Centro de Convenes Ulysses Guimares Braslia/DF 25, 26 e 27 de maro de 2014

O DESAFIO DO FRUM INTERCONSELHOS

NA CONSOLIDAO DAS ESTRUTURAS PARTICIPATIVAS DE SEGUNDO NVEL

DANIEL PITANGUEIRA DE AVELINO JOS CARLOS DOS SANTOS

Painel 01/001

Participao social e transversalidade

O DESAFIO DO FRUM INTERCONSELHOS NA CONSOLIDAO DAS ESTRUTURAS PARTICIPATIVAS DE SEGUNDO NVEL

Daniel Pitangueira de Avelino Jos Carlos dos Santos

RESUMO

O Brasil dispe de um conjunto de estruturas participativas que estimula interao entre Estado e sociedade acerca das polticas pblicas. Os conselhos, rgos colegiados permanentes com participao de representantes governamentais e no governamentais, so alguns dos instrumentos participativos mais difundidos na administrao pblica. O Frum Interconselhos, criado como espao de participao social na elaborao do PPA 2012-2015, hoje responsvel pelo seu monitoramento participativo, uma tecnologia intelectual voltada superao da fragmentao setorial dos espaos participativos. A estratgia possui caractersticas apontadas pela literatura como tpicas de projeto transversal que coloca a prtica da participao social em debate entre seus prprios participantes. O Guia dos Conselhos Nacionais, publicado pela SG-PR, aponta 35 conselhos, 05 comisses nacionais e outros 57 rgos colegiados. Busca no Sistema de Informaes Organizacionais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, lista 62 conselhos, 33 comisses e 14 comits nacionais. Em qualquer caso, preciso considerar que no so poucos os espaos colegiados participativos hoje existentes no governo federal.

1 CONSELHOS O Brasil conta hoje com um conjunto de estruturas participativas que estimula a interao entre Estado e sociedade acerca das polticas pblicas. Os conselhos, no formato de rgos colegiados permanentes com a participao de representantes governamentais e no governamentais, so alguns dos instrumentos participativos mais difundidos na administrao pblica brasileira. Os dados recentes (Anexo I, IBGE, 2012) mostram que em algumas reas de polticas pblicas, como sade e assistncia social, os conselhos esto presentes em mais de 99% dos municpios brasileiros. No uma distribuio homognea, no entanto. Por um lado, algumas reas de polticas pblicas ainda no contam com uma estrutura de conselhos que alcance a maior parte do territrio nacional. Por outro lado, os dados desagregados por porte do municpio (Anexo II) evidenciam que os conselhos so mais frequentes nos municpios de maior porte, constituindo assim uma estrutura de gesto mais tpica dos grandes centros urbanos. Os conselhos tambm representam um desafio do ponto de vista conceitual. As formas de definio variam em larga medida no ambiente acadmico. Numa breve sntese da literatura sobre o tema, possvel adotar a definio paradigmtica dos conselhos gestores, de Maria da Glria Gohn (2007), ou a dos conselhos de polticas pblicas, de Luciana Tatagiba (2002). H, ainda, a possibilidade de entender os conselhos como instituies hbridas (AVRITZER; PEREIRA, 2005) ou como interfaces socioestatais (PIRES; VAZ, 2012), para usar a atualssima categoria proposta pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Ipea. Em resumo, h um cardpio de alternativas conceituais, em relao s quais necessria uma opo mais explcita. Ser utilizada neste trabalho a definio da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica que, por meio da Nota Tcnica n 7, de 10 de maio de 2013, conceitua os rgos colegiados de participao social:
A leitura analtica da expresso rgo colegiado de participao social fornece, de maneira direta e intuitiva, os critrios essenciais que definem este conceito: a. rgo significa rgo pblico, o que especifica que os conselhos so criados e mantidos pelo Poder Pblico, a quem incumbe zelar pelo seu bom funcionamento. Dessa caracterstica de publicidade decorrem outras duas: (1) os conselhos, como rgos pblicos, so estruturas permanentes do Estado; (2) os conselhos, como rgos pblicos, so estruturas formalmente institudas por ato governamental. b. colegiado significa que o rgo composto por mais de um titular, compartilhando o

mesmo nvel hierrquico e poder de deciso, em que as manifestaes em nome desta instituio so formadas de maneira coletiva, por deliberao dos seus membros. c. participao social a incluso dos cidados e cidads como sujeitos de direito e titulares de interesse no processo de tomada de deciso governamental. Envolve, portanto, a confluncia entre, de um lado, os temas e assuntos da agenda estatal e, de outro, a sociedade civil organizada em torno daqueles temas, na perspectiva de uma agenda pblica. Os rgos pblicos so espaos de participao social se conseguem trazer atores sociais para o debate de temas pblicos, o que significa, no caso de colegiados, que existem representantes no governamentais entre seus membros. (AVELINO, 2013, p.7)

