos Rios da Baixada. O PD considera as moradias localizadas nas faixas marginais de rios e mananciais, reas de risco. No captulo referente Poltica Ambiental, o PD de Caxias prope o Programa de Ao Municipal para Recuperao de Recursos Hdricos, contemplando adequado remanejamento de populao ribeirinha em situao de risco, recuperao de mata ciliar e tratamento de efluentes. No que se refere questo relativa s diretivas de expanso da cidade, leva em considerao a capacidade da infra-estrutura de saneamento, destacando a necessidade de condicionar o licenciamento da expanso urbana verificao da disponibilidade instalada ou projetada dos sistemas de abastecimento de gua. Ele destaca tambm a necessidade de promover solues naturais de drenagem urbana, ampliando as condies de infiltrao das guas pluviais no solo. A questo do condicionamento da expanso urbana existncia de infra-estrutura tambm tratada no ttulo IV relativo ao macrozoneamento, onde esto definidas zonas de ocupao controlada, bsica e preferencial, em funo das condies e disponibilidade de infra-estrutura urbana, capacidade da rede viria e das diretrizes estratgicas de expanso urbana do Plano Diretor.
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Com relao ao artigo 22, verificamos que este no explicita uma concepo de integrao entre os diferentes servios que compem o setor de saneamento ambiental, porm ele aponta a necessidade de integrao entre as aes dos rgos de governo responsveis pelas diferentes infra-estruturas. De fato, o termo saneamento aparece poucas vezes no Plano Diretor, sendo tratado na maior parte das vezes como infra-estrutura, o que esvazia o conceito de saneamento ambiental. Os princpios para a formulao de uma Poltica Municipal de Saneamento encontram-se, sobretudo, no artigo 22, dentro da Poltica de Obras e Infra-estruturas. De fato, o PD de Duque de Caxias no trata explicitamente de polticas integradas em prol do saneamento ambiental, entretanto, determina diversas aes em diferentes artigos que seriam as bases para a formulao de uma poltica municipal de saneamento. Todavia, o Plano Diretor apenas cita a necessidade de elaborao do Plano Municipal de Saneamento, mas no d relevo a este tema e no define os princpios da Poltica Municipal de Saneamento. Dois aspectos merecem destaque: (i) nos objetivos estratgicos faz-se referncia aos investimentos de recursos oramentrios em saneamento; (ii) no artigo 22 est prevista a elaborao de estudo de viabilidade scio-econmica de implantao de uma Companhia Municipal de guas e Esgoto. Estes dois aspectos revelam um interesse do municpio em ampliar sua ao no campo do saneamento ambiental. No entanto, esta perspectiva no nos parece efetiva na medida em que as referncias ao diagnstico da situao de saneamento e ao Plano Municipal de Saneamento apresentam-se pouco aprofundadas. No foi verificado cadastro ou diagnstico dos servios de saneamento. Com relao ao diagnstico, o artigo 21 (Ttulo III Capitulo IV Item VIII, a) apenas indica a necessidade de recadastramento da rede de drenagem, para apoio ao planejamento e manuteno das instalaes existentes. Com relao s solues para a disposio final de resduos slidos, o PD aponta a necessidade de se intensificar medidas para garantir a imediata desativao do Aterro Sanitrio de Jardim Gramacho, com a criao de aterro sanitrio prprio. No que concerne participao social, isto , criao de instncias para a participao da populao e canais de acesso informao, verificamos que o PD cria o Conselho Municipal de Desenvolvimento da Cidade de Duque de Caxias CONCIDADE com suas respectivas cmaras tcnicas e com funes propositivas e deliberativas com relao poltica municipal de saneamento. O CONCIDADE dever deliberar sobre os contratos de concesso de servios pblicos de coleta de lixo, de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, e de transportes, com apoio de audincias pblicas de ampla divulgao. Com relao s informaes populao sobre servios de saneamento, no existem diretivas claramente explicitadas. Examinando a articulao da poltica municipal de saneamento com a poltica municipal de habitao, verificamos que o Plano Diretor procura integrao com os rgos municipais competentes de obras e infra-estrutura, de habitao e de ordenamento e controle urbano. No que tange uma articulao regional, esta no tratada com a devida relevncia no PD de Duque de Caxias. Este faz referncia necessidade de compatibilidade entre a Poltica Municipal de Saneamento e o Plano Regional de Saneamento, todavia no faz nenhuma referncia a uma possvel articulao regional. Esta referncia est presente no que concerne aos recursos hdricos: no artigo 7, que define as diretrizes da Poltica Ambiental do Municpio, est assinalado que o poder executivo dever incentivar a criao de um Conselho Intermunicipal de Gesto dos Rios da Baixada. O PD de Belford Roxo possui um capitulo especifico para Meio Ambiente e Saneamento (captulo IV). Nele so apresentadas as diretrizes para a poltica municipal de saneamento que incorporam na definio da poltica um conceito amplo de saneamento ambiental (abastecimento da gua; esgotamento sanitrio; drenagem, coleta e destino de resduos slidos, e proteo ambiental), adotando, por conseguinte, uma viso integrada para as polticas pblicas de saneamento. No artigo 52, o Plano aponta, como um dos
