Disciplina: Modelos Tericos de Anlise de Polticas Pblicas Prof.

: Telma Menicucci

STATES AND SOCIAL POLICIES

Skocpol e Amenta, Ann. Rev. Sociol. 1986. 12:131-57

Breve resumo sobre os assuntos de que trata o texto O texto trata de analisar diversas lin as ar!umentativas sobre a rela"#o entre polticas sociais e $elfare state. Para os estrutural%funcionalistas& as polticas sociais podem ser consideradas como conse'()ncia do processo de industriali*a"#o contempor+neo, - os neo%marxistas entendem as polticas sociais como respostas do .stado /s demandas por reprodu"#o social no capitalismo avan"ado. Para a'ueles 'ue se filiam a uma tradi"#o 'ue vincula desenvolvimento istrico e polticas sociais& interessa saber de 'ue maneira os processos polticos democrticos t)m a-udado a criar pro!ramas sociais e a expandir os !astos de !overno com a presta"#o de servi"os / popula"#o. 0 ainda estudiosos 'ue procuram compreender a rela"#o entre a dinami*a"#o da sociedade de mercado& cada ve* mais !lobal& em 'ue os pases se relacionam uns com os outros de maneira mais ou menos intensa& e conver!em& de certa maneira& a padr1es culturais e / presta"#o de servi"os comuns / popula"#o. Por fim& a'ueles 'ue relacionam os condicionantes estruturais dos .stados com a capacidade de eles desenvolverem polticas sociais& sendo 'ue as prprias polticas sociais podem ser vistas como afetando as rela"1es polticas futuras. Introduo Os .stados s#o institui"1es or!ani*adas 'ue procuram& por meio da arrecada"#o de impostos& extrair recursos da sociedade para ampliar a capacidade de interven"#o na vida das pessoas. As polticas 2policies3 s#o as maneiras por 'ue os .stados podem de fato promover tal interven"#o. 4undamentalmente& os .stados possuem for"a militar e polticas econ5micas& a-a vista 'ue precisam manter o controle sobre as re!i1es 'ue dominam& bem como precisam fomentar o crescimento econ5mico& com a finalidade de poder extrair cada ve* mais recursos da sociedade& visando a aumentar& por conse!uinte& seu poder de interven"#o na vida das pessoas. 6uma vis#o alar!ada de polticas sociais& pode%se entend)%las como as atividades do .stado 'ue afetam o status social e as possibilidades de vida dos !rupos sociais& famlias e indivduos. As polticas sociais& tal como s#o entendidas atualmente& come"am a despontar na virada do s7c. 898 para o s7c. 88. : o $elfare state& come"a a se desen ar com o final da ;e!unda <rande <uerra& em =>?@. Tendo%se em vista esse contexto 7 'ue diversos estudiosos passam a se dedicar / tentativa de compreender como e por'ue se confi!uram os $elfare states& 'ue dispendem vultosas somas na presta"#o de servi"os / popula"#o A as polticas sociais. O propsito desse texto n#o 7 apenas apontar as vrias correntes explicativas dos determinantes das polticas sociais& mas tamb7m mostrar como as orienta"1es de pes'uisa e seus m7todos foram sendo alterados.

