Utilizacion de Crterios Economicos para La Valorizacion de Agua

TEXTO PARA DISCUSSO N 556
UTILIZAO DE CRITRIOS ECONMICOS PARA A VALORIZAO DA GUA NO BRASIL*

Ronaldo Seroa da Motta**
Rio de Janeiro, abril de 1998
O autor agradece a Wilfried Teuber (SEMA-GTZ), Michel Potier (Environment Directorate-OECD), Lucia Sena (Sema/SP) e Raimundo Garrido e Luciano Meneses Silva (SRH-MMA) pela ateno e presteza com que obtiveram referncias bibliogrficas das suas instituies. A Antonio Comune (Fipe-USP), Eduardo Lanna (IPH-UFRS) e Jerson Kelmam (Coppe-UFRJ) por colocarem prestativamente seus artigos minha disposio via E-mail. A Wilfried Teuber gostaria tambm de agradecer o incentivo recebido para realizar este documento. Este estudo faz parte do Projeto Planagua de Cooperao Tcnica Brasil-Alemanha, Sema-GTZ. Coordenador de Estudos do Meio Ambiente na Diretoria de Pesquisa do IPEA.
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O IPEA uma fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento e Oramento, cujas finalidades so: auxiliar o ministro na elaborao e no acompanhamento da poltica econmica e prover atividades de pesquisa econmica aplicada nas reas fiscal, financeira, externa e de desenvolvimento setorial.
Presidente Fernando Rezende
Diretoria Claudio Monteiro Considera Lus Fernando Tironi Gustavo Maia Gomes Mariano de Matos Macedo Luiz Antonio de Souza Cordeiro Murilo Lbo TEXTO PARA DISCUSSO tem o objetivo de divulgar resultados de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA, bem como trabalhos considerados de relevncia para disseminao pelo Instituto, para informar profissionais especializados e colher sugestes. ISSN 1415-4765
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IPEA, 1998 permitida a reproduo deste texto, desde que obrigatoriamente citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so rigorosamente proibidas.
SUMRIO
RESUMO
ABSTRACT INTRODUO .........................................................................................1 1 - OS PRINCPIOS ECONMICOS DA COBRANA DA GUA ...........2 1.1 - Cobrana da gua para Financiamento ..........................................2 1.2 - Cobrana da gua por Externalidade ..............................................7 1.3 - Criao de Mercado de Direitos da gua ......................................14 1.4 - Concluses ....................................................................................20 2 - A EXPERINCIA INTERNACIONAL ................................................25 2.1 - A Experincia Francesa .................................................................26 2.2 - A Experincia Holandesa...............................................................30 2.3 - A Experincia Alem......................................................................32 2.4 - A Experincia Mexicana.................................................................34 2.5 - A Experincia Colombiana.............................................................35 2.6 - A Experincia Americana...............................................................37 2.7 - A Experincia Chilena....................................................................39 2.8 - Concluses ....................................................................................40 3 - A EXPERINCIA BRASILEIRA ........................................................44 3.1 - Aspectos Polticos e Legais ...........................................................44 3.2 - A Cobrana nas Legislaes Estaduais.........................................47 3.3 - Concluses ....................................................................................55 4 - RECOMENDAES PARA A VALORIZAO ECONMICA DA GUA NO BRASIL .....................................................................55 4.1 - Dez Critrios Econmicos para Valorizao da gua....................56 4.2 - Custos de Transao.....................................................................57 4.3 - Critrios de Alocao das Receitas da Cobrana..........................60 APNDICE TCNICO............................................................................68 BIBLIOGRAFIA ......................................................................................77
RESUMO
Este documento objetiva, primeiro, revisar e analisar os critrios econmicos da cobrana e criao de mercado de recursos naturais, em particular da gua, no seu novo contexto legal das recentes leis de recursos hdricos do pas. Segundo, analisar as experincias internacionais para subsidiar uma avaliao das propostas de cobrana desenvolvidas no Brasil que, nem sempre, explicitam suas justificativas e implicaes econmicas. luz dessas experincias, so propostos alguns princpios econmicos bsicos para a cobrana e criao de mercado de gua no Brasil considerando as nossas realidades legal e institucional.
ABSTRACT
This study, firstly, analyses and review the economic criteria of natural resources pricing and market creation, with special focus on water charges in its new legal context in Brazil. Secondly, international experiences are evaluated trying to bring about relevant issues for the current proposals for water charge in Brazil which are commonly presented without proper economic justification. Based on that, general and basic economic principles are enunciated to guide water pricing and market creation taking into account the legal and institutional constraints.
UTILIZAO DE CRITRIOS ECONMICOS PARA A VALORIZAO DA GUA NO BRASIL
INTRODUO A gesto dos recursos hdricos (RH) no Brasil inicia uma nova fase com a aprovao da Lei 9.433 da Poltica Nacional de Recursos Hdricos em janeiro de 1997. Alm desta lei nacional, outros 12 estados tambm promulgaram legislaes semelhantes. Quatro princpios desta lei so responsveis por tal alterao de padro: a gesto por bacia, a unicidade da outorga, a exigncia de um plano de gesto e o instrumento de cobrana. Todas essas legislaes encontram-se na fase de regulamentao, durante a qual os critrios de implementao desses instrumentos sero definidos. A gesto por bacia reconhece que o uso da gua mltiplo, excludente e gera externalidades e, portanto, a bacia representa o mercado de gua onde seus usurios interagem. A unicidade da outorga permite uma melhor definio e garantia de direitos de uso da gua. O plano de gesto introduz os elementos de disponibilidade e demanda do recurso no tempo. E por fim, a cobrana que determina diretamente um preo para a gua. Note que a descrio acima das caractersticas da nova lei est estritamente associada a uma viso econmica da gua. Tal percepo no fortuita, pois a prpria lei reconhece, explicitamente, que a gua tem um valor econmico e o instrumento de cobrana almeja a racionalizao do seu uso. A transformao desse valor em um preo, isto , na cobrana, o tema deste artigo. Ela depende dos critrios econmicos adotados na determinao dos valores da cobrana e da criao de mercado para o uso da gua. Adicionalmente, sero analisadas as vantagens e desvantagens das opes de criao de mercado de direitos de uso e poluio da gua como complemento ou substituio da cobrana. O documento est dividido em quatro sees. A primeira enuncia os principais critrios econmicos gerais da cobrana pelo uso ou criao de mercado de recursos naturais, em particular ao caso da gua. Uma anlise mais formal deixada para o Apndice Tcnico, onde uma bibliografia especializada e tradicional registrada. luz desses critrios, as experincias internacionais e as propostas estaduais brasileiras so analisadas. Com base nessas experincias, alguns princpios econmicos para a cobrana e criao de mercado so propostos na ltima seo com base nas concluses das sees anteriores. Na seo final tambm so apresentados critrios econmicos para a repartio das receitas da cobrana. Conforme o leitor poder notar, este documento no tem o objetivo de propor frmulas de cobrana ou estimar seus valores. O nosso objetivo , primeiro, o de avaliar a base terica dos critrios para valorizao da gua, os quais nem sempre esto explicitados e coerentes nas propostas de cobrana ou de criao de mercado. E, segundo, discutir a viabilidade legal e institucional de aplic-los luz da experincia internacional e da realidade brasileira. Para tal, o estudo oferece alguns princpios econmicos, bsicos e de fcil implementao, para que a
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valorizao econmica da gua possa capturar alguns ganhos de eficincia no seu uso e, no represente somente algumas percepes pessoais, simplificadas matematicamente, sem a devida base terica.
1 - OS PRINCPIOS ECONMICOS DA COBRANA DA GUA A cobrana da gua um preo sobre o uso da gua. Esta tambm a base do chamado princpio do poluidor-usurio pagador.1 Este uso, por sua vez, pode se realizar por quantidade ou qualidade, tal como est reconhecido na nova gesto de recursos hdricos no pas (NGRH). Do ponto de vista econmico, a cobrana da gua deve atentar para dois objetivos: o de financiamento da gesto de RH e o de reduo das externalidades ambientais negativas. Conforme veremos a seguir, preos timos para o financiamento da gesto de recursos hdricos podem no representar necessariamente os preos adequados para atendimento de objetivos ambientais e vice-versa. Mais ainda, a criao de mercados de direitos comercializveis, em certos casos especiais, pode ser mais eficiente que a cobrana, Os critrios abaixo analisados esto formalizados no Apndice Tcnico onde uma bibliografia tradicional referida. 1.1 - Cobrana da gua para Financiamento Note que o aumento do consumo de um bem, como, por exemplo, a gua (em quantidade ou qualidade), realizado por um usurio B (indivduo ou firma), pode ou no reduzir o consumo de outro usurio A. Por exemplo, dentro dos limites da disponibilidade ou qualidade hdrica, o consumo de B no rivaliza com o de A. Nestes casos, para a sociedade, o aumento de consumo de B no gera um custo social. Como a gua um bem renovvel, no ocorre tambm nenhum aumento do seu custo de oferta. Em jargo econmico, equivale dizer que o custo marginal (custo da unidade adicional) do consumo de B zero, embora gere um benefcio marginal positivo para B. A cobrana pelo uso da gua, nestes casos de norivalidade, pode reduzir a eficincia econmica, pois frente a essa cobrana um consumo, que no aumenta o custo social e gera benefcios positivos, poderia ser excludo e, portanto, impediria nveis timos de alocao de gua por usurio. Conforme ser discutido a seguir, nem sempre o usurio est disposto a revelar o valor dos seus benefcios e, assim, principalmente no caso da gua, o consumo de um usurio acaba afetando a disponibilidade do recurso para outro usurio. Mais
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Neste contexto da cobrana, este princpio se refere a pagamentos ex-ante ao fato gerador, enquanto nas situaes de litgios judiciais aplicado para pagamentos ex-post na forma, por exemplo, de indenizaes.
ainda, a cobrana pelo uso pode ser necessria para o financiamento da gesto e proviso do recurso. Os custos de gesto e proviso podem ser associados disponibilidade hdrica ou ao controle da poluio. Entretanto, o rationale apresentado abaixo est mais associado na literatura ao uso por quantidade cuja oferta pode ser viabilizada por financiamento de investimentos e sem gerao de externalidades. 1.1.1 - Preos timos para financiamento Note que o custo de um aumento de consumo pode ser zero (custo marginal igual a zero), mas existem custos fixos para manter o servio de proviso do recurso. No caso da gua, seriam, por exemplo, os custos de gesto e obras de manuteno. Logo, uma cobrana ter de existir seno a proviso do bem reduzida com a excluso de vrios usurios com benefcios marginais positivos. O princpio econmico para tal cobrana a sua equivalncia ao benefcio marginal do consumo de gua de cada usurio. Observando o Grfico 1, o nvel timo de proviso do recurso, nesse caso, seria dado quele em que o custo marginal da proviso (Cpmg) igual ao somatrio dos benefcios marginais dos usurios (Bmg = B1mg + ...+ Bnmg). Assim, o custo social se iguala ao benefcio social, tal como indica o ponto Q* no Grfico 1 que determina o nvel timo de consumo. Esse benefcio seria dado pela taxa marginal de substituio do consumo de gua por outros bens. Tal taxa apenas revela quanto vale a gua em relao a outros bens da economia que so consumidos pelo usurio e, portanto, revela sua disposio de pagar pela gua. O consumo da gua tanto pode ser um insumo da funo de produo de um produtor quanto um bem de consumo direto da funo de utilidade de um indivduo (ver Apndice Tcnico). Para os usurios produtores (firmas) de um bem z com uma funo de produo F e preo pz, essa cobrana (C1qi) seria revelada pelo valor da produtividade marginal da gua como insumo (A) para o usurio i da seguinte forma: C1qi = pZ
F / A
(1)
Para os usurios consumidores direto (famlias), C1qi pode ser expressa formalmente como uma perda de utilidade (U) por decrscimo do consumo direto do bem para o usurio i que reflete sua disposio marginal a pagar (DAP), tal que: C1qi = U / A = DAP (2)
O valor da DAP seria, ento, uma medida do ganho de bem-estar pelo uso da gua.
1.1.2 - Preos pblicos A situao anterior uma caracterizao da proviso de um bem pblico, cujo consumo no-rival e o estado o monopolista provedor deste bem. Com tal regra de preos a sociedade maximiza os benefcios do uso da gua ao alocar o recurso de acordo com seu retorno econmico para cada usurio. Todavia, muito difcil identificar para cada usurio o seu benefcio marginal do consumo. Mas, como este consumo tem que ser tambm no-excludente daqueles usurios com benefcio marginal positivo, existe um incentivo para o caronista (free rider), ou seja, alguns indivduos iro esconder suas verdadeiras disposies a pagar pelo bem para pagarem menos ou nada pelo seu consumo. Dessa forma, a proviso do recurso subtima na medida em que as receitas arrecadadas no permitiro cobrir os custos da proviso.
Entretanto, devemos observar que o consumo de gua no-rival somente at certo ponto, isto , acima de um certo nvel de consumo ocorrer um congestionamento que resultar em racionamento. Agora o consumo de B afeta o consumo de A e, portanto, a alocao da escassez tem de seguir um critrio de eficincia. Nesse caso, os custos marginais de expanso (Cxmg) tm de ser adicionados aos custos de proviso (Cpmg) e o novo consumo timo seria o ponto Q** no Grfico1. Note que Q** representa o somatrio das quantidades timas de cada usurio. Mesmo que haja a possibilidade de eliminar os caronistas, h que se admitir que o consumo possvel de ser medido para, assim, ser cobrado. Da a recomendao de que certos bens pblicos tm de ser financiados pelo Tesouro, isto , pelo contribuinte em geral mediante impostos sem qualquer relao com o nvel de consumo individual.2 Uma outra forma de resolver tal tendncia de subotimizao determinar preos que maximizem o bem-estar gerado pelo consumo de gua dada a restrio de que a receita marginal deve se igualar s necessidades de financiamento da proviso e expanso. Esses preos (C2q) so iguais ao custo marginal de proviso e expanso mais uma parcela diferenciada por usurio que proporcional () ao inverso da elasticidade de demanda (Ei) de cada usurio i da seguinte forma: C2qi - Cmg/C2qi = / Ei (3)
Assim, usurios com demanda menos elsticas pagam mais que aqueles com demanda mais elstica (ver Apndice Tcnico). Esta tem sido a regra bsica de precificao de bens pblicos, ou regra de Ramsey,3 quando estes no so financiados diretamente pelo Tesouro. Note que tal regra poderia ser tambm aplicada ao consumo por qualidade no qual a demanda do usurio por servios de despoluio seria dada pela sua curva de custo de controle de poluio, ou seja, a disposio a pagar seria dada pelos custos de controle. Todavia, conforme ser visto adiante, no caso de externalidades, alm das necessidades de receita, existe um objetivo ambiental a ser atendido. 1.1.3 - As limitaes no caso da gua Note que no caso da proviso de gua existem problemas adicionais para a precificao. Conflito setorial: geralmente a indstria e a agricultura apresentam elasticidadespreo maiores do que os usurios urbanos devido s opes tecnolgicas de suas
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Estes so os casos clssicos da segurana nacional ou dos faris de mar. Derivada inicialmente por Frank Ramsey em 1927. Dessa forma, as demandas inelsticas financiam as demandas elsticas, uma vez estas ltimas que geram maiores ganhos de excedente econmico. Esta proporcionalidade pode tambm ser estimada incluindo critrios distributivos [ver Andrade (1998)]. 5
funes de produo. Nesses casos, com o uso da regra de preos pblicos, os preos da cobrana de consumo urbano ser maior do que de outros usurios, criando-se assim uma fonte de conflito setorial. Interligao entre bacias (sub-bacias ou trechos):4 quase sempre o consumo de um usurio numa sub-bacia afeta o de outros em outra bacia, sub-bacia ou trecho. Assim, os preos em vigor em uma bacia que definem o seu nvel local timo podem afetar outro nvel timo local. Logo a cobrana do usurio i, nesses casos, teria que ser relativa a todas as bacias (sub-bacias ou trechos) j da seguinte forma: C3qi = qij C2qj (4)
onde q representa a matriz de coeficientes de consumo de gua da bacia j pelo usurio i. Note que q pode ser associado tanto ao uso quantitativo de um usurio no uso de outros, quanto ao impacto da sua poluio na qualidade ambiental no consumo dos outros. Mapear essa matriz requer amplo conhecimento sobre o balano hidrolgico das bacias que nem sempre preciso. Dessa forma, ou se considera a gesto dentro de uma dimenso de uma nica bacia com vrias bacias e sub-bacias interligadas ou esse consumo interligado continua uma externalidade negativa5 (ver subseo seguinte). A utilizao desse sistema de bacias interligadas implica um sofisticado sistema de gesto em que comits de bacias so articulados por sua interligao. Tal sistema talvez seja de difcil implementao, pelo menos no estgio inicial do NGRH. Isto porque o nmero de usurios envolvidos cresceria e, conseqentemente, seriam observados custos elevados de negociao que impediriam aes cooperativas para definio de metas e preos. Dado que essas negociaes tentam definir os benefcios e os custos de cada usurio que dependem da ao de outro usurio, esse contexto de informao imperfeita, portanto, pode gerar situaes no cooperativas com usos subtimos do recurso.6 Medio do consumo: o custo marginal de medio de consumo (ou das emisses de efluentes) pode ser extremamente alto que no compense a receita adicional gerada. Nesses casos seria melhor utilizar aproximaes de consumo, mesmo que subestimadas. Existe quase que uma impossibilidade tcnica de medio para a agricultura ou tomadas diretas de gua bruta de grandes firmas. Todavia, estimativas parametrizadas so possveis mediante dados de produo/receita, embora seja uma forma imprecisa de medio. De qualquer forma, tal procedimento requer um sistema de gesto capacitado para isso.
Na literatura econmica ambiental este problema denominado multi-zone problem [ver Tietenberger (1996)]. Para uma anlise de simulao nas bacias do Estado de So Paulo, ver Seroa da Motta e Mendes (1996). 5 Este um caso tpico de transferncia de externalidade. 6 Este nveis so denominados literatura econmica de equilbrio de Nash. 6
Racionamento: a disponibilidade hdrica estocstica, isto , est associada a uma funo probabilstica, ou seja, em certos perodos, mesmo com uma receita adequada e sem caronistas, a disponibilidade de gua pode requerer um racionamento por motivos puramente hidrolgicos. Nesses casos, novamente o uso da gua por um usurio exclui o uso por outro e, portanto, gera uma externalidade negativa. A precificao pela regra de preos pblicos no possvel, nesses casos, dado que a soluo de oferta de gua independe do nvel de receitas, porquanto que no curto prazo no haveria como disponibilizar mais gua. Note que uma gesto de oferta que mantm o consumo suficientemente abaixo da disponibilidade mxima para no enfrentar esse racionamento peridico, estaria realizando uma alocao no-tima, pois por vrios perodos de no-racionamento usurios com benefcios positivos seriam excludos.7 Dessa forma, a alocao tima da gua por precificao da gua de difcil implementao sob a tica da eficincia econmica, principalmente nos casos de interligao e racionamento. Analisemos mais objetivamente estas restries quando da discusso sobre direitos de uso transacionveis. 1.2 - Cobrana da gua por Externalidade A cobrana da gua para controle das externalidades ambientais negativas difere da cobrana para financiamento em duas situaes especiais. Primeiro, conforme j analisamos, quando o consumo da gua afeta terceiros sem que o usurio pague por isso, ou seja, gera externalidades negativas. Segundo, quando se cobra por poluio, o tratamento da gua residual realizado descentralizadamente (isto , sem um poder monopolista do estado ou de uma associao) pelos usurios. Caso a gua residual de todos os usurios fosse toda canalizada para uma estao de tratamento coletiva, no haveria externalidade e o problema de precificao seria semelhante ao de preo pblico, conforme acima discutido, ou seja, igualar a receita da cobrana com as necessidades de financiamento e gesto do sistema de tratamento.8 Entretanto, tal no o caso geral da descarga de efluentes e, assim, h que se determinar um nvel de cobrana que afete a gerao de externalidades e incentive as aes de controle de poluentes. Tal como na literatura, nas subsees seguintes iremos nos referir poluio como a forma de externalidade a ser reduzida. Quando for o caso, faremos referncia s externalidades de uso por quantidade.
Equivale a dizer matematicamente que o ponto de congestionamento tem que ser atingido para haver otimizao. 8 Nos casos de associaes de municpios e de firmas para tratamento em estaes coletivas, a questo da cobrana tambm pode ser resolvida por preos pblicos. Entretanto, note que nessas situaes, os preos so regidos por contratos privados e sua determinao no precisa, necessariamente, seguir a lgica da maximizao do bem-estar social, como no caso dos bens pblicos. Ver Seo 3 sobre experincias desse tipo em algumas partes da Alemanha. 7
1.2.1 - Preos timos A gerao de externalidades negativas (por poluio hdrica ou area) resulta em danos que no so internalizados nas funes de produo e consumo dos usurios. Desta feita, a economia perde eficincia, pois, devido a essa falha de mercado, o custo privado no coincidir com o custo social. Na presena de externalidades o nvel de utilizao do recurso subtimo. No caso das externalidades negativas, a no-internalizao dos seus custos induz um nvel de utilizao acima daquele que ocorreria caso as externalidades fossem consideradas. Na ausncia de externalidades, o custo privado marginal se iguala ao custo marginal social na produo. A produo, por exemplo, de um bem X em uma certa bacia teria uma funo de custo privado Cmg(q) e os benefcios marginais sociais desta produo (lucro da produo e satisfao no consumo do bem produzido) seriam definidos na funo Bmg(q). Observando o Grfico 2, note que o equilbrio de mercado ser dado na quantidade Q* onde o custo marginal privado se iguala ao benefcio marginal social. Na presena de externalidades, o custo social incorpora os danos ambientais representados por uma funo Dmg(q) na qual o valor marginal dos danos cresce quando varia a quantidade produzida.9 Agregando Cmg(q) com Dmg(q) temos uma funo a custo marginal social CSmg(q) e a quantidade de equilbrio identificada agora, no Grfico 2, em Q** < Q*. Assim, ao internalizar os danos ambientais das externalidades, o prprio mercado ajusta as posies de equilbrio. Note que o dano total agora, dada pela rea abaixo de CSmg(q), menor em Q** do que em Q*. Dessa forma, o preo timo da poluio (taxa pigouviana10), a ser cobrado pela emisso gerada por q, deveria ser dado pela seguinte expresso: C1p = Dmg(q) / q
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Logo a cobrana em termos de eficincia econmica da expresso (5), determinaria uma quantidade de produo do bem X em Q** que, por sua vez, dada uma funo de gerao de poluio Rmg(q), que associa quantidade produzida de X poluio gerada, identificaria um nvel timo de poluio equivalente a Rmg(Q**), ou seja, um nvel de poluio, alcanado pelo prprio mercado, para o qual os benefcios marginais da produo igualam-se aos custos ambientais da poluio.
Esta funo de dano representa a relao dose-resposta entre o nvel de atividade e o nvel do dano. 10 Graas ao economista Pigou que foi o primeiro a formaliz-la nos anos 20. 8
Entretanto, a carncia de conhecimento sobre as relaes de impactos entre atividade econmica e perda de qualidade ambiental e os valores monetrios que as pessoas atribuem a essa perda, no permitem uma determinao precisa11 de Dmg(q) para cada tipo de poluio, e, conseqentemente, de C1p. Observe que Dmg(q) tem de ser estimada para cada sub-bacia onde a capacidade de assimilao e concentrao de carga de efluentes fosse diferente. Tal procedimento encerra um grande esforo institucional que, mesmo sendo factvel no contexto brasileiro, pode resultar em custos administrativos superiores aos benefcios gerados e ainda gerar inmeros casos de litgios por conta de contestaes das inevitveis imprecises das medidas realizadas.
Todavia, se existem informaes precisas sobre Dmg(q), podemos substituir a funo Bmg(q) por uma funo de custos marginais de controle (CCmg(a)), onde a o nvel de controle. A funo Dmg(q) torna-se uma funo dos benefcios marginais do controle Dmg(a), que so os danos evitados no nvel a de controle.
