Imigração de Gestores

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1 TRIMESTRE, 2011
DIREITO GV PROGRAMA DE INICIAO CIENTFICA
LEANDRO MOREIRA VALENTE BARBAS
IMIGRAO DE GESTORES DE EMPRESAS TRANSNACIONAIS NO BRASIL: EXPATRIAO, PROTEO MO-DE-OBRA NACIONAL E DESENVOLVIMENTO
SO PAULO 2010
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Iniciao cientfica DIREITO GV
Leandro Moreira Valente Barras
LEANDRO MOREIRA VALENTE BARBAS
IMIGRAO DE GESTORES DE EMPRESAS TRANSNACIONAIS NO BRASIL: EXPATRIAO, PROTEO MO-DE-OBRA NACIONAL E DESENVOLVIMENTO
Monografia produzida no mbito do Programa de Iniciao Cientfica da Escola de Direito de So Paulo (DIREITO GV) da Fundao Getulio Vargas (FGV-SP), sob a orientao da professora Michelle Ratton Sanchez Badin.
SO PAULO 2010
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Ao meu av e melhor amigo, Decio de Mattos Moreira.

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Agradecimentos Obviamente, professora-orientadora deste trabalho, Michelle Ratton Sanchez Badin, sem a confiana da qual ele no poderia nem ao menos ter comeado a ser produzido, muito menos finalizado. Junto dela, Fundao Getulio Vargas, que me concedeu a oportunidade de realizar este projeto. A toda a minha famlia, por motivos que no preciso citar, e especialmente ao Tobi, que tambm faz parte dela. Ao amigo Breno Torquato de Paiva, que inmeras vezes se deixou incomodar, dedicando seu tempo a me ajudar de forma decisiva na confeco e pensamento do trabalho. Ao irreverente amigo Jorge Cavalcanti Boucinhas Filho, que era meu supervisor no estgio de frias onde tive a idia de submeter um projeto ao programa de iniciao cientfica. Aqui, por todas as contribuies que soube dar a este trabalho, que tambm foram decisivas para que ele pudesse ser concludo. Aos professores Silvio Miyazaki, Marta Rodriguez, Aurea Christine e todos os demais que puderam me emprestar um pouco de tempo para discutir as idias do trabalho, solucionar dvidas e contribuir, cada qual sua maneira. A todos os amigos, em especial a Paulo Eduardo Scheuer, Muriel Waksman e Diego Nabarro, que acompanharam de perto e com interesse a trajetria deste trabalho, do comeo ao fim, e a Rodrigo Jacob, que o maior exemplo de sucesso atravs da luta e da persistncia que j conheci. E a todos os que foram entrevistados para este trabalho, pela disposio e por dividir comigo o conhecimento sem o qual tambm jamais seria possvel chegar ao fim deste projeto.
Resumo A transnacionalizao de empresas vem ocorrendo no Brasil h mais de quarenta anos, sendo que a partir dos anos 90 nota-se um esforo estatal de atrao do capital estrangeiro para a economia nacional. Uma das repercusses que a transnacionalizao tem para uma empresa a necessidade de expatriar empregados que cuidem da instalao e, posteriormente, da administrao da filial. A partir do mesmo perodo histrico nota-se o surgimento de normas especficas que disciplinam a concesso de vistos especificamente para estrangeiros que venham ao Brasil exercer cargos de gesto nestas empresas. Ao mesmo tempo, a legislao sobre imigrao tem como princpio a proteo da mo-de-obra nacional, permitindo apenas o ingresso de mo-de-obra estrangeira quando esta for qualificada e inexistente (ou escassa) no Brasil. O presente trabalho se presta a investigar como ocorre a conciliao entre estas duas coisas aparentemente opostas, em favor do desenvolvimento nacional. Palavras-chave: imigrao, expatriao de gestores, empresas transnacionais, proteo mo-de-obra nacional, conselho nacional de imigrao.
Abstract The transnationalization of firms has been occurring in Brazil for over forty years, and since the beginning of the 1990s, there has been a State effort to attract this kind of international investment. When a firm decides to constitute a branch in another country, it must expatriate employees that will take on the duty of constituting, and then managing the enterprise. During that same period of Brazilian history, one can notice the appearance of norms that regulate the concession of specific visas for international managers. However, Brazilian laws concerning immigration only allow foreigners to work at the country when they can offer innovative knowledge unknown or scarce in the country. This work dedicates itself to investigating if, and in which way the existence of norms on the concession of specific visas for international managers makes one that aspect of the transnationalization process work faster and more efficiently. Also, how that can influence the development of the country. Secondly, it analyses how such norms can peacefully coexist with the aforementioned immigration laws. How come these two apparently opposite things can fit together, and work in favor of national development? Keywords: immigration, expatriation of managers, transnational firms, protection of the local workforce, national immigration council.
Sumrio
Lista de abreviaturas e siglas ......................................................................................................................9 1 Introduo .............................................................................................................................................10 1.1 Apresentao e Objetivo ...................................................................................................................10 1.2 Relevncia e originalidade do tema estudado .....................................................................................12 1.3 Entrevistas........................................................................................................................................13 2 Panorama do tema: histrico, legislao e demais informaes necessrias...........................................15 2.1 Poltica Nacional de Imigrao ............................................................................................................15 2.1.1 Exemplos histricos. Tradio brasileira relativa imigrao at 1980 ..............................................16 2.1.2 Tutela jurdica da imigrao ps-1980 .............................................................................................19 2.2 Conselho Nacional de Imigrao .......................................................................................................21 2.3 Consolidao das Leis do Trabalho ...................................................................................................24 2.4 Lei Federal n 6.815 (Estatuto do Estrangeiro) ...................................................................................25 2.4.1 O Projeto de Lei para um novo Estatuto do Estrangeiro .....................................................................26 2.5 Normas do Conselho Nacional de Imigrao sobre expatriao de gestores. Contedo e contexto de expedio.................................................................................................................................................29 2.5.1 Resoluo Normativa n 62 do Conselho Nacional de Imigrao.......................................................30 a) b) Contedo..........................................................................................................................................30 Contexto em que foi expedida. Anlise...............................................................................................32
2.5.2 Resoluo Normativa n 18 do Conselho Nacional de Imigrao.......................................................34 a) b) c) Contedo..........................................................................................................................................34 Contexto em que foi expedida. Anlise...............................................................................................34 A dinmica especfica da imigrao de gestores de empresas localizadas em ZPEs ...........................35
2.5.3 Resoluo Normativa n 63 do Conselho Nacional de Imigrao .......................................................37 a) Contedo..........................................................................................................................................37 7
b)
Contexto em que foi expedida. Anlise...............................................................................................38
3 Questes que envolvem a expatriao de gestores .................................................................................40 3.1 Insero e funo da expatriao de gestores no contexto da transnacionalizao de empresas...........40 3.2 A expatriao da perspectiva do pas receptor: a conciliao entre proteo da mo-de-obra nacional e expatriao de gestores ............................................................................................................................45 3.3 A expatriao de gestores como fator facilitador do desenvolvimento ..................................................56
4 Consideraes finais e concluses ........................................................................................................60
Referncias bibliogrficas .........................................................................................................................62
Apndice A ...............................................................................................................................................67 Qualificao dos entrevistados..................................................................................................................67
Apndice B ...............................................................................................................................................69 Informaes gerais e metodologia das entrevistas .....................................................................................69
Anexo A ...................................................................................................................................................71 Resolues do Conselho Nacional de Imigrao sobre expatriao de gestores anteriores RN 62 ............71
Lista de abreviaturas e siglas CLT Consolidao das Leis do Trabalho; CNIg Conselho Nacional de Imigrao; CZPE Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportao; MTE Ministrio do Trabalho e Emprego; RN Resoluo Normativa; ZPE Zona de Processamento de Exportao
1 Introduo
1.1 Apresentao e Objetivo
A globalizao j no mais pode ser considerada um fenmeno recente. As empresas transnacionais, isso , aquelas que, sob o mesmo nome ou direo produzem bens ou servios estando voltadas para mercados de diferentes pases, j h muito constituem complexas e interdependentes redes produtivas. Na linha do que coloca Antonio Galvo Peres1, estas empresas, hoje globais (e no mais apenas transnacionais), por terem sua produo local dependente da atividade de outras filiais localizadas ao redor do mundo, fazem com que o estabelecimento empresarial no mais possa ser considerado de forma isolada. Este fenmeno d nome j conhecida Diviso Internacional do Trabalho (DIT)2, e, ainda na linha do supracitado autor, incita a circulao de trabalhadores pelo mundo. Por exemplo, uma montadora alem que tem filial no Brasil muito provavelmente precisar, em algum momento, enviar para este segundo pas algum empregado seu, para que este exera determinada funo dentro da estrutura empresarial. O foco do presente trabalho est no lado jurdico da migrao de funcionrios em cargos de alta gesto que a transnacionalizao de empresas impulsiona - a chamada expatriao de gestores em geral. No Brasil, a entrada de estrangeiros no pas com o fim de trabalho est atrelada observncia de polticas nacionais que visam, entre outros aspectos, a proteo da mo-de-obra nacional. Assim, s determinadas situaes permitem que o estrangeiro receba autorizao para ingresso e trabalho em territrio brasileiro. Isso faz com que a definio de quais so tais situaes, os termos em que a entrada no pas, o trabalho, e tambm a manuteno do estrangeiro nele se dar em cada uma delas adquira suma importncia. O objetivo deste trabalho, propriamente dito, analisar, por um lado, as relaes entre a transnacionalizao de empresas, a expatriao de gestores e a determinao de situaes em que legalmente admissvel a entrada deste grupo especfico de estrangeiros no pas. E por outro lado, como o interesse e a necessidade nacional em atrair fluxos de capital estrangeiro (investimentos estrangeiros diretos) para o pas tambm acaba por implicar na criao de normas que especificamente autorizem a expatriao.
PERES, Antonio Galvo. Contrato Internacional de Trabalho: Acesso Justia, Conflitos de Jurisdio e Outras Questes Processuais. So Paulo: Elsevier, 2009. p.5 2 A Diviso Internacional do Trabalho (DIT) consiste, grosso modo, no desmembramento da linha de produo voltada para o consumo, tendo o objeto de comercializao da empresa seus componentes advindos de diversas partes do mundo, com o objetivo de reduzir custos. Paul Singer define-a como uma diviso segundo a qual pases que no contem com determinado nvel de desenvolvimento (os ditos pases subdesenvolvidos) acabam se tornando exportadores de produtos primrios (matrias-primas e alimentos) para os pases desenvolvidos, que, por sua vez, exportam produtos manufaturados e industrializados. Cf. SINGER, Paul. Diviso Internacional do Trabalho e Empresas Multinacionais. In: Caderno CEBRAP 28: Multinacionais: Internacionalizao e Crise. So Paulo: CEBRAP, 1976. P. 51.
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Nesta linha, cabe ressaltar que a questo bem se aproxima do debate sobre a relao entre Direito e Desenvolvimento3. Isso porque a estratgia de crescimento e desenvolvimento do Brasil, principalmente a partir dos anos 90, prev determinada participao e dependncia de investimentos estrangeiros diretos na economia4, de forma tal que estes se tornam indispensveis para o crescimento do pas. Tambm partindo-se de pressuposto consideravelmente afirmado na literatura estrangeira, segundo o qual a imigrao de trabalhadores em geral facilita e impulsiona relaes econmicas entre pases (cf. Konecny, 2009; Gould, 1993), inclusive no que se refere a investimentos estrangeiros diretos (cf. Dolman, 2007), busca-se entender e analisar, no caso brasileiro, a existncia de uma relao entre fluxo de capital estrangeiro (investimentos estrangeiros diretos), imigrao e surgimento de normas relativas expatriao de gestores no Brasil. No caso da economia brasileira, as empresas transnacionais desempenham papel relevante. Segundo dados5 do Banco Central do Brasil, o pas recebeu, s em 2008, cerca de US$44 bilhes em investimentos estrangeiros diretos. Indiscutvel, assim, o peso destas empresas na economia interna do Brasil (movimentaram sozinhas, naquele ano, aproximadamente 2.5% do PIB nacional6). O papel fundamental deste capital estrangeiro na economia nacional favorece a criao de determinados tipos de regulamentao quanto ao aspecto migratrio a ele relacionado (no que se refere a gestores)? Ento, busca-se estudar esta questo com foco em uma das conseqncias dessa relao de dependncia, quais sejam as normas relativas entrada e permanncia de gestores em geral de empresas transnacionais.
Neste ponto cabe ressaltar, porm, que o presente trabalho apenas inspirado pelo debate que envolve a relao entre Direito e Desenvolvimento. No objetiva propiciar uma anlise do tema da perspectiva de qualquer doutrina ligada rea. Apenas entende-se que a anlise aqui proposta pode contribuir em algo para o referido debate, mesmo que realizar tal contribuio no seja uma de suas grandes metas. 4 Tal dependncia est ligada ao dficit de poupana interno comum aos pases em desenvolvimento, que implica em escassez de crdito para financiamento de atividades econmicas. Uma das sadas para promover o crescimento econmico acaba sendo, ento, abertura econmica para a captao de poupana externa, que vem para o pas na forma de investimentos estrangeiros diretos. Certamente a questo mais complexa do que isso. Para uma explicao e anlise mais detalhada, cf. NAKANO, Yoshiaki; BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Crescimento econmico com poupana externa? Revista de Economia Poltica, vol. 23, n 2 (90), abril-junho/2003. Disponvel em: <http://www.rep.org.br/pdf/90-1.pdf>. Acesso em: 09 jun. 2010. 5 Cf. BACEN - BANCO CENTRAL DO BRASIL. Investimento Estrangeiro Direto: Distribuio por pas de origem dos recursos a partir de 2007. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/rex/IED/Port/Ingressos/planilhas/DivulgacaoPaises07.xls>. Acesso em: 13 maio 2010. 6 Dados relativos ao PIB retirados de IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Em 2008, PIB cresceu 5,1% e chegou a R$ 2,9 trilhes. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=1330&id_pa gina=1>. Acesso em: 09 jun. 2010.
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imprescindvel ressaltar que o que se busca com a pesquisa no o estudo da fora poltica (lobby) das transnacionais, mas sim, como j dito, investigar a existncia de relaes entre a relevncia econmico-social das empresas transnacionais no Brasil (bem como o capital que elas representam) e a regulamentao sobre entrada de estrangeiros (especificamente os que so chamados para ocupar cargos de chefia nestas empresas) no pas. Buscar-se- entender se, e como, estas empresas so capazes de afetar a criao de normas relativas imigrao simplesmente por serem agentes fundamentais na economia nacional. So as empresas transnacionais capazes de determinar a criao destas normas especficas simplesmente porque h situaes em que no suprir determinadas necessidades destas empresas causaria, em ltima anlise, reflexo negativo na economia?