96DB;TC9AD9;M A6D ;OE9AD POD9EF 0avia a cren"a por parte de al!uns pes'uisadores de 'ue o desenvolvimento do processo de industriali*a"#o levaria invariavelmente ao $elfare state. Todas as na"1es tenderiam a evoluir no sentido de desenvolvimento do capitalismo industrial& desenvolvendo padr1es tecnol!icos 'ue implicam a transforma"#o das sociedades a!rrias em modernas. Eontudo& essa vertente determinista de pensamento desconsiderava as particularidades de cada re!ime poltico e a possibilidade de exist)ncia de vrias ideolo!ias 'ue contribuem para padr1es diferenciados de presta"#o de servi"os / popula"#o. O pro!resso tecnol!ico& levando / 'ueda nas taxas de mortalidade e o aumento da esperan"a de vida& implicaria !astos sociais contra doen"as e investimentos na 'ualidade de vida da popula"#o& sobretudo& da'ueles mais idosos. Ademais& o desempre!o conse'(ente desse processo de urbani*a"#o e industriali*a"#o implicaria !astos com diversas polticas para a massa de desempre!ados. Os adeptos dessa perspectiva& empreenderam trabal os empricos e comparativos& de corte transversal& entre pases& sendo 'ue as variveis dependentes eram medidas a!ra!adas de padr1es de !astos sociais. Eontudo& a partir do momento em 'ue se passou a empreender a l!ica lon!itudinal e a se especificar mel or o padr#o de !astos sociais por meio da desa!ra!a"#o dos dados& concluiu%se 'ue enxer!ar as polticas sociais de maneira a!ra!ada n#o permitia a compreens#o de nuances na presta"#o de servi"os por parte dos pases. 0avia bastantes diferen"as na rela"#o entre desenvolvimento e polticas sociais entre os pases do 'ue tradicionalmente se supun a. Outros pes'uisadores mostraram 'ue o padr#o de polticas sociais se assemel ava tanto nos pases capitalistas 'uanto na'ueles socialistas& 'uando se leva em conta padr1es a!ra!ados de !astos. Eontudo& 'uando se leva em conta um padr#o de economia planificada e outro de economia de mercado& observa%se 'ue o foco de incid)ncia das polticas sociais n#o 7 o mesmo. Por exemplo& nos pases socialistas& em 'ue o .stado visava a asse!urar o pleno empre!o& polticas de desempre!o n#o fa*iam sentido& como no caso dos pases capitalistas. EAP9TAD9;T D.G.DOPM.6T A6D ;OE9AD POD9EF Os estrutural%funcionalistas n#o foram os nicos a admitir a tese da inexorvel rela"#o entre desenvolvimento capitalista e polticas sociais. Tamb7m para os neo%marxistas o desenvolvimento do capitalismo implicava de maneira determinista a expans#o das polticas sociais. A despeito de o cerne da reflex#o dos neo%marxistas n#o ser a passa!em da sociedade a!rria /'uela urbana& para eles avia a rela"#o determinista entre a passa!em do capitalismo competitivo ao capitalismo monopolista. 6esta fase de desenvolvimento econ5mico& averia a necessidade de o .stado !arantir a acumula"#o de capital e o sustento da le!itimidade democrtica. O .stado serviria& ent#o& para mediar a tens#o entre capital e trabal o& ora asse!urando o desenvolvimento das for"as produtivas& ora

fomentando a coopera"#o dos trabal adores com esse sistema de acumula"#o de ri'ue*as. As polticas sociais seriam formas de manter a reprodu"#o social re'uerida pelo modo de produ"#o capitalista avan"ado& evitando%se o conflito entre padr1es e empre!ados. 6ote%se a similaridade entre a concep"#o evolucionista dos estrutural%funcionalistas e dos neo%marxistas. Eontudo& apesar de as polticas sociais serem& para ambas as tradi"1es& formas de intervir na realidade a 'ue as pessoas est#o submetidas& por meio do combate a diversas ma*elas sociais A tal como desempre!o& doen"as etc. A para os neo%marxistas& tais polticas serviriam de subterf!io para 'ue o .stado pudesse manter os traba adores sob controle& evitando%se assim as tentativas de rompimento do status quo vi!ente. A comprova"#o das teses neo%marxistas !irava em torno de estudos tericos sobre casos concretos de al!uns pases ao lon!o do tempo. Poucos estudos foram efetivamente comparativos entre pases e mesmo estes produ*iram resultados dspares entre si. Ademais& os problemas enfrentados por essa vertente de pensamento n#o di*iam respeito apenas /s diferen"as de padr1es de presta"#o de servi"os / popula"#o em vrios pases& mas tamb7m di*ia respeito aos a!entes responsveis por esse processo. Huando os estudos visavam / compara"#o entre democracias e .stados socialistas& observava%se 'ue tamb7m nestes pases interven"#o do .stado na sociedade por meio das polticas sociais. Eomparando os tipos de .stado& o poder explicativo das aborda!ens neo%marxistas sobre a rela"#o entre $elfare state e polticas sociais se mostra deveras insatisfatrio& - 'ue n#o .stados socialistas democrticos 'ue sirvam de controle dos efeitos da democracia sobre as polticas sociais. 0OI DO.; D.MOECAT9E POD9T9E; MATT.CJ Ambas as tradi"1es de pensamento at7 ent#o apresentadas ne!li!enciam a import+ncia dos condicionantes polticos nas democracias avan"adas. 6essa esteira reflexiva& outra tradi"#o de pes'uisadores considera a import+ncia da poltica propriamente dita como determinante das polticas sociais. O padr#o de politicas sociais seria bastante afetado por !overnos& de maneira 'ue as caractersticas do mundo poltico A estrutura de representa"#o& !rau de autonomia das massas& elei"1es competitivas etc& importa na determina"#o do padr#o de presta"#o de servi"os / popula"#o. Por exemplo& para a'ueles 'ue consideram 'ue a democracia importa& as polticas sociais possuem ntima rela"#o com a capacidade 'ue os cidad#os t)m de interferir na vida poltica& influenciando nas decis1es dos atores politicamente relevantes.
Rep esentative St uctu es an! "lecto al # ocesses

