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BeloHorizonte,ano11,n.120,fev.2011

OpblicoeoprivadoparaalmdoEstadoSocial1
HenriqueLimaQuites

Sumrio: 1Introduo2Adicotomiapblico/privado3Anova(de)formaoestatal3.1A tentaopsmoderna:oEstadogerencial4ReflexosnoDireitoAdministrativo:asrazes nacionais4.1ODireitoAdministrativobrasileiro:entrefonteslegaisepretorianas5Cenrios efmeros6ConclusoReferncias Palavraschave:Estadomoderno.Psmodernidade.Dicotomiapblico/privado.Reformasdo Estado.Direitoadministrativo. 1Introduo DalmoDallari,naobraElementosdeteoriageraldoEstado,ressaltaaexistnciadeduasespcies desociedades,classificadasconformedistintospropsitos:asdefins particulares,commetas bastanteespecificadaseescolhidasporseusprpriosmembroseassociedadesdefinsgerais,cujo objetivo,indefinidoegenrico,criarascondiesnecessriasparaqueosindivduoseas demaissociedadesquenelaseintegramconsigamatingirseusfinsparticulares. 2Associedadesde finsgeraissousualmentedesignadassociedadespolticas,tendocomoseuexpoenteoEstado,a maioremaisimportanteespciedessacategoria.3OsignificadoeaorigemdovocbuloEstado merecem,portanto,algumasconsideraes. MartinvanCreveldabresuaobraAscensoedeclniodoEstadoasseverandoqueapalavrapossui variadasdefinies.4NoDicionriodeFilosofiadeNicolaAbbagnano,overbeteEstado inicialmenteconceituadocomoaorganizaojurdicacoercitivadedeterminadacomunidade, 5 tendosidoMaquiaveloprimeiroautoradifundiloemsuaconcepomoderna,aindanosidosdo sculoXV,emplenoRenascimento,momentonoqualaEuropajcomeavaaconsolidaruma centralizaodopoderpolticoemdetrimentoaoatomizadosistemafeudal.Naclebreintroduo deOPrncipe,oautorflorentinoassimexpe:Todososestados,todososdomniosqueimperaram eimperamsobreoshomensforamesoourepblicasouprincipados.6 Comaderivaoadvindadapalavralatinastatus,queatentoeraempregadacomum significadogenrico(situao),somenteemMaquiavelovocbulopassariaaganharuma acepomaisespecfica,sendoentoentendidacomosinnimodepoderexercidoemdeterminado territrio.Porsuavez,MariodeLaCueva,citandoHermannSacher,explicaqueeltrminoestado fueajenoalaAntigedad,pocaenlaqueseusaronlasdenominacionesdepolis,respublicae imperium.7 TendoemvistaaadoodoidiomalatinocomorefernciaculturalnoperododaIdadeMdia,o institutopassouaserempregadosobadenominaocivitas,quetraduziadogregoapalavrapolis erepresentavaamximaorganizaodeindivduossobredeterminadoterritrioemvirtudedeum poderdecomando.Respublicasignificavaauniodecivitas,ouseja,oconjuntodasinstituies polticasdeRoma.J, imperium,foiaterminologiautilizadaparadistinguiropoderseculardo podereclesistico,representadopelapersonificao,norei,dasupremaciadoEstado.

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Aproximandosedesseltimosentido,naconcepohobbesiana,porexemplo,ograndiosoLeviat foiexpostocomo: (...)umapessoainstitudapelosatosdeumagrandemultido,mediantepactos recprocosunscomosoutros,comoautora,demodoapoderusaraforaeosmeios detodos,damaneiraqueacharconveniente,paraassegurarapazeadefesa comum.OtitulardessapessoachamaseSoberano,esedizquepossuiPoder Soberano.Todososrestantessosditos.8 AsproposiesdeThomasHobbes,traadasemmeadosdosculoXVIIparaacriaodeum HomemArtificialchamadoEstado9encontramseusfundamentosembasesabsolutistas.Parao referidoautor,avidaemcomunidadedemandaainstituiodeumpoderverticalabstradode particularidadesecomaforanecessriaparaimporaordempblica.Cenrioqueseafastadas figurasisoladaspresentesnosistemafeudal,ondeatentoerammantidossistemasparalelosde dominao,comoosexercidossimultaneamentepelaIgreja,pelonobreproprietriodeterrase pelorei.Elresultadofinaldetodoelloesunconglomeradodenumerosasunidadesdedominacin grandes,pequeasyminsculas,conexionadasentres,lasmsdelasvecescontractualmente, porelflojovnculofeudal.10 Caracterizandosecomoumanovaestruturaosuperpostasdiversasinflunciasatento vigentesnaIdadeMdia,autorescomoHermannHeller11eJooCarlosTorres 12considerama centralizaodepoderprovenientedaEraAbsolutistaomomentohistricoemquesecomeoua delinearaconcepodeEstadoconhecidanacontemporaneidade.Paratanto,renemseaspectos comoasoberania,adespatrimonializaoedespersonalizaodopoder,formandoumatradede condicionanteselementaresparaasuaconstruo.Nomesmosentidoe,conformeLuciano Gruppi,13oEstadoModernopodeserencontradonamedidaemqueseinstituiumasoberania plena,umantidaseparaoentreopoderpolticoeasociedadecivil,almdeumadiferenciao entreopatrimniopblicodoprivado. Valendoseagoradeumadelimitaotemporalespecfica,osurgimentodoEstadomodernopode serremetidoaoanode1648,apartirdacelebraodachamadaPazdeVestflia(ouWestflia), 14 pocaemqueseassinalouoinciodoreconhecimentodasoberaniaestatalcomoestabelecimento devriostratadospondofimGuerradosTrintaAnos.Apartirdeento,tambmforam consideradoscertosatributosessenciaisparaonascimentodeumenteconsentneoaoquese conhecenaatualidade,comoadivisoterritorial,orespeitoaopodersoberanodecadanaoea separaoentreapessoadogovernanteedosgovernados,estaltimaenvolvidapelaclivagem entrediferentesesferas:apblicaeaprivada. 2Adicotomiapblico/privado Aseparaoentreopblicoeoprivadopodeserclassificadacomoumadaquelasgrandes

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dicotomias,15locuodeNorbertoBobbio,queseconstituiuaolongodahistriaemarcouo pensamentopolticoesocialnoocidente.OriginrianaRomaAntiga,adivisoassentou,deum lado,oestudodaorganizaodoImprioRomanoe,deoutro,areuniodetemasconcernentes aosinteressesparticulares. ComoexplicaHannahArendt,adistinoentreumaesferadevidaprivadaeumaesferadevida pblicacorrespondeexistnciadasesferasdafamliaedapolticacomoentidadesdiferentese separadas.16Sendoassim,noqueserefereaodomnioparticular,abrangiaasnecessidadesdo homememsuacondioanimal,sendoolocalapropriadoondesealimentava,descansava, laborava,etc. Acasaeraoncleoondesemantinhamoslaosfamiliares,marcadospelasgrandesdiferenas entrenveishierrquicosdecadaumdeseuscomponentes.Eratambmolugarparaoexerccio deatividadeslaborais,queporsinalnoseenquadravamnosignificadodapalavratrabalho,como conhecidausualmente.AindanoencalodopensamentodeArendt,olaboreraentendidoporser umprocessodeproduodebensimprescindveispreservaodavida,sendosempreligado essencialmenteaoprprioconsumo,comoocultivodealimentos,porexemplo. Considerandoquenaesperaprivadaohomemlimitavaseasuprirobrigaesdeacordocomsuas condiesdesobrevivnciabiolgica,jamaisseriapossvelquedesfrutassedeliberdadenesse espao.Oambienteprivadoera,portanto,olocalapropriadoparaocumprimentodasobrigaes naturais. Iralmdessescontornosseconfiguravaprivilgiosomentedosqueseenquadravamcomo cidados.Ocidadoeraaquelequeexerciasuasatividadesnapolis.Diferentementedolabor, praticadonombitodomstico,asaes,realizadasnosptioscitadinos,conferiamaohomem dignidadeeliberdade.Distantedahierarquizaofamiliar,oambientepblicoproporcionavaa igualdadeentretodos,tornandoselocalpropcioutilizaodapalavra,atravsdodiscurso,que sematerializavanaaopoltica.Essaeraaideiaoriginriadedistinodasduasreas,que reservavaaoambientepblicoolugardaao,doencontrodoshomenslivresquese autogovernam,eaoambienteprivado,orecintodacasa,dasatividadestpicasdesobrevivncia.17 Namodernidade,adicotomiaganhaoutroscontornosapartirdosurgimentodoEstadoeda consequentegeneralizaodanoodosocial,queseaproximadaesferapblicaeseopeao locusprivado.OEstadochegacomafinalidadeelegitimidadederepresentarerealizaros interessesdavontadegeral,sendoumcorpoabstratodotadodepoderessoberanos. Apartirdeento,comosesubentendequeasrelaesprivadassejamutilitriasnumsentido estritoeaspblicassejamabrangenteseneutras,visandoaobemdetodos,dirsequeo interessepblicopreponderasobreoprivado. 18Aideiadessapreponderncia,assinaladapela expansodospoderesestatais,ocorreriaatainsurgnciadoperodoliberal,inicialmente representadopelasRevoluesBurguesasdossculosXVIIeXVIII,pocaemqueadefinioda referidaclivagem,aolongodahistria,setornariamaisvisvel.19 Aaxiologiadacontraposioaquidiscutidapassaadefinirocampodacoisapblicacomosendo aquelerevestidodeuminteressegeralformadordaunidadedopensamentocoletivoedaesfera privadacomosendoaqueleespaoondesobressaiaautonomiadevontadesnaperseguiode

