AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS Isaura Belloni A avaliao de poltica pblica um dos instrumentos de

aperfeioamento da gesto do Estado que visam ao desenvolvimento de aes eficientes e eficazes em face das necessidades da populao. A escassez de literatura terica e sobre e peri!ncias avaliativas recomenda criteriosa discusso conceitual e metodolgica com vistas " construo de instrumentos teis e substantivos para a consolidao da #rea. $esta parte do trabal%o esto apresentados pontos de refle o acerca de diferentes concepes de avaliao& com !nfase na avaliao educacional& institucional e de polticas pblicas. 1 Concepo e a!aliao Avaliar uma ao corriqueira e espont'nea realizada por qualquer indivduo acerca de qualquer atividade %umana( & assim& um instrumento fundamental para con%ecer& compreender& aperfeioar e orientar as aes de indivduos ou grupos. ) uma forma de ol%ar o passado e o presente sempre com vistas ao futuro. *az parte dos instrumentos de sobreviv!ncia de qualquer indivduo ou grupo& resultado de uma necessidade natural ou instintiva de sobreviver& evitando riscos e buscando prazer e realizaes. A este processo + natural& instintivo& assistem#tico + pode,se denominar de avaliao informal. -al atitude e procedimento avaliativo podem ser adequados e suficientes para as necessidades e usos individuais. )& no entanto& inadequado e insuficiente quando se trata de instituies ou de aes .programas ou polticas/ de grande vulto ou de impacto social. $esses casos& faz,se necess#rio um processo avaliativo com caractersticas distintas e com possibilidades de compreender todas as dimenses e implicaes da atividade& fatos ou coisa avaliada. Este processo pode ser denominado de avaliao formal ou sistem#tica0.
1

Aguilar e Ander-Egg (1994:18) fazem a mesma distino entre a avaliao informal e avaliao sistemtica ainda !ue adotem significado ligeiramente distinto"

$esta perspectiva& entende,se avaliao como um processo sistem#tico de an#lise de uma atividade& fatos ou coisas que permite compreender& de forma conte tualizada& todas as suas dimenses e implicaes& com vistas a estimular seu aperfeioamento. 1ortanto& o conceito de avaliao& aqui adotado& refere,se " an#lise de processos e de produtos ou resultados de uma atividade& fatos ou coisas. Est# construdo& tendo como ob2eto de avaliao& primordialmente& instituies ou polticas. $esse caso& contempla a atividade a ser avaliada de um modo global& a saber3 os processos de formulao e desenvolvimento& as aes implementadas ou fatos ocorridos& assim como os resultados alcanados& %istrica e socialmente conte tualizados. $o se trata& desse modo& apenas do e ame comparativo entre o proposto e o alcanado. Esta metodologia& que aprecia o grau de consecuo de ob2etivos e metas predefinidos& considerada insuficiente& pois no possibilita a conte tualizao da atividade ou fato& se2a de sua formulao e implementao& se2a de suas consequ!ncias e implicaes. A comparao entre ob2etivos e resultados apenas uma parte do processo avaliativo e no oferece os elementos necess#rios para o sistem#tico aperfeioamento da atividade& instituio ou poltica pblica avaliada.

" Al#u$as concep%es e a!aliao Ainda que no se2a ob2etivo deste trabal%o fazer ampla discusso sobre o assunto em pauta& uma primeira distino a ser feita aquela entre avaliao educacional + que se refere " avaliao de aprendizagem ou de desempen%o escolar ou profissional& bem como " avaliao de currculos + e avaliao institucional , que se destina " avaliao de polticas& de planos ou pro2etos e de instituies. A avaliao educacional concentra,se na avaliao de situaes de aprendizagem& isto & quando um indivduo ou grupo so submetidos a processos ou situaes com vistas " aquisio de novo con%ecimento& %abilidade ou atitude( refere,se& assim& " an#lise de desempen%o de indivduos ou grupos& se2a aps uma situao de aprendizagem ou& regularmente& no

e erccio de uma atividade& em geral& profissional. )& tambm& avaliao educacional aquela que se destina " an#lise de currculos ou programas de ensino& se2a de um curso .e .3 engen%aria ou pedagogia/& se2a de um nvel de ensino .e .3 ensino fundamental/& se2a de uma modalidade .e .3 magistrio de nvel mdio/& se2a de curso de formao profissional de curta durao .e .3 panificao/. A avaliao institucional tem como ob2eto instituies ou polticas pblicas 4& em especial& as polticas setoriais. 5efere,se& tambm& " avaliao de instituies prestadoras de servios pblicos& como educao& sade& dentre outras. 6onsidera que a avaliao de planos e pro2etos deve ser inserida no 'mbito da poltica da qual fazem parte dentro de um conte to de poltica global. A avaliao de polticas implementadas por instituies no governamentais , principalmente as no lucrativas de car#ter associativo + assemel%a,se " avaliao de polticas pblicas7.