Al!uns estudiosos t)m se interessado por descobrir de 'ue maneira as institui"1es democrticas formais relacionam%se com o desenvolvimento da presta"#o de servi"os / popula"#o. 0avia& portanto& a necessidade de se investi!ar com maior profundidade 'ual a rela"#o entre certas institui"1es democrticas e polticas sociais. Eome"ou%se a

precisar a rela"#o entre democracia e polticas sociais& por meio da investi!a"#o entre institui"1es democrticas especficas& tais como participa"#o e representa"#o e os impactos de tais institui"1es no padr#o de !astos sociais. Eonstatou%se aver correla"#o positiva entre extens#o do sufr!io e tipo de !asto social& entre poder de participa"#o da sociedade e presta"#o de servi"os / popula"#o& indicando 'ue as maneiras por 'ue os cidad#os podem participar da vida poltica afetam as decis1es tomadas pelos !overnos.
$%e "&&ects o& #opula # otest

Eonstatou%se 'ue possivelmente as estruturas representativas e as elei"1es n#o seriam as nicas maneiras de a popula"#o interferir na formula"#o de polticas sociais. A capacidade de al!uns !rupos sociais de protestar e aspirar a determinados tipos de con'uistas influencia na maneira como as polticas sociais s#o pensadas e colocadas em prtica. ;e& numa sociedade capitalista& ciclos em 'ue as taxas crescimento econ5mico oscilam e as demandas por prote"#o social podem crescer& as elites polticas e econ5micas tendem a se tornar mais sensveis /s aspira"1es sociais. K dentro desse contexto 'ue a capacidade de os !rupos menos favorevidos de protestar contra a manuten"#o de determinado status quo se fa* mais evidente. As elites se tornam mais sensveis /s demandas das n#o%elites. .ntretanto& n#o um padr#o nico de resposta /s demandas sociais. A despeito de diversos !rupos possurem o dese-o de rompimento com determinado status quo& a capacidade de influenciarem os tomadores de decis#o depende de contextos e 'uest1es especficos.
$%e Social 'emoc atic (o!el o& )el&a e State 'evelopment

0 autores 'ue consideram 'ue a tradi"#o 'ue valori*a simplesmente a democracia como varivel relevante para explicar as polticas sociais e& em momentos de crises do sistema& a capacidade 'ue al!uns !rupos t)m de protestar& ne!li!ecia a import+ncia do estudo sobre as classes sociais. Trata%se do !rupo de estudiosos 'ue compartil a com os neo%marxistas a tese de 'ue a divis#o de classes entre bur!uesia e proletariado 7 fundamental para explicar a divis#o de poder e os constran!imentos polticos nas sociedades industriali*adas. Para esses estudiosos& a democracia importa por'ue os arran-os democrticos A as institui"1es democrticas formais A tornam possvel aos trabal adores 'ue se or!ani*am sair da condi"#o em 'ue se encontram& por meio do acesso ao poder poltico& 'ue l es confere a possibilidade de interverir na distribui"#o dos recursos produ*idos. A democracia& al7m de ser favorvel aos trabal adores em termos num7ricos& possibilita a or!ani*a"#o deles por meio de sindicatos e dos partidos trabal istas. 4inanciados pelos prprios trabal adores& os sindicatos e os partidos trabal istas representam maneiras por 'ue os trabal adores podem assumir o poder poltico& convertendo para si o benefcio de diversas polticas !overnamentais. Trata%se da possibilidade de revers#o da l!ica de acumula"#o de capital& na sociedade de mercado& nas m#os exclusivas da elite industrial. A depender das caractersticas dos !rupos or!ani*ados& das ideolo!ias dos partidos trabal istas& diversas sortes de direitos

sociais s#o asse!urados& ou se-a& n#o existe uma nica forma de os trabal adores se or!ani*arem e lutarem pelo acesso ao poder poltico e pela presta"#o de servi"os / popula"#o. Eontudo& o Social 'emoc atic (o!el& n#o d conta de explicar o sur!imento das polticas sociais antes do ps%99 <uerra& pelo fato de desconsiderar a possibilidade de as eleites polticas at7 ent#o no poder - vislumbrarem a necessidade de intervir na vida da popula"#o em !eral& visando a n#o apenas mel orar a 'ualidade de vida dos trabal adores& mas tamb7m a se manter no poder. De maneira !eral& o Social 'emoc atic (o!el aplica%se muito mais a casos emblemticos em 'ue os trabal adores se or!ani*aram por meio de sindicatos verticali*ados e por meio de um partido trabal ista 'ue deu conta de c e!ar ao poder poltico e nele se manter por vasto perodo de tempo A como no caso da ;u7cia A do 'ue / realidade de outros casos.
#a t* S*stems an! #a t* + ,ani-ation