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interessesparticulares.Emoutraspalavras,estabeleciaseaimagemdeque,aosepensarem interessepblico,pensase,habitualmente,emumacategoriacontrapostadeinteresseprivado, individual,isto,aointeressepessoaldecadaum.20 Emboraprepondereaindeterminaodecomoalcanlaeadificuldadedesuadefinioprecisa, podeseafirmarqueodomniodavontadegeral,durantetodaaeramoderna,estevenasmosdo Estado.Porcerto,seusfundamentoslegitimadoresseencontramarraigadosnesseinteresse pblicoque,paraserealizar,impeleaconstruodeumespaodiametralmenteopostoaoprivado. SeguindoopensamentodeBobbio,forosoressaltarofatodeque,sejamquaisforemasrazes eomomentohistricodonascimentodadicotomiaclssicapblico/privado,seureconhecimento refleteasituaodeumgruposocialnoqualjocorreuadiferenciaoentreaquiloquepertence aogrupoenquantotal,coletividade,eaquiloquepertenceaosmembrossingulares.21 Comoconsectriolgicodetodadicotomia,quandoumdospolosseexpande,ooutro, necessariamente,secontrai.Essaexpansotraduzoconjuntodevaloresvigentesemdeterminado tempo,sofrendovariaesconformediferentespocas,contextosearranjosinstitucionais.Sena FranadeJacquesChevallierodomniopblicoeraprecisamenteentendidocomoaquele relacionadoaointeressegeraleodomnioprivadoreferiasequelerestritoainteresses particulares,hoje,aslidaeimpermevelbarreiraentoexistenteentreambasasproposiesse liquefaz,dandosinaisdequeadivisoaparentaestarseenfraquecendo: Seadistinopblico/privadofoidurantelongotempovivenciadaemtermosde evidnciaaxiomtica,essascertezassodoravantecomprometidaspelaincerteza dasfronteiraseoesfacelamentodossignosdistintivosquemarcamaespecificidade dopblico,assim,aconstituiosimblicadoEstadoseencontraameaada.22 EisumanovaconcepodeEstado,queseadentranosamlgamastrazidospelapsmodernidade esetransfiguraaosomdeinsurgentesdesgnios,aproximandofigurasclassicamentedistintas revisitando,comisso,asprpriasbasesconstrudasnaerapsabsolutista. 3Anova(de)formaoestatal Asltimasdcadasdosculopassadoforammarcadaspelorecrudescimentodasdoutrinas econmicasortodoxasemvirtudedacrisefiscalquesolapavaacapacidadedosmodelosdeBem EstarSocialedesenvolvimentistasdeEstadonaEuropaeAmricaLatina,respectivamente.Alm desuasestruturasburocrticaspassaremaseracusadaspelaincapacidadedeatenders crescentesdemandassociais,ocontextotambmfoimarcadoporperodosderecessoou desaceleraodastaxasdecrescimentoemvriospases,agravadaspelascrisesdodlaredo petrleo.23 Aproveitandosedessecenrionegativo,astendnciasneoliberaisganhavamsobrelevo,tendo comomarcoimportante,nofinaldadcadade1980,aspropostasparaaconfiguraodeum

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EstadoMnimotraadasnoConsensodeWashington,tidascomoumaverdadeiracartilhasobre comoaplicarasteoriasneoliberaisnossistemaseconmicos,notadamenteempasesdaAmrica LatinaeLesteAsitico.OavanodaatuaodoPoderPblicopassa,ento,porumareviso substancial,eosdiscursosdepensadoresliberaisclssicoscomoFriedrichHayek,ganhamvoga, defendendoumaconcepodeEstadolimitadacriaodeinstrumentosparapreservaoe mximoincrementodasrelaeslivrementeestabelecidasnaesferaprivada.24 Noentanto,anosdepois,acrescentefragilizaodaseconomias,adesestruturaodosmercados emgeraleoaumentodamisrianosEstadosseguidoresdetaisfundamentosacabadeixandos claras,maisumavez,osmalefciosdaausnciadecontrolespblicosfrenteaosabusosdo exercciodeliberdadesnumsistemacapitalistanaturalmenteconcorrencialeexcludente.Tal proposta,ento,(...)demonstrouserirrealistadopontodevistaeconmico(noproduzia desenvolvimento)epoltico(notinhaapoionoseleitores).25 Comoformaalternativa,novasideiasdereestruturaodamquinapblicaentramemcena, rapidamentedifundidaspelosideriosglobalizantesebaseadasprincipalmentenateoriadapublic choice,26pregandoumaparticipaocomportadaeeconomicamenteeficientedoEstado.Apartir dessaperspectivaterica,passaseaexigirqueaatuaoestatalfossegileembuscade resultadosconcretos,omaisprximapossveldaformadeatuaoconcebidanombito empresarial.Emsntese: Aliomaisimportanteaseraprendidacomateoriagerencialdeuma simplicidadeconstrangedora:paredefazermuitascoisasmalecomeceafazer poucascoisasbem.(...)Assim,opontocrticonoconsisteemreduziroEstado, masemtornlomaiseficiente.(...)Tradicionalmente,osetorpblicotemsido imunesmelhoriasdeprodutividadequevarremosetorprivado.Umaproposta freqenteparaeliminarohiatodeprodutividadeforarosetorpblicoaaprender mtodosgerenciaisdosetorprivado.27 Apartirdeento,omercadopassaaservistocomoparmetroasercopiado,verdadeirosinnimo deeficinciae,portanto,ummodelodeadministraosemasuainflunciaestariafadadoa caminharemtendnciascontrriasaessevis.NaspalavrasdeOwenHughes: Laraznprincipaldeleclipsedelmodelotradicionaldeadministracinseencuentra, simplemente,enlaconstatacindesumalfuncionamientoy,adems,enla percepcindequenofuncionarabiennuncams.Losgobiernossedieroncuenta deestasituacinyempezaronaponerendudaalgunosdelospreceptosbsicosdel modelotradicional.28 Nessecontexto,enquantooverboflexibilizartraduziaanecessidadedeadaptaodaatividade