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Observe que o termo preciso aqui se refere a uma relao funcional na qual se conhece estatisticamente a magnitude, e a varincia desta, do impacto ambiental. Adjetivaes, tais como, de alto, mdio ou baixo impacto seriam ineficientes para um critrio de diferenciao de preo, tanto quanto gerariam efeitos distributivos considerveis ao penalizar imprecisamente os usurios. 9
Nesse caso, a funo Dmg(a) representa a funo Dmg(q) com a inclinao trocada, pois essa agora varia com o nvel de controle e no com a quantidade produzida. A soluo desse problema uma cobrana (C2p) no ponto a*, resultante da interseo das curvas CCmg e Dmg no Grfico 3, que representa o nvel timo de controle da poluio, tal como: C2p = Dmg(a*) = CCmg(a*) (6)
Note que a* agora representa um quantidade socialmente tima de controle, equivalente ao timo da poluio em Q* do Grfico 2, na qual os benefcios marginais se igualam aos custos marginais do controle.
No uso quantitativo de gua analisado anteriormente, quando o consumo de uma bacia (ou de um usurio) afeta o de outra (o), identifica-se tambm um caso de externalidade negativa. Nesses casos, a funo Dmg(q) uma que reflete a perda de produo (ou de utilidade) da bacia (sub-bacia ou trecho) ou usurio afetado e no do gerador de externalidade. Essa perda de produo pode ser expressa pela expresso (1) (ou expresso (2) no caso de perda de utilidade), s que agora relativas aos usurios afetados. Fica evidente, dessa forma, a enorme dificuldade
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de determinao dessas funes, principalmente para situaes que envolvem mltiplos usurios ou bacias. Entretanto, vale notar que se Bmg(q), Dmg(a), Dmg(q) e CCmg(a) no so convexas, ou seja, benefcios e custos no so, respectivamente, continuamente decrescentes ou crescentes, podem existir mais de um C1p. Nesses casos, a determinao do nvel timo da cobrana pode tambm no ser possvel. 1.2.2 - Custo-eficincia de controle Uma outra forma de resolver o nvel da cobrana por externalidades abdicando do objetivo de um timo da poluio valendo-se do custo ambiental, conforme anteriormente discutido, e atingir, opostamente, um nvel desejado de poluio (padro ambiental para o meio e no o de emisso por usurio) mediante minimizao do custo social ou custo-eficincia, ou seja, ao invs de maximizar uma funo de benefcio social, minimiza-se uma funo de custo social para derivar preos timos da poluio (ver Apndice Tcnico). Dessa forma, o objetivo minimizar os custos totais de controle da sociedade sujeito a uma restrio de que o total de poluio, gerado por todos os usurios, no deve exceder um padro ambiental previamente estabelecido. O Grfico 4 identifica essa cobrana (C3p) para um certo padro ambiental d* que no considerado timo, mas ser atingido pelo menor custo total de controle (agregando os custos individuais dos usurios), ou seja, menor custo social. Observe que, neste caso, estamos admitindo que a sociedade ao definir d* j confirmou que os custos ambientais acima deste nvel de controle so extremamente significativos e excedem qualquer custo possvel de controle. Tal pode ser justificado pelo risco e incerteza sobre os danos ambientais segundo o princpio da precauo.12 Embora tal soluo no garanta a maior eficincia econmica como as taxas pigouvianas, C2p, pelo menos, assegura que o custo total de controle seja minimizado.
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Precautionary principle [ver, por exemplo, Perrings et alii (1995)]. 11
Essa limitao ser resultante da reao dos usurios frente a C3p. Somente os usurios com custos de controle inferiores a C3p decidiro ampliar o nvel de controle e essa ampliao ocorrer primeiro naqueles com custos mais baixos. Sendo C3p determinada corretamente, a sociedade atingir d* ao menor custo social (ver Apndice Tcnico). 1.2.3 - As limitaes no caso da gua Os problemas apresentados aqui para custo-eficincia no so particulares para o caso de poluio hdrica e so tambm aplicveis poluio atmosfrica. Todavia, esses problemas sero aqui analisados no contexto de bacias hidrogrficas. Note que o valor da cobrana requer uma simulao prvia com base em funes de custo e nveis de emisso dos usurios. Caso essas simulaes no sejam precisas, h de se processar uma monitoria fina testando valores distintos e analisando os resultados ambientais. Na subseo seguinte sero discutidas as condies para que tal impreciso gere o menor custo econmico. Antes, todavia, examinemos as causas dessas imprecises.
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O formato da curva de controle: a determinao de C3p no requer o conhecimento da funo de dano e somente exige a estimao de CCmg(a) para que, com base nas simulaes, o valor de C3p seja determinado, ou seja, depende da inclinao da curva de controle dada pela elasticidade-preo da poluio. Quanto maior essa elasticidade menor poder ser o preo da poluio. Tal seria uma regra similar regra de preos pblicos. Mas, a identificao de uma funo de custo de controle no livre de problemas empricos. Cada usurio exibe uma tecnologia e uma escala de controle distintas que podem refletir uma soluo particular de controle e, portanto, a estimao de CCmg(a) pode no ser to trivial. Adicionalmente, CCmg(a) tambm pode ser no-convexa, ou seja, custos no so continuamente crescentes e, assim, existirem mais de um C3p. O processo de difuso da poluio: outro problema mais srio ainda o processo de difuso da poluio. Tal como analisado, a carga poluidora de um usurio afeta distintamente o padro ambiental e, mais ainda, essa disperso pode ocorrer em vrias bacias (sub-bacias ou trechos) e, assim, transferindo poluio para outros usurios.13 O valor da cobrana, neste caso de transferncia de poluio (C4p), seria ento modificado para: C4pi = dij C3pj (7)
onde d representa a matriz de coeficientes de transferncia de poluio do usurio i para a bacia, sub-bacia ou trecho j (ver Apndice Tcnico). Tal como para a expresso (4) da cobrana tima para financiamento considerando interligaes entre bacias, mapear essa matriz de impactos requer amplo conhecimento do processo de difuso que nem sempre conhecido ou preciso.14 Se dij no-linear, isto , as contribuies das emisses de cada usurio de uma bacia para o padro de cada bacia so afetadas pelas emisses de outros usurios em outras bacias, a determinao de C4pi ser mais complexa e varivel com problemas significativos de alocao devido informao imperfeita e incerteza. Alis, a parte os problemas com CCmg(a), temos tambm de admitir que esses problemas de informao imperfeita e incerteza afetam a tomada de deciso do usurio mesmo quando C4pi uniforme no tempo e que tais questes so de difcil modelagem para um exerccio de simulao. Objetivo de receita versus qualidade ambiental: o objetivo de custo-eficincia tem sido o principal argumento para a introduo de instrumentos econmicos (IEs) na gesto ambiental onde prevalecem os instrumentos de comando e controle (ICC).
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Note que tais problemas se aplicam tanto poluio hdrica quanto a atmosfrica. Kelman (1996) prope uma cobrana para gua no Brasil com base em frmula muito semelhante. Entretanto, no foi possvel identificar no referido texto a base terica e as justificativas econmicas e tambm de citaes de referncias desta formulao desenvolvida h muitos anos em livros-textos de economia ambiental. Ver Apndice Tcnico onde esta frmula formalizado com base nesta literatura. 13
Repare que a adoo de um tpico ICC seria um padro de emisso por usurio conjugado com um padro ambiental. Considere um padro de emisso comum uniforme para todos os usurios que gerasse, assumindo total cumprimento, o mesmo d* que a aplicao de C3p. Nesse caso, no ICC os usurios com custos baixos de controle no estariam incentivados para controlar abaixo deste padro de emisso e, portanto, o custo total de controle tenderia a ser maior do que com C3p. Alm desta capacidade de reduzir o custo social de controle, IEs de cunho fiscal tm sido tambm justificados por gerarem receitas. Na verdade tal objetivo fiscal, conforme ser analisado nas prximas sees, tem sido a principal razo da implementao de sistemas de cobrana de gua. Dessa forma, mesmo cobranas que no esto objetivando um padro ambiental especfico, mas sim um nvel desejado de receita, tero que utilizar o critrio de preo pblico na qual a cobrana ter que ser inversamente proporcional elasticidade-preo da curva de controle. 1.3 - Criao de Mercado de Direitos da gua Nas sees anteriores procurou-se demonstrar que a precificao da gua no trivial quando se deseja introduzir critrios econmicos de eficincia para a sua racionalizao, conforme explicitam os diplomas legais do NGRH. Tal realidade resultou que nas experincias internacionais, discutidas na Seo 3, observamos que a determinao do valor da cobrana geralmente resolvida a nveis subtimos. A prtica da cobrana, conforme ser analisado, muitas vezes no gera a receita necessria nem cria incentivos para o uso de gua de maior retorno para a sociedade. Tendo em vista tal realidade, ser importante, antes de analisarmos as experincias internacionais, que se discuta uma forma, a princpio mais simples e objetiva, de revelar o valor econmico da gua: direitos de uso comercializveis, isto , a criao de um mercado de gua por troca de direitos de uso. Note que a ausncia de (ou dificuldade de assinalar) direitos completos de propriedade dos recursos ambientais que torna seu uso subtimo (ou menos eficiente). Caso a especificao dos direitos completos de uso da gua seja possvel, uma negociao entre os usurios poderia ocorrer de forma que os usos de maior retorno (mais eficiente) seriam priorizados, ou seja, as trocas de direitos no mercado induziriam que os usurios de maior benefcio de uso (ou menor custo) fossem aqueles que pagariam mais por estes direitos. Os termos da negociao seriam com base nos custos e benefcios percebidos pelas partes. A discusso que se segue ter o objetivo de analisar a utilizao de mercados de direitos de uso de gua (MDU) no qual a titularidade continua pblica, mas permite-se que o direito de uso por quantidade, dado pela outorga, seja transacionado entre usurios. Outra opo seria o mercado de certificados de poluio (MCP) que estabelece um limite de descarga de poluentes por usurios e autoriza que os usurios transacionem entre si partes dessa permisso de carga poluente. Desta feita, pretende-se resolver mediante criao de mercado alguns
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dos problemas com precificao apontados anteriormente e qualificar essas opes como instrumentos disponveis para a NGRH. Para que um mercado, entretanto, realize uma alocao tima ser necessrio atentar para inmeros condicionantes de propriedade e competitividade, ou seja, requer direitos de propriedade bem definidos, um grande nmero de participantes comprando e vendendo com diferentes custos e benefcios e fraca interdependncia de mercado. Por outro lado, um mercado, assim, institucionalizado, diversificado e atomizado requer um apoio institucional e legal mais sofisticado. Portanto, conforme discutiremos adiante, esses instrumentos apresentam alguns problemas que devem ser identificados para avaliar as situaes propcias para sua aplicao. 1.3.1 - O mercado de direitos de uso A necessidade de utilizar instrumentos de preos para o uso quantitativo da gua (consumo de gua bruta), conforme analisado anteriormente, apenas uma alternativa s dificuldades de administrar um mercado de direitos de uso da gua. Essas dificuldades so predominantemente de natureza cultural e se reflete na ordem jurdica. Sendo um bem vital para a vida humana, a maioria dos pases tem considerado a gua como um bem de propriedade pblica. O direito privado da gua negado para evitar uma apropriao indevida do recurso por alguns usurios. Assim, o Estado passa a ser o agente alocativo da gua. No caso brasileiro, a titularidade da gua sempre foi pblica, isto , do poder pblico, e o NGRH mantm essa forma de propriedade. Assim, o poder pblico outorga direitos de uso aos usurios. Os critrios dessa alocao so claros no sentido de privilegiar o uso humano. Todavia, nos casos de escassez no existem critrios mais objetivos para essa alocao que possam assegurar que a titularidade pblica seja mais eficiente ou equnime que um mercado privado de gua. No se pretende, contudo, avanar aqui nessas questes poltico-jurdicas da titularidade da gua. No caso do uso quantitativo da gua, as transaes no MDU ocorreriam de forma semelhante a qualquer outro mercado de bem. Suponha que o poder pblico realize leiles anuais de outorgas entre os diversos usurios da bacia. Nesses casos, o usurio somente estaria disposto a pagar por tal outorga o valor adicional que ela gera na sua produo ou utilidade pessoal. Assim, o valor de transao da gua para cada usurio seria equivalente a C1q, das expresses (1) e (2), que representariam a produtividade ou utilidade marginal de X do usurio. Note que com o MDU elimina-se o caronista e resolve-se o problema da determinao do preo timo por indivduo. Entretanto, o consumo timo referente ao ponto Q do Grfico 1 somente ser identificado caso o leilo seja realizado de tal forma que o poder concedente, ao observar todas as ofertas por quantidades de cada usurio, pudesse determinar o ponto Q, tendo em vista sua funo de custo marginal de gesto e expanso (Cmg(q)). Assim, conhecendo
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Cmg(q) o poder concedente realizaria as concesses de outorga at o ponto timo Q. Suponha agora uma situao de escassez na qual estas outorgas sejam parcial ou integralmente transacionadas entre os usurios. Por exemplo, o usurio A detm o direito de uso de uma quantidade X de gua que lhe gera uma produo marginal equivalente a P. Portanto, o usurio A estaria assim disposto a vender essa quantidade a qualquer usurio por um valor no mnimo igual a P. O usurio comprador seria aquele em quem P um valor abaixo do valor adicional de produo gerado por X, ou seja, novamente os valores de transao seriam orientados pelas expresses (1) e (2) e o preo de equilbrio seria aquele referente ao ponto Q* do Grfico 1. Caso as transaes entre usurios fossem tambm permitidas entre bacias, subbacias ou trechos, os preos e quantidades timos seriam revelados considerando as externalidades que foram anteriormente mencionadas quando uma bacia (subbacia ou trecho) dispe de gua de outra. Para tal, cada usurio teria que ser outorgado nas diversas bacias que seu consumo afeta de acordo com o efeito do seu consumo na disponibilidade de cada bacia. Note, entretanto, que nesse cenrio de comercializao, no est resolvido o problema de interligao da expresso (4) de precificao. Sem o conhecimento prvio de qij no possvel definir os direitos por bacia e, portanto, criar um mercado. Caso qij seja explicitado, um MDU entre bacias poderia ser utilizado em lugar da precificao da expresso (4). Para tal, mercados spot e futuros poderiam ser adotados para realizar as transaes. A vantagem do MDU seria que o prprio mercado definiria os valores de transao da gua e, assim, no haveria necessidade de calcular um nvel de cobrana e, portanto, a impreciso do processo alocativo seria limitada ao dimensionamento de qij. Na situao de leiles administrados e com transaes entre usurios, atinge-se o consumo timo e gera-se uma receita anual suficiente para a gesto e expanso do sistema. Adicionalmente, alocam-se eficientemente os recursos em situaes de racionamento e de expanso de consumo. Novos usurios poderiam adquirir direitos de outorga e as bacias com expanso de consumo tambm poderiam efetuar transaes com outras bacias. Conforme se mencionou no incio desta subseo, tal sistema de MDU implica uma completa alterao da distribuio das outorgas atualmente concedidas e, portanto, geraria problemas polticos e jurdicos provavelmente intransponveis. Um mercado, todavia, somente suceder se esses direitos de uso forem realmente assegurados de forma que quem vende possa vir a comprar mais tarde caso seja necessrio. Caso contrrio a falta de credibilidade restringir as potenciais transaes. Para tanto, no se faz possvel imaginar, no caso brasileiro, que estes direitos tornem-se comercializveis de forma repentina. Alm do mais, existem pelo menos dois problemas tcnicos a serem considerados, tais como:
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a) informao imperfeita: o poder pblico no estaria perfeitamente informado sobre disponibilidade hdrica, os efeitos do consumo de cada bacia em outra bacia e os custos marginais de gesto e expanso nas diversas bacias. Adicionalmente, nem todos os usurios estariam com informao precisa sobre a sua produtividade marginal ou disposio a pagar. Assim, os custos de transao seriam altamente elevados e o consumo de equilbrio seria subtimo. Embora tal imperfeio possa ser amenizada valendo-se de mercados futuros, a administrao de tal sistema por demais complexa para ser implementada de forma abrangente para um pas como o Brasil com um nmero significativo e diverso de bacias e usurios; e b) poder de mercado: os usurios ou bacias com poder concentrado de mercado tenderiam a manipular a compra de direitos de outorgas para a criao de barreiras entrada para concorrentes (ou competio regional) ou ainda para realizar arbitragens de preo visando a lucros anormais.15 Embora tal possibilidade possa ser controlada por limites de outorga por usurio ou restrio de transferncias, mais uma vez a administrao do sistema seria mais complexa, pois requereria que o poder pblico conhecesse as demandas reais dos usurios, caso contrrio os ganhos de eficincia esperados seriam reduzidos.16 Todavia, parte deste sistema MDU pode ser aplicado, sem a incidncia grave destes problemas poltico-jurdicos e tcnicos, quando da situao de racionamento que um dos principais problemas alocativos no resolvidos pela precificao. Neste cenrio as outorgas so definidas nos critrios correntes17 e adota-se a precificao para financiamento da bacia, mas essas outorgas so liberadas para comercializao em situaes de racionamento. No racionamento, o poder concedente tem que reduzir o volume de outorga no percentual adequado magnitude do racionamento. Uma reduo uniforme entre usurios resultaria numa alocao subtima dado que o racionamento no privilegiaria os usurios de maior produtividade ou utilidade marginal da gua. Para evitar tal distoro, transaes de MDU poderiam ocorrer em mercados spot em duas formas: a) com transao entre usurios ou b) leiles administrados pelo poder concedente. Nas transaes entre usurios, o poder concedente reduz a outorga de todos os usurios no mesmo percentual e estes so livres para alugar parte da sua outorga restante ao maior valor de oferta. Note que o preo de equilbrio deste aluguel seria equivalente a produtividade ou utilidade marginal do usurio segundo as expresses (1) e (2). Entretanto, se o racionamento cresce de forma contnua e as
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No caso de usurio com poder monopsnico, a compra de direitos seria abaixo do necessrio para forar a queda do seu preo. J no caso do monopolista haveria uma compra acima das necessidades para gerar uma elevao do preo. Essas possibilidades especulativas so determinadas pelas curvas de custo de controle que influenciaro, por sua vez, a demanda por tais direitos. 16 Este um caso de assimetria de informao tipo principal agente. 17 Observe que, independente do critrio de alocao de outorgas, sempre haver um problema distributivo. 17
alocaes entre usurios tm de ser realizadas de imediato, a identificao de negcios entre os usurios pode apresentar altos custos de transao que reduziriam sua capacidade de alocao tima. Nas transaes administradas por leiles, o poder concedente anuncia que o racionamento ser alocado por usurio de acordo com o valor que este est disposto a pagar para no ser racionado. Aqueles com menor disposio a pagar sero os primeiros atingidos. Ao contrrio de a informao de preos revelar-se no mercado, todos os usurios revelam seus preos ao poder concedente por meio de um leilo18 que ordena o racionamento. Nesse caso, a verdadeira disposio a pagar sugeriria tambm para indicar uma alocao tima da escassez de gua sem, contudo, exigir altos custos de transao. 1.3.2 - O mercado de certificados de poluio Agora vamos considerar o caso da poluio onde o problema amplia-se com a presena de externalidades. Os direitos assim so assegurados no s para o uso da gua para diluio, mas tambm pelo direito completo de compensao s externalidades, ou seja, a parte afetada negativamente tem legalmente assegurada uma compensao que equivale s suas perdas por conta das externalidades negativas. Por exemplo, a poluio do usurio A gera para o usurio firma B um custo equivalente a uma perda de produo Q. Assim, se a firma B tem direitos legais de compensao, estaria disposta a aceitar o montante Q para permitir que A continuasse a poluir. Por outro lado, se o direito de compensao no existe ou o direito de poluir assegurado ao usurio A, restaria a B pagar at Q ao usurio A para cessar essas externalidades. Quando tais negociaes so possveis, os preos da externalidade emergem e norteiam uma alocao eficiente dos recursos quando identificam o timo da poluio equivalente a Q** no Grfico 2, independentemente de quem tem os direitos de propriedade assegurados. Esse processo denominado soluo de mercado coasiana, graas ao trabalho seminal desenvolvido por R. Coase,19 e tem sido objeto da escola dos economistas institucionalistas ou economia das leis. Essa corrente estuda o papel das instituies na definio dos direitos de propriedade e suas repercusses na alocao eficiente dos recursos. Nesses casos, taxas pigouvianas no seriam necessrias, pois o prprio mercado atingiria solues timas sem uso de instrumentos fiscais, ou seja, a curva de compensaes reflete uma curva de danos ambientais e, portanto, as negociaes
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Este leilo poderia ocorrer pela internet de forma simultnea. Kelman (1997) sugere que na concesso da outorga o usurio j informe sua disposio a pagar pela gua racionada. Todavia, dado o grau de incerteza sobre a ocorrncia de racionamento na poca da outorga, tal procedimento parece no oferecer nenhum ganho alocativo. 19 Prmio Nobel de Economia em 1992. Ver texto seminal em Coase (1960). 18
entre as partes revelariam os valores dos danos marginais da poluio da expresso (5) da taxa pigouviana. Todavia, solues coasianas no esto livres de problemas de eficincia. Da mesma forma que o discutido para o MDU, estruturas imperfeitas de mercado podem gerar compensaes no-timas quando existe um poder de mercado sob controle de alguns poucos usurios. Segundo, embora o ponto de equilbrio coasiano independa tambm de a quem os direitos so assegurados, os efeitos distributivos (pagamento ou compensaes) trocam de sinal em cada caso. Terceiro, quando pagamentos ou compensaes so realizados alteram-se as restries oramentrias originais dos usurios e, conseqentemente, determinam novos pontos de equilbrio distintos. Por ltimo, a magnitude dos custos de transao para impor esses direitos reduzem tambm o pagamento ou compensao lquida e, portanto, resultam em pontos de equilbrio no-timos. Essa ltima restrio de suma importncia para a questo dos recursos ambientais. Devido ao carter difuso do problema ambiental, observa-se um nmero elevado de partes afetadas e geradoras de externalidades. difcil avaliar no s a causalidade entre cada fonte de degradao com o efeito ambiental geral, mas tambm o valor econmico dos recursos ambientais que no se resume somente a valores de uso, mas inclui igualmente valores de no-uso que afetam a sociedade como um todo. Assim, solues coasianas acabam gerando altos custos de transao que podem resultar em pontos de equilbrio muito prximos total degradao ou exausto. A soluo do tipo coasiana seria, contudo, a base das compensaes judiciais em relao a danos ambientais. As dificuldades institucionais de julgar o mrito, definir o valor e impor as sanes tm encerrado custos de transao elevados que no permitiram que tal prtica fosse satisfatria em termos de eficincia econmica. Se o timo da poluio no vivel pelas compensaes, possvel que a criao de um mercado de certificados de poluio (MCP) seja a forma mais eficiente de atingir um nvel de poluio previamente estipulado, conforme se pretende com a cobrana C2p da expresso (6). Tal como no Grfico 4, ao invs de um preo c* da poluio assinalado por um poder concedente, os usurios negociariam os d* certificados de poluio. possvel demonstrar (ver Anexo 6) que o preo de equilbrio destes certificados equivaleria ao preo da poluio c* de acordo com a expresso (6). Todavia, no caso de um processo de difuso de poluio no-linear, conforme discutido anteriormente para a cobrana, o montante de certificados teria que ser revisto a cada rodada de negociaes ou associ-lo a uma cobrana pelas externalidades remanescentes. Novamente, a eficincia alocativa do MCP depender das condies competitivas desse mercado, tal como observou-se para o MDU e o mercado coasiano.
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1.4 - Concluses Analisando as opes de sistema de cobrana anteriormente analisadas, o Quadro 1 resume algumas caractersticas que as diferenciam.
Quadro 1 Comparao de Sistemas de Cobrana

