Empresas estatais, controle de preos e conteno de importaes

Rogrio L. Furquim Werneck*

Nos ltimos anos, as empresas estatais tm sido freqentemente utilizadas no Brasil co-
mo instrumento de poltica macroeconmica de curto prazo. O controle sobre dispn-
dios globais estabelecido pela Secretaria de Controle de Empresas Estatais (Scst) ape
nas a faceta mais notria desta experincia. Neste artigo outras facetas menos conheci-
das, mas igualmente importantes, so analisadas criticamente: a utilizac da poltica de
preos e tarifas de bens e servios produzidos pelas empresas estatais como instrumento
de poltica antiinflacionria, e a imposio de controle sobre as importaes e compras
de produtos importados no mercado interno feitas por estas empresas, como parte da po-
ltica de estabilizao do balano de pagamentos.
1. Introd\J,o; 2. Reajuste de preos e tarifas e a poltica antiinflacionria; 3. Controle
de preos e a evoluo recente dos preos relativos; 4. O controle direto de importaes;
5. Concluses.
1. Introduo
A utilizao das empresas estatais como instrumento de poltica econmica de
curto prazo em anos recentes no Brasil no se limitou simplesmente ao controle
e ao manejo dos seus dispndios, na tentativa de tornar m a i ~ efetiva a poltica
de reduo da demanda agregada e de diminuio da necessidade de financia-
mento do setor pblico.
l
bem sabido que o governo esperava que uma queda significativa no n-
vel da demanda agregada pudesse, de um lado, levar a uma reduo da taxa de
inflao e, de outro lado, contribuir para uma progressiva eliminao do dfi-
cit em conta corrente do balano de pagamentos, principalmente atravs da di-
minuio das importaes, ainda que tambm se esperasse algum efeito positi-
vo sobre as exportaes medida que a demanda interna se tornasse mais fra-
ca.
Mas, sendo a reduo do dficit de transaes correntes e o controle do
processo inflacionrio os objetivos centrais da poltica econmica de curto pra-
Do Departamento de Economia da PUC IRJ. O autor agradece os comentrios de Luiz Aranha
Correa do Lago e Daniel Andrade Ribeiro de Oliveira.
1 Este aspecto da utilizao recente das empresas estatais como instf1lmento de poltica de curto prazo
no pas analisado em Werneck (1985a; 1985b).
_R_._B_r_as_._E_c_o_n_.-J ___ R_i_o_d_e_J_a_n_eu_ _o __ L-______ L-______ ~ p 37-62 jan./mar.86
zo, e dada a importncia das empresas estatais na economia brasileira, houve
tambm um amplo espao para implementao de polticas que implicaram
exigir-se que as empresas estatais contribussem de forma mais direta para a con-
secuo destes objetivos, independentemente do que delas fosse exigido no que
tange ao esforo de reduo da demanda agregada e de diminuio da necessi-
dade de financiamento do setor pblico.
Duas destas polticas foram particularmente relevantes e merecem neste
artigo uma anlise mais detalhada. Em primeiro lugar, a poltica de preos e ta-
rifas dos bens e servios produzidos pelas empresas estatais foi freqentemente
ditada pela poltica antiintlacionria, buscando-se uma minimizao dos efei-
tos de curto prazo dos reajustes destes preos e tarifas sobre os ndices de pre-
os. Em segundo lugar, entendeu-se que as importaes diretas bem como as com-
pras de produtos importados no mercado interno realizadas pelas empresas es-
tatais deveriam ser sujeitas a controle administrativo direto. A poltica de con-
I role de prem e lari analisada 2 e 3. A seo 4 dedicada ao estu-
do da experincia de conlrole de importaes e a seo final s concluses.
2. Reajustes de preos e tarifas e a
poltica antiinflacionria
Como se sabe, na economia brasileira cabe s empresas estatais um papel im-
portante na produo de insumos bsicos, combustveis, eletricidade, servios
de comunicao e de transporte. A oferta de alguns destes bens e servios chega
a ser quase inteiramente controlada por estas
Por outro lado, os preos e tarifas destes bens e servios constituem deter-
minantes irr.portantes da estrutura de custos de boa parte do que produzido
na economia. Ademais, quando se trata de bens ou servios de consumo final,
os seus preos e tarifas tm freqentemente um peso substancial nos oramen-
tos familiares.
Finalmente, h que se lembrar que os preos e tarifas dos bens e servios
produzidos pelas empresas estatais so quase sempre sujeitos ao controle de r-
gos governamentais.
Quando se levam em conta estas singelas caractersticas estruturais e ins-
titucionais da economia brasileira, fcil compreender por que aumenta a ten-
tao de se manejar a poltica de fixao de preos e tarifas, dos bens e servios
produzidos pelas empresas estatais, de forma a atenuar os efeitos de reajustes
sobre os ndices de preos, sempre que-a poltica antiintlacionria se torna prio-
ritria.
Na verdade, estas caractersticas no so evidentemente uma peculiarida-
de brasileira. Outros pases tm-se defrontado de tempos em tempos com o mes-
mo tipo de problema. Para uma anlise da questo no mbito de uma econo-
mia industrializada, pode-se recorrer a Millward (1976), onde se examina de for-
ma competente a experincia britnica entre 1949 e 1973. ] a mesma questo
no mbito de uma economia semi-industrializada, com caractersticas mais si-
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milares brasileira, analisada por Boneo (1980), que estuda a experincia ar-
gentina entre 1958 e 1978, combinando com talento a anlise econmica com
a poltica. A experincia brasileira anterior presente dcada analisada em Tre-
bat(1983).
Como as empresas estatais operam (reqentemente em condies de oli-
goplio, ou mesmo de monoplio, mais do que natural que estejam perma-
nentemente sujeitas ao controle de preos. Na verdade, a busca de critrios ade-
quados para a fixao de preos de bens e servios produzidos por empresas es-
tatais tem absorvido a maior parte dos esforos de anlise dos economistas que
se tm dedicado ao estudo de tais empresas a nvel terico. No obstante a vasta
literatura hoje disponvel a respeito, a questo continua dando lugar a contro-
vrsias.
2
A fonte destas controvrsias remonta ao fato de que os critrios "ade-
quados" podem variar dependendo da forma como se enfoca a questo.
Foge totalmente ao escopo deste trabalho uma anlise detalhada desta ques-
to. oportuno, porm, ressaltar algumas diferenas bsicas entre as formas
principais com que ela vem sendo enfocada.
Um enfoque dominante tem sido o daqueles que privilegiam fundamen-
talmente a questo da eficincia alocativa. Sob esta tica, enfatiza-se o papel
dos preos como sinais cuja percepo por parte dos agentes econmicos deter-
mina a maneira como os recursos so alocados na economia. Em um sistema
de alocao descentralizada de recursos, com os agentes respondendo aos est-
mulos de preos, uma das condies para que haja eficincia alocativa que o
preo de cada bem ou servio reflita exatamente o quanto custa para a econo-
mia produzi-lo. Neste caso, cada agente, seja ele produtor ou consumidor, ao
tomar a deciso de demandar mais ou menos de um determinado bem, conside-
rando os custos privados desta deciso, estaria ao mesmo tempo levando em con-
ta os custos sociais envolvidos. Quando se privilegiam estas consideraes, po-
de-se concluir que o preo de um bem ou servio produzido por uma empresa
estatal deveria refletir o custo marginal. Na verdade, para se chegar exatamente
a esta concluso h que se adotar uma srie de hipteses algo irrealistas que difi-
cilmente se coadunariam com o que se observa em uma economia capitalista con-
tempornea. Contudo, quando se adotam hipteses mais plausveis, embora no
mais se obtenha a necessidade da igualao estrita do preo ao custo marginal,
chega-se a regras modificadas que preservam a importncia do custo marginal
na fixao do preo.