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administrativaemcenriosefmeros,naeradainformaodigital,avelhaburocraciatornavase motivodeescrnio,verdadeirosinnimodeumaconceporetrgadadeEstadoeinapropriada paraaproduoderesultadosconcretos. TodaacrisedosistemanofinaldosculoXXfomentouadiscussodosconceitostradicionaisat entoconhecidosdeadministraopblica,exigindodiversasreestruturaes,principalmente quantoaogastocompessoaleinvocandoanecessidadedoaumentodaeficinciaeeficcia governamental.29Nocenrioeconmico,oEstadopassaaservistocomoummalnecessrioe, emrazodesuasinmerasfalhas,deveriadeixardeserprestacionalparaserestringirssuas aesessenciais,comoasdecarterregulatrio,garantidoras,porexemplo,depolticasde seguranapblicaedoexercciodopoderdepolcia. Nessesentido,fortescrticassobreaextensodasaesdoEstadovierambaila,juntamentecom exignciasdeummanejoresponsveldodinheiropblico,querepercutiramemprivatizaese legislaesrestritivasaogastodesassociadodereceita.Aesferapblicaestatal,segundoomodelo surgidonofinaldosculoXX,necessitariaserlimitadaedotadadetcnicasadministrativas gerenciais,devendopermanecerfocadonaconsecuoderesultadosaoinvsdeglorificar procedimentos.30 Instrumentosflexibilizadoresencontradosnainiciativaprivadapassamaserpaulatinamente incorporadosparareduzirresquciosburocrticosaindapersistentes.Regimesjurdicosdepessoal redesenhados,formasderemuneraovarivel,mensuradasapartirdocumprimentodemetas, terceirizao,privatizaesediversosinstrumentosdeparceriascomorganizaesprivadas comeamafazerpartedonovocontextoinseridonombitodamodernaadministraopblica. Ocenrionacional,incertoemumiderioglobalizanteondeavelocidadeeovolumedas informaestrespassamummesmosegundopelosquatroscamposdoplaneta,nopoderiadeixar desofrertodasessasinfluncias,quenaesferaadministrativaserenemnaexpressonova gestopblica(newpublicmanagement). Muitasdesuaslies,obtidasapartirdametodologiautilizadanaadministraodeempresas, foramsistematizadasnochamadoPlanoDiretordaReformadoAparelhodoEstado, 31projeto pilotoquepropunhareformaraAdministraoPblicabrasileiraseguindoosditamesdoparadigma gerencial.Essareconfiguraodosmodelosdeorganizaoadministrativaacompanhaarevisoda prpriaideiadeatuaoestatal,queminimizaseucarterdeintervenosocialparasobrelevar suaparticipaoregulatriaedefomentoiniciativaprivada. 3.1Atentaopsmoderna:oEstadogerencial Seguindoumatendnciamundial,anovareformadoaparelhodoEstadobrasileiroinspirouse, principalmente,nasinovaesdepasescomoEstadosUnidos,InglaterraeNovaZelndia. Implantadaapartirde1995,nombitodoMARE(MinistriodaAdministraoeReformado Estado),tevecomoseuprincipalmentoroentoMinistroLuizCarlosBresserPereira.Para EmersonGabardo,

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NoBrasil,assimcomoemvriosoutrosEstadoscaracteristicamenteinterventores, observousenasduasltimasdcadasdosculoXXumprocessodereformado Estado,comclarovisliberalizante,desestatizanteeflexibilizador,aindaquecom nuanasbastantediferentesemcadalocal.32 importantesituarque,aocontrriodaReformarealizadanaeradeGetlioVargas,instaurada nosanos30,osventosreformistascontemporneosselanavamnomaissobreumaestrutural estatalemvastocrescimento.Almdisso,asprecauesporumtratamentoobjetivoepela garantiadeimparcialidadedeatoreseprocessostambmnomaisseconstituamcomometas precpuasdosistema.Propunhase,aocontrrio,umaconcepodeEstadoreduzida,porm dinmica,capazdeproduzirresultadossatisfatriossemdeixardeserfinanceiramente responsvel. ConsoanteprofereBresserPereira,areformagerencial 33brasileirapartiudaexistnciadequatro setoresdoEstado:oncleoestratgicoasatividadesexclusivasosserviosnoexclusivosou competitivoseaproduodebenseserviosparaomercado.34 Odenominadoncleoestratgicoseriaotopodapirmideestatal,congregandoosrgosdo governoque,emsentidolato,seriamresponsveispeladefiniodeleisedepolticaspblicas, juntamentecomaquelescompetentesparacobrarseucumprimento.Asatividadesexclusivas corresponderiam,naspalavrasdeMariaSylviaDiPietro,quelas(...)quesoEstadopode prestar,ondeentramospoderesderegulamentar,fiscalizar,fomentar. 35 O s serviosno exclusivos,porsuavez,seriamaquelesemqueoPoderPblicoatuariasimultaneamentecom outrasorganizaesprivadasoudecarterpbliconoestatal.Nostermosdareforma,tais servios,pornoseremexclusivos,deveriamsertransferidosparaumregimepbliconoestatal, (...)isto,utilizarorganizaesdedireitoprivadomascomfinalidadespblicas,semfins lucrativos36financiadasousubsidiadaspeloEstado.Almdaextinodeentidadesdocorpo estatal,transformadasemOrganizaesSociais(OS),37aAdministraopoderiarealizaroutras parcerias,valendosetambmdasOrganizaesdaSociedadeCivildeInteressePblico (OSCIPs),38firmandocontratosdegestooutermosdeparceria,respectivamente.Jnoquese refereaosetordeproduodebenseservios paraomercado,quecorrespondeaoambientede atuaodasempresasestritamenteembuscadalucratividade,aprincipalpropostaeraa continuidadedoprogramadeprivatizaes. Apartirdessaconceposetorializada,distinguindoasdiferentesmodalidadesdoagirestatal, possvelcompreenderosfundamentosqueinstigaramarealizaodasalteraesnaAdministrao Pblica,suaformadeaplicabilidade,bemcomovisualizarasdiretrizesdaconcepodeEstadoa serimplantada.Tomandocomopressupostoascaractersticasdasorganizaesprivadas,buscava seinserirconceitosconsoanteaperspectivadeseestabelecerumagestopelaqualidadetotal39 tambmnombitodaAdministraoPblicaereformarumgovernoburocrticoeinsatisfatrio diantedasnovasexigncias.40 Emboraanovagestopblicadepositeacrenadequeaeficinciapodeserencontradaforado arqutipoestatal,mantendoseumpetoemproldadelegaodeserviosparaentidadesprivadas

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(includasaquelasdenominadaspblicasnoestatais),verificasequeseusinstrumentosde controlesoapenasidealizados,(...)poisnaprticanohatransparnciaesperadaenem mecanismosparaqueocontroleocorra. 41Nessesentido,asimplestransposiodemodismos gerenciais42utilizdosemempresasprivadasparaocampodaAdministraoPblicacapazde ocasionarumasriedeproblemasemvirtudedasdiferenasentreseusfundamentos institucionais,especialmenteemvirtudedasprimeirasfazeremusodecontrolesmercadoe,as organizaesestatais,decontrolespolticos.Omodelogerencial,emboratenhaseaperfeioadoem vriosaspectosfinalsticos,sobainflunciadaticademercado,acabaporpromovera relativizaodebasesburocrticasessenciaispreservaodadicotomiapblico/privado, acarretandoperigosafragilizaonasestruturasdessesistemadeEstadopssocial. 4ReflexosnoDireitoAdministrativo:asrazesnacionais SeguindoasconcepesclssicasdaescolafrancesadeDireitoAdministrativoherdadasporpases detradioromanogermnica,comooBrasil,podeseafirmarqueadministrararespublicatraz inerentementeconsigocertasprticasquesetornamdissonantesquandocomparadasformade segerenciarumainstituioprivada.Asprpriasparticularidadesinerentesaosdoistiposde organizaesadvmdaconhecidadicotomiaentreoDireitoPblicoeoDireitoPrivado,cuja essnciapodeserencontradanoseguintetrechoproduzidopelojuristaromanoDomcioUlpiano: odireitopblicodizrespeitoaoestadodacoisaromana,polisoucivitas,oprivadoutilidade dosparticulares(Digesto,1.1.1.2).43 Partindodessapremissa,asaesexercidasporqualquergestorpblicodevemseramparadaspor umconjuntoderegrasenorteadasporprincpiosjurdicospublicsticos,comoconditiosinequanon paraseprocedersecundum legiseemconsonnciacomoDireito.44Emoutraspalavras,la administracinpblicaeslaejecucindetalladaysistemticadelderechopblico45e,pelofatode formulareexecutaraeseserviosemproldasociedade,deversatisfazernecessidade coletiva,sobregimejurdicopredominantementepblico(...),abrangendoatividadesque,porsua essencialidadeourelevnciaparaacoletividade,foramassumidaspeloEstado.46 ValedizerqueSabinoCasseseressaltaadificuldadedeseobterumadistinoprecisaentreo ramodacinciajurdicadenominadoDireitoAdministrativoeseurespectivoobjetodeestudo,a AdministraoPblica.47Todososinfluxosreformistassobrevindosnasltimasdcadasforame estosendoresponsveispeloensejodegrandestransformaesnaformadesepensareconduzir agestodarespublica.Porconsequncia,dificilmenteseriapossvelanalisaraevoluode instrumentosnormativossemconsiderarasdiversasreformulaesqueestoocorrendono contextoprtico,emergentesdoobjetoregulado. Todavia,essatarefaseconfiguraaindamaisextenuantequandoosinstitutosreguladorespassam areceberinterpretaesequivocadas.Especialmentenacontemporaneidade,notaseumdiscurso cadavezmaisimpetuosoemproldacontenodoschamadospoderesdoDireitoAdministrativo, tidoscomoumaspectoautoritrioaindarecalcitrantenoordenamentojurdicoequenecessitaser extirpado.