Objetivo Nvel timo de Cobrana para Financiamento Nvel timo de Cobrana para Equilbrio Oramentrio Nvel timo de Poluio Custo-Eficincia de Controle Dificuldades Capturar verdadeira disposio a pagar dos usurios. Estimar custo marginal de expanso. Determinar valores para cada usurio com base nos danos da sua externalidade. Determinar valores para cada usurio com base na sua contribuio a perda da qualidade ambiental.
O que finalmente nos interessa apreender dessa anlise que na ausncia de preos adequados para os recursos naturais a alocao eficiente destes recursos no pode ser tentada. Conforme ilustra o Grfico 5, onde CCmg a curva de custo de controle marginal privado da poluio, quando o nvel de cobrana (ou de custo de um certificado de poluio) t, o nvel de controle da firma 1, a1, maior do que o da firma 2, a2, que por sua vez maior do que o da firma 3, a3. Quanto maior for t, maior ser o controle agregado das firmas, pois o preo maior de cobrana induzir o controle em firmas onde o custo de controle tambm maior. Assumindo custos de transao nulos e perfeita racionalidade dos agentes econmicos, as firmas somente pagaro sobre uma unidade de poluio se o seu custo de controle marginal exceder o valor cobrado sobre ela. Observe no Grfico 5 que, se a2 imposto a todas as firmas como um tpico instrumento de controle, a firma 1 ser obrigada a controlar mais a um custo marginal maior e a firma 3 a controlar menos a um custo marginal menor. Logo o custo total agregado de controle em t ser menor do que aquele resultante de uma imposio geral de a2. Note tambm que t poder ser tanto uma taxa pigouviana, igualando custo social da poluio com custos sociais de seu controle, quanto uma taxa que induz de tal forma o nvel de controle das firmas que a poluio total agregada no excede um certo nvel desejado socialmente. Qualquer que seja t, esta resultar em um certo nvel de receita desde que o preo da cobrana seja inferior ao maior custo marginal de controle. Embora a
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magnitude da receita dependa do nvel de cobrana, os custos administrativos de implementao dessa cobrana custos econmicos de transao e custos polticos devem ser cuidadosamente avaliados para que estes compensem a gerao de receita resultante.
Grfico 5 Controle Ambiental e Preo da Poluio
O Quadro 2 ilustra o amplo espectro de instrumentos que poderia estar disponvel, e todos de forma explcita ou implcita, tm algum efeito de incentivo. Mesmo os tradicionais regulamentos do tipo comando e controle, como, por exemplo, multas, criam um efeito presumido de incentivo, porque o poluidor seria compelido a sujeitar-se aos regulamentos a fim de evitar as sanes. A distribuio de direitos comercializveis de forma gratuita20 significa, entretanto, uma transferncia de renda para os usurios beneficiados. Note no Grfico 4 que com o leilo de d* certificados, o custo total da firma (custo da compra de certificados mais custo de controle) a rea sombreada abaixo da linha de preo mais a rea abaixo da curva de custo de controle (Ccmg) a partir de d*. J quando a distribuio de d* certificados gratuita, o custo total das firmas seria somente parte dessa rea a partir de d* que representa o custo de controle. Logo existe uma transferncia direta de renda aos usurios equivalente rea sombreada (rea abaixo da linha de preo de 0 a d*) do Grfico 4. Note que a receita da cobrana seria exatamente essa rea equivalente aos gastos com compra de certificados.
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Por exemplo, proporcional ao atual nvel de consumo ou descarga (critrio grandfather). 21
Quadro 2 Mecanismos de Gesto Ambiental que Incorporam Incentivos Econmicos
<-ORIENTADOS PARA O CONTROLE-> <-ORIENTADOS PARA O MERCADO-> <-ORIENTADOS PARA O LITGIO-> Regulamentos e Sanes Taxas, Impostos e Cobranas Criao de Mercado Interveno de Demanda Final Legislao da Responsabilizao
Exemplos Especficos de Aplicaes Urbanas

Padres de emisses Licenciamento para atividades econmicas e relatrio de impacto ambiental Restries ao uso do solo Normas sobre o impacto da construo de estradas, oleodutos, portos ou redes de comunicaes Diretrizes ambientais para o traado das vias urbanas Multas sobre vazamentos em instalaes de armazenagem situadas no porto ou em terra Proibies aplicadas a substncias consideradas inaceitveis para os servios de coleta de resduos slidos Quotas de uso de gua Cobrana pelo uso ou degradao de um recurso natural Tributos convencionais fixados sob tica ambiental Royalties e compensao financeira para a explorao de recursos naturais Bnus de desempenho para padres de construo Impostos afetando as opes de transporte intermodal Impostos para estimular a reutilizao ou reciclagem de materiais Cobrana por disposio de resduos slidos em aterro sanitrio Licenas comercializveis para os direitos de captao de gua e para emisses poluidoras no ar e na gua Desapropriao para construo incluindo valores ambientais Direitos de propriedade ligados aos recursos potencialmente impactados pelo desenvolvimento urbano (florestas, solo, pesca artesanal) Sistemas de depsitoreembolso para resduos slidos de risco Rotulao de produtos de consumo referente a substncias problemticas (por exemplo, fosfatos em detergentes) Educao para a reciclagem e a reutilizao Legislao sobre divulgao, exigindo que os fabricantes publiquem a gerao de resduos slidos, lquidos e txicos Lista negra dos poluidores Compensao de danos Responsabilizao legal por negligncia dos gerentes de empresa e das autoridades ambientais Bnus de desempenho de longo prazo para riscos possveis ou incertos na construo de infraestrutura Exigncias de Impacto Lquido Zero para o traado de rodovias, oleodutos ou direitos de passagem de servios pblicos, e passagens sobre gua
Fonte: Seroa da Motta, Ruitenbeek e Huber (1996).
Vale, ento, aqui ressaltar cinco pontos importantes, geralmente erroneamente interpretados nesse tema:
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a) A receita de cobrana ser sempre positiva desde que seu valor no seja superior ao menor custo de controle percebido pelo usurio.21 Neste custo de controle deve-se considerar tambm, alm dos custos de investimentos e operao, os custos de transao dos usurios (custo de administrao e informao). Sistemas muito complexos com altos custos de transao podem reduzir os ganhos de eficincia desejados com o sistema de cobrana. Nesses casos de sistemas complexos, a receita lquida gerada pode at ser negativa se consideramos os custos de gesto incorridos para administrar o sistema. b) A criao de mercados pode gerar receitas cujo montante igual ao do sistema de cobrana, desde que os direitos sejam vendidos e no cedidos gratuitamente. c) A receita da venda de direitos ou da cobrana no representa um pagamento dobrado dos usurios, j que com tais mecanismos de mercado reduz-se o custo social de controle de igual monta. d) No caso de certificados, seria possvel, ento, orientar uma poltica de gua preferencial a um setor pela simples alocao favorvel a ele, em vez de criar subsdios cruzados no sistema de cobranas. Note que com o subsdio cruzado por cobrana, a alocao seria subtima enquanto na distribuio de direitos preferenciais o nvel timo seria restabelecido valendo-se de transaes no mercado. e) Para curvas de benefcio (Grfico 1) ou de danos (Grfico 2) pouco inclinadas (altamente preo-elstica), o sistema de criao de mercado seria mais aconselhvel porque uma impreciso no valor da cobrana geraria perdas considerveis, ou seja, num cenrio de informao imperfeita, ajustar os valores da cobrana via monitoria fina, onde os valores seriam calibrados vis--vis as respostas de mercado, poderia gerar custos econmicos bastante significativos. Embora as opes aumentem a eficincia alocativa do recurso gua, existem, pelo menos, dois problemas comuns que podem impedir tais benefcios alocativos. Um seria um problema tcnico relativo ao conhecimento das interligaes entre bacias e do processo de difuso da poluio, amplamente analisado anteriormente. necessrio conhecer os impactos de consumo de gua e o processo de difuso de poluentes de um usurio para evitar a transferncia de externalidades. Esse conhecimento talvez seja a maior contribuio de um Plano Nacional (Estadual) de Recursos Hdricos. Neste aspecto uma gesto totalmente descentralizada no seria benfica e o Conselho Nacional (Estadual) de Recursos Hdricos ter que atuar para mitigar tais externalidades. O outro problema seria de ordem legal relativo existncia de um padro de emisso por usurio. Tal padro uma limitao aos ganhos de eficincia no uso da gua por qualidade porque impede a reduo dos custos totais de controle.
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Ou seja, a gua um bem normal. 23
Caso a cobrana seja permitida apenas sobre as emisses legalmente definidas, o ganho alocativo da reduo dos nveis correntes para os nveis legais seria perdido. Se a cobrana incidir sobre emisses acima dos nveis legais, embora seja mais eficiente, tal procedimento legalizaria essas emisses excedentes. Dessa forma, a abolio desses padres poderia ser permitida em bacias em que um sistema de cobrana ou de criao de mercado fosse estabelecido. Entretanto, tal alterao teria que ser objeto de apreciao do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) dado que se trata de um requerimento legal de mbito nacional. A grande vantagem do sistema de criao de mercado sobre o de cobrana a possibilidade de os usurios nas suas transaes revelarem suas verdadeiras disposies a pagar e seus verdadeiros custos de controle. Com isso, o poder concedente elimina uma fonte de informao e reduz seu grau de impreciso na aplicao dos instrumentos econmicos. Ademais, para que se realize uma alocao tima por criao de mercado, preciso que exista um grande nmero de participantes comprando e vendendo com diferentes custos e benefcios e fraca interdependncia. Nessas condies de diversificao e atomizao requer um apoio institucional e legal mais sofisticado que evite altos custos de transao entre usurios e altos custos administrativos para o poder concedente. Um mercado, todavia, somente suceder se esses direitos de uso forem realmente assegurados de forma que quem vende possa vir a comprar mais tarde caso seja necessrio e quem compra possa garantir os benefcios da sua compra. Caso contrrio a falta de credibilidade restringir as potenciais transaes. Para tanto, no se faz possvel imaginar no caso brasileiro que tais direitos tornem-se comercializveis de forma repentina e, portanto, apenas algumas flexibilizaes para perodos curtos podem ser contempladas, como seria o caso de leiles em pocas de racionamento de gua. exceo disso, uma regulamentao clara e inequvoca na regulamentao da Lei 9.433 de recursos hdricos seria um primeiro passo para a adoo desta vantajosa opo de instrumento de gesto. Tendo em vista a complexidade de uma aplicao plena dos critrios econmicos, sugerimos trs princpios bsicos da cobrana: a) preos timos para gerao de receita devem obedecer regra de preo pblico em que preos so inversamente proporcionais s elasticidades-preo do usurio; b) preos timos para consecuo de um objetivo ambiental tm de estar correlacionados com o nvel de externalidades gerados pelos usurios em relao ao nvel total de externalidade desejado; e c) a criao de mercados de direitos de uso tem que observar as condies existentes de competividade.
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2 - A EXPERINCIA INTERNACIONAL Embora a gerao de receita seja uma restrio na proviso de um bem pblico, observe que os critrios econmicos analisados objetivam introduzir sinais de preo aos usurios da gua de forma que estes ajustem seus nveis individuais de uso a patamares de maior eficincia econmica, ou seja, visem alterar o padro de uso da gua. Os sistemas de cobrana de gua, at ento implementados, no tm aplicado plenamente esses critrios econmicos de otimizao. De forma geral, essas iniciativas tm sido orientadas para a gerao de receitas, para custear parcialmente as obras de proviso ou expanso dos servios da gua, sem qualquer critrio explcito de maximizao de benefcios ou minimizao de custos. As experincias de criao de mercado de gua, embora escassas, tambm acabam sendo implementadas com certo distanciamento de preceitos econmicos. Algumas dessas iniciativas de cobrana e criao de mercado sero aqui analisadas. As experincias selecionadas so aquelas cuja natureza e resultados nos pareceram relevantes para o caso brasileiro.22 Os pases selecionados para o sistema de cobrana so Frana, Holanda, Alemanha, Mxico e Colmbia e para a criao de mercado, os Estados Unidos e Chile. Tais experincias sero analisadas relativamente aos seguintes aspectos: objetivos econmicos e ambientais; arranjo institucional; critrios adotados; e resultados.23
A anlise dos critrios adotados ser associada discusso dos critrios econmicos da cobrana discutidos na Seo 1. Dessa forma, sugerimos ao leitor recorrer a ela nos casos de no-entendimento dos termos e conceitos referidos.
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Descries sumrias de outras experincias de instrumentos econmicos na rea ambiental podem ser encontradas em Seroa da Motta, Ruitenbeek e Huber (1996) e Mendes e Seroa da Motta (1997a). 23 As taxas de cmbio utilizadas nesta subseo em relao ao dlar americano foram: franco: 5,71; guilder: 1,97; e marco: 1,80. Outras cotaes em dlar j constavam no texto de referncia. 25
2.1 - A Experincia Francesa24 A experincia francesa com a gesto de bacias hidrogrficas foi a referncia principal para o NGRH. Percebendo que os recursos hdricos se deterioravam com a crescente industrializao e urbanizao do ps-guerra, o governo francs decide promover uma reestruturao do seu sistema de gesto de recursos hdricos. Essa mudana se inicia em 1964 com a Lei da gua que, entre outras coisas, cria os comits/agncias de bacia e a cobrana pelo uso da gua (redevances). A operao do novo sistema comea em 1968 aps a regulamentao da lei. O pas foi dividido em seis grandes bacias com seus respectivos comits e agncias. Os comits so compostos de 2/5 de representantes eleitos pelas comunidades, 2/5 de usurios e 1/5 de representantes de governo. O nmero total de representantes varia entre 80 e 110 membros [ver Kaczmarec (1996)]. Os presidentes das agncias so nomeados pelo Ministrio do Meio Ambiente, mas seus diretores so apontados pelo Comit por um conselho de representantes que procura refletir a mesma estrutura de representao dos comits. Com tal estrutura de poder, a gesto de bacia na Frana totalmente descentralizada e participativa. Como a regionalizao e a representao desses comits e agncias so definidas em lei, a unidade de bacia na Frana torna-se, alm de uma unidade ambiental, tambm uma unidade poltica equivalente a uma unidade federativa, ou seja, a poltica de gua definida de forma integrada e hierrquica para uma grande bacia a que cada sub-bacia est interligada. O sistema de cobrana teve implementao gradual e enfrentou diversos problemas polticos. A cobrana por quantidade, por exemplo, at hoje no foi implantada em algumas sub-bacias e a maioria dos irrigantes no participa do sistema. A cobrana por poluio iniciou-se com matria orgnica e slidos em suspenso, enquanto salinidade e toxicidade foram introduzidas, respectivamente, em 1973 e 1974; nitrognio e fsforo em 1982; hidrocarbonetos e outros inorgnicos em 1992. As receitas geradas com a cobrana so aplicadas nas bacias na forma de gastos com gesto; estudos e pesquisa; investimentos de interesse comum e emprstimos aos usurios. No ano de 1996 geraram um total de US$ 1,8 bilho [ver Cadiou e Tien Duc (1996)]. Com essa receita os comits conseguem aportar 40% dos investimentos das bacias. Os outros 60% so majoritariamente cobertos por dotaes oramentrias do governo central. Os investimentos so definidos qinqenalmente. No perodo
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Quando no-referenciada especificamente, esta subseo est baseada em informaes obtidas em Cadiou e Tien Duc (1995), Kaczmarec (1996) e Chapuy (1996). Note que as novas diretrizes ambientais da Comunidade Europia j comeam a afetar as decises nacionais, mas no foi possvel avaliar tais efeitos neste estudo.
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1992/96, foram de US$ 15 bilhes, montante igual ao total gasto de 1982/91, ou seja, gastou-se e arrecadou-se nos ltimos cinco anos, o mesmo que nos 10 anos anteriores [ver Kaczmarec (1996)]. Os comits/agncias so responsveis pela determinao do valor da cobrana de acordo com uma estrutura da cobrana fixada por lei. De maneira simplificada, esta seria a estrutura: VAQ = QU x CB x KU x KS onde: VAQ = valor anual a ser pago pelo usurio; QU = quantidade de gua consumida ou poluio gerada; CB = valor da cobrana unitria; KU = coeficiente setorial; e KS = coeficiente ambiental. Estas variveis assumem diversas formas em cada caso. VAQ calculado separadamente para quantidade e qualidade, mas cobrados juntos. VAQ para a poluio pode ser deduzido de uma proporo dos gastos que os usurios estiverem realizando para reduzir sua carga poluidora. QU pode ser derivada de uma tabela geral que estima parmetros por tipo de usurio.25 O consumo por quantidade pode tambm ser medido diretamente quando existir hidrmetro. Para os efluentes, o usurio pode requerer uma medio direta da carga de poluio desde que arque com o respectivo nus. CB, KU e KS so primeiro propostos pela Agncia de Bacia e submetidos discusso e aprovao dos comits. CB para quantidade diferenciado por gua superficial e subterrnea e por zona dentro de cada bacia. Essa diferenciao por zona considera a escassez e a necessidade de investimentos em regularizao e outras obras necessrias. A cobrana de gua subterrnea varia de US$ 0,014/m3 a US$ 0,044/m3. A cobrana de gua superficial ocorre apenas em zonas de alta escassez nas pocas de racionamento e pode chegar, em alguns casos, a mais de US$ 0,050/m3. CB para qualidade uniforme para toda a bacia e diferenciado por poluente de acordo, a princpio, com os custos de tratamento. A cobrana mdia por poluentes apresentada na Tabela 1 para as seis bacias no ano de 1993.
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Para o consumo domstico existem fatores nacionais fixos para converter nmero de habitantes em carga poluidora. 27
KU coeficiente de consumo que diferencia o usurio. No consumo por quantidade, por exemplo, o coeficiente de consumo urbano geralmente superior ao industrial. Para a cobrana de poluio urbana, existe um coeficiente (de aglomerao) que varia de 0,5 para pequenas comunidades a 1,4 para grandes reas urbanas. KS coeficiente que diferencia o meio receptor para assimilar poluentes. No caso da poluio, KS varia na mdia de 1,4 para meios com alto padro ambiental a 1,0 para meios de baixo padro ambiental. Para o consumo por quantidade, o prprio CB por zona j considera este fator zonal. Tabela 1 Cobrana de Poluio na Frana por Bacias Hidrogrficas (US$/kg) 1993
Bacias Adour - Garonne Artois - Picardie Loire - Bretagne Rhin - Meuse Rhne - Mditer. - Corse Seine Normandie SM 18,7 24,17 16,58 19,51 18,7 22,15 OM 56,2 47,99 25,51 39,01 56,2 49,45 IS 1053,24 894,57 1062,17 805,25 1053,24 794,57 NR 28,11 27,15 36,44 26,76 28,11 44,63 P 70,05 128,90 118,94 44,53 70,05 SS 70,05 360,07 28,06 70,05 462,70 AOX 163,75 163,75 METOX 163,75 112,52 163,75 -
Fonte: Cadiou e Tien Duc (1996). Notas: SM = Materiais Suspensos; OM = Materiais Oxidantes; IS = Substncias Inibidoras; NR = Nitrognio Reduzido; P = Fsforo; SS = Sais Solveis; AOX = Compostos Orgnicos Algenos; METOX = Txicos e outros metais.
Observe que o critrio norteador do nvel de cobrana no sistema francs o do custo de proviso para o consumo de quantidade e o de custo de tratamento no caso da poluio. Tais critrios guardariam coerncia com os critrios de preos pblicos e custo-eficincia. Os valores de KU de quantidade, mais baixos para a indstria e mais altos para o consumidor urbano, podem estar associados s diferenas nas magnitudes das elasticidades desses setores, segundo a regra de preo pblico. Os coeficientes KU de qualidade, por outro lado, parecem indicar um critrio de capacidade de pagamento do qual se privilegiam (ou punem) alguns setores de usurios, ou seja, um subsdio cruzado distributivo entre comunidades urbanas. Os valores de KS de qualidade, entretanto, parecem, a princpio, tambm seguir um critrio de custo-eficincia ao forarem pagamentos mais altos para zonas de maior padro ambiental: se o padro de um meio mais alto que de outro, o nvel da cobrana deve ser maior para forar maior nvel de controle. Todavia, para tal regra ser generalizada ho de se assumir funes de custo, capacidade de assimilao e perfil de poluio iguais entre as zonas. Alm do mais, o valor
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unitrio da cobrana no determinado para que os usurios no seu conjunto atinjam um certo nvel de carga total lanada ao meio. Enquanto a receita com a cobrana por poluio tem representado mais ou menos o triplo da arrecadada com a cobrana de quantidade, as obras de tratamento recebem o sxtuplo dos recursos no perodo 1991/96, conforme mostra a Tabela 2. Afinal, a melhora de qualidade tem sido considerada uma fonte de aumento de quantidade. Tabela 2 Usos das Receitas da Cobrana de gua na Frana (US$ bilhes) 1991/96
Aplicao das Receitas com Cobrana Custos de Investimentos 1,93 7,99 1,17 2,65 0,77 14,51 Subsdios e Pequenos Emprstimos Concedidos 1,16 3,59 0,33 0,88 0,30 6,26
Tratamento de Efluentes Lquidos na Indstria Tratamento de Efluentes Lquidos em Comunidades Urbanas Gesto de Recursos Hdricos Abastecimento de gua Potvel Outros (ecologia, reas midas, agricultura etc.) TOTAL 1991/96 Fonte: Kaczmarec (1996).
Resumindo, o sistema francs adota o princpio do poluidor-usurio pagador utilizando indiretamente critrios de preos pblicos para financiamento de gastos. Os resultados do sistema francs so considerados muito bons na literatura. Atualmente estima-se que essa cobrana (qualidade e quantidade) signifique um sobrepreo de 15% no preo total da gua. Em termos de investimentos permitiu que a taxa de tratamento de efluentes domsticos crescesse de menos de 50% em 1982 para mais de 72% em 1992. No mesmo perodo, a indstria reduziu as emisses residuais de carga orgnica em mais de 27% e de slidos em suspenso e material txico em mais de 38% [ver Chapuy (1996)]. O sistema tambm louvado em termos de planejamento por um processo poltico e participativo e da integrao de instrumentos de gesto (comando e controle com precificao), embora o setor agrcola no tenha sido inteiramente inserido nesse processo e no alcance da cobrana. Por outro lado, pouco se sabe dos ganhos de eficincia em termos de maximizao dos benefcios do uso da gua, da reduo do dano ambiental e da minimizao dos custos de controle. Conforme ser visto, a seguir, as outras experincias europias de sistema de cobrana que sero analisadas tambm parecem ter sido exitosas na induo investimentos de garantia de disponibilidade de gua e
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controle de poluio mas, de a no-introduo plena dos critrios de eficincia econmica na sua estrutura de cobrana, no garantiu os ganhos de eficincia esperados. Esta realidade, todavia, deve-se s prprias dificuldades tcnicas e polticas de aplicar adequadamente os critrios econmicos de precificao que foram analisadas na Seo 1. 2.2 - A Experincia Holandesa A gesto de RH na Holanda tambm singular na medida em que o pas famoso por sua expanso territorial sobre o mar e os milhares de quilmetros de cursos dgua que cruzam seu territrio. Todavia, o pas apresenta uma das mais altas densidades populacional, agrcola e industrial do mundo que afetam de forma significativa a qualidade dos seus recursos hdricos. Dessa forma, uma lei sobre poluio das guas foi promulgada em 1970 na qual, alm de inmeras medidas regulatrias de controle de lanamento de efluentes, introduziu uma cobrana pela poluio de efluentes lquidos. Essa cobrana ser federal quando de lanamentos em guas federais e regional no caso de descargas em guas regionais. A partir de 1983 inicia-se gradualmente a cobrana por quantidade. Conforme pode ser observado, o sistema de gesto holands totalmente descentralizado por rgos regionais de gua (water boards), porm, sem a estrutura participativa e hierrquica de bacias do sistema francs. O rgo regional no obrigado a aplicar a cobrana,26 mas quando a adota, seu valor definido de forma impositiva pelos gestores. No ano de 1983, as regies tambm iniciaram a cobrana de uma taxa fixa (US$ 0,005/m3) para a extrao de gua subterrnea, enquanto, em 1995, uma outra cobrana federal foi introduzida para guas superficiais com um valor de US$ 0,17/m3 para uso urbano e US$ 0,085/m3 para uso industrial. As receitas geradas com cobrana por quantidade chegaram a US$ 150 milhes. No caso da cobrana da poluio, os usurios industriais e urbanos pagam uma taxa proporcional quantidade de poluio que lanada no seu efluente. Para tal, existe uma cobrana unitria por unidade de poluente (carga orgnica e metais pesados) que multiplicada pela quantidade de poluio para quantificar o valor total da cobrana. A quantidade de poluio calculada em termos de unidades poluentes.27 O valor unitrio federal est em torno de US$ 30 por unidade de poluente, enquanto o valor regional varia de US$ 30 a US$ 60 de acordo com a regio refletindo diferenas no custo de construo e operao de plantas de tratamento [ver OECD (1995) e Mendes e Seroa da Motta (1997)]. Note que o clculo deste valor no est relacionado com dano ou qualidade ambiental e, sim, custos de controle. Isto porque, essa cobrana foi introduzida como uma fonte de financiamento da construo e operao de estaes de
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Existem muitos poucos casos para certos poluentes somente. Equivalente populacional, por exemplo, no caso de matrias orgnicas.
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tratamento de esgoto que poderia ser utilizada por esses rgos regionais. Seu objetivo inicial, ento, no era o de ser indutor de controle em um certo nvel valendo-se de um preo da poluio. Entretanto, devido aos altos e crescentes valores adotados, a cobrana tem sido considerada como um instrumento exitoso na induo de controle de poluio e adoo de tecnologias limpas. Em 1975, a receita da cobrana era de US$ 840 milhes, enquanto em 1980 chegava a quase U$S 2 bilhes e em 1990 a mais de US$ 3 bilhes,28 isto , mesmo com um PIB equivalente a 1/5 do PIB da Frana, a receita do sistema holands de cobrana da gua mais que o dobro arrecadado por todas as bacias francesas. Em comparao ao sistema alemo, abaixo reportado, Bressers e Schuddeboom (1996) revelam que as taxas holandesas so duas vezes mais altas que as alemes, quando o PIB da Holanda 1/6 do PIB alemo. Para simplificar a operacionalizao do sistema de cobrana da poluio, os poluidores de pequeno porte so cobrados por uma taxa fixa e os poluidores mdios por uma tabela nacional de parmetros mdios de emisso. Somente os grandes produtores eram monitorados sistematicamente. Os outros podem exigir mensuraes diretas, mas devem arcar com os respectivos custos. Como no caso francs, a agricultura no participa diretamente desse sistema devido tambm a problemas tcnicos e polticos. A aplicao na indstria no foi, todavia, sem disputas judiciais nos primeiros anos. Os resultados do sistema foram analisados cuidadosamente por Bressers e Schuddeboom (1996). Somente no perodo 1975/80, a carga orgnica lanada nos meios hdricos do pas foi reduzida em 27% e as de metal pesado em 50% mesmo frente a um crescimento econmico positivo no perodo. Esses autores estimaram estatisticamente uma alta correlao (em torno de 70%) entre o nvel de controle industrial e o nvel da cobrana. Dessa forma, parece que o sistema holands pode ter gerado ganhos significativos de eficincia, conforme seria esperado de uma cobrana visando a um objetivo ambiental. Bressers e Schuddeboom (1996) tambm observam que a cobrana foi utilizada com elemento de negociao entre os rgos ambientais e os poluidores dado que o sistema permite descontos por conta de investimentos de controle em andamento. Inclusive, nas regionais onde a cobrana no adotada, os seus gestores costumam utilizar a possibilidade de adoo para persuadir os usurios a realizarem investimentos em controle. Resumindo, o sistema holands parece representar uma experincia na qual uma cobrana por poluio para gerar receita torna-se indutora de mudana no padro
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De acordo com Bressers e Schuddeboom (1996). 31
poluente por conta de uma aplicao de valores altos e crescentes relacionados com as funes de custo de controle. No caso da cobrana por quantidade, ainda muito cedo para avaliar seus resultados, embora os valores mais baixos para uso industrial revelem que se est adotando indiretamente critrios de preos pblicos. 2.3 - A Experincia Alem O sistema alemo de gesto de RH tambm descentralizado por rgos regionais, mas no por bacias.29 O governo federal define a legislao nacional mnima que pode ser ampliada pelos estados que so responsveis pela execuo das regulamentaes. Os municpios so responsveis pelo abastecimento de gua e tratamento de esgoto e, portanto, livres para cobrarem aos usurios por estes servios, embora sejam obrigados a realizar tarifas que no exijam aporte oramentrio para cubrir os custos dos servios. O documento legal que orienta o sistema a Lei Federal de Recursos Hdricos de 1957, revista em 1986. O sistema alemo, assim, no hierrquico e participativo por gesto de bacias como no caso francs, embora existam inmeros casos de consrcios municipais em diversas bacias para unir esforos na rea de proviso de gua e saneamento com vistas a ganhos de escala e capacitao tcnica. Alguns destes consrcios existem desde o fim do sculo passado, como, por exemplo, o da bacia do rio Ruhr, e adotam uma poltica de preo em consonncia com seus integrantes municipais.30 A cobrana pelo uso da gua existe somente na forma de uma taxa federal de esgoto instituda em 1976 e aplicada inicialmente em 1981. Todos os usurios urbanos e industriais que descarregam efluentes lquidos nos meios hdricos tm de pagar essa taxa que arrecadada pelos estados. Os usurios rurais, a exemplo dos mesmos problemas apontados para a Frana e Holanda, tambm no esto abrangidos na aplicao desta taxa. O valor total da cobrana o produto da quantidade de poluente medido em nocividade vezes uma unidade de nocividade. A escala para esta unidade de nocividade est apresentada no Quadro 3. Esta taxa de nocividade foi aumentada de US$ 6,6 em 1981 para US$ 33,3 em 1990 e, posteriormente em 1997, para US$ 38,9. Um valor de US$ 50,00 planejado para 1999 [ver Planagua (1997) e OECD (1995)].
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Com exceo de um estado. Com base em informaes da Associao da Bacia do Ruhr, adota-se o critrio de preos pblicos.
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Quadro 3 Escala da Unidade de Nocividade na Cobrana da gua por Poluio na Alemanha