Este tipo de enfoque tem pelo menos duas limitaes bsicas. Em primei-
ro lugar simplesmente ignora as implicaes financeiras decorrentes da imple-
mentao das regras de preo. Em determinadas condies, a fixao de preos
a partir do custo marginal pode implicar um nvel de receita inferior aos custo's
totais de produo, ou seja, a ocorrncia de prejuzo. Fica totalmente em aber-
to a questo do financiamento deste prejuzo. Caso ele tenha que ser financia-
2Para uma discusso abrangente desta literatura, ver 80S (1981) ou Rees (1976).
EMPRESAS ESTATAIS
39
do com recursos advindos do oramento fiscal, h ento que se levar em consi-
derao o que isto significa em termos de poltica tributria. E como as decises
de poltica tributria afetam a eficincia alocativa da economia, isto coloca a
necessidade lgica de se repensar a questo dos critrios para fixao de preos
de modo a levar em conta estes efeitos.
A outra limitao decorre do fato de que o enfoque tambm ignora os efeitos
distributi\Os da implementao das regras de preos. Por exemplo, pode-se che-
gar concluso de que o preo de um determinado bem ou servio essencial de
consumo popular deve ser fixado a um nvel que acarretaria conseqncias dis-
tributivas totalmente indesejveis.
So exatamente os aspectos relegados pelo enfoque alocativo puro que so
enfatizados por enfoques alternativos. Para fins da presente exposio, pode-se
pensar em um enfoque financeiro puro. Neste caso, a ateno se coloca precisa-
mente sobre as implicaes da poltica de preos sobre o resultado financeiro
da empresa. Segundo esta tica, o essencial que a empresa seja capaz de asse-
gurar uma determinada meta de lucro, e os preos devem ser fixados de forma
a viabiliz-la. Esta meta pode freqentemente decorrer da deciso de permitir
empresa autofinanciar parcial ou totalmente um determinado programa de ex-
panso.
Com base em consideraes deste tipo, defende-se muitas vezes uma pol-
tica que implica fixar-se preos a partir dos custos mdios de produo acresci-
dos de um mark-up que seja coerente com os "requisitos de lucro". Ou, alter-
nativamente, uma poltica que permita alcanar uma determinada taxa de re-
torno sobre o ativo fixo. Muito embora seja este um enfoque sem uma base te-
rica mais refinada, notvel. por exemplo, a legitimidade por ele alcanada nas
discusses sobre poltica de preos para bens e servios produzidos pelas empresas
estatais brasileiras em meados da dcada passada. Argua-se que a continuida-
de.dos planos de investimento das empresas estatais s estaria assegurada se a
elas fosse concedida uma capacidade de autofinanciamento adequada que lhes
pudesse assegurar uma relativa estabilidade nos fundos disponveis para
inverses.
3
Por simetria, poder-se-ia tambm pensar em um enfoque distributivo pu-
ro. Neste caso d-se prioridade absoluta ao objetivo de eqidade distributiva.
A poltica de preos empresas estatais passa a ser vista primordialmente co-
mo um instrumento de redistribuio de renda. Atravs dos subsdios implcitos
aos preos de bens e senios produzidos por tais empresas, procura-se obter al-
teraes na distribuio de renda que seriam politicamente impossveis de se con-
seguir atravs de outros
Embora estes enfoques polares sublinhem as diferenas relevantes, eles cer-
tamente no so os mais interessantes. Tem havido esforos tericos que bus-
cam o desenvolvimento de critrios para fixao de preos que resultem da com-
3Ver. por exemplo. Dias Leite (l96).
40
R.B.E.l/86
binao das consideraes que fundamentam estas distintas ticas. Uma adap-
tao do enfoque alocativo puro permitiu obterem-se alteraes nas regras de
fixao de preos ao custo marginal de forma a acomodar a preocupao com
o atendimento a metas de lucro.
4
Mais recentemente tem havido tentativas in-
teressantes e promissoras de tambm se introduzirem as consideraes de eqi-
dade no enfoque alocativo, de maneira a tratar a questo distributiva de forma
explcita e sistemtica, ao mesmo tempo em que se levem em conta as restries
quanto s metas de lucro.
5
Contudo, os resultados obtidos - que representam formas modificadas
da regra de fixao de preos ao custo marginal - so menos operacionais do
que seria desejvel. Sua aplicabilidade envolve a estimao problemtica de cer-
tos parmetros e muitas vezes discutvel, requerendo uma sofisticao analti-
ca razovel dos responsveis pela implementao. Ademais, a prpria sofistica-
o terica requerida para uma apreenso correta dos resultaldos dificulta o seu
entendimento, tanto pelas autoridades efetivamente encarregadas do controle de
preos dos bens e servios produzidos pelas empresas estatais, como pelos diri-
gentes destas empresas, o que refora a tendncia natural ao apego a uma varie-
dade de regras mais simples, intuitivamente mais atraentes.
Isto no constitui um problema tpico de economias em
como se poderia pensar. Mesmo entre as economias capitalistas industrializa-
das so raros os casos das que adotaram uma poltica de preos para bens e ser-
vios produzidos pelas empresas estatais fundamentada em consideraes te-
ricas mai5 sofisticadas. A experincia francesa neste aspecto tem sido pioneira
e exemplar.

A inexistncia de um sistema de regras minimamente claras que balizem
efetivamente a fixao de preos e tarifas dos bens e servios produzidos pelas
empresas estatais no Brasil abre obviamente um enorme espao para o casusmo
nesta rea. bem verdade que para alguns setores, com o de eletricidade e o de
servios de comunicaes, a lei prev que a poltica de preos deve ser coerente
com uma taxa de retorno de 10 a 12"70 sobre o capital aplicado, mas tal disposi-
o legal vem sendo sistematicamente desrespeitada h algum tempo. Para isto
certamente contribuiu o processo de concentrao de poder em favor da Secre-
taria de Planejamento, em detrimento dos chamados ministrios setoriais, no que
tange s decises relevantes sobre as polticas de preos.
4 Ver Boiteux (1956), BCh (1981) e Rees (1976). Este avano envolve de fato uma elaborao de um
resultado obtido por Ramsey (1927).
5 Ver Feldstein (1972a; 1972b) e Rees (1976).
6 A propsito, interessante ressaltar a reforma do sistema de tarifao de energia eltrica no Bra
sil, ora em implementao, que representa um salto inestimvel no nvel de sofisticao da poltica
de preos e tarifas de empresas estatais no Brasil. Esta experncia resulta em parte de um programa
de cooperao tcnica com a Electricit de France. Ver Bra,il (I'IRJal.
EMPRESAS ESTA TAIS
41
Com a prioridade crescente que se passou a atribuir ao controle da infla-
o e.m anos recentes, o espao para o casusmo pde ser crescentemente apro-
veitado para se manejar a poltica de preos e tarifas dos bens e servios produ-
zidos pelas empresas estatais, segundo as convenincias de curto prazo da polti-
ca anti inflacionria.
Isto vem sendo racionalizado de variadas formas. A racionalino menos
elaborada - ainda que bastante freqente - a que argi que o combate in-
flao exige austeridade e sacrifcio, e que o exemplo deve partir do prprio se-
tor pblico. Assim, o governo deveria ser o primeiro a no exigir que o reajuste
dos preos dos bens e servios produzidos por suas empresas se fizesse mesma
taxa de variao dos custos de produo.