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objetivos gerais da poltica de meio ambiente e saneamento para o Municpio, a adoo de uma viso integrada para as polticas pblicas de saneamento bsico, gesto dos recursos hdricos e do meio ambiente. Est colocada como exigncia a elaborao do Plano Municipal de Saneamento Ambiental, mas no so definidos de forma detalhada os componentes do mesmo. Todavia, o PD destaca em cada um dos componentes do saneamento ambiental a necessidade de elaborao de planos setoriais. Podemos supor que o Plano Municipal de Saneamento Ambiental seria uma agregao de planos setoriais. Este procedimento pode levar a um comprometimento da necessria articulao entre os setores. Um aspecto a ser destacado a diretriz que prev a reviso do contrato com a concessionria CEDAE, a fim de incluir metas e prazos para universalizar os servios de gua, coleta e tratamento de esgoto. O PD de Belford Roxo faz referncia integrao intersetorial quando sinaliza a necessidade de promoo e articulao institucional entre a concessionria de gua e esgotos e os rgos ou entidades responsveis pela preveno da sade pblica e meio ambiente para a integrao de aes relativas gua distribuda populao. No que concerne questo de se as diretivas de expanso da cidade levam em considerao a capacidade da infra-estrutura de saneamento, verificamos que o Plano destaca dois aspectos importantes: (i) para haver condies de habitabilidade, estas devero estar condicionadas existncia de infra-estrutura e servios urbanos; (ii) as reas j ocupadas devem ser dotadas de infra-estruturas e a expanso urbana deve estar atrelada implantao de infra-estrutura e preservao ambiental. Belford Roxo, como outros municpios da Baixada, apresenta um percentual expressivo de sua populao nos extratos de baixa renda. Este ponto fundamental para avaliar se as solues indicadas o seu PD esto adequadas realidade social e econmica do municpio. No capitulo referente a Meio Ambiente e Saneamento, o Plano aponta, no art. 53 que trata das diretrizes gerais para a gesto da poltica de meio ambiente e saneamento bsico, a reduo das deficincias dos servios urbanos que geram impactos negativos na qualidade de vida da populao. No artigo 60, est indicado que para melhorar as condies de saneamento bsico no Municpio, dever ser planejada a oferta universal de saneamento bsico - gua, esgoto e drenagem urbana. O PD tambm avana ao incluir nos Instrumentos de Ordenao Territorial o Plano Municipal de Saneamento Ambiental, que tem entre suas diretrizes, a garantia acessibilidade aos servios urbanos em todo territrio municipal e a garantia da qualidade de vida aos cidados. Todavia, no existem explicitados os mecanismos para viabilizar esta garantia do acesso a todos os cidados. O Plano Diretor no define reas prioritrias para investimento em saneamento ambiental. As AEIS (reas especiais de interesse social) que poderiam servir de indicador para investimentos prioritrios sero definidas na lei de zoneamento a ser elaborada. Por outro lado, a inexistncia de um diagnstico da situao real dos servios de saneamento, precedendo o PD e a falta de uma diretiva clara sobre a necessidade de realiz-lo, compromete uma avaliao da compatibilidade do Plano com a realidade municipal no que diz respeito ao saneamento. Quanto existncia de uma preocupao com a preservao dos mananciais, verificamos que este um aspecto bem desenvolvido no PD de Belford Roxo, que inclui uma seo referente ao controle e gerenciamento dos recursos hdricos voltado para a garantia da disponibilidade de gua em padres de qualidade adequados aos respectivos usos, onde se destacam diferentes medidas voltadas para a necessidade de proteo das reas de mananciais e de preservao das reas de nascentes existentes no municpio. Existe tambm no PD uma sesso especfica relativa ao controle das enchentes e a reduo dos seus efeitos em Belford Roxo, explicitando as aes que o poder pblico municipal dever implementar (artigos 56 e 57). Nesta sesso, destaca-se a necessidade de desenvolvimento de um Plano Integrado de Drenagem Urbana, como parte do Plano Municipal de Saneamento Ambiental .