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ConsoanteconhecidomagistriodeCelsoAntnioBandeiradeMello,ousualempregode formulaesdoutrinriasnoarrolamentodediversospoderesAdministrao,comopoder regulamentar,poderdepolcia,poderdiscricionriooupoderhierrquico,contribuipara nutriraimpressodaexistnciadeumramodoDireitoatreladoapropostasautoritrias.48Nessa perspectiva,aimagemdoDireitoAdministrativoestariavinculadasuacapacidadedederrogaro DireitoPrivado,sobrepondosuasimposiesexorbitantesemprejuzosliberdadesdoindivduo. Porm,essavisoestritamenterelacionadainstrumentalizaodopoderemdetrimentoa direitosindividuaisnoencontraumfielrespaldohistrico. Comocedio,onascimentodoDireitoAdministrativoconsentneoaoreconhecimentodo EstadodeDireitoeasuperaodemximasabsolutistascomooreinopodeerrar. 49 A subordinaodopoderioestatalordemjurdicasetraduzemlimitaesnasaesdos governantescomafinalidadedeserespeitaremdireitosdosadministrados,queapartirdeento, deixavamdeseapresentaremcomosditosmeramentesubmissosvontadedosoberano.Funda seoramodoDireitocompetenteparadelimitareregulamentaroagirdoPoderPblico. AmaisestonteantedefesadoDireitoAdministrativocomoconjuntonormativoensejadorde garantiasindividuaisemfaceaosabusosdedeterminadaorganizaopoltica,enoocontrrio, deveseratribudaaLenDuguit.Seguindoopensamentodojuristafrancs,aideiaprincipal contidanasnormasadministrativasseriaaregulaodosserviospblicos,nooquese confundiriaatmesmocomseuentendimentodoqueseriaoEstado,definidoporelecomoum enteagregadordeserviospblicos.50 ParaDuguit,osinstitutosdeDireitoPblicodevemseorganizarparaservircoletividade,sendo seuspoderesmerosmecanismosparaoatendimentodasnecessidadesgerais.Haveriaumdeverde servirenoumpoderdeimpor,comoaduzCelsoAntnioBandeiradeMello,quecompartilhadas conclusesdoautorfrancs.Nessesentido,valeregistraraconhecidaeinteressantereflexodo doutrinadorptrio,aosustentarqueoadministradordispe,naverdade,dedeverespoderes(e nopoderesdeveres),porqueopoderancilar,meramenteservientedafinalidade. 51Parao referidoautor,oexercciodeumpodercorresponderiatosomentesatisfaododeverde implementarcertafinalidade,preestabelecidanasregrasdedireito. Aocontrriodeseruminstrumentoparaapropagaodopoder,oDireitoAdministrativoseriaseu principallimitador,poisimpealegalidadecomonicaviacapazdeautorizaraesnaesfera pblica.Comoumpressupostorousseauniano,tendovinculadoseuagirexpressodavontade geral,agernciapblica,emumEstadodeDireito,permanececingidaspalavrasdaleicomo condicionanteobtenodelegitimidade.52NessestermosqualquermedidaquetomeoPoder

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Administrativo,emfacededeterminadasituaoindividual,sempreceitodeleiqueaautorize,ou exercendoombitodepermissodalei,serinjurdica.53 Dasurgeaclssicaexpressodequeadministrarseriasimplesmenteaplicaraleideofcio.54Da surgemasincompatibilidadescomasflexibilizaescomfinsdeseatingirapraticidade discricionriaaclamadapelanovagestopblica.Epartindodaanlisedoinstrumento reguladorquemelhorsecompreenderoasalteraesaquesesujeitaoDireitoAdministrativo, comeandopeloentendimentodesuasprpriaspeculiaridadesconflitantes. 4.1ODireitoAdministrativobrasileiro:entrefonteslegaisepretorianas NosepodefalaremDireitoAdministrativoantesdaeramoderna,delimitadaapartirdanoode EstadodeDireitoconstrudanopsabsolutismoequesetraduznoreconhecimentoderestries legaisaospoderesdosgovernantesenorespeitoadireitosindividuais.55Afiguradomonarcaque expressasuasprpriasleisconformeparticularalvedrioequesecolocaacimadavontadepopular seriaincompatvelcomosprincpiosdesseramojurdico,quepossuiaRevoluoFrancesaeo nascimentodoEstadoLiberalcomoimportantesreferenciaisdeorigem. FoioriginrionaFrana,emdecorrnciadacriaoformaldeumajurisdioadministrativa especfica,paralelajustiacomum,queseriaresponsvelpelaapreciaodetodososassuntos envolvendooPoderPblico,inclusiveseuslitgios. 56ConsoanteliesdeCarlosBalbn,partiase dopressupostodequeelpoderjudicialnopuederevisarlasactividadesdelpoderejecutivo porqueesecriteriodesconoceelconceptodedivisindepoderes,yaqueaqulestara inmiscuyndoseenelmbitopropriodeste. 57ComainstituiodoConselhodeEstadofrancs, ojuizadministrativointerpretavaodireitopositivoepreenchia,pormeiodesuasdecises,as lacunasexistentesnostextoslegais,fazendosurgir,paulatinamente,umconjuntoprpriode princpiosinformativos,oregimejurdicoadministrativo. Baseadoemconstruespretorianas,oDireitoAdministrativofrancsnascedeproposiesno legislativas,sendoresultadodasdecisesproferidaspeloConselhodeEstado.Emdecorrncia disso,muitoemboraodesenvolvimentodoprincpiodalegalidadesejabastanteconsidervelem terrasfrancesas,aleinofoisuaprincipalfonte.Emoutraspalavras,oatendimentoaoprincpio dalegalidadenoeraconsolidadoemtextoslegais,masobtidoatravsdasubmisso jurisprudncia,elaboradapelosseusrgosdejurisdioadministrativa.58
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ODireitoAdministrativobrasileiro,porsuavez,tambmdebaseromanstica,recebeugrande influnciadosistemajurdicofrancs,principalmenteacolhendoasproduesjurisprudenciais advindasdostribunaisadministrativos.Porm,diferentementedoselementospretorianos originrios,ocontextonacionalconsagrariaaformadeaplicaolegislativa,delineandoa construodeumregimejurdicoadministrativopautadoprecipuamentepelodireitopositivo.As conclusesprovenientesdosrgosdecisriosfranceseseramaquitransformadasemnormas positivadas,sejaporleisordinrias,sejaporinseresnoprpriotextoconstitucional,comoser comentadoadiante. Ainstituio,pelogovernofrancs,detribunaisadministrativosapartirdeumargidaeestrita interpretaoaoprincpiodaseparaodospoderestambmnoseriaabarcadapeloregime ptrio.Poroutrolado,oDireitoAdministrativotupiniquimviriaarecepcionarinstitutosatinentes aodireitonorteamericano,vinculadoaosideaisdacommonlaw.Comoficasubentendidonessa prpriaexpresso,odireitocomumanglosaxo,diferenciandosedosistemaromanogermnico, seriaassimentendidopelaausnciadedistinesentreregimesjurdicospblicoseprivados, fazendocomquePoderPblicoeparticularessesubmetessemaummesmoconjuntonormativo. Dosistemaanglosaxo,oDireitoAdministrativonacionaladotariaaunicidadedejurisdioparaa resoluodefinitivadosconflitos,sejaenvolvendoounoaAdministraoPblicaemumdospolos dessarelao.Nesseponto,aordemnacionalseafastariadomodelodejustiadelegadafrancesa paraconsagraroprincpiodainafastabilidadedajurisdio,possibilitandoaoPoderJudicirio inclusivedecidir,emdefinitivo,causasinerentesesferaexecutiva. Consideradasasinspiraesrecebidas,observaseacomposiodeumregimejurdico administrativobrasileiroextensamentepositivadoedelineadomedianteatranscriodeinstitutos estrangeiros,especialmentefranceses,paraocorpodeseustextoslegais.Emrazodisso, corroborandoosdizeresdeMariaSylvia,houve,noBrasil,umapositivaododireito administrativo,aumentandoconsideravelmentesuarigidez. 59 T a l r i g i d e z , a d v i n d a d o s formalismoslegiferantes,podeseraindamaisevidenciadaquandoregulamentaes administrativassoinseridasnoprpriotextoconstitucional,aumentandoosentravesparaa mutaodosconceitosneleplasmados. NavigenteCartaMagna,asbasesdoDireitoAdministrativoptrioforamintroduzidasnoCaptulo VII,trazendoconsigo,nocaputdeseuprimeirodispositivo,nadamenosqueaexpressarelaodo conjuntodaquiloquedenominoprincpiosburocrticosconstitucionaisestruturadores.Eisaquia principalbarreiradecontenoencontradapelacorrentedanovagestopblica.Eistambmo paradoxodastendnciascontemporneas,que,precedendoporferramentasflexveisparaa consecuodeumagestopblicaconsentneacomosinfluxosglobalizantes,deparasecom percalosburocrticosresistentes.