Substncias Avaliadas Substncias Oxidveis (DBO) Fsforoa Nitrognioa Compostos Orgnicos Algenos (AOX) Metais e suas Combinaes Mercrio Cdmio Cromo Nquel Chumbo Cobre Toxicidade para Peixes Uma Unidade Nociva Corresponde a: 50 kg de oxignio. 3 kg 25 kg 2 kg de algeno, calculado como cloro orgnico ligado. 20 gr. 100 gr. 500 gr. 500 gr. 500 gr. 1000 gr. 3.000 m3 de guas servidas divididas pelo fator de diluio GF quando estas no contm mais toxicidade para os peixes.
Fonte: Planagua (1997). a Introduzido a partir de 1991.
Poluidores que atingem antecipadamente padres de emisso antes da data estipulada na legislao so recompensados com um desconto de 75%. Alm disso, os investimentos em controle podem ser tambm deduzidos do valor cobrado. Tais descontos, mais a alta capacidade institucional de impor as normas ambientais s fontes poluidoras, resulta em uma baixa arrecadao desta taxa, em relao Frana e Holanda, que alcanou o montante de apenas US$ 200 milhes em 1991. Desta arrecadao, mais ou menos 20% so gastos na administrao do sistema e o restante usado pelos estados para financiamento dos investimentos municipais em gua e esgoto [ver OECD (1995)]. Note, entretanto, que mesmo com desconto, as emisses abaixo do padro legal pagam um preo pela poluio gerada. Os resultados em termos de cobertura do servio de esgoto municipal foram modestos dado o alto grau de cobertura j existente antes da implementao da taxa. Assim, de uma cobertura de 89% em 1979 chegou-se a uma cobertura de 93% em 1991.31 Os resultados no setor industrial foram, por outro lado, expressivos. Os gastos privados com controle da poluio hdrica, somente no perodo 1980/89, cresceram em 50%, isto , de US$ 2,2 para US$ 3,3 milhes [ver OECD (1993)]. Estima-se que a poluio nos principais rios reduziu-se por mais da metade e certos trechos mortos j apresentam vida aqutica rica e variada [ver Planagua (1997)].
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Os dados aqui so relativos somente antiga Alemanha Ocidental. 33
Resumindo, observa-se que o sistema alemo, ao permitir generosas dedues aos usurios que elevam seu desempenho de controle, utiliza a taxa de esgoto como um instrumento de incentivo a aes de investimentos em controle. Assim, a receita da cobrana no se torna o objetivo central, mas sim o seu efeito indutor. Note que um sistema com princpios simples, descentralizado e efetivo. Vale, contudo, avaliar quanto a capacidade institucional de fazer valer as normas ambientais tem contribudo, alm do efeito preo da taxa, para os resultados obtidos. O fato de adotar valores de cobrana associados nocividade dos poluentes, parece indicar alguma orientao para critrios de danos das taxas pigouvianas. Todavia, nada revela que os valores das taxas sejam definidos ex-ante por algum critrio explcito de eficincia. 2.4 - A Experincia Mexicana32 O sistema de gesto mexicano de RH centralizado pela Comisso Nacional de gua, embora os municpios sejam responsveis pelo abastecimento de gua e saneamento. As cobranas sobre a poluio no Mxico j vigoram desde 1991 e vm revelando enormes problemas quanto ao seu cumprimento. A legislao mexicana sobre a gua permite que a Comisso Nacional da gua (CNA) aplique o princpio do poluidor pagador aos despejos efetuados por municipalidades ou indstrias que excedam determinados padres de matria orgnica ou de partculas slidas em suspenso. As receitas so depositadas no Tesouro, embora a CNA tenha uma dotao oramentria para gastos na gesto de RH e financiar investimentos de oferta e controle da qualidade da gua para os usurios urbanos e industriais. No perodo 1991/95, para as descargas acima de 3.000 m3 adota-se uma cobrana com base no contedo de poluentes acima do padro de emisso legal (matria orgnica e slidos em suspenso) multiplicado pelo valor unitrio respectivo que era estabelecido diferencialmente por quatro zonas. Tal diviso zonal estava correlacionada com a disponibilidade hdrica e cada rio era classificado em uma dessas categorias zonais. Os valores unitrios variavam de US$ 0,003/t a US$ 0,090/t de poluentes. Para as descargas abaixo de 3.000 m3, a cobrana era simplificada e com o clculo referente ao volume com valores unitrios que variavam de US$ 0,004/m3 a US$ 0,080/m3. Dessa forma, a cobrana por poluio no sistema mexicano antes de 1995 era equivalente a uma multa por no-atendimento33 aos padres de emisso. Em 1995 a reviso da Lei dos Direitos Federais da gua altera o critrio geogrfico de disponibilidade hdrica para o de padro ambiental e impe a cobrana sobre toda a poluio gerada medida por concentrao de poluentes. O objetivo dessa
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Esta subseo est baseada em Belausteguigoitia, Contreras e Guadarrama (1996) e Contreras e Hazin (1996). 33 Non-compliance charges. 34
mudana foi a criao de um sistema no qual a cobrana seria o indutor de aes de controle pelos usurios para atingir um certo padro ambiental, isto , uma cobrana custo-eficincia. Entretanto, mantm-se tambm o objetivo de gerao de receita. Neste novo critrio os corpos hdricos agora so classificados em trs tipos pelo nvel de tratamento necessrio para atender seu padro ambiental: tipo 1 que requer tratamento primrio; tipo 2 que requer tratamento secundrio; e tipo 3 com tratamento mais sofisticado. Os valores unitrios, alm de variarem por tipo, variam tambm por nvel de emisso medida por concentrao. A cobrana por concentrao (miligrama por litro) tem quatro classes: acima de 150 mg/l; entre 150 e 75 mg/l; entre 75 e 30 mg/l e menos de 30 mg/l. Os seus valores unitrios so calculados em relao aos respectivos custos de controle e, assim, aumentam por nvel de controle e de concentrao, variando entre US$ 0,04 a US$ 1,60. Poluidores com descargas menores do que 3.000 m3 pagam uma taxa fixa e municpios com menos de 2.500 habitantes so isentos. Investimentos em controle so deduzveis da cobrana devida. A agricultura no sujeita a essa cobrana. A cobertura nacional do sistema de gua vem exigindo recursos de monitoramento alm da atual situao financeira da CNA. A falta de participao pblica e privada, acompanhada pela carncia geral de informao confivel ou de anlises cuidadosas dos impactos da poluio, tem motivado a oposio poltica e judicial dos poluidores por motivos de competitividade e distribuio. Conseqentemente, a implementao do sistema tem sido bastante inefetiva. As falhas em sua aplicao refletem-se na receita gerada. Embora a receita tenha aumentado, desde sua introduo, ainda est reduzida ao montante de US$ 10 milhes que representa uma pequena percentagem da receita potencial. Resumindo, o caso mexicano um bom exemplo da importncia da capacidade institucional na implementao de um sistema de cobrana. Essa experincia tambm revela as dificuldades de um sistema nacional centralizado. Uma nova reviso desse sistema de cobrana est em curso para remover essas barreiras polticas, enfatizando a participao, a informao e a capacidade institucional. 2.5 - A Experincia Colombiana34 O rgo ambiental federal colombiano Instituto de Recursos Naturais Renovveis (Inderena) responsvel pelo sistema de cobrana de gua no pas cuja aplicao realizada pelos rgos ambientais regionais Corporaes Autnomas Regionais (CAR). Essa cobrana legalmente admitida desde 1942 para qualquer tipo de uso, embora sua implementao tenha sido bastante restrita e de valores bastante baixos.
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Subseo baseada em Seroa da Motta, Ruitenbeek e Huber (1996). 35
As pouqussimas aplicaes dessas cobranas foram implementadas sob uma abordagem de recuperao de custos que tentava cobrir os custos de operao dos sistemas de monitoramento. Por exemplo, em 1989, de uma receita potencial anual de US$ 90 milhes, foram recolhidos, com essas cobranas, apenas US$ 116.000. interessante notar, entretanto, que nos poucos casos em que essas dificuldades foram superadas, relata-se que as aplicaes bem-sucedidas das cobranas induziram mudanas nos padres de uso da gua, com redues no consumo e na poluio.35 As razes para o fato de no ter havido expanso da cobertura ou estabelecimento de critrios para a determinao de nveis de cobrana por quantidade ou poluio foram similares quelas do caso mexicano: falta de um projeto adequado de instrumento, carncia de informao sobre os impactos e incompatibilidade com o sistema de monitoramento disponvel. Esses fatores resultaram numa forte oposio dos usurios, debilitando o apoio poltico. Em 1993 foi aprovada, na Colmbia, uma nova legislao ambiental (Lei 99/93) na qual as cobranas por poluio esto claramente especificadas com base em critrios de custos ambientais totais. Tal significa que o nvel das tarifas deve ser definido de acordo com o valor dos servios ambientais e do custo dos danos ao meio ambiente. De fato, os novos critrios tentam trazer os nveis de cobrana a nveis timos, no sentido pigouviano, medidos segundo as perdas de bem-estar econmico. Essa lei ambiental colombiana, sob o Ttulo VII sobre os rendimentos originrios de tarifas pagas s CARs estabelece que, para as indstrias poluidoras, o Ministrio do Meio Ambiente (MinAmbiente) ou as CARs iro aplicar um mtodo para estabelecer cobranas para os efluentes com base em uma ampla gama de fatores ambientais, econmicos e sociais. Essa nova legislao elimina das cobranas as limitaes da recuperao de custos, fazendo com que possam ser estabelecidas em uma base de recolhimento tributrio. No entanto, as dificuldades de implementao so ainda mais severas que as do sistema anterior. As novas regras exigem uma capacidade institucional sofisticada, j que a nova determinao do valor a ser cobrado complexa e sujeita a variar significativamente com os fatores espaciais e de atividade. Alm dessa dificuldade tcnica, a administrao dessas novas cobranas pode ser extremamente dispendiosa. A incerteza mais elevada que da resulta em termos de impactos econmicos e sociais vem, por conseguinte, gerando forte oposio dos poluidores e usurios. Cnscio de que a complexidade do sistema ultrapassa a capacidade institucional interna, o rgo ambiental colombiano est tentando introduzir ajustes que
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De acordo com Rudas e Ramrez (1996), no caso da Lagoa Total, onde o valor foi quadruplicado em 1993, o consumo de gua reduziu-se em 50%.
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viabilizem a legislao e os regulamentos atuais. Para tal, prope-se que os nveis de cobrana sejam determinados por estgios, sendo as taxas gradualmente estimadas e implementadas com o objetivo de atingir uma meta ambiental, ou seja, uma cobrana no critrio custo-eficincia. Alguns cenrios esto sendo desenvolvidos pela anlise dos impactos sociais e econmicos para futuras negociaes com poluidores e usurios. Esto tambm sendo considerados os ajustes necessrios capacidade institucional existente no que tange ao sistema de cobranas. Resumindo, a experincia colombiana oferece um bom exemplo da dificuldade de operar um sistema de cobrana utilizando preos timos, principalmente num cenrio de fragilidade institucional. 2.6 - A Experincia Americana A experincia americana mais ilustrada na literatura na rea de criao de mercados. Todavia, l existe uma poltica bem-estabelecida de precificao da gua para a agricultura. Esta poltica comandada de forma centralizada pelo governo federal pelo Bureau de Reclamation (BOR) que desenvolve os projetos de proviso de gua. O BOR tem fortemente subsidiado os agricultores com contratos de longo prazo de proviso de gua com base geralmente em apenas custos operacionais dos projetos. Estima-se que o subsdio varie entre 57% e 97% do custo total dependendo da regio [ver Knazawa (1994)]. Mesmo em projetos de mltiplo uso, o uso para irrigao outorgado prioritariamente. A comercializao dessas outorgas (direitos) de gua fornecidos pelo BOR, embora factvel, limitada por inmeras normas restritivas. Alm disso, fazendeiros temem vender seus direitos e, assim, terem suas outorgas reduzidas no ano seguinte. Assim, mesmo as revendas para o BOR so s vezes evitadas. De acordo com Knazawa (1994), a poltica de precificao e de comercializao de direitos da gua nos Estados Unidos incipiente e ainda tem de desenvolver mecanismos para engendrar os ganhos de eficincia esperados. No controle da poluio, a experincia americana com criao de mercado tem sido intensa desde os anos 70, principalmente no caso da poluio atmosfrica [ver Tietenberger (1996) e Howe (1994)]. A lei americana de Ar Limpo de 1977 permitia que poluidores compensassem suas emisses de plantas novas ou expanses adquirindo crditos de redues de emisso em outras plantas existentes. Algumas experincias foram realizadas com relativo sucesso, mas o sistema no resultou nos ganhos esperados devido falta de segurana dos poluidores com a estabilidade destes direitos nesta fase
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experimental e tambm pelo no-atendimento dos competitividade necessrios para induzir as transaes.36
condicionantes
de
Essas experincias somente comeam a mostrar resultados em programa recente, iniciado em 1995 pelo rgo ambiental americano Environmental Protection Agency (EPA), de certificados comercializveis de SO2 para controle de emisses de usinas eltricas. Nesse caso, os certificados foram emitidos com volume de emisso 50% abaixo do corrente para 110 usinas que tm que transacionar no mercado para atender suas necessidades de emisso. Nessa experincia procurouse atentar melhor para os condicionantes econmicos necessrios para capturar a eficincia de um mercado deste tipo, inclusive com o recurso de um mercado futuro na Bolsa de Chicago. Os resultados at ento tm sido favorveis, embora alguns analistas mostrem que algumas regras do EPA afetam o grau de eficincia do sistema. No controle da poluio hdrica, as poucas experincias dos anos 80 no foram bem-sucedidas. Aqui vamos analisar as mais expressivas: rio Fox no Estado de Wisconsin e lago Dillon no Estado do Colorado. O Estado de Wiscosin iniciou um sistema de certificados comercializveis de carga orgnica (DBO) no rio Fox em 1981 e o estendeu para o rio Wiscosin mais tarde. No rio Fox, num trecho de 50 km, existiam 26 fontes e no rio Wiscosin, num trecho de 800 km, apenas 26 fontes (incluindo cidades). Os certificados indicavam um nvel de emisso dependente das condies de fluxo e temperatura do trecho onde o seu detentor se localizava. Estudos anteriores implantao do sistema admitiam que as diferenas de custo marginal de controle entre as fontes possibilitaria que a comercializao reduzisse o custo total de controle de mais de 40% no montante de US$ 6,7 milhes. Embora as fontes tenham ajustado suas emisses para o novo nvel estipulado nos certificados, somente uma transao ocorreu entre poluidores. Alm do pequeno nmero de poluidores e das diferenas dos custos de controle no se terem revelado to significativas, a experincia fracassou devido ao fato de as empresas pequenas na regio serem dependentes das encomendas das empresas grandes. A experincia do lago Dillon no menos decepcionante. Nesse caso, o objetivo era obter reduo de custos de controle de emisses de fsforo para controlar a eutrofizao desse corpo hdrico de importante uso recreativo e fonte de gua para a regio. Um plano de recuperao do lago tinha sido desenvolvido com padres mais restritos e os gestores queriam reduzir os custos de sua implementao. Cientes de que o custo marginal de controle de fontes difusas (no-pontuais) eram menores do que de fontes pontuais, os gestores locais propuseram um sistema de comercializao de certificados de emisso de fosfatos no qual as plantas de tratamento poderiam compensar emisses acima do novo padro com projetos de
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Isto tanto poderia ocorrer por offset entre regies ou dentro de uma bacia area bubble.
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controle de fontes difusas. Apenas algumas transaes foram realizadas, embora os poluidores tenham aumentado a eficincia das suas plantas de tratamento para atender o plano de recuperao. A experincia americana com criao de mercados para certificados de poluio hdrica apresentou as mesmas limitaes observadas para os casos equivalentes de poluio atmosfrica nos anos 80, ou seja, no se observaram os requisitos bsicos para um mercado de direitos no qual h garantir um nmero grande de poluidores com diferenas entre seus custos de controle e baixa relao de dependncia econmica entre si. Alm disso, necessita-se da criao de condies de credibilidade para os direitos transacionados, isto , quem vende hoje poder comprar amanh. Para tal, surge a necessidade de criao de mercados futuros tambm, a exemplo do que ocorre com a bem-sucedida experincia de controle de SO2. Resumindo, a experincia americana com criao de mercados, embora nem sempre exitosa, tem oferecido lies e recomendaes para que sistemas similares possam atingir os benefcios esperados. As mais importantes so as garantias de direitos e competitividade. De qualquer forma, essas experincias tambm revelam que enquanto os objetivos econmicos no foram totalmente alcanados, o uso de direitos, devido a sua natureza quantitativa, foram eficazes na consecuo de objetivos ambientais.37 2.7 - A Experincia Chilena38 A experincia chilena com direitos comercializveis de uso da gua data dos anos 20. Uma base legal geral foi, entretanto, estabelecida no Cdigo da gua de 1951, que permite ao Estado outorgar concesses a particulares conforme prioridades de uso da gua. As transferncias de gua eram permitidas, contanto que o uso permanecesse o mesmo. Em 1969, durante a reforma agrria, a gua tornou-se propriedade do Estado, proibindo-se a comercializao das concesses. O novo Cdigo da gua de 1981 reintroduziu os direitos permanentes sobre a gua, que eram completamente separados dos direitos sobre o solo e poderiam ser livremente comercializados para usos de consumo ou no. O uso condicional foi abolido e os requerimentos simultneos eram arbitrados por concorrncia. Existem, hoje, aproximadamente 300.000 usurios de gua no Chile. No entanto, apenas 35% a 50% deles tm um ttulo legal. Os usurios organizam-se em associaes privadas controladas pela Diretoria Geral da gua (DGA), dentro do Ministrio de Obras Pblicas, que o responsvel pela regulamentao dos direitos sobre a gua, pela aprovao de obras hidrulicas e pelos relatrios tcnicos para resoluo de conflitos.
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Isto , esses mercados esto sujeitos ao mesmo grau de eficcia institucional que os instrumentos de comando e controle. 38 Esta subseo est baseada em Rios e Quiroz (1995) e Seroa da Motta, Ruitenbeek e Huber (1996). 39
A irrigao tem uma comisso nacional especfica, composta por instituies pblicas e privadas, para planejar, avaliar e aprovar os investimentos pblicos no setor. Esses investimentos so coordenados pela Diretoria de Irrigao e executados por empresas privadas. Discute-se no Congresso uma reviso desse sistema de direitos comercializveis para evitar a especulao e motivar a comercializao; tratar dos problemas de poluio e melhorar a capacidade administrativa nas reas de planejamento e monitoramento. Um sistema complementar de licenas comercializveis de emisso de efluentes encontra-se tambm em discusso. Os registros de transaes em 1992 mostraram que a comercializao tende a ser mais intensa perto da rea de Santiago por motivos de escassez. Naquele ano, apenas 3% do volume total de gua foram comercializados naquela rea, com um valor estimado de US$ 366.000. Ademais, 94% do total de transaes ocorreram entre fazendeiros, no envolvendo, portanto, mudanas no padro de uso. A comercializao entre os usurios urbanos e os fazendeiros no excedeu 3% do total das transaes comerciais. Essa baixa percentagem de transaes pode refletir a falha do sistema ou uma alocao inicial de direitos prxima ao timo. Essa avaliao exige mais pesquisa. Relata-se, no entanto, que a comercializao tem evitado disputas polticas e reduzido os gastos com investimentos. No Chile, os direitos de comercializao sobre a gua tm sido politicamente aceitveis e aplicveis por conta da longa tradio da propriedade desses direitos no pas. Respeitam-se e comercializam-se, inclusive, os direitos desprovidos de documentao legal. Resumindo, a experincia chilena oferece uma clara lio. A garantia e a aceitao de direitos so especialmente importantes para comercializar (ou mesmo tributar) os direitos sobre a gua. Podem surgir controvrsias quanto justia social no que se refere a este recurso natural essencial e os pases que no possuem uma tradio como esta devem, em primeiro lugar, legalizar os ttulos de propriedade existentes e definir os critrios para novas concesses. Os direitos de gua j vigentes em muitos pases podem fornecer os subsdios iniciais. Alm disso, as taxas de concesso podem ser consideradas uma fonte recorrente de financiamento para as atividades de gesto e monitoramento. 2.8 - Concluses As principais caractersticas dos sistemas de cobrana acima analisados esto apresentadas no Quadro 4.
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Quadro 4 Caractersticas de Algumas Experincias Internacionais de Cobrana pelo Uso da gua