1.2 Relevncia e originalidade do tema estudado
Nota-se que no Brasil praticamente no h doutrina a respeito de Direito da Imigrao7 em geral. Isso , h muitos manuais e apresentaes da legislao vigente relativa ao tema, mas poucas obras que se prestam a ir alm disso. Uma pesquisa realizada na BDTD Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertaes, mantida pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia, e que permite a busca unificada em diversas bases de dados de universidades e instituies acadmicas, no revela vasta gama de trabalhos cientficos produzidos com enfoque especfico no tema. Nos artigos existentes predominam temas relacionados imigrao ilegal, e relao entre imigrao e direitos fundamentais8. A situao a mesma quando a busca feita em bases de dados sobre publicaes cientficas (sistema SciELO e Google Acadmico) e no mercado de literatura jurdica (websites de grandes livrarias). Tambm no se encontram muitas respostas na pouca jurisprudncia existente relativa ao tema. que a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia9 entende que resolues10 no so leis federais, portanto, controvrsia
Atente-se ao fato de que Direito da Imigrao aqui se refere ao tema da imigrao abordado de uma perspectiva do Direito. H inmeras peas de produo cientfica relativas imigrao em outras reas do conhecimento, porm pouqussimas na rea do Direito. 8 Este tema, alis, tratado de forma especfica em um dos poucos livros de doutrina propriamente dita (ou seja, no meramente expositiva ou simples anlise legislativa) em direito da imigrao. Direito da Imigrao O estatuto do estrangeiro em uma perspectiva de direitos humanos, de autoria de Cristiane Maria Sbalqueiro Lopes (utilizado como referncia bibliogrfica para este trabalho) a nica obra que se encontra, no mercado de livros nacional hoje, de uma referncia bibliogrfica extensa e reflexiva sobre direito da imigrao. Cf. LOPES, Cristiane Maria Sbalqueiro. Direito de Imigrao - O Estatuto do Estrangeiro em uma Perspectiva de Direitos Humanos. So Paulo: Nria Fabris, 2009. 9 Nesta linha est o AgRg-REsp n 908.292/RJ (relator Min. Humberto Martins. Data: 18 de Fevereiro de 2010) e os diversos julgados ali citados, a saber: REsp. 981.992/RS, REsp 1074011/TO, REsp 1099807/RS. 10 Conforme ser apresentado no decorrer deste trabalho, as normas mais especficas sobre situaes em que possvel ocorrer a imigrao so editadas pelo Conselho Nacional de Imigrao na forma de resolues. Por isso a meno a elas.
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baseada na interpretao delas no passvel de ser submetida apreciao daquela Corte. No mbito do Supremo Tribunal Federal, inexistente a jurisprudncia envolvendo normas expedidas pelo Conselho Nacional de Imigrao11. Eventuais litgios envolvendo tais questes encontram seu limite recursal prtico nos Tribunais de Justia estaduais, onde raramente h consonncia interpretativa generalizada. Mas mesmo no mbito dos TJs dificilmente se encontram julgados sobre estes temas. que na rea de imigrao de gestores, na maioria das vezes o interesse da empresa requerente revestido de urgncia, o que quase naturalmente j afasta o Judicirio em geral como meio para se obter qualquer tutela necessria. Atender s demandas feitas pelas autoridades, por trazer de forma mais rpida os resultados esperados, costuma quase sempre ser preferida em relao ao ingresso na via judicial. Por isso, eventuais conflitos costumam ser resolvidos em mbito administrativo12. Outro aspecto que aponta a importncia do tema o fato de, no s no Brasil como no mundo, as empresas transnacionais estarem adquirindo cada vez mais fora e expressividade econmica e social, como j mencionado anteriormente. Relacionado a este processo, o chamamento de trabalhadores estrangeiros, principalmente nos cargos de gesto e chefia, desempenha papel fundamental na instalao e na atuao destas empresas no pas. E como essa questo tem ligaes com a vinda de transnacionais ao pas conseqentemente com o fluxo de capitais estrangeiros - estud-la relevante por significar decifrar parte do processo de transnacionalizao de empresas privadas13. Entender tal processo acaba contribuindo, por fim, para o esclarecimento de alguns dos termos nos quais se d o desenvolvimento econmico e social do pas, tendo em vista que a entrada destas empresas, alm de representar um fluxo de investimentos estrangeiros diretos relevante para a economia, acaba tendo outras conseqncias, como a assimilao de novas tecnologias e de mo-de-obra especializada.
1.3 Entrevistas14
Uma das fontes de fundamentao do presente trabalho o depoimento de profissionais ligados de alguma forma ao tema analisado. O Apndice A traz
O tema da imigrao de uma perspectiva geral, por aparecer na Constituio, at recebe certo tratamento por parte do STF, tendo estado inclusive sumulado em um de seus aspectos no mbito de Constituies passadas (como o caso, por exemplo, da Smula n 1 daquela corte), sem mais eficcia atual. Os julgados existentes no mbito desta Corte, porm, no servem para o estudo aqui proposto. 12 Esta constatao surgiu a partir de entrevista realizada em janeiro de 2010 com advogado atuante na rea (Entrevistado A1 ver Seo 1.4 e Apndice A deste trabalho). 13 Estas afirmaes sero objeto de anlise e discusso ao longo do trabalho. 14 Uma vez que as falas dos entrevistados so diretamente inseridas na fundamentao de premissas e afirmaes feitas na anlise, faz-se necessria essa brevssima seo para que o leitor saiba previamente disso, facilitando a compreenso do texto.
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maior detalhamento quanto metodologia de realizao das entrevistas, bem como a qualificao de cada um dos entrevistados e demais informaes relacionadas. Os resultados das entrevistas so diretamente apresentados no corpo do trabalho, integrando a fundamentao das premissas e dos argumentos expostos, quando oportuno. necessrio ressaltar que as transcries das falas dos entrevistados tambm fazem parte das anlises apresentadas. Sendo assim, elas devem ser entendidas como partes integrantes das argumentaes providas. Estas no devem ser interpretadas isolando o contedo das transcries das entrevistas do contedo dos comentrios, devendo, assim, ser interpretadas em conjunto.
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2 Panorama do tema: histrico, legislao e demais informaes necessrias A exata compreenso do objeto de estudo e discusso do presente escrito depende da posse prvia de certas informaes que no constituem seu foco de reflexo, mas so imprescindveis para que ele seja compreendido, tais como a noo de poltica nacional de imigrao e a principal legislao vigente a respeito do tema. Isso , trata-se de conceitos que no constituem por si prprios a controvrsia aqui discutida, mas que esto ligados a ela de forma tal que necessitem chegar ao conhecimento do leitor para que este possa entender as discusses apresentadas. Sendo assim, dedica-se aqui espao no s para apresentar tais informaes com nossas palavras, mas tambm para deixarmos claro o modo como as interpretamos (como no caso da legislao pertinente, por exemplo) e compreendemos. A necessidade de se fazer este esforo primrio decorre de dois principais aspectos. Em primeiro lugar, do desconhecimento generalizado que os profissionais do Direito costumam ter a respeito do tema da Imigrao. Isso decorre da falta de tradio de seu estudo nas faculdades, que, por sua vez, decorre do fato de o tema no ser amplamente estudado na rea do Direito em geral. Em segundo lugar, a apresentao necessria frente falta de uma fonte de informao clara, amplamente conhecida, acessvel e relativamente pacfica a respeito do tema em geral. Isso significa que no h como o presente trabalho tomar como base reflexes e concluses j anteriormente firmadas por outros autores a respeito do tema. Havemos, assim, e sem qualquer prejuzo, de partir do zero. Passamos ento a apresentar as informaes sem as quais seria impossvel a compreenso do contexto, tanto jurdico quanto institucional, em que se localiza o tema discutido.
2.1 Poltica Nacional de Imigrao
O movimento migratrio pode trazer, tanto para o pas de onde sai o trabalhador (portanto, emigra), quanto para o pas ao qual ele imigra, determinadas repercusses, principalmente na esfera econmica. Como indica Telma Thais Cavarzere15, alguns dos efeitos dos fluxos migratrios para os pases podem ser a diminuio dos salrios dos nacionais do pas no qual ingressou o estrangeiro em virtude de sua entrada (quando este oferece mo-de-obra mais barata, ou em virtude de qualificao elevada no-encontrvel no pas); perda de mo-deobra qualificada pelo pas do qual se emigra; a formao de colnias estrangeiras fechadas dentro de um pas pode ser utilizada de forma a desvirtuar a economia local, inclusive com repercusses polticas; entre outras repercusses, de acordo com o caso concreto. Alm destas, h hipteses em que a livre entrada de imigrantes potencialmente resultaria na substituio da mo-de-obra nacional pela estrangeira (pelo fato de esta ser mais barata, ou
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CAVARZERE, Telma Thais. Direito internacional da pessoa humana: a circulao internacional de pessoas. 2. ed. Rio de Janeiro e So Paulo: Renovar, 2001. pp. 11-15.
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mais qualificada), gerando o desemprego dos trabalhadores nacionais. pelo fato de os fluxos migratrios trazerem diversas repercusses nas esferas econmicas, sociais, polticas e culturais internas que cada pas opta por regullos, cada qual de acordo com seus objetivos. A poltica nacional de imigrao o conjunto16 de meios jurdicos que o pas utiliza buscando controlar os efeitos dos fluxos migratrios, de acordo com aqueles que forem seus objetivos e necessidades para com a imigrao. o modo com que o pas tutela a questo migratria, instaurando normas que refletem aquilo que o pas espera atingir por meio da imigrao. Como bem coloca Jair de Souza Ramos, trata-se do esforo estatal de intervir neste processo complexo [a imigrao] de forma a desenhar uma direo aos imigrantes atravs de uma srie de mecanismos de atrao e conduo17.
2.1.1 Exemplos histricos. Tradio brasileira relativa imigrao at 1980
Uma breve retomada das formas com que o Brasil encarou o tema da imigrao em diferentes momentos histricos pertinente para que se possa entender melhor o que uma poltica nacional de imigrao. O Brasil do fim do sculo XIX e no incio do sculo XX, cuja economia era predominantemente voltada produo agrria, era um pas aberto imigrao. Os motivos para tal abertura no poderiam ser mais claros: havendo vasto espao ocioso no territrio, (havia 8.337.218 km a serem ocupados por apenas aproximadamente 17 milhes de pessoas18 19), era necessrio encontrar quem morasse (isso , povoasse) e trabalhasse no campo. Tendo em vista a incapacidade de a populao presente no territrio brasileiro faz-lo, abrem-se convenientemente as portas para a imigrao20.
Importante ressaltar que no se trata de um compndio nico intitulado Poltica Nacional de Imigrao, mas sim de normas esparsas que devem ser analisadas em conjunto para que se possa identificar qual a abordagem que o pas faz do tema da imigrao. 17 RAMOS, Jair de Souza. O poder de domar do fraco: construo de autoridade pblica e tcnicas de poder tutelar nas polticas de imigrao e colonizao do Servio de Povoamento do Solo Nacional, do Brasil. Revista Horizontes Antropolgicos, vol. 9. Julho de 2003. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S010471832003000100002&script=sci_arttext&tlng=en>. Acesso em: 19 abr. 2010. A observao entre colchetes minha. 18 IBGE. Brasil: rea Territorial Oficial (Histrico). Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/areaterritorial/historico.shtm>. Acesso em: 05 ago. 2010. 19 O nmero exato da populao brasileira no ano de 1900 era de 17.438.434 pessoas. Dados retirados de IBGE. Dados Histricos dos Censos. Disponvel em: <hhttp://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censohistorico/1872_1920.shtm>. Acesso em: 05 ago. 2010. Ou seja, caso cada quilmetro quadrado do territrio brasileiro fosse ocupado, haveria apenas cerca de duas pessoas em cada um deles. Este dado apresentado somente para dar uma idia da incapacidade de se povoar o territrio brasileiro e ao mesmo tempo tornlo produtivo com a demografia da poca, justificando a abertura para a imigrao. 20 Esta abertura era parcialmente prevista inclusive na prpria Constituio de 1891. Dispunha ela, em seu art. 69, inciso 4 (sic), que o estrangeiro que, estando em territrio brasileiro quando
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Ocorreram neste perodo, inclusive, os fluxos migratrios que, tendo a se iniciado, se estenderam at o fim da segunda guerra mundial, trazendo ao pas ao menos um milho de imigrantes (ao menos 800 mil italianos e 200 mil japoneses, alm de pessoas de diversas outras nacionalidades) 21 . Estes apontamentos permitem afirmar que a poltica nacional de imigrao naquela poca, pouco restritiva entrada de quaisquer estrangeiros no pas (havendo inclusive polticas pblicas de estmulo imigrao), tinha como objetivo trazer mo-de-obra estrangeira para promover o povoamento do vasto territrio e o crescimento da economia agrcola22. Como a demanda era por mo-de-obra no necessariamente qualificada, opta-se por permitir a imigrao de qualquer indivduo que desejasse ingressar no Brasil. O Decreto 6.455, de 19 de Abril de 1907, exemplificativo desta afirmao, ilustrando os objetivos da poltica nacional de imigrao da poca. Em seu extenso texto (so 138 artigos), dispe-se sobre a recepo de imigrantes no pas, as polticas de fomento atividade agrcola a ser por eles desempenhada, procedimentos de entrada, entre outras regras. A norma institui o chamado Servio de Povoamento do Solo Nacional, que, como o nome j diz, tem como objetivo justamente aquilo que acima mencionado: o preenchimento de parcelas do solo nacional at ento pouco habitadas ou desertas, bem como o estmulo produtividade nestas reas. A Unio Federal dispunha-se, por meio desta norma, a conseguir terras e outras modalidades de auxlio aos imigrantes que viessem ao pas com a inteno de se fixarem como proprietrios rurais. Previa-se a criao de ncleos coloniais, que eram conjuntos de terras escolhidas pela Unio, em diversos pontos do territrio nacional, destinadas a ter imigrantes como proprietrios. Tal norma era, assim, exemplificativa do modo com o qual a imigrao era vista pelo governo da poca: como um modo em potencial de povoar o pas, at ento discrepante em termos de distribuio populacional pelo territrio. Ao mesmo tempo, seria usada para promover o desenvolvimento interno a partir do estmulo produo rural. A viso geral da imigrao como forma de povoamento de um largo territrio estendeu-se, basicamente, at a segunda metade do sculo XX. At a revogao do Decreto-Lei 941, de 1969 (que cumpria o papel de Estatuto do Estrangeiro poca), feita pelo Estatuto de 1980, tal viso continuava existindo. Dispunha a norma, em seu art. 18, que o visto permanente, concedido ao estrangeiro que quisesse se fixar definitivamente no pas, seria concedido em duas espcies. A primeira era a comum, que era o visto concedido ao estrangeiro que por iniciativa prpria decidisse vir ao Brasil. A segunda espcie,
de sua promulgao, no declarar, em at seis meses, a inteno de manter sua nacionalidade de origem, ser considerado cidado brasileiro. 21 Cf. RIOS-NETO, Eduardo. Managing migration: the Brazilian case. Belo Horizonte: UFMG/Cedeplar, 2005. 22 Cf. TRUZZI, Oswaldo. Redes em processos migratrios. Revista Tempo Social. 2008, vol.20, n.1, pp. 199-218.
