Programa de Promoo da Reforma Educacional na Amrica Latina e Caribe Partnership for Educational Revitalization in the Americas

No. 33

Polticas de Reforma Educacional Comparao entre pases*

Robert R. Kaufman e Joan M. Nelson**

Agosto de 2005

* Texto elaborado com base no captulo 9 do livro Crucial Needs, Weak Incentives. Social Sector Reform, Democratization and Globalization in Latin Amrica. Kaufman, Robert e Joan Nelson (Editores), 2004. Baltimore e Washington, D.D.: Johns Hopkins University Press e Woodrow Wilson Center Press (http://www.press.jhu.edu/books/title_pages/8445.htm). Traduzido pelo Grupo de Trabalho sobre Descentralizao e Autonomia Escolar do PREAL, com autorizao de Johns Hopkins University Press. Foram includos no texto, notas de rodap para incluir referncias aos casos aos quais a anlise est baseada. Traduo para o portugus por Stella M.B.S.Telles, NEPP/UNICAMP.
** Robert R. Kaufman professor de Cincia Poltica na Universidade de Rutgers. Joan M. Nelson Senior Scholar do Woodrow Wilson Center do Smithsonian Institution , e Resident Scholar de School of International Service da American University. Os autores agradecem aos aportes de Javier Corrales, Merilee Grindle, Linda Larach, Maria Victria Murillo, Juan Carlos Navarro e Judith Tendler.

NDICE

INTRODUO O CONTEXTO DA REFORMA: O QUE TEM ACONTECIDO?

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ELENCO DE ATORES: REFORMISTAS, OPOSITORES E OS QUE NO SE ENVOLVEM 10 QUEM PRESSIONA PELAS REFORMAS? GRUPOS DE PODER E GRUPOS NEUTROS A CONEXO ENTRE POLTICAS E A CONSTRUO DE ALIANAS EM TORNO DA REFORMA EDUCACIONAL AS POLTICAS DE DESCENTRALIZAO DO SETOR EDUCACIONAL Inicio: Motivos para a Reforma Desenho Implementao OUTRAS REFORMAS E CAMINHOS QUE NO SE TOMARAM: PRIVATIZAO, AVALIAO, AUTONOMA ESCOLAR E PARTICIPAO DOS PAIS CONCLUSO BIBLIOGRAFA 10 11 16 17 17 18 19

20 22 24

INTRODUO Durante muito tempo, a deficiente cobertura e a baixa qualidade da educao pblica latinoamericana tem sido vistas como algumas das principais causas do lento crescimento econmico e da desigualdade na distribuio da renda. A partir da Segunda Guerra Mundial, muitos

As prioridades do gasto pblico favoreceram a educao superior, uma modalidade que refletiu as preferncias e o poder de influncia das famlias de mdia e alta renda, com possibilidades de enviar os seus filhos s escolas privadas primrias e secundrias (Birdsall, Londoo, e OConnell 1998; Paul e Wolfe 1996). No Chile, Costa Rica, Repblica Dominicana e Uruguai, a quinta parte mais rica da populao recebeu mais de 50% dos subsdios para educao superior, enquanto que a quinta parte dos mais pobres recebeu apenas uns 10% (Banco Mundial, 79). No incio dos anos noventa um nmero crescente de economistas, analistas de polticas pblicas, e instituies internacionais de financiamento,

governos decidiram contratar mais professores e construir novas escolas; como consequncia, no inicio dos anos oitenta, a maioria das crianas em idade escolar havia ingressado nos primeiros nveis do primrio e o analfabetismo dos adultos havia sido reduzido de 34% para 13% (Puryear 1997, 4). Entretanto, apesar destes esforos, a qualidade, a eficincia e a equidade do servio educacional permaneceram baixas. As deficincias na qualidade se viram refletidas em vrias modalidades problemticas. Os ndices de repetncia e evaso foram altos em relao ao Produto Interno Bruto. No inicio dos anos noventa, um em cada dois estudantes repetia o primeiro grau, e a mdia da mo de obra urbana apenas alcanava cinco anos de escolaridade, um nvel bastante baixo em relao ao alcanado pelos pases de rendimentos medianos em outras regies (IDB 1998, 45; PREAL 2001, 8; Birdsall y Londoo 1998, 115). Ainda quando as desigualdades de gnero se reduziram consideravelmente no perodo 1960-90 (PREAL 2001, 10), houve diferenas marcadas em outros nveis. Mantiveram-se grandes

comearam a prestar ateno na necessidade de melhorar a qualidade, a equidade e a eficincia da oferta. Estas preocupaes refletiram antigas convices de economistas, orientados ao

mercado e preocupados pela importncia de investir no capital humano, as quais foram reforadas pela crescente brecha que existiu entre as sociedades latino-americanas e as do Oriente Asitico durante os anos oitenta e noventa (Banco Mundial 1993). Neste documento foram

comparados diferentes casos e examinaram-se alguns dos fatores que determinam as similitudes e diferenas entre pases . necessrio assinalar que muitas das deficincias nos setores educacionais da Amrica Latina so produtos de fatores estruturais sobre os quais os reformadores tem tido muito pouca incidncia. A distribuio desigual de ativos e rendimentos que caracteriza a maioria das latino-americanas tem sido causa subjacente assim como de efeito de muitos dos problemas que se apresentaram. O alto
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desigualdades entre a populao rural e a urbana, entre as regies ricas e pobres de cada pas, e entre as diferentes categorias de renda. Nos casos mais favorveis (Argentina e Uruguai), os 20% mais ricos da populao contavam com aproximadamente o dobro de escolaridade que os 20% mais pobres; nos casos menos favorveis

(Brasil y Mxico), a proporo era de 4 para 1 (PREAL 2001, tabela A-12).

1 Os outros captulos da segunda parte do livro editado por Kaufman y Nelson tratam dos esforos realizados em contextos nacionais particulares para enfrentar as necessidades da educao primria e secundria. O livro se divide em trs sees; Parte 1: Polticas da reforma do setor sade; Parte 2: Polticas da reforma do setor educao; e Parte 3: Concluses. (Nota do tradutor da verso em ingls para o espanhol)

vis na distribuio de renda tem aumentado a propenso dos grupos de alta renda a evadir impostos destinados a educao pblica, deixando as famlias localizadas nas categorias de renda mais baixas com menos recursos para atenuar os custos da educao. As caractersticas do mercado de trabalho debilitaram ainda mais os incentivos para que as famlias pobres mantivessem os seus filhos na escola. O setor exportador de produtos primrios na Amrica Latina no tem requerido de uma grande proviso de mo de obra qualificada e as oportunidades de emprego nos setores de substituio de importaes tm sido limitadas. Por ltimo, as baixas expectativas de retorno da educao tm contribudo para aumentar as taxas de desero do nvel de educao primria (Birdsall y Londoo 1998). As deficincias organizacionais e financeiras da oferta educacional tambm contriburam para o dficit em qualidade e para o baixo desempenho. Grande parte da crtica que surgiu nos anos oitenta e noventa esteve dirigida excessiva

contratao e designao dos professores e diretores. Os sistemas escolares, entretanto, se caracterizam por um baixo nvel de accountability
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, pouco

espao para a inovao e experimentao no nvel local, e pela ausncia de incentivos para que os diretores e professores buscassem uma melhoria em suas prticas pedaggicas. Neste documento se compararam os esforos encaminhados para corrigir estas deficincias a partir de alguns estudos de caso . A primeira seo esquematiza o surgimento de uma ampla variedade de propostas de reforma que entraram na agenda poltica durante os anos oitenta e noventa e a medida de como estas foram efetivamente postas em marcha. Na seo seguinte feita uma resenha sobre a identidade, preferncias e recursos dos principais atores envolvidos nestes esforos reformistas. A diviso dos atores se agrupa em categorias paralelas: os proponentes, os oponentes e os imparciais. A identidade e os recursos destes atores mudam no decorrer do processo poltico, mas assim como no setor de sade, o poder dos grupos partidrios do status quo teve a tendncia de predominar sobre o dos atores cujos interesses primordiais estavam na melhoria da qualidade da educao. Na seo final se identificaro os fatores que favorecero ou obstaculizaro o desenho e a implementao empreendero das reformas. Muitos pases como
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centralizao, rigidez organizacional e influncia poltica nas hierarquias do setor educacional. Para ser preciso, nem todos os sistemas escolares estavam nacional. totalmente Entre os centralizados pases no nvel neste

includos

documento, na Argentina, Brasil e Colmbia, os governos locais haviam adquirido considerveis responsabilidades financeiras e administrativas no interior dos governos federais. No Mxico,

iniciativas

incrementais,

Venezuela e Nicargua as decises estavam muito mais centralizadas, ainda quando os sistemas locais co-existiam com sistemas estatais nos dois primeiros pases. Apesar destas diferenas, os governos centrais de todos estes pases mantiveram uma significativa autoridade discrecional em temas tais como a transferncia de fundos, proviso de livros de texto, materiais de ensino e currculo. Os polticos e lderes sindicais controlaram, em geral, a

melhorias na capacitao dos professores e modernizao dos currculos de, pouco que no

controversos, em termos relativos,

desafiavam diretamente os grupos de interesses

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Neste texto se empregar o termo accountability como equivalente expresso prestao de contas. (Nota do tradutor da verso em ingls para a verso em espanhol). No Brasil, o termo tem sido traduzido como responsabilizao. (Nota do tradutor da verso em espanhol para a verso em portugus)

Os estudos de caso que se incluem no livro so: Mxico, Argentina, Colombia, Brasil, Costa Rica, Per, Nicaragua e Venezuela.(Nota do tradutor)

envolvidos. As reformas mais amplas, obviamente, foram muito mais difceis. Assim, ainda que nos anos noventa debateram-se propostas de reforma mais ambiciosas e de maior controvrsia,

vrios pases replicaram esta idia em nvel nacional. Na Argentina, por exemplo, o Congresso Nacional de Educao convocado em 1987, foi cenrio de um dos debates mais compreensivos sobre reforma educacional jamais visto neste pas . Os casos de Venezuela e Colmbia descrevem de maneira similar a organizao de extensas
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orientadas para a reestruturao do setor, a maioria dos governos concentraram seus esforos em um nico aspecto: a transferncia de recursos e responsabilidades aos governos sub-nacionais. A nfase dada a estes aspectos da reforma educacional se deve porqu estes fazem parte de uma agenda poltica maior apoiada por poderosos atores cujos principais interesses se encontravam fora do setor educacional. Foi dada uma prioridade menor s propostas de reforma que no podiam ser abordadas desta forma, como por exemplo, a avaliao de rendimento, a autonomia escolar e a vigilncia da comunidade,

discusses entre especialistas em educao e lderes cidados sobre a necessidade de uma reforma educacional. O debate poltico no s deu prioridade a educao, seno que, alm do mais, introduziu idias novas e muito controvertidas sobre as reformas. Os reformadores alm de reclamar pelo aumento de recursos e medidas para melhorar o currculo e a pedagogia, buscavam grandes mudanas na