Pas Tipo de Cobrana QT e QL Destino da Receita Financiar construo e operao de servios de gua e tratamento de esgoto nas bacias. Financiar construo e operao de servios de gua e tratamento de esgoto nos municpios. Financiar construo e operao de servios de gua e tratamento de esgoto nos municpios Tesouro, em parte para ajudar dotao oramentria do rgo de RH. Financiar o rgo gestor de RH. Estrutura Regulatria/ Gestora Comits/ bacias de bacia. Critrio Econmico Associado Preos pblicos e indiretamente padro ambiental. Resultados
Frana
Consolidao da bacia como poder gestor e gerador de receitas.
Holanda
QT e QL
Governos federais e estaduais.
Preos pblicos e indiretamente padro ambiental.
Imposio da cobrana em nveis altos e crescentes gerou incentivo ao controle e gerao de receitas elevadas. Reduo da cobrana para atendimento de padres mais restritivos induziu avano significativo no controle mas diminui receita efetiva. Gerao de receita mas a capacidade institucional frgil dificulta implementao. Sistema complexo e capacidade institucional frgil dificultam implementao. Altos subsdios irrigao.
Alemanha
QL
Preos pblicos e indiretamente dano ambiental.
Mxico
QL
Governo federal.
Indiretamente padro ambiental.
Colmbia
QT e QL
Dano ambiental.
Estados Unidos
QT
Financiar o rgo gestor de RH.
Governo federal.
Preos pblicos.
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A primeira observao geral relativa ao aspecto de gerao de receita e sua vinculao s atividades de gesto de RH. O segundo aspecto importante a forte associao a custos de proviso e controle, a no-explicitao de critrios associados a danos e padres ambientais, exceto na ainda incipiente legislao colombiana.39 Por outro lado, existe uma clara tendncia a adotar critrios de preos pblicos. Se observarmos, entretanto, o Quadro 4, talvez o fator mais relevante para um sistema de gesto de RH seja a capacidade institucional de fazer valer cobranas realistas, plenamente cumpridas e monitoradas e cujas receitas sejam dirigidas para os investimentos necessrios. O sistema mais exitoso seria com uma cobrana impositiva federal com uma outra local ou adicional por deciso dos comits de usurios, gerido por um sistema descentralizado (por bacias, por exemplo) de gesto, coleta da cobrana e de aplicao dos recursos arrecadados orientados por planos federais e locais de gesto por um certo prazo de anos. O domnio das bacias em estaduais ou federais perderia assim sua importncia. Na ausncia de comits a cobrana federal valeria e seria exercida pelo poder pblico. Nota-se tambm que a cobrana geralmente aplicada sobre qualquer emisso, inclusive as que se inserem nos padres legais. Dessa forma, criaram-se as condies de incentivo formao de comits e de precificao das externalidades entre sub-bacias. Todavia, esse incentivo reduzido pelo fato de que, em todas as experincias, tanto o volume quanto a carga poluente so contabilizados no clculo da cobrana pelas suas magnitudes absolutas. Os coeficientes adotados para ponder-los so desconectados de uma relao ambiental, tal como se sugere nos critrios econmicos, ou seja, no se considera a participao dela na qual cada usurio interfere na disponibilidade e na qualidade hdrica de outro usurio. Essa seria a cobrana que captura todas as externalidades. Tal sofisticao descartada porque os sistemas de cobranas analisados no pretendem usar o preo timo da gua para atingir um objetivo explcito de maximizao social ou minimizao de custo de controle ambiental, conforme os critrios econmicos discutidos na Seo 1. Embora mantenha-se quase sempre uma relao aos custos de proviso e controle e as respectivas elasticidades-preo dos usurios segundo a regra de preos pblicos, como tambm uma ponderao relativa qualidade e disponibilidade hdrica. O aspecto de adoo da unidade administrativa por bacia pode, assim, parecer de menor importncia. Todavia, justamente no contexto de fragilidade institucional, e conseqentemente tambm, de fragilidades econmica e poltica, que a gesto por bacia ganha relevncia. Dada a dificuldade de estabelecer nveis de cobrana que atendam critrios econmicos sem prejudicar os interesses diversos, uma
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Vale lembrar que estamos nos referindo ao padro ambiental do meio hdrico e no ao de emisso que geralmente serve para clculo da cobrana.
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imposio criteriosa e centralizada de cobrana neste cenrio de fragilidade institucional encontrar naturalmente enormes barreiras na sua implementao. Por outro lado, as experincias com criao de mercado, embora ainda pouco expressivas, revelam que as condies de competitividade no foram observadas no caso dos mercados de certificados de poluio nos Estados Unidos. A garantia de direitos, todavia, o fator mais importante, ou seja, o sistema de criao de mercado depende de regras jurdicas muito claras sobre tais direitos. Quando j existe a percepo de direito privado, como no caso da gua no Chile, as chances de xito so maiores. Mais ainda, positivo identificar se os requisitos de competitividade existem para engendrar as foras de mercado. Por ltimo, ressalta-se tambm a capacidade institucional de implementao de um sistema cuja varivel quantitativa a base de sua virtude. Caso o monitoramento e as sanes das violaes no sejam efetivamente realizados, a efetividade das transaes ser questionada pelos usurios, anulando, com isso, o valor de troca dos direitos. Note que no caso de cobrana, a inadimplncia dos usurios tambm debilita o sistema do ponto de vista poltico, mas no destri a natureza econmica do mecanismo fiscal. Embora no Brasil a NGRH adote exatamente os princpios franceses de gesto por bacia, no caso brasileiro, diferentemente do que ocorre na Frana, os comits de bacia so criados espontaneamente por seus usurios40 e a cobrana facultativa deciso dos comits. A cobrana um ato condominial e no impositivo, isto , na forma de tributo. Do ponto de vista legal constituiu-se em uma opo para evitar a caracterizao da cobrana como um tributo (imposto ou taxa) que requereria uma lei complementar especfica e, portanto, um processo poltico muito mais difcil. A cobrana como tributo exigiria tambm uma apropriao pelo Tesouro e tramitao oramentria que se tenta evitar para garantir autonomia de gesto. Do ponto de vista econmico, tal sistema, todavia, pode levar a uma desarticulao e, portanto, impedir que as externalidades sejam consideradas na precificao. Esse fato somente no ocorreria se admitirmos que as sub-bacias, ou seus trechos, que no organizam comits no tm conflitos ou no so afetadas por outras. Tal desarticulao, portanto, no imporia custos econmicos. Entretanto, o custo de organizao de um comit e sua gesto eficiente podem exigir gastos individuais acima dos benefcios esperados por usurio da bacia, principalmente no caso de informao imperfeita em virtude dos baixos nveis de renda.
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Desde que atendam os critrios de representatividade. 43
Por outro lado, considerando a fragilidade institucional brasileira, comparvel aos casos mexicano e colombiano, essa opo de organizao descentralizada parece a mais recomendvel para uma gradual capacitao institucional. De outra forma, um sistema grandioso e complexo, necessrio realidade geogrfica brasileira, talvez fosse uma exigncia legal e administrativa acima da capacidade de gesto existente. Igualmente, a unicidade da outorga permite que sejam tentados experimentos com sistemas de criao de mercados sem colocar em risco a credibilidade de todo o sistema. O sistema concebido na Lei 9.443 oferece, assim, a possibilidade de um processo gradual que permita a formao de competncia. Entretanto, essa competncia ter que compreender as perdas de eficincia que um sistema descentralizado impe e que, mesmo a nveis mais modestos, o esforo institucional no trivial e requer, antes de tudo, capacidade tcnica, flexibilidade e participao poltica.
3 - A EXPERINCIA BRASILEIRA Conforme j salientado, alm da legislao federal, 12 estados brasileiros tambm promulgaram suas leis estaduais com a adoo do instrumento de cobrana (ver Quadro 5) e outros esto com projetos em tramitao. Essas legislaes so resultados de dispositivos das constituies de 1988 e, portanto, foram elaboradas nos ltimos 10 anos. Entretanto, no existe ainda, na verdade, uma experincia brasileira em termos de cobrana pelo uso da gua porque nenhum estado deu-lhe incio. Podemos, contudo, analisar alguns aspectos legais e propostas de sistema de cobrana apresentadas no sentido de identificar tendncias que definiro as primeiras experincias brasileiras.41 3.1 - Aspectos Polticos e Legais A poltica da poltica de recursos hdricos no Brasil apresenta algumas singularidades. Devido ao subdesenvolvimento federativo do pas, as atribuies conjuntas e concorrentes so fontes de conflito e inrcia dos poderes pblicos estabelecidos. Esta realidade afeta consideravelmente a gesto de recursos naturais, porquanto estes no esto enquadrados em limites geopolticos. No cabe aqui discutir a natureza e extenso dessa crise federalista, mas, apenas apontaremos suas conseqncias para o caso da gesto dos recursos hdricos.
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A nica experincia com cobrana no Brasil uma reduzida experincia espontnea, e margem da legislao, no sul do Cear , regio do Cariri, Fonte da Batateira, que data de 1854. Nesse caso o uso da gua leiloado periodicamente na forma de um mercado spot de gua. De acordo com Kemper (1997), os preos dos arrendamentos de direito de uso so equivalentes aos praticados na Austrlia e Chile.
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A gesto de gua no pas recebe seu primeiro diploma de poltica em 1934, com o Cdigo das guas. Desde ento, o desenvolvimento do potencial hidreltrico domina a poltica de guas no pas com predominncia federal pelo monoplio estatal do setor e com a prevalncia do Departamento Nacional de gua e Energia Eltrica (Dnaee) do Ministrio de Minas e Energia. A questo ambiental, quando surge, ciceroneada pelo setor eltrico, embora resgatada por interesses setoriais. Da mesma forma, os programas contra a seca e, posteriormente, de irrigao dominam o cenrio nordestino de recursos hdricos com o controle federal. Somente a partir da criao da Secretaria de Recursos Hdricos42 em 1994 que se estabelece uma poltica ambiental federal para os recursos hdricos e viabiliza-se a nova Lei 9.433. A estadualizao dos servios de abastecimento de gua e esgoto na dcada de 70 acaba com a municipalizao do saneamento. Dessa forma, a poltica estadual de recursos hdricos comea e se encerra no mbito dos estados que tambm dominam as franjas do sistema eltrico. A centralizao poltica e fiscal antes da Constituio de 1988 colocava o governo federal em posio sempre superior s questes hdricas. A importncia das bacias federais no balano hidrolgico dos maiores centros produtores do pas anulava qualquer benefcio da titularidade estadual sobre bacias no seu domnio territorial. Aos municpios, usurios mais diretos das bacias, nada cabia em ao poltica. Sua dependncia das iniciativas estaduais e federais, somada a uma limitada capacidade administrativa e fiscal, eram incentivos maximizao do uso da gua sem considerar suas externalidades. Associaes municipais ou de bacias eram de natureza jurdica duvidosa e frgeis diante da dominncia federal e estadual. O Congresso Nacional e as assemblias estaduais nunca observaram a questo ambiental da gesto dos RHs. Obviamente sua composio refletia o poder econmico dos interesses associados aos investimentos no setor eltrico, irrigao e do combate seca. Por fim, cabe assinalar que a gesto ambiental no Brasil, e no mundo, era uma experincia recente. Alm da sua execuo estar descentralizada nos estados, no havia quadros burocrticos com capacitao na rea de RH. Assim sendo, a histria da poltica de RH no pas centralizadora, setorial e totalmente dependente de recursos oramentrios. A crise econmica da dcada de 80 ao fragilizar os gastos pblicos afeta, a exemplo de outros setores, ainda mais a capacidade de manuteno dessa estrutura de gesto. Ao mesmo tempo as externalidades do uso da gua causadas pelo intenso processo de industrializao, urbanizao e modernizao agrcola,
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Ironicamente para abrigar interesses setoriais e regionais da gesto de RH da composio partidria da administrao que assumia o governo federal. 45
comeam a apresentar seus custos de forma direta, principalmente nas administraes municipais. Estas, todavia, continuavam sem deter instrumentos de ao. As reaes a essa crise foram ao encontro do lcus do planejamento cooperativo no objetivo de reduzir as fontes de externalidades. As iniciativas federais de comits de bacias para harmonizar interesses e identificar aes de planejamento no conseguiram avanar dada a ausncia de incentivos cooperao. Nada acrescentavam de instrumentos de gesto e continuavam a depender dos interesses setoriais e oramentrios que, alm de economicamente fragilizados, ainda exerciam o monoplio poltico da gesto. O Dnaee, por exemplo, manteve um convnio com o governo francs para um projeto piloto na bacia do rio Doce, em Minas Gerais, para replicao do sistema francs, sem contudo lograr sua implementao. Os consrcios de municpios e algumas associaes estaduais de usurios43 continuavam sem carter jurdico e capacidade fiscal e oramentria. Por outro lado, inicia-se novamente a municipalizao dos servios de abastecimento de gua e esgoto. Os municpios ganham, assim, um papel econmico na gesto de RH. Embora no exitosas, essas experincias participativas e descentralizadas revelavam que os atores da poltica de RH no pas estavam considerando agora uma nova estrutura de gesto. Tal percepo possibilitou a insero na constituio federal e nas constituies estaduais de captulos sobre uma nova poltica de recursos hdricos que abriram o caminho poltico para a elaborao das novas legislaes de gua.44 Adicionalmente, os municpios na nova ordem constitucional ampliam consideravelmente sua participao na distribuio das receitas fiscais sem proporcional aumento de atribuies, fortalecendo sua participao na federao. No mbito federal a primeira iniciativa de legislao partiu justamente do setor de interesse mais organizado: o setor eltrico por projeto de lei concebido no Dnaee. No Congresso Nacional, com a liderana ambiental do deputado Fbio Feldman, inicia-se um debate nacional e a proposta de um substitutivo. Desse embate ambientalista e setorial, o impasse acaba vencendo. A ento Secretaria Especial de Meio Ambiente da Presidncia da Repblica no conseguia impor-se na rea federal na liderana do processo. Somente com a inesperada criao da Secretaria
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Por exemplo, o Consrcio Intermunicipal das Bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia em So Paulo e o comit interestadual Ceivap (Comit da Bacia do Paraba do Sul dos Estados de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro) somente podiam adotar rateio dos custos das obras. Sem a figura jurdica dos critrios de cobrana, os consorciados no conseguiam encontrar consenso na determinao do rateio. Ver, por exemplo, Thame, Assis e Camolese (1997). 44 Alguns estados mesmo no incluindo tais captulos acabaram desenvolvendo posteriormente suas legislaes. 46
de Recursos Hdricos no Ministrio do Meio Ambiente, o governo federal resolve intermediar o conflito e patrocinar a nova legislao. No perodo ps-constituinte, diversos estados elaboraram suas legislaes. Embora essas iniciativas tenham sido realizadas, muitas vezes, sob a gide do setor eltrico, dada a importncia e peso poltico da gesto ambiental nos estados e da presso dos municpios, a intermediao do governo estadual foi mais imediata e efetiva. Devido dependncia desses estados das guas de domnio federal, tais legislaes foram um fator importante de presso na soluo dos conflitos da lei nacional. Todas essas legislaes consagram a unidade de gesto de bacia, os planos estaduais, a unicidade de outorga e o instrumento de cobrana. Todavia, poucas, como as de So Paulo, Pernambuco e Cear, oferecem representatividade paritria para os municpios nos conselhos estaduais de RH. Essa caracterstica talvez se explique pela prpria natureza do recurso hdrico que o impede de configurar um domnio municipal e ainda pela fora que os poderes estadual e federal ainda exercem sobre as iniciativas setoriais. No obstante, os municpios foram receptveis, e usualmente muito atuantes no processo poltico dessas legislaes. A gesto participativa por bacia parece ter oferecido aos municpios uma alternativa de representao poltica em que vislumbrem uma atuao mais favorvel para viabilizar a melhoria da qualidade ambiental dos RHs. Entretanto, os incentivos a essa cooperao dependero da percepo desses municpios em relao sua partio da receita das cobranas. Hoje, no final do ano de 1997, vive-se na rea de RH o momento da regulamentao, ou seja, a definio do arranjo institucional e dos critrios de aplicao dos instrumentos. Surgem novamente embates polticos, os quais no se pretende discutir aqui. Mas, a cobrana sem dvida uma das questes mais sensveis por duas razes. Primeiro porque sem a cobrana a gesto de bacia no cria um fato novo, pois no adquire um poder fiscal autnomo dos interesses setoriais. Por outro lado, a sua aplicao consigna um poder poltico federativo ao comit de bacia por gerar altas somas de recursos prprios e, assim, cria incentivos a um conflito poltico e burocrtico. Por ltimo, se a cobrana e suas receitas catalisam parceiros, os critrios de clculo do valor e aplicao de receitas os antagoniza, ou seja, a parceria e o processo participativo sero um jogo no qual a soma dos benefcios ter de ser positiva. E tais benefcios sero basicamente medidos pela diferena dos ganhos e perdas econmicos advindos da cobrana. 3.2 - A Cobrana nas Legislaes Estaduais Todas as legislaes adotam a unidade de bacia, os planos estaduais de RH, a unicidade de outorga e a cobrana por quantidade e qualidade.
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No Quadro 5 observa-se que a fixao do nvel da cobrana nessas legislaes est baseada, em todos os estados, nos critrios de: enquadramento, na disponibilidade e caractersticas hdricas (incluindo vazo e capacidade de assimilao) e no tipo de uso. Os Estados de Minas Gerais e Bahia ainda mencionam outros critrios, tais como: alterao da ocupao espacial, prioridades regionais e condies socioeconmicas do usurio. Este ltimo tambm mencionado no Rio Grande do Norte. A aplicao das receitas da cobrana destinada a um fundo de RH em pelo menos sete estados onde parte destas receitas tambm canalizada para aplicao em outras bacias. O Quadro 5 apresenta as principais caractersticas das leis estaduais relativas aos aspectos associados ao sistema de cobrana. Maior detalhamento sobre o clculo da cobrana remetido fase de regulamentao. Entretanto, nenhuma lei estadual define com clareza o processo de determinao dos valores da cobrana. sempre mencionado que os comits sugerem os valores com base em critrios gerais e os conselhos estaduais os aprovam. O grau de intervencionismo dos conselhos, o papel do rgo de RH nesses e na determinao da cobrana, devero ser matria tambm de regulamentao.
Quadro 5 Critrios de Cobrana nos Textos das Legislaes Estaduais