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Nessesentido,ainserodematriareferenteAdministraoPblicanobojodeumacarta constitucional,especialmentenoqueserefereaseuselementosestruturadorescontidosno referidoart.37,consisteemumasingularidadetrazidapelotextode1988.Emrazodisso, AlexandredeMoraesressaltaquenenhumadasconstituiesanterioreshaviaconstitucionalizado osprincpiosepreceitosbsicosdoDireitoAdministrativodemaneiratodetalhadaecompleta quantoaatualConstituio.60 Entrementes,oqueAlexandredeMoraesexpressacomosendoumainovaodotexto constitucionalbrasileiroso,naverdade,resquciosdeumiderioburocrticocompatvelcoma consagraodoantigomodelodeEstadoSocial,quetraziaconsigoosistemaracionallegal weberianonoaparelhamentodesuasextensasestruturas.Nessestermos,apositivaode institutosburocrticos,soboatualolharreformador,fazemperrarodinamismogerencial,que prescindedeformalismosparaoalcancedeummaiorgraudeliberdadedecisria. Noporacaso,oPlanoDiretordaReformadoAparelhodoEstadofezexpressamenoao chamadoretrocessode1988, 61referindoseaumsupostoanacronismoconstantenotexto constitucionalporabarcare,comisso,tambmengessar,osprincipaiscontornosda AdministraoPblicanacional,apartirdeumvisburocrticoprpriodeumaestruturaestatal supostamentejsuperada.Noentanto,demaneiraespantosa,oreferidodocumentopropriamente admitequeesserigorismode1988poderiaserexplicadocomoumatentativadereaoao crescenteclientelismoquehaviadominadoopasnosanosantecedentesaomovimento constituinte. AindaconsoanteocitadoPlanoDiretor,talclientelismoteriasidofrutodeflexibilizaes anteriores,advindasdesdeapromulgaodoDecretoLein200,de1967,quejesboava tendnciasgerenciais.Nointentodecombateressesefeitos,aCartade1988haveriaoptadopor constitucionalizarferramentasburocrticas,garantindoaprevalnciadecomponentesde racionalidadeimpessoalnosalicercesdasearapblica. Todavia,influxospersistentesaindapairamsobreoordenamentoptrio,muitasvezespromovendo alteraesprticasfeitasaoarrepiodaConstituio,quevaisendoatropeladapelasleis ordinrias,poratosnormativosdaAdministraoPblicae,svezes,semqualquerpreviso normativa.62Observase,assim,umDireitoAdministrativopsmodernopoucoreceptivoao detalhamentopositivoevastamentepropensoaoalargamentodecamposdiscricionrios, tendenciosoaconferiraonovogestorpblicoelevadograudeconfianaeautonomianaconduo desuacriatividadeempreendedora.Observase,poroutrolado,basesconstitucionaisque s u b s i s t e m e q u e a i n d a r e s g u a r d a m p r e r r o g a t i v a s b u r o c r ticas,refletindoparmetros organizacionaisdeumaconceposocialdeEstado,aindaqueemmeioaumagamade

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investiduraspsmodernistas. 5Cenriosefmeros AimagemdequeasaesemanadaspeloEstado,pormiraremointeressepblico,estariam envolvidasemummantodelegitimidadeintocveleungidasporcertaperfeiosobrehumana, comeaasedespedaarapartirdaderrocadadosmodelosdewelfarestatenasltimasdcadasdo sculopassado.Comoanteriormentejfoiressaltado,essepadrodeorganizaopoltica, prevalecentenospaseseuropeusatasdcadasdesetentaeoitenta,passouaservistocomo umamquinamantenedoradeestruturasdemasiadamentecomplexas,arcaicasepouco eficientes.63 Aosecolocaremxequeomitodaexistnciadeumapresunosasupremaciapblica,agora intangvelaosolharescrticosvanguardistasdapsmodernidade,comoseopndulodelimitador dadicotomiacomeasseasedeslocaremdireosinovaesprometidaspelodomnioprivado. Essacrisedointeressegeralsemanifestanotadamentenaquiloemqueconcernegesto pblica:oreferencialclssicodointeressegeral,queerareputadocomofundamentodesua legitimidade,nomaissuficiente.64 Avontadegeralsetransfiguraemnmeroseconmicos,eomodelodeEstadoSocialatento conhecidovaiperecendo,poisnofoiconcebidoparaacomodarinteressesprivadosouseconfundir comvaloresdemercado.Comoconsequncia,arepresentaodicotmicaentreopblico/privado tambmperdenitidezcomoadventodoltimoiderioreformista,queintentareconstruiroespao pblicoimagemesemelhanadaeficinciaencontradanoambienteprivado,trazendoconsigo todaaprodutividadeprometidanombitoempresarial.Aconfianadepositadanosfinsditados pelointeressegeraltransfigurasenaaspiraopelaexcelnciamercadolgica,easorganizaes pblicasburocrticasconvertemseempesadosestorvosdiantedaatrativalevezadainiciativa privada.Comoresultado,aretiradadoEstadofoicadavezmaissetransformandoemuma necessidadeimpondervel. Oprprioespaopblicocomeaaserredimensionadoparaabrigarinstituiesnopropriamente pblicas,tampoucoessencialmenteprivadas,redefinindooslimitesdadicotomiaclssica,que agorapassaaconvivercomapresenadessechamadoTerceirosetor.Asentidadesqueo compem,comoditoanteriormente,haveriamdeagiremproldeinteressespblicos,adespeitode noseremorganizaesestatais.
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Emgeral,conhecidasporONGs(OrganizaesNoGovernamentais),desmembradasnas questionveisOSCIPS,OSs,ououtrasformascomunitriasdeassociao,atuammuitasvezesnos nichossociaisnegligenciadospelasinstnciasrepresentativasedeveriampossuir,aomenosem tese,umalgicanocondizentecomabuscapelamaximizaodeinteressesprpriostpicosdas forasatuantesdomercado.Emrazodisso,comoexpressaDanielSarmento,aclivagem pblico/privadotornasepordemaissingelaparaexplicarocenrioatual,emquehmltiplos espaosdavidahumana,pautadosporlgicasdiversas.65 AprestaodeserviospblicosporentidadesdoTerceirosetor,almdautilizaocadavezmaior deferramentasadvindasdasesferasprivadasnoscampospolticos,acarretaaremodelagemdo conjuntonormativotradicionalmenteplanejadopararegularumaestruturaestataldistintada organizaoindefinidaeatcertopontoamorfaquevememergindonacontemporaneidade.A crescentesubstituiodaineficciaburocrticaestatalporoutrasentidades,almdaconvivncia deatoresincutindoamentalidadeempresarialnosterritriospblicos,repercutena desestabilizaodefundamentosconstrudosdesdeatransiodoregimefeudalparauma sociedadecapitalista. 6Concluso Emtemposdeglobalizao,crticassobreaperformancedovelhoEstadoSocialsedifundiram rapidamenteportodoomundoocidental,ampliandoaforaeoalcancedodomnioprivado,quese alastravaconsoanteoritmoditadopelapreleoempreendedora.Emdetrimentosupremaciado pblico,ganhamontaoprincpiodasubsidiariedade,quesobrelevaaautonomiadavontadee rechaaapresenaestatalparalongedequaisqueratividadespotencialmenteinteressantesao olhardocapitalespeculativo.Oidealdeeficinciaeconmica,trazendoconsigosuasmetasde reduodecustos,aperfeioamentodaqualidadeeotimizaoderesultados,agoratransposto paraagestodosserviospblicos,ocasionandoareformulaodeestruturaspoltico organizacionaisque,senoforemextintas,devemseportarcomoseempresasprivadasfossem. Oatualconflitoparadigmticoseverificanacolisoentreaditapsmodernidadeea inaplicabilidade,aomenosimediata,deseusmgicosconceitos,quesedeparamcomestruturas institucionaisincompatveis,provenientesdeumaanteriorconcepodeEstadointervencionista. SejapelosmandamentoscontidosnaConstituiode1988,sejapelosinstitutosconsagradosdo DireitoAdministrativoaolongodesuarecentehistria,estruturasdecontenosopostas frentedetaisperspectivasprivatistas,queanunciamumaeficinciaeconmicaaserlogradaa