O CONTEXTO DA REFORMA: O QUE TEM ACONTECIDO? As reformas examinadas a partir dos estudos de caso se desenvolveram em contextos

organizao

financiamento

do

servio

educacional, com o propsito de fortalecer os incentivos ao desempenho e responsabilizao por parte dos professores e administradores escolares. Ao mesmo tempo, e dentro de um clima geral de preocupao pela gesto macroeconmica, o debate se concentrou em encontrar esquemas que tornassem mais

caracterizados por um crescente interesse no nvel internacional e local por melhorar o rendimento dos estudantes na regio . A importncia da educao para o desenvolvimento foi ressaltada na
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eficientes os sistemas educacionais. Sobressaram idias como: os Bnus e as Escolas Charter ,

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Conferncia Mundial de Educao financiada pela UNESCO ocorrida na Tailndia em 1990, assim como em numerosas nos anos conferncias seguintes, regionais na

contratao

externa

de

funes

especficas, a determinao de pagamentos e aumentos com base no mrito, os exames nacionais padronizados e sua utilizao como ferramenta para avaliar o desempenho tanto das escolas como dos professores e alunos (e o acesso pblico aos resultados dos exames), a

realizadas

tambm

Conferncia de Chefes de Estado e de Governo das Amricas efetuado em Santiago em 1998. Nessa dcada, a inverso na educao se converteu em uma das principais prioridades do Banco Mundial, do Banco Interamericano de Desenvolvimento financeiras e de outras Muitos instituies congressos,

internacionais.

conferncias e estudos que se realizaram em

Captulo 1, Multiple Preferences, Variables Strengths: The Politics of Education Reform in Argentina, por Javier Corrales.

Nesta seo do documento e nas posteriores, as referncias sobre as experincias em pases especficos esto baseadas em estudos de caso, a menos que se especifique o contrrio.

O vouchers so uma forma de financiamento da educao mediante a entrega de bnus ou bolsas aos estudantes de poucos recursos para que freqentem escolas privadas. Os charter schools so escolas de acesso e financiamento pblicos administrados por privados, independentemente da autoridade local. (Nota do tradutor).

autonomia escolar e a participao da comunidade e dos pais de famlia. Duas idias promoveram o interesse na educao no nvel nacional e internacional. A primeira respaldada especialmente pelo Banco Mundial e outras organizaes internacionais foi a

educao ocupou o primeiro posto na Venezuela e o segundo na Argentina, Mxico, Nicargua e Per entre os problemas mais importantes que

enfrentava o pas. Igualmente, no ano 2000, ocupou o primeiro lugar em vrios pases no includos nestes grficos: Bolvia, Costa Rica, Equador, Guatemala, Honduras e Paraguai. Durante o mesmo ano, a educao ocupou o terceiro lugar na Colmbia, abaixo dos ndices do mercado de trabalho e violncia poltica. Em todos os pases, o grosso da opinio pblica deu claramente maior importncia educao do que a outros assuntos sociais como a sade, o que pode ter se refletido na base eleitoral para adiantar processos de reforma. A luz destes antecedentes, efetivamente, quanto da educao foi reformado? Tal como se ver mais adiante, a ampla prioridade e ateno pblica que se deu educao no se traduziu diretamente em polticas pblicas especficas. Apesar de certa evidncia emprica que indica que as transies democrticas conduziram a um incremento nos gastos em educao (Kaufman y Segura- Ubiergo 2001), a conexo com reformas organizacionais especficas muito menos clara. Uma razo explicativa que em que pese a existncia de uma avalanche de propostas e experincias piloto os amplos debates entre os cidados no deram resultado em uma agenda coerente de mudana educacional. Os consensos sociais dos atores interessados na poltica educacional no conseguiram ir mais adiante de compromissos sobre princpios amplos tais como responsabilizao, equidade e eficincia. Por outro lado, os especialistas no conseguiram colocar-se objetivos de ou acordo nas na priorizao que destes

importncia da educao para o desenvolvimento. Aqui importante mencionar que os debates sobre a educao no caminhavam juntos com os assuntos do ajuste fiscal. Efetivamente, na maioria dos casos analisados neste texto, a reforma educacional esteve associada com o aumento de gastos e, diferentemente das reformas do setor de sade, no se relacionou com polticas de ajuste estrutural como a reduo de impostos ou a privatizao das penses. Pelo contrrio, a nfase outorgada educao parece ter derivado de uma ampla convico de que o investimento no capital humano era essencial para a modernizao, a reduo econmica da pobreza dos e a competitividade nos mercados

pases

internacionais, cada vez mais globalizados. A democratizao de muitos pases tambm impulsionou o crescente interesse na educao. Discusses cvicas de incluso, organizadas na Argentina, Colmbia e Venezuela, refletiram a convico de que a educao era essencial para aprofundar sondagens ou de consolidar opinio a democracia. realizadas As pelo

Latinobarmetro proporcionaram uma idia clara sobre o grau em que a opinio pblica considerava que a educao era um dos maiores desafios que seus pases enfrentavam (os resultados so mostrados nas tabelas de 1 a 3). No surpreendente que a maior parte dos entrevistados identificou os temas relacionados com o mercado de trabalho como os mais significativos,

medidas

permitiriam

especialmente durante a crise econmica de 2002. Entretanto, em perodos mais tranquilos, como no ano 2000, porcentagens importantes (entre 10% e 20%) tambm identificaram a educao como um tema primordial. Como se pode ver na tabela 3, a

alcanar-los. Alm disso, como se ver mais adiante, surgiram poderosos obstculos polticos e institucionais com respeito implementao das mudanas no setor. Ainda no princpio dos anos noventa existia um

amplo menu de estratgias a disposio de educadores e reformistas (Gajardo 1999, 10). O impulso que resultou deste crescente interesse foi mais alm da retrica. Como j se indicava, muitos pases embarcaram em uma ampla

em

uma

escala

relativamente

baixa.

Tais por

mudanas

foram geralmente especialistas

promovidas em

planejadores

poltica,

educadores, e outros atores do setor; e avanaram graas ao povo ou, pelo menos, devido ausncia de uma forte oposio dos grupos de poder envolvidos.

variedade de mudanas no sistema educacional,

TABELA 1 DADOS DE PESQUISA SOBRE OS PROBLEMAS MAIS IMPORTANTES QUE CADA PAS ENFRENTA, 1998 (PORCENTAGEM) Problema Educao Sade Mercado de Trabalho (a) Crime e Drogas Corrupo Pobreza Inflao Violncia Poltica Outros (c ) No sabe
(b)

Argentina 18,8 1,7 47,8 8,6 9,8 3,9 0,8 3,7 3,9 0,4

Brasil 6,4 8,9 49,9 15,9 5,5 3,9 0,9 4,5 3,9 0,2

Colombia 9,4 2,7 33,9 2,6 6,9 5,8 3,3 32,3 3,3 0,0

Costa Rica 15,7 0,6 20,9 19,5 13,5 6,6 7,7 4,5 10,1 0,0

Mxico 6,3 2,4 28,0 11,5 8,7 8,8 21,1 2,7 10,2 0,3

Nicargua 17,1 2,4 42,4 9,0 8,3 7,8 5,8 1,8 4,2 0,7

Per 11,7 1,4 58,5 4,4 3,3 10,7 2,5 3,2 3,3 0,9

Venezuela 28,1 8,1 18,8 8,8 14,3 3,4 9,0 2,5 4,5 0,5

(a) Combina perguntas sobre salrios baixos, condies do mercado de trabalho, desemprego e oportunidades para jovens (b) Combina perguntas separadas sobre o crime e as drogas (c ) Combina perguntas sobre meio ambiente e outras Fonte: Dados do Latinobarometro, 1998; adaptado de Grindle (2002, tabela 2.13)

TABELA 2 DADOS DE PESQUISA SOBRE OS PROBLEMAS MAIS IMPORTANTES QUE CADA PAS ENFRENTA, 2000 (PORCENTAGEM) Problema Educao Sade Mercado de Trabalho (a) Inflao / alta de preos Pobreza Crime e Drogas (b) Corrupo Terrorismo / Violncia Poltica Moradia e ambiente ( c) Outros No sabe, no responde Argentina 17,5 1,4 46,5 5,0 3,4 12,6 12,5 2,9 1,1 1,2 0,4 Brasil 9,5 5,3 47,0 1,7 3,7 15,0 9,6 5,3 1,0 0,3 1,0 Colombia 14,6 1,2 29,0 1,4 4,6 2,8 8,6 35,5 1,2 0,3 0,5 Costa Rica 16,4 1,0 18,9 14,0 8,3 19,8 14,3 1,0 4,7 0,6 1,1 Mxico 12,7 3,0 29,4 11,8 9,9 11,3 11,1 4,1 4,3 1,7 0,8 Nicargua 21,7 1,5 37,4 1,5 9,5 11,5 13,7 0,9 0,9 0,7 0,8 Per 17,0 1,0 60,0 2,0 6,0 0,0 3,0 4,0 0,0 0,0 0,0 Venezuela 31,3 2,2 28,5 5,4 5,4 14,2 5,0 3,2 3,1 0,8 1,0 Total 21,2 2,5 36,1 4,5 7,1 11,6 9,1 4,7 2,0 0,5 0,7

(a) Combina perguntas sobre desemprego, instabilidade no mercado de trabalho, baixos salrios e oportunidades para os jovens (b) Combina perguntas separadas sobre o crime e as drogas (c ) Combina perguntas sobre moradia e meio ambiente Fonte: Dados do Latinobarometro, 2000; em Graham e Sukhtnakar (2004)