Por conta dessa discusso conceitual, no h hoje uma quantificao precisa do nmero de conselhos existentes no mbito federal. No estudo do INESC e Polis sobre a arquitetura da participao social no Brasil (TEIXEIRA; SOUZA; LIMA, 2012), so listados 60 conselhos nacionais. No Guia dos Conselhos Nacionais publicado pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (BRASIL, 2013), so apontados 35 conselhos, 05 comisses nacionais e outros 57 rgos colegiados. Uma busca no Sistema de Informaes Organizacionais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, (MPOG) pode apontar 62 conselhos, 33 comisses e 14 comits nacionais, com essa denominao. Em qualquer caso, preciso considerar que no so poucos os espaos colegiados participativos hoje existentes no governo federal. Alm da quantidade, tambm chama ateno a tendncia de expanso dos conselhos. O quadro 1, abaixo exemplifica essa constatao com algumas normas federais recentes, apenas no ano de 2013, que criam ou fortalecem conselhos como espaos de participao nas mais diversas reas governamentais:
Conselho Nacional de Irrigao - (Cria) LEI N 12.787, DE 11 DE JANEIRO DE 2013 DE 15 DE

Conselho Interministerial de Estoques Pblicos DECRETO N 7.920, de Alimentos - CIEP - (Cria) FEVEREIRO DE 2013

Conselho de Ministros/Cmara Nacional das DECRETO N 7.963, DE 15 DE MARO Relaes de Consumo/Conselho de Governo DE 2013 (Cria) Conselho Nacional do Esporte - CNE - (Altera) DECRETO N 7.984, DE 8 DE ABRIL DE 2013

Conselho de Representantes de Brasileiros no DECRETO N 7.987, DE 17 DE ABRIL Exterior - CRBE - (Altera) DE 2013 Comisso Nacional de Desenvolvimento - (Altera) Populao e DECRETO N 8.009, DE 15 DE MAIO DE 2013 DECRETO N 8.033, DE 27 DE JUNHO DE 2013

Conselhos de autoridades porturias - (Prev)

Comit Nacional de Preveno e Combate LEI N 12.847, DE 2 DE AGOSTO DE Tortura - CNPCT - (Cria) 2013 Conselhos de juventude - (Prev) LEI N 12.852, DE 5 DE AGOSTO DE 2013 DE 14 DE

Conselho Gestor do Sistema Nacional de DECRETO N 8.075, Informaes de Segurana Pblica, Prisionais e AGOSTO DE 2013 sobre Drogas - (Regula) Conselho Nacional de Metrologia, Normalizao DECRETO N 8.090, e Qualidade Industrial - Conmetro - (Altera) SETEMBRO DE 2013 Conselhos voltados para igualdade racial (Prev) a promoo da DECRETO N 8.136, NOVEMBRO DE 2013

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Quadro 1 Legislao Conselhos - Fonte: Planalto.Gov Legislao Elaborao prpria

Com essas caractersticas, os conselhos representam uma tendncia de abertura da gesto pblica participao da sociedade, num exerccio efetivo da cidadania. Espalhados por diversas reas de polticas pblicas, formam um canal de controle social das polticas pblicas, em um projeto de democratizao do Estado brasileiro impulsionado pela Constituio Federal de 1988. Nas palavras de Maria da Glria Gohn:
De fato, os conselhos gestores foram a grande novidade nas polticas pblicas ao longo dos anos. Com carter interinstitucional, eles tm o papel de instrumento mediador na relao sociedade/Estado e esto inscritos na Constituio de 1988, e em outras leis de pas, na qualidade de instrumentos de expresso, representao e participao da populao. [...] Os conselhos gestores so importantes porque so frutos de lutas e demandas populares e de presses da sociedade civil pela redemocratizao do pas. (GOHN, 2007, p. 84-85).

Estes rgos colegiados integrantes da administrao federal, estadual e municipal fazem parte do que podemos chamar de primeiro nvel da participao social brasileira. So compostos, alm dos agentes governamentais, por representantes da sociedade civil que ali esto reunidos para defender os interesses dos cidados e cidads brasileiros. Em alguns casos exigido que estes representantes estejam organizados em movimentos, sindicatos ou associaes, enquanto em outros casos possvel o exerccio da representao por um indivduo, no organizado. Em qualquer caso, os representantes da sociedade civil so chamados para falar em nome dos cidados e cidads, sem necessidade de vinculao a qualquer estrutura governamental. Cada conselho, ento, atua como uma arena pblica de dilogo, pactuao, discusso e proposio entre governo e

sociedade. A sua difuso pelas diversas reas de polticas pblicas e pelos vrios entes federados demonstra como hoje, em contraste com o passado, a gesto pblica brasileira est muito mais permevel participao dos cidados e cidads. O nmero de conselhos existentes, no entanto, no suficiente para que se possa concluir que h no Brasil uma rede de rgos colegiados interferindo sobre a gesto pblica. Tambm no possvel presumir que a atuao da sociedade (e mesmo do governo) no conjunto desses espaos participativos ocorra de forma coordenada e homognea. Em outras palavras, preciso reconhecer que existe no Brasil um conjunto de prticas de participao social, mas no existe ainda um sistema nacional de participao social.

2 TRANSVERSALIDADE Os formatos institucionais adotados para as prticas participativas interferem com o grau de liberdade que possuem os seus participantes para expresso de suas convices de uma forma compatvel com os processos formais de tomada de deciso governamentais. Por isso o desenho institucional de estratgias participativas importa e faz a diferena, ainda mais na discusso de temas amplos da agenda nacional, como o Plano Plurianual, o PPA. O desenho institucional de uma estratgia participativa pode ser considerado uma tecnologia intelectual. Em mais uma metalinguagem, as tecnologias intelectuais so produtos da criatividade e engenho humanos que se voltam para os processos de produo e compartilhamento de conhecimentos e relaes da decorrentes, o que faz com que interfiram na criao de novas tecnologias. O papel conformador das tecnologias intelectuais nos processos cognitivos merece destaque, na conceituao de Pierre Lvy (1993):
As tecnologias intelectuais desempenham um papel fundamental nos processos cognitivos, mesmo nos mais cotidianos; para perceber isto, basta pensar no lugar ocupado pela escrita nas sociedades desenvolvidas contemporneas. Estas tecnologias estruturam profundamente nosso uso 1 das faculdades de percepo, de manipulao e de imaginao.