Estados Aplicao das Receitas fora da Bacia X Receitas Aplicadas em Fundo X Atingir Melhor Padro Ambiental Alterar Ocupao Espacial Qualidade Ambiental (enquadramento) X Disponibilidade e Caractersticas Hdricas X Tipo de Uso X Condies Socioeconmicas do Usurio Objetivos Econmicos Regionais
So Paulo (1991) Cear (1992) Distrito Federal (1993) Minas Gerais (1994) Paran (1995) Santa Catarina (1994) Sergipe (1995) Rio Grande do Sul (1995) Bahia (1995) Rio Grande do Norte (1996) Paraba (1996) Pernambuco (1997) Rio de Janeiro (em tramitao)
x x x
x x x x x x x x x x x x x x
x x x x x x x x x x x x
X X X X X X X X X X X X x x x X x
x x x x x x
x x
x x x
A legislao do Rio Grande do Sul a nica que j estipula uma cobrana mnima cuja majorao os comits decidem ou no por critrios previamente estabelecidos, a exemplo do caso francs. Conforme veremos na subseo seguinte, a proposta de cobrana em So Paulo tambm adotar esse procedimento e tudo indica que os outros estados seguiro a tendncia.
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Analisaremos adiante a proposta oficial de So Paulo que a legislao pioneira no pas. Vale observar que o caso paulista reflete bem as dificuldades de consenso na fixao de critrios de cobrana. Desde 1991 que o estado est discutindo a questo e somente agora parece que uma proposta oficial est finalizada [ver CRH (1997)]. No Rio Grande do Sul, legislao mais recente de 1995, existem estudos que desenvolveram propostas de determinao dos valores da cobrana. A metodologia destes estudos tambm foi adotada para o Paran, mas nossa anlise concentrar-seno caso gacho [Lanna e Pereira (1997)]. Por ltimo, analisaremos um interessante estudo de caso da Bahia que se utiliza da regra de preos pblicos [Fernandez (1996)]. 3.2.1 - A proposta de So Paulo O Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CRH) de So Paulo apresentou em outubro de 1997 uma proposta para a cobrana da gua.45 De acordo com CRH (1997), a cobrana ser realizada em todos os tipos de uso, inclusive irrigao, recreao e navegao e o clculo do valor da cobrana obedecer a trs referncias que limitam sua magnitude, a saber: preo unitrio bsico (PUB), preo unitrio mximo (PUM) e custo mdio referencial de produo anual (CMR). O valor de PUB estabelecido para: captao, consumo (volume captado noretornado), DBO, DQO, RS (resduo sedimentvel) e CI (carga inorgnica). O valor total da cobrana para um usurio em relao ao uso j na bacia i (CTj,i) calculado multiplicando PUBj pelas quantidades de captao, consumo e lanamentos de poluentes (Qj,i) e por coeficientes especficos das bacias (Xj,i), tal que: CTj,i = Qj,i PUBj Xj,i Os valores de Xj,i so decididos pelos Comits de Bacias, mas a parcela PUBj Xj,i no poder exceder PUMj. O somatrio de todos os CTj,i de um usurio no poder exceder um percentual do CMR (ou equivalente percentual do faturamento), ou seja, adota-se um critrio distributivo pela capacidade de pagamento do usurio. A definio desses patamares, todavia, parece arbitrria e sem base em qualquer critrio de eqidade explcito. Dessa forma, o resultado distributivo dessa cobrana pode ser tanto regressivo quanto progressivo.
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Esta proposta foi elaborada por consultoria do Consrcio CNEC/FIPE. 49
Para fixao dos valores para PUB adotou-se, contudo, como referncia o rateio dos custos de proviso e expanso da oferta de gua e controle da poluio pela carga estimada atual por tipo de uso e usurio segundo custos de oferta de gua e de controle de poluio, conforme no sistema francs. No rateio considerou-se que o consumo, ou seja, a no-reposio dos recursos hdricos aos corpos dgua, seja o fato gerador mais danoso ao meio ambiente e que a derivao a forma menos danosa de utilizao dos recursos hdricos, pois apenas altera o curso dos rios e no produz poluio. Todas as outras formas de captao, independentemente do nvel de consumo, geram algum tipo de poluio. Portanto, os percentuais so arbitrrios, mas no a ordem de importncia desses trs fatos geradores no que diz respeito aos danos causados ao meio ambiente. No caso dos esgotos, dada a limitao dos dados disponveis, os investimentos foram rateados unicamente em funo da carga de DBO lanada nos corpos dgua. Os valores propostos seriam ento mostrados na Tabela 3. Observa-se na Tabela 3 que os preos propostos para cobrana de quantidade em So Paulo esto prximos aos cobrados na Frana, mostrados na Tabela 1. Entretanto, para poluio os preos propostos para So Paulo so significativamente menores dos que os cobrados no sistema francs os quais, por sua vez, so menores do que os da Holanda e Alemanha.
Tabela 3 Proposta de Preos Unitrios Bsicos para Cobrana de gua em So Paulo

Item 1. Captao 2. Consumo 3. Lanamentos - de DBO - de DQO - de RS - de CI Fonte: CRH (1997). Unidade m3 m3 kg DBO kg DQO Litro Kg Preo Unitrio Bsico em R$ 0,01 0,02 0,10 0,05 0,01 1,00
Quanto aos valores de Xj, a proposta sugere que sejam gradualmente introduzidos, no seguinte cronograma: ano 1 a 3: tipo de uso urbano, industrial etc.46 ano 4 a 6: classe do rio: por disponibilidade hdrica, enquadramento, zona de recarga etc. ano 7 a 9: sazonalidade:47 perodo de pico, cheia etc. ano 10 em diante: outros fatores diferenciais.
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Recentemente, em 12/11/97, o CRH decidiu adiar a cobrana dos produtores rurais at o ano 2004. 47 Zona de superexplorao no caso das guas subterrneas. 50
O gradualismo proposto recomendvel, embora ainda persista a dificuldade de cobrar de todos os tipos de uso. No tipo de uso de quantidade sugerem-se maiores valores para a indstria, medianos para o uso urbano e mais inferiores para a irrigao. No tipo de uso de qualidade, a irrigao mais penalizada que o uso urbano, mas continua a indstria com maior coeficiente, ou seja, parece que no se adota a regra de preos pblicos em termos da proporcionalidade inversa elasticidade-preo da demanda por gua ou da curva de custo de controle. Na verdade adota-se um critrio distributivo na proporcionalidade inversa elasticidade-renda da demanda. Neste caso, pelo menos, dado que a indstria tem apresentado menores elasticidadesrenda, o efeito distributivo progressivo, embora com perdas alocativas. Como o setor apresenta magnitudes maiores de elasticidade-preo, a receita esperada poder ser significativamente inferior projetada. Na classe de rio, quanto melhor seu enquadramento, maior o seu coeficiente. Como na Frana, adota-se aqui um incentivo de preos mais alto para induzir maior controle onde a classe do rio mais sensvel. Os outros critrios no contam ainda com propostas, mas tudo demonstra que seguiro os adotados no sistema francs. Estimativas de receitas com os valores de preos bsicos indicam um montante anual de receita na ordem de US$ 500 milhes dos quais a partio seria, aproximadamente, de 50% para o consumo urbano, 30% para a irrigao e 20% para a indstria. Note, entretanto, que tais estimativas no consideram os ajustes de controle que os usurios iro realizar quando perceberem os novos preos da poluio por cobrana, isto , admite-se que os usurios no alteraram seu padro de uso da gua por causa da cobrana, ou seja, tenham demandas no-elsticas a preo. Resumindo, o critrio distributivo por capacidade de pagamento, de sinal indefinido, proposto para So Paulo, parece ter sido uma soluo resultante do processo de negociao entre os interesses setoriais. De um lado aplica-se a cobrana, mas, por outro, limita-se esse agravamento com limites. Certamente, o sistema paulista de gerao de receita sem qualquer motivao para induzir a racionalizao de uso por preos timos ou eficientes. 3.2.2 - Estudo de caso no Rio Grande do Sul A proposta em Lanna e Pereira (1997) no oficial e trata de um estudo para subsidiar a determinao do preo mnimo (equivalente ao PUB de So Paulo) que o estado adotar para poluio por tipo de usurio. A bacia do rio dos Sinos foi escolhida para um estudo de caso.
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Os critrios propostos neste estudo so: a) objetivo de despoluio; b) arrecadao de receita; e c) custo de tratamento de cada fonte. Note que o critrio a seria algo semelhante ao enquadramento, isto , maiores valores de cobrana para incentivar maior controle que em So Paulo so aplicados por coeficientes de bacia. Os critrios b e c so os mesmos aplicados em So Paulo para calcular os preos bsicos. Todavia, o modelo de estimao de Lanna e Pereira (1997) mais sofisticado quando esses preos bsicos mnimos so determinados por uma soluo de otimizao matemtica, na qual se maximiza uma relao mnima entre o preo bsico de cada parmetro em face de uma relao do seu excesso de emisso sobre um padro desejado sujeito a uma relao inversa entre custos de controle de cada fonte e o custo da cobrana por fonte. Dessa forma, os autores determinam preos mnimos que variam positivamente com custo de controle e necessidade de controle. A magnitude da relao mnima referida anteriormente e as necessidades de financiamento por cobrana so arbitrrias. O estudo realiza algumas simulaes e analisa o impacto da cobrana, como apresentados na Tabela 4, em relao ao custo operacional da indstria com trs cenrios de subsdio cruzado. Cenrio 1 sem qualquer subsdio cruzado no qual os preos do modelo citado so aplicados na ntegra. No Cenrio 2, a indstria paga 40% dos custos incidentes sobre as fontes difusas rurais e no Cenrio 3 as fontes difusas nada pagam e a indstria arca com todos os custos rurais. Esses clculos da Tabela 4 no consideram, tambm, os ajustes de controle que os usurios iro realizar quando perceberem os novos preos da poluio por cobrana.
Tabela 4 Impacto da Cobrana da gua por Poluio no Setor Industrial da Bacia dos Sinos, Rio Grande do Sul
Setores Couros/Peles/Similares Bebidas/lcool Txtil Alimentos Qumica/Petroqumica Metalrgica/Siderrgica Celulose/Papel/Papelo Utilidade Pblica Fonte: Lanna e Pereira (1997). Cenrio 1 0,20 0,02 1,61 1,40 0,00 0,0002 0,0003 1,40 (Em % do custo operacional) Cenrio 2 Cenrio 3 0,20 0,02 1,63 1,42 0,00 0,0002 0,0003 1,42 0,21 0,02 1,66 1,45 0,00 0,0002 0,0003 1,45
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De qualquer forma, observa-se que o impacto sobre o custo operacional das indstrias varia muito pouco, 1,40% a 1,45%, com os cenrios de subsdio agropecuria. Dessa forma, no modelo e caso estudados para o Rio Grande do Sul, a no-incluso do setor rural no prejudicaria o objetivo de receita. Tendo em vista o alto custo poltico dessa incluso, j observado em outros pases, tais resultados, conforme indicam Lanna e Pereira (1997), aconselham a evit-la na fase de implementao do sistema. Embora esses preos sejam preos de otimizao, no refletem os critrios de preos timos de minimizao de custo ou maximizao de bem-estar discutidos na literatura econmica. Essa soluo de otimizao no estudo do Rio Grande do Sul otimiza a distribuio dos custos da cobrana relativamente ao custo de controle e ao nvel de contaminao do trecho onde a fonte se localiza. Nada assegura que os preos soluo do modelo so custo-eficincia ou custos sociais,48 ou seja, em vez de adotar preos mximos como So Paulo, a proposta do Rio Grande do Sul determina esses limites de pagamento por critrios explcitos. 3.2.3 - Estudo de caso na Bahia O estudo de caso da Bahia em Fernandez (1996) foi realizado para a Superintendncia de Recursos Hdricos daquele estado visando subsidiar a definio dos critrios de cobrana. Constitui um timo exemplo para a aplicao da regra de preos pblicos. O estudo estima preos para cobrana de quantidade para irrigao, abastecimento urbano e gerao de energia eltrica e de poluio de metais pesados da minerao de cromo para as bacias baianas do Alto Paraguau e Itapicuru. O estudo identifica inicialmente as medidas de disposio a pagar das funes de demanda por quantidade de gua desses setores e os custos totais de gesto e proviso planejados em cada bacia. Com base nessas estimativas, utilizando um modelo de otimizao de preos pblicos, determina as elasticidades-preo e o coeficiente de proporcionalidade49 e os respectivos valores da cobrana de acordo com o proposta na expresso (3). No caso da poluio o estudo no estima preos para externalidades e, sim, para financiamento e apenas para um tipo de poluio e usurio.50
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O autor se refere a essa soluo como a de custo-efetividade por visar a uma distribuio mais equnime dos custos da cobrana. Logo parece que este termo est sendo indevidamente empregado neste contexto. Custo-efetividade est associado minimizao de custo social e no sua distribuio. 49 Sendo um estudo de caso, as estimativas foram realizadas de forma bastante simples e no devem ser entendidas como uma simplificao que pode ser generalizada. 50 O autor reconhece tal restrio e apresenta uma subseo tratando conceitualmente desse outro aspecto. 53
Os valores da cobrana foram calculados em cinco cenrios, a saber: Bacia do Alto Paraguau: CE : cobrando todos os usos SE : no cobrando a gerao de energia Bacia do Itapicuru: IT : custos de todos os investimentos IR : com investimentos reduzidos AP : com a cobrana da poluio mais alta As estimativas de cobrana, com os respectivos cenrios, esto apresentados na Tabela 5 . Embora o autor tenha somente se concentrado em apontar variaes nos preos e seus efeitos nas receitas, comparando esses cenrios podemos observar alguns aspectos econmicos relativos ao impacto da otimizao nos preos da cobrana em cada uso. Note na Tabela 5 que no cenrio SE, sem cobrana dos usurios geradores de energia eltrica na Bacia do Alto Paraguau, o preo da cobrana sobre uso urbano que aumenta. Afinal a elasticidade do uso urbano (0,04) muito menor do que a da irrigao (0,39) nessa bacia. Na Bacia do Itapicuru, o preo estimado para a cobrana para irrigao ficou acima da disposio a pagar desses usurios quando todos os investimentos foram considerados. Assim, o estudo considerou no cenrio IR uma reduo de 3/4 destes investimentos e, conseqentemente, os novos preos resultantes da cobrana foram tambm reduzidos, conforme mostra a Tabela 5. Todavia, a reduo de preo para a irrigao foi muito menor do que a do uso urbano, pois a elasticidade-preo da irrigao (0,58) nesta bacia , diferentemente da bacia do Alto Paraguau, menor do que a do uso urbano (0,99).
Tabela 5 Estimativas de Cobrana em Bacias no Estado da Bahia (Em US$ m3)