TABELA 3 DADOS DE PESQUISA SOBRE OS PROBLEMAS MAIS IMPORTANTES QUE CADA PAS ENFRENTA, 2002 (PORCENTAGEM) Problema Educao Sade Mercado de Trabalho (a) Inflao / alta de preos Pobreza Crime e Drogas (b) Corrupo Terrorismo / Violncia Poltica Moradia, transporte e ambiente ( c) Direitos Humanos Discriminao Outro ou no responde No sabe, no responde Argentina 6,3 2,0 44,8 4,7 10,5 6,5 17,9 2,0 0,6 3,3 0,1 1,3 0,2 Brasil 2,8 3,5 42,0 1,6 5,9 2,6 6,2 5,7 2,0 1,9 1,4 0,4 0,8 Colombia 3,0 0,6 36,3 1,8 4,1 1,8 4,8 43,3 1,3 1,7 0,0 0,6 1,0 Costa Rica 1,8 0,7 29,8 9,5 11,4 2,5 11,5 1,2 38,8 1,7 0,8 0,9 1,3 Mxico 7,9 0,3 41,2 4,6 11,8 15,4 10,7 2,6 2,6 2,0 0,0 0,7 0,5 Nicargua 1,1 1,3 49,6 1,5 9,8 3,8 27,3 1,3 1,1 0,5 0,0 1,6 1,2 Per 5,0 1,0 60,0 2,0 13,0 0,0 6,0 3,0 0,0 1,0 0,0 0,0 2,0 Venezuela 5,9 1,0 60,0 2,0 13,0 0,0 6,0 3,0 0,0 1,0 0,0 0,0 2,0 Total 3,8 1,3 46,4 3,8 10,3 11,3 11,4 5,7 2,0 1,7 0,3 0,9 1,1

(a) Combina perguntas sobre desemprego, instabilidade no mercado de trabalho, baixos salrios e oportunidades para os jovens (b) Combina perguntas separadas sobre crime, drogas e o consumo das drogas (c ) Combina perguntas sobre moradia, transporte e meio ambiente Fonte: Dados do Latinobarometro, 2000; em Graham e Sukhtnakar (2004)

Uma das medidas que conseguiu maior adeso foi a ampliao da cobertura dos programas de educao pr-escolar
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abandonadas tambm fizeram parte dos esforos reformistas na Argentina, Brasil e Colmbia, assim como na Bolvia, Chile, Repblica Dominicana, Costa Rica, Guatemala, Paraguai, Peru e Uruguai (PREAL 2001). Um exemplo o programa P-900 dos anos noventa no Chile, atravs do qual se realizaram grandes esforos nas 900 escolas de menor rendimento, aquelas que em sua maioria localizavam-se nas zonas rurais extremamente pobres. Estas escolas receberam superviso especial, apoio, melhorias materiais e melhoria das instalaes, assim como aperfeioamento dos professores. Adicionalmente lhes foi proporcionado alguns incentivos de competncia (Angell 1996). Dados do PREAL sobre as reformas educacionais mencionam a implementao de reformas curriculares na Argentina, Brasil e Mxico, e igualmente no Chile, Repblica Dominicana, Costa Rica e Uruguai, e o desempenho de programas de

mediante

programas

complementares . Pesquisas realizadas nos anos noventa evidenciaram a importncia da educao cedo na infncia (tanto quanto a nutrio) para seu futuro desempenho. Alm disso, os programas prescolares no ameaavam aos programas nem j criavam existentes; inconvenientes

inclusive, em alguns casos, podem ter aumentado oportunidades para o clientelismo. O ingresso no nvel pr-escolar se quintuplicou na Colmbia entre 1980 e 1997 e se quadruplicou no Brasil e Nicargua no mesmo perodo (Rama 2002, tabela 6). Para a regio no seu conjunto, o ingresso na etapa pr-escolar aumentou de 44% 54% da populao em idade escolar nos anos 90 (Wolff e De Moura Castro 2003, 186). Os programas focalizados na populao mais desfavorecida, que incluram a entrega de

capacitao

docente

na

Argentina,

Brasil,

Colmbia e Nicargua assim como no Chile, Repblica Dominicana, Costa Rica, Guatemala e Uruguai. Algumas destas medidas provocaram fortes

materiais, equipamentos e melhor infra-estrutura nas escolas em zonas muito pobres ou,

7 Programas que provem servios adicionais aos j disponveis e que no interferem com estes. (Nota do tradutor).

debates polticos e tcnicos; por exemplo, o uso de

materiais de apoio por parte dos professores no Chile provocou crticas por parte de grupos sindicais e profissionais. A expanso e melhoria da capacitao docente, as mudanas nas tcnicas pedaggicas, o uso de provas, a modernizao dos currculos e dos livros de texto, tambm tiveram algum potencial para gerar reaes fortes nos crculos profissionais ainda que somente os temas de currculo e livros de texto foram suficientes para desencadear grandes batalhas polticas. Tambm, foi o caso das reaes nacionalistas e ideolgicas frente s mudanas curriculares propostas no Mxico. Todavia o alcance e a intensidade das reformas dependeram principalmente do nvel de compromisso e da capacidade Educao. Assim como no setor de sade, em vrios pases as reformas qualitativas
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autoridade conjunto, e

estabelecidas tampouco

no

setor os

em

seu

afetaram

direitos

adquiridos pelos professores nem por outros especialistas da educao. Frequentemente, estes passos foram levados a cabo atravs de decises ministeriais que no requeriam de uma legislao ou de um decreto formal. Em sntese, puderam voar por baixo da tela do radar poltico. Potencialmente, os efeitos cumulativos destas reformas podem, com o tempo, produzir melhorias importantes nos resultados educacionais, e em alguns casos, ganncias polticas substanciais para os governos envolvidos. Por outro lado, as reformas de mudana

de

liderana

do

Ministrio

da

incremental podem ser vulnerveis a uma reverso se no se reforam com as mudanas em outros aspectos do sistema, ou se produzem mudanas significativas nas equipes dos ministrios que conduzam a retirada do apoio poltico necessrio para levar a cabo estas transformaes . Mais alm das mudanas de foco incremental, alguns dos pases de nossa anlise administraram
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do tipo incremental

estiveram acompanhadas por um aumento nos investimentos em construo, equipamentos e materiais. Por exemplo, a Argentina traou o objetivo de dobrar em cinco anos o investimento na educao primria e secundria. Ainda que os incrementos nos gastos no sejam por si s reformas, podem ser um importante complemento, especialmente se tem em conta que as presses fiscais dos anos oitenta tinham congelado os investimentos do setor. Assim como com os programas complementares do setor da sade, estes passos no significaram reorganizaes importantes no setor educacional e no desafiaram diretamente os fortes interesses dos grupos de poder. Geralmente no

reformas mais controversas nos aspectos centrais do setor educacional, apesar de sempre haver nos diferentes pases, uma variao substancial com respeito aos temas considerados e ao grau em que efetivamente foram implementados. A tabela 4 d conta dos principias passos das reformas em cada um dos seis casos estudados. Vrios aspectos importantes saltam vista. Um deles o tema de uma reforma importante que foi a descentralizao de alguns dos componentes do sistema educacional com relao aos governos sub-nacionais. Em pelo menos quatro dos seis casos (Argentina, Colmbia, Mxico e Venezuela), este foi o aspecto mais notvel na agenda poltica, que requeria da aprovao legislativa. De alguma maneira o caso do Brasil foi diferente, j que parte

ocasionaram uma reestruturao importante no nvel financeiro, no tocaram as linhas de

As reformas qualitativas fazem referncia quelas reformas cujo foco era aumentar a eficincia, e otimizar o funcionamento do sistema educacional como, por exemplo, disposies com relao ao manejo de pessoal, currculos, livros de texto, etc. (Nota do tradutor)

No livro The Political Dynamics of Reform, por Kaufman e Nelson, os autores se referem s circunstncias para que o ritmo das reformas de corte incremental possam ser sustentveis.

da responsabilidade sobre o funcionamento das escolas primrias e secundrias, j se encontrava sob a responsabilidade dos governadores e dos prefeitos. Contudo, assim como nos outros pases, um tema chave das reformas educacionais brasileiras foi como conseguir ajustar a redistribuio dos recursos e das responsabilidades entre os nveis de governo, de tal maneira que se modificaram os incentivos no interior do setor educacional. Houve, de fato, considerveis diferenas nos objetivos e alcances da descentralizao nestes pases. As motivaes iam desde esforos para desconcentrar e reduzir os gastos do governo central (Argentina) at uma maior preocupao por fazer o sistema mais equitativo e eficiente, nos outros casos. Os resultados tambm foram

reformas. Como ressalta Gershberg10, todavia pelo contexto nas reformas focalizadas at a gerao de uma crescente autonomia escolar, os motivos so diferentes de outros orientados a determinar quem tem a responsabilidade da educao desde os mais altos at os mais baixos nveis de governo. Finalmente, a tabela 4 nos mostra um nmero importante de caminhos que no foram levados em considerao. Apesar da ateno que a literatura tem dado as reformas radicais dos servios educacionais no Chile sob o governo de Pinochet, a privatizao da educao e os vouchers tm estado, em geral, fora de discusso ainda quando na Venezuela os sindicatos ampliaram o espectro da privatizao para bloquear modestas propostas de promoo das charter schools. De modo similar, se bem que vrios pases comearam a desenvolver avaliaes de rendimento nos anos noventa, a participao real em provas

bastante variados. Na Colmbia, por exemplo, a ambigidade dos mandatos constitucionais e a falta de clareza nas medidas legislativas

provocaram confuses sobre o financiamento e linhas da autoridade educacional. Na Venezuela, a descentralizao foi autorizada pelos legisladores, mas nunca foi implementada em toda sua extenso. De qualquer modo, em todos os casos, grande parte da dimenso poltica da reforma educacional girou em torno de assuntos relacionados com a descentralizao e o federalismo fiscal.

padronizadas, regionais ou internacionais, foi muito reduzida (Tiana Ferrer 2000), e os resultados destas e outros exames, raramente foram usados como ferramentas para avaliar e recompensar o desempenho de escolas e professores (Gajardo 1999, 10). No Mxico e no Brasil os governos reverteram iniciativas de cobrana de custos de matrcula para a educao superior, idia que nem sequer pode se por a prova em outros pases. Finalmente, talvez, o fato mais importante que

Um segundo ponto de interesse comparativo caso de Nicargua, onde se deu grande

iniciativas para se introduzir incentivos e poltica de remunerao por desempenho nos estatutos que determinam o pagamento e a promoo dos professores, foram bloqueadas ou abortaram antes do tempo.

importncia autonomia escolar e a participao comunitria sobre a descentralizao at os governos locais. Isto tambm se sucedeu em provncias ou municipalidades de pases mais extensos territorialmente como o estado de Minas Gerais no Brasil, em parte pelas oportunidades criadas a partir de um processo mais amplo de descentralizao. Mas a Nicargua foi o nico dos seis pases em que a autonomia escolar formou parte integral do programa governamental das

10 Empowering Parents while Making Them Pay: Autonomous Schools and Education Reform Processes in Nicaragua, por Alec Ian Gershberg.