"&1 A!aliao e ucacional 5evisando a literatura das dcadas de 89 a :9 acerca de avaliao de currculos& ;aul< destaca a e ist!ncia de quatro modelos principais& os quais& de certo modo& e pressam as tend!ncias na #rea3 avaliao para a tomada de deciso .;tuflebeam/& avaliao de mrito .;criven/& avaliao iluminativa .1arlet = >amilton/ e avaliao responsiva .;ta?e/. $a literatura brasileira de avaliao educacional& a autora destaca publicaes do final dos anos @9 A& em especial o aparecimento da revista Educao e Avaliao. A #rea da avaliao educacional tem,se desenvolvido de forma ampla e sistem#tica& com grande contribuio para a mel%oria do processo de ensino e de aprendizagem e da
#

$o se e%aminam a!ui as caracter&sticas de avaliao de institui'es em(resariais mesmo tratando-se de em(resas ()*licas ou mistas" +onsidera-se !ue o carter lucrativo do em(reendimento altera (rofundamente a ideia de misso institucional e (ortanto a conce(o de avaliao, nesse caso (oss&vel !ue a adoo de metodologias voltadas (ara a aferio de efici.ncia e eficcia como controle de !ualidade total ou outras se/a mais a(ro(riada" 0 1elloni (1992d)" 4 3aul (1988:04-09)" 4 Entre outros autores da rea deve-se destacar as (u*lica'es de 5arli Andr- 6oel 5artins 5ere A*ramo7icz 5aria Am-lia 8oldem*erg 3igmar 5alvesi 9amon 5oreira 8arcia e +lariza :" de 3ouza"

organizao curricular8 nos sistemas formais de ensino e tambm na educao no formal& como pode ser o caso da educao profissional. ;aul define sua proposta de avaliao emancipatria
como um processo de descrio& an#lise e crtica de uma dada realidade& visando transform#,la. Bestina,se " avaliao de programas educacionais ou sociais. Ela est# situada numa vertente poltico,pedaggica cu2o interesse primordial emancipador& ou se2a& libertador& visando provocar a crtica& de modo a libertar o su2eito de condicionamentos deterministas. C compromisso principal desta avaliao o de fazer com que as pessoas direta ou indiretamente envolvidas em uma ao educacional escrevam a sua Dprpria %istriaE e gerem as suas prprias alternativas de ao@.

A autora define tr!s momentos do processo avaliativo3 descrio da realidade( a crtica da realidade e a criao coletiva( e determina que& entre outras condies e %abilidades& o avaliador, preferencialmente, deve fazer parte integrante da equipe de planejamento e desenvolvimento do programa 8. $este sentido& a avaliao emancipatria parece definir,se como uma estratgia de autoavaliao. A emancipao& dimenso poltica de seu ob2etivo& relevante e pertinente tambm " avaliao institucional. $o entanto& a e ig!ncia metodolgica de participao do avaliador na equipe de plane2amento e desenvolvimento do pro2eto avaliado reduz sua aplicabilidade a pro2etos ou polticas de grande porte. -al procedimento pode levar " indese2ada fuso de papis entre formulao e avaliao& com implicaes mltiplas no sentido da dessignificao dos procedimentos avaliativos. A necessidade de autonomia do processo avaliativo& bem como a relev'ncia da combinao de avaliao e terna e autoavaliao& sero e aminados nas pr imas sees. Fussara >offmannG& por sua vez& trata a avaliao como uma das mediaes pela qual se encora2aria a reorganizao do saber. Ao& movimento& provocao& na tentativa de reciprocidade intelectual entre os elementos da ao educativa. 1rofessor e aluno buscando coordenar seus pontos de vista& trocando ideias& reorganizando,as. $essa perspectiva& o erro construtivo& ou se2a& a verificao de respostas certas ou erradas encamin%a,se
; 2

<estacam-se entre outros os estudos desenvolvidos (or 5enga =>d?e e @lma :assos" 3aul (1988:;1)" 8 @dem (" ;0" 9 Aoffmann (1991:;2)"

num sentido investigativo e refle ivo do professor sobre as manifestaes dos alunos. As solues buscadas pelo aluno para as alternativas propostas pelo professor so produzidas de acordo com a lgica das viv!ncias do educando. A compreenso da avaliao como estratgia de soluo de problemas e aperfeioamento das aes elemento comum entre avaliao educacional e avaliao de polticas e de instituies.