Uso/Bacia/Cenrio Irrigao Urbano Energiaa Poluiob Alto Paraguau CE 8,00 x 10-4 2,76 x 10-4 8,40 x 10-4 SE 8,00 x 10-4 3,13 x 10-1 IT 9,91 x 10-3 1,08 x 10-3 1,52 x 10-2 Itapicuru IR 2,17 x 10-3 8,80 x 10-4 2,32 x 10-3 AP 9,86 x 10-3 1,08 x 10-3 1,80 x 10-1
Fonte: Fernandez (1996). Notas: a Somente na bacia do Alto Paraguau. b Em US$/t e somente na bacia do Itapicuru. Cenrios (ver texto acima).
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A magnitude do preo da poluio na bacia do Itacuru representou apenas 0,1% de acrscimo no custo de extrao mineral e 10% sobre o custo marginal de controle do nvel atual de produo. Embora o estudo no discuta esse aspecto, pelo critrio de otimizao de receita, o preo da poluio no geraria um incentivo econmico pouco significativo para ampliao do nvel de controle ambiental das mineradoras. Mesmo sem manifestar essa preocupao de controle ambiental, o estudo simula novos preos no cenrio AP onde a cobrana fixada arbitrariamente no nvel do custo marginal de controle para avaliar os efeitos na receita. A elasticidade-preo da poluio (0,57) quase igual da irrigao e, portanto, seria esperada uma variao significativa nos preos. Entretanto, conforme mostra a Tabela 5, no se observam variaes significativas nesses novos preos dada a baixa magnitude da quantidade de poluio gerada em relao s quantidades de consumo direto de gua na bacia. Tal constatao serve para exemplificar a necessidade de avaliar e estabelecer critrios efetivos para introduo de subsdios cruzados mediante preos. O estudo de caso da Bahia, embora simplificado, oferece um exemplo das implicaes econmicas de utilizao da cobrana para financiamento utilizando a regra de preos pblicos. 3.3 - Concluses Devido ausncia de critrios econmicos objetivos nas legislaes de RH, a regulamentao da cobrana torna-se, assim, uma outra fase de negociao poltica. Todavia, a ausncia desses critrios significa que, embora se reconhea o valor econmico da gua, no se identificam as implicaes desse reconhecimento. As trs propostas analisadas revelam que a aplicao do instrumento de cobrana meramente fiscal.51 No h um entendimento explcito e formal nos modelos adotados do potencial deste instrumento na consecuo de objetivos de maximizao de benefcios econmicos ou ambientais. Somente o objetivo de gerao de receitas atendido, geralmente, sem observar os princpios econmicos bsicos indicados na Seo 1.
4 - RECOMENDAES PARA A VALORIZAO ECONMICA DA GUA NO BRASIL A ausncia de critrios econmicos na valorizao econmica da gua compreensvel graas complexidade tcnica da sua adoo e, conseqentemente, das exigncias institucionais e dos custos de transao envolvidos. Entretanto, a
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No-tributrio no sentido constitucional dado seu aspecto condominial e no-impositivo. 55
oportunidade da fase atual de regulamentao poderia se beneficiar de alguns desses critrios econmicos cuja aplicao no requer uma sofisticao invivel e atentar para as implicaes de outros que, por motivos tcnicos ou institucionais, no podem ser aplicados. Esta seo conclui esse documento tratando dessas consideraes a ttulo de recomendaes para a regulamentao da lei federal e de outros estados. Para tal, aborda em detalhes trs questes que podem ampliar a eficincia do sistema de valorizao econmica da gua no Brasil, a saber: a) os critrios econmicos para valorizao da gua; b) as implicaes de altos custos de transao; e c) os critrios econmicos para repartio das receitas entre usurios. 4.1 - Dez Critrios Econmicos para Valorizao da gua Nas sees anteriores procurou-se demonstrar que a experincia internacional e as propostas brasileiras oficiais de cobrana seguem o critrio do poluidor-usurio pagador, sem adoo, contudo, desse instrumento como uma forma de determinar preos que visem otimizao do uso da gua, ou seja, os preos aplicados no emergem de uma maximizao de benefcios ou de minimizao de custos. Tampouco, a externalidade entre usurios totalmente internalizada. Os coeficientes utilizados para bacias so geralmente muito amplos geograficamente, sem uma relao precisa entre uso ou emisso do usurio e qualidade ou disponibilidade hdrica agregada. No caso da poluio, tais preos so fixados com referncia nos custos de controle, mas sem uma calibragem dirigida a induzir os poluidores a nveis de controle que atendam um objetivo ambiental. As necessidades de receita e o impacto nas atividades econmicas parecem os parmetros decisivos no processo de fixao dos valores da cobrana nessas experincias, sem contudo serem determinados por um processo de otimizao ou de anlise de padro de uso. Tal no quer dizer que no se esteja abandonando o objetivo de induo a usos mais racionais e menos degradantes da gua. Essa receita sempre vinculada a investimentos no setor de RH. Seja na forma de doaes ou emprstimos, como na Frana e Holanda, ou na forma de descontos, como na Alemanha. Conforme salientamos, qualquer preo positivo pelo uso da gua resulta numa alterao de padro de uso. A magnitude dessa variao, todavia, depender do formato das curvas de demanda por gua ou controle de poluio. E nos pases onde a cobrana foi realmente aplicada, observou-se uma reduo da intensidade de poluio e de consumo de gua. Conforme analisamos na Seo 2, o alto nvel de controle na Holanda e Alemanha atribudo ao alto nvel da cobrana de poluio. Por exemplo, mesmo com um
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PIB equivalente a 1/5 do PIB da Frana, a receita do sistema holands de cobrana da gua mais do que o dobro arrecadado por todas as bacias francesas. J na Alemanha, os altos valores da cobrana so significativamente reduzidos se investimentos sem controle so realizados. No caso brasileiro, as legislaes federal e estaduais de RH colocam a racionalizao do uso da gua como um dos principais objetivos. Todavia, em nenhum momento est mencionado o objetivo de consecuo de objetivos ambientais por cobrana. A cobrana entendida como um dos instrumentos que contribuem para a melhora da disponibilidade e qualidade dos recursos hdricos. Por outro lado, o uso da cobrana para atender nveis timos de uso da gua tecnicamente complexo e requer, portanto, uma sofisticada capacidade institucional, em termos de informao, monitoramento e implementao. Se a determinao da cobrana tiver que ser realizada com base em gerao de receita, sugerimos 10 critrios econmicos pragmticos que podero aumentar a eficincia do sistema, conforme apresentados no Quadro 6. Seguindo esses 10 critrios, qualquer proposta simplificada ser tambm mais efetiva. Isto porque, alm dos ganhos de eficincia alocativa da gua, a transparncia dos resultados esperados com o sistema de cobrana permitir uma negociao mais socialmente vantajosa. Note que os critrios (2) e (7) so derivados de anlises hidrolgicas e afetam significativamente os outros itens que so puramente econmicos. justamente essa associao entre o econmico e o hidrolgico que pode ser desenvolvida para um sistema de cobrana com maior ganho de eficincia ambiental e econmica. Os instrumentos que poderiam cobrir essa lacuna seriam os Planos Nacional ou Estadual de Recursos Hdricos. Para tanto, a relao unio/estado e estado/municpio essencial para o bom funcionamento de um sistema descentralizado como este. Todas as questes mencionadas tero de ser contempladas e identificadas nesses planos para que elas sejam realmente um instrumento de planejamento. Portanto, tais planos so a base inicial de um sistema de cobrana ou criao de mercado. 4.2 - Custos de Transao A adoo das recomendaes citadas no Quadro 6 tem que ser tambm avaliada considerando os custos de transao. Esses custos, conforme j enunciado, podem ser, pelo menos, de duas naturezas: legais, institucionais e de informao.
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Quadro 6 Dez Critrios Econmicos para Valorizao da gua para Cobrana e Criao de Mercado 1. Utilizar a regra de preos pblicos na qual os preos por usurios so proporcionalmente inversos s suas elasticidades-preo da demanda e, no caso da poluio, as elasticidade-preo das curvas de controle. 2. Introduzir na cobrana de forma mais diferenciada possvel por tipo de usurio de acordo com sua contribuio na disponibilidade e qualidade hdrica na sua sub-bacia e nas outras bacias. 3. Cobrar toda emisso, mesmo que abaixo dos padres de emisso individuais e cobrar todo nvel de poluio. 4. Propor descontos para investimentos em realizao ou quando nveis de controle ou consumo esto abaixo de um padro mnimo desejvel. 5. Utilizar subsdios cruzados para diferenciar a cobrana por tipo de uso com critrios distributivos que sejam explcitos. 6. Estimar impactos no uso, gerao de receita, capacidade de pagamento dos usurios e necessidades de financiamento da gesto com base nas curvas de custo, demanda e controle dos usurios. 7. Associar um modelo hidrolgico para avaliar os impactos ambientais, as alteraes de uso e estimar seus respectivos valores monetrios. 8. Identificar as variveis ambientais e econmicas que mais influenciam nos resultados. 9. Adotar a criao de mercado somente quando as condies de garantia de direito e competitividade estiverem asseguradas (por exemplo, nas situaes de racionamento). 10. Planejar a implementao do sistema de forma gradual de acordo com o desenvolvimento da capacidade institucional que oferea tambm uma gesto eficiente de baixo custo administrativo e de transao.
Os de natureza legal so aqueles associados contestao jurdica, por exemplo, da cobrana ou da comercializao de direitos. Sistemas com base legal frgil atrasam sua implementao e, assim, podem desacreditar o sistema.52 Os custos institucionais so ainda mais importantes, pois geralmente requerem um esforo diretamente associado capacidade de gerao de receita. Conforme citamos anteriormente, na Alemanha, onde o sistema centralizado com base numa cobrana federal simplificada e de eficincia administrativa reconhecida, para cinco dlares arrecadados, um dlar gasto no sistema, ou seja, a receita lquida de 80% da receita bruta. Tal sem considerar o esforo administrativo indireto de outros rgos pblicos envolvidos. Dessa forma, deve o gestor estar atento s suas estimativas de receita, no s incorporando as reaes dos usurios
52
Estamos aqui considerando que os custos de contestao jurdica so absorvidos pelo aparato pblico legal a custos marginais nulos.
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como proposto no item (6) no Quadro 6, mas tambm internalizando os custos administrativos relativos ao esforo institucional necessrio implementao do sistema. Esses custos institucionais podem ser de estudos e pesquisa, planejamento, monitoramento, medio de consumo e fiscalizao. Note que parte desses custos ter de ser incorrida anteriormente implementao plena do sistema e gerao do seu potencial de receita. Portanto, a falta de recurso oramentrio para cumprir essa etapa inicial pode comprometer a eficcia do sistema, conforme analisamos nos casos mexicano e colombiano. Dessa forma, alm da sofisticao do sistema, deve o gestor planejar sua implementao gradual de acordo com sua capacidade institucional. A receita lquida crescendo gradualmente pode servir de financiamento de prticas institucionais menos custosas e abrangentes.53 Os custos de informao so importantes na medida em que so incorridos pelos usurios e afetam diretamente a eficincia alocativa do sistema, que por sua prpria natureza fiscal pouco relevante na sua definio. Esses custos podem ser, por exemplo, relativos aos seguintes aspectos: a) conhecimento das opes tecnolgicas de conservao de gua e controle de poluio e os respectivos custos de investimento e operao; b) custos associados negociao nos comits de bacia ou junto aos rgos concedentes; c) custos de monitoramento para reavaliaes de seu consumo; e d) custos associados identificao de compradores e vendedores para comercializao de certificados e seus preos e garantia de titularidade. No caso brasileiro, a legislao federal limita os gastos com a gesto, isto , gastos com a administrao do comit e agncias, em 7,5% do montante arrecadado com a cobrana. Dessa forma, o valor da cobrana tambm determinar a viabilidade de criao do comit e sua rea de atuao. Conseqentemente, sero consideradas as possibilidades de associaes de bacias para cobrir uma rea de atuao maior e com capacidade de financiamento mais ampla. A ttulo de sugesto, indicamos os seguintes procedimentos para iniciar um esforo de organizao de gesto de recursos hdricos: Levantar dados, os mais detalhados possveis, sobre uso e fontes de degradao e avaliar a capacidade e qualidade do corpo hdrico da rea de atuao.
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Ver, por exemplo, Seroa da Motta, Ruitenbeek e Huber (1996) para uma anlise da capacidade institucional da gesto ambiental na Amrica Latina e Caribe na aplicao de instrumentos econmicos. 59
Identificar os principais problemas hdricos e ambientais da rea de atuao e estimar seus respectivos custos de mitigao, conservao e recuperao e as necessidades de financiamento das atividades de gesto. Identificar as outras bacias que geram influncia na rea de sua atuao e estimar, mesmo que qualitativamente, os respectivos impactos externos advindos delas. Identificar os principais grupos de usurios por capacidade econmica, fora poltica, de interesse social e de outras bacias de influncia e agreg-los desde o incio no mbito dos estudos e discusses do sistema de gesto e cobrana. Portanto, esses custos tornam-se parte do preo da gua percebido por esses usurios. Dessa forma, a racionalidade do usurio diante de uma cobrana ou da compra de um direito, ser tomar decises de consumo que sejam referentes ao preo deles mais os custos de informao. Logo, a reduo de gastos com cobrana e compra de direitos para atender nveis menores de consumo ser menor porque implica tambm esses custos adicionais de transao, ou seja, reduzem-se os ganhos alocativos do sistema. Se o valor esperado desses custos for muito alto em relao ao valor da cobrana ou do direito e, por exemplo, os usurios alm de perceberem esses custos ainda esto incertos sobre suas magnitudes, o sistema perder sua eficincia alocativa na seguinte forma: a) no sistema de cobrana: os usurios continuaram a gerar receitas, mas com poucas iniciativas de reduo de consumo. Assim, aumentam-se os custos de atendimento legislao ambiental sem contrapartida em qualidade ambiental; e b) no sistema de criao de mercados: os usurios no realizam as transaes esperadas e mantm os seus direitos para si. Assim, a melhora da qualidade ambiental no se realiza pela minimizao de custos, conforme expectativa do mercado de direitos. Dessa forma, observando tais implicaes poder o gestor desenhar um sistema mais ajustado sua realidade institucional e, ao mesmo tempo, garantir sociedade ganhos econmicos reais. 4.3 - Critrios de Alocao das Receitas da Cobrana54 At ento esse documento analisou as implicaes da cobrana no comportamento do usurio e a magnitude das receitas dessa cobrana na gesto de RH. Todavia, a alocao dessas receitas em projetos de investimentos uma questo to complexa quanto a da anlise da definio do valor de cobrana, ou seja, cada investimento na bacia resultar em diferentes benefcios que impactaro tambm diferentemente os usurios. Qual ser o critrio de seleo dos investimentos a ser
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Esta subseo foi extrada de Seroa da Motta (1997a e 1997b).
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realizado com as receitas da cobrana que sempre sero limitadas em magnitude no tempo? Resumindo, h de se definir prioridades quanto ao que realizar mediante investimentos. At agora, a abordagem predominante tem se baseado no critrio ambiental, biolgico ou geogrfico. Podemos, entretanto, aumentar a eficincia da gesto ambiental com a utilizao complementar de um critrio econmico, ou seja, reforando a dimenso humana da gesto ambiental. Deve-se enfatizar tambm que o critrio econmico est fundamentado, em grande medida, nas abordagens ecolgicas para que se torne til. Portanto, o conhecimento e entendimento das questes ecolgicas ser um prrequisito para a aplicao do critrio econmico. A literatura sobre o critrio econmico no gerenciamento dos recursos naturais tem sido muito frtil nos ltimos 10 anos.55 As principais proposies esto aqui sumariadas em dois tpicos: instrumentos econmicos (IE) e anlise de investimentos. At ento analisamos os instrumentos econmicos, cobrana e criao de mercado, que atuam no uso da gua, isto , na demanda por este recurso. A anlise de investimentos est associada oferta de servios ambientais que a aplicao das receitas dos instrumentos econmicos pode gerar, ou seja, no caso dos RHs, anlise econmica dos investimentos na disponibilidade e qualidade hdrica que podem ser realizados com as receitas da cobrana. Trs mtodos gerais podem ser identificados: Anlise Custo-Benefcio (ACB). Anlise Custo-Utilidade (ACU). Anlise Custo-Eficincia (ACE). Como ser discutido nas subsees seguintes, ACB e ACU so mtodos determinantes de prioridades, enquanto ACE mais proveitoso para a definio de aes quando prioridades j esto definidas.56 4.3.1 - Anlise Custo-Benefcio (ACB) A ACB a tcnica econmica mais utilizada para a determinao de prioridades na avaliao de investimentos. Seu objetivo comparar custos e benefcios associados aos impactos dos investimentos em termos de seus valores monetrios.
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Ver bibliografia anexa no final do Manual. Estes trs mtodos operam na oferta dos servios ambientais quando de investimentos que geram custos ou benefcios ambientais. Para atuar na demanda por esses servios, podemos utilizar os instrumentos ou incentivos econmicos para alterar os preos relativos destes a fim de aumentar a eficincia de uso, elevar os recursos oramentrios e tratar de questes de eqidade. 61
Benefcios so aqueles bens e servios, privados e ambientais, que a recuperao, manuteno ou expanso da proviso dos recursos hdricos oferecero para a sociedade, impactando positivamente o bem-estar das pessoas. Por outro lado, os custos representam o bem-estar que se deixou de ter em funo do desvio dos recursos da economia para polticas ambientais em detrimento de outras atividades econmicas (ver subseo mais adiante). Os benefcios, assim como os custos, devem ser tambm definidos segundo quem deles se apropria ou sofre as suas conseqncias, isto , identificar beneficirios e perdedores para apontar as questes eqitativas resultantes. Com os procedimentos da ACB possvel, ento, identificar as estratgias cujas prioridades aproveitam, da melhor maneira possvel, os recursos, isto , estratgias cujos benefcios excedem os custos. Desta maneira, os tomadores de deciso esto maximizando os recursos disponveis da sociedade e, conseqentemente, otimizando o bem-estar social. Dentro da ACB as estratgias so ordenadas de acordo com o valor presente dos benefcios lquidos de cada uma destas (benefcios menos custos descontados no tempo).57 Essa ordenao permite que os tomadores de deciso definam prioridades, adotando primeiro as estratgias cujos benefcios lquidos so mais elevados (ver Quadro 7). A mensurao dos valores monetrios associados a benefcios ambientais pode ser, contudo, muito difcil e problemtica. Independentemente de nosso reduzido conhecimento quanto aos elos ecolgicos associados s atividades econmicas, que tambm enfraquece as abordagens puramente ecolgicas, existem limitaes metodolgicas nas avaliaes econmicas. Tais limitaes esto relacionadas s taxas de desconto no tempo, agregao dos valores individuais, internalizao de incertezas e amplitude das mudanas de equilbrio geral. Essas questes tendem a enviesar as medidas dos benefcios ambientais e, dessa maneira, desviam a sociedade de opes sustentveis. Entretanto, a questo principal est relacionada com a limitada capacidade de esses mtodos capturarem os valores das funes ecossistmicas. Eles so instrumentos poderosos para apontar valores de certos servios ambientais quando percebidos de uma maneira isolada. O conhecimento e a percepo das pessoas sobre as funes ecossistmicas so bastante limitados e, assim, as preferncias individuais podem subvalorizar os servios biolgicos.
57
Outra maneira de ordenao, normalmente mais apropriada, baseia-se na taxa interna de retorno das estratgias (taxa em que os benefcios e os custos tm o mesmo valor presente, ou seja, taxa em que o valor presente lquido igual a zero).
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Quadro 7 Indicadores de Viabilidade