Para outra tradi"#o de estudiosos& as caractersticas dos partidos polticos& como se or!ani*am& 'uais s#o suas ideolo!ias e como se inserem nas democracias& s#o tamb7m definidores de como as democracias importam para a compreens#o do fen5meno das polticas sociais. Padr1es de !astos e de presta"#o de servi"os / popula"#o possuem ntima rela"#o com a orienta"#o dos partidos polticos tais como o partido catlico e a'ueles mais orientados / es'uerda ou / direita do espectro poltico%ideol!ico. TCA6;6AT9O6AD EO6T.8T; A6D ;OE9AD POD9E9.; Por outra via de anlise& diversos estudiosos t)m pensado sobre o contexto internacional e as mudan"as 'ue nele operam % particularmente em termos de economia !lobal& !eopoltica& e padr#o cultural !lobal A e em sua rela"#o com o tipo de polticas sociais 'ue se desenvolveu tanto no s7c. 898 'uanto no s7c. 88.
.ational St ate,ies in t%e )o l! "conom*

Trata%se de considerar 'ue os !overnos levam em conta a maneira como se relacionam os pases para formular suas respectivas polticas sociais. Por exemplo& em contextos de crescimento econ5mico !enerali*ado& os pases 'ue dele se beneficiam e t)m suas economias a'uecidas podem se preocupar menos com o combate /s elevadas taxas de desempre!o& a-a vista 'ue o crescimento econ5mico pode implicar maior acesso das pessoas ao mercado de trabal o. .m pases de economia menos !lobali*ada& por seu turno& a interven"#o de !overnos na vida dos cidad#os pode assumir caractersticas diferentes da interven"#o em pases economicamente mais abertos ao mercado externo. O !rau de inser"#o de diversos pases na economia !lobal poderia servir de fator explicativo mais forte para o padr#o de presta"#o de servi"os sociais do 'ue as caractersticas da democracia dos pases& por exemplo. 6o caso exclusivo dos pases em desenvolvimento& por ve*es& as polticas sociais s#o vistas como conse'()ncia do processo de moderni*a"#o desses pases& ou se-a& as polticas sociais seriam o resultado da tentativa de os !overnantes e a classe economicamente favorecida empreenderem um

processo de moderni*a"#o& mantendo as classes menos favorecidas sob condi"1es di!nas de exist)ncia& evitando%se assim conflitos de interesses capa*es de dificultar o pro-eto das elites.
/eopolitics an! Social #olicies

Diversos autores consideram 'ue as polticas sociais s#o fruto do interesse em se consolidar a or!ani*a"#o dos .stados nacionais. 6esse contexto& a presta"#o de servi"os / popula"#o seria uma maneira de estimular o desenvolvimento scio%econ5mico dos pases& 'ue potencialmente competem entre si. A arrecada"#o de tributos por parte do poder pblico possibilitaria a cria"#o de ex7rcitos fortes& o 'ue permitiria aos .stados um mnimo de se!uran"a ante possveis amea"as externas. Trata%se obviamente do contexto de !uerra& em 'ue os pases t)m de montar estruturas b7licas& t)m de financiar a manuten"#o das for"as armadas e !arantir a sobreviv)ncia dos soldados. .m contexto de ps%!uerra& os .stados t)m de ree'uilibrar as finan"as pblicas e financiar pro-etos de reconstru"#o da estrutura fsica e umana perdida por conta dos conflitos. Assim& para al7m do entendimento de 'ue as polticas sociais s#o fruto da expans#o democrtica em 'ue a popula"#o possui a capacidade de vocali*ar demandas ao poder pblico& a presta"#o de servi"os / popula"#o 7 fruto de tentativas de se estabili*ar a economia e o capital umano destro"ados em 7pocas de conflitos entre pases.
0nte national 1ultu al (o!elin,