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O PD identifica as reas ribeirinhas desocupadas, localizadas nos bairros ao longo dos rios e crregos que cortam o municpio como reas de Qualificao Ambiental Urbana, isto , reas consideradas prioritrias para execuo de projetos de qualificao e revitalizao. As moradias situadas s margens de rios e outros cursos dgua e em reas sujeitas a inundaes so consideradas reas de risco passiveis ou no de regularizao. No captulo referente ao Macrozoneamento, definida a Macrozona de Ocupao Restrita que abrange reas situadas nas faixas marginais de cursos de dgua e sujeitas a inundaes, marcadas pela presena de ocupaes irregulares, sendo consideradas como imprprias urbanizao pela legislao estadual e federal. Nesta Macrozona, o PD destaca ainda a necessidade de coibir a ocupao nas reas ribeirinhas, sujeitas inundao, e de manter livres de ocupao residencial as reas destinadas bacia de reteno. O PD aponta a necessidade de utilizar reas de plancie de inundao para parques lineares. Com relao disposio final de resduos slidos, o PD destaca no artigo 67 a necessidade de instalar o complexo de tratamento e disposio final de resduos e de realizar a recuperao ambiental das reas dos antigos aterros sanitrios. Em diferentes artigos o Plano indica que o sistema de planejamento e gesto da cidade ser participativo e integrado. No captulo referente ao meio ambiente e saneamento, o PD de Belford Roxo indica a criao do Conselho de Saneamento Municipal (artigo 53), porm no explicita a composio deste Conselho, que carter ele ter (deliberativo ou consultivo) nem a forma como ele se articula ao Conselho de Planejamento e Gesto da Cidade. Este Conselho se constitui, enquanto rgo colegiado de carter consultivo e deliberativo, como fim para promover a integrao entre a sociedade e o Poder Executivo Municipal na construo de uma gesto de co-responsabilidade, visando alcanar o desenvolvimento urbano em Belford Roxo. Todavia, em nenhum momento fica explcito o carter deliberativo deste Conselho, mas, sim, o seu carter consultivo. O PD de Belford Roxo no explicita os canais de acesso informao sobre saneamento. No que tange a articulao da poltica municipal de saneamento com a poltica municipal de habitao destacamos diretiva central de que toda habitao dever dispor de condies de higiene e segurana que permitam sade e bem-estar populao, o que representa ser atendida por infra-estrutura, servios urbanos e equipamentos sociais bsicos. Para isso, esto colocadas as diretivas de dotarem as reas, j ocupadas, com infra-estruturas e controlar a expanso sempre atrelada implantao de infra-estrutura; o controle da ocupao de reas de risco e de novos assentamentos irregulares atravs de programas de esclarecimento a populao e a definio dos programas de regularizao fundiria tambm devem estar atrelados a programas de infra-estrutura urbana. Nas reas Especiais de Interesse Social - AEIS - estabelecidas para fins de regularizao urbanstica e fundiria e para definio de parmetros e critrios diferenciados para o parcelamento e a ocupao do solo, so garantidos o saneamento bsico, a instalao das redes de servios urbanos e os equipamentos sociais necessrios. Avaliando se existe perspectiva de construo de uma articulao intermunicipal na regio da Baixada Fluminense, com vistas soluo dos problemas de saneamento ambiental, verificamos que este aspecto mencionado no art. 60 que sinaliza a necessidade de se articular planos e projetos municipais com planos e projetos estaduais e federais, visando a melhoria dos servios de saneamento bsico; no existe, porm, referncia a uma articulao intermunicipal, salvo no artigo que menciona a proteo e a recuperao ambiental das bacias hidrogrficas compartilhadas. Quanto ao PD de So Joo de Meriti, este possui um capitulo especfico que trata do saneamento (Capitulo IV - Da Poltica de Saneamento Ambiental e Servios Urbanos). A concepo de saneamento do PD de So Joo de Meriti apresenta uma concepo muito ampla de saneamento, sendo considerados