H, contudo, uma racionalizao mais sofisticada. Parte da constatao
de que o componente dominante da inflao em uma economia altamente inde-
xada como a brasileira basicamente de natureza inercial. O que significa que,
mesmo se as presses inflacionrias usuais deixarem de se manifestar, haver uma
tendncia para que a taxa de inflao de um perodo reproduza exatamente a ta-
xa do perodo anterior.- Esta inrcia poderia ser rompida se preos de alguns
bens ou servios importantes na economia fossem reajustados durante algum tem-
po a uma taxa inferior taxa de aumento dos custos de produzi-los. Este choque
deflacionrio daria incio a um crculo virtuoso que provocaria quedas sucessi-
vas na taxa de inflao.
Um problema com a idia de um choque deflacionrio administrado que
h naturalmente resistncias por parte dos agentes econmicos a aceitar reajus-
tes de preos dos bens e servios por eles produzidos abaixo da taxa de variao
dos seus custos. E esta resistncia tende a ser tanto maior quanto maior a taxa
de inflao. Surge da a proposio de que este impasse pode ser superado se o
prprio setor pblico liderar o processo, dispondo-se a arcar com o nus da re-
duo dos preos relati\"Os dos bens e servios produzidos pelas empresas esta-
tais. Dada a importncia da produo estatal em uma economia como a brasi-
leira, isto deveria representar um choque deflacionrio bastante substancial.
A dificuldade envolvida em uma poltica deste tipo que a inflao nunca
perfeitamente inercial. Se as presses inflacionrias preexistentes se agravam
ou se ocorre um inesperado choque inflacionrio significativo durante o pero-
do de implementao da poltica, os efeitos deflacionrios dela decorrentes po-
dem ser anulados ou mesmo sobrepujados. E nf'ste caso, tem-se afinal que lidar
no s com uma taxa de inflao igualou provavelmente superior que se tinha
inicialmente, mas tambm com preos relativos dos bens e servios produzidos
pelas empresas estatais artificialmente deprimidos. E o pior que se torna com-
plicado o restabelecimento dos nveis anteriores destes preos relativos, exata-
mente porque isto poderia representar um choque inflacionrio.
Preos relativos mantidos artificialmente baixos podem inviabilizar finan-
7 A idia de inflao inercial bem discutida em Lopes (1984).
42 R.B.E.l/86
ceiramente as empresas estatais, aumentar suas necessidades de financiamento
e torn-las crescentemente dependentes do Tesouro, at mesmo para cobrir os
seus gastos correntes. Por outro lado, podem tambm estimular indevidamente
a demanda de bens e servios produzidos por estas empresas. Em conseqncia,
as necessidades de expanso de capacidade e os requisitos de investimento das
empresas tornam-se maiores. Cresce a probabilidade de ter-se que recorrer a al-
guma forma de racionamento no caso de non-tradables. H possibilidade de efei-
tos deletrios sobre as exportaes, no caso de tradables. E, ademais, em uma
situao em que os preos no cobrem os custos, o estm ulo demanda m ~ m
contribui para agravar a posio deficitria da empresa. Ironicamente, os dese-
quilbrios financeiros que as empresas estatais passam a ter que enfrentar abrem
espao para que se atribua ineficincia destas empresas as razes da recalci-
trncia do processo inflacionrio.
Apesar de todas as dificuldades e distores que pode gerar, a idia da po-
ltica do choque deflacion4rio atravs do reajuste irreal de preos e tarifas dos
bens e servios produzidos pelas empresas estatais tem ao menos o mrito de cons-
tituir uma estratgia articulada de combate inflao, derivada de considera-
es das quais no se pode dizer que no tm coerncia interna - embora se possa
certamente discutir a aderncia de alguns dos seus pressupostos realidade, em
situaes especficas.
Na rrtica, contudo, freqentemente o manejo da poltica de preos dos
bens e servios produzidos pelas empresas estatais como instrumento de com-
bate inflao est longe de resultar de consideraes deste tipo e de ser deriva-
da de uma estratgia coerente de ao ao longo do tempo. Muito ao contrrio,
tal manejo muitas vezes o resultado de uma srie de decises ad hoc, tomadas
por autoridades preocupadas em simplesmente minimizar os efeitos dos reajustes
dos preos destes bens e servios sobre as estatsticas de ndice de preos a cada
ms. Reajustes devidos so recusados ou adiados simplesmente por que "sobre-
carregariam" a taxa de inflao de curtssimo prazo. Neste caso, a queda -- de-
sordenada - nos respectivos preos relativos acarretada por tal poltica tende
a ser vista pelos responsveis pela poltica, no como uma parte indispensvel
de uma srie de efeitos que conscientemente se queria gerar, mas como um la-
mentvel acidente de percurso.
8
3. Controle de preos e a evoluo recente dos preos relativos
Reajustes irreais de preos e tarifas de bens e servios produzidos pelas empre-
sas estatais constituem uma prtica recorrente na histria da poltica econmi-
ca no Brasil. Durante a dcada de 50, e os primeiros anos da dcada de 60, por
8 interessante notar que tem havido esforos no sentido de desen volver teoricamente a idia de
manejo da poltica de preos e tarifas das empresas estatais com objetivo de minimizao de ndices
de preos. Ver Bos (1981).
EMPRESAS ESTATAIS
43
exemplo, assistiu-se a uma poltica de preos deste tipo, em boa parte respons-
vel pelo rpido crescimento do dficit oramentrio da Unio durante o pero-
do. As conseqncias da poltica de tarifas de transporte ferro'lirio foram par-
ticularmente relevantes neste aspecto. Entre 1951 e 1961 a taxa de inflao foi
aproximadamente trs vezes maior do que a taxa de majorao das tarifas fer-
rovirias de carga e passageiros, o que implicou um aumento considervel das
dotaes de recursos da Unio s ferrovias.
No comeo da dcada de 60 a poltica tarifria constitua um dos pontos
centrais sobre os quais recaam as crticas poltica econmica em vigor.
9
Tan-
to assim que, imediatamente aps o golpe de 1964, o "realismo tarifrio" pas-
sou a ser um dos objetivos mais alardeados da poltica econmica do novo regi-
me. Os preos e tarifas de bens e servios produzidos pelas empresas estatais so-
freram correes reais expressivas e assumiu-se o compromisso de reajust-los
no futuro de forma compatvel com a evoluo dos custos.
IO
Na verdade estas
correes reais continuaram por todo o perodo 1964-67, como forma de bus-
car um realinhamento de preos relativos - o que foi denominado na poca de
"inflao corretiva". Nos dois anos finais da dcada de 60 os reajustes basica-
mente acompanharam a inflao, mas entre 1970 e 1975 assistiu-se a um novo
perodo de crescimento real significativo nos preos e tarifas.
1I
Pretendia-se
com isto permitir s empresas estatais um aumento da capacidade de autofinan-
ciamento dos investimentos.
Contudo durante a segunda metade da dcada de 70, com o recrudescimento
do processo inflacionrio, observou-se novamente um perodo de reajuste de pre-
os e tarifas a taxas significativamente inferiores da inflao. 12
H que se examinar agora qual tem sido a evoluo dos preos relativos dos
bens e servios produzidos pelas empresas estatais desde o final da dcada pas-
sada. Com a acelerao acentuada,da inflao verificada neste perodo, os rea-
justes de preos passaram a ser determinados em boa parte pela poltica antiin-
flacionria.
A anlise que se segue pretende avaliar a extenso e algumas conseqn-
cias deste manejo dos reajustes de preos e tarifas como instrumento da poltica
de curto prazo entre 1979 e 1984. A ateno estar centrada apenas nos setores
siderrgico, de energia eltrica e de comunicaes. Depois do setor petroqumi-
co so estes os trs maiores segmentos do aparelho produtivo estatal federal. O
quinto maior segmento, que o setor de minerao, desperta pouco interesse do
9 Ver, por exemplo, Saer, Kerstenetzky & Simonsen (1962) e Simonsen (1964). Verlambem comen-
trios sobre a anlise de Baer, Kerstenetzky & Simonsen em Werneck (19Ti).