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e mais exemplificativa de um dos objetivos da poltica de imigrao da poca, era o regime especial, aplicvel ao estrangeiro que viesse ao Brasil sob regime de imigrao dirigida23. Neste regime, a entrada do estrangeiro no pas ficava condicionada ao desempenho de certa atividade no pas ou instalao em certa regio geogrfica. A diferena em relao sistemtica do Servio de Povoamento do Solo Nacional basicamente a de que agora o Estado no mais entrega terras aos imigrantes, mas direciona-os, como mo-de-obra, a propriedades rurais j existentes. Como estmulo imigrao havia, ento, a oferta de emprego e o encaminhamento a ele. A imposio de condies para que o estrangeiro possa entrar no Brasil representativa do carter instrumental da imigrao no mbito de um objetivo a ser atingido. At os anos 60, havia polticas estatais de atrao a imigrantes na legislao, sem a existncia de normas que vedassem ou buscassem vedar a entrada de estrangeiros no pas. Para os que pudessem vir por conta prpria, a lei no proibia o ingresso no pas (era o caso do visto comum). Para os que no tinham condies de vir, mas assim o desejassem, havia espcies de subsdio governamental imigrao. Na dcada de 1970, nota-se o incio de um movimento expressivo dos pases em desenvolvimento na busca por assimilao de novas tecnologias, mas sempre buscando proteger a indstria e os meios de produo nacionais. O Estado brasileiro, nessa poca, passa a exercer grande papel interventor nas polticas sobre transferncia de tecnologia, visando garantir que os atos de transferncia de tecnologia s podero ocorrer quando propcios proteo e ao desenvolvimento da indstria nacional. O grande objetivo governamental por detrs destas polticas o de promover o desenvolvimento interno da indstria e da economia do pas sem abusos por parte de agentes estrangeiros. Conforme noticia Juliana L. B. Viegas24:
Os governos, no s do Brasil, mas da maioria dos pases em desenvolvimento, tradicionalmente mais dependentes de tecnologia internacional, passaram, a partir do incio dos anos 70, a encarar a transferncia de tecnologia como uma forma no bem-vinda de permitir a evaso de divisas e um impedimento consecuo das metas de desenvolvimento tecnolgico e competitividade internos.
No por outro motivo que nesta dcada que comea a ser criada a nova legislao sobre imigrao que ser abordada a seguir, que muda totalmente o modo como o pas trata a imigrao. Por estar na linha destas polticas
Este modelo de imigrao no era novidade. Aquela mesma imigrao de antes do final da Segunda Guerra, que trazia trabalhadores s fazendas de caf, j era dirigida. 24 VIEGAS, Juliana L.B. Aspectos legais de contratao na rea de propriedade industrial. In: SANTOS, Manoel e JABUR, Pinheiro (Coord.) Contratos de Propriedade Industrial e Novas Tecnologias (Srie GVlaw). So Paulo: Saraiva, 2007. Pp. 6-9. No s a citao direta, mas tambm todas as informaes referentes ao contexto de transferncia de tecnologia da poca contidas neste pargrafo foram extradas do texto aqui em referncia.
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governamentais de proteo da indstria nacional que, como ser abordado, a imigrao passa a ser pautada por objetivos de transferncia e assimilao de tecnologia.
2.1.2 Tutela jurdica da imigrao ps-198025
Nos anos 80, com a entrada em vigor de um novo Estatuto do Estrangeiro (vide item 2.4, infra), o modo como o Estado brasileiro passou a tutelar juridicamente a questo da imigrao mudou radicalmente. De um pas que permitia a entrada de qualquer imigrante, oferecendo at estmulos vinda mediante programas de imigrao dirigida, a sistemtica da Lei 6.815 fechou, quase que por completo, as portas do mercado de trabalho do pas para os estrangeiros. O principal motivo que leva ao fechamento das portas do pas imigrao, discutido mais profundamente ao final deste item, a segurana nacional26. Outros princpios que a legislao, segundo ela prpria, se presta a defender so os de organizao institucional, interesses polticos, scio-econmicos e culturais do Brasil, bem como o objetivo de defesa do trabalhador nacional, so os motivos alegados para a medida restritiva, sendo todos constantes do art. 2 da referida lei. A alegao de defesa da mo-de-obra nacional at hoje um dos plos norteadores da poltica nacional de imigrao. O modo escolhido pelo Estado brasileiro para evitar, com ainda mais rigor e profundidade27 que trabalhadores brasileiros perdessem vagas no mercado de trabalho para estrangeiros que praticam funes idnticas ou anlogas foi a proibio quase integral da entrada no pas, a esse ttulo, pelo estrangeiro. O objetivo da imigrao, assim, mudado com o Estatuto de 1980, conforme possvel se extrair do art. 16, pargrafo nico, daquela norma:
Pargrafo nico. A imigrao objetivar, primordialmente, propiciar mo-de-obra especializada aos vrios setores da economia nacional, visando Poltica Nacional de Desenvolvimento em todos os aspectos e, em especial, ao aumento da produtividade, assimilao de tecnologia e captao de recursos para setores especficos. (Redao dada pela Lei n 6.964, de 09/12/81)
Esta seo complementar, em parte, ao item 2.4, que fala do Estatuto do Estrangeiro atualmente vigente. 26 Esta afirmao se encontra no projeto de lei para um novo Estatuto do Estrangeiro (que ser comentado no item seguinte), sendo inclusive colocada como um argumento a justificar a necessidade da nova legislao. As grandes vedaes de liberdades a estrangeiros foram de ordem poltica, o que permite afirmar que o ideal de segurana nacional contido no Estatuto de 1980 era evitar a influncia, por parte de pessoas estrangeiras, nos desdobramentos polticos do pas. 27 Isso porque a CLT j estabelecia, em determinada escala, um mecanismo de proteo mode-obra nacional (Ver Seo 2.3)
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Este dispositivo permite atentar ao carter instrumental que a imigrao passa a ter, com maior fora, a partir de 1980. Isso porque nos exemplos histricos acima mencionados, ainda que houvesse polticas pblicas de estmulo vinda de estrangeiros, elas no eram de adeso compulsria, sendo ainda livres para ingresso no Brasil os estrangeiros que decidissem vir por conta prpria, sem que lhes fossem impostas amplas restries. A partir da promulgao deste Estatuto, o estrangeiro que quiser emigrar para o Brasil no mais o pode fazer sem cumprir certos requisitos que, na prtica, dificultam em muito a imigrao. Assim, como se l no pargrafo nico transcrito acima, passa a s poder ingressar no Brasil, na condio de imigrante (entendido como aquele que deseja fixar-se no pas, no estando em territrio nacional apenas temporariamente), aquele que puder oferecer economia nacional um servio especializado, no desempenhvel por qualquer trabalhador nacional, ou de oferta escassa no mercado interno. E o objetivo da entrada deste estrangeiro especializado primordialmente a assimilao de tecnologia pela indstria nacional, caracterizada pela transmisso de conhecimento especializado, partida do estrangeiro, aos trabalhadores nacionais. Assim, s estrangeiros que sejam capazes de cumprir estes requisitos impostos pela lei podero ingressar no territrio brasileiro e nele se fixar. A opo de permitir somente o ingresso de mo-de-obra qualificada resultou em uma legislao que, apesar de no proibir totalmente a imigrao, afunilou-a de forma tal que somente aqueles imigrantes aprovados pelo governo passam a ser autorizados a ingressar em territrio nacional. O princpio por detrs da implantao desta sistemtica na legislao brasileira teve por objetivo permitir que s o bom imigrante ingressasse no territrio nacional, ou seja, aquele imigrante que se dispe a vir para trabalhar sem causar confuso e que seja capaz de oferecer algo que o pas ainda no tem. As vedaes expressas constantes do Estatuto, relativas a determinadas condutas por parte de estrangeiros em territrio nacional, cristalizam esta preocupao governamental para com os imigrantes28. Por exemplo, eles no podiam possuir ou operar um aparelho de radiodifuso e congneres (inciso IX), no podiam se envolver com atividades polticas em qualquer escala e nem se organizar ou reunir desde que o motivo para tal fosse poltico (art. 107 e incisos), entre outras vedaes constantes do Estatuto.
O regime de vedaes aplicveis somente a estrangeiros em territrio nacional aqui mencionado consta do Estatuto de 1980, mas tambm j aparecia no Decreto-Lei 941, de 1969 (arts. 115 e seguintes). Ambos os diplomas normativos impem praticamente as mesmas restries ao tratarem de direitos e deveres dos estrangeiros. Como ambos foram editados no mbito da ditadura militar (um em seu comeo e outro prximo de seu final) vale a afirmao de que o tema dos estrangeiros em territrio nacional era predominantemente visto como relacionado segurana nacional mesmo antes de 1980, a despeito de a discusso s aparecer nesta seo do trabalho.
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Em suma, o ideal de segurana nacional, somado ao ideal de proteo mo-de-obra nacional 29 , resultou em um regime jurdico dos imigrantes altamente restritivo, em que estes s podiam ingressar no pas caso altamente qualificados, e, aps a entrada, no tinham certos direitos. Ou seja: estrangeiro em territrio nacional, s para exercer trabalho qualificado, e isso somente enquanto o estrangeiro permanecesse em silncio. Obviamente, a Constituio de 1988 teve o condo de revogar, ainda que no expressamente, os dispositivos legais constantes do Estatuto que tolhem liberdades importantes a estrangeiros presentes no territrio nacional 30 . Mesmo assim, o princpio de proteo mo-de-obra nacional continua tendo aplicabilidade, como se viu no comeo deste item e como se ver o longo do trabalho 31 . A poltica nacional de imigrao brasileira continua bastante restritiva e seletiva, s que, a partir da atual Constituio, sem a caracterstica de buscar prevenir a penetrao de ideologias externas que o Estatuto original apresentava. importante ter em mente, entretanto, que a cultura protecionista do pas, amplamente ligada aos ideais de segurana nacional, foi o que ocasionou, de maneira principal, e em primeiro lugar, o encerramento da livre entrada de imigrantes no territrio nacional32.
2.2 Conselho Nacional de Imigrao
O Conselho Nacional de Imigrao (CNIg) um rgo de natureza administrativa, vinculado ao Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Foi criado pelo Estatuto do Estrangeiro (Lei Federal n 6.815, de 19 de agosto de 1980), e tem estrutura colegiada. Dentre suas diversas atribuies, definidas pelo Decreto n 840, de 20 de Junho de 1993, as de apresentao mais relevante para os fins deste trabalho so as seguintes, diretamente transcritas do art. 1 do Decreto:
[...] I - formular a poltica de imigrao; II - coordenar e orientar as atividades de imigrao; [...]
Havia ainda o objetivo governamental de proteo indstria e ao desenvolvimento nacional, citado no ltimo pargrafo da seo anterior. Este objetivo tambm pauta a vedao imigrao e conseqente exigncia de prova de mo-de-obra inovadora. Isso , como o pas est buscando, no perodo, o desenvolvimento tecnolgico pleno de sua indstria nacional, a imigrao s pode ocorrer quando for capaz de auxiliar neste processo. 30 A discusso a respeito das liberdades e direitos do estrangeiro hoje, porm, no so de pertinente discusso dentro do espao deste trabalho. Para tal, cf. LOPES, op. cit. 31 Houve, porm, uma certa relativizao deste princpio, que ser discutida posteriormente neste trabalho. 32 Tanto que o projeto de lei para um novo Estatuto do Estrangeiro, discutido no item 2.4.1, infra, se preocupa mais em alinhar a imigrao a necessidades de mercado (e isso aparece de forma expressa na exposio de motivos) do que em outros ideais, sejam de segurana nacional ou de proteo mo-de-obra nacional.
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VI - estabelecer normas de seleo de imigrantes, visando proporcionar mo-de-obra especializada aos vrios setores da economia nacional e captar recursos para setores especficos; VII - dirimir as dvidas e solucionar os casos omissos, no que diz respeito a imigrantes; [...]
Pela simples leitura destas atribuies, podemos concluir que o CNIg o principal rgo governamental no que diz respeito regulao da imigrao no Brasil. Cabe a este, por meio das resolues que expede, regular especificamente em que termos, dentro de cada situao autorizada pelo Estatuto do Estrangeiro, ser permitida a entrada de estrangeiros no pas com fins de trabalho. Ainda nessa linha, cabe notar que este Estatuto que determina as situaes em que ser permitido o ingresso de estrangeiros no pas para trabalho, ficando o CNIg adstrito a normativizar no mais do que os procedimentos especficos para cada uma destas situaes pr-determinadas33. O CNIg o rgo final a se pronunciar a respeito de solicitaes de emisso de visto para trabalho no Brasil, razo pela qual este rgo vinculado ao Ministrio do Trabalho e Emprego. A este, havendo necessidade34, caber analisar se o pedido preenche os requisitos previstos na Resoluo especfica em que o caso se enquadra, e em seguida deliberar pela concesso ou no do visto. Importante apontar que a concesso do visto no ato vinculado, ou seja, no basta que o pedido perfaa os requisitos legalmente previstos para que a permisso de trabalho seja obtida. Isso porque a este rgo cabe, ainda, analisar se a situao especfica compatvel com a Poltica Nacional de Imigrao (a que se refere o inciso I supratranscrito). O CNIg, conforme dito anteriormente, um rgo de deliberao colegiada. Os membros que compem o Conselho, por determinao do art. 2 do Decreto n 840, so divididos em quatro grandes grupos: governo, trabalhadores, empregadores e comunidade cientfica e tecnolgica. Cada grupo ainda se desdobra, contendo cada um um nmero determinado de membros. O governo representado por inmeros ministrios, tais como o prprio Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio da Justia, Ministrio das Relaes Exteriores, entre outros. Os trabalhadores so representados por conhecidas agremiaes representantes da categoria, como a Fora Sindical, a Central nica dos
Isso verdade para o caso do visto temporrio, mas no para o caso do visto permanente, conforme explicado na seo 2.4, infra. 34 Como o CNIg um rgo colegiado, que se rene apenas periodicamente, s situaes excepcionais relativas a solicitaes especficas de vistos so apreciadas por ele. o caso, por exemplo, de situaes em que haja dvida quanto ao carter inovador da mo-de-obra do estrangeiro que pleiteia o visto. Pedidos rotineiros, em que no haja necessidade de comprovaes posteriores, so resolvidas diretamente pela Coordenao Geral de Imigrao, do Ministrio do Trabalho. O tema dos vistos que podem ser concedidos sem prova do carter inovador da mo de obra uma das principais discusses a serem abordadas neste trabalho, e ser analisada ao longo do trabalho.
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Trabalhadores (CUT), dentre outras. Os empregadores so representados, no CNIg, por Confederaes Nacionais de cinco reas, como o Comrcio, a Indstria, a Agricultura, etc. J a sociedade tecnolgica e cientfica tem no CNIg uma s cadeira, preenchida por representante da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC). Os membros do Conselho Nacional de Imigrao so nomeados por meio de Portaria expedida pelo Ministro de Estado do Trabalho e Emprego, que recebe esta atribuio por fora do art. 2 do Decreto 3.574, de 23 de Agosto de 2000. A legislao no apresenta, em qualquer das normas por ela mesma apontadas, os motivos pelos quais a escolha dos ministrios e entidades membros do Conselho tenha ocorrido da forma que ocorreu. Isso , no explicita o motivo exato pelo qual ministrios como o da Educao ou do Turismo ali detm cadeiras, ou por que a classe dos empregadores representada por confederaes como da Indstria, ou do Comrcio, por exemplo, e no por quaisquer outras. A Medida Provisria n 103, de 1 de Janeiro de 2003, em seu art. 29, 2, s determina que os rgos colegiados internos ao Ministrio do Trabalho e Emprego (como o caso do CNIg) tero composio tripartite35 (empregadores, trabalhadores e governo), com garantia da paridade de representao entre empregadores e trabalhadores. Esta a nica norma que molda de forma mais especfica a composio do CNIg, gerando uma diretriz rudimentar para a norma que determina o nmero de cadeiras a serem ocupadas pelas categorias no Conselho. As Portarias36 que nomeiam os representantes de cada categoria nada dizem quanto ao critrio de escolha tanto do titular do cargo quanto da entidade a exercer a representao, atendo-se a fazer a nomeao e determinar sobre a vigncia da norma. A explicao mais plausvel para a determinao dos entes representativos das categorias, tanto de trabalhadores como de empregadores, ter ocorrido da maneira que ocorreu, est relacionada pertinncia e ao grau de representatividade. Isso , as entidades teriam sido apontadas para preencher as cadeiras por representarem, em conjunto, parcelas considerveis das categorias correspondentes. Os ministrios, por sua vez, teriam sido selecionados por guardarem pontos de convergncia com o tema da imigrao,
A composio tripartite, de razes histricas, a que orienta a estruturao da OIT, razo provvel pela qual o MTE brasileiro se preocupa em reproduzi-la. Os objetivos da composio tripartite em rgos decisrios e de discusso so assegurar que representantes do governo, trabalhadores e empregadores possam discutir estando em igual nvel. Desta forma, toda deciso relevante sobre trabalho em geral seria tomada somente aps discutida e devidamente aceita por aqueles que efetivamente participam deste processo. uma composio feita para representar e equalizar as diferenas inerentes dualidade entre capital (empregadores) e fora de trabalho (trabalhadores), com a participao tambm do rgo regulador (governo). Cf. INTERNATIONAL LABOR ORGANIZATION (ILO). How the ILO works: Tripartism. Disponvel em: <http://www.ilo.org/global/About_the_ILO/Structure/tripartism/lang--en/index.htm>. Acesso em: 14 ago. 2010. 36 A ttulo de exemplo, pode-se apontar a Portaria MTE n 578 de 16/04/03 DOU n 76, de 22/04/03, Seo II, pg. 32.
