AS CARACTERSTICAS DO FEDERALISMO

A federao no uma organizao de Estado que se apresenta de forma idntica em todos os pases que a adotam. H grande variao entre as federaes, por razes histricas, polticas e geogrficas. A federao propcia para Estados de grande amplitude geogrfica, como Brasil, Canad, EUA, ndia, embora adotada em pases cujos territrios so pequenos. Neste mdulo, vamos destacar algumas caractersticas da federao, ainda que nem todas caractersticas se manifestem em todas as federaes.

1. O federalismo deve estar previsto em uma Constituio rgida

O contedo de uma Constituio pode ser formal ou material. O contedo formal aquele que consta da Constituio rgida, mas que poderia no estar no texto constitucional. O contedo materialmente constitucional aquele que prprio das constituies, como a organizao dos poderes e os direitos fundamentais. H diversas matrias que no precisavam constar da Constituio da Repblica de 1988, pois poderiam ser tratadas em leis ordinrias. compreensvel que os Constituintes de 1987 e 88 tenham optado por uma Constituio mais extensa, j que o processo constituinte teve uma forte presena da sociedade e cada setor exercia a presso para ver contemplados seus direitos no documento normativo bsico que serviria de alicerce para a reconstruo da democracia brasileira. Esses setores alimentavam a expectativa de que, estando previsto seus direitos na Constituio da Repblica, aumentavam as chances de que tais direitos fossem efetivamente cumpridos. Juridicamente, nada impede que muitos desses direitos sejam tratados apenas no nvel da legislao ordinria e, ainda assim, sejam efetivados pelo Estado ou pelos particulares. Esses direitos so formalmente constitucionais, porque so matrias que no precisam constar da Constituio para fazer parte do mundo jurdico. A deciso de se organizar o Estado na forma federativa , ao contrrio, uma matria que no pode ficar a cargo do legislador ordinrio, pois ela material-

mente constitucional. Em uma federao, a Constituio define o mbito de competncia de cada ente federativo (Unio e Estados, para utilizar as nomenclaturas brasileiras), estabelecendo as matrias sobre as quais eles podem legislar. Secar a cargo do legislador ordinrio, como o da Unio, ele poderia alterar as atribuies dos Estados, que teriam a sua autonomia comprometida. Na Constituio da Repblica de 1988, a deciso de organizar o Estado brasileiro na forma de uma federao se expressa com evidncia nos arts. 1 e 18. interessante observar que, no art. 1 da CR, no h referncia Unio como um dos entes federativos, uma vez que essa palavra - unio - aparece no texto do referido dispositivo com letras minscula e poderia ser substituda por associao ou reunio. No art. 18 da CR, ela j aparece com letra maiscula, referindo-se a uma parte da estrutura poltico-administrativa do Estado brasileiro. Isto se deve pelo fato de o art. 1 se referir ao sentido original da federao, como um pacto entre os Estados. Nesse sentido, a Unio um resultado do pacto entre os Estados. O termo Estados a que se refere o art. 1 da CR no se refere apenas ao poder pblico, mas abarca notadamente o seu povo, que tem a titularidade da soberania de decidir se integrar a uma federao, ainda que por meio de representantes eleitos. verdade que esta deciso no aconteceu no Brasil, que nasceu na forma de um Estado unitrio. Pode-se dizer que a deciso de participar de uma federao a ltima deciso soberana das unidades que a integram, porque uma das caractersticas da federao, que a distingue da confederao, o fato de que no se pode romper com pacto federativo. Como estabelece o art. 1 da CR, a Repblica Federativa do Brasil a unio indisssolvel dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Os arts. 1 e 18 da Constituio da Repblica trazem uma novidade: a referncia aos municpios como parte da federao. Evidentemente, eles j existiam antes da Constituio da Repblica de 1988, mas no gozavam do principal atributo de um ente federado, que a autonomia. Havia, pois, uma possibilidade de ingerncia dos Estados na organizao dos Municpios. A Lei Complementar n. 3, de 28 de dezembro de 1972, do Estado de Minas Gerais, que dispunha sobre a Organizao do Municpio, estabelecia, por exemplo, regras de organizao, de atribuio e de funcionamento das Cmara Municipais, algo inimaginvel aps a promulgao da Constituio da Repblica de 1988, precisamente em virtude da autonomia assegurada aos Municpios. H autores que, apesar de sua referncia nos arts. 1 e 18 da CR, no reconhecem o Municpio como entes federados, sob a alegao de que, embora gozem