10 Ver o tratamento desta questo no Plano de Ao Econmica do Governo (Paeg) em Brasil (1964).
11 Estas so tendncias gerais que n revelam diferena, setoriais importantes. Os preos reais dos
produtos siderrgicos, por exemplo, tiveram um comportamento algo peculiar, seus reajustes sendo
freqentemente mais penaiizados. Para uma anlise mais detalhada da evoluo dos preos reais dos
bens e servios produzidos pelas empresa, estatais durante as dcadas de 60 e 70, ver Trebat (1983).
12 Ver Trebat (1983).
44
R.B,E.I/86
ponto de vista da questo em pauta, por ser um setor fundamentalmente volta-
do para a exportao. 13 Evitou-se um exame da poltica de preos no setor pe-
troqumico por vrias razes. Em primeiro lugar, os reajustes de preos de deri-
vados de petrleo no perodo resultaram em boa parte da implementao, ainda
que tardia, de decises de uma poltica energtica que procurou inibir o consu-
mo de combustveis importados no pas. Como isto atuou no sentido de aumen-
tar os preos relativos dos derivados de petrleo, as evidncias do manejo destes
preos como instrumento de poltica antiinflacionria ficaram algo nebulosas.
O que no significa dizer que tal manejo no tenha ocorrido. Significa apenas
que a avaliao correta da sua extenso exigiria uma anlise mais 'Sofisticada do
que a que se pretende desenvolver nesta seo. Em segundo lugar, a multiplici-
dade de produtos petroqumicos relevantes e a poltica de subsdios cruzados re-
quereria uma extensa anlise detalhada produto a produto. Finalmente, procu-
rou-se evitar entrar na discusso dos complexos meandros da prpria poltica de
preos de derivados de petrleo, que envolve inclusive a utilizao de contas do
oramento mondrio.
Os preos relativos dos principais bens e servios produzidos pelas empre-
sas estatais dos trs setores aqui considerados evoluram durante o perodo em
anlise segundo padres surpreendentemente similiares. Tais nadres revelam,
todos eles, uma queda dramtica destes preos relativos ao longo do perodo.
Tomando-se inicialmente o setor siderrgico, pode-se observar na figura
1 a evoluo do ndice de preos de ferro, ao e derivados vis--vis a do ndice
de preos da indstria de transformao entre janeiro de 1979 e dezembro de 1984.
Ambos constituem componentes do ndice de preos por atacado (IPA) e esto
deflacionados pelo ndice geral de preos, no conceito de disponibilidade inter-
na (IGP-DI).14 Observa-se uma queda inicial acentuada do preo relativo dos
produtcis siderrgicos at o primeiro semestre de 1980, que se torna mais suave
at meados de 1982, quando novamente se acentua a tendncia queda at o l-
timo trimestre do ano seguinte. Nos ltimos trs semestres do perodo em anli-
se a tendncia descendente torna-se novamente menos marcada. Em seis anos
o preo relativo dos produtos siderrgicos sofreu uma reduo de cerca de 50070,
enquanto o ndice real de preos da indstria de transformao permaneceu ba-
sicamente estvel. inevitvel a constatao de que os perodos durante os quais
foi mais rpida a deteriorao do preo relativo dos produtos siderrgicos coin-
cidem - grosso modo - com os perodos de forte acelerao do processo infla-
cionrio na economia brasileira. Isto poderia ser visto como uma evidncia de
maior empenho por parte do governo em atrasar os reajustes de preos dos pro-
dutos siderrgicos quando aumenta a prioridade atribuda ao combate infla-
o.
13 Os critrios implcitos nesta ordenao so discutidos em detalhe em Werneck (I 985a).
14 O autor agrecede a Guilherme Carlos de Andrade pela elaborao das figuras ut ilizada, nesta se-
o.
A srie do ndice real de preos de ferro, ao e derivados, descrita pela figura 1, est apresentada no
quadro I.
EMPRESAS ESTATAIS
45
Figura 1
130
120
110
100
2
90
80
70
60
50
40
30
1 (ndice de preos de ferro, ao e derivados de fia cio nado pelo IGP-DI (jan.
1979 = 100).
2 indice de preos por atacado da indstria de transformao deflacionado pelo
IGP-DI (jan. 1979 = 100).
Na figura 2 - anloga anterior - pode-se examinar a evoluo do preo
relativo da energia eltrica durante os mesmos seis anos. Como se sabe, o setor
de energia eltrica opera com vrias modalidades de tarifao aplicveis a dife-
rentes tipos de consumidores. A srie utilizada na figura 2 foi construda a partir
de valores da tarifa mdia mensal estimada pela Eletrobrs atravs da simples
diviso da receita tarifria de cada ms (lquida de imposto) pela produo total
de energia eltrica no mesmo perodo. 15 Tais valores foram deflacionados pelo
IGP-DI. Entre janeiro de 1979 e dezembro de 1984, a tarifa real de energia eltri-
ca sofreu uma reduo de cerca de 40070. Durante os dois primeiros anos observa-se
uma queda acentuada que foi apenas em parte compensada ao longo de 1981.
J nos trs ltimos anos constata-se uma firme tendncia deteriorao do pre-
o relativo da energia eltrica.
A evoluo dos preos relativos dos servios telefnicos pode ser observa-
da na figura 3. O ndice utilizado do valor real da conta mdia de telefone, que
estimado pela Telebrs a partir de uma cesta fixa de servios telefnicos. 16 En-
trejaneiro de 1979 e dezembro de 1984 a reduo observada no valor real da conta
15 A srie de valores da tarifa mdia mensal foi obtida na prpria Eletrobrs. A srie deflacionada,
descrita pela figura 2, pode ser encontrada no quadro 2.
16 A srie de valores da conta mdia foi obtida na prpria Telebrs. A srie deflacionada, descrita
pela figura 3, pode ser encontrada no quadro 3.
46
R.B.E.1/86
Quadro 1
Ildice de preos de fe rro, ao e derivados detlacionado pelo IGP-DI
(Jan. 1979 = 100)
Ano
Ms 1979 1980 1981 1982 1983
Jan. 100,00 80,99 77,78 74,78 63,51
Fev. 96,95 78,69 79,58 78,19 60,75
Mar. 99,74 81,01 78,42 76,47 59,18
Abr. 98,97 81,75 76,81 74,41 56,14
Maio 97,60 83,73 75,19 74,24 57,99
Jun. 95,23 81,61 74,66 71,69 56,94
Ju!. 92,47 80,11 71,42 69,49 52,97
Ago. 96,28 76,94 74,86 66,59 52,66
Se!. 93,50 78,46 72,98 69,43 53,71
Ou!. 89,97 80.55 72,49 71,21 51,13
Nov. 87,97 79,86 71,86 69,09 52,61
Dez. 84,79 79,94 76.26 68,08 54,50
Fonte: Conjuntura Econmica, vrios nmeros.
Figura 2
130
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110
100
90
80
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60
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40
30
1979 1980 1981 1982 1983 1984
I indice de tarifa mdia de energia eltrica deflacionado pelo IGP-DI
1979 = 100).
2
(jan.
'indice de preos por atacado da indstria de transformaa deflacionado pelo
IGP-DI {jan. 1979 = 100}.