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de maneira tal que seria importante para o pas que eles opinassem quanto s polticas relativas entrada de imigrantes no pas. Ressalta-se, entretanto, que estas explicaes no encontram base em qualquer legislao relativa ao CNIg. As normas especficas a respeito de entrada de executivos de transnacionais no Brasil que analisaremos neste trabalho foram expedidas pelo CNIg, razo pela qual pertinente a breve explicao a respeito do rgo e de sua estruturao.
2.3 Consolidao das Leis do Trabalho
A Consolidao das Leis do Trabalho (CLT Decreto-Lei n 5.452, de 1 de Maio de 1943) traz em si normas que se relacionam com o tema da imigrao por um vis que est diretamente relacionado ao tema estudado. H um entendimento consolidado nos tribunais de que estas normas, que sero apresentadas em seguida, no foram recepcionadas pela Constituio de 1988. Hoje, no so aplicadas no cotidiano prtico dos operadores do direito do trabalho ou nas empresas. Sua apresentao, assim, no passa de um resgate histrico. Ela tida como necessria porque estas normas so capazes de permitir uma compreenso dos mecanismos de proteo da mo-de-obra nacional anteriormente utilizados no pas. Alm disso, estes elementos so citados ao longo do trabalho para ajudar na compreenso de outros temas. A partir de seu art. 352, a CLT comea a versar sobre um tema que convencionou chamar de nacionalizao do trabalho. Sua disposio determina que haja uma reserva, para trabalhadores brasileiros, de vagas no quadro dos estabelecimentos comerciais que contem com trs ou mais empregados, sendo tal proporo de 2/3 (art. 354). Ou seja, nos empreendimentos ali listados, quando houver ao menos trs empregados, pelo menos 2/3 destes empregados havero de ser brasileiros. A ressalva ocorre se ficar comprovado que o nmero de brasileiros aptos a desempenhar certo trabalho seja insuficiente para manter tal proporcionalidade. E, ainda nessa linha, o art. 357 aponta que quando houver falta de trabalhadores brasileiros para o desempenho de funes tcnicas especializadas, possvel a contratao de estrangeiros sem que estes sejam compreendidos na proporcionalidade de 2/3. A CLT expansiva ao listar os tipos de estabelecimentos comerciais que ficam sujeitos a essa proporcionalidade. No art. 352, 1, indica uma lista que, apesar de taxativa, pode ser ainda aumentada mediante portarias de iniciativa exclusiva do Ministrio do Trabalho. Tal lista ampla, aparentando ter a inteno de fazer com que a proporcionalidade seja aplicvel a quase toda sorte de estabelecimentos comerciais imaginveis. Exceo expressamente feita no 2, que determina no se sujeitar proporcionalidade algumas indstrias rurais. Os estabelecimentos concessionrios, que diretamente prestem servios pblicos, esto sempre condicionados proporcionalidade.
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Por fim, importante apontar a disposio do art. 358, que veda, exceto em situaes bastante especficas, que qualquer empresa, sujeita ou no proporcionalidade, pague a estrangeiro salrio superior ao que paga a brasileiro que desempenhe funo anloga ou idntica. No pargrafo nico deste artigo, aponta que quando a dispensa se fizer imperativa, o trabalhador estrangeiro dever ser dispensado antes do brasileiro. A preocupao da CLT que se mostra clara nas disposies acima apresentadas a de proteo da mo-de-obra nacional frente estrangeira. Ao tornar obrigatria a presena de brasileiros sempre em maioria nas empresas, busca assegurar que o trabalhador estrangeiro no possa receber preferncia frente ao trabalhador nacional. Tal preocupao, na poca de promulgao da lei em questo, era de tal forma premente que at se cuidou introduzir, no Cdigo Penal, disposio que punisse criminalmente o empregador que infringisse as normas de nacionalizao do trabalho (art. 204 do referido Cdigo). Ou seja, a norma representa uma preocupao do Estado em se evitar que o trabalhador estrangeiro receba prioridade de contratao frente ao brasileiro, numa tentativa de proteo da mo-de-obra nacional.
2.4 Lei Federal n 6.815 (Estatuto do Estrangeiro)
O principal diploma normativo a respeito do tema dos estrangeiros atualmente vigente no Brasil a Lei Federal n 6.815, popularmente conhecida como Estatuto do Estrangeiro. At hoje37 ela a principal norma a versar sobre o regime jurdico dos estrangeiros em territrio brasileiro, ao lado da Constituio Federal de 1988. Ali se encontram indicados os tipos de vistos que podero ser concedidos aos estrangeiros entrantes e a que ttulo tais vistos podero, de forma geral, ser concedidos. Para os fins deste trabalho, os vistos que merecem maior ateno so o visto temporrio e o visto permanente. As situaes fticas que permitem a concesso de visto temporrio esto previstas no art. 13 da lei e so taxativas. Isso , as hipteses ali previstas s podem ser reguladas pelo Conselho Nacional de Imigrao, ficando este impedido de criar novas situaes ensejadoras da concesso. Esse tipo de visto, de acordo com o Estatuto, pode ser concedido a estrangeiro que venha ao Brasil, mediante contrato, na condio de tcnico ou profissional de outra categoria38. O contrato de trabalho que enseja a vinda deste profissional est sujeito anlise e aprovao do Ministrio do Trabalho, e a situao deve ser analisada pelo Conselho Nacional de Imigrao antes da concesso do visto.
Conforme discutido na seo sobre Poltica Nacional de Imigrao, o atual Estatuto foi editado durante a ditadura militar, e ainda traz em si alguns resqucios (no revogados) deste fato histrico que se mostram incompatveis com o regime democrtico institudo pela Constituio de 1988. Esta discrepncia entre a lgica que deu origem ao Estatuto e a realidade atual ensejaram a propositura de um projeto de lei que visa a implementao de um novo Estatuto do Estrangeiro, que comentado na seo do trabalho imediatamente seguinte a esta. 38 H diversas outras hipteses de concesso de visto temporrio que, porm, no so de grande valia para o estudo do presente tema.
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Quanto ao visto permanente, regulamentado a partir do art. 16 do Estatuto, no h lista taxativa de situaes em que este poder ser concedido, ao contrrio do que ocorre com o visto temporrio. A norma s dispe que existem algumas condies para que o estrangeiro possa receber tal visto, como a adequao a procedimentos e a observncia s normas especficas editadas pelo Conselho Nacional de Imigrao relativas hiptese que permite a entrada do estrangeiro no pas (art. 17). Este Conselho fica, assim, incumbido de determinar quais as situaes que ensejam a concesso de visto permanente. Nessa linha, outra importante disposio constante do Estatuto do Estrangeiro, para os fins do presente trabalho, a que vem no pargrafo nico do art. 16. a seguinte:
Art. 16. O visto permanente poder ser concedido ao estrangeiro que pretenda se fixar definitivamente no Brasil. Pargrafo nico. A imigrao objetivar, primordialmente, propiciar mo-de-obra especializada aos vrios setores da economia nacional, visando Poltica Nacional de Desenvolvimento em todos os aspectos e, em especial, ao aumento da produtividade, assimilao de tecnologia e captao de recursos para setores especficos. (Redao dada pela Lei n 6.964, de 09/12/81)
Tal pargrafo delineia, ainda que rudimentarmente, os objetivos da imigrao. Isso , a imigrao deve servir como porta de entrada para mo-deobra especializada na economia brasileira, que, por sua vez, permite a assimilao de tecnologia (know-how) por ela39. possvel entender, assim, que estas so espcies de requisitos caracterizadores da situao em que se permite a concesso de visto permanente a um estrangeiro. Porm, dada a natureza ampla do dispositivo em questo, caber interpretao do rgo competente (no caso, o CNIg), ao definir as situaes ensejadoras da concesso de visto permanente, identificar como, no caso concreto, tais requisitos so observados (quando exigveis, e quando houver esta necessidade). A questo do pretexto sob o qual a imigrao deve ocorrer, segundo a lei, se confunde com a discusso a respeito dos termos em que se constitui a poltica nacional de imigrao do Brasil, j discutida na seo pertinente.
2.4.1 O Projeto de Lei para um novo Estatuto do Estrangeiro
O Poder Executivo (Ministrio da Justia) apresentou Cmara dos Deputados, em 2009, projeto de lei que pretende criar um novo Estatuto do Estrangeiro40.
Este tema j foi discutido na seo sobre Poltica Nacional de Imigrao. Vale, entretanto, fazer uma brevssima retomada dele tendo em vista seu papel norteador de decises que envolvem trabalho de estrangeiros no Brasil. 40 PL 5655/2009. Dispe sobre o ingresso, permanncia e sada de estrangeiros no territrio nacional, o instituto da naturalizao, as medidas compulsrias, transforma o Conselho Nacional de Imigrao em Conselho Nacional de Migrao, define infraes e d outras
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Este projeto, que ainda no foi convertido em lei, prev algumas mudanas no regime jurdico do visto permanente que so de conveniente citao. O quadro comparativo abaixo aponta, do lado esquerdo, a sistemtica atual da legislao sobre estrangeiros. E, do lado direito, as mudanas intentadas pelo Projeto. Os aspectos levantados so apenas os relativos a mudanas que mais estariam ligadas com o objeto deste trabalho.
Aspecto Visto Temporrio Lei 6.815 (Estatuto de 1980) Somente para estrangeiros que no pretendam se fixar definitivamente no Brasil: no-aplicvel a gestores de transnacionais em geral (art. 13) Por Resoluo Normativa expedida pelo CNIg, o visto aplicvel a executivos e gestores de transnacionais. Projeto de Lei 5655/09 Aplicvel a gestores, mesmo que intentem se fixar definitivamente no Brasil (art. 21, inciso III, 3)
Visto permanente
Inaplicvel a gestores (pode receber o visto aquele o trabalhador que tiver notrio conhecimento em sua rea de atuao profissional e puder prestar servios relevantes ao Brasil caso que teria que ser apreciado pelo rgo competente Conselho Nacional de Migrao (CNM) Restrito (lei cria os tipos de vistos existentes o rgo s pode regulament-los de forma mais especfica e resolver casos omissos)
rgo Gestor da Poltica Nacional de Imigrao/Migrao Poder regulamentador do rgo gestor referente criao de situaes permissivas de entrada no pas
Conselho Nacional de Imigrao (CNIg) Amplo quanto ao visto permanente (pode criar situaes na medida em que julgar necessrio) e parcialmente restrito quanto ao visto temporrio (criao de tipos de vistos feita pelo rgo, mas estes tem que se encaixar nas hipteses previstas em lei)
Uma das principais mudanas intentadas aparece no art. 21 do Projeto, que versa sobre a questo do visto temporrio, estando estruturado da seguinte forma:
Art. 21. O visto temporrio poder ser concedido ao estrangeiro nas seguintes categorias: [...]
providncias. ntegra disponvel em http://www.camara.gov.br/sileg/integras/674695.pdf. Acesso em 12/04/2010.
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III - trabalho, com ou sem vnculo empregatcio ou funcional no Brasil; [...] 1 O visto temporrio de que trata o inciso III do caput abranger, dentre outras atividades: [...] VI - administrador, gerente, diretor ou executivo de sociedade, de grupo ou de conglomerado econmico, de fundao e de entidade sem fins lucrativos; [...]
No mais se encontra, dentre as hipteses ensejadoras da concesso de visto permanente, o caso especfico dos executivos e gestores de empresas transnacionais, a despeito de a hiptese ser uma das que mais embasam autorizaes para trabalho no Brasil 41 . O caso passa a ser encarado como hiptese ensejadora de visto temporrio, regulado no art. 21 do Projeto, acima transcrito. Na proposta de regulao h, dentre as situaes que embasam vistos temporrios, uma grande categoria, intitulada de trabalho, com ou sem vnculo empregatcio. O 1 do artigo desdobra-se em sete incisos, que prevem circunstncias especficas de vistos para trabalho de imigrantes no pas. A hiptese apontada no inciso VI justamente a dos administradores, gestores, dentre outros cargos, de sociedades, grupos econmicos, e outros tipos de instituies correlacionadas. O visto temporrio concedido nessa hiptese, por pressupor o exerccio de trabalho com vnculo empregatcio, poderia ser concedido com validade de dois anos (art. 27, caput, do Projeto). O Projeto muda a sistemtica que rege a concesso de vistos permanentes. Nela, as hipteses de concesso de visto permanente a estrangeiros so previstas e enumeradas, ao contrrio do que acontece na legislao atualmente vigente. Esta listagem de situaes passa a ser taxativa, tendo em vista que o Projeto no mais permite que o rgo gestor da poltica nacional de imigrao (no caso, o Conselho Nacional de Migrao - CNM) determine outras hipteses em que a concesso pode ocorrer. Assim, o caso que no estiver previsto em algum dos incisos do art. 34 (que o artigo que versa sobre vistos permanentes) poderia, no mximo, ser solucionado como caso especial no-previsto na lei, o que s ocorreria na forma do regulamento (que ainda no existe), nos termos do art. 154, IV, do Projeto. Trata-se, porm, de situao excepcional. A previso de novas hipteses ensejadoras de visto temporrio ou permanente dependeria de alterao legislativa. Assim, intenta-se uma mudana parcial da sistemtica que vige a situao dos administradores e gestores de empresas transnacionais, tendo em vista que a matria passa a no mais ser regulada diretamente pelo rgo gestor da
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Cf. LOPES, op cit. p. 599.