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servios pblicos essenciais ao saneamento ambiental da cidade: abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, manejo das guas pluviais; distribuio de energia eltrica; gesto de resduos slidos; iluminao pblica; pavimentao e controle de vetores. A prestao desses servios deve ser orientada pelos princpios que norteiam a elaborao da Poltica de Saneamento Ambiental e Servios Urbanos, a saber: universalizao, integralidade, eqidade, regularidade e continuidade. Nesse sentido, as diretrizes da Poltica de Saneamento Ambiental quando apontam para a necessidade de universalizao do acesso, entende que os servios de saneamento ambiental integrado devero se estender a toda a rea da cidade, sendo dada prioridade ao atendimento das reas ainda no servidas por redes de gua potvel e de esgoto sanitrio, por meio de complementao ou ativao das respectivas redes de distribuio e coletoras. dado um prazo de 5 anos para a complementao da rede de distribuio de gua do municpio, com o objetivo de universalizar o abastecimento, a contar da promulgao da Lei. No que concerne ao esgotamento sanitrio, o PD de So Joo estabelece como diretrizes a prioridade a investimentos que proporcionem o impedimento do contacto dos efluentes de esgoto sanitrio no tratado com o meio ambiente; ele destaca a necessidade de realizar estudos e projetos para instalao de rede coletora de esgotamento sanitrio e respectivo tratamento, com o objetivo de se alcanar a universalizao da coleta e tratamento do efluente sanitrio no prazo de 20 anos. Apesar do Plano Diretor apontar a necessidade de elaborao de um cadastro da rede existente, formal e informal, para instruir os projetos, no existe referncia a um Plano Municipal de Saneamento, com metas de curto, mdio e longo prazos, o que seria um instrumento central para tornar vivel estas diretivas do Plano. Apenas com relao aos servios de drenagem explicitada a necessidade de formulao de um Plano Diretor Municipal de Drenagem Urbana. O PD de So Joo menciona a necessidade de realizao de estudos para a questo da municipalizao dos servios de reservao e distribuio de gua potvel. Quando examinamos se as diretivas de expanso da cidade levam em considerao a capacidade da infra-estrutura de saneamento, preciso considerar que So Joo de Meriti um dos municpios com maior densidade de ocupao do pas, sendo inexistentes as reas livres disponveis para expanso. O PD de So Joo de Meriti define duas zonas, a urbana e a urbana consolidada: a zona urbana aquela onde h infra-estrutura bsica, como gua potvel, esgotamento sanitrio, distribuio de energia eltrica e manejo das guas pluviais; a zona urbana consolidada aquela onde alm da infra-estrutura bsica, h a complementar, como iluminao pblica, pavimentao e rede de telefonia. Como os outros municpios da Baixada, So Joo de Meriti tambm apresenta um percentual expressivo de sua populao nos extratos de baixa renda. Partindo do princpio de que este o ponto fundamental para avaliar se o Plano Diretor indica solues para o saneamento adequadas realidade social e econmica do municpio. No existe nenhuma diretiva especifica voltada para a proviso de servios em reas de populao de baixa renda, ou para as AEIS (rea de Especial Interesse Social). O PD no define reas prioritrias para investimento em saneamento ambiental. No que diz respeito existncia de uma preocupao com a preservao dos mananciais, verificamos que no existem mananciais em So Joo de Meriti. Porm, no capitulo referente recuperao ambiental, o Plano afirma que devero ser realizadas aes pelo poder pblico para melhorar a qualidade ambiental da cidade e conseqentemente de vida da populao, atravs da recuperao dos principais rios e bacias da regio. O PD trata da questo dos recursos hdricos na sesso referente drenagem. Nesta, ele assinala que o sistema de drenagem urbana municipal dever ser discutido no mbito metropolitano, estabelecendo integrao das polticas implantadas pelo municpio, com os demais municpios da Baixada Fluminense, contribuintes do sistema de bacia formados pelos principais rios que passam na cidade. No que diz respeito s faixas marginais de rios, o PD estabelece que estas faixas de proteo de