LVY, Pierre. As Tecnologias da Inteligncia: o futuro do pensamento na era da informtica. Rio de Janeiro: Ed. 34, 1993. p. 160.

Ainda segundo Pierre Lvy, as tecnologias intelectuais variam de acordo com o que definiu como os trs tempos do esprito: a passagem do polo da oralidade primria, marcado pelo saber narrativo, para o polo da escrita, composto pelo saber terico, at o polo meditico-informtico, caracterizado pelo saber operacional. Em cada um desses momentos predomina um tipo de conhecimento e suas respectivas tcnicas cognitivas. No primeiro caso, o conhecimento mitolgico trazia consigo a ritualidade como forma de disseminao, enquanto no segundo caso, o conhecimento cientfico e filosfico incentivava a interpretao como forma de discutir noes de verdade. Para o terceiro tempo, marcado uma inteligncia mais virtual, a tcnica cognitiva predominante seria a simulao. As pessoas aprendem e transmitem conhecimentos na medida em que realizam as operaes que esse mesmo conhecimento aperfeioa. A questo que emerge desse aprendizado por simulao que a identificao da prtica (e sua reiterao) como fonte de conhecimento torna difcil diferenciar o habitual do conceitual, ou seja, se determinada circunstncia a nica possibilidade admissvel ou se assim apenas porque sempre foi feito assim. por meio da confuso (s vezes proposital) entre habitual e conceitual que ocorre o que Michel Foucault
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denominou disciplinarizao do saber, caracterizada pela

compartimentalizao do conhecimento em campos e subcampos e, mais importante, pela definio e defesa de regras de produo e organizao desse mesmo conhecimento. Para analisar como isso possvel, Foucault distingue a episteme clssica da episteme moderna. No primeiro caso, o conhecimento produzido por semelhana e este o critrio de sua organizao. Na episteme moderna, por outro lado, o conhecimento passa a ser produzido por representao, o que abre espao para formas mais complexas (e at arbitrrias ou intencionalmente manipulveis) de organizao. Entra em cena uma racionalidade operativa analtica que, ao estabelecer critrios de validade, promove uma organizao especfica do conhecimento que, embora no seja a nica possvel, ganha espao ao se afirmar como tal. preciso reconhecer que existe, portanto, uma hierarquizao poltica do conhecimento por meio da disciplina, com todos os aspectos de restrio e coero que lhe so inerentes:

FOUCAULT, Michel. As Palavras e as coisas. 5 ed. So Paulo: Martins Fontes, 1990.

A disciplina um princpio de controle da produo de discurso. Ela lhe fixa os limites pelo jogo de uma identidade que tem a forma de uma reatualizao permanente das regras. Tem-se o hbito de ver na fecundidade de um autor, na multiplicidade dos comentrios, nos desenvolvimento de uma disciplina, como que recursos infinitos para a criao dos discursos. Pode ser, mas no deixam de ser princpios de coero; e provvel que no se possa explicar seu papel positivo e multiplicador, se no se levar em conta sua funo restritiva e 3 coercitiva.

Perceber os limites disciplinares e as estratgias hierrquicas e coercitivas de manuteno dessa conformao s possvel se a forma de organizao do conhecimento for considerada como circunstancial e habitual. Isso implica reconhecer que essa episteme algo construdo por uma racionalidade operativa analtica especfica e, portanto, pode assumir outras formas em outros momentos histricos, em outros contextos sociais ou em outras relaes de poder. Para isso, no entanto, preciso fazer a difcil superao da identidade que se afirma entre uma episteme especfica (circunstancial, habitual, histrica, social e poltica) com o prprio saber:
Epistm no sinnimo de saber; significa a existncia necessria de uma ordem, de um princpio de ordenao histrica dos saberes anterior ordenao do discurso estabelecida pelos critrios de cientificidade e dela independente. A epistm a ordem especfica do saber; a configurao, a disposio que o saber assume em determinada poca e que lhe confere 4 uma positividade enquanto saber.

Um dos efeitos mais limitadores da identificao do conhecimento com uma episteme especfica o contexto de fragmentao que Hilton Japiassu5 definiu como patologia do saber. Os critrios de validade do conhecimento e as suas regras de produo e organizao passam a ser apropriadas para justificar a manuteno de estruturas sociais e as relaes de poder da decorrentes, representadas pelas disciplinas, que passam a ser fragmentadas e isoladas de formas cada vez mais rgidas. O remdio para a patologia das disciplinas estanques, na poca (meados dos anos 1970), era identificado com a proposta da interdisciplinaridade, que em sntese estimulava o trabalho comum em oposio ao trabalho individualizado, a interao de disciplinas em oposio superespecializao, a organizao cooperativa e coordenada em oposio hierarquia e o redimensionamento epistemolgico em oposio episteme fragmentria.