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poltica nacional imigrao42. Porm, necessrio apontar que o Projeto, apesar de retirar do rgo gestor da poltica de imigrao o poder de disciplinar em regulamentos, a seu critrio, situaes ensejadoras da concesso de vistos permanentes, no afasta a competncia regulatria do rgo para a situao dos administradores e gestores, por fora do art. 154, 1, inciso V. Como a situao est inserida no mbito da imigrao a ttulo de trabalho, faz sentido que o rgo, vinculado ao Ministrio do Trabalho e Emprego, continue a regulamentar, por meio de norma especfica, os vistos correspondentes. Os pedidos de visto para trabalho continuariam a ser analisados, e dependeriam de aprovao ltima (nos casos em que houver necessidade) pelo Conselho, como se deduz da leitura do art. 154, 4 do Projeto. O projeto de criao de uma nova norma que regule a situao dos estrangeiros em relao ao Brasil est em discusso, no mbito do Ministrio da Justia em conjunto com a sociedade civil, desde meados do ano de 2005, quando foi realizada consulta pblica para discusso do ento Anteprojeto de Lei. Somente em 2009 que ocorreu a efetiva apresentao do Projeto Cmara dos Deputados. Como ainda no foi convertido em lei, mas uma norma que potencialmente pode vir a alterar, ainda que em parte, o tema do presente estudo, julga-se conveniente a apresentao das modificaes relevantes. Segundo sua prpria exposio de motivos, o projeto foi apresentado para que a legislao dos estrangeiros pudesse se alinhar com a realidade atual, tanto ftica como legal. Isso porque, conforme explicitado na seo sobre Poltica Nacional de Imigrao, o atual Estatuto do Estrangeiro foi pensado e colocado em vigor durante a ditadura militar, o que fez com que a orientao do projeto se desse em torno de ideais considerados como centrais poca, mas que hoje j no adquirem tanta relevncia no pensamento do tema. Trata-se, principalmente, do ideal de segurana nacional que a legislao atualmente vigente se preocupou em tentar proteger, o que, como j explicitado, resultou em um regime jurdico dos estrangeiros altamente restritivo no que se refere a direitos. Com as mudanas ocorridas na economia mundial e nos sistemas de produo nos ltimos anos (que se relacionam amplamente com o tema da imigrao de gestores), com a intensificao das discusses a respeito de direitos dos imigrantes no mundo, entre outros motivos, entendeu-se que a legislao precisa ser renovada para que o pas possa se alinhar com as tendncias atuais de fluxos migratrios. Somente as alteraes intentadas que teriam maior impacto no objeto deste trabalho foram apresentadas.
2.5 Normas do Conselho Nacional de Imigrao sobre expatriao de gestores. Contedo e contexto de expedio
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Isso porque no mbito do Projeto, a lei que prev as hipteses ensejadoras de vistos. Na sistemtica atual, como a lei no lista taxativa e especificamente os vistos que devem existir, o CNIg tem amplo poder normativo nesta esfera, podendo criar, por meio de resolues normativas, tipos de visto.
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Como pudemos observar a partir da leitura do item 2.1.2, supra, no Brasil, a poltica nacional de imigrao, conforme possvel se inferir da leitura da legislao, se orienta a partir da proteo do trabalhador nacional e da admisso da imigrao s quando se tratar de mo-de-obra especializada. Em sendo assim, indispensvel que analisemos como a expatriao de gestores (em geral) de transnacionais se encontra regulamentada em face desta poltica, e como deve ser entendida, tendo em vista que o Brasil, na linha do observado ao item 1.2, grande receptor de investimentos estrangeiros diretos. H, atualmente, trs resolues normativas expedidas pelo CNIg que regulamentam de forma especfica a entrada de gestores de empresas transnacionais. Uma de carter mais geral, aplicvel imigrao de gestores, executivos, administradores, etc., de sociedades em geral; uma para regulamentar exclusivamente a entrada de representantes de instituies financeiras; e uma terceira que regulamenta a entrada de gestores especificamente de empresas localizadas em regies determinadas do pas chamadas Zonas de Processamento de Exportao (ZPEs). Como j se pode perceber ao ler os objetos das normas, cada uma delas foi expedida com um propsito especfico, dentro de determinado contexto histrico, e os motivos que ensejaram a criao de cada uma delas so diversos. Cada uma das subsees trar uma breve apresentao do contedo da norma, e uma anlise do contexto em que foram expedidas. Como as anlises mais especficas que sero feitas a partir da seo 3 tomam o contedo destas normas como base, necessrio que estes sejam apresentados de forma breve.
2.5.1 Resoluo Normativa n 62 do Conselho Nacional de Imigrao a) Contedo
A norma atualmente vigente no ordenamento jurdico brasileiro que disciplina a concesso de autorizaes de trabalho e de vistos permanentes para estrangeiros que buscam ingressar no pas para desempenhar a funo de gestor de sociedade civil, comercial, grupo ou conglomerado econmico a Resoluo Normativa n 62 (RN 62), de 08 de dezembro de 2004, expedida pelo Conselho Nacional de Imigrao. Esta a norma que atualmente regula a entrada no pas de estrangeiros para o preenchimento de cargos de chefia dentro de sociedades em geral, sendo plenamente aplicvel, assim, ao caso das transnacionais. O corpo da RN 62 estabelece diversas exigncias que devem ser cumpridas para que a sociedade possa trazer um gestor estrangeiro para figurar em seus quadros. Dentre as mais importantes, podemos destacar: 1) o condicionamento da concesso de autorizao de trabalho (esta expedida pelo MTE) e visto permanente ao exerccio da funo que o estrangeiro veio a fim de
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desempenhar43 (art. 1); 2) exigncia de a empresa comprovar que investiu no pas ao menos US$ 50.00044 e ao mesmo tempo gerou pelo menos dez novos empregos (no perodo de at dois anos aps a criao da empresa ou aps a entrada do trabalhador art. 3, inciso I e pargrafo nico); 3) ou, ao invs de investir US$ 50.000 e gerar dez novos empregos, comprovar que investiu no pas ao menos US$ 200.000 (art. 3, inciso II); 4) outras exigncias acerca de prestao de informaes e consulta prvia aos rgos competentes em diversos casos, como por exemplo a necessidade de comunicar ao MTE caso ocorra o afastamento do trabalhador (art. 8, 1). A opo de investimento no valor de US$50.000 e criao de ao menos dez empregos no costuma ser a escolhida pelas empresas transnacionais quando da solicitao de vistos pela via da RN 62. Isso porque a criao de dez empregos dentro de determinado prazo um comprometimento arriscado para a empresa, que pode ver seu gestor forado a deixar o pas no caso de nocumprimento da condio no prazo. Se imaginarmos um gestor estrangeiro que est envolvido em uma grande operao e forado a deixar o pas no meio dela por este motivo, possvel entender melhor o porqu desta alternativa no ser a mais escolhida. Ainda, para empresas de porte transnacional, um investimento de US$200.000 no costuma ser de difcil feitio45. Nota-se que para que seja concedido ao estrangeiro o visto que o permite ficar em territrio brasileiro em carter permanente, a sociedade chamante precisa comprovar investimentos 46 no pas. Isso , j que a empresa v a necessidade de trazer algum de fora para o desempenho do cargo, deve haver uma contrapartida de sua parte que absorva o impacto que esta deciso supostamente surte na economia nacional e no mercado de trabalho. A lgica parece ser a de que j que se est tomando o emprego de um trabalhador nacional, ao menos dez outros ho de ser gerados para que isso seja admissvel. Ainda, como alternativa equivalente gerao destes empregos, um investimento em dinheiro trs vezes maior do que o mnimo esperado torna
Isso , o estrangeiro que adquire visto e autorizao para trabalho com fulcro nesta resoluo s pode permanecer no Brasil enquanto permanecer no exerccio da funo que veio desempenhar. Caso ele seja afastado do cargo, por exemplo, perde, a priori, o direito de permanecer no pas, razo pela qual, segundo LOPES, costuma-se dizer que vistos desta natureza so de propriedade da empresa, e no da pessoa do estrangeiro. Op. cit, p. 527 44 Investimento em moeda, em transferncia de tecnologia ou em bens de capital. O carter desta exigncia (investimento em dlares) um dos elementos que nos permite dizer que a RN 62 direcionada somente a empresas estrangeiras, apesar de seu corpo no fazer meno especfica a empresas de matriz estrangeira. 45 Estas informaes foram adquiridas mediante entrevista com o entrevistado A1 (ver apndice A e Seo 1.4) 46 Importante observar que tais investimentos no necessitam ser feitos aps a chamada do gestor estrangeiro, ou em virtude dela, podendo ter sido feitos a qualquer tempo. Assim, por exemplo, se a empresa tiver realizado em 1980 investimentos no valor de US$500.000, pode apont-los hoje para fins de preenchimento do requisito da RN 62. O investimento da empresa no pas precisa estar integralizado, e comprovado mediante a apresentao de seu registro no SISBACEN.
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aceitvel a entrada, da perspectiva da lgica da norma. Trata-se de exigncia legal que acaba por encarecer a expatriao, podendo ser vista at mesmo como maneira de desincentivar a chamada massiva de empregados estrangeiros, e conseqente estmulo busca pelo mercado de mo-de-obra nacional. Tal a forma que a norma atualmente encontra de encaixar uma poltica de imigrao que visa proteger o trabalhador nacional necessidade das empresas transnacionais de manter um empregado por ela especialmente enviado na sua filial estrangeira. Optou-se por uma espcie de mecanismo de compensao dos danos que a entrada do trabalhador estrangeiro causa ao pas, sem que a norma regule especificamente a exigncia do carter inovador da mo-de-obra imigrante. J que a vinda do gestor estrangeiro no pode ser obstada (e os motivos para isso aparecero nas anlises feitas ao longo do trabalho), opta-se por tentar fazer com que da advenha ao pas algum benefcio.
b) Contexto em que foi expedida. Anlise
A RN 62, de 2004 foi precedida de diversas outras resolues que trataram do mesmo assunto: a Resoluo n 29, de 1994 (foi a primeira a tratar do assunto), a Resoluo n 35, de 1994, a RN 10, de 1997, e a RN 56, de 2003. Como se pode notar, houve, em relativamente curto intervalo de tempo (dez anos), a expedio de cinco normas que tratam do assunto (uma revogando a anterior). Estas tentativas foram uma forma de resposta presso por um tipo de resposta regulatria para a at ento lacuna concernente questo dos gestores expatriados de empresas transnacionais. Antes da expedio das normas supramencionadas, no havia norma expedida pelo Conselho Nacional de Imigrao que regulasse o assunto de forma especfica, a despeito de o pas j ser, poca, receptor de investimentos estrangeiros diretos em quantia significativa47. Antes da apario da primeira norma, em 1994, os custos e a dificuldade de se instituir um estrangeiro como gestor de uma transnacional no Brasil eram demasiadamente altos. Isso porque como no havia norma especfica que autorizasse a concesso de visto permanente a este grupo de pessoas, a nica forma de ingresso delas no pas era por meio da concesso de vistos temporrios na modalidade visto para viagem de negcios, cujo prazo mximo de estada no Brasil de noventa dias (Lei Federal 6.815 (Estatuto do Estrangeiro), art. 14, caput). Ainda assim, a prpria lei veda expressamente que estrangeiros portadores deste tipo de visto que estejam no pas exeram a
Segundo dados do Banco Central do Brasil, at 1995, o pas j havia recebido cerca de US$41 bilhes em investimentos estrangeiros diretos. J nos anos 2000, o nmero acumulado de IEDs batia a casa dos US$140 bi. Cf. BACEN - BANCO CENTRAL DO BRASIL. Investimento Estrangeiro Direto: Tabelas 1995-2006. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/rex/IED/Port/ingressos/htms/index2.asp?idpai=invedir>. Acesso em: 18 ago. 2010.
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funo de administradores, gerentes ou diretores de sociedade comercial ou civil (art. 99 da mesma lei). Sendo assim, restava aos advogados das empresas interessadas em trazer gestores do exterior ingressar na Justia exigindo autorizao para que o estrangeiro portador de visto temporrio pudesse adquirir poderes de gesto empresarial. Ou seja, havia de se defender uma tese a fim de afastar a aplicao do art. 99 do Estatuto do Estrangeiro para que o trabalhador expatriado pudesse oficialmente ser reconhecido como gestor daquela empresa em territrio brasileiro 48 . Este processo, por naturalmente moroso (visto que requer a entrada e apreciao da questo pelo Poder Judicirio) e custoso (visto que exige a contratao, pela empresa, de advogado a trabalhar em regime de urgncia, dado o prazo curto do visto), certamente dificultava a pretenso empresarial de instituir um gestor expatriado para administrar sua filial. A legislao brasileira trazia em si este significativo empecilho entrada de capitais estrangeiros no pas, ao no permitir de forma expressa que estrangeiros gerissem sociedades comerciais em territrio nacional. Nesta linha, as resolues normativas expedidas pelo CNIg aparecem como forma de resposta a uma constante demanda por uma autorizao expressa de entrada, e a ttulo permanente, para este grupo de pessoas. Tanto que a Resoluo n 29 do CNIg, que a primeira a tratar do assunto, aponta, no art. 1 da prpria norma, que seu objetivo exatamente o de suprir os efeitos do art. 99 do Estatuto do Estrangeiro (uma vez que no pode revog-lo por ser norma de hierarquia inferior). fato notrio que a partir da dcada de 1990 inicia-se um ciclo de abertura da economia nacional para capitais estrangeiros e de privatizaes de empresas estatais. A flexibilizao das normas de imigrao de gestores no por coincidncia inicia-se neste perodo, com a remoo dos desestmulos para a expatriao. possvel notar que houve inmeras normas a regulamentar o tema da imigrao de gestores em um curto espao de tempo. A norma revogadora da anterior geralmente muda alguns requisitos de entrada e comprometimentos que a empresa deve fazer para que possa trazer o gestor estrangeiro ao pas. A razo de tantas alteraes est na necessidade de adaptao das normas dinmica de mercado sem que o poder regulamentador do governo ficasse comprometido. Como esta discusso seria demasiadamente longa e os propsitos da seo j foram devidamente abordados, opta-se por apenas fazer referncia ao Anexo A deste trabalho, onde so trazidos os textos das resolues anteriores (j revogadas) RN 62, para que seja possvel observar com mais preciso as alteraes, a sistemtica e a dinmica existente entre as sucessivas normas regulamentadoras do assunto.
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A informao referente prtica advocatcia poca foi trazida pelo entrevistado A1, j caracterizado anteriormente, que advogado na rea de imigrao [ver apndice A e Item 1.4]
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Outra norma que regula a entrada de estrangeiros no pas para o desempenho de cargos de chefia, porm de uma perspectiva diversa e mais especfica, a Resoluo Normativa n 18, de 18 de agosto de 1998 (RN 18). Ela se presta a regular a concesso de vistos permanentes para estrangeiros que desejem entrar e permanecer no Brasil na condio de investidores, administradores ou diretores de empresas que estejam localizadas em Zonas de Processamento de Exportao (ZPE). Esta curta Resoluo (so apenas cinco artigos), porm, no institui qualquer mecanismo mais detalhado com fins de proteo do trabalhador nacional, tal como faz a RN 62. Restringe-se a criar a hiptese ensejadora do pedido, e a determinar a quem se deve enderear o requerimento de visto nesta modalidade. Como atualmente h poucas ZPEs no Brasil49, esta modalidade de visto pouco procurada 50 , estando restrita a casos de chamamento de trabalhadores por empresas l localizadas.
As ZPEs nascem em meio a tentativas governamentais de trazer desenvolvimento a regies mais afastadas e menos desenvolvidas do pas. Estas tentativas se iniciam desde meados da dcada de 60, com a Lei Federal n 3.692. A figura das ZPEs propriamente dita, porm, criada apenas com o Decreto-Lei n 2.452, de 29 de Julho de 1988. A primeira norma a prever um tipo especfico de visto para gestores ligados exclusivamente a zonas de processamento de exportao foi a Resoluo n 24, do CNIg, de 1994 (revogada pela RN 18). possvel enxerg-la como uma reao tentativa governamental de implementar o ento novo instrumento de desenvolvimento. Mas por que criar uma norma especfica para as ZPEs? No seria suficiente a Resoluo que disciplina de forma geral a concesso de vistos a gestores de transnacionais? que como a instalao nestas reas j pressupe um nvel prdeterminado de investimento estrangeiro direto, no faria sentido submet-lo ao
So apenas 17 ZPEs que contam com decreto presidencial autorizativo para funcionamento, sendo que destas, apenas quatro contam com infra-estrutura para operar de fato, mas nenhuma ainda opera por falta de uma espcie de autorizao da Receita Federal. A Zona Franca de Manaus no costuma ser vista como ZPE por portar caractersticas especficas que a tornariam uma figura jurdica distinta. Informaes retiradas de SEPLAN - SECRETARIA DO PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO DO ESTADO DE GOIS. ZPEs em funcionamento no Brasil e Qual a diferena entre as ZPEs e a Zona Franca de Manaus?. Disponvel em: <http://www.seplan.go.gov.br/view.asp?id_men=3&id_cad=23&id_not=4>. Acesso em: 26 abr. 2010. 50 Cf. LOPES, op cit. p. 525.