1984
56,53
53,17
53,68
52,69
49,49
54,34
50,09
51,29
47,89
51,93
48,45
50,57
mdia foi de cerca de 600/0. A tendncia queda ineqvoca durante todo o pe-
rodo. Naturalmente a evoluo das tarifas reais dos vrios servios telefnicos
mostra alguma varincia durante o perodo. Isto pode ser observado comparando-
EMPRESAS ESTATAIS
47
Quadro 2
Tarifa mdia de energia eltrica deflacionado pelo IGP-DI
(Jan. 1979 = 100)
Ano
Ms 1979 1980 1981 1982 1983 1984
Jan. 100,00 89,12 79,60 81,63 78,54 62,67
Fev. 95,46 86,02 79,58 87,19 75,95 66,70
Mar. 90,74 82,84 74,53 81,08 71,69 67,10
Abr. 85,54 78,46 76,51 76.94 71,78 61,34
Maio 82,29 73,90 79,46 85,62 72,20 67,21
Jun. 78,91 78,17 80,16 79,80 74,52 68,37
Ju!. 75,45 76,66 89,32 74,83 66,82 61,5 3
Ago. 73,91 78,03 82,24 73,87 65,40 63,21
Set. 74,53 81,54 84,60 72,47 65,22 62,50
Out. 70,88 75,14 93,47 76,69 57,83 55,29
Nov. 70,08 76,51 89.80 76,79 62,06 61,73
Dez. 94,11 80,19 86,52 73,17 68,05 62,25
Fonte: Eletrobrs.
Quadro 3
Ildice de tarifas telefnicas deflacionado pelo IGP-DI
(Jan. 1979 = 100)
Ano
Ms 1979 1980 1981 1982 1983 1984
Jan. 100,00 81,23 78,52 74,29 69,00 57,71
Fev. 96,39 101,32 72,37 69,53 64,77 51,41
Mar. 127,33 95,07 67,41 64,84 58,84 46,75
Abr. 122,67 89,93 76,70 67,69 61,95 51,28
Maio 119,87 84,54 72,22 63,79 58,40 47,11
Jun. 115,84 79,86 69,14 59,07 51,71 43,12
Ju!. 111,1 73,63 75,66 64,06 57,95 52,76
Ago. 110,79 76,45 70,89 63,54 52,63 47,70
Set. 102,86 72,61 67,47 64,39 46,66 43,16
Out 97,75 76,23 71,13 64,54 53,55 49,07
Nov. 92,60 70,88 67,54 66,68 49,39 44,66
Dez. 86,29 66,93 65,07 62,82 45,92 40,41
Fonte: Telebrs.
se as figuras 4 a 6 (que apresentam a evoluo das tarifas reais de servios telef-
nicos locais) e as figuras 7 a 10 (que mostram a evoluo das tarifas de servios
telefnicos interurbanos). 17 Embora as tarifas reais de todos os servios tenham
sido reduzidas substancialmente ao longo dos seis anos, as redues variam en-
tre aproximadamente 60 e 40070. Esta varincia denota uma poltica de subsdios
17 Dados tambm obtidos na Telebrs.
48 R.B.E. 1/86
cruzados, atravs da qual o valor cobrado por pulso nos servios locais e as tari-
fas de servios interurbanos correspondentes a distncias geodsicas mais cur-
tas tendem a subsidiar os demais servios telefnicos. O importante, contudo,
que todas as tarifas reais sofreram uma reduo acentuada durante os seis anos
em anlise.
Figura 3
130
120
110
100
2
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80
70
60
50
40
30
1980 1981 1982 1983 1984
'Indice de tarifas telefnicas eflacionado pelo IGP-DI (jan. 1979: 100).
2lndice de preos por atacado da indstria de transformao deflacionado pelo
IGP-DI (jan. 1979: 100).
claro que no seria razovel esperar que os preos de produtos siderrgi-
cos, de energia eltrica e de servios telefnicos fossem reajustados de acordo
com variaes no ndice geral de preos. No perodo em anlise houve um rear-
ranjo significativo de preos relativos na economia brasileira, em boa parte atri-
buvel desvalorizao c<:J.mbial. Ademais, h evidncias de significativas redu-
es de componentes importantes de custo no mbito dos setores estatais aqui
tratados. Por exemplo, os gastos consolidados de custeio do grupo Telebrs -
medidos em termos de fluxos de caixa - por terminal telefnico instalado so-
freram uma reduo real de 40!J!o entre 1980 e 1983. J as despesas consolidadas
de custeio do grupo Eletrobrs - tambm medidas em termos de fluxo de caixa
- por unidade de energia eltrica bruta gerada no pas foram reduzidas em cer-
ca de 25!J!o no mesmo perodo. 18
18 Estimativas feitas pelo autor com base em dados dos Relatrios Anuais e Cadastros das Empre-
sas Estatais, publicados pela SesI. Ver as referncias bibliogrficas no final deste trabalho. Dados
reais foram obtidos deflacionando-se as sries nominais pelo IGP-DJ.
EMPRESAS ESTATAIS
49
50
Figura 4
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2
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1979 1980 1981 1982 1983 1984
1 (ncice )0 valor da assinatura bsica deflacionado pelo IGP-DI (jan. 1979 = 100).
2 ndice de preos por atacado da indstria de transformao deflacionado pelo
IGPDI (jan. 1979 = 100).
Figura 5
130
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110
100
2
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70
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50
40
30
1981 1982 1983 1984
1 (ndice do valor do pulso deflacionado pelo IGP-DI (jan. 1979 = 100).
2 ndice de preos por atacado da indstria de transformao deflacionado pelo
IGP-DI (jan. 1979 = 100).
R.B.E. 1/86
Figura 6
120
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100
2
90
70
60
50
40
30
1980 1981 1982 1983 1984
1 (ndice do valor da ficha de telefone pblico deflacionado pelo IGP-DI fian.
1979 = 100).
2 ndice de preos por atacado da indstria de transformao deflacionado pelo
IGPDI fian. 1979 = 100).
130
Figura 7
120
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2
90
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70
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40
30
1981 1982 1983 1984
1 (ndice da tarifa interurbana para distncias at 50 km, def. pelo IGP-DI fian.
1979 = 100).
2 ndice de preos por atacado da indstria de transformao deflacionado pelo
IGP-DI fian. 1979 = 100).
EMPRESAS ESTATAIS
51
52
Figura 8
130
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2
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30
1 (n,;.:ce da tarifa interurbana para distncias entre 50 e 100 km, deflacionado
pelo IGPOI (jan. 1979 = TOO).
l n d i c ~ -te preos por atacado da indstria de transformao deflacionado pelo
IGPOI (jan. 1979 = 100).
130
Figura 9
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100
2
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70
60
50
40
30
1979 1980 1981 1982 1983 1984
1 (ndice da tarifa interurbana para distncias entre 300 e 500 km, deflacionado
pelo IGPDI (jan. 1979 = TOO).
2 (ndice de preos por atacado da indstria de transformao deflacionado pelo
IGPOI (jan. 1979 = 100).
R.B.E. 1/86
Figura 10
130
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100
2
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80
70
60
50
40
30
1979 1980 1981 1982 1983 1984
1 (ndice da tarifa interurbana para distncias maiores que 1.500 km, deflacionado
pelo IGP-DI fian. 1979; 100).
2 ndice de preos por atac!Jdo da indstria de transformao deflacionado pelo
IGP-DI fian. 1979; 100).
H, porm, que se ter um certo cuidado ao se tirar concluses a partir des-
tas evidncias. H sempre que se lembrar que so baseadas em dados de fluxos
de caixa que refletem apenas desembolsos de custeio. Naturalmente isto impede
que se considere corretamente os custos de capital envolvidos. Redues em gas-
tos correntes por unidade produzida podem decorrer de investimentos passados,
cujo custo est apenas parcialmente includo nas cifras de desembolsos de cus-
teio, como encargos financeiros inciaentes sobre o capital de tercei,ros. A remu-
nerao do capital prprio das empresas estatais no adequadamente conside-
rada. Como a maior parte deste capital de propriedade pblica, redues de
preos na mesma proporo de redues nos gastos correntes unitrios das em-
presas estatais podem na verdade implicar um subsdio crescente aos consumi-
dores dos bens e servios produzidos por estas empresas. O que, alm de ser em
geral pouco defensvel do ponto de vista da eqidade distributiva, gera distor-
es alocativas indesejveis, inflando artificialmente a demanda destes bens e
servios e os prprios investimentos necessrios ao atendimento do crescimento
da demanda, como foi mencionado anteriormente.