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todos os cursos dgua devem ser adequadas calha necessria para as vazes mximas, o acesso para manuteno e a preservao da vegetao marginal existente ou revegetao. Este um aspecto importante para o municpio de So Joo de Meriti, que apresenta uma das maiores densidades de ocupao do solo do Brasil, onde, por conseguinte, existe uma forte demanda por terra para ocupao. Com relao disposio final de resduos slidos, So Joo de Meriti tambm apresenta uma particularidade relacionada densidade de ocupao: no existem reas disponveis para a instalao de aterros sanitrios. O PD prope, portanto, a organizao de um frum de discusso metropolitano que contemple, dentre outras questes, a participao dos municpios que possuem problemas com a destinao de seus resduos, e a organizao de uma base de dados intermunicipal que subsidie a elaborao de um plano de controle de resduos e monitoramento da sua destinao final. Quanto questo da participao social, o PD de So Joo de Meriti tem como princpio a garantia da necessria transparncia e a participao dos cidados e de entidades representativas no sistema de planejamento e gesto conduzido pelo setor pblico. A poltica urbana deve se pautar pelos princpios de gesto democrtica e participativa. O art. 156 cria o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano da Cidade de So Joo de Meriti, com a finalidade de garantir a implementao do Plano Diretor, as Polticas Pblicas e as Leis dela decorrentes, bem como o de assessorar e fiscalizar o Poder Pblico na consecuo destes objetivos, a partir das seguintes polticas: uso do solo e habitabilidade; transporte, mobilidade e acessibilidade; saneamento ambiental e servios urbanos. O PD de So Joo aponta tambm para a realizao de conferncias e audincias pblicas. O Plano no explicita o carter do Conselho, remetendo essa questo lei prpria que o regulamentar. Analisando a articulao da poltica municipal de saneamento com a poltica municipal de habitao, verificamos que o PD de So Joo indica que o poder pblico fomentar e apoiar as famlias e grupos que desejem obter e promover sua moradia, no entanto, dar prioridade queles que vivem em situaes de risco. Podemos enquadrar nessas condies a populao que vive em reas de risco de inundao. A preocupao em priorizar os mais necessitados no enfraquece, entretanto, o carter social atribudo habitao, pelo Plano Diretor de So Joo; ao contrrio, s o refora. Ao analisarmos se o Plano aponta para uma perspectiva de construo de uma articulao intermunicipal na regio da Baixada Fluminense, com vistas soluo dos problemas de saneamento ambiental, verificamos que uma das diretrizes da poltica municipal de saneamento a previso de integrao do municpio com os municpios vizinhos e com o Estado, para assegurar fornecimento suficiente de gua potvel, dado a inexistncia, no territrio de So Joo de Meriti, de mananciais de gua a ser captada para este fim. Alm disso, o Art. 166 autoriza o Pblico Municipal a se consorciar com outros municpios interessados da Baixada Fluminense, rgos dos Poderes Pblicos Estadual e Federal, para conseguir a plena integrao funcional, econmica, social e de servios pblicos, particularmente nas questes ligadas a: meio ambiente, circulao e transporte; e saneamento ambiental, em especial macro-drenagem, destino final dos resduos slidos, tratamento e destino final do esgoto e abastecimento de gua. O PD de Mesquita, o ltimo a ser analisado, contm um captulo especfico para a poltica de saneamento ambiental, com a definio das disposies e diretrizes gerais e dos princpios que orientam a formulao do Plano Municipal de Saneamento. Esse captulo demonstra uma viso ampla e integrada de saneamento ambiental, englobando os servios de manejo das guas pluviais, manejo de resduos slidos, abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. So indicados os princpios que devem orientar a prestao de servios: universalizao, integralidade, eqidade, regularidade e continuidade. Nas diretrizes esto destacadas: a necessidade de integrao entre as polticas; a participao social na formulao e implementao das polticas de planejamento, controle e monitoramento dos