Reforma Descentralizao

Autonomia Escolar

Participao comunitria e de pais

Uso de Avaliaes

TABELA 4 PERFIL DAS REFORMAS EDUCACIONAIS EM SEIS PASES, 1990 Colmbia Brasil Argentina Mxico Venezuela Descentralizado Descentralizado; Escolas Colgios de nvel No perodo de em uso de incentivos secundrias primrio e Carlos Andrs departamentos e fiscais para reduzir descentralizadas alguns de Perez, municipalidades a desigualdade at as secundrio descentralizao mas de baixa no financiamento provincias descentralizados voluntria com efetividade e motivar programas nos estados muito pouco para os pobres e com resultados alcance outros programas variados No parte da Muito pouco No parte do No parte do Elemento reforma, mas impulso no programa programa limitado no um elemento nvel nacional; nacional; grande programa de importante em grande componente Escolas Integrais Bogot componente em San Luis (Mrida) e da em Minas Gerais Associao Venezuelana de Colgios Catlicos Nenhuma Grande componente Componente Disposio Legal Elemeno muito no programa de (no muito modesta, mas modesto no Minas Gerais importante?) no funciona programa de muito limitado no no programa Mrida resto do pas de San Luis Nenhum para Nenhum para Nenhum para Nenhum para Nenhum para propsitos de propsitos de propsitos de propsitos de propsitos de avaliao das avaliao das avaliao das avaliao das avaliao das escolas ou de escolas ou de escolas ou de escolas ou de escolas ou de polticas polticas polticas polticas polticas pblicas pblicas pblicas pblicas pblicas

Nicargua Sem descentralizao (mas grande autonomia escolar)

Elemento principal no programa nacional de Escolas Autnomas

Principal elemento no programa de colegios autnomos Nenhum para propsitos de avaliao das escolas ou de polticas pblicas

ELENCO DE ATORES: REFORMISTAS, OPOSITORES E OS QUE NO SE ENVOLVEM

QUEM PRESSIONA PELAS REFORMAS?

Apesar do evidente interesse dos cidados em receber uma melhor oferta educacional, ao longo

So muitos os fatores que explicam as similitudes e diferenas que existem entre os pases, com respeito aos alcances e os tipos de reformas educacionais implementadas. O primeiro passo para analisar os padres existentes identificar os atores relevantes do processo, seus recursos e seus interesses, que podem mudar

dos anos noventa a categoria de atores que efetivamente pressionou para que se dessem mudanas especficas, foi bastante limitada. Em geral, as iniciativas surgiram de especialistas do setor provenientes de organizaes nacionais e internacionais, de funcionrios pblicos

responsveis de reformas macro-econmicas e, em alguns casos, de presidentes e alto pessoal de governo. Em pelo menos dois casos, Nicargua e Brasil, os principais proponentes foram os

consideravelmente medida que as polticas passam do desenho para a implementao. No obstante, possvel identificar atores que so particularmente importantes em vrios pontos do processo de reforma, seja como promotores ou como opositores das propostas. Ou ainda, como atores que no se envolvem de maneira

Ministros da Educao, que chegaram ao cargo, aps terem percorrido uma longa carreira como analistas do sistema educacional e eram

defensores de medidas que buscavam melhorias na qualidade. Na Venezuela, o Ministro da

esperada.

10

Educao

designado

pelo

Presidente

Rafael

educacionais. Estas organizaes contriburam para voltar ateno aos temas educacionais, proporcionando fundamentalmente informao relacionada e assessoria com as

Caldera (1993-98) tambm havia sido defensor da reforma educacional durante um longo tempo, apesar do principal ter vindo impulso de para a no

descentralizao

pessoas

experincias de outros pases e regies. O financiamento externo tambm brindou um apoio importante nos casos em que os reformadores locais conseguiram obter apoio poltico, e tanto o Banco Mundial como o Banco Interamericano de Desenvolvimento prestaram respaldo financeiro e assistncia tcnica em vrios casos. Com a possvel exceo da Nicargua, as organizaes internacionais de financiamento no lideraram o lanamento nem o desenho programas de reforma. Pelo contrrio, na maioria dos casos, os atores locais foram centrais tanto na iniciativa como no desenho dos programas .
12

especializadas da Comisso Presidencial para a Reforma do Estado (COPRE) (Navarro 2000). Em alguns casos, a reforma educacional foi apoiada por funcionrios vinculados aos

Ministrios das Finanas, cujas carreiras estavam na rea de polticas macroeconmicas e, no na rea da educao. Vale a pena destacar o fato de que ainda quando em geral a principal preocupao de tais funcionrios era a eficincia, a descentralizao quase nunca esteve motivada pelo objetivo de aliviar as presses ao pressuposto nacional. Somente na Argentina, este ltimo foi um objetivo central; e ainda nesse pas os governos locais e os sindicatos de professores conseguiram forar o poderoso Ministro de Fazenda para que se comprometesse a um aumento de recursos destinados a educao. No Mxico, onde os funcionrios macroeconmicos tambm lideraram a iniciativa de reforma, o Presidente Salinas e seu Ministro da Educao Zedillo, pareciam ver a descentralizao no como uma forma para economizar recursos pblicos, seno como um passo necessrio para fazer competitiva a
11

GRUPOS DE PODER E GRUPOS NEUTROS (IMPARCIAIS)

Os sindicatos de professores esto entre os grupos de interesses mais visveis e importantes dos sistemas educacionais e existentes, e em geral tm um amplo poder poltico em defesa de seus interesses. Durante os anos 50, 60 e 70 os sindicatos de professores apoiaram fortemente a expanso da educao primria, a qual contribuiu para aumentar significativamente a filiao sindical assim como sua influncia poltica. Em quase todos os pases, os trabalhadores do setor educacional constituem uma das duas maiores categorias de empregados do setor pblico (a

economia mexicana. Como assinala M. Grindle , os gastos em educao aumentaram durante este perodo presidencial. Os gastos como

porcentagens do Produto Interno Bruto, tambm aumentaram significativamente durante a dcada dos noventa no Brasil e Colmbia e sutilmente na Venezuela. Organizaes internacionais de financiamento, especialmente o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, brindaram uma terceira fonte de apoio s reformas

segunda

sade).

Ao

contrrio

dos

trabalhadores do setor sade, a totalidade da

12

Captulo 10, Interests, Institutions, and Reformers: The Politics of Education Decentralization in Mexico, por Merilee Grindle.

11

Estas concluses so consistentes com os resultados de importantes estudos estatsticos que tambm mostram que os programas do Banco Mundial no tiveram um efeito significativo nas polticas de educao dirigidas aos mais pobres (Hunter y Brown 2000).

11

carreira magisterial ocorre no setor pblico; em consequncia, e em ausncia de fontes de renda do setor privado, so mais propensos a utilizar seus recursos polticos para pressionar pelos seus interesses (Maceira y Murillo 2001). Todos os estudos de caso mostram como os sindicatos estiveram entre os principais oponentes s reformas qualitativas que surgiram na agenda poltica durante os anos 90. Para ser preciso, sua oposio no foi sempre intransigente, mexicano. Em geral, foram adversrios poderosos, e na maioria das vezes se opuseram fortemente s iniciativas de descentralizao que pudessem debilitar seu poder de negociao frente s autoridades polticas no nvel nacional. Outras medidas que de alguma maneira como aconteceu com o caso

na

defesa

de

seus

direitos

no

curso

da

implementao. Em ambos os casos, insistiram com xito na de manuteno negociao das estruturas e na

centralizadas

coletiva

regulao da gesto de pessoal; igualmente, conseguiram um alto incremento salarial no lugar de concesses feitas com respeito descentralizao. Na Colmbia, a presso sindical atenuou

significativamente os esforos para descentralizar a educao, retardou as tentativas de aumentar o controle municipal e contribuiu a uma grande confuso de atribuio de recursos e responsabilidades entre nveis de governo. As demandas sindicais por salrios mais altos e aumentos absorveram na a contratao grande de professores, do imenso

maioria

incremento no gasto educacional ordenado pela Constituio durante os anos 90. Em outros pases os sindicatos eram mais dbeis; e ainda que isto no assegurasse maiores mudanas no sistema educacional, oferecia aos proponentes de reformas um campo mais amplo de manobra. No sistema federal do Brasil, No obstante, a capacidade destes sindicatos em criar obstculos para o curso das reformas, teve variaes considerveis de pas para pas e ao longo do tempo. Como mostram os casos do Mxico e Colmbia, o tamanho, estrutura e influncia do sindicato colombiano (FECODE) e do mexicano (SNTE) lhes deram maior poder de negociao durante o curso de processo de mudanas. Os dois tinham crescido muito Na Nicargua, o principal sindicato de professores se afiliou ao derrotado governo sandinista, e demonstrou pouca capacidade para resistir s iniciativas de autonomia escolar. Na Venezuela , os professores, representados por sete sindicatos diferentes assim como no Brasil, enfrentaram barreiras significativas ao coletiva. As reformas descentralizadoras iniciadas durante os anos 90
14

ameaavam as bases do poder sindical como, por exemplo, os esforos para gerar incentivos para professores e escolas associando o desempenho prmios, foram raramente acolhidas e pelo

contrrio fortemente repudiadas.

descentralizado, os sindicatos de professores negociaram contratos de trabalho no nvel estadual e no foram capazes de coordenar uma efetiva resposta nacional de oposio s iniciativas de reestruturao (Draibe ).
13

rapidamente durante a expanso do sistema educacional altamente dos anos 70. no Ambos estavam e

centralizados

nvel nacional

exerciam uma influncia importante frente a seus respectivos Ministrios da Educao. Ainda quando estes sindicatos no puderam evitar mudanas em seus respectivos sistemas

13

educacionais, tiveram xito na negociao de importantes concesses no desenho da reforma e

Federal Leverage in a Decentralized System: Education Reform in Brazil, por Snia M. Draibe (Captulo 13). Innovation and Frustration: Education Reform in Venezuela, por Josefina Bruni Celli (Captulo 15).