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qualquercusto. Ointeressesecundriosobrelevado,implicandonarelativizaodeumaeficinciasocial, enquantoolegtimointeressepblicopropriamentedito,atentoproclamadoapenaspeloPoder Pblico,tendeaperderlugar,restringindosesombradosinteressesindividuais.OEstado prestadorsaidecenaparaachegadadeumpseudoestadoregulador,easestruturasda sistemticaanteriorpassamaseralvodecrticas,identificadascomoverdadeirosentravesplena maturaodosfrutosempreendedores.Esseintentadoexcessodedesburocratizao,seadvindo semoadequadocontrole,acabapossibilitandoaconfusoentreopblicoeoprivado,moldando umagestomodernizadoraacepomercadolgica,pormdesvestidadelegitimidadeeem dissonnciacomosprincpiostipicamentedeDireitoPblico. Comumapotencialpredominnciadodireitocomumnaregulaodasrelaescriadaspelanova gestopblica,tambmnohaveriamaisrazesparasepreconizarofimdasprticas patrimonialistasoupersonalistas,umavezqueambaspressupemrgidorespeitodicotomia, agoraemcrise.Porconseguinte,taltendnciacomprometeomantenimentodanoodedomnio pblico,sustentadapelatriplaevoluodasestruturasmodernas:soberania,despatrimonializao edespersonalizao.Comodecorrncialgica,apropriedadeessencialdeabstraodoEstado, resultantedessestrspilares,tambmentrariaemdeclnio. Oversodessaabstraoseriaadebilidadedeumsistemajurdicocapazdeimputarocarter pblicoacoisas,pessoaseatos.Seuesfacelamento,consequentemente,fariaperecera representatividadedoEstado,podendoresultarnofenmenoderessurgimentodosvelhossistemas feudais,fazendoocasionaracuriosaprevalnciadefacetasprmodernasemplenaps modernidade. Portanto,antesdeseanunciaraincorporaodemodismosflexibilizadoresoudesburocratizantes sobortulodenecessidadesglobais,hquesequestionarseasociedadebrasileira,topropensa aousoprivadodebenspblicosetopoucosuscetvelaoestabelecimentodesistemasde ordenaoimpessoais,estariarealmenteprontaparaconvivercomumadiscricionariedade alargada,oucompropostasdetransfernciadagestodeserviospblicosparaentidades privadas,porexemplo.Hquesequestionarseessamesmasociedadepossuiumamnima confianaemseusagentespolticoseemsuasinstituies,sejincorporouaracionalidade necessriaparaumaatuaoparticipativaemcenriospolticosousejacreditaserpossuidorade umnvelculturalconsolidadoenaturalmenterespeitosodicotomiapblico/privado.

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Referncias ABBAGNANO,Nicola.Dicionriodefilosofia.4.ed.SoPaulo:MartinsFontes,2000. ARENDT,Hannah.Acondiohumana.10.ed.RiodeJaneiro:ForenseUniversitria,2001. BALBN,CarlosFrancisco.Cursodederechoadministrativo.BuenosAires:LaLey,2007. BOBBIO,Norberto.Estado,governo,sociedade:paraumateoriageraldapoltica.9.ed.SoPaulo: PazeTerra,2001. BONAVIDES,Paulo.DoEstadoliberalaoEstadosocial.SoPaulo:Malheiros,2004. BRASIL.MARE.CmaradaReformadoEstado.PlanoDiretordaReformadoAparelhodeEstado. Braslia,1995. BRESSAN,Silvio.Reformaadministrativa. In:LAMOUNIER,BolivarFIGUEIREDO,Rubens(Org.). AeraFHC:umbalano.SoPaulo:Cultura,2002. BRESSERPEREIRA,LuizCarlos.Areformagerencialde1995. In:CASTOR,BelmiroValverde Jobimetal.BurocraciaereformadoEstado.SoPaulo:FundaoKonradAdenauer,2001. (CadernosAdenauer,v.2,n.3). BRESSERPEREIRA,LuizCarlos.ReformadoEstadoparaacidadania:areformagerencialbrasileira naperspectivainternacional.SoPaulo:Ed.34Braslia:ENAP,1998. CASSESE,Sabino.AstransformaesodireitoadministrativodosculoXIXaoXXI.Interesse PblicoIP,BeloHorizonte,ano5,n.24,p.1323,mar./abr.2004. CHEVALLIER,Jacques. OEstadopsmoderno.TraduodeMaralJustenFilho.BeloHorizonte: Frum,2009.(ColeoBrasilFranadeDireitoPblico,1).

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CUEVA,MariodeLa.LaideadelEstado.5.ed.Mxico:FondodeCulturaEconmica,1996. DALLARI,DalmodeAbreu.ElementosdeteoriageraldoEstado.22.ed.atual.SoPaulo:Saraiva, 2001. DIPIETRO,MariaSylviaZanella.500anosdedireitoadministrativobrasileiro. RevistaEletrnica deDireitodoEstado,Salvador,InstitutodeDireitoPblicodaBahia,n.5,jan./mar.2006. Disponvelem:<http://www.direitodoestado.com.br>.Acessoem:16jul.2010. DIPIETRO,MariaSylviaZanella.Direitoadministrativo.SoPaulo:Atlas,2005. DIPIETRO,MariaSylviaZanella.Inovaesnodireitoadministrativobrasileiro. InteressePblico IP,BeloHorizonte,ano7,n.30,p.3955,mar./abr.2005. DIPIETRO,MariaSylviaZanella.Odireitoadministrativobrasileirosobainflunciadossistemas debaseromansticaedaCommonLaw. RevistaEletrnicadeDireitoAdministrativoEconmico, Salvador,InstitutodeDireitoPblicodaBahia,n.8,nov./dez.2006jan.2007.Disponvelem: <http://www.direitodoestado.com.br>.Acessoem:16jul.2010. DIPIETRO,MariaSylviaZanella. ParceriasnaAdministraoPblica:concesso,permisso, franquia,terceirizao,parceriapblicoprivadaeoutrasformas.5.ed.SoPaulo:Atlas,2005. GABARDO,Emerson.Interessepblicoesubsidiariedade:oEstadoeasociedadecivilparaalmdo bemedomal.BeloHorizonte:Frum,2009. FAGUNDES,M.Seabra. OcontroledosatosadministrativospeloPoderJudicirio.5.ed.Riode Janeiro:Forense,1979. FERRAREZI,Elisabete.Estadoesetorpbliconoestatal:perspectivasparaagestodenovas polticassociais.In:CONGRESOINTERAMERICANODELCLADSOBRELAREFORMADELESTADOY DELAADMINISTRACINPBLICA,2.,Venezuela,out.1997.
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FERRAZJNIOR,TrcioSampaio.Introduoaoestudodedireito:tcnica,deciso,dominao.3. ed.SoPaulo:Atlas,2001. GRUPPI,Luciano.TudocomeoucomMaquiavel:asconcepesdeEstadoemMarx,Engels,Lnine Gramsci.PortoAlegre:L&PM,1983. HAYEK,FriedrichAugustvon.Ocaminhodaservido.RiodeJaneiro:InstitutoLiberal.1990. HELLER,Hermann.TeoriadelEstado.2.ed.Mxico:FondodeCulturaEconmica,1998. HOBBES,Thomas.Leviat,oumatria,formaepoderdeumEstadoeclesisticoecivil.Traduode RosinaDAngina.3.ed.SoPaulo:coneEd.,2008. HUGHES,OwenE.Lanuevagestinpblica.LecturasdeGestinPblica,Ministriode AdministracionesPblicas,BoletnOficialdelEstado,Madrid,p.103132,1996. LIMA,RogrioMedeirosGarciade. OdireitoadministrativoeoPoderJudicirio.BeloHorizonte:Del Rey,2002. MAQUIAVEL,Nicolau.Oprncipe.3.ed.rev.SoPaulo:MartinsFontes,2004. MELLO,CelsoAntnioBandeirade.Cursodedireitoadministrativo.18.ed.rev.eatual.ata EmendaConstitucional.SoPaulo:Malheiros,2005. MELLO,CelsoAntnioBandeirade.Discricionariedadeecontrolejurisdicional.2.ed.SoPaulo: Malheiros,2000. MERCURO,NicholasMEDENA,StevenG.EconomicsandtheLaw:fromPosnertoPostmodernism andBeyond.2nded.NovaJersey:PricetonUniversityPress,2006.