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servios de saneamento ambiental; a prioridade do investimento pblico em saneamento ambiental, sendo estas: os assentamentos precrios; as Zonas de Especial Interesse Social; e as reas com piores condies de moradia. Com relao disposio final de resduos slidos, o PD de Mesquita prope a promoo, em conjunto com municpios da Baixada Fluminense, de um sistema de gesto regional integrada dos resduos slidos urbanos que permita a destinao final adequada dos resduos no atingidos pelo sistema de coleta seletiva municipal. Ele no faz, porm, referncia questo do destino final dos resduos coletados pelo sistema de coleta municipal. Ao verificarmos se as diretivas de expanso da cidade levam em considerao a capacidade da infra-estrutura de saneamento, observamos que o PD de Mesquita aponta como diretriz geral o direcionamento da expanso e do adensamento da cidade para as reas com melhores condies de infraestrutura e de acesso aos equipamentos e servios pblicos, detalhando essa diretriz no capitulo de zoneamento urbano, onde esto definidas as reas suscetveis de expanso. Em relao aos outros PDs analisados, o Plano de Mesquita o que apresenta, mais claramente, a prioridade para o atendimento em saneamento para a populao de baixa renda, se adequando s exigncias da realidade scio-econmica local. Considerando esse aspecto, o Plano indica que a inadimplncia do usurio residencial de baixa renda no prejudica a garantia de abastecimento de gua, devendo a restrio de acesso aos servios assegurar o mnimo necessrio ao atendimento das exigncias de sade pblica. Ao analisarmos a questo da preservao dos mananciais, verificamos que o PD de Mesquita busca alternativas para o uso racional dos recursos hdricos, a preveno da poluio, a despoluio dos corpos hdricos e a ampliao da oferta de gua de boa qualidade. O Plano cria reas de preservao de mananciais conforme previsto no Anexo V, que delimita a macrozona de proteo ambiental. No capitulo referente poltica habitacional, o PD prev a ocupao das faixas marginais de proteo dos cursos dgua, com praas e atividades de lazer compatveis com a sua preservao. A questo da participao social na formulao das polticas e no controle da gesto pblica um aspecto central do PD de Mesquita, que institui Conferncias e Conselho das Cidades, sendo este, deliberativo e tendo entre as suas funes a aprovao, o monitoramento e a fiscalizao do Plano Municipal de Saneamento. O PD assinala a necessidade de canais de acesso informao e participao, destacando o fornecimento de dados e informaes sobre os servios pblicos de saneamento ambiental e a situao de salubridade ambiental. No que diz respeito articulao da poltica municipal de saneamento com a poltica municipal de habitao, verificamos que o PD de Mesquita aponta o acesso moradia digna como um direito da populao a ser promovido pelo poder pblico. Ele define como moradia digna a que est ligada s redes de infra-estrutura e atendida pelos servios de transporte coletivo, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, iluminao, coleta de lixo, telefonia e pavimentao; localiza-se em rea servida ou acessvel por meio de transporte pblico e por equipamentos sociais bsicos de educao, sade, segurana, cultura e lazer; dispe de instalaes sanitrias adequadas; tem garantidas as condies mnimas de conforto ambiental e habitabilidade, de acordo com padres tcnicos; e passvel de regularizao fundiria. A Poltica Habitacional deve promover o acesso moradia digna, priorizando os segmentos de baixa renda que se encontram excludos desse acesso. Para isso, as seguintes aes devem ser realizadas de forma integrada: melhoria e ampliao dos sistemas de saneamento; o reassentamento da populao residente em reas de risco, em reas com condies adequadas de moradia; a produo de habitao para a populao com renda familiar de 0 (zero) a 3 (trs) salrios mnimos, especialmente nas reas com melhores condies de infra-estrutura, equipamentos e servios pblicos. O PD