do principal atributo de um ente federativo, no dispe de outro, que a participao na formao da vontade nacional. Os Estados participam da formao da vontade nacional por meio de seus representantes, que so os Senadores. De fato, ainda que se reconheam os Municpios como entes federados, eles no ostentam os mesmos elementos que os Estados federados. Alm do ponto acima destacado, os Municpios, por exemplo, no tm trs poderes apenas Legislativo e Executivo - e suas Leis Orgnicas no so protegidas pelo controle de constitucionalidade concentrado. Apesar dessa controvrsia, inegvel que o Municpio ganhou relevo na federao brasileira, assumindo cada vez mais importncia.

2. A federao se organiza em nveis de governo composto por entidades autnomas

As federaes se organizam, como regra, em dois nveis de governo, salvo o Brasil, cuja federao composta por trs nveis de governo: Unio, Estados e Municpios. A Unio tem uma dupla dimenso, que podemos nome-las de nacional e de federal (stricto sensu) e perpassam os trs poderes. No exemplo acima, apresentamos uma situao em que a Presidente atua como representante do Estado brasileiro, composto pelos trs nveis da federao. Imaginemos agora quando a Unio celebra um contrato com um dos Estados da federao: nesta situao, a Presidente, ao subscrever o documento, no o faz mais em nome da Repblica Federativa do Brasil, pois est representando apenas a Unio. Os atos prprios do exerccio da soberania integram a dimenso nacional do Poder Executivo da Unio. Vejamos esta dupla dimenso nos poderes Legislativo e Judicirio. Toda lei editada pela Unio reconhecida como uma lei federal, mas elas se dividem em leis nacionais e leis federais em sentido estrito. Aquelas se dirigem a toda a nao, vinculando Estados e Municpios. Os exemplos so muitos, como os Cdigos Civil e Penal e a Lei de Licitao. As leis federais em sentido estrito vinculam apenas a Unio e no precisam ser observadas pelos Estados e Municpios. Como exemplos, mencionem-se a Lei n 8112, de 11 de dezembro de 1990, que dispe sobre o servidor pblico federal, e a Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que disciplina o processo administrativo federal. Nestes casos, Estados e municpios tm ou deveriam ter suas prprias leis sobre estas matrias. No Judicirio, a distino evidente. Tanto os tribunais superiores Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justia, por exemplo quanto a Justia

Federal integram o Poder Judicirio da Unio. Mas os Tribunais Superiores tm uma funo nacional, sendo instncia de recurso de decises proferidas pelos rgos jurisdicionais estaduais, em especial, os Tribunais de Justia. O art. 18 da Constituio da Repblica claro: Unio, Estados e Municpios dispem de autonomia. A soberania nacional pertence ao Estado federal, Repblica Federativa do Brasil, embora rgos da Unio sejam competentes para praticar atos que a expressam, como, por exemplo, a celebrao de um tratado . Neste caso, tais rgos o fazem em nome da Repblica Federativa do Brasil. No exemplo citado, a celebrao de um tratado, o ato efetivado pelo Presidente da Repblica (art. 84, VIII, da CR) e referendado pelo Congresso Nacional (Art. 49, I da CR). Esses atos so praticados por autoridades ou rgos que integram a Unio, mas o fazem em nome da Repblica Federativa do Brasil. O federalismo brasileiro tem a especificidade de ser divido em trs nveis de governo, Unio, Estados e Municpios, todos autnomos. A autonomia dos entes federativos pode ser dividida em quatro elementos: a) Auto-organizao refere-se possibilidade dos Estados e dos Municpios se organizarem por meio de suas Constituies e Leis orgnicas, nos termos, respectivamente, dos arts 25 e 29 da Constituio da Repblica. Caberia, aqui, a pergunta. Se Constituies Estaduais e Leis Orgnicas organizam os entes federativos regionais e locais, qual instrumento normativo organiza a Unio? A Constituio da Repblica organiza a Repblica Federativa do Brasil, mas alguns dispositivos se referem exclusivamente organizao da Unio. b) Autogoverno implica na possibilidade de eleio dos governos nos trs nveis da federao e na liberdade que tais governantes tm de tomar decises polticas, nos limites da lei. Em virtude do autogoverno, no se pode falar de relao hierrquica entre Unio, Estados e Municpios. Todos sabem que os prefeitos no devem obedincia ao Governador, nem este ao Presidente da Repblica. c) Autoadministrao cada ente federado tem a sua prpria estrutura administrativa, seus rgos e seus servidores. Quantas so as secretarias, qual a competncia de cada rgo, qual quantidade de servidores em cada carreira, so decises prprias de cada ente federativo em decorrncia de sua autonomia administrativa. d) Autonomia financeira para que as dimenses de autogoverno e autoadministrao sejam efetivas, o ente federado deve dispor de recursos financeiros prprios, ainda que estes recursos decorram de transferncias de outros entes federados constitucionalmente estabelecidas.