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FOUCAULT, Michel. A ordem do discurso. 2 ed. So Paulo: Loyola, 1996. p. 36. MACHADO, Roberto. Cincia e Saber: a trajetria da arqueologia de Foucault. Rio de Janeiro: Graal, 1982. p. 148-149. 5 JAPIASSU, Hilton. Interdisciplinaridade e patologia do saber. Rio de Janeiro: Imago, 1976.

Na perspectiva da administrao pblica, a disciplinaridade pode ser traduzida como setorialidade. Da mesma maneira que a episteme disciplinria promove a fragmentao do saber em disciplinas estanques, tambm estimula a repartio dos rgos pblicos em setores especializados, que aqui correspondem s polticas pblicas ou, com menos granularidade, aos sistemas e s reas de atuao governamental. semelhana das disciplinas do conhecimento, cada uma delas incentivada a desenvolver seus prprios critrios de validade para as noes de verdade, o que inclui estratgias especficas (e nem sempre convergentes) de interao com os atores sociais organizados e com a sociedade em geral. Isso traz o desafio da superao da setorialidade na participao social. Cada conselho, na heterogeneidade dos seus atos de criao, est vinculado a uma rea, um sistema, um setor especfico de polticas pblicas, em atribuies e competncias. Com isso, dialogam com um conjunto restrito e determinado de rgos pblicos acerca de um conjunto tambm restrito de aes e programas governamentais. por isso que se afirma que a participao social se difundiu de forma setorializada: ainda so necessrios espaos6 que possam pensar as polticas pblicas como um todo e discutir uma agenda de desenvolvimento nacional. Pensar a articulao dos conselhos para alm deste primeiro nvel de participao social marcado pela setorialidade , portanto, necessrio para discutir a democratizao da gesto pblica em sentido mais amplo. Considerando que a complexidade das relaes sociais exige cada vez mais uma interao entre as diferentes reas de polticas pblicas, a interveno da sociedade no pode se restringir a momentos isolados e parciais do processo de tomada de deciso governamental, mas alcanar nveis mais intensos de sinergia e intersetorialidade. Por intersetorialidade pode ser entendida a articulao de saberes e experincias no planejamento, a realizao e avaliao de aes para alcanar efeito sinrgico em situaes complexas visando o desenvolvimento social, superando a excluso social7.

H algumas iniciativas de criao de rgos colegiados que no so regidos pela lgica setorial. O exemplo mais notvel o do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, institudo pelo art. 8 da Lei n 10.683, de 23 de maio de 2003. 7 JUNQUEIRA, Luciano A. Prates; INOJOSA, Rose Marie. Desenvolvimento social e intersetorialidade: a cidade solidria. So Paulo: Fundap, 1997.

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A prtica da intersetorialidade, entre os conselhos, deve partir da premissa de que a complexidade das relaes sociais exige a interveno da sociedade sobre diferentes rgos e diferentes polticas pblicas, levando em considerao os espaos participativos que a j existam. Envolve, em outras palavras, um respeito ao acmulo de deliberaes participativas que ocorreram nesses espaos e uma estratgia de articulao sinrgica da sua atuao. Isso provoca uma ressignificao dos contornos tradicionalmente existentes entre as reas de polticas pblicas, por meio da participao social, para tratar de um tema ou de um problema especfico, que no se limita apenas a um setor governamental. A interdisciplinaridade se afirma com intensidade nos anos entre 1970 e 1980 como alternativa episteme disciplinria. Muito embora a convergncia por oposio fosse evidente, identificando na fragmentao do conhecimento em disciplinas uma espcie de inimigo comum, outras propostas tambm so levantadas sob denominaes diferentes, como estratgias multidisciplinares, pluridisciplinares ou transdisciplinares. Tambm comea a surgir uma crtica epistemolgica que no se identifica mais com o termo intersetorialidade:
A crtica ao prefixo inter que ele poderia significar apenas a proximidade de saberes isolados, sem da gerar novas articulaes. (...) Na literatura, possvel encontrar os termos intersetorialidade e transetorialidade com o mesmo sentido: a articulao de saberes e experincias para a soluo 8 sinrgica de problemas complexos.

Um destacado esforo de definio das diferentes propostas foi feito por Abt e Jantsch, com base na relao de Michaud de 1970, enunciando os seguintes conceitos:
Disciplina conjunto especfico de conhecimentos com suas prprias caractersticas sobre o plano de ensino, da formao dos mecanismos, dos mtodos, das matrias. Multidisciplina justaposio de disciplinas diversas, desprovidas de relao aparente entre elas. Ex.: msica + matemtica + histria. Pluridisciplina justaposio de disciplinas mais ou menos vizinhas nos domnios do conhecimento. Ex.: domnio cientfico: matemtica + fsica. Interdisciplina interao existente entre duas ou mais disciplinas. Essa interao pode ir da simples comunicao de ideias integrao mtua dos conceitos diretores da epistemologia, da terminologia, da metodologia, dos procedimentos, dos dados e da organizao referentes ao ensino e pesquisa. Um grupo interdisciplinar compe-se de pessoas que receberam sua formao em diferentes domnios do conhecimento (disciplinas) com seus mtodos, conceitos, dados e termos prprios.

INOJOSA, Rose Marie. Sinergia em polticas e servios pblicos: desenvolvimento social com intersetorialidade. Cadernos FUNDAP, n. 22, 2001, p.103.

11 Transdisciplina resultado de uma axiomtica comum a um conjunto de disciplinas (ex. Antropologia considerada como a cincia do homem e de 9 suas obras, segundo a definio de Linton).