Uma anlise detalhada da evoluo dos custos de produo nos trs seto-
res aqui considerados foge ao escopo deste trabalho. Contudo, interessante as-
sinalar que exatamente a preocupao com o custo de capital que tem levado
o Banco Mundial a pressionar o governo brasileiro no sentido de implementar
EMPRESAS ESTATAIS
53
uma poltica de preos e tarifas de produtos siderrgicos e de energia eltrica que
permita assegurar taxas de rentabilidade razoveis sobre os ativos das empresas
estatais responsveis pelo suprimento destes bens e servios. Na qualidade de im-
portante financiador da expanso recente destas empresas, o Banco Mundial tem
constatado com apreenso a deteriorao destas taxas de rentabilidade, violan-
do compromissos do governo assumidos por ocasio da assinatura dos contra-
tos de financiamento. Mais especificamente o Banco Mundial tem pressionado
para que os preos de produtos siderrgicos e as tarifas de eletricidade sofram
um aumento real de 5
07
0 ao ano durante algum tempo, como forma de se recom-
por minimamente a rentabilidade das empresas estatais dos setores siderrgico
e de energia eltrica. Em bora o governo tenha encontrado maneiras de no aten-
der estritamente a este pleito, no resta dvida de que se pode atribuir a estas pres-
ses o fato de ter sido atenuada a deteriorao dos preos relativos destes dois
setores a partir do segundo semestre de 1983, conforme pode ser verificado nas
figuras 1 e 2 examinadas anteriormente.
A reduo pronunciada e contnua nos preos relativos dos bens produzi-
dos pelas empresas estatais dos trs setores considerados ter certamente agido
no sentido de conter o processo inflacionrio da economia brasileira no perodo
em anlise. No obstante, as taxas anuais de inflao aproximadamente quintu-
plicaram entre 1979 e 1984. claro que sempre se poderia indagar se esta acele-
rao inflacionria no teria sido muito mais acentuada ainda se a poltica de
reajuste de preos e tarifas para o setor prod utivo estatal tivesse sido mais realis-
ta. Seja como for, o manejo sistemtico desta poltica como instrumento de com-
bate inflao durante o perodo deixa como legado uma srie de distores im-
portantes nos preos relativos da economia brasileira, que tm tido conseqn-
cias nefastas sobre o equilbrio financeiro e a capacidade de investimento das em-
presas estatais e do prprio setor pblico de maneira geral, alm de impactos alo-
cativos e distributivos altamente indesejveis.
4. O controle direto de importaes
A crescente gravidade do desequilbrio do balano de pagamentos da economia
brasileira e a iminncia de um estrangulamento externo de conseqncias impre-
visveis, a partir do segundo semestre de 1982, tornaram a reduo do dficit em
transaes correntes o objetivo central da poltica econmica em anos recentes.
As linhas gerais do esforo de ajuste a que se assistiu so bem conhecidas. Op-
tou-se por uma poltica macroeconmica claramente recessiva e ajustou-se a po-
ltica cambial de forma a assegurar uma desvalorizao significativa do cruzei-
ro ao longo do tempo. Aceleraram-se projetos de investimento em andamento
capazes de contribuir para substituies palpveis de importaes e reforou-se
o sistema de incentivos s exportaes. Ao mesmo tempo, a poltica energtica
tornou-se menos tmida do que na segunda metade dos anos 70, permitindo mu-
54
R.B.E. 1/86
danas importantes nos preos rdativos internos de derivados de peirleo, de for-
ma a reduzir em boa medida a demanda de combustveis importados.
Como parte deste esforo de ajuste, foi tambm implantado um sistema
centralizado de controle administrativo sobre as importaes realizadas pelo se-
tor pblico, especialmente pelas empresas estatais. Em 1980 as importaes di-
retas feitas pelo setor pblico federal representavam cerca de um quarto das im-
totais exclusive as de petrleo e de cereais. No foi surpreendente, por-
tanto, que se procurasse agir diretamente sobre as importaes do setor pblico
de forma a cont-las em alguma medida. Naturalmente esperava-se que a deman-
da de produtos importados por parte do setor pblico fosse sensvel reduo
'do nvel de atividade, desvalorizao cambial e especialmente aos novos con-
troles financeiros impostos sobre as empresas estatais pela Secretaria de Controle
das Empresas Estatais (Sest). Mas mesmo assim acreditava-se que a reduo desta
demanda de importaes poderia ser significativamente mais acentuada se so-
bre estas se impusessem controles administrativos diretos.
Coube prpria Sest a elaborao an ual do chamado oramento Sest/Im-
portaes, atravs do qual passaram a ser estabelecidos tetos para as importa-
es diretas bem como para compras e locaes de bens estrangeiros no merca-
do interno pelo setor pblico federal. A fixao destes limites a nvel de cada seg-
mento do setor pblico tem sido feita a partir dos pleitos iniciais submetidos pe-
las vrias entidades agncia controladora.
O quadro 4 apresenta ano a ano a evoluo das importaes e compras de
produtos importados no mercado interno pelo setor pblico federal entre 1980
e 1983. Esto excludas as importaes de trigo e petrleo e derivados, que no
foram submetidos ao controle da Sest. A par dos valores efetivamente realiza-
dos, so tambm apresentados os tetos previamente estabelecidos. Os dados es-
to desagregados por ministrios, que a forma como tm sido divulgados pela
Sest. Os ministrios explicitamente listados incluem os 20 maiores grupos de em-
presas estatais federais. 19 Alguns destes grupos, cuja demanda de produtos im-
portados foi particularmente importante, so tratados separadamente no qua-
dro 20.
Um rpido exame das ltimas linhas do quadro 1 revela em primeiro lugar
que as compras e locaes de produtos importados no mercado interno foram
de somenos importncia quando comparadas com as importaes diretas. O valor
em dlares destas compras e locaes, estimado pelas taxas mdias anuais de cm-
bio, foi em mdia pouco maior do que US$120 milhes ao ano durante o pero-
do. Isto representa menos de 5070 da mdia anual das importaes diretas reali-
19 Estes 20 maiores grupos incluam em 1983 um total de 133 empresas que em conjunto representa-
vam mais de 95070 de qualquer dimenso econmico-financeira relevante do setor produtivo estatal
federal. Ver Werneck (l985a).
20 Deve-se assinalar que os valores referentes a cada um dos grupos empresariais tratados em sepa-
rado esto apresentados entre parnteses, por j estarem tambm includos nos totais referentes aos
ministrios a que esto subordinados.