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de Mesquita aponta ainda que o Plano Municipal de Saneamento dever conter aes e programas para a integrao da poltica de saneamento ambiental com as polticas de sade, educao, transporte e mobilidade, habitao, implantao de equipamentos pblicos e de pavimentao, de forma articulada com aes de educao ambiental. Ao analisarmos se o PD de Mesquita revela uma perspectiva de construo de uma articulao intermunicipal, verificamos que nos princpios e diretrizes gerais est indicada a necessidade de uma articulao regional e metropolitana. O Plano mostra a necessidade de colaborar na construo das condies polticas, scio-ambientais, institucionais e de integrao na economia regional, necessrias para um desenvolvimento justo, saudvel e compatvel com a melhoria da qualidade ambiental, assim como a importncia de promover a integrao metropolitana na elaborao e implementao de polticas pblicas de interesse comum, especialmente com relao aos municpios da Baixada Fluminense. Nos princpios que orientam a formulao do Plano Municipal de Saneamento est colocado que este dever ser compatvel com planos metropolitanos ou intermunicipais de saneamento ambiental que venham a ser elaborados com participao do Poder Executivo municipal e da populao de Mesquita.

Concluses
A partir das questes propostas em relao anlise dos quatro Planos Diretores, podemos identificar, entre as polticas municipais de saneamento examinadas, aquelas que apresentam uma maior proximidade com as diretivas da Poltica de Saneamento concebida pelo poder executivo federal, via Ministrio das Cidades. Verificamos que o entendimento da noo de saneamento ambiental ainda representa um desafio para alguns municpios. A maioria dos Planos Diretores estudados tem, enquanto princpio, uma viso integradora de saneamento ambiental. No entanto, o municpio de Duque de Caxias no possui um captulo especfico de saneamento, estando esta poltica inserida no captulo que trata das obras urbanas. Esta uma viso clssica, que se tem na regio, sobre saneamento: o saneamento como uma questo de obras. Cabe destacar, que mesmo de forma tecnicista, como no caso de Duque de Caxias e Belford Roxo, a questo da universalizao do acesso aos servios um fator importante nos Planos Diretores dos municpios. Com relao articulao entre saneamento e as diretivas de expanso urbana, com vistas a se constituir um planejamento coerente nas cidades, observamos que preciso instituir um processo de ocupao e adensamento de acordo com as reas j servidas de infra-estrutura, como formas de proteger a populao dos riscos e da escassez (gua) e no sobrecarregar o sistema j implantado. Por outro lado, preciso explicitar, a partir do zoneamento, as reas de inundao urbana. A definio dessas reas fundamental para que se possa projetar aes futuras, tanto de preveno quanto de soluo para os casos crticos existentes, e com isso tambm utilizar restries legais de uso e ocupao do solo, interferindo na densidade populacional dessas reas. Os municpios de Mesquita, Duque de Caxias, So Joo de Meriti e Belford Roxo tm uma preocupao clara quanto necessidade de que as polticas pblicas estejam alertas sobre esta problemtica, comum nas cidades brasileiras. Na Baixada Fluminense, a expanso urbana se d majoritariamente de forma irregular. A populao de mais baixa renda tende a ocupar reas frgeis, sujeitas a freqentes inundaes. O controle da ocupao