#"# A!aliao ins'i'ucional e e pol('ica p)*lica Esta modalidade de avaliao ainda carece de maior aprofundamento terico e metodolgico. Hma breve an#lise da literatura e da pr#tica na #rea indica fluidez conceitual e metodolgica& grande dose de amadorismo e empiricismo& assim como frequente escassez de critrios e de clareza acerca da relev'ncia e utilidade dos resultados. 6o%en e *ranco apontam a necessidade de elevar o grau de racionalidade das polticas e& a partir da& consideram que3
A avaliao de pro2etos sociais tem um papel central neste processo de racionalizao e um elemento b#sico do plane2amento. $o possvel que estes se2am eficazes se no forem avaliados os resultados de sua aplicao. 1or isso& dispor de avaliaes ex-post de pro2etos em cursos ou 2# realizados fundamental para mel%orar os modelos. Besse modo& a avaliao ex-ante permite escol%er a mel%or opo dos programas e pro2etos nos quais se concretizam as polticas09.

Aguilar = Ander,Egg propem a seguinte definio de avaliao3

A avaliao uma forma de pesquisa social aplicada& sistem#tica& plane2ada e dirigida( destina,se a identificar& obter e proporcionar de maneira v#lida e confi#vel dados e informaes suficientes e relevantes para apoiar um 2uzo sobre o mrito e o valor dos diferentes componentes de um programa .tanto na fase de diagnstico& programao e e ecuo/ ou de um con2unto de atividades especficas que se realizam& foram realizadas ou se realizaro& com o propsito de produzir efeitos e resultados concretos( comprovando a e tenso e o grau em
1B

+oCen D Eranco (1990:1;)"

que se deram estas conquistas& de tal forma que sirva de base ou para uma tomada de decises racional e inteligente entre cursos de ao& ou para solucionar problemas e promover o con%ecimento e a compreenso dos fatores associados ao ! ito ou fracasso de seus resultados00.

6ertamente& parte das proposies voltadas para a avaliao educacional& anteriormente apontadas& so adequadas "s caractersticas e necessidades da avaliao institucional e de polticas pblicas. 6onsiderando os modelos brevemente referidos& pode,se estabelecer algumas apro imaes entre avaliao institucional e a educacional. A avaliao institucional deve buscar uma compreenso da realidade .avaliao iluminativa de 1arlet = >amilton/( deve estar voltada para o processo decisrio .avaliao voltada para a tomada de deciso de ;tuflebean/( deve responder a questionamentos .avaliao responsiva de ;ta?e/( pode possibilitar a identificao de mrito ou valor .avaliao de mrito de ;criven/. ;em dvida& beneficia,se das principais proposies da avaliao participativa& em especial seus ob2etivos e !nfase na participao dos su2eitos integrantes da instituio ou poltica a ser avaliada. Ielloni& quando da proposta de avaliao institucional da Hniversidade de Iraslia& em 0GG: ressaltava(
..../ dois ob2etivos& considerados como b#sicos& a serem alcanados por uma avaliao institucional. Em primeiro lugar ela deve promover uma autoconsci!ncia da instituio. A avaliao adquire import'ncia na medida em que permite aos indivduos envolvidos con%ecerem as limitaes com as quais trabal%am& bem como sugere um marco de identificao com os ideais buscados na construo da Hniversidade e sociedade utpicas. Ao garantir as informaes necess#rias para tomada de deciso por parte daqueles a quem esta compet!ncia foi delegada em todos os nveis& a avaliao realiza o seu segundo ob2etivo. ..../ 1oliticamente& assumir a avaliao implica na deciso da instituio de tomar para si a capacidade de intervir no processo de produo acad!mica& bem como proporcionar espaos " participao respons#vel e consciente& tendo em vista o aperfeioamento cada vez maior das atividades e ercidas pela Hniversidade04.

11 1#

Aguilar D Ander-Egg (1994:01-0#)" 1elloni @" e outros (1988a:1#-10)"

$a mesma direo& dada !nfase aos aspectos qualitativos e ao compromisso poltico da avaliao3
A avaliao do desempen%o de instituies educativas de nvel superior tem como finalidade a constante mel%oria da qualidade e da relev'ncia& cientfica e poltica& das atividades desenvolvidas07.