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regime geral supramencionado, onde a empresa tem que comprovar os investimentos, e faz-los caso ainda no os tenha feito. Opta-se por criar um sistema de vistos especial a este grupo de pessoas que no traga como pressuposto o investimento prvio em dinheiro. Ainda, a obrigao constante da norma de apresentar o pedido de visto obrigatoriamente ao rgo regulador das ZPEs, que quem analisar a sua convenincia, torna menos burocrtico o processo de requerimento de vistos. Isso porque o prprio rgo (o CZPE Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportao) quem encaminha o requerimento da empresa, j instrudo de parecer, diretamente ao CNIg. Em outras palavras: para se instalar em ZPE, preciso investir um montante determinado de capitais antecipadamente e comprov-los perante o rgo regulador destas zonas. E, como o regime da Resoluo n 29 (a norma do CNIg que regulava a concesso de visto a gestores em geral de transnacionais vigente poca) previa um procedimento onde a comprovao de investimentos era essencial para a concesso do visto (requisito este que at hoje permanece existindo), criou-se um cenrio em que submeter os trabalhadores em questo ao regime geral de concesso de vistos a gestores de transnacionais burocratizaria a obteno do visto, porque a empresa teria que comprovar seu investimento perante dois rgos distintos (sendo que sem investimento em primeiro lugar, ela no consegue ao menos entrar no pas), gerando um ligeiro desestmulo entrada e operao naquelas reas. Ou seja, simplificando o processo de obteno de vistos para gestores, buscou-se gerar mais um estmulo instalao de empresas estrangeiras em ZPEs. Isso faz sentido tendo em vista que as ZPEs tm objetivo assumido de atrair investimentos estrangeiros ao pas51. Em suma, a norma especfica que autoriza o visto para gestores de empresas transnacionais a se instalarem em ZPEs surge para apoiar a poltica governamental de atrao destas empresas.
c) A dinmica especfica da imigrao de gestores de empresas localizadas em ZPEs
O motivo de esta norma ser to pouco extensa est ligado ao fato de ela deslocar a anlise do caso a um rgo regulador especfico s ZPEs, qual seja o Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportao (CZPE). Tendo em vista que este o rgo que deve administrar e regular a dinmica destas especficas regies, decidiu-se por determinar que ele seja quem deve opinar52
Cf. MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDSTRIA E COMRCIO EXTERIOR. ZPE - Zonas de Processamento de Exportao. Disponvel em: <http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=5&menu=2354>. Acesso em: 20 ago. 2010. 52 Apesar de o CZPE ser o rgo que opinar sobre a convenincia, ou no, da concesso do visto, o MTE/CNIg continua tendo a ltima palavra quanto autorizao de trabalho e concesso do visto.
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quanto convenincia de se receber um trabalhador estrangeiro como administrador, investidor ou diretor de empresa localizada em ZPE. Esta opinio, a ser expedida pelo CZPE, no pode vetar a entrada do gestor estrangeiro sob argumentos tais como os de especializao perante a mo-deobra nacional, pelos motivos expostos no item anterior (o vnculo de confiana tem o condo de tornar inexigvel a comprovao de especializao). No caso especfico das ZPEs, porm, entende-se que a lgica ligeiramente distinta da lgica da do regime geral de concesso de vistos a executivos de transnacionais, pelo fato de a administrao das empresas ali localizadas estar sujeita superviso de um rgo que busca coordenar o desenvolvimento da zona. Como as empresas localizadas nestas regies esto sujeitas a uma srie de requisitos 53 para que possam operar, uma exigncia de qualificao que existisse em legislao especfica para que algum pudesse se tornar gestor de empresa localizada em ZPE, assim, poderia tambm ser requerida para fins de expedio de visto nesta modalidade. Ao CZPE caberia analisar a adequao da qualificao do estrangeiro. Entretanto, no existindo atualmente tais requisitos de qualificao especfica a administradores, estas exigncias no passam de possibilidades. A convenincia que cabe ao CZPE analisar no pode impedir a entrada de um estrangeiro para ser gestor de empresa localizada em ZPE seno com amparo em legislao especfica que coloque requisitos para algum se tornar administrador de empresas ali localizadas. O art. 5, caput, do Decreto n 6.814, de 6 de abril de 2009, dispe que cabe ao CZPE impor requisitos especficos a serem cumpridos pelas empresas que desejem se instalar nestas zonas. E a Resoluo CZPE n 3, de 15 de maio de 2009, que trata destes requisitos, no impe qualquer exigncia de qualificao para que algum exera cargos de confiana nestas empresas. No h, assim, como o CZPE atualmente afirmar que a vinda de certo estrangeiro inconveniente pelo argumento de que ele no porta determinada qualificao, por no existir amparo legislativo que as imponha. Ele tem a competncia, porm, de cri-las caso julgue necessrio. Ainda, diz a RN 18 em seu artigo 3 que pode ser cancelado o visto j concedido ao estrangeiro caso o CZPE comunique que a empresa descumpriu condies constantes do projeto de investimento ao qual esteja vinculado. Este projeto, denominado de projeto de instalao em Zona de Processamento de Exportao tem seus requisitos regulados pela Resoluo n 3 do CZPE, j mencionada acima. O descumprimento de termos constantes dele ensejaria o
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A Resoluo CZPE n 3, de 15 de maio de 2009, indica os requisitos que as empresas que desejarem se instalar em ZPEs precisam cumprir para serem autorizadas a faz-lo. A leitura desta norma sugere que a atividade em ZPEs guarda estrita relao com empresas transnacionais. A ttulo de exemplo, a alnea h do inciso II do art. 1 desta Resoluo aponta como de necessria indicao a quantidade de trabalhadores estrangeiros a serem empregados pela empresa que ali pretende se estruturar. Tal fato nos d mais uma idia quanto ao porque de existir uma norma como a RN 18 do CNIg. Entretanto, no h nesta norma ou em outra que se tenha encontrado, requisitos especficos que o administrador da empresa instalada em ZPE deve cumprir previamente para poder ocupar o cargo.
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cancelamento do visto concedido ao estrangeiro, porque implica, em ltima anlise, na desautorizao da empresa para operar em ZPE. Sumindo a empresa, pode sumir tambm o fundamento jurdico que embasa a permanncia do estrangeiro no pas, o que justifica a extino do visto nesta hiptese.
Primeiramente, cabe ressaltar que as instituies financeiras transnacionais so igualmente partes no processo de transnacionalizao e relevantes para esse trabalho ao passo em que tambm so sociedades sediadas em outro pas, e que guardam tanto interesse na questo da expatriao de gestores quanto sociedades que desempenham atividades de outras naturezas. A Resoluo possibilita que a expatriao seja utilizada tambm por estas instituies. O fato de no serem empresas em sentido estrito (porque a lei brasileira lhes d uma caracterizao jurdica distinta) em nada impede que sejam vislumbradas como partes neste processo. Sendo assim, a terceira norma que disciplina a entrada de estrangeiros como gestores de empresas transnacionais a Resoluo Normativa n 63, de 06 de julho de 2005 (RN 63). Ela disciplina a autorizao de trabalho e a concesso de visto permanente para estrangeiro que venha ao Brasil para representar instituio financeira que tenha sede no exterior. Esta norma, tambm mais curta (so quatro artigos) no utiliza termos como gestor, diretor, administrador ou executivo, mas sim representante54. O uso de um termo especfico para se referir aos gestores em instituies financeiras decorre do fato de ser esta a denominao utilizada pelas normas do Banco Central que regulam a atividade destas pessoas no Brasil. O chamado rep office (abreviao de representative office) tem suas atividades reguladas pela Resoluo n 2.592, de 25 de fevereiro de 1999 e pela Circular 2.943, de 20 de outubro de 1999, ambas expedidas pelo Banco Central do Brasil. O representante a que se refere a RN 63 no , estritamente falando, um gestor. Isso porque suas atividades so limitadas tanto pelas normas emitidas pelo Banco Central quanto pela RN 63, como possvel observarmos no Art. 1, inciso 1 (sic) desta ltima norma:
1. Para fins desta Resoluo Normativa, considera-se a representao referida neste artigo a exercida por pessoa fsica ou jurdica domiciliada no Brasil, tendo por objeto a realizao de contatos comerciais e a transmisso de informaes de interesse da matriz ou de filiais no exterior, com exceo da prtica de operaes privativas da instituies financeiras e das demais instituies
A opo da RN 63 de no versar especificamente sobre gestores em geral o motivo pelo qual sua anlise ficou para depois da RN 18.
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autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil. (grifos no constantes do original)
Permanece, entretanto, a norma dentre o escopo da pesquisa, tendo em vista que as atividades a serem desempenhadas pelo representante esto estritamente relacionadas com os motivos pelos quais empresas transnacionais enviam estrangeiros ao Brasil. Alm da caracterizao da atividade de representante, a norma dispe sobre procedimentos para a requisio do visto.
A RN 63 aparece no ordenamento jurdico brasileiro como uma forma de complementao 55 regulamentao da atividade feita pelo Banco Central. Ambas as normas foram expedidas em anos distintos, mas em um momento histrico em que a presena de participao estrangeira no Sistema Financeiro Nacional era crescente56. Levando em considerao o cenrio de expanso do capital estrangeiro no setor bancrio, tanto a resoluo do Banco Central quanto a RN 63 aparecem para suprir aquilo que at ento eram lacunas no sistema normativo. Com o advento da primeira, passa a existir um instrumento normativo legtimo que permita que a prtica da representao seja feita por estrangeiros. E com a RN 63, que s aparece seis anos depois, a vinda ao pas deste grupo de pessoas se torna mais fcil, com a criao de um visto especfico categoria, tendo em vista que a atividade a ser desempenhada pelo representante de escopo restrito (no possvel, assim, enquadrar os representantes na mesma norma que regula a concesso de vistos a gestores em geral). Observar a forma pela qual a RN 63 foi expedida dentro de seu contexto histrico determinado nos incita refletir sobre o papel instrumental que as normas a respeito de vistos tm no suporte de polticas governamentais. Tem-se o seguinte: um cenrio de crescente expanso do capital estrangeiro no setor bancrio; uma norma expedida pelo Banco Central que regula uma atividade especfica demandada por este cenrio; e uma norma posterior que cria um tipo
Tanto que a concesso de visto e autorizao de trabalho para o estrangeiro, neste caso, condicionada regularidade do credenciamento do representante junto ao Banco Central (art. 1, inciso 2 (sic) da RN 63). Alm disso, o escopo de atividade desempenhvel pelo representante quando em territrio brasileiro fielmente reproduzido, na RN 63, a partir do texto da Resoluo 2.592 do Banco Central. 56 Em 1999, quando foi expedida a Resoluo do Banco Central mencionada, eram 171 grupos estrangeiros no sistema financeiro nacional, representando 21,36% do patrimnio lquido total do sistema. Em 2004, ano anterior edio da RN 63, este nmero era de 22,49%, mas j tendo passado por um pico de 33,67% em 2002. Cf. BACEN - BANCO CENTRAL DO BRASIL. Evoluo dos percentuais de participao estrangeira no patrimnio lquido do SFN. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/htms/Deorf/r200412/quadro28.asp?idpai=REVSFN200412>. Acesso em: 31 ago. 2010.
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especfico de visto para a pessoa fsica que venha ao pas exercer o cargo em questo. Tem-se uma poltica governamental especfica de fomentar a entrada de capital estrangeiro no setor bancrio. A vinda deste capital traz consigo necessidades e exigncias, no caso a de se poder ter na filial brasileira um representante enviado pela matriz, que possa atuar comercialmente em seu nome e transmitir informaes enviadas de fora no meio interno. Para que esta necessidade possa ser suprida, o regulador bancrio (qual seja o Banco Central) emite uma norma a partir da qual as instituies financeiras passam a poder trazer representantes de fora. No tendo, porm, o regulador bancrio poderes de legislar sobre temas de imigrao57, a expedio desta norma se atm a disciplinar a atividade do representante estrangeiro que de alguma forma j esteja ou consiga ingressar no Brasil. A parte migratria da medida governamental de responder necessidade das instituies financeiras estrangeiras permanece, primeiramente no-solucionada. Passa-se a ter um cenrio em que a atividade do estrangeiro representante de instituio financeira em territrio nacional regulada, mas a entrada dele no pas no. A questo migratria continuava constituindo um entrave, ainda que menor do que o resolvido pela norma expedida pelo regulador bancrio, necessidade dos bancos. Era necessrio encontrar, ento, solues alternativas para resolver o problema do visto concedido ao representante estrangeiro que est vindo de outro pas. Uma delas era a admisso do estrangeiro por visto temporrio de negcios, amparado por uma autorizao judicial para que este possa exercer as atividades previstas na norma do Banco Central. Outra, buscar o enquadramento do caso nas normas sobre gestores em geral, mas sendo o escopo de atuao do representante limitado, o visto teria de ser concedido com a ressalva de que o estrangeiro s poderia praticar as atividades previstas na norma mencionada. Ainda, sendo um caso omisso na legislao, teria de ser apreciado pelo Conselho Nacional de Imigrao, que s se rene algumas vezes ao ano. Em suma, a atividade autorizada pelo Banco Central e que supriria uma necessidade dos bancos, no to facilitada at que haja a expedio de uma norma de imigrao especfica sobre o assunto. Por este motivo que expedida a RN 63, ainda que com atraso de cerca de cinco anos em relao norma do Banco Central.
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Porque tampouco a lei quanto o regimento interno do Banco Central lhe permite faz-lo.
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3 Questes que envolvem a expatriao de gestores J de posse das informaes imprescindveis para o entendimento do contexto em que se insere o foco desta pesquisa, passamos a realizar a anlise do tema em si. Ela se dar em trs frentes, cada uma com nfase em diferentes aspectos da expatriao. A primeira ocupa-se de mapear os termos da relao entre a figura da expatriao e as empresas transnacionais e o papel desta figura no contexto da transnacionalizao. J a seo seguinte preocupa-se em analisar como ocorre a compatibilidade entre duas coisas aparentemente distintas: a expatriao de gestores e a proteo da mo-de-obra nacional. E, na terceira parte desta seo, busca-se traar paralelos entre a expatriao de gestores e o desenvolvimento nacional.