O contexto de !lobali*a"#o fomentaria certo padr#o de investimento pblico em determinados setores. A competi"#o entre os pases os levaria a aprender com as experi)ncias exitosas de outros pases& o 'ue conformaria certo padr#o de presta"#o de servi"os / popula"#o. Ademais& os or!anismos internacionais& prestando consultoria aos pases& contribuiriam para a defini"#o de a!endas parecidas no 'ue concerne& por exemplo& aos servi"os de sade& educa"#o e se!uridade social. T0. 9MPAET O4 ;TAT.; O6 ;OE9AD POD9EFMAL96< At7 pouco tempo& os .stados eram vistos como mero reflexo da inten"#o de diversos !rupos de interesses em fomentar a presta"#o de determinados servi"os / popula"#o. ;ob esse prisma& os .stados eram considerados de maneira passiva& apenas respondendo aos anseios de !rupos de interesses. Eontudo& al!uns estudiosos t)m mostrado 'ue o .stado n#o pode ser considerado como uma estrutura passiva. A maneira como ele est or!ani*ado contribui para a defini"#o de como as polticas sociais s#o formuladas e implementadas. O .stado& tomado como con-unto de atores concretos A e n#o meramente como ente abstrato A reflete as vontades de tais atores 'ue possuem prefer)ncias especficas e 'ue condicionam as maneiras por 'ue uma s7rie de servi"os s#o prestados / popula"#o.
States as Acto s an! St uctu es

O .stado pode ser compreendido como um con-uto de atores 'ue det7m certos con ecimentos e s#o capa*es de transform%los em interven"#o na vida das pessoas.

Portanto& as polticas sociais podem ser consideradas como o resultado prtico do interesse de determinadas pessoas ou !rupos de interesse. Muito mais do 'ue uma neutra institui"#o 'ue afeta a 'ualidade de vida da popula"#o& as polticas sociais& sob esse prisma& s#o condicionadas por marcos re!ulatrios institucionais e pela real capacidade de as burocracias operacionali*arem polticas criadas por determinados atores 'ue possuem diversos tipos de cren"as e interesses. Por exemplo& debates acerca de como .stados mais centrali*ados ou mais descentrali*ados se dedicam / promo"#o de polticas sociais. 0 autores 'ue susentam 'ue o !rau de centrali*a"#o facilita a presta"#o de servi"os a-a vista 'ue o poder central d conta de coordenar as a"1es necessrias / promo"#o de bens pblicos. Por outro lado& autores 'ue mostram 'ue a descentrali*a"#o favorece a incorpora"#o de maior nmero de demandas por parte do poder pblico& a-a vista 'ue as polticas sociais em .stados descentrali*ados possuem maior proximidade com os anseios da popula"#o. O desenvolvimento poltico%institucional seria outro componente relevante para se compreender certos padr1es de presta"#o de servi"os& ou se-a& a depender de como burocracias e institu"1es polticas s#o construdas& pode%se esperar determinados tipos de servi"os a serem oferecidos.
Social #olicies Res%ape #olitics

O .stado& com suas institui"1es e atores& n#o apenas cria as polticas sociais, 7 tamb7m reflexo das polticas sociais. Ou se-a& determinados resultados conse!uidos com a interven"#o na vida das pessoas a-udam a conformar novas possibilidade de os .stados operarem. As polticas criadas e implementadas alteram as a!endas !overnamentais& criam novos interesses e !rupos de interesses& alteram as prefer)ncias de uma s7rie de atores e o padr#o de disputa entre !rupos polticos e sociais. Ademais& os atores aprendem com a din+mica de presta"#o de servi"os / popula"#o& podendo alterar a l!ica de se tentar interferir no processo de produ"#o de polticas pblicas. EO6EDB;9O6 A depender do 'ue se 'uer pes'uisar& trabal ar com dados a!re!ados pode implicar 'ue se compreendam padr1es de interven"#o na vida das pessoas de maneira mais alar!ada& contudo& por ve*es& menos nuan"ada. Por outro lado& se se desa!re!a os dados por determinados tipos de servi"os prestados / popula"#o& observa%se 'ue enormes diferen"as entre a institucionali*a"#o do padr#o de presta"#o de servi"os / popula"#o nos mais diversos pases. Assim& a perspectiva istrica deve ser levada em conta 'uando se alme-a a con ecer o padr#o de polticas sociais nos mais diversos pases. Tanto individualmente 'uanto comparativamente& 'ue se investi!ar do ponto de vista lon!itudinal a presta"#o de servi"os / popula"#o& uma ve* 'ue as polticas sociais s#o um processo 'ue possui rela"#o com o padr#o de institucionali*a"#o poltico. As burocracias& por seu turno& possuem rela"#o com as cren"as A locali*adas no tempo e no espa"o % de determinados atores 'ue possuem o poder de influenciar nas decis1es polticas. A presta"#o de servi"os / popula"#o 7 capa* de alterar a prpria l!ica poltica& 'ue se modifica ao lon!o do tempo& de pas para pas.