Uma anlise de custo-benefcio (ACB) a comparao dos custos de investimento e operao (ct), incorridos a cada momento do tempo t para realizar uma ao, versus os respectivos benefcios (bt) gerados ao longo do tempo. Tal comparao permite analisar a viabilidade da ao. Com base nos indicadores da ACB possvel ordenar as diversas alternativas de ao. Existem trs opes de indicadores para ACB. Embora todos os trs permitam indicar a viabilidade de uma ao de forma inequvoca, o ordenamento de aes resultante pode variar por tipo de indicador. Um resumo desses indicadores abaixo apresentado: Valor presente lquido (VPL): VPL = bt - ct /(1+d)t Calcula-se a diferena do valor descontado dos benefcios sobre o valor descontado dos custos. VPL 0 indica viabilidade e as aes podem ser ordenadas de acordo com as magnitudes do VPL. Note, entretanto, que o ordenamento resultante desse indicador depende basicamente da taxa de desconto (d) e da magnitude das necessidades de investimento que determinam o nvel de VPL. Relao benefcio-custo (B/C):
b B/C = c
t t
/ (1 + d ) t / (1 + d ) t
Viabilidade ser indicada com B/C 1 e aes podem ser indicadas de acordo com as magnitudes de B/C. Como custo um benefcio negativo e vice-versa, note que a relao B/C pode ser computada diferentemente de acordo com o entendimento do sinal dos custos e benefcios e, assim, gerar ordenaes diferentes. Taxa interna de retorno (TIR): bt - ct /(1+TIR)t = 0 Viabilidade ser dada quando TIR d, mas, o ordenamento com base em valores de TIR poder ser realizado sem considerar d e, sim, apenas por seus valores. Entretanto, dependendo da distribuio dos custos e benefcios (por exemplo, buscas variaes em perodos distintos) ao longo do tempo, TIR pode no ser nica. Dessa forma, a escolha de um indicador depender das informaes desejadas pelo analista e das caractersticas das aes em anlise. Fonte: Seroa da Motta (1997a).
Apesar desses problemas, que sempre aparecero na mensurao de benefcios, o processo de atribuir valores econmicos aos recursos ambientais trar tona questes socioeconmicas que o critrio ecolgico ou ambiental isoladamente no capaz. Ao mesmo tempo, uma anlise custo-benefcio de uma poltica, programa ou projeto ecolgico no o nico indicador para a tomada de deciso como uma maneira de ordenar opes. Mesmo assim, a ACB um importante mtodo para orientar decises de investimentos. Antes de discutir como poderemos integrar a ACB ao critrio ecolgico, vlido mencionar que a valorao de alguns benefcios de um dado
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investimento pode ser suficiente para demonstrar que esses benefcios, mesmo subvalorizados, j esto excedendo os custos. Apesar disso no ser suficiente para assegurar que a sociedade est adotando a melhor alternativa de uso de seus recursos econmicos, os tomadores de deciso podem, pelo menos, garantir que a eficincia econmica no decrescer em funo desse investimento ambiental. Identificando de que forma os custos e os benefcios so distribudos no interior da sociedade (isto , quem est arcando com os custos e recebendo os benefcios), os tomadores de deciso podem encontrar tambm maneiras de conciliar outras alternativas e construir consensos que facilitem a implementao poltica. Essa caracterstica da ACB, muitas vezes marginalizada nos exerccios de valorao, vital nos pases em desenvolvimento, onde as questes eqitativas freqentemente restringem a implementao poltica em funo dos baixos nveis de renda e da sua distribuio desigual. O uso da ACB nessas bases um movimento precursor muito importante para que a sociedade possa implementar um critrio de abordagem ecolgico-econmica mais sofisticado. A ACB pode tambm ser empreendida passo a passo, agregando benefcios e custos, de acordo com os nveis de deciso e os agentes econmicos em questo, conforme apresentado no Quadro 8. 4.3.2 - Anlise Custo-Utilidade (e viabilidade institucional) (ACU) Tm-se observado considerveis esforos de pesquisa para calcular um indicador de benefcios capaz de integrar os critrios econmico e ecolgico.58 Em vez de se usar uma nica medida do valor monetrio de um determinado benefcio, os indicadores so calculados para valores econmicos e tambm para o critrio ecolgico, como, por exemplo: insubstituibilidade, vulnerabilidade, salinidade, toxicidade, criticabilidade e outros. Cada indicador tem um peso absoluto e os benefcios das opes (de poltica, programas ou projetos) so avaliados com ponderaes para cada indicador. Os resultados finais so, ento, calculados para cada opo que representar alguma mdia ponderada para todos esses critrios. O principal problema metodolgico aqui exatamente a determinao de escalas coerentes e aceitveis para a definio da importncia relativa dos diferentes critrios, isto , as ponderaes destes. Cada escala definir uma ordenao especfica. Portanto, a participao dos atores sociais relevantes, a integrao governamental e o debate poltico so o nico caminho para minimizar essas restries.
58
Ver, por exemplo, textos seminais em economia feitos por Solow et alii (1993) e Weitzman (1992).
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Independente disso, sempre existiro dificuldades para quantificar o resultado absoluto dos benefcios correspondentes a cada critrio para cada opo. Conseqentemente, o desenvolvimento de uma base de dados sobre recursos hdricos um pr-requisito para a utilizao dessa abordagem. Quadro 8 Anlise de Custo-Benefcio e Objetivos de Poltica
O uso da ACB pode ser mais til quando apresentada em distintas perspectivas, no sentido de relevar todos os perdedores e beneficirios e as preferncias dos tomadores de deciso. Esta desagregao no demanda esforos adicionais de anlise, mas, apenas formatos distintos de apresentao dos parmetros requeridos para uma ACB completa. So descritas aqui algumas sugestes. ANLISE PRIVADA (PERSPECTIVA DO USURIO) Maximiza receita, minimiza custos ACB utilizando preos de mercado sem considerar externalidades. ANLISE FISCAL (PERSPECTIVA DO TESOURO) Maximiza receita fiscal, minimiza custos de administrao ACB mensurando apenas os ganhos e perdas de receita fiscal e seus respectivos custos de administrao. ANLISE ECONMICA (PERSPECTIVA DA EFICINCIA) Maximiza o bem-estar total, minimiza os custos de oportunidade ACB utilizando preos de mercado sem subsdios e outras distores de mercado. ANLISE SOCIAL (PERSPECTIVA DISTRIBUTIVA) Maximiza o bem-estar total, minimiza custos de oportunidade e distributivos ACB utilizando preos de mercado sem subsdios e outras distores de mercado, ajustando-os aos pesos distributivos para incorporar questes de eqidade (excluindo a valorao monetria de externalidades ambientais). ANLISE DE SUSTENTABILIDADE (PERSPECTIVA ECOLGICA) Maximiza o bem-estar total, minimiza custos de oportunidade, distributivos e ambientais ACB utilizando preos de mercado sem subsdios e outras distores de mercado, ajustando estes com pesos distributivos e incluindo a valorao monetria de externalidades ambientais. Fonte: Seroa da Motta (1997a).
Levando-se em considerao todos esses procedimentos metodolgicos, pode-se dizer que ACU uma abordagem muito custosa e, assim, estaria acima da capacidade institucional, do compromisso poltico e da aceitao social nos pases em desenvolvimento. Baseado nesse juzo de valor, existem algumas sugestes na anlise de custo-viabilidade em que a capacidade institucional, o compromisso poltico e a aceitao social so critrios adicionais para a avaliao de projetos que englobam benefcios ecolgicos e econmicos [ver McNeeley, Miller e Reid (1991) e McNeeley (1997)]. 4.3.3 - Anlise Custo-Eficincia (ACE) Caso a estimao de benefcios ou utilidade se revele muito difcil ou com custos acima da capacidade institucional, prioridades sero ordenadas com base somente no critrio ecolgico. Nesse caso, o que os tomadores de deciso podem fazer empreender uma anlise custo-eficincia.
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A ACE considera as vrias opes disponveis para se alcanar uma prioridade poltica predefinida e compara os seus custos relativos para atingir seus objetivos. Assim, possvel identificar a opo que assegura a obteno do resultado desejado aos menores custos. Note que a ACE no ordena opes para definir prioridades. A ACE deve ser encarada como um instrumental para definio de aes, tendo em vista que a prioridade j foi devidamente definida. Haver tambm situaes de deciso nas quais os custos institucionais da avaliao do projeto excedem aos ganhos de eficincia com uso de ACB ou ACU e, portanto, a ACE ter assim um papel importante na orientao de aes de gesto. 4.3.4 - Medindo os custos de oportunidade dos investimentos Nas subsees anteriores analisaram-se os problemas relacionados com a mensurao de benefcios. Nesta subseo vamos discutir os aspectos relativos mensurao dos custos. Os custos de oportunidade so mensurados levando-se em conta o consumo de bens e servios que foi abdicado por causa dos investimentos. Alm dos custos de investimento e operao dos projetos, h de se contabilizar, portanto, o custo de oportunidade dos fatores que foram mobilizados para a implantao do projeto. Restries ao uso da terra para construo de reservatrios ou para proteo de mananciais, por exemplo, impem perdas de gerao de renda nas comunidades locais. A renda lquida abdicada pela restrio dessas atividades uma boa medida do custo de oportunidade associado criao dessa unidade de conservao. O uso de renda lquida decorre do fato de que a renda bruta dessas atividades sacrificadas tem de ser deduzida dos seus custos de produo, que tambm restringem recursos para a economia. De fato, a renda lquida significa a receita lquida provida pelas atividades sacrificadas e representaria, assim, o custo de oportunidade da conservao. Os custos associados aos investimentos e operao tambm devem ser somados aos custos de oportunidade, visto que demandam recursos que poderiam estar sendo utilizados em outras atividades.59 tambm relevante discriminar os custos de oportunidade e os gastos de proteo por agentes envolvidos. Para tal, a seguir, esto sugeridas algumas formas: a) custos de oportunidade sustentado por classes de renda ou setores econmicos;
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Note que admitimos aqui que os recursos so plenamente utilizados. Quando os recursos esto com nveis de excedente, necessrio computar tal fato.
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b) custos de oportunidade associados receita fiscal perdida pelos governos local e central; c) gastos de conservao incorridos pelos governos central e local; e d) gastos de conservao incorridos pelas agncias ambientais e proprietrios privados da rea do stio natural. Note que os custos discriminados no so mutuamente exclusivos e seus valores no devem ser somados. Discriminaes a e b, assim como c e d, podem ser parte integrante uma da outra, apesar de serem medidas distintas. O objetivo principal aqui representar os custos incorridos pelos diferentes agentes envolvidos com os projetos para auxiliar no processo poltico de definio de prioridades.
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Apndice Tcnico
A seguir so formalizados os critrios econmicos analisados ao longo do texto da Seo 1. Esses critrios econmicos esto formulados nos princpios bsicos da teoria econmica e podem ser encontrados na literatura especfica. Em cada subseo oferecemos a indicao de algumas referncias da literatura especfica. Valor da produtividade marginal
A produtividade marginal de um fator especfico, Pmgx, a variao da quantidade de produto que resulta da variao da quantidade desse insumo e pode ser expressa por F/X (para variaes contnuas) e F/X (para variaes discretas): PmgX = F/X = F/X (1)
Sendo pZ o preo do produto Z = F(X1,X2) e pX1 e pX2 os preos dos insumos X1 e X2, a funo lucro () seria: = pZ Z - pX1 X1 - pX2 X2 = pZ F(X1,X2) - pX1 X1 - pX2 X2 (2)
O produtor ajusta o grau de utilizao do seu insumo, e, portanto, tambm o nvel de produo, ao objetivo de maximizar o seu lucro, de forma que a produtividade marginal de cada insumo se iguale a seu preo. Assim, admitindo que a variao de Z marginal (ou seja, suficientemente pequena em relao ao tamanho do mercado do produto Z) e, portanto, no altera o seu preo, a variao do lucro em relao a uma variao dos insumos seria: /X1 = pZ F/X1 - pX1 = pZ PmgX1 - pX1 = 0 quando X2 = 0 ou: pZ PmgX1 = pX1 e: /X2 = pZ F/X2 - pX2 = pZ PmgX2 - pX2 = 0 quando X1 = 0 ou: pZ PmgX2 = pX2 Ento, o valor do produto marginal de cada insumo ou fator de produo Xj (VPmgxj) dado pelo seu respectivo produto marginal valorado pelo preo do bem produzido. Logo, VPmgxj = pz Pmgxj (5) (4) (3)
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Suponha agora uma funo de produo de Z, tal que o nvel de produo de Z dado pela seguinte expresso: Z = F(X,E) (6)
Onde X um conjunto de insumos formado por bens e servios privados e E representa um bem ou servio ambiental gerado por um recurso ambiental que utilizado gratuitamente, ou seja, seu preo de mercado pE zero. Note que E representa, assim, um valor de uso para na produo de Z. Sendo pZ e pX os preos de Z e X, a funo do lucro () na produo de Z seria: = pZ Z - pX X - pE E = pZ F(X,E) - pX.X (7)
O produtor ajusta assim a utilizao do seu insumo para maximizar o seu lucro. Admitindo que a variao de Z marginal e, portanto, no altera seu preo, a variao de lucro seria: /X = pZ F/X - pX = 0 e: /E = pZ F/E (9) (8)
Ou seja, a variao de lucro do usurio de E igual ao preo de Z multiplicado pela variao de Z quando varia E. Admitindo que pZ conhecido, o valor econmico de E (VEE) seria: VEE = pZ F / E (10)
Suponha agora um direito de uso da gua que garanta VEE para sempre. Logo o preo deste direito (P*) seria: P* = VEE/ r onde r a relevante taxa desconto. Esta subseo foi extrada de Seroa da Motta (1997a). Ver, tambm, Maler e Wyzga (1978) e Fisher (1984). Disposio marginal a pagar (11)
Considere as medidas de disposio a pagar (DAP) e aceitar (DAA), relativas a alteraes da disponibilidade de um recurso ambiental (Q), que mantm o nvel de utilidade inicial do consumidor. Note que: U(Q0,Y0) = U(Q-,Y+) = U(Q+,Y-) = U(Q-,Y+ DAA) = U(Q+,Y- DAP) (1)
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A expresso (1) apresenta diferentes pontos, com distintas combinaes de renda e de proviso de recursos ambientais, que se encontram na mesma curva de indiferena relativa a um determinado nvel de utilidade. Como a funo de utilidade U no observvel existem mtodos de valorao que permitem sua mensurao indireta [ver Seroa da Motta (1991 e 1997)].
Curva do Valor Total
Uma outra forma de visualizar a questo da valorao de recursos ambientais pode ser representada pela curva de valor total (CVT), que apresenta as variaes de quantidades consumidas de bens e os seus valores.60 A origem dessa curva representa a posio inicial do consumidor. No eixo horizontal esto representadas as variaes de quantidades do bem E, cuja quantidade (Q) varia devido a uma ao governamental, como, por exemplo, um fluxo de bens e servios ambientais. No eixo vertical est representada a renda do consumidor (Y) disponvel para consumo de outros bens que no sejam E.
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Esta curva foi inicialmente apresentada em Brookshire, Randall e Stoll (1980).
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Movimentos para a direita da origem indicam aumentos na quantidade consumida Q e para a esquerda indicam redues nessa quantidade. Movimentos para cima da origem indicam redues na renda e para baixo incrementos. CVT contnua e corta os quadrantes nordeste e sudoeste do grfico passando pela origem. Sua curvatura reflete as taxas marginais de substituio entre E e os outros bens, tal qual nas curvas de indiferena, e a utilidade (satisfao) marginal decrescente do consumo. Seu segmento a nordeste reflete as quantidades que o consumidor estaria disposto a pagar (redues na renda) para obter incrementos na quantidade consumida de E. A sudoeste, o segmento da curva determina as quantidades positivas de dinheiro que o consumidor estaria disposto a aceitar (aumentos na renda) para decrementos na quantidade consumida de E. Podemos visualizar que (Y0 - Y-) ser a medida da DAP pela variao Q0 at Q+ e (Y+ - Y0) ser a da DAA pela variao de Q0 at Qpara manter o consumidor no seu nvel de utilidade [ver, por exemplo, Randall (1987) e Seroa da Motta (1997a)]. Regra de preos pblicos
Se o benefcio do consumo de um bem pblico que tem de ser maximizado de tal forma que o excedente (lucro) da sua explorao no seja negativo.61 Podemos agora definir uma funo de utilidade indireta (v) com preos (p) e excedente(), v(p, ), que deve ser maximizada sujeita seguinte restrio: (p) = pi Xi(p) - ci(p) Logo a soluo de otimizao, utilizando multiplicadores de Lagrange, seria: v/pi + Xi + pi Xi/pi - ci/piXi/pi = 0 (2) (1)
Usando a identidade de Roy (v/pi = - Xi) , a expresso (2) pode ser reescrita por: (-)Xi + ((pi - ci/pi) Xi/pi) = 0 Multiplicando e dividindo (3) por pi/Xi podemos obter: pi - ci/pi/pi = pi -ci/pi/pi Xi/pi Xi/pi Sendo Xi/pi Xi/pi a elasticidade-preo da demanda (i), ento: (4) (3)
61
Caso possa ser negativo, a regra de preo igual a custo marginal seria adotada. 71
pi - ci/pi/pi = - (-)/i
(5)
Esta a regra de Ramsey de preos pblicos. Note que estamos admitindo que as elasticidades cruzadas so nulas. Para uma anlise mais detalhada de precificao de preos pblicos, ver, por exemplo, Starret (1988) e Atkinson (1980). Externalidades
As externalidades esto presentes sempre que terceiros ganham sem pagar por seus benefcios marginais ou perdem sem ser compensados por suportarem o malefcio adicional. Assim, na presena de externalidades, os clculos privados de custos ou benefcios diferem dos custos ou benefcios da sociedade. Assim, externalidade existe quando o bem-estar de um indivduo afetado, no s pelas suas atividades de consumo mas tambm pelas atividades de outros indivduos. Logo: Uj = [X1j, X2j,..., Xnjf(Xmk)] , jk (1)
onde Xi so as atividades dos indivduos j e k, enquanto f(Xmk) uma funo da atividade Xmk de k que afeta a atividadeXnj de j. As externalidades para as quais os indivduos so indiferentes no representam uma questo econmica.62 Se, todavia, o indivduo afetado j no indiferente atividade Xmk do indivduo k e deseja que k modifique seu comportamento em relao a esta atividade, mas o preo desta externalidade no se realiza no mercado, ento, esta externalidade denominada externalidade Pareto-relevante. Note que quando o preo da externalidade for estabelecido adequadamente, no ser possvel mais melhorar o bem-estar de j sem reduzir o bem-estar de k, mesmo que j assim o deseje, ou seja, o malefcio residual imposto a j deixa de ser Paretorelevante. Logo, externalidade Pareto-relevante aquela que pode ser corrigida de tal forma que a parte afetada melhora seu nvel de bem-estar sem reduzir o bemestar da parte geradora da externalidade. Assim, somente nos interessa analisar as externalidades Pareto-relevantes que sero denominadas apenas externalidades. Isto porque, tal tipo de externalidade reduz o bem-estar dos indivduos. Externalidades positivas, benefcios externos, deveriam ter preos positivos por representarem benefcios no apropriadamente pagos: como, por exemplo, uma empresa desenvolve um mtodo de produo ou administrao de baixo custo que absorvido gratuitamente por outra empresa ou quando um fazendeiro preserva uma rea florestal que favorece gratuitamente a proteo do solo de outros fazendeiros.
62
Ou seja, Uj/f(Xmk) = 0. Todavia, possvel que os indivduos no tenham a capacidade de perceber as perdas de bem-estar associadas ao uso do recurso no tempo.
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Externalidades negativas, custos externos, deveriam ter preos negativos por significarem perda de utilidade. Exemplos de externalidades negativas so inmeros, principalmente os de cunho ambiental. Um exemplo seria a degradao ou exausto de recursos ambientais decorrentes das atividades de produo e consumo de certos bens que prejudicam a sade humana e a produo de outros bens que tambm destroem a fauna e flora. So justamente esses tipos de deseconomias externas que sero objeto especfico de nosso interesse daqui por diante. Retornando aos princpios microeconmicos anteriormente discutidos, a restrio oramentria de um indivduo seria: Yj = pi Xij i=1,...,n e im (2)
onde Yj a renda do indivduo j e pi o preo da atividade Xi. Dado que j no influencia o nvel da atividade Xmk que gera uma externalidade negativa, essa atividade no aparece na sua restrio oramentria e, ento, seu preo efetivamente zero. Para o indivduo maximizar seu bem-estar, constitui condio necessria que a taxa marginal de substituio entre dois bens seja igual relao dos preos desses bens. Como f(Xmk), a atividade geradora de externalidade negativa, tem utilidade marginal negativa e as atividades Xij, por sua vez, apresentam utilidade marginal positiva, ento pi positivo e o preo de f(Xmk) negativo. Logo: TSBXij,f(Xmk) = pi/pf(Xmk) < 0 (3)
Entretanto, se pf(Xmk) zero a condio de maximizao de bem-estar violada. Se pf(Xmk) for negativo, em vez de zero, influenciar tanto o indivduo afetado como o gerador da externalidade. O indivduo afetado, entretanto, teria um incentivo para suportar a externalidade, pois com preos negativos (recebimento de compensaes, por exemplo) sua utilidade total aumentaria. J o indivduo gerador da externalidade negativa teria um incentivo para reduzir essa deseconomia, pois sua renda diminui quando aumenta o nvel da atividade f(Xmk) na medida em que tem de pagar (preo negativo). Observe tambm que, mesmo negativo, cada nvel de pf(Xmk) determinar um nvel de alocao de recursos. Logo, a determinao de pf(Xmk) tem de refletir seu preoeficincia. Podemos, assim, dizer que o preo-eficincia (ou preo-sombra) desses recursos ambientais deveria se igualar ao seu custo de oportunidade em relao aos outros bens da economia. Externalidades so, ento, manifestaes de preos ineficientes. E essas manifestaes so decorrentes geralmente de direitos de propriedade no completamente definidos, como se discutiu no caso dos bens pblicos.
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Assim, a observao dos princpios de no-exclusividade e no-rivalidade impedem que certos bens sejam transacionados em mercados especficos e, portanto, impossibilitando a transformao do seu valor em preos. O mercado valora adequadamente o bem em questo se o sistema de preos funcionar livremente e, para tanto, temos de trabalhar com bens que obedeam aos princpios bsicos da rivalidade e da exclusividade. Dessa forma, a eficincia econmica exige que se assinale o preo correto aos recursos ambientais. Internalizando os custos (benefcios) ambientais mediante preos das externalidades nas atividades de produo ou consumo, possvel obter uma melhoria de eficincia com maior nvel de bem-estar. Esta subseo foi extrada de Seroa da Motta (1997a). Ver, tambm, Baumol e Oates (1988) e Randall (1987). Taxas pigouvianas
Na ausncia de externalidades, o produtor maximiza sua produo igualando preo a custo privado marginal (Cmg). Agora suponha que uma cobrana da poluio (c*) fosse cobrada equivalente ao dano ambiental derivado da produo de acordo com a funo Dmg. Nesse caso, a expresso (7) da funo de lucro seria assim: = pZ Z - pX Cmg(Z) - pE Dmg(Z) (1)
O produtor ajusta, assim, a sua produo ao nvel Z* para maximizar o seu lucro. Admitindo que a variao de Z marginal e, portanto, no altera seu preo, o benefcio marginal (Bmg), ou seja, a variao de lucro, seria:
/X = pZ Cmg/Z + pX Dmg(Z)/Z = Bmg (Z*) = Cmg(Z*) + Dmg(Z*)
(2)
ou: Bmg (Z*) = Cmg(Z*) + c* Agora o nvel Z* representa um nvel timo social de produo ao considerar os danos ambientais de Dmg via a cobrana c* que seria uma taxa pigouviana [ver Hanley, Shogren e White (1997) e Baumol e Oates (1988)].
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Custo-eficincia
Para atender ao critrio de minimizao de custo, o problema seria o de minimizar os custos de controle (Cmg) dos usurios i, CCmgi (ai), sujeito a tal restrio: X = xi = (x0,i - ai) e f(X) S (1)
onde ai o nvel de controle do usurio i do a partir do ponto inicial x0,i ; f(X) a funo de disperso que transforma emisses individuais em concentraes ambientais; e S o padro ambiental politicamente desejado. Logo a soluo de otimizao, utilizando multiplicadores de Lagrange, seria: CCmgi (ai*)/ai = f(X)/X (2)
Ou seja, o custo marginal de controle ser igual para todos os usurios poluidores. O lado direito da expresso (2) seria o nvel timo da cobrana (c*) com o preosombra do padro ambiental escolhido igual a . Suponha agora um direito de uso da gua que garanta VEE para sempre. Logo o preo deste direito (P*) seria: P* = CCmgi (ai*)/ai / r = c*/ r onde r a relevante taxa de desconto. Se a emisso ai, todavia, afeta outras zonas (outras bacias ou trechos da mesma bacia), h de se definir uma funo de difuso (f) e padres ambientais (S) para cada zona. Admita que existam n zonas i e m padres ambientais. A restrio agora seria: f1 (x1, ..., xn) S1;.....; f2 (x1, ..., xn) S2 e: ai (x0,i - xi), i=1,...,n (5) (4) (3)
onde xi representa a emisso agregada e ai o controle agregado da zona i, considerando que existe um controle timo em cada zona por cobrana ou certificados. A soluo deste problema de minimizao seria: CCmgi (ai*)/ai = 1 f(x0,1 - a1*, ... , x0,n - an*)/xi + ....+ + m f(x0,1 - a1*, ... , x0,n - an*)/xi (6)
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Assim, o nvel de controle em cada zona deveria ser realizado at o ponto que o custo marginal de controle iguala a soma de todos os efeitos marginais no padro ambiental de todas as zonas. Logo a cobrana em cada zona depender do nvel de controle timo de todas as zonas. Tal conjunto de cobranas timas seria bastante complexo e com alta possibilidade de gerar preos ineficientes.63
63
Ver, por exemplo, Tietenberger (1996), Howe (1994) e Baumol e Oates (1988) para maiores detalhes desse rationale e Zylicz (1989) para uma demonstrao de que as condies de eficincia dependem da linearidade da funo de disperso.
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TEXTO PARA DISCUSSO N 556

UTILIZAO DE CRITRIOS ECONMICOS PARA A VALORIZAO DA GUA NO BRASIL*

Rio de Janeiro, abril de 1998

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Precautionary principle [ver, por exemplo, Perrings et alii (1995)]. 11

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Quadro 1 Comparao de Sistemas de Cobrana

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Grfico 5 Controle Ambiental e Preo da Poluio

Por exemplo, proporcional ao atual nvel de consumo ou descarga (critrio grandfather). 21

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Quadro 2 Mecanismos de Gesto Ambiental que Incorporam Incentivos Econmicos

Exemplos Especficos de Aplicaes Urbanas

Fonte: Seroa da Motta, Ruitenbeek e Huber (1996).

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Ou seja, a gua um bem normal. 23

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De acordo com Bressers e Schuddeboom (1996). 31

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Quadro 3 Escala da Unidade de Nocividade na Cobrana da gua por Poluio na Alemanha

Fonte: Planagua (1997). a Introduzido a partir de 1991.

Os dados aqui so relativos somente antiga Alemanha Ocidental. 33

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Subseo baseada em Seroa da Motta, Ruitenbeek e Huber (1996). 35

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Quadro 4 Caractersticas de Algumas Experincias Internacionais de Cobrana pelo Uso da gua

Consolidao da bacia como poder gestor e gerador de receitas.

Governos federais e estaduais.

Preos pblicos e indiretamente padro ambiental.

Governos federais e estaduais.

Preos pblicos e indiretamente dano ambiental.