3.1 Insero e funo da expatriao de gestores no contexto da transnacionalizao de empresas
A filial da empresa transnacional dentro de um pas tem inmeras peculiaridades em relao s empresas de fundao nacional. Uma delas, e a mais relevante para este trabalho, o fato de que o principal ncleo decisrio e diretivo da empresa est em outro pas. A cultura empresarial, os instrumentos especficos de gesto, os objetivos e as metas, os cdigos de conduta internos, entre outras coisas, so, em sua maioria, emanados da matriz estrangeira para as filiais ao redor do mundo. Desta forma, a empresa transnacional precisa encontrar meios para garantir a manuteno desta relativa uniformidade de aspectos, alinhando, at certo ponto, as prticas de suas filiais com as da matriz. Um dos meios de que estas empresas dispem para implantar seus padres, e garantir a proteo de seus interesses quando da conduo das filiais ao redor do mundo, a seleo e o envio de empregados expatriados58 para elas. Isso , a matriz seleciona um empregado de confiana seu, nacional ou no do pas de origem da empresa59, e o envia para tomar parte na administrao de filial sua no exterior. Este empregado expatriado passa a servir como meio de conexo entre ambas. Assim, a administrao da filial pode levar em considerao a realidade do mercado em que est inserida (por meio dos empregados que contratar localmente para exercer cargos de chefia, cabendo ao expatriado selecion-los e supervision-los), e ao mesmo tempo manter intactas as diretrizes da matriz (por meio do trabalhador expatriado que ela introduziu no corpo administrativo da empresa).
O trabalhador expatriado ao qual aqui se refere aquele que, em virtude do seu vnculo empregatcio, enviado para trabalhar em outro pas, tendo assim que l permanecer enquanto o vnculo durar. 59 FISHER-YOSHIDA e GELLER diagnosticam que no necessariamente o trabalhador a ser enviado pela empresa ser um nacional de seu pas de origem, existindo atualmente certa tendncia de se enviar nacionais de pases distintos para assumir cargos de chefia na filial em um terceiro pas. Mesmo assim, continua havendo expatriao de trabalhadores com o mesmo fim, o que no afeta o objeto da pesquisa. Cf. FISHER-YOSHIDA, Bethy & GELLER, Kathy. Transnational leadership development: preparing the next generation for the borderless business world. New York: Amacom, 2009. p. 2
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O envio de um trabalhador expatriado tambm uma parcela do investimento que a empresa transnacional faz no pas receptor. Tal envio geralmente traz custos que ultrapassam o salrio que o trabalhador receberia no pas de origem em at cinco vezes, tendo em vista que a matriz, nesta situao, deve garantir ao expatriado moradia, transporte, alimentao, entre outras coisas que geralmente no teria que garantir no caso de a relao de emprego ocorrer sem a necessidade da transferncia internacional60. O entrevistado G1 61 levanta um aspecto importante relacionado a este ponto. Afirma ele haverem dois momentos para a empresa transnacional, em que o grau de necessidade da expatriao distinto. Em um primeiro momento, quando a empresa ainda no se fixou no pas (ainda est sendo constituda e implantada a filial), a expatriao indispensvel por ser a alternativa mais rpida para a empresa:
Quando voc est iniciando uma companhia, muito mais complicado. Voc no tem como comear uma operao em um outro pas, como o Brasil, por exemplo, sem trazer algum de fora, um expatriado. Esse cara vai organizar a empresa at que ela tenha uma massa crtica mnima de empregados, [...] at que o quadro de funcionrios desta empresa esteja minimamente estvel. [...] Se o importante rapidez no incio da operao [...] voc precisa trazer algum da matriz ou de alguma outra empresa que seja importante no grupo [...] que venha 62 desenvolver o trabalho aqui. (informao verbal)
No segundo momento, a empresa j se encontra fixada no Brasil h certo tempo, com um quadro de funcionrios estabilizado, mas ainda tendo o corpo decisrio (cargos de alta gesto) composto basicamente por funcionrios expatriados. A partir deste momento, o entrevistado identifica existir uma tendncia entre as empresas transnacionais de organizar seminrios e cursos internacionais onde se promova a harmonizao das tcnicas de gesto utilizadas naquela empresa. As filiais internacionais, no caso, enviam seus executivos nacionais (contratados localmente, no-expatriados) para estes encontros, para a difuso e uniformizao dentre os profissionais da empresa, das tcnicas a serem adotadas internamente. A partir deste treinamento internacional, o gestor brasileiro (no caso), por j ser conhecedor das melhores prticas de gesto (termo este utilizado pelo entrevistado G1), bem como das
Tal informao trazida por WILSON e DALTON, no seguinte trecho: A CFO magazine article (June 1998) noted that with tax equalization, housing allowances, and cost-of-living adjustments and other benefits, the typical U.S. expatriate compensation package is three to five times base salary at home. [...] the expatriate staffing solution is expensive []. Cf. WILSON, Meena & DALTON, Maxine. International Success: Selecting, developing and supporting expatriate managers. Greensboro: Center for Creative Leadership, 1998. p. 3 61 Entrevistado G1 [ver apndice A]. Entrevista realizada em setembro de 2010, em arquivo junto ao autor. 62 Entrevistado G1 [ver apndice A]. Entrevista realizada em setembro de 2010, em arquivo junto ao autor.
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polticas internas e do modus operandi em geral da empresa, torna-se apto a ocupar, na filial, um cargo de gesto que antes s poderia ser ocupado por um funcionrio expatriado. E essa capacidade de ocupao prvia pelo expatriado s existia porque este era detentor dos conhecimentos que o profissional contratado localmente adquiriu a partir do seminrio realizado pela matriz:
Hoje em dia, no Brasil, as multinacionais tem contratado executivos locais [...]. As empresas hoje fazem o treinamento de todos os seus gestores, do mundo inteiro, no mesmo lugar e da mesma maneira. [...] Isso acontece para que todos possam ser treinados com as mesmas prticas de gesto e ter o mesmo nvel de conhecimento. [...] Alm dos cursos internos na empresa, as filiais enviam seus gestores para uma universidade de ponta em algum local do mundo, em cursos em que se encontram gestores das filiais da empresa no mundo todo. [...] Uma vez que o quadro [de empregados] da filial esteja minimamente estabilizado, uma vez que voc j tenha as pessoas [funcionrios brasileiros] estabelecidas em seus lugares e conhecendo minimamente a empresa, a voc pode coloc-las para treinar fora [do pas] (informao verbal)63
Nesta linha, interessante destacar que o prprio entrevistado G1 , ele prprio, brasileiro formado no pas e contratado por empresa transnacional, onde atualmente ocupa um alto cargo de gesto. Ele mesmo passou por este processo de contratao local e posterior envio para treinamento internacional, onde pde aprender as prticas de gesto da empresa ao lado de outros gestores na mesma situao que ele, apesar de advirem de pases distintos. A fala do outro entrevistado do grupo, G264, coloca a expatriao como uma espcie de alternativa mais rpida de a empresa implantar seu ferramental de gesto nas matrizes ao redor do mundo. Ou seja, para ele, a expatriao estrategicamente importante quando, para a empresa, mais eficiente trazer de fora um profissional que j conhea os mtodos de gesto utilizados internamente ao invs de treinar um funcionrio (o que leva tempo e dinheiro):
Os procedimentos de gesto da empresa j so uniformizados mundialmente. Para que um profissional possa trazer resultados rpidos para a empresa, ele precisa conhecer todas as ferramentas [de gesto da empresa]. Quando ele j as conhece, a empresa no precisa gastar tempo em treinar e investir no indivduo para que depois ele comece a gerar os resultados. [...] No caso de ingresso da empresa no pas, cada empresa tem uma caracterstica diferente. Na maior parte das vezes, realmente desta forma que descrevi. Mas existem empresas que tem uma poltica distinta, de buscar os executivos locais. Esses so treinados pela empresa para que possam
Entrevistado G1 [ver apndice A]. Entrevista realizada em setembro de 2010, em arquivo junto ao autor. 64 Entrevistado G2 [ver apndice A]. Entrevista realizada em agosto de 2010, em arquivo junto ao autor.
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ocupar os cargos de gesto. No caso da empresa onde trabalho, por exemplo, ocorre uma mistura dos dois. Se h um indivduo habilitado a absorver rapidamente essas ferramentas [internas de gesto da empresa], ento ele tem preferncia porque conhece um ambiente que a empresa no conhece. Agora, quando a empresa j est no pas, a gesto da empresa no ir parar para aguardar o treinamento do executivo, ento s vezes mais fcil trazer algum de fora do que buscar no mercado algum que queira aprender sobre a gesto [interna]. [...] (informao verbal)65
Fica evidente, a partir da fala de ambos os entrevistados acima citados, a relao entre expatriao e a existncia de tcnicas de gesto uniformizadas dentro das empresas. Para ambos os entrevistados, a expatriao faz parte do incio de qualquer operao de transnacionalizao de uma empresa, traduzida na entrada de filial desta em um novo pas. Isso porque, havendo tcnicas de gesto uniformizadas internacionalmente dentro do grupo empresarial, do ponto de vista dos entrevistados, alternativa mais clere (ou at mesmo a nica) enviar um empregado estrangeiro (no necessariamente do mesmo pas que a matriz) que j seja conhecedor destas tcnicas para a montagem da filial do que treinar algum profissional contratado localmente. O que pode acontecer, conforme a fala acima transcrita do entrevistado G2, a contratao de executivos locais que rapidamente possam absorver as tcnicas padronizadas de gesto para que estes possam auxiliar na implantao da filial, estando na condio de conhecedores do ambiente. Isso no anula, porm, o fato de que haver, na base desta operao, um gestor expatriado (afinal, este profissional quem avaliar, contratar e submeter a treinamento os executivos locais). Dessa forma, identificam-se dois momentos em que a expatriao recebe relevncia distinta do ponto de vista empresarial. O primeiro no momento de fundao da filial. Nele, a empresa no encontra alternativa que no seja a expatriao de um gestor habilitado a mont-la e implantar ali as tcnicas padronizadas de gesto. O segundo j vislumbra a empresa fixada no pas. Nele, a expatriao passa a ser uma alternativa. Isso porque a empresa pode buscar o treinamento de executivos locais, uma vez j implantadas na empresa as tcnicas uniformes de gesto. Vale adicionar ainda que os entrevistados identificam uma tendncia geral de inverso no fluxo migratrio de gestores da empresa ao longo do tempo, no caso brasileiro. Se no incio (instalao da empresa), ela no tem alternativa mais vivel do que enviar um funcionrio estrangeiro ao pas (sendo a expatriao, neste momento, fundamental e indispensvel transnacionalizao da empresa), conforme a empresa se estabelece no pas e treina gestores do pas da filial, estes passam, eles mesmos, a ser aptos expatriao. Ambos os entrevistados, a despeito de atuarem em setores distintos da economia, identificam, em sua experincia pessoal, o crescimento desta
Entrevistado G2 [ver apndice A]. Entrevista realizada em agosto de 2010, em arquivo junto ao autor.
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tendncia de diminuio da necessidade da expatriao (ela continua ocorrendo mesmo aps a empresa j ter se estabilizado no pas, mas em menor grau do que no incio) conforme a empresa vai operando ao longo do tempo. Para sua instalao no pas, precisa trazer gestores de outro pas. Passado um certo perodo de tempo, aps ela treinar gestores locais, passa a poder envi-los para exercer cargos de gesto em outras filiais no exterior ou mesmo na matriz. Esse , inclusive, o caso dos entrevistados: formados no Brasil e contratados por empresas transnacionais, foram enviados a estudar no exterior as prticas de gesto utilizadas pela empresa. Aps tempo de trabalho, a prpria empresa lhes ofereceu a oportunidade de fazer parte da gesto de filial no exterior, iniciando uma carreira global. Ambos os entrevistados receberam tal oportunidade, tendo-a recusado por motivos pessoais. Porm, e por fim, necessrio ressaltar que tambm consta da fala dos entrevistados que mesmo existindo tal tendncia, a chamada de trabalhadores estrangeiros continua a ser prtica recorrente nas empresas transnacionais, pelos motivos expostos acima. Em suma, pode-se fazer duas constataes quanto insero da expatriao no contexto da transnacionalizao empresarial, e quanto importncia dela para as empresas. Em primeiro lugar, que o envio de trabalhadores estrangeiros de sua confiana para o comando da gesto da filial uma necessidade e uma demanda da empresa transnacional principalmente no incio de suas operaes no pas, que s assim encontra meio hbil para a constituio de sua filial de forma minimamente segura. Em segundo lugar, que existe uma tendncia reduo do nmero de funcionrios expatriados de acordo com o grau de estabilidade de funcionamento da empresa no pas. Tanto que, na linha do mencionado pelo entrevistado G1, hoje normal que as empresas busquem o treinamento internacional de executivos localmente contratados. Por meio deste treinamento, passa a ser possvel para a empresa manter um quadro de gestores composto no exclusivamente por funcionrios expatriados, com a conseqente reduo da dependncia destes imigrantes. Sendo a expatriao pea-chave no processo de transnacionalizao das empresas (sem ela, muito difcil que uma empresa consiga ingressar no pas), absolutamente possvel afirmar que, para o sucesso da instalao da empresa no pas, necessrio que l existam normas que permitam a entrada e permanncia destes gestores. Ou seja, necessrio que a poltica nacional de imigrao do pas receptor seja compatvel com esta pretenso empresarial. Caso contrrio, a expatriao pode ser impossvel, ficando prejudicada a instalao e o funcionamento da transnacional naquele pas. Quanto mais flexveis e favorveis entrada e estadia do estrangeiro no pas forem tais normas, melhor para a transnacional. Normas que imponham exigncias muito estritas ou rgidas para a permisso entrada e permanncia do gestor aumentam os custos de transao ligados expatriao (que j so, por natureza, altos). Quanto mais rgidas forem estas normas, maior ter que ser o
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esforo e o investimento da empresa na obteno do visto para trabalho, e menor ser a liberdade relativa do expatriado dentro daquele pas66.
3.2 A expatriao da perspectiva do pas receptor: a conciliao entre proteo da mo-de-obra nacional e expatriao de gestores
A entrada de empresas transnacionais, por consubstanciar um investimento estrangeiro direto no pas receptor, geralmente vista como algo positivo. Isso porque a instalao de uma nova empresa com porte transnacional, como no surpresa, promove a assimilao de novas tecnologias, a gerao de empregos, abastecimento em produtos ou servios, arrecadao tributria, entre outros aspectos67. H, geralmente, um esforo de atrao de grandes empresas para dentro de um pas. Mas o fato de o Estatuto do Estrangeiro determinar que a imigrao s possa ocorrer a pretexto de inovao e transferncia de tecnologia (em geral) e ter como princpio, dentre outros, a proteo da mo-de-obra nacional, primeira vista sugere um conflito entre este esforo de atrao e a legislao vigente. Isso porque a expatriao de gestores que, como visto acima, tem um papel muito bem determinado e essencial dentro do processo de transnacionalizao empresarial, no cumpre os requisitos supramencionados. Viu-se, no item anterior, que a expatriao pea essencial dentro da transnacionalizao de empresas. Ela, como no novidade, prev a entrada de trabalhadores estrangeiros no pas receptor do investimento. Da perspectiva do pas receptor, tal entrada poderia significar afronta parcela da mo-de-obra nacional68, que, ao invs de ser empregada dentro de uma estrutura produtiva instalada no pas, pode ser preterida frente mo-de-obra estrangeira. Para evitar que trabalhadores nacionais percam empregos ou tenham seus salrios reduzidos s pelo critrio da nacionalidade, busca-se, assim, a instaurao de mecanismos69 normativamente institudos que no permitam que haja entrada no pas de trabalhadores estrangeiros que se prestem a desempenhar funes identicamente desempenhveis por trabalhadores nacionais. Para que possa haver o ingresso no pas, necessrio que o trabalhador expatriado traga em si algo que nenhum trabalhador empregvel no pas possa oferecer empresa. Este diferencial o limite bsico da expatriao, que impede a substituio da mo-de-obra pelo critrio nico da nacionalidade.