Atualmente o termo transversalidade passa a ser mais utilizado (at o prximo paradigma). Herda, da bandeira da intersetorialidade, a oposio episteme disciplinria e a aposta em uma forma alternativa de organizao do conhecimento e da sociedade. o que Flix Guattari sintetiza como:
Transversalidade em oposio a: - uma verticalidade que encontramos por exemplo nas descries feitas pelo organograma de uma estrutura piramidal (chefes, subchefes etc.); - uma horizontalidade como a que pode se realizar no ptio do hospital, no pavilho dos agitados, ou, melhor ainda no dos caducos, isto , uma certa situao de fato em que as coisas e as pessoas ajeitem-se como podem na 10 situao em que se encontrem.

Muito embora seja um importante passo para a superao da setorialidade participativa, a estratgia da intersetorialidade ainda limitada ao tentar responder a questes mais amplas. Quando h um problema mais especfico, possvel delinear as polticas e rgos pblicos envolvidos com razovel preciso e, com isso, reduzir a um conjunto relativamente estreito os espaos de participao social que devem ser envolvidos. Isso no vivel, por outro lado, quando esto em questo temas mais amplos que envolvem, em tese, todo o conjunto do governo. Nessas situaes, no apenas preciso lidar com um nmero muito maior de conselhos, como tambm necessrio considerar e propor solues para as reas em que no h espaos participativos permanentes constitudos. Assim, as multiplicidades, de um lado, e as lacunas, de outro, fazem com que as questes mais amplas e mais complexas sejam abordadas por outra lgica, a da transversalidade, aqui compreendida como:
o atravessamento mtuo dos campos de saberes, que a partir de suas peculiaridades se interpenetram, se misturam, se mestiam, sem no entanto perder sua caracterstica prpria, que s se amplia em meio a essa multiplicidade. Singularidade de saberes e multiplicidade de campos. Uma vez mais aqui poderamos falar em ecologia do conceito, introduzindo a noo de multiterritorialidade e atravessamento de campos que leva a uma 11 mestiagem.

apud FAZENDA, Ivani Catarina Arantes. Integrao e Interdisciplinaridade no ensino brasileiro: efetividade ou ideologia. 5 ed. So Paulo: Loyola, 2002. (Realidade Educacional, v.4). p. 27. 10 GUATTARI, Flix. Revoluo Molecular: pulsaes polticas do desejo. 2 ed. So Paulo: Brasiliense, 1985. p. 93-94. 11 GALLO, Slvio. A filosofia e seu ensino: conceito e transversalidade. In: SILVEIRA, Ren J. T.; GOTO, Roberto (orgs). Filosofia no ensino mdio: temas, problemas e respostas. So Paulo: Loyola, 2007. (Coleo Filosofar Preciso). p. 33.

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Um projeto que se pretenda transversal deve cumprir uma srie de caractersticas, como a participao de mltiplos atores, compartilhamento de objetivos comuns, necessidade mtua, relaes continuadas e sem hierarquias, relaes de interdependncia de forma autnoma e autorregulada, reciprocidade e colaborao 12. No apenas uma reunio e articulao de diferentes setores, mas o desenvolvimento de uma nova forma de relao entre as partes, para a constituio de categorias mais complexas que no se restringem aos limites anteriores.

3 FRUM INTERCONSELHOS Foi essa a perspectiva adotada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR) no momento da elaborao do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015. O tema, extremamente amplo, envolvia todas as polticas pblicas do governo federal e, por isso, demandava a articulao do nmero mais amplo possvel de conselhos em torno de sua discusso. Alm disso, a estrutura conceitual do PPA estava sendo revisada e passava por uma transformao bastante profunda. Estava em preparao, no incio do ano de 2011, uma nova forma de organizar o planejamento pblico. Nos momentos anteriores de elaborao do PPA tambm j haviam sido implementados processos participativos. Houve audincias pblicas e consultas aos conselhos em 2003, para a consolidao do PPA 2004-2007, e em 2007, para a consolidao do PPA 2008-2011. Essas experincias contriburam para destacar o tema do planejamento pblico na agenda de debates dos conselhos e firmaram a prtica de consulta sociedade para a construo dos grandes planos governamentais. As crticas foram apresentadas pelos participantes sinalizando a ausncia de uma resposta explcita e especfica do governo s propostas trazidas pela sociedade e a falta de continuidade na mobilizao sobre o tema. Por todos esses motivos, o processo participativo previsto para 2011 precisava ir alm do que j havia sido realizado.
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BRUGU, Quim. Transversalidad: del concepto a la prctica, de las ideas a los resultados. Institut de Govern i Poltiques Pbliques (IGOP UAB). Seminrio de Gesto Pblica. Da eficincia inteligncia: a administrao pblica deliberativa para a construo de inteligncia coletiva na gesto. Escola Nacional de Administrao Pblica - Enap, 20 a 21 de junho de 2012. p.17.