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das reas de risco, articulado a uma poltica de proviso de habitao para as camadas de mais baixa renda, um aspecto central, para o qual apenas o Plano Diretor de Mesquita d tratamento adequado. Examinando a adequao das solues apontadas pelas Polticas de Saneamento dos diferentes Planos Diretores realidade scio-econmica dos municpios em questo, observamos que em razo da inexistncia de diagnsticos consistentes sobre a real situao dos servios de saneamento na Baixada, fica, assim, comprometida uma avaliao eficaz da pertinncia destas solues. Todos os Planos Diretores de municpios que tem mananciais em seus territrios manifestam preocupao com a sua preservao. No entanto, so poucos os que propem medidas articuladas a outros municpios, como o caso do municpio de Mesquita. Esta uma questo importante, pois um rio que recebe as guas usadas, tratadas ou no, mesmo que tenha seu curso restrito ao territrio municipal, vai desaguar em outro rio, que provavelmente se localizar um outro municpio. Isto implica necessariamente em pensar solues dentro da escala de bacia. Quanto definio de princpios para a formulao de um Plano Municipal de Saneamento, a anlise mostrou que a universalizao do acesso aos servios uma preocupao apresentada em todos os Planos Diretores. No entanto, a nfase no papel do Plano como instrumento para alcanar esta universalizao diferenciada, sendo mais destacada no Plano Diretor de Mesquita. De um modo geral, todos os quatro planos assinalam a importncia da adoo dos instrumentos de gesto participativa: audincias pblicas, conferncias e Conselhos. Porm, o carter deliberativo dos Conselhos no est claramente afirmado em todos os Planos Diretores, o que fragiliza esta instncia de participao da sociedade civil. Sinteticamente, o que se pode afirmar que, de modo geral, ainda so necessrios avanos em relao integrao metropolitana, aspecto fundamental quando se fala de polticas de saneamento ambiental, principalmente, numa regio como a Baixada Fluminense, que possui condies naturais e urbanas adversas e desafiadoras para a busca de solues tcnicas e polticas. Se observarmos o quadro institucional, tanto do governo do Estado, quanto das prefeituras da regio, no h nenhuma poltica especifica que garanta uma abordagem metropolitana da gesto territorial. Isto podemos observar, tambm, nos Planos Diretores. Por mais que os planos estejam tratando das questes especficas dos municpios, importante que existam formas de estimular as prefeituras a se reunirem para o desenho de polticas urbanas metropolitanas. Os Planos Diretores deveriam ser um destes instrumentos, pelo seu papel de Lei definidora das diretrizes da poltica urbana municipal. Um outro aspecto a ser considerado a capacidade tcnica e financeira dos municpios para a implementao das diretivas traadas pelos Planos Diretores Municipais. Seria necessrio avanar nesta pesquisa, analisando este aspecto. Sem capacidade tcnica e financeira, os Planos Diretores Municipais dificilmente conseguiro cumprir o seu papel de ordenador do desenvolvimento urbano municipal, e o de se constituir num instrumento para a reverso do quadro de precariedade de infra-estrutura urbana e de falta de moradia, que ainda prevalece na Baixada Fluminense.

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Ana Lcia Brito

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Referncias Bibliogrficas
MINISTRIO DAS CIDADES. Guia para a Elaborao de Planos Municipais de Saneamento, Braslia, Ministrio das Cidades, 2006. MINISTRIO DAS CIDADES. Plano Diretor Participativo guia para a elaborao pelos municpios e cidados, Braslia, Ministrio das Cidades, Confea, 2005. PREFEITURA MUNICIPAL DE BELFORD ROXO. Plano Diretor da Cidade de Belford Roxo. Lei Complementar n084 de 12 de janeiro de 2007. PREFEITURA MUNICIPAL DE DUQUE DE CAXIAS. Plano Diretor da Cidade de Duque de Caxias S/N da Lei aprovado em 10 de outubro de 2006. PREFEITURA MUNICIPAL DE MESQUITA. Plano Diretor da Cidade de Mesquita. Lei n355 de 25 de outubro de 2006. PREFEITURA MUNICIPAL DE SO JOO DE MERITI. Plano Diretor da Cidade de So Joo de Meriti. Lei Complementar n089 de 21 de Novembro de 2006.

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