EMPRESAS ESTATAIS 55
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a-
Quadro 4
Setor Pblico Federal
Importaes diretas e compras e locaes de produtos estrangeiros no mercado interno
l

Ano\ I 'J"O 19H1
JIn,'!;I' Inll!'rno Importae\ dm .. ta ..
llSS rm]hc\ Cr$ mllh(')('\ l'SS mdh('\
Fntll.ladc\ Hraltladn HCJh/ado reto RC'ahladn
Mlntstrlo da IH'rnll:utll',1 12X,(, 214.2 14S, [lll
da ,U IO.'i,l) 20) ()/,
d,l\ ('OIllUllICI\;C' 24 fln,h "'h,H I 'l,H
Mumlrio li;! I afenda 1:'\1'1 .... H42,1 1.\1 H,I
(;rupo Are'lla (I J4.71 ( 193,4) 112.<;'9) (47,21
\11n1SttrlO J:I Indu\tn:l (' {'omhl'lo I 02S,4 742,3 1.1'<)0,6 1.217,7
(;rupo SHlerhr .. l'n<J,51 (6XO,1 ) (I H06,X) (I 197,X)
de MUla .. I' 1 m'r)o(la 147H,2 2,054,X I 142,9 1.351,S
(;rupo I'{'trohr:h 2 (I 09h,X) (9S.'i)) ((,fl9,21 (1,(UI/1I
(;mp'l "ktrohr:l-, (201',4) (579)) U27,I) (204,1)
(;rupo ('VRD
MIIlI\ttno do\ I ran"pOrll'\ 101','1 147,4 IIlS..1 50,1
Sl','rrtana (hll'l.lnl'lame'nto (1,1' 1 (1 S,H 211.4
{'araha (2,11
Suhlota! ." 5,111,0 \ 522,.1 ." H41,S
4 7 ,1 I 446) 162} 2S,I\
lotai ." 91\5,1' h 5.Q.J 1.6H4,6 21\7lU
Indll'e' ( 19XO-I OI)) ItltJ,O %,1
\lillor l'S $ meTe mlerno
Valol tl:S S 1 124.4
Indlrl' (]')fW-'IOtl) 1 (lO
Fonte: Sest, Relatrios anuais.
I Excluindo trigo, petrleo e derivados.
2 Excluindo petrleo e derivados.
Mercado Int(,fnO
Cr$ m!lhtl('\
[('!tI Rcah/ado
J ".1, ,(I 21'1,4
I.?H.' 115,1
1 44H.') I 16H,6
1591'1.1 14IC',n
(200,SI ( 140,5)
I SSS,7 I.OHO,O
(107),')1 (964.-')
3,<)1 X,! J
( 1.63I,S) (I 1'10,1)
( 1.17'1,61 ( 711,9)
WJl,l 7,l2,H
741,2 7/,
1 n.6J9,'I 9.0n,S
\.S,W,4 2')4(,.4
14170J 11 (,24,9
]2'),11
'/'),'i
!IJH2
tilre!a,
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14'1,0 7'),')
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(hO,OI (."S,HI
[ll1h,4 7S4,7
(I.()OO,O) (711',11
11 4 7,S 1,321',9
((1')2,S) (X94,O)
(."5.1,11 1
15;,'))
'/11,1 H,."
1111,' (,0,1
( 141',.") 15.1,(11
2795,2 2 \2H,f,
234,5 JI,7
1029,7 2.lhO)
7'l,1)
M('Tcado mterno
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(H43,7)
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(."711,0) (7{),2J
2.3,525,1\ lO 77'),.1
61\41,9 41\55,5
JO .16'),7 25,I114,X
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1911,2 120)! <)K2.9
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':7 )1 11J7 7710,2 47hH,5
':62 1\5
17 (1)4,7 1478M.7
(1 7,.1) 17,61 L12<),5) (.124.41
515,6 474,7 4 JX6A .3 697,2
(503,3) (467.21 f4 (\47,71 !3,464,5)
H25,') !)59,S 12\)45,5 11 <)70,5
()7X,()) IfJ)6,Oj Ih,M19,9) (fi 065,1)
( 190,Sl (147,1) (2,1\97,2/ 14,405,H)
11.\2,71 ((,7,4) (1,ldl,H) ( 1.499,6)
11\1,'1 H\O 15Xl,t) 1091,6
12S,\ 2,5 4 124,0 . .339,2
111O.!)) (44,71 i 179,6) (I 569,41
I '}()h,O 1 7.17,h 515XI) 44,913,4
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59,2
96,7
17,7
zadas pelo setor pblico federal no mesmo perodo. O que torna mais do que l-
cito concentrar a anlise no que se passou com estas importaes diretas.
Ainda nas ltimas linhas do quadro 1 pode-se observar que estas importa-
es sofreram uma queda de menos de 4070 de 1980 para 1981, mas nos dois anos
seguintes a queda foi muito acentuada. Em conseqncia, em 1983 o valor em
dlares correntes das importaes diretas do setor pblico federal correspondeu
a cerca de 59% do valor observado para o ano de 1980. Sem dvida isto consti-
tuiu um corte bastante profundo nas importaes, mas importante se ter em
mente que o ajuste do setor pblico federal neste aspecto foi ainda menos drsti-
co do que o da economia brasileira como um todo. Em 1983 as importaes to-
tais da economia - excluindo combustveis, lubrificantes e cereais - atingiram
apenas pouco mais de 51 % do valor observado em 1980.
As importaes diretas dos trs maiores grupos de empresas estatais - Pe-
trobrs, Siderbrs e Eletrobrs - perfaziam em 1980 mais de trs quartos do to-
tal de importaes diretas do setor pblico federal.
21
Durante o perodo de an-
lise, o valor em dlares correntes das importaes da Sidcrbrs sofreu um corte
total de aproximadamente 52%, o da Petrobrs cerca de 42% e o da Eletrobrs
pouco menos do que 30%. As importaes do gruro Acesita foram reduzidas
em mais de 95%.22
H, contudo, que se perguntar se. foi realmente a imposiao de tetos pela
Sest o fator responsvel pela acentuada reduo nas importaes do setor pbli-
co federal neste perodo. Esta no uma pergunta fcil, mas que pode ser ao me-
nos parcialmente respondida. Pode-se verificar em primeiro lugar, examinando-se
os totais do quadro 4 em discusso, que os tetos globais para importaes foram
sistematicamente muito superiores aos valores totais das importaes efetivamen-
te realizadas. A relao entre o total de importaes e o total dos tetos foi de cer-
ca de 78% tanto em 1981 quanto em 1982 e de 86% em 1983. Ademais, entre 1981
e 1983 o nico caso de violao de tetos foi o do Ministrio de Minas e Energia.
Em todos os trs anos as importaes do grupo Petrobrs superaram os limites

estabelecidos e em 1982 as importaes do grupo Eletrobrs foram ligeiramente
maiores do que o teto fixado. Em todos os demais ministrios, em qualquer um
dos anos considerados, no s os limites no se tornaram relevantes, como tam-
bm puderam ser em geral folgadamente respeitados. Note-se que os tetos apre-
sentados no quadro 4 so tetosfinais, j que houve vrios casos de renegociao
dos limites s importaes ao longo de um mcsmo ano.
23
No se trata, portan-
to, de tetos que de fato foram posteriormente afrouxados.
Parece claro que em geral foram de natureza diversa as restries que con-
dicionaram a evoluo das importaes do setor pblico federal e das suas em-
21 Como j se advertiu, no esto consideradas as importaes de trigo e petrleo e derivados.
22 O rpido crescimento das importaes da Caraba decorre das necessidades de matria-prima sur-
gidas com o incio de suas operaes industriais.
23 Ver, por exemplo, Brasil (I983b).
EMPRESAS ESTATAIS
57
presas estatais em particular. Antes que os tetos estabelecidos pela Sest se tOr-
nassem relevantes, estas outras restries o fizeram. Em primeiro lugar, no se
pode esquecer que o oramento Sest/lmportaes tem sido apenas uma parte
de um sistema muito mais complexo e detalhado de controle geral de importa-
es, produto a produto e empresa a empresa, que foi reforado a partir de 1982;
e que tem na Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil (Cacex) o seu
ponto focal. A efetividade deste sistema tem sido indiscutvel, tendo-se recorri-
do inclusive a uma simples ampliao da lista de produtos de importao proi-
bida. Ademais, a grave escassez de divisas no pior momento de crise impossibili-
tou o financiamento requerido de importaes, obrigando a que as mesmas fos-
sem adiadas ou se recorresse busca de substitutos no mercado interno. Final-
mente, e talvez mais importante, a severidade dos controles financeiros e da re-
duo da capacidade de investimento que foram impostos s empresas estatais
pela prpria Sest reduziram de tal forma a sua demanda de importaes, priRci-
palmente de bens de capital, que se tornou ociosa a imposio adicional de tetos
de importa..io a estas empresas.