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Nesse sentido, o Decreto Presidencial de 1 de maro de 2007 constituiu um grupo de trabalho para discusso de propostas para a participao social na elaborao e execuo do PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA). Nos termos do art. 1 do Decreto13, caberia a este grupo, composto por representantes da sociedade civil e do governo federal, sob a coordenao do MPOG:
Art. 1 Fica institudo, no mbito do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Grupo de Trabalho com a finalidade de elaborar proposta de participao social no acompanhamento da elaborao e execuo do Plano Plurianual - PPA, da Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO e da Lei Oramentria Anual - LOA, envolvendo: I - definio da forma e do escopo da participao social no acompanhamento da elaborao e execuo do PPA, da LDO e da LOA; II - constituio de frum permanente de acompanhamento da elaborao e execuo do PPA, da LDO e da LOA, com sugestes acerca de sua atribuio, composio, vinculao, funcionamento e eleio dos representantes da sociedade civil; e III - proposio de forma e de procedimento de acesso da sociedade civil ao Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal - SIAFI e ao Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento - SIGPLAN.

O grupo de trabalho foi institudo pela Portaria n 197, de 5 de julho de 2007, do MPOG14, com a designao dos seus membros. Infelizmente, aps suas discusses, no apresentou a concluso de seus trabalhos nos prazos previstos. Ainda assim, foi naquele espao que j se comeou a levantar o conjunto de questes que iria orientar a estratgia participativa adotada em 2011. O desenho da participao social na elaborao do PPA, em 2011, partiu do desafio de superar o cenrio da setorialidade existente. Um primeiro movimento, que pode ser considerado como intersetorial, foi marcado pela promoo do debate sobre planejamento pblico entre os cerca de 30 conselhos mapeados pela SGPR. Com isso foi possvel trazer ao debate os diferentes pontos de vista representados por esses colegiados, garantindo uma pluralidade e diversidade que seria capaz de ultrapassar os limites da atuao setorial. Um dos diferenciais, em relao aos processos adotados nos PPAs anteriores, seria a convocao de um frum conjunto de conselhos, que veio a ser denominado Frum Interconselhos, para que os debates pudessem ser conduzidos de forma unificada.
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BRASIL. Decreto de 1 de maro de 2007. Institui Grupo de Trabalho, no mbito do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, com a finalidade de elaborar proposta de participao social no acompanhamento da elaborao e execuo do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual. Dirio Oficial da Unio, ano CXLIV, n 42, seo 1, 2 mar 2007, p.2. 14 BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Portaria n 197, de 5 de julho de 2007. Dirio Oficial da Unio, ano CXLIV, n 129, seo 2, 6 jul 2007, p.34.

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O Frum Interconselhos acabou sendo o elemento da estratgia participativa que promoveu o deslocamento do foco de uma perspectiva intersetorial para um horizonte mais prximo da transversalidade. Um dos aspectos que mais contribuiu para essa transformao foi a composio adotada. Conforme orientao recebida, os conselhos somente poderiam indicar ao Frum, representantes no governamentais, provenientes da sociedade civil. Com isso, houve um estmulo para que os debates ocorressem mais segundo as pautas e agendas prevalentes entre esses agentes do que conformados s estruturas dos rgos e polticas pblicas. Houve ainda um convite a diversas entidades da sociedade civil com atuao nacional para que viessem a integrar o Frum, independentemente de indicao dos conselhos. Essa participao direta, sem intermediao dos rgos colegiados, foi importante para mais diversidade ao conjunto e suprir parcialmente a ausncia de conselhos em determinadas reas de atuao governamental. Outra caracterstica que colaborou para uma construo mais transversal foi a forma de organizao dos debates. Os conselhos enviaram ao Frum apenas os representantes no governamentais, o que fez com que as discusses fossem mais orientadas pelas agendas e pautas desses agentes do que pela estrutura de rgos e polticas pblicas. Alm disso, os momentos de proposio ocorreram com a presena de representantes de vrios conselhos no mesmo espao, o que estimulou a interao e o compartilhamento de opinies entre eles. Esse desenho foi capaz de trazer os participantes para a anlise de questes mais amplas e mais relacionadas com uma agenda de desenvolvimento nacional, como era o propsito da estratgia. Isso no significa que os conselhos tenham perdido espao para o Frum Interconselhos. Pelo contrrio, incentivando uma organizao em rede, cada conselho teve seu papel reconhecido como agente de formulao para o planejamento nacional e, mais adiante, como responsvel pelo seu monitoramento. A estratgia transversal inova porque no rivaliza com as atribuies e competncias j estabelecidas para cada conselho, mas reconhece o papel protagonista de cada um deles em sua respectiva rea de polticas pblicas e lhes acrescenta uma nova possibilidade. H, portanto, um fortalecimento dos conselhos em sua funo de formulao e monitoramento, o que j era feito por alguns deles, com uma linha de dilogo e interveno direta com o rgo responsvel pelo planejamento do governo federal.