14

12

fracassaram na Venezuela, mas os sindicatos no foram os principais obstculos. A implementao fracassou principalmente pela dificuldade de

Os polticos eleitos formaram outro importante grupo de interesse devido s oportunidades de clientelismo que a burocracia educacional oferecia. Esses, assim como os sindicatos de professores, obtinham vantagens polticas das reformas

negociar transferncias de fundos e pela renncia dos governos regionais em assumirem novas e potencialmente (Navarro 2000)
15

custosas .

responsabilidades

orientadas em ampliar o acesso s escolas, j que os programas de construo destas foi uma importante fonte de recursos clientelistas
17

Ainda quando nesta anlise se enfatiza as diferenas entre pases, importante ressaltar que a influncia poltica dos sindicatos tambm pode mudar durante o curso da reforma. Os sindicatos de professores argentinos ilustram claramente estas possibilidades dinmicas. Tais sindicatos estavam organizados tanto no nvel regional como em confederaes nacionais. Igualmente como no caso do Brasil e Venezuela, enfrentavam srios problemas no exerccio da ao coletiva. Em 1991, quando o Ministro da Economia Cavallo transferiu s provncias responsabilidades dentro da

e, de

onde os benefcios de novas oportunidades educacionais para os filhos dos eleitores foram evidentes de imediato. Todavia, as reformas qualitativas como as debatidas nos anos noventa, no gozavam de retornos to visveis e populares no eleitorado. Como j se mencionou, o setor educacional era a maior fonte de emprego pblico e, salvo circunstncias excepcionais (transies democrticas, crises de legitimidade, etc.) as vantagens obtidas na implementao destes tipos de reformas eram frequentemente superadas pelos custos de renunciar 1994). Tais fatores foram especialmente fortes no caso colombiano onde os legisladores e dirigentes de partido conseguiram criar uma resistncia efetiva aos esforos para reduzir o controle clientelista da contratao e ascenso dentro do setor ao acesso a recursos

educao secundria, os sindicatos no foram em princpio, capazes de reagir, entretanto, nos anos seguintes a Confederao Nacional de

clientelistas do sistema educacional (Geddes

Professores teve xito com a mobilizao dos sindicatos provinciais por conta de uma ampla campanha para aumentar as remuneraes de financiamento federal. Nesta instncia, de forma paradoxal, a repercusso poltica dos sindicatos pode haver tido um efeito positivo, j que ajudou a suavizar o processo que originalmente apontava menos em aumentar a qualidade educacional do que reduzir gastos no nvel federal16.

educacional. Este, entretanto, no foi to certo em todos os casos. Os legisladores no foram atores significativos na histria das reformas do Mxico, Nicargua e Venezuela e desempenharam to somente um papel marginal nos resultados. Em outros casos, as circunstncias levaram alguns membros dos partidos a facilitar aspectos

Navarro (2000) argumenta que apesar do fracasso de transferir responsabilidades formais no setor social, ol estabelecimento de eleies locais de goverrnadores e prefeitos em 1989 criou um importante incentivo para que estes se encarregassem de proporcionar servios sociais, observando-se entre outras coisas, um importante incremento nos nos gastos locais e estatais. Sugere-se, entretanto, que este esforo se viu refletido mais no setor da sade do que no educacional.
16 A nova legislao estabeleceu metas obrigatrias e discrecionais, incluindo a extenso da educao obrigatria de 7 a 10 anos, a garantia da assistncia gratuita e a duplicao dos investimentos no setor durante os cinco anos seguintes.

15

especficos dos processos de reforma. No Brasil, um respaldo importante para a reforma

17

A expresso auxlios utilizada como equivalente a pork barrel resources. Esta expresso faz referencia aos recursos que os membros do Congresso obtm ao pressionar os promotores por uma iniciativa de gasto, para destin-los a projetos especficos desenvolvidos em suas regies de origem os quais, de modo geral, no tem relao com os objetivos centrais da iniciativa. Sua finalidade obter respaldo poltico para os legisladores. (Nota do tradutor)

13

educacional proveio dos lderes do PSDB, partido do governo Cardoso (Partido Social Democrtico), os quais tinham desde muito tempo um

contas no nvel escolar e a participao dos pais. De uma forma geral, todavia, assim como no setor de sade, os governantes locais se mostraram reacionrios em j apoiar que reformas que de elas sem

compromisso com a reforma do setor social. Na Argentina, no contexto da campanha sindical anteriormente moderados da mencionada, Cmara de os peronistas

descentralizao significariam

sentiam

mais

responsabilidades

Representantes

financiamento adequado. E mais do que isso, as autoridades locais no estavam particularmente ansiosas em assumir a tarefa de negociar com os sindicatos beligerantes quando anteriormente

ajudaram a concretizar um compromisso entre os tecnocratas do Ministrio de Finanas e os representantes dos governadores das provncias, sobre o tema de garantias de financiamento para estas. O controle sobre o clientelismo no estava diretamente em discusso e o compromisso desativou um possvel estancamento entre o governo, as autoridades provinciais e os sindicatos de professores. Inicialmente as autoridades municipais e

estes somente haviam negociado diretamente com o ministrio no nvel nacional. Igualmente como no caso dos sindicatos de professores, o poder dos governadores e prefeitos frente ao Poder Executivo no nvel nacional teve variaes entre os diferentes pases. No Mxico no princpio dos anos de noventa, fato, e muitos inclusive dos de

provinciais foram outras fontes de oposio ou pelo menos de ambivalncia frente reforma. Na Argentina e na Colmbia onde a educao j havia sido descentralizada at certo ponto, os governos regionais se mostraram resistentes em delegar autoridade nos municpios. Mas ainda, na

governantes

eram

oficialmente designados pelo presidente que os havia escolhido como candidatos do PRI. Como menciona Grindle em sua anlise do caso mexicano, os um governadores papel somente nas Em

desempenharam negociaes

marginal

Argentina, Mxico e Venezuela, os governantes regionais enfrentaram o difcil desafio poltico de fazer a fuso de suas escalas salariais e de administrao dos sistemas escolares recm

sobre

descentralizao.

contraste, os governadores argentinos puderam, em geral, contar com o apoio de grupos de votantes controlar locais grupos e usualmente conseguiram

transferidos com os j existentes no nvel estatal. Estes problemas retardaram as negociaes bilaterais e a implementao das reformas na Argentina e Mxico e, como j se mencionara, praticamente as paralisaram na Venezuela. Ao mesmo tempo, para alguns funcionrios

significativos

no interior do

Congresso. Se bem no tiveram xito em evitar, em 1991, a transferncia das escolas secundrias do controle federal ao provincial, durante a legislao seguinte em 1993, os senadores e deputados que representavam os interesses da provncia exerceram fortes presses para obter considerveis aumentos e garantias sobre o financiamento federal da educao e, conseguiram acordos que garantiram que o investimento seria dobrado em um perodo de 5 anos. medida que os governos buscaram diminuir os fundos destinados a educao superior, os

regionais que nunca haviam tido este tipo de autoridade, a federalizao ou municipalizao da educao gerava um alto risco, assim como uma oportunidade de obter vantagens polticas. Em algumas localidades (Minas Gerais no Brasil, So Luis na Argentina e Bogot na Colmbia) a descentralizao deu aos governadores e

prefeitos, especialmente aos empreendedores, a oportunidade de implementar programas

beneficirios das universidades pblicas gratuitas foram outras fontes importantes de oposio. No Brasil (e em outros pases), as famlias de rendas

inovadores que fizeram possvel a prestao de

14

altas e mdias pagavam os custos da educao primria e secundria privada de seus filhos, com a expectativa de que posteriormente tivessem a oportunidade de ingressar em universidades

sindicatos magisteriais que temiam que isto abrisse as portas a contrataes por fora do magistrio. Em outros pases, os empresrios no parecem terem sido jogadores chaves. De fato, uma recente pesquisa realizada no nordeste de Brasil (Tendler 2002) mostra que alguns grupos de empresrios e industriais no so simplesmente passivos, seno cticos frente a melhorar a educao. De acordo com sondagens realizadas na regio, os donos e administradores de grandes plantas de produo consideram que com um determinado treinamento no lugar de trabalho se pode assegurar uma produtividade razovel com trabalhadores com pouca educao formal. Temem que uma maior escolaridade reduza a docilidade dos

nacionais completamente subsidiadas. Os esforos para reduzir direitos adquiridos transferindo alguns dos custos aos estudantes e suas famlias, geraram prolongadas greves de estudantes e docentes em pases como Argentina, Brasil e Mxico, o que forou os governos abandonar tais propostas. Consequentemente se os gastos educacionais agregados aumentam, as prioridades do gasto podem ser mudadas sem recortes no

financiamento para as universidades que so politicamente custosas. Entretanto, as restries fiscais para este caminho colocaram uma forte barreira aos governos que pretendiam financiar melhorias na qualidade no nvel primrio e secundrio. Assim como no setor de sade, importante ressaltar o papel relativamente limitado que desempenharam os empresrios como atores significativos do processo de reforma. As elites internacionais e polticas frequentemente tm enfatizado a necessidade de melhorar a

trabalhadores, motive sua migrao a regies mais prsperas e provoque o aumento dos salrios. Os funcionrios pblicos e polticos regionais tendem a compartilhar este ponto de vista e a considerar a mo de obra barata como a principal vantagem comparativa da regio. Apesar da alta prioridade que a opinio pblica d educao nas pesquisas, seu apoio s reformas bastante reduzido. As pesquisas do Latinobarmetro antes mencionadas mostram que o interesse do pblico pela educao amplo, mas no parece ser muito contundente e propenso a diminuir nos perodos de crises econmicas. Muitos pais de meninos que vo escola se interessam ativamente pelos assuntos que ocorrem nela; mas esse interesse no se traduz em uma conscincia, e muito menos em atividade, com respeito s polticas ou programas educacionais no nvel local e ainda menos no nvel nacional. Adicionalmente, uma grande proporo de pais de classe mdia, mais propensos a estarem informados e a participar, envia seus filhos a escolas privadas. Tambm possvel que pais menos educados e mais pobres no sejam to crticos com a qualidade das escolas, talvez porqu seus filhos estejam recebendo mais educao do que a que

qualificao da fora de trabalho na medida em que a economia est mais exposta ao competitivo mercado internacional. Os estudos de caso, entretanto, mostram muito pouca evidncia de que os grupos de empresrios efetivamente tenham advogado por tais mudanas. A principal exceo foi o caso da Venezuela, onde o Frum Educacional da Venezuela, um grupo de defensores da reforma educacional, recebeu um importante apoio
18

financeiro

da

comunidade

empresarial . As associaes de empresrios deste pas tambm apoiaram uma tentativa de lanar um programa piloto em colgios pblicos selecionados em 1992; contudo, o programa no prosperou devido a uma violenta reao dos
18

Comunicao pessoal com Juan Carlos Navarro.

eles receberam.