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MICKETHWAIT,JonhWOOLDRIGE,Adrian. Ofuturoperfeito:osdesafioseasarmadilhasda globalizao.RiodeJaneiro:Campus,2000. MILLER,HughT.FOX,CharlesJ. PostmodernPublicAdministration.Rev.ed.NewYork: M.E.Sharpe,2007. MORAES,Alexandrede.Direitoconstitucionaladministrativo.4.ed.SoPaulo:Atlas,2007. PAULA,AnaPaulaPaesde. Porumanovagestopblica:limitesepotencialidadesdaexperincia contempornea.RiodeJaneiro:FGV,2005. SARMENTO,Daniel.Interessespblicos vs.interessesprivadosnaperspectivadateoriaeda filosofiaconstitucional.In:SARMENTO,Daniel(Org.). Interessespblicosversusinteresses privados:desconstruindooprincpiodesupremaciadointeressepblico.RiodeJaneiro:Lumen Juris,2010. TORRES,JooCarlosBrum. FigurasdoEstadomoderno:elementosparaumestudohistrico conceitualdasformasfundamentaisderepresentaopolticanoocidente.SoPaulo:Brasiliense CNPq,1989. VANCREVELD,MartinL.AscensoedeclniodoEstado.SoPaulo:MartinsFontes,2004. WOODROW,Wilson.Elestudiodelaadministracin. RevistadelaAdministracinPblica,Mxico, p.275294,1980.PublicacinconmemorativadelInstitutoNacionaldeAdministracinPblica INAP.
1Estudopremiadocomo3LUGARnoXXIVCongressoBrasileirodeDireitoAdministrativo,

realizadonacidadedeBeloHorizonte,entreosdias15e17desetembrode2010.

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2DALLARI,DalmodeAbreu.ElementosdeteoriageraldoEstado.22.ed.atual.SoPaulo:

Saraiva,2001.p.48.
3Comoexemplodeoutrassociedadespoltica o u d e finsgerais,oreferidoautormencionaa

famlia,porserumfenmenouniversal,almdastribosetambmoscls(Cf.DALLARI, op.cit.,p. 49).


4VANCREVELD,MartinL.AscensoedeclniodoEstado.SoPaulo:MartinsFontes,2004.p.1.

5ABBAGNANO,Nicola.Dicionriodefilosofia.4.ed.SoPaulo:MartinsFontes,2000.p.364.

6MAQUIAVEL,Nicolau.Oprncipe.3.ed.rev.SoPaulo:MartinsFontes,2004.p.3.

7CUEVA,MariodeLa.LaideadelEstado.5.ed.Mxico:FondodeCulturaEconmica,1996.p.41.

8HOBBES,Thomas.Leviat,oumatria,formaepoderdeumEstadoeclesisticoecivil.Traduo

deRosinaDAngina.3.ed.SoPaulo:coneEd.,2008.p.126.
9HOBBES,op.cit.,p.155.

10HELLER,Hermann.TeoriadelEstado.2.ed.Mxico:FondodeCulturaEconmica,1998.p.168.

11Dentreoutraspassagens,destacaseaseguinte:Laevolucinquesellevacabo,enaspecto

organizatorio,haciaelEstadomoderno,consistienquelosmediosrealesdeautoridady administracin,queeranposesinprivada,seconviertenenpropiedadpblicayenqueelpoder demandoquesevenaejerciendocomounderechodelsujetoseexpropiaenbeneficiodelprncipe absolutoprimeroyluegodelEstado(Cf.HELLER,op.cit.,p.171videtambmp.178,180).


12Entendecomomaisplausvel,consideraroinciodoEstadoModernoapartirdosurgimentode

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EstadosAbsolutistas.Emoutrapassagemdesuaobra,suaposioficaaindamaisexplcitaao afirmarqueanovaformaoestatal(...)comeaaadquirirnitideznosprimeirosestados absolutistas(Cf.TORRES,JooCarlosBrum. FigurasdoEstadomoderno:elementosparaum estudohistricoconceitualdasformasfundamentaisderepresentaopolticanoocidente.So Paulo:BrasilienseCNPq,1989.p.46,76,respectivamente).


13GRUPPI,Luciano.TudocomeoucomMaquiavel:asconcepesdeEstadoemMarx,Engels,

LnineGramsci.PortoAlegre:L&PM,1983.p.9.
14Nessesentido,DalmoDallari,aodizerqueostratadosdeWestfliativeramocarterde

documentaodaexistnciadeumnovotipodeEstado,comacaractersticabsicadeunidade territorialdotadadepodersoberano.ErajoEstadoModerno(...)(Cf.DALLARI,op.cit.,p.70).
15BOBBIO,Norberto.Estado,governo,sociedade:paraumateoriageraldapoltica.9.ed.So

Paulo:PazeTerra,2001.p.13.
16ARENDT,Hannah. Acondiohumana.10.ed.RiodeJaneiro:ForenseUniversitria,2001.p.

37.
17FERRAZJNIOR,TrcioSampaio.Introduoaoestudodedireito:tcnica,deciso,dominao.

3.ed.SoPaulo:Atlas,2001.p.132.
18FERRAZJNIOR,op.cit.,p.133.

19DanielSarmentoassentaqueoEstadoLiberalbaseousenumargidaseparaoentreEstadoe

sociedade.OEstadodeveriacuidardaseguranainternaeexterna,protegendoapropriedade privada,masnocabiaintervirnasrelaestravadasnombitodasociedade.Nesta,indivduos, formalmenteigualizadosapsaaboliodosprivilgiosestatamentais,perseguiriamlivrementeos seusprpriosinteressesprivados,aoabrigodasinterfernciasdopoderpblico(Cf.SARMENTO, Daniel.Interessespblicosvs.interessesprivadosnaperspectivadateoriaedafilosofia constitucional.In:SARMENTO,Daniel(Org.). Interessespblicosversusinteressesprivados: desconstruindooprincpiodesupremaciadointeressepblico.RiodeJaneiro:LumenJuris,2010. p.35,36).

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20MELLO,CelsoAntnioBandeirade.Cursodedireitoadministrativo.18.ed.rev.eatual.ata

EmendaConstitucional.SoPaulo:Malheiros,2005.p.49.
21BOBBIO.Estado,governoesociedade:paraumateoriageraldapoltica,p.14.

22CHEVALLIER,Jacques. OEstadopsmoderno.TraduodeMaralJustenFilho.BeloHorizonte:

Frum,2009.p.82.(ColeoBrasilFranadeDireitoPblico,1).
23()essagrandecrisetevecomocausafundamentalacrisedoEstadoumacrisefiscaldo

Estado,umacrisedomododeintervenodoEstadonoeconmicoenosocial,eumacriseda formaburocrticadeadministraroEstado(...)(Cf.BRESSERPEREIRA,LuizCarlos. Reformado Estadoparaacidadania:areformagerencialbrasileiranaperspectivainternacional.SoPaulo:Ed. 34Braslia:ENAP,1998.p.34).


24Paraoautoraustraco,Criarascondiesemqueaconcorrnciasejatoeficientequanto

possvel,complementarlheaaoquandoelanoopossaser,fornecerosserviosque,nas palavrasdeAdamSmith,emboraofereamasmaioresvantagensparaasociedade,socontudo detalnaturezaqueolucrojamaiscompensariaosgastosdequalquerindivduooupequenogrupo deindivduo,soastarefasqueoferecemnaverdadeumcampovastoeindisputvelparaa atividadeestatal(Cf.HAYEK,FriedrichAugustvon. Ocaminhodaservido.RiodeJaneiro: InstitutoLiberal.1990.p.60).


25BRESSERPEREIRA,op.cit.,p.31.

26Publicchoicetheoryisdefinedastheeconomicanalysisofnonmarketdecisionmakinga

bodyoftheorythattreatsindividualdecisionmakersasparticipantsinacomplexinteractionthat generatespoliticaloutcomes.Itisalsodefinedmorenarrowlyastheapplicationofeconomic analysistopoliticaldecisionmaking,includingtheoriesofthestate()bureaucraticchoice,policy analysis,andregulation(Cf.MERCURO,NicholasMEDENA,StevenG. EconomicsandtheLaw: fromPosnertoPostmodernismandBeyond.2nded.NovaJersey:PricetonUniversityPress,2006. p.156).


27MICKETHWAIT,JonhWOOLDRIGE,Adrian. Ofuturoperfeito:osdesafioseasarmadilhasda

globalizao.RiodeJaneiro:Campus,2000.p.335.
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28HUGHES,OwenE.Lanuevagestinpblica.LecturasdeGestinPblica,Ministriode

AdministracionesPblicas,BoletnOficialdelEstado,Madrid,p.112,1996.
29FERRAREZI,Elisabete.Estadoesetorpbliconoestatal:perspectivasparaagestodenovas

polticassociais.In:CONGRESOINTERAMERICANODELCLADSOBRELAREFORMADELESTADOY DELAADMINISTRACINPBLICA,2.,Venezuela,out.1997.p.2.
30Accordingtomodernmanagementtheory,publicadministrationcanbeimprovedbyfocusing

onresults.()Resultsorientedgovernmentmeansthatbudgetsanddecisionsaretobebasedon performance(Cf.MILLER,HughT.FOX,CharlesJ. PostmodernPublicAdministration.Rev.ed. NewYork:M.E.Sharpe,2007.p.13).