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Assim, com esse desenho, o I Frum Interconselhos ocorreu nos dias 24 e 25 de maio de 2011 e contou com a presena de cerca de 250 representantes da sociedade civil, para discusso sobre o novo modelo de PPA e apresentao de crticas e propostas. Durante os dois dias do evento, os participantes resgataram os debates realizados em seus conselhos e entidades de origem, o que resultou na apresentao de cerca de 600 propostas de elementos a serem tratados no plano que estava em elaborao. O II Frum Interconselhos aconteceu em 13 de outubro de 2011, quando o governo teve a oportunidade de apresentar aos conselhos e organizaes da sociedade civil a resposta especfica e motivada a cada uma das propostas recebidas. O evento foi transmitido ao vivo, por videoconferncia, para as capitais dos estados, onde as informaes puderam ser disseminadas. O III Frum Interconselhos foi realizado entre os dias 7 e 9 de novembro de 2012, quando o PPA 2012-2015 j estava em vigor. Atendendo a uma demanda dos participantes, foi precedido de um curso sobre noes bsicas de planejamento e oramento, como forma de superar a barreira da linguagem tcnica. Durante a plenria, foi pactuada uma proposta de monitoramento participativo do PPA por meio da atuao integrada do Frum com os conselhos, tendo as Agendas Transversais como objeto de anlise. Por fim, o IV Frum Interconselhos foi o encontro mais recente desse processo e teve seu momento no dia 2 de setembro de 2013, quando foram apresentados, pelo governo federal, os relatrios de execuo das Agendas Transversais no ano anterior, para apreciao dos participantes. Na ocasio, os principais destaques da atuao governamental foram comentados e foram chamados os conselhos para exercerem um papel mais ativo de anlise e crtica das informaes compartilhadas, o que representa o monitoramento participativo acontecendo na prtica. Atualmente, os conselhos esto voltados anlise dos relatrios de execuo do PPA 2012-2015, para que possam subsidiar com suas crticas a elaborao do relatrio seguinte. Tambm j se desenvolve o desenho do processo participativo para elaborao do PPA 2016-2019, com base na avaliao a ser feita (em conjunto com a sociedade) da estratgia representada pelo Frum Interconselhos.

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4 CONCLUSO A episteme disciplinria promoveu uma rigidez nos critrios de validade e na forma de organizao das noes de verdade. Do ponto de vista do conhecimento, isso resultou na fragmentao das disciplinas que Japiassu denominou patologia do saber. Do ponto de vista da administrao pblica, isso se refletiu na segmentao das polticas pblicas, maneira das disciplinas cientficas, e das suas respectivas estruturas participativas, no que denominamos setorializao da participao social. As alternativas episteme disciplinria partiram da perspectiva da interdisciplinaridade at a noo de transversalidade, passando por vrias outras denominaes, compartilhando a noo comum de superao da excessiva fragmentao e hierarquizao de saberes. Na administrao pblica, isso se reflete na concepo da transversalidade como transetorialidade, concretizada por meio de projetos transversais, orientados por uma organizao em forma de rede como alternativa organizao hierrquica. No contexto da participao social ainda prevalece a lgica setorial, em especial em relao aos conselhos. Esses rgos colegiados, embora bem difundidos pelo territrio nacional e por diversas reas de polticas pblicas, no contam com canais de interao capazes de superar essa fragmentao setorial e, com isso, ainda atuam nos limites da sua respectiva rea ou poltica pblica. O Frum Interconselhos, criado como espao de participao social na elaborao do PPA 2012-2015 e hoje responsvel pelo seu monitoramento participativo, surge como uma tecnologia intelectual voltada superao da fragmentao setorial dos espaos participativos. Essa estratgia demonstra possuir as caractersticas apontadas pela literatura como tpicas de um projeto transversal e por isso coloca a prtica da participao social em debate entre seus prprios participantes. Dessa forma, considerando o terceiro tempo do esprito mencionado por Pierre Lvy, faz com que os membros dos conselhos vivenciem e pratiquem um processo participativo que no restrito aos limites setoriais, aprendendo, assim, por simulao, os conhecimentos necessrios para operar uma episteme participativa transversal. Marcante nesse processo o fato de que o Frum Interconselhos no proclama uma substituio do paradigma setorial. Ao contrrio, reconhece sua validade e defende seu fortalecimento, como um primeiro nvel de participao

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social, necessrio para introduzir, em cada poltica pblica especfica, a interao com a sociedade. Sem desconsiderar esse alicerce, o Frum Interconselhos nele se apoia para construir um espao de dilogo alm dos limites da setorialidade e marcado pela discusso de uma agenda nacional de desenvolvimento, constituindo o que aqui denominamos estrutura participativa de segundo nvel. No rastro da transversalidade e do trabalho em rede, mantm uma relao de interdependncia com as estruturas de primeiro nvel, sem as quais perde a razo de existir, e ao mesmo tempo lhes promove o fortalecimento, assegurando competncias e poder de influncia que de outra foram no teriam. O debate nos mostra que o Frum Interconselhos no tem como objetivo a substituio dos conselhos, mas a sua superao dialtica, na direo de uma participao social marcada pela transversalidade.

5 REFERNCIAS AVELINO, Daniel Pitangueira de. rgos colegiados e sistema nacional de participao social: conceito, aperfeioamento e articulao. Nota Tcnica 7/2013SNAS/SG/PR. 10 mai 2013. Braslia: SGPR, 2013. AVRITZER, Leonardo; PEREIRA, Maria de Lourdes Dolabela. Democracia, participao e instituies hbridas. Teoria e Sociedade, n. esp., p. 14-39, mar. 2005. FOUCAULT, Michel. As Palavras e as coisas. 5 ed. So Paulo: Martins Fontes, 1990. GOHN, Maria da Glria. Conselhos gestores e participao sociopoltica. 3 ed. So Paulo: Cortez, 2007. (Coleo Questes da Nossa poca, v. 84). MACHADO, Roberto. Cincia e Saber: a trajetria da arqueologia de Foucault. Rio de Janeiro: Graal, 1982. p. 148-149. JAPIASSU, Hilton. Interdisciplinaridade e patologia do saber. Rio de Janeiro: Imago, 1976. LVY, Pierre. As Tecnologias da Inteligncia: o futuro do pensamento na era da informtica. Rio de Janeiro: Ed. 34, 1993. p. 160. PIRES, Roberto; VAZ, Alexander. Participao social como mtodo de governo? Um mapeamento das interfaces socioestatais no governo federal. Braslia: Ipea, 2012. (Texto para Discusso 1707). VAZ, Alexander Cambraia N. Da participao qualidade da deliberao em fruns pblicos: o itinerrio da literatura sobre conselhos no Brasil. In: PIRES, Roberto Rocha C. (Org.). Efetividade das instituies participativas no Brasil: estratgias de avaliao. Braslia: Ipea, 2011. p. 91-107. (Dilogos para o Desenvolvimento, v. 7).