15

Em algumas ocasies, os reformistas do governo tm conseguido mobilizar um forte apoio poltico. Por exemplo, no ano de 2001, uma modificao de amplo alcance reforma educacional na Colmbia, foi facilitada pela oposio da opinio pblica frente s greves permanentes dos professores exigindo melhorias salariais, mesmo vivendo em tempos difceis . Contudo, a maior parte do tempo o pblico em sua maioria tem desempenhado um papel secundrio tanto em apoiar as iniciativas de reforma, como em apoiar os reformistas uma vez que o processo est se adiantando. Que concluses podemos tirar sobre o impacto destes atores no processo de reforma? Como argumenta Grindle (2004), no se pode fazer um balano mecnico da dimenso da mudana no setor educacional medindo-se a fora relativa das iniciativas pr e anti-reforma. Em parte isto se deve ao posicionamento destas foras, assim como os recursos com os quais conta, podem modificar-se durante o curso do processo. De fato, reformistas que quiseram ir mais alm de gerar mudanas incrementais, enfrentaram oponentes bem
19

o do Mxico, mesmo os sindicatos relativamente poderosos mostraram disponibilidade para

negociar compromissos que no distorceriam integralmente os transferir esforos reformadores para aos estados. Da

responsabilidades

mesma maneira, ainda quando os governadores foram assumir as responsabilidades dos sistemas educacionais descentralizados, alguns deles

assumiram reformas inovadoras em seu nvel de jurisdio. E, no mesmo sentido, apesar dos reformistas no contarem com um apoio constante por parte das comunidades de empresrios, das organizaes no governamentais e do pblico em geral, a crescente preocupao internacional e local por temas educacionais lhes abriu possibilidades, especialmente em perodos em que as economias pareciam ter-se recomposto das crises

macroeconmicas abrindo caminho para priorizar assuntos sociais. A CONEXO ENTRE POLTICAS E A

CONSTRUO DE ALIANAS EM TORNO DA REFORMA EDUCACIONAL

organizados com uma considervel capacidade de defender seus interesses no status quo. Como ser visto mais adiante, isto contribui aos

Como os reformistas utilizaram estes recursos polticos? Sob que circunstncias os reformistas puderam evadir a oposio poltica? Nesta seo se voltar a examinar mais

caminhos no tomados. Inclusive os sindicatos relativamente dbeis, como por exemplo, o dos venezuelanos, foram capazes de deixar para trs esforos importantes ligando a remunerao ao desempenho e de implementar programas piloto instituindo as escolas charter. Apesar dos fatos anteriores, em alguns pases certas reformas dos sim, puderam caminhar. polticos A

diretamente o aspecto poltico das iniciativas de descentralizao e outras propostas de reformas discutidas na primeira parte deste documento. As comparaes entre pases esboadas nesta seo propem pelo menos trs pontos importantes: 1. Por que a descentralizao at os estados ou municpios um tema central da reforma

capacidade obstacularizar

opositores

para variou

mudanas

significativas

segundo o tema e o pas. Em alguns casos, como

educacional em tantos pases, e que as diferenas no desenho e implementao explicam? 2. Por que foi colocado menos nfase em outras

Bolvia nos d outro exemplo. Em 1999, o Ministro da Educao resistiu pela primeira vez exitosamente ao poderoso sindicato de professores; o contexto inclua a impacincia pblica estimulada pela publicidade governamental bem intencionada sobre as greves recorrentes dos professores e a suas demandas crescentes (Grindle 2004).

19

medidas controversas do men internacional de reformas avaliaes docentes? como e a autonomia escolar, das as

a reestruturao

carreiras

16

3. Como se explica a exceo nicaragense?

apesar dos motivos e das expectativas variarem, a descentralizao foi um importante objetivo dos

AS POLTICAS DE DESCENTRALIZAO DO SETOR EDUCACIONAL INCIO: MOTIVOS PARA A REFORMA

atores do espectro poltico. As tendncias com relao descentralizao produziram mudanas especficas no setor educacional de diversas maneiras dependendo das combinaes

Entre

os

vrios

componentes

do

men

especficas de interesse em cada caso. Em algumas instancias, as iniciativas de reforma educacional foram incorporadas diretamente como captulos de uma legislao mais ampla. Isto ocorreu claramente na Assemblia Constituinte da Colmbia de 1991 que expandiu as oportunidades de setores populares para desafiar o status quo de nvel poltico. A nova Constituio decretou a descentralizao de todos, menos nos mais altos nveis dos servios de educao e sade aos departamentos (provncias) e municipalidades e disps que as crescentes partidas de receitas pblicas deveriam ser destinadas a estes

internacional de reformas, a descentralizao, apesar, ou quem sabe pelo fato de ter significados, atraiu a uma ampla gama de atores, incluindo muitos com interesses limitados na educao, por exemplo: organismos internacionais, organizaes no governamentais, tecnocratas, ativistas locais e lderes polticos nacionais. A transferncia de recursos financeiros e de responsabilidade poltica aos governos municipais e de provncia oferecia diferentes possibilidades aos diferentes grupos de atores. Grupos

interessados em aprofundar a democracia e ampliar as oportunidades de acesso de

propsitos. Mesmo quando as medidas mais amplas de descentralizao no tinham que ver diretamente com o setor educacional, o marco institucional da reforma do setor se alterou e se redefiniu. Na Colmbia e na Venezuela, por exemplo, as leis que estipularam a eleio direta de governadores e prefeitos, passaram sem referncias especficas ao setor educacional, mas contendo supostos implcitos de que as unidades uma locais maior eventualmente assumiriam

movimentos de base, viram a descentralizao como um meio para obter um governo mais responsvel. Tais propsitos foram especialmente importantes nas assemblias constituintes celebradas no Brasil e Colmbia no final dos anos 80 e incio dos 90. Da mesma forma, muitos economistas, nacionais e internacionais, esperavam que a descentralizao contribusse para deixar mais eficiente e eficaz a prestao de servios sociais mediante a melhoria da informao disponvel para os encarregados das tomadas de decises e, o ajuste dos servios s condies locais, quando j desde os anos 90 esta posio j era discutida entre, pelo menos, alguns especialistas. (Prawda 1993). Por ltimo, nos pases como Colmbia, Mxico e Venezuela os objetivos econmicos e polticos foram uma importante fonte de motivao; os presidentes em exerccio e seus aliados

responsabilidade na proviso dos servios sociais. No Brasil, as reformas constitucionais que se seguiram aps a queda do regime militar no final dos anos 80, refletiram o ressurgimento da influncia dos setores populares, e assentaram as bases para um incremento nos recursos

financeiros e para uma maior discricionariedade de governadores e prefeitos. Assim, ainda que as reformas educacionais no tenham sido colocadas em marcha neste pas at meados dos anos 90, o certo que elas se construram sobre as regras de jogo estabelecidas federalmente na dcada anterior. A mais importante destas medidas tardias

visualizaram na descentralizao uma maneira de debilitar os grupos rivais dentro do partido, ou na dirigncia sindical que exercia poder

primordialmente no nvel nacional. Desta maneira,

17

foi uma emenda constitucional - (FUNDEF) cujo foco primordial foi reduzir as desigualdades de financiamento no interior e entre as regies brasileiras. Outro elemento importante, em alguns pases, foi o fato de que as iniciativas do setor educacional se encontravam atadas a projetos mais amplos de reestruturao poltica ou de reforma econmica. No Mxico o mpeto da descentralizao das escolas primrias e secundrias proveio

polticos do nvel regional controlam as nomeaes para os cargos de eleio popular, os legisladores tendem a inclinar-se a conceder aos governos subnacionais considervel discrecionalidade no uso

das transferncias fiscais. Segundo eles, este foi o caso das amplas regulaes federais estabelecidas no Brasil, Colmbia e, em menor medida, na Argentina. Pelo contrrio, no Mxico e na Venezuela, onde as elites de partido controlavam o clientelismo e as listas do partido no nvel nacional, o governo federal manteve um controle muito maior. Garman, Haggard e Willis no debatem a descentralizao educacional per se, e os casos utilizados para esta anlise indicam algumas limitaes importantes para a aplicabilidade de seu argumento. Primeiro isto no captura a totalidade da dinmica do processo de reforma no interior do sistema educacional. Os atores nacionais e subnacionais constantemente estiveram tratando de renegociar a maneira em que se atribuiriam as responsabilidades. As consequncias variam de

diretamente do Presidente Salinas, e formou parte de uma ambiciosa agenda que inclua a reduo da influencia dos sindicatos corporativos no interior do partido de governo, a modernizao do Estado e a reafirmao da autoridade presidencial. Assim, mesmo com o Presidente Salinas estando

motivado por

um genuno compromisso por

melhorar a educao, a descentralizao da educao lhe proporcionou uma oportunidade para frear o poderoso sindicato de professores que havia se tornado cada vez menos confivel e mais propenso a protestos perturbadores. Na Argentina, como j se mencionou a

caso para caso, mas iniciativas como a legislao FUNDEF no Brasil ou, a lei 715 de 2001 na Colmbia, refletiram esforos significativos para corrigir problemas de financiamento que e de

transferncia das escolas de nvel secundrio ao controle provincial foi um componente do programa integral de reformas estruturais e institucionais desenhadas para reestruturar a economia e reduzir o tamanho do setor pblico. DESENHO

accountability

(responsabilizao)

haviam

surgido a partir de reformas anteriores. Por outro lado, como j haviam sido indicados, muitos dos detalhes mais importantes da descentralizao estiveram influenciados por grupos e indivduos