3. Distribuio de competncias entre os entes federados

Ao optar por uma federao, no basta o constituinte fazer referncia aos nveis de governo, assegurando-lhes autonomia. preciso estabelecer as competncias de cada ente federado em trs distintas reas: Legislativa; Administrativa ou executiva; Tributria. A Constituio da Repblica de 1988 estabelece, por exemplo, que compete privativamente Unio legislar sobre trnsito e transporte; no obstante, os Municpios so responsveis pela oferta do transporte urbano. Os Estados, por sua vez, so responsveis por arrecadar o Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotivos IPVA -, devem repassar aos Municpios 50% do valor arrecadado. A distribuio de competncias um tema central e ser objeto de exame mais detido no prximo mdulo do curso.

4. Participao dos entes federados descentralizados na formao da vontade nacional

Os Estados, no sistema constitucional brasileiro, participam da formao da vontade nacional de duas formas: a) Senado Federal o Congresso Nacional formado por duas Casas, a Cmara dos Deputados, composta de representantes do povo, e o Senado Federal, composto por representantes dos Estados. Assim, os Estados participam da formao da vontade nacional por meio de seus representantes, os Senadores. b)Apresentao de Proposta de Emenda Constituio Os Estados podem apresentar PECs, conforme estabelece o art. 60, III, da CR, ou seja, por meio de mais da metade das Assembleias Legislativas, que devem aprovar o texto por maioria relativa de seus membros.

5. A possibilidade de interveno em situao extraordinria

A autonomia do ente federativo um princpio basilar de nossa Constituio em vigor, tanto que o federalismo uma clusula ptrea (art. 60, 4 da CR), ou

seja, no pode ser abolido sequer pelo Constituinte derivado, aquele que detm poder de alterar a Constituio. No obstante, possvel que, respaldados na autonomia, determinados agentes polticos, ao invs de corresponder atividade de autogoverno de uma comunidade poltica, promovam o desgoverno, mediante, por exemplo, um quadro de corrupo generalizado; ou situaes nas quais os agentes polticos percam a capacidade de governo, deixando se alastrar pelas ruas o caos. Para esses casos, a Constituio da Repblica, nos termos dos seus arts. 34 a 36, prev mecanismo para que a Unio possa intervir nos Estados e estes, nos Municpios. A interveno ser examinada de forma mais detida no mdulo IV. Por ora, importante registrar que a restrio que ela provoca na autonomia do ente federativo tem como finalidade restabelecer essa mesma autonomia. Talvez possamos comparar a interveno federal com a internao involuntria daquela pessoa que est perdendo as rdeas de sua conduta para as drogas e para a bebida. A internao suprime o resto de autonomia que essa pessoa dispunha, mas a finalidade permitir que ela possa, aps o tratamento durante a internao, recuperar sua autonomia como indivduo, libertando-se da dependncia das drogas ou da bebida. A interveno federal tambm restringe a autonomia federativa, mas com a finalidade de recuper-la e preserv-la.

6. Existncia de um rgo competente para dirimir os conflitos federativos

Nas federaes, as Constituio deve prever a existncia de um rgo jurisdicional com competncia para dirimir os conflitos federativos. No caso do Brasil, este rgo o Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, I, f, da CR. interessante observar que o STF competente para dirimir os conflitos entre os Estados e a Unio, ainda que o STF faa parte da Unio. No h como ser diferente, porque no existe estrutura poltico-administrativa que no esteja em um dos trs nveis de governo. Cabe apenas reiterar que, embora faa parte da Unio, o STF um rgo de carter nacional, localizando-se no pice do sistema judicirio.