31BRASIL.MARE.CmaradaReformadoEstado.PlanoDiretordaReformadoAparelhodeEstado.

Braslia,1995.
32GABARDO,Emerson.Interessepblicoesubsidiariedade:oEstadoeasociedadecivilparaalm

dobemedomal.BeloHorizonte:Frum,2009.p.110.
33AReformagerencialporquebuscainspiraonaadministraodasempresasprivadas,e

porquevisadaraoadministradorpblicoprofissionalcondiesefetivasdegerenciarcomeficincia asagnciaspblicas(Cf.BRESSERPEREIRA,LuizCarlos.Areformagerencialde1995. In: CASTOR,BelmiroValverdeJobim etal. BurocraciaereformadoEstado.SoPaulo:Fundao KonradAdenauer,2001.p.42.(CadernosAdenauer,v.2,n.3).


34BRESSERPEREIRA,LuizCarlos.DaAdministraoPblicaburocrticagerencial. In:

BRESSERPEREIRA,LuizCarlosSPINK,Peter. ReformadoEstadoeAdministraoPblica gerencial.RiodeJaneiro:FGV,2005.p.258.


35DIPIETRO,MariaSylviaZanella. ParceriasnaAdministraoPblica:concesso,permisso,

franquia,terceirizao,parceriapblicoprivadaeoutrasformas.5.ed.SoPaulo:Atlas,2005.p. 51.
36BRESSERPEREIRA,op.cit.,2001,p.38.

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37Lein9.637,de15demaiode1998,quedispesobreaqualificaodeentidadescomo

organizaessociais,acriaodoProgramaNacionaldePublicizao,aextinodosrgose entidadesquemencionaeaabsorodesuasatividadespororganizaessociais.
38Lein9.790,de23demarode1999,quedispesobreaqualificaodepessoasjurdicasde

direitoprivado,semfinslucrativos,comoOrganizaesdaSociedadeCivildeInteressePblico, instituiedisciplinaoTermodeParceria,edoutrasprovidncias.
39BRESSERPEREIRA,op.cit.,2001,p.30.

40BRESSAN,Silvio.Reformaadministrativa. In:LAMOUNIER,BolivarFIGUEIREDO,Rubens

(Org.).AeraFHC:umbalano.SoPaulo:Cultura,2002.p.371.
41PAULA,AnaPaulaPaesde.Porumanovagestopblica:limitesepotencialidadesdaexperincia

contempornea.RiodeJaneiro:FGV,2005.p.175.
42ExpressoutilizadapelaProfessoraAnaPaulaPaesdePaula(PAULA,op.cit.,p.58).

43FERRAZJNIOR,op.cit.,p.130,131.

44Ressaltaseaobservnciaaoentendimentomaisadequadoeatualmentetambmjconsolidado

paraoprincpiodalegalidade,quemantm(...)aidiadesubmissodaadministraopblica lei,pormnosetratamaisdaleiemsuaconcepoformalista,vaziadecontedoeeficcia. AlgumasConstituiesfalamemobedincialeieaoDireito(...),querendosignificarquetodosos rgosdoEstadodevemsubmetersenoslei,emsentidoformal,mastambmatodosos princpiosqueseencontramnabasedoordenamentojurdico,independentementedesuapreviso expressanodireitopositivo(Cf.LIMA,RogrioMedeirosGarciade. Odireitoadministrativoeo PoderJudicirio.BeloHorizonte:DelRey,2002.p.140,141).


45WOODROW,Wilson.Elestudiodelaadministracin. RevistadelaAdministracinPblica,Mxico,

p.287,1980.PublicacinconmemorativadelInstitutoNacionaldeAdministracinPblicaINAP.

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46DIPIETRO,MariaSylviaZanella.Direitoadministrativo.SoPaulo:Atlas,2005.p.60.

47CASSESE,Sabino.AstransformaesodireitoadministrativodosculoXIXaoXXI.Interesse

PblicoIP,BeloHorizonte,ano5,n.24,p.13,mar./abr.2004.
48MELLO,op.cit.,p.34,35.

49Thekingcandonowrong.

50VideasconsideraesdeCelsoAntnioBandeiradeMelloeSabinoCassesesobreLenDuguit,

em:MELLO,op.cit.,2005,p.3537eCASSESE,op.cit.,p.1415.
51MELLO,CelsoAntnioBandeirade.Discricionariedadeecontrolejurisdicional.2.ed.SoPaulo:

Malheiros,2000.p.97.
52ConsoantePauloBonavides,oesforodadoutrinarousseaunianavaiconsistirprecisamente

nisto:naintegraodaliberdadecomopoder.Opoder,paraele,nodesprezvel.Urge,sim, entregloaoseutitularlegtimo(oquenofezoautordoLeviat).Estenohdesernuncao indivduo,nemumapartedasociedade,senoopovotodo(Cf.BONAVIDES,Paulo. DoEstado liberalaoEstadosocial.SoPaulo:Malheiros,2004.p.168169).


53FAGUNDES,M.Seabra. OcontroledosatosadministrativospeloPoderJudicirio.5.ed.Riode

Janeiro:Forense,1979.p.94.
54FAGUNDES,op.cit.,p.4.

55NaspalavrasdeCarlosBalbn,LagnesisdelDerechoAdministrativoes,histricamenteyen

trminosconceptualessegntodoslosautores,lalimitacindelpodeestatal.steesel fundamentoyelporqudeesteconocimientocientfico(Cf.BALBN,CarlosFrancisco. Cursode derechoadministrativo.BuenosAires:LaLey,2007.p.1).

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56DIPIETRO,MariaSylviaZanella.500anosdedireitoadministrativobrasileiro. Revista

EletrnicadeDireitodoEstado,Salvador,InstitutodeDireitoPblicodaBahia,n.5,p.2,jan./mar. 2006.Disponvelem:<http://www.direitodoestado.com.br>.Acessoem:16jul.2010.
57BALBN,op.cit.,p.5.

58DIPIETRO,MariaSylviaZanella.Odireitoadministrativobrasileirosobainflunciados

sistemasdebaseromansticaedaCommonLaw. RevistaEletrnicadeDireitoAdministrativo Econmico,Salvador,InstitutodeDireitoPblicodaBahia,n.8,,p.2,nov./dez.2006jan.2007. Disponvelem:<http://www.direitodoestado.com.br>.Acessoem:16jul.2010.


59DIPIETRO,MariaSylviaZanella.500anosdedireitoadministrativobrasileiro. RevistaEletrnica

deDireitodoEstado,Salvador,InstitutodeDireitoPblicodaBahia,n.5,p.19,jan./mar.2006. Disponvelem:<http://www.direitodoestado.com.br>.Acessoem:16jul.2010.
60MORAES,Alexandrede.ConstituiodoBrasilinterpretadaelegislaoconstitucional.SoPaulo:

Atlas,2007.p.760.
61BRASIL.MARE.CmaradaReformadoEstado.PlanoDiretordaReformadoAparelhodeEstado.

Braslia,1995.p.20.
62DIPIETRO,MariaSylviaZanella.Odireitoadministrativobrasileirosobainflunciados

sistemasdebaseromansticaedaCommonLaw. RevistaEletrnicadeDireitoAdministrativo Econmico,Salvador,InstitutodeDireitoPblicodaBahia,n.8,p.6,nov./dez.2006jan.2007. Disponvelem:<http://www.direitodoestado.com.br>.Acessoem:16jul.2010.


63(...)aburocraciapassaaserconsideradaumelementomalficopordefinio,sendo

responsabilizadaportodoumsistemadeineficinciafuncionaleprecariedadeestrutural(Cf. GABARDO,op.cit.,p.166).
64CHEVALLIER,op.cit.,p.83.

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65SARMENTO,op.cit.,2010,p.48.

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Comocitaresteartigonaversoimpressa: ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetexto cientficopublicadoemperidicoimpressodevesercitadodaseguinteforma: QUITES,HenriqueLima.OpblicoeoprivadoparaalmdoEstadoSocial.FrumAdministrativo FA,BeloHorizonte,ano11,n.120,p.1931,fev.2011.

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