As iniciativas de descentralizao variaram de pas para pas na forma como se atribuiu tanto o financiamento como as responsabilidades aos diferentes nveis de governo. Garman, Haggard y Willis (2001) til propem para dar uma conta maneira destas

atuando fora do marco do sistema de partidos. Na Argentina e na Colmbia os sindicatos de

professores foram pelo menos to importantes como os partidos polticos na definio da distribuio dos recursos e as responsabilidades, e no Mxico e Venezuela, nem as elites de partido nem os legisladores foram atores chaves do processo. Apesar destas limitaes, os modelos de

potencialmente

diferenas. Argumentam que a organizao do poder dentro dos principais partidos polticos um fator determinante da legislao, j que estabelece as condies para a transferncia de recursos financeiros e responsabilidades polticas aos

organizao de partido destacados por Garman, Haggard y Willis (2001) parecem dar conta de pelo menos algumas das diferenas importantes entre

governos locais. Em sistemas onde os lderes

18

estes casos. A ampla margem de gasto outorgada em 1988 pela Constituio federal dos estados no Brasil, foi em parte reflexo do poder que os governadores exerciam sobre os congressistas eleitos pelos estados. O sistema descentralizado dos partidos de polticos para 1991 tambm que a tivesse contribuiu Constituio nfase na

central. Como nos mostra Grindle, no caso do Mxico, os interesses, as capacidades e a adeso poltica dos governadores dos diferentes estados foram determinantes das variadas respostas dos estados imposio da descentralizao. Na Venezuela, apesar do fracasso da transferncia explcita de responsabilidade sobre a educao, o estabelecimento de eleio direta de governadores e prefeitos aumentou os incentivos para

substancialmente colombiana

descentralizao; e na Argentina, a reao violenta de governadores poderosos ajudou a derrubar a proposta inicial de Caballo de forar os estados a pagar uma cota maior dos gastos da educao secundria. Como era previsvel, as autoridades federais retiveram muito mais poder nos sistemas mais centralizados como Mxico e Venezuela. No Mxico, a legislao sobre a descentralizao foi negociada entre representantes do Presidente e os sindicatos, e aprovada por um legislador complacente. Os governadores, aqueles que

incrementar seus pressupostos para servios sociais e experimentar novos programas (Navarro 2000). A descentralizao tambm abriu caminho para a implementao de iniciativas educacionais locais de sucesso na provncia de San Luis na Argentina e em vrios estados brasileiros

especialmente em Minas Gerais. No obstante, o xito de maiores impactos da descentralizao dependeu enormemente do

esforo contnuo dos governos centrais para apoiar e regular as atividades das unidades sub-nacionais (Angell, Lowden e Thorp 2000). Entre os casos examinados somente o Brasil (onde o setor j estava havia um bom tempo descentralizado) fez um esforo maior para desenhar instrumentos e programas para promover uma descentralizao mais profunda (dos estados aos municpios), para incrementar a equidade no financiamento entre e dentro dos estados. Tambm para promover reformas qualitativas adicionais. Estes esforos se viram beneficiados pela liderana sustentada de um poderoso Ministro da Educao, Paulo Renato Souza, que teve o apoio de alianas polticas prximas e do Presidente Cardoso. No outro extremo, educacional o esforo decretado de descentralizao na

estiveram amplamente marginalizados durante as negociaes, se viram obrigados a aceitar as transferncias, apesar de ter que combater com complexos problemas para integrar as escolas que lhes foram entregues junto com aquelas que j estavam sob seu controle. Na Venezuela, o governo federal conservou considervel poder sobre as transferncias fiscais na legislao geral sobre descentralizao no final dos anos 80. Dentro do setor educacional mesmo, a

implementao da descentralizao foi estancada em assuntos de responsabilidade sobre o

financiamento e, para o final dos anos noventa no havia sido completada nenhuma transferncia.

constitucionalmente

IMPLEMENTAO

Colmbia, foi capturado quase em sua totalidade pelo sindicato de professores (FECODE) e os
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Uma vez que as medidas de descentralizao se colocaram em marcha, seus efeitos nas escolas dependeram tanto dos interesses e das

polticos clientelistas . O governo de Gaviria se ocupou primordialmente de outros temas polticos, e na ausncia de uma firme liderana do

capacidades dos governos municipais e estaduais, como do alcance do apoio, acompanhamento, monitoramento e suporte financeiro do governo
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Para uma descrio acertada das prticas clientelistas no setor educacional na Colmbia ver Duarte (1998).

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Executivo, a legislao se converteu no espao no qual FECODE pode refazer as propostas

totalidade da iniciativa e capacidade dos lderes e dos governos locais e estaduais. Como era previsvel, os resultados variaram enormemente.

governamentais. Duas leis inconsistentes, uma patrocinada pelo governo e outra pelo FECODE foram aprovadas pelo Poder Legislativo. A

OUTRAS REFORMAS E CAMINHOS QUE NO SE TOMARAM: PRIVATIZAO, AVALIAO, AUTONOMA ESCOLAR E PARTICIPA DOS PAIS

legislao sim reduziu a funo do governo central na gesto do sistema educacional, mas o fez custa de concesses que solaparam a coerncia do programa. Grupos legislativos respaldados pelo FECODE criaram obstculos de forma xitosa para qualquer movimento no sentido da municipalizao, objetivo que o Departamento Nacional de Planejamento tratava de alcanar. As unidades desconcentradas do Ministrio da Educao no receberam funes claras em relao s autoridades departamentais. O governo central se encontrava obrigado por lei a transferir incondicionalmente crescentes somas aos departamentos e logo se viu sob a presso de financiar amplos dficits departamentais. Gastos desmesurados (e finalmente insustentveis) foram absorvidos praticamente em sua totalidade pelas crescentes contas de salrios dos professores. O Ministro da Educao estava mais preocupado em evitar greves dos professores do que promover reformas. Os resultados educacionais, como

Muito poucas propostas de mudana puderam se vincular to claramente como a descentralizao a objetivos polticos e de poltica educacional. Como consequncia disto, foi muito mais difcil para os reformistas superar a oposio dos grupos de interesses. Ao contrrio da descentralizao, por exemplo, nem o estilo de privatizao chileno nem o uso de provas para avaliar e premiar escolas e professores pde ser facilmente ligado a objetivos mais amplos de democratizao. Pelo contrrio o pblico se mostrou quase sempre oposto ao primeiro e no muito interessado no segundo. Nenhuma destas iniciativas foi xitosa na generalidade da regio. Os esforos para introduzir maior autonomia escolar e participao da comunidade tambm foram limitados, ainda que de alguma maneira mais frequentes e, serviram como o eixo central das reformas introduzidas na Nicargua. No obstante, como no caso da

mostram algumas avaliaes, no somente no melhoraram como na realidade pioraram. Os governos centrais mantiveram a responsabilidade sobre a regulao de polticos (incluindo na maioria dos casos a rea crucial das polticas de pessoal), o monitoramento e a avaliao, assim como pela maior parte do financiamento do setor. Com a notvel exceo do Brasil, normalmente fizeram pouco para motivar reformas posteriores mais uma vez que as foram

descentralizao, o grau em que estas reformas foram implementadas dependeu em grande

medida de que to prximas fossem de objetivos polticos fora do prprio setor educacional. A oposio autonomia escolar e a superviso por parte da comunidade proveio de setores

previsveis. As burocracias nacionais e subnacionais, assim como os sindicatos de

responsabilidades

importantes

professores, viram a autonomia escolar como uma ameaa a sua prpria autoridade e ao controle sobre os recursos. Apesar de que se esperava que os diretores estivessem a favor de uma maior autonomia, muitos se opunham aos conselhos comunitrios e de pais, estabelecidos para monitorar seu

transferidas; alm do mais a falta de alienao entre as transferncias inter-governamentais de fundos e as responsabilidades continuaram

projetando srios problemas. Na ausncia de incentivos e orientaes centrais, as futuras reformas dependeram quase em sua

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desempenho, porque seus membros tinham um baixo nvel educacional. Muitas vezes os pais e membros da comunidade atuavam com demasiada condescendncia e vacilavam em fazer valer suas opinies. Com pouco apoio do pblico e mltiplas fontes de resistncia, nem a autonomia escolar nem a participao comunitria foram aspectos

um pouco mais da quarta parte de todas as escolas primrias. Outro programa ambicioso de autonomia escolar e controle comunitrio foi o lanado no estado brasileiro de Minas Gerais no comeo dos anos 90. O programa particularmente interessante porque foi vendido com sucesso a maior parte da burocracia educacional e de legislatura estatal. Respaldados por um governador consagrado, os reformistas da Educao do Estado fizeram grandes esforos para informar e persuadir aos prefeitos, diretores, professores e profissionais de nvel mdio objetivando alcanar um acordo parcial sobre os princpios fundamentais com o principal sindicato. A eleio de diretores de escola por perodos fixos por parte dos conselhos escolares, selecionados de uma lista curta de candidatos que haviam aprovado um exame e preparado documentos com planos para a escola, foi uma disposio chave e radical da reforma de Minas Gerais. Para o segundo ano da reforma, mais de dois teros das escolas estaduais elegeu seus diretores, e quase todas as comunidades haviam criado os conselhos decretados pela lei de 1991. As pontuaes das avaliaes dos estudantes melhoraram em

importantes dos esforos de reforma nacional na Argentina, Colmbia ou Mxico (apesar de contar com disposies legais em alguns casos, e com a exceo de alguns experimentos locais notveis, como por exemplo, colgios charter de Bogot e San Luis, Argentina). No Brasil, a equipe de trabalho do Ministrio da Educao do governo Cardoso sim incluiu a autonomia escolar e os conselhos escolares associados, como elementos de um programa de reforma mais amplo,