5. Concluses
Neste artigo examinou-se em primeiro lugar o manejo da poltica de preos e ta-
rifas dos bens e servios produzidos pelas empresas estatais como instrumento
de combate inflao. Afirmou-se que a inexistncia de regras minimamente cla-
ras de reajuste destes preos e tarifas tem aberto um enorme espao para o ca-
susmo" que tem sido crescentemente aproveitado para a adoo de reajustes par-
ticularmente convenientes a curto prazo para a poltica antiinflacionria. Em-
bora existam consideraes tericas razoavelmente sofisticadas sobre o manejo
da poltica de preos e tarifas do setor produtivo estatal como instrumento de
combate inflao, este manejo no Brasil tem estado longe de resultar de consi-
deraes deste tipo e de ser deri vado de uma estratgia coerente de ao ao lon-
go do tempo. Muito ao contrrio, tem resultado de uma srie de decises ad hoc,
tomadas por autoridades preocupadas em simplesmente minimizar os efeitos des-
tes reajustes sobre as estatsticas de ndices de preos a cada ms.
Analisou-se a extenso da significativa reduo dos preos relativos dos bens
e servios produzidos por alguns dos principais segmentos do aparelho produti-
vo estatal federal que resultou desta manipulao de preos ao longo dos lti-
mos anos. Ainda que haja tambm evidncias de redues palpveis de custos
de produo nos setores analisados, tais redues por si s no justificariam que-
das to pronunciadas de preos relativos.
Chamou-se a ateno para as distores alocativas e distributivas que po.-
dem ser acarretadas por preos relativos de bens e servios produzidos pelas em-
presas estatais artificialmente deprimidos, afora as dificuldades financeiras que
impem a estas empresas e ao setor pblico de uma maneira geral. Especialmen-
te graves constituem o estmulo indevido demanda destes bens e servios e o
58 R.B.E.1/86
conseqente aumento dos requisitos de investimento, ao mesmo tempo em que
diminui a capacidade das empresas de financiar este esforo de inverso e mes-
mo os seus gastos de custeio. E, como j se afirmou, ironicamente os desequil-
brios financeiros que as empresas estatais passam a ter que enfrentar abrem es-
pao para que se atribua ineficincia destas empresas as razes da recalcitrn-
cia do processo inflacionrio.
No obstante o fracasso da experincia recente de manejo dos reajustes de
preos e tarifas como instrumento de combate inflao, muito pouco prov-
vel que tal manejo simplesmente deixe de ocorrer no futuro prximo. Tem ga-
nho fora a idia de que o atual processo inflacionrio brasileiro basicamente
de natureza inercial, o que concede uma racionalizao mais articulada recor-
rente tentao de manipulao dos chamados preos p blicos como instrumen-
to de combate inflao. No parece contudo haver muito espao adicional pa-
ra choques deflacionrios atra\s destes preos, sem que se agrave em muito as
distores e os desequilbrios financeiros mencionados anteriormente, e que se
corra o risco de se avanar, talvez de forma dificilmente reversvel, no sentido da
desarticulao das bases empresariais em que est estruturado o setor produti-
vo estatal da economia brasileira.
Em Werneck (1985a) h uma anlise detalhada da extenso de algumas mo-
dificaes importantes ocorridas nos investimentos e no padro de financiamento
das empresas estatais federais, em grande parte atribuveis ao manejo sistem-
tico destas empresas como instrumentos da poltica macroeconmica de curto
prazo, nos ltimos anos. parte outras modificaes da maior relevncia, cons-
tatou-se que alguns grupos, que desempenham papis estratgicos no sistema pro-
dutivo, no tm hoje condies de funcionar como empresas autnomas como
deveriam, por terem se tornado financeiramente inviveis em conseqncia do
aumento explosivo dos encargos financeiros incidentes sobre os seus passivos de-
nominados em moeda estrangeira.
Esta situao ter forosamente que ser enfrentada no futuro prximo.
Embora haja espao para uma correo na prtica quase sistemtica de reajus-
tamento irrealista de preos e tarifas dos bens e servios produzidos pelas em-
presas estatais, o que tem sido parte da poltica de combate inflao nos lti-
mos anos, no se pode esperar que as dificuldades financeiras a que se aludiu
possam ser remediadas por esta via. Eletricidade e produtos siderrgicos, para
tomar dois exemplos relevantes, constituem insumos da maior importncia no
sistema produtivo e - a menos que se queira gerar distores alocativas srias
- os seus preos tm que refletir basicamente custos sociais dp. produo. No
podem passar a incorporar todos os custos financeiros das empresas dos gru-
pos Eletrobrs e Siderbrs, que decorrem da utilizao passada destes grupos
na captao de recursos externos necessrios ao financiamento do balano de
pagamentos.
EMPRESAS ESTA TAIS
59
o que se impe se chegar ao ltimo estgio do processo de estatizao
da dvida externa brasileira, saneando-se financeiramente as empresas estatais,
transformando-se boa parte do seu capital de terceiros em capital prprio, a pr-
pria Unio assumindo os passivos em moeda estrangeira. Isto certamente per-
mitiria que estas empresas voltassem a funcionar como organizaes empresa-
riais de fato e pudessem desempenhar sem maiores entraves as funes para as
quais foram criadas.
Mas isto permitiria tambm algo da maior importncia, que a explicita-
o de um problema de cuja soluo a sociedade brasileira no pode se furtar.
A notria questo da transferncia de recursos reais para o exterior, imposta pelos
altos nveis de endividamento externo, envolve outra questo - menos not-
ria, mas extremamente relevante - que a da transferncia de recursos reais,
internamente economia, aos agentes que mantm estas posies devedoras.
No Brasil, a maior parte da dvida externa de responsabilidade direta ou indi-
reta do Estado. Isto significa dizer que a soluo da questo dos servios da d-
vida externa - sejam quais forem os termos a que finalmente se chegue nas ne-
gociaes com os credores - dever exigir, entre outras coisas, que a nvel in-
terno haja mecanismos adequados de transferncia ao Estado dos recursos reais
requeridos. Seja como for, a soluo desta questo da transferncia interna de
recursos reais ao Estado no deveria envolver as empresas estatais.
24
Examinou-se ainda, neste artigo, a experincia recente de controle direto
das importaes do setor pblico federal como forma de se reforar o processo
de ajuste da economia brasileira s dificuldades impostas pelo estrangulamen-
to externo. Verificou-se que, embora o valor em dlares destas importaes te-
nha sido acentuadamente reduzido, h evidncias de que foi de somenos impor-
tncia o papel do chamado oramento Sest/Importaes na obteno desta re-
duo. E[a decorreu muito mais das medidas gerais de controle de importaes,
produto a produto e empresa a empresa, administrado pela Cacex a nvel da eco-
nomia como um todo, e da severidade dos controles financeiros e do corte da
capacidade de investimento imposto s empresas estatais pela prpria Sest. A
sobreposio do controle de importaes pela Sest a estes outros controles se re-
velou em geral ociosa. O que evidentemente no significa dizer que os tetos fi-
xados pelo oramento Sest/Importaes no possam no futuro vir a se consti-
tuir em restries relevantes demanda de importaes das empresas estatais.
24 A estatizao da dvida externa, sem um equacionamento adequado da questo da transfern-
cia interna de recursos ao Estado, significou impor sobre o setor pblico a maior parte do nus do
ajuste por que teve que passar a economia brasileira nos ltimos anos. Ver Werneck (1986), para
uma anlise detalhada deste fato e de suas conseqncias.
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