$a avaliao realizada da poltica de formao sindical& de uma entidade de trabal%adores brasileiros& ficou e plicitado o car#ter global e sistem#tico da avaliao& assim como seu ob2etivo voltado para o aperfeioamento da atividade3
># sempre o momento em que toda obra %umana necessita ser colocada em situao crtica& como condio mesmo de sua continuidade. ..../ A avaliao deve abranger no apenas as atividades& mas tambm a prpria estratgia& sem contudo perder de vista que o foco da avaliao ..../ sua lgica interna0<.

"&+ A $ul'iplici a e a a!aliao A partir destas breves e planaes& oportuno destacar que as concepes de avaliao podem ser agrupadas em diferentes con2untos& considerando ticas ou critrios distintos3 .0/ de acordo com a concepo de avaliao adotadas e os ob2etivos visados( .4/ segundo o momento em que se realiza& contemplando elementos %istricos condicionantes do ob2eto .atividade& fato ou coisa/ avaliado( .7/ quanto ao tipo ou proced!ncia dos su2eitos envolvidos& no processo avaliativo& enquanto su2eitos polticos. Esta distino analtica a2uda a compreender as diferentes !nfases adotadas e a e plicitar os

10 14

1elloni (1989:;4)" 1elloni (1992d:#4)"

limites e abrang!ncia envolvidos& se2a nas concepes apresentadas na literatura& se2a nos processos avaliativos efetivamente implementados. Bo ponto de vista da concepo de avaliao, pode,se considerar os seguintes tipos principais3 .0/ avaliao como comparao entre uma situao ou realidade dada e um modelo ou perspectiva definida previamente( .4/ avaliao como comparao entre proposto e realizado& isto & comprovao do atendimento de ob2etivos e metas( .7/ avaliao como processo metdico de aferio de efici!ncia e efic#cia( .</ a avaliao como instrumento de identificao de acertos e dificuldades com vistas ao aperfeioamento. Juanto ao momento em que se realiza o processo avaliativo& a avaliao pode ser0A3 .0/ diagnstica& quando realizada antes da ao& isto & antes da definio .tomada de deciso/ ou da implementao de uma ao ou poltica& e pode ter como ob2etivos tanto a identificao de prioridades e metas& quanto estabelecer par'metros de comparao para avaliao a posteriori( .4/ processual& quando desenvolvida durante o processo de implementao da ao avaliada& muitas vezes confundindo,se com o processo de acompan%amento e controle( .7/ global& quando se realiza ao final da implementao ou e ecuo e tem como ob2eto tanto o processo de formulao e implementao& como os resultados e implicaes da atividade ou poltica avaliada. 6onsiderando os su2eitos do processo avaliativo& que so sempre su2eitos politicamente situados no mundo& a avaliao pode ser3 .0/ interna ou autoavaliao& quando o processo conduzido por su2eitos diretamente participantes das aes avaliadas( .4/ externa& quando conduzida por su2eitos e ternos e independentes da formulao& implementao ou dos resultados da ao avaliada( .7/ mista& quando envolve estes dois grupos de su2eitos( .</ participativa& que um tipo de autoavaliao apropriada a processos participativos nos quais a populao,alvo participa tanto da formulao quanto da implementao da ao avaliada08. Cbserva,se& ainda& que algumas definies de avaliao so operacionais& voltadas para descrio do processo avaliativo& enquanto outras so finalsticas& pois centradas nas finalidades da avaliao. Em geral& a
14 1;

Aguilar D Ander-Egg (1994:;B-;1), +oCen D Eranco (1990:1B8-1B9), e Ereitas D 3ilveira (1992:#0)" +oCen D Eranco (1990:114)"

maioria das concepes congrega elementos de ambas( outras so efetivamente conceituais ou filosficas& pois conseguem e plicitar o significado mais amplo da ao avaliativa& no se detendo na especificao de ob2etivos ou do processo de implementao da avaliao& fundamentando,se na refle o ou questionamento radical do ob2eto& da especificidade e dos prprios su2eitos da avaliao& na perspectiva da pesquisa de ne os descon%ecidos e do aporte de con%ecimentos novos& que contribuam para a e plicitao da atividade& do fato ou da coisa submetida " avaliao.

,e-er.ncia

IEKKC$L. Lsaura( MANAK>OE;& >eitor de( ;CH;A& Kuzia 6osta de. /e'o olo#ia e a!aliao e$ pol('icas 3 uma e peri!ncia em educao profissional. 7. ed. ;o 1aulo3 6ortez& 4997& p. 0<,4A. 6oleo Juestes da $ossa )poca. v. @A.