respaldando a disposio com incentivos. Um programa federal de ajudas financeiras distribuiu modestas somas para a operao e custos de manuteno aos conselhos escolares cobrando depois dos dois anos mais de 90% das escolas. Parte, entretanto, da viabilidade poltica do programa se apoiou no fato de que os recursos distribudos eram verdadeiramente limitados,

reduzindo o potencial de conflito no interior do setor. No houve oposio dos prefeitos, talvez porqu as somas de dinheiro entregue eram pequenas enquanto que as escolas se mostravam evidentemente entusiasmadas. As autoridades polticas brasileiras estiveram menos dispostas a delegar o controle sobre os fundos para merenda dispostos pelo programa de Descentralizao de Merendas Escolares (PNAE). Este programa envolve somas maiores, que se destinam regularmente e oferece oportunidades para que os prefeitos assinem contratos

meados dos anos 90 e o percentual de repetncia baixou. Apesar disto, a associao de diretores nunca aceitou a reforma e ameaaram sua constitucionalidade nas cortes; finalmente

ganharam o caso e desde este momento as eleies de diretores de escola dependeram do apoio do governador. Quando um novo governador assumiu o poder, aderiu a aspectos importantes da reforma (Grindle 2004). A escala da experincia de Minas Gerais a foi impressionante; das tambm que

demonstrou

fragilidade

reformas

promovem a autonomia e participao quando se enfrentam com a resistncia de determinados grupos de interesses. Diante destes antecedentes, o que reporta o Programa de Escolas Autnomas da Nicargua, excepcional. Como nos casos de descentralizao

considerveis a provedores. Para o ano de 2001, j abarcava quase 95% das escolas pblicas e 80% dos distritos escolares municipais, mas apesar dos esforos do Ministrio da Educao, os fundos foram canalizados diretamente a somente

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discutidos anteriormente, um fator importante que contribuiu para este sucesso foi o fato de que, em contraste com grande parte das iniciativas de autonomia escolar, esta reforma esteve ligada aos objetivos de alta prioridade que se estenderam alm do prprio setor educacional. Como na Colmbia e no Brasil, a reforma educacional da Nicargua foi empreendida em um momento considerado como de conjuntura

tivessem estado filiados ao regime sandinista foi um forte incentivo para evitar a municipalizao do sistema educacional. De maneira inversa, no caso da Nicargua os incentivos de pagamento ligados ao projeto de autonomia ajudaram s autoridades a esquivar os lderes sindicais de orientao sandinista e a abordar diretamente os interesses dos professores. Outras medidas assinaladas por Gershberg, como a reinstaurao do Ministrio da Educao e o estabelecimento de representantes locais selecionados e capacitados pelo novo ministrio, tiveram um propsito similar. Em sntese, na Nicargua o ambicioso programa de reforma educacional e at a radical, esteve muito ligado ao objetivo maior de debilitar a base sandinista dentro do aparelho estatal.

crtica, que ofereceu amplas oportunidades para reestruturar a ordem poltica estabelecida aos modernos ps-sandinistas. Na Colmbia e Brasil, as Assemblias Constituintes pressionaram pela descentralizao dos servios sociais. Na

Nicargua, ao contrrio, o governo escolheu promover a autonomia escolar e a participao comunitria. Uma razo, consequentemente, que a Nicargua um pas muito menor tanto em populao como no territrio que outros examinados neste

CONCLUSO

De uma maneira ou de outra as polticas de reforma educacional em todos os pases tratados neste documento tem o rtulo de agendas preocupadas com a democratizao econmica e poltica que se estenderam pela Amrica Latina nos anos 80 e 90. Convices amplamente difundidas de que a educao importante para a competitividade proeminncia formuladores econmica poltica de da incrementaram reforma O entre a os por

documento; de forma que a descentralizao poltica acabou sendo menos atrativa. De fato, a autonomia escolar tem sido um tema da reforma educacional em vrios pases menores da Amrica Central, mais especificamente em El Salvador, onde as escolas patrocinadas pelo programa EDUCO desempenharam um papel chave na restaurao dos servios educacionais nas reas rurais onde a guerra civil havia praticamente destrudo a administrao civil. Adicionalmente, Humberto Nicargua Belli, Ministro as da Educao na

polticas.

interesse

consolidar e legitimar a democracia teve efeitos similares, gerando um amplo debate sobre a reforma educacional na Argentina, Brasil,

durante

duas

primeiras

administraes ps-sandinistas, era um distinto especialista em educao que havia defendido a autonomia escolar por muito tempo. A escolha do programa de autonomia escolar e o alcance de sua implementao, devem ser vistos dentro do contexto das divises polticas da era ps-sandinista. Apesar de o FSLN ter sido deslocado das altas posies governamentais em 1990, continuou ocupando posies polticas estratgicas na burocracia nacional, nos sindicatos e no governo local. O fato de que muitos prefeitos

Colmbia e Venezuela. Estas grandes tendncias estavam somente

vagamente vinculadas a resultados especficos das reformas e no parecem ter funcionado atravs de um conjunto uniforme de mecanismos causais. A legitimao democrtica foi um

importante objetivo de reforma no Brasil e na Colmbia, por exemplo, mas de menor

envergadura na Argentina e Mxico. No houve evidncia clara em nenhum dos pases de que os reformistas da educao estivessem respondendo

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diretamente a incentivos eleitorais. Apesar das preocupaes sobre a competitividade econmica, os grupos de empresrios tiveram apenas um papel muito limitado nas reformas. Quando estes grupos desempenharam algum, e ainda que os bancos internacionais de desenvolvimento tenham servido como uma importante fonte de financiamento e assistncia tcnica em algumas instncias, sua influncia variou consideravelmente entre os pases e, em nenhum caso foi algo decisivo. Ainda que as tendncias regionais no sentido da liberao econmica e a democratizao tenham sido fatores importantes de contexto, o desenho e a implementao de iniciativas polticas concretas foram moldados por fatores mais especficos como: as polticas de alianas, o poder relativo dos sindicatos de professores e outros grupos de interesses, e o contexto institucional de

Ainda mais frgeis que no passado, os sindicatos de professores e outros grupos de interesses continuam sendo poderosos adversrios e muitos aspectos centrais dos sistemas educacionais no tm mudado significativamente. Na maioria dos pases eles incluem a estrutura das carreiras docentes e os incentivos; o papel da aplicao das provas para avaliar as escolas e o pessoal docente; o controle sobre os recursos clientelistas, e a autonomia escolar e o controle comunitrio. Tem havido, at o momento, poucos incentivos para tocar estes temas, pois pem em risco os interesses de base dos grupos que so essenciais para o funcionamento do sistema. As mensuraes dos xitos educacionais tambm so decepcionantes para o conjunto dos pases na regio. Chile e Colmbia, os nicos dois pases latino-americanos dispostos a implementar exames padronizados internacionais, ficaram localizados muito perto do final de uma lista de mais de 40 pases, em provas de matemtica e lngua (leitura), em 1996 (PREAL 2001). Sem menosprezar o que implicam estes contnuos desafios, tem havido crescentes esforos de melhoramento pela regio, assim como iniciativas mais ambiciosas nos casos examinados neste documento. O efeito potencial longo prazo destas medidas no deve ser subestimado. A pergunta, ainda sem uma resposta clara, se o copo est meio cheio ou meio vazio. As mudanas descritas anteriormente poderiam ter sido

negociao entre polticos nacionais e locais. Assim como no setor da sade, a reforma educacional teve em princpio um grande apoio, mas no foi amplamente considerada como um tema prioritrio em comparao a outras preocupaes como o crescimento, a estabilidade macroeconmica ou a ordem poltica. Em

consequncia, as principais reformas de educao tenderam a avanar na medida em que estiveram ligadas por poderosos atores, busca de objetivos amplos que iam mais alm do prprio setor, o que se aplicou mais claramente aos esforos de descentralizao e ao programa de autonomia escolar na Nicargua. Em casos onde estes vnculos eram nulos ou dbeis, o progresso de a reforma teve um comportamento incremental e dependeu principalmente da posio dos principias grupos de interesses, em especial das

obstrudas se grupos de interesses novos ou existentes, ficassem mais fortes dentro do sistema para opor resistncia a ajustes anteriores. Apesar dos efeitos desestabilizantes entre outras da reformas

descentralizao,

incrementais, tambm poderiam aumentar as possibilidades de que futuras propostas

organizaes de professores. O que se conseguiu? Em alguns aspectos, muitas das descries de reforma apresentadas aqui, concordam com a sabedoria convencional com respeito s dificuldades polticas que as reformas setoriais enfrentam de segunda gerao.

apresentem resultados positivos. Ironicamente, a articulao com metas mais amplas nos esforos das para descentralizar primrias a e

responsabilidade secundrias,

escolas

tambm

contriburam para uma

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preparao precipitada e inadequada para a mudana. Dos casos analisados, isto

e na dcada passada algumas inovaes puderam ser observadas como atrativas e aparentemente efetivas. Ainda mais, a experincia do Brasil sugere que sempre e quando novas foras tomem controle do Ministrio da Educao, podem-se utilizar incentivos financeiros e de outras ndoles de tal forma que estimulem reformas locais e estatais, mesmo quando estes estmulos possam estar restringidos por mecanismos prprios de federalismo fiscal. As melhores e mais ativas comunicaes e redes nacionais e internacionais de especialistas em educao, tambm podem promover a difuso de inovaes. Com raras excees as mudanas no sero rpidas nem dramticas. Entretanto, pode-se dizer que o processo est a caminho.

particularmente claro na Colmbia. Os benefcios da descentralizao em termos de melhorias educacionais no tm sido comprovados ainda. provvel que os resultados variem entre as regies e as municipalidades refletindo diferenas de capacidade, compromisso e polticas locais. Desta perspectiva a descentralizao os no resolve polticos:

automaticamente

problemas

simplesmente os transfere aos nveis locais. fato que a descentralizao debilita o controle dos ministrios centrais e questiona seu conservadorismo burocrtico ou o manejo por parte de sindicatos ou dos partidos poderosos. Oferece mais espao para a experimentao local

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