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BRASIL. Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Guia dos Conselhos Nacionais. Braslia: SGPR, 2013. TATAGIBA, L. (2002). Os Conselhos Gestores e a Democratizao das Polticas Pblicas no Brasil. IN: DAGNINO, E. (org.) Sociedade Civil e Espaos Pblicos no
Brasil. So Paulo: Paz e Terra. TEIXEIRA, Ana Cludia; SOUZA, Clvis Henrique Leite de; LIMA, Paula Pompeu Fiuza. Arquitetura da participao no Brasil: uma leitura das representaes polticas em espaos participativos nacionais. In: SOUTO, Anna Luiza Salles; PAZ, Rosngela Dias Oliveira da. Novas lentes sobre a participao: utopias, agendas e desafios. So Paulo: Instituto Plis, 2012. p. 49-76.

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Anexo I Frequncia absoluta e relativa de municpios segundo a presena de Conselhos Municipais Brasil 2009-2012
TIPO DO CONSELHO Conselho Municipal de Direitos de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais Comit Gestor Municipal para Erradicao de Sub-Registro Civil de Nascimento Conselho Municipal de Direitos Humanos Conselho Municipal de Saneamento Conselho Municipal de Igualdade Racial Conselho Municipal de Transporte Conselho Municipal de Segurana Pblica Conselho Municipal de Esporte Comit Fome Zero Conselho Municipal de Direitos da Pessoa com Deficincia Conselho Municipal de Poltica para Mulheres Conselho Municipal de Poltica Urbana Conselho Municipal de Segurana Alimentar Conselhos de Transporte Escolar Conselho Municipal de Cultura Conselho Municipal de Direitos do Idoso Conselho Municipal de Habitao Comit Gestor do Bolsa Famlia Conselhos Escolares Conselho Municipal de Educao Conselhos de Alimentao Escolar Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente Conselho de Controle e Acompanhamento do FUNDEB Conselho Tutelar Conselho Municipal de Assistncia Social Conselho Municipal de Sade Total de Municpios Nm. 12 49 123 195 196 357 579 623 786 791 872 1231 1318 1367 1372 2868 3240 3761 4243 4718 5303 5446 5462 5521 5527 5553 % 0,22% 0,88% 2,21% 3,50% 3,52% 6,42% 10,40% 11,19% 14,12% 14,21% 15,67% 22,12% 23,68% 24,56% 24,65% 51,54% 58,22% 67,58% 76,24% 84,78% 95,29% 97,86% 98,15% 99,21% 99,32% 99,78%

5565 100,00%

Fonte: IBGE, 2012.

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Anexo II Frequncia absoluta e relativa de municpios segundo a presena de Conselhos Municipais por nmero de habitantes Brasil - 2009-2012
Controle e Acompanhamento Social do FUNDEB Conselho Municipal de Poltica Urbana

Conselhos de Alimentao Escolar

% Conselho Municipal de Segurana Pblica

Conselho Municipal de Transporte

Conselho Municipal de Educao

Conselho Municipal do Esporte

Brasil At 5000 5001-10000 10001-20000 20001-50000 50001-100000 100001-500000 Mais de 500000

Fonte: IBGE

1231 22,12 357 134 10,32 131 10,83 224 16,14 352 33,40 170 51,99 13 29 34 69

6,42 623 11,19 579 10,40 5462 98,15 5303 1,00 152 11,71 2,40 106 2,45 115 6,55 96 8,76 60 93 4,62 1271 97,92 1240 7,69 1191 98,43 1154 7,93 1376 99,14 1335 994 309 233

95,29 1367 24,56 4718 95,53 95,37 96,18 94,31 94,50 93,20 356 27,43 1073 289 23,88 979

84,78 5553 82,67 1300 80,91 1210 84,22 1397 87,67 1039 91,13 94,80 100,00 324 245 38

99,78 100,15 100,00 100,65 98,58 99,08 98,00 100,00

5565 100 1298 100 1210 100 1388 100 1054 100 327 100 250 100 38 100

8,29 110

346 24,93 1169 254 24,10 75 22,94 44 17,60 3 7,89 924 298 237 38

9,11 133 12,62 1022 96,96 76 23,24 85 34,00 22 57,89 323 98,78 242 96,80 37 97,37

74 22,63

60 18,35 75 30,00 19 50,00

187 74,80 109 43,60 33 86,84 29 76,32

38 100,00

Nmero habitantes

Conselho Municipal de Sade

Transporte Escolar

Total

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AUTORIA Daniel Pitangueira de Avelino Secretaria Geral da Presidncia, SG/PR. Endereo eletrnico: daniel.avelino@presidencia.gov.br Jos Carlos dos Santos Presidncia da Repblica, GP/PR. Endereo eletrnico: zeca.santos@presidencia.gov.br