Se imaginarmos, por exemplo, um pas em que somente nacionais ou naturalizados podem exercer cargos de gesto em empresas, ou em que estrangeiros, a despeito de terem autorizao de permanncia no pas por tempo indeterminado, no podem exercer funes de chefia dentro de empresas (e conforme veremos, esse era o caso brasileiro at a dcada de 90), ficaria ainda mais difcil a prtica plena da atividade empresarial transnacional. 67 Para as repercusses que a existncia de empresa traz, cf. COELHO, Fbio Ulhoa. Curso de Direito Comercial, Vol. 3. 10. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 233. 68 Est se referindo aqui mo-de-obra especializada que existe no pas, tal como administradores e gestores empresariais brasileiros. 69 No caso brasileiro, pode-se notar a existncia de tais mecanismos, j analisados e discutidos nos itens 2.2, 2.3 e 2.4.2
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Por outro lado, j existem h considervel tempo normas que autorizam a imigrao nestas condies, e sem que tragam exigncia das comprovaes a princpio impostas pelo Estatuto do Estrangeiro. E a poltica nacional de imigrao, como j discutido na seo dedicada ao tema, pautada pelo ideal de proteo mo-de-obra nacional, segundo o qual a imigrao deve ocorrer principalmente com o objetivo de proporcionar um aumento na especializao dos trabalhadores brasileiros. Cabe-nos, assim, buscar identificar o que permite que ocorra a conciliao entre a poltica nacional de imigrao, que impe a proteo mo de obra nacional, e esta necessidade das empresas. Seria irrazovel exigir da empresa chamante que ela comprovasse a inexistncia de trabalhador brasileiro que possa desempenhar a mesma funo a que o estrangeiro se presta quando sua inteno, ao enviar o trabalhador, justamente a de ter na filial algum que esteja diretamente ligado matriz estrangeira por um vnculo de confiana. Ou melhor, o fato de vnculo ser de confiana j serve para provar que no h, no mercado de mo-de-obra brasileiro, trabalhador que tenha este mesmo vnculo com a empresa, uma vez que ele personalssimo. inexigvel a comprovao de que o gestor que se intenciona trazer mo-de-obra especializada, tambm por se tratar de um cargo de confiana. Se a empresa selecionou algum de sua confiana para gerir a sociedade, no se pode dela exigir que aquele que foi selecionado tenha qualquer requisito de qualificao prvia, ainda mais uma qualificao que no seja encontrvel no pas. Isso porque a empresa livre para escolher quem deve geri-la. Restringir esta escolha pelo critrio da especializao perante a mo-de-obra nacional significaria at, em ltima anlise, que o Estado brasileiro teria participao indireta na composio do quadro de gestores daquela empresa, tendo em vista que poderia impedir a entrada no pas de administradores que a prpria empresa optou por instituir, forando-a a escolher outros. Estes fatos nos permitem concluir que os nicos requisitos para que a entrada de um estrangeiro possa ser aprovada, alm dos requisitos normativamente impostos, so o vnculo de confiana entre sociedade e gestor indicado (comprovado pelo documento de indicao do indivduo como diretor, gestor, administrador, ou outro cargo de confiana, no mbito da empresa), e a comprovao de determinado montante de investimentos no pas. Destas afirmaes decorre que no esto autorizadas as autoridades brasileiras a negar a expedio de autorizao de trabalho e visto permanente ao estrangeiro sob o argumento de que ele no mo-de-obra qualificada e que possvel encontrar trabalhadores brasileiros que desempenhem a mesma funo, no caso da RN 62. Para ilustrar esta afirmao, at mesmo um semianalfabeto poderia receber visto permanente para gerir uma sociedade no Brasil: basta que haja a comprovao do investimento requisitada pela norma, e a existncia do vnculo de confiana. Isso porque no cabe autoridade brasileira fazer juzo quanto qualificao e especializao do expatriado
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perante a mo-de-obra nacional neste caso: j suficiente o fato de que a empresa escolheu aquela pessoa especfica para geri-la70. O entrevistado A171 advogado especializado na obteno de vistos para a expatriao de gestores de empresas transnacionais. Estando ele familiarizado com a legislao sobre imigrao e inserido especificamente na rea que pensa a questo, faz todo o sentido que sua fala conste em primeiro lugar nesta seo. Sua fala se inicia j ressaltando a confiana que a empresa tem no profissional como um dos principais motivos a influenciar na deciso de expatri-lo:
O aspecto mais importante, na minha opinio, de se chamar um gestor estrangeiro a confiana que depositada nele pelo grupo econmico. Toda posio de administrao baseada em confiana, e isso se ganha com o tempo. Estes gestores s vem para o Brasil depois de algum tempo administrando outras empresas do grupo fora do Brasil (informao verbal)72
Mesmo que o carter de vnculo de confiana que o cargo de gesto tem para com a empresa no seja objeto de questionamento, vale ressalt-lo, tendo em vista que esta constatao o ponto de partida da argumentao a respeito da conciliao entre a poltica nacional de imigrao e a expatriao de gestores. que, em se tratando de cargos de confiana, tambm na viso do entrevistado A1, comprovar que o expatriado traz consigo um conhecimento inovador, nodetido por trabalhadores brasileiros, no algo factvel:
Ainda que haja gestores brasileiros que saibam muito bem como gerir uma empresa, isso no significa que qualquer um deles esteja apto para o cargo de confiana [na empresa multinacional]. Os trabalhadores brasileiros podem ser igualmente capazes de gerir empresas, podem ter a mesma formao que o estrangeiro. O ponto decisivo a, ento, saber em quem a empresa confia. E entre um trabalhador seu j de carreira, de vnculo de longa data, e um trabalhador brasileiro que ela no conhece, bvio que ela vai escolher o primeiro. [...] A legislao no pode pensar em impedir a vinda desse estrangeiro [...] porque no d para pensar em exigir que a empresa no traga algum de sua confiana para gerir sua filial apenas porque no pas existem pessoas igualmente capazes de exercer a funo. [...] Lembrando que o diretor de uma sociedade no precisa ter qualificao acadmica ou profissional (como j disse, ele precisa ser uma pessoa de confiana do grupo). [...] Resumindo, ento, a existncia de um cargo de confiana significa que s uma pessoa de
Obviamente, empresas transnacionais iro sempre optar por enviar um trabalhador da mais alta qualificao para gerir sua filial no exterior, sendo o exemplo meramente ilustrativo. 71 Entrevistado A1 [ver apndice A]. Entrevista realizada em janeiro de 2010, em arquivo junto ao autor. 72 Entrevistado A1 [ver apndice A]. Entrevista realizada em janeiro de 2010, em arquivo junto ao autor.
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confiana do grupo vai poder exerc-lo. Se a sociedade constata que no Brasil, por qualquer motivo que seja, atualmente no existe ningum que ela possa colocar nessa posio, ou se por algum motivo estratgico para ela for mais benfico colocar um outro executivo apesar de existir um brasileiro em quem ela confia, no existe argumento pra no permitir que ela faa esse envio. Isso porque esse cargo de gesto, no caso, s est aberto para o empregado de confiana escolhido por ela [...]. Ele no est tomando o emprego de ningum, porque a vaga s existe para quem a empresa quiser [...]. Se a legislao proibisse esse envio, estaria impedindo que a empresa tomasse decises internas por conta prpria, porque estaria interferindo na deciso de quem vai geri-la, e essa deciso s faz sentido se puder ser tomada livremente pela prpria empresa. [...] (informao verbal)73
No sentido da fala do entrevistado acima transcrita, a prova de que a mode-obra que se intenta trazer especializada e inovadora no pode ser requerida no caso dos gestores, sob pena de desvirtuamento da liberdade de a empresa escolher quem deve geri-la. Aponta o entrevistado, ainda, algumas evidncias fticas que o levam a concluir que o argumento da inexigibilidade aceito na prtica. A primeira, segundo ele, seria o fato de ele trabalhar h j considervel perodo de tempo com a aquisio deste tipo especfico de visto, e no costumar encontrar resistncia das autoridades em sua concesso74. A segunda seria o fato de a prpria RN 62 no trazer como requisito para a concesso do visto qualquer comprovao neste sentido, a despeito de trazer outras. A viso de que o vnculo de confiana, desde que ligado ao exerccio de uma atividade previamente especificada e em cargos previamente designados, no atenta contra a mo-de-obra nacional, compartilhada pelo entrevistado R1 que, vale a pena ressaltar, representante, no Conselho Nacional de Imigrao, de entidade nacional representativa de trabalhadores:
Com certeza - e essa no uma viso apenas minha, mas sim da bancada dos trabalhadores - h uma necessidade de que estes
Entrevistado A1 [ver apndice A]. Entrevista realizada em janeiro de 2010, em arquivo junto ao autor. 74 Ele afirma encontrar eventualmente resistncia ao tentar obter outros tipos de visto, notadamente o visto temporrio na condio de tcnico ou profissional sob contrato de trabalho. Cita o caso de mineradora brasileira que intentou trazer profissionais chilenos para trocarem uma pea de mquina utilizada na atividade. Conta que houve inicial resistncia das autoridades em conceder o visto, alegando que tal troca poderia ser realizada por profissionais brasileiros. Somente aps a comprovao de que a tcnica empregada pela empresa chilena, aqui inexistente, permitia a troca da pea de forma mais clere e eficiente, que houve a concesso do visto. Quanto a vistos para executivos, no entanto, afirma jamais ter tido que comprovar qualquer carter inovador da mo de obra (h de comprovar apenas outras coisas como, por exemplo, o ato societrio de investidura do estrangeiro no cargo de gesto, entre outros, mas nunca que a mo-de-obra tem carter inovador e inexistente em profissionais brasileiros.
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gestores [expatriados] sejam especificamente ligados s multinacionais que se instalaram no pas. Ningum vai fazer um investimento astronmico aqui no nosso pas sem conhecer e poder indicar uma pessoa para gerenciar seus recursos, administrar seu capital, aqui no pas. No h problema [nessa expatriao] desde que se trate de funes especficas [...] de gesto. (informao verbal)75
Mas apenas constatar que no faz sentido que aos gestores se exija as referidas comprovaes no resolve satisfatoriamente o conflito. Seria o caso dos gestores, ento, uma espcie de aberrao, no sentido de que sua prtica ocorre, primeira vista, simplesmente ignorando o dispositivo supramencionado de lei? Cabe a lembrar que a expatriao de gestores, apesar de ocorrer em aparente conflito direto com a legislao sobre imigrao, necessita de certas provas para que possa ocorrer. Se a comprovao de que o trabalhador expatriado constitui mo-de-obra inovadora no s inexigvel como tambm no exigido pela norma que regula o assunto, necessrio ressaltar que h outras pr-condies que a empresa deve preencher para que possa expatriar um gestor. J apresentados ao longo do trabalho, estes pr-requisitos prevem que a sociedade deve mostrar ter um investimento de US$200.000 no pas (portanto, deve realiz-lo, caso ainda no o tenha feito), ou, alternativamente, comprovar ter US$50.000 investidos no pas e ter gerado ao menos 10 empregos (ou comprometer-se a ger-lo dentro de certo tempo caso ainda no o tenha feito). Afirmou-se anteriormente que esta imposio foi introduzida numa tentativa justamente de tentar garantir que, mesmo frente inexigibilidade supramencionada, a imigrao no ocorra em prejuzo da mo-de-obra nacional. A exigncia das referidas comprovaes de investimentos seria uma forma de compensar a suposta tomada de empregos promovida pela imigrao do gestor (a qual, como visto, no se pode impedir), seja por meio do fomento economia (atravs dos investimentos) ou pela criao de outros dez empregos. Em relao a isso, coube perguntar aos entrevistados trs coisas: 1) por que a legislao teria se preocupado em impor estes requisitos de investimento e criao de empregos; 2) se isso seria uma forma de compensar o carter nocivo da expatriao de gestores e subseqente inexigibilidade de carter inovador nela; 3) se estes requisitos seriam suficientes para cumprir o propsito a que se cumprem. Logo que foi feita a apresentao dos requisitos de investimento e gerao de empregos constantes da legislao brasileira ao entrevistado G2, imediatamente ele se preocupou em traar um paralelo entre estes requisitos e aqueles constantes da legislao norte-americana sobre imigrao. Afirmava lembrar-se de que naquela legislao havia requisitos muito similares, se no
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Entrevistado R1 [ver apndice A]. Entrevista realizada em junho de 2010, em arquivo junto ao autor.
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iguais, aos constantes da legislao brasileira. Teria sido este, em sua opinio, um dos motivos pelos quais a legislao brasileira se preocupou em requisitar as mencionadas comprovaes:
Eu acho que a legislao brasileira copiou a legislao norteamericana, que idntica. Quando voc se prope a emigrar, mesmo no sendo um profissional, por questo de proteo de mercado de trabalho, eles querem que voc prove que voc est de posse de ao menos US$200.000 para investir no pas. Interessante que at os nmeros so idnticos, e alm disso voc tambm tem que provar que est gerando empregos. um fato concreto que voc pode ganhar o green card no ato se provar que est fazendo um investimento para gerar negcios e empregos [...] (informao verbal)76
Apenas para esclarecer, antes de continuar na exposio da fala deste entrevistado, preciso prover rapidamente alguns dados sobre a realidade de condies para a obteno de vistos relacionados a investimentos nos Estados Unidos. Conforme o entrevistado falou, existe uma categoria de visto em que as exigncias de valores so anlogas s brasileiras. Trata-se do visto na categoria E-2, e para obt-lo, o indivduo estrangeiro deve deter 50% ou mais de participao em algum empreendimento j constitudo no pas, que seja gerador de empregos e tenha capital de ao menos US$200.000 (h um visto temporrio que permite sua entrada para que ele possa constituir o negcio). Porm, este visto s pode ser concedido para investidores nacionais de uma lista fechada de pases da qual o Brasil atualmente no faz parte. H um visto especfico para a imigrao de gestores de empresas transnacionais, mas as condies para sua concesso no so as mesmas que as mencionadas pelo entrevistado. O visto categoria L-1A exige que a matriz tenha ao menos 50% da propriedade da filial chamante. Alm disso, exige que o executivo expatriado tenha trabalhado por ao menos um ano na empresa, nos ltimos trs anos, e dispe que ele s pode exercer cargos de gesto e chefia dentro da empresa. Alm disso, interessante notar que no h, na legislao norte-americana sobre vistos de negcios e investimento em geral, quaisquer exigncias de comprovao de que o executivo chamado ou o investidor entrante tem determinado nvel de escolaridade ou experincia de gesto. Os requisitos so, em regra geral, apenas pecunirios e de gerao de empregos77. Apesar de o entrevistado ter cometido um equvoco quanto natureza do visto no caso norte-americano, sua fala quanto s motivaes da legislao
Entrevistado G2 [ver apndice A]. Entrevista realizada em agosto de 2010, em arquivo junto ao autor. 77 Todos os dados referentes a normas de imigrao nos EUA foram retirados de U.S. DEPARTMENT OF STATE (Departamento de Estado dos EUA). Investment and Business Visa US Immigration. Disponvel em: <http://travel.state.gov/visa/temp/types/types_1273.html>. Acesso em: 30 set. 2010.
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brasileira para impor os requisitos de investimento e gerao de empregos no perdem valor:

A imposio dos investimentos, no caso no valor de US$200.000 tem um fundamento econmico. Significa que voc no est indo ao pas para trabalhar e fazer a sua riqueza. a prova de que voc [no caso, a sociedade transnacional] j tem um patrimnio, e que no est tirando ningum do mercado de trabalho para que voc possa gerar as suas riquezas. uma proteo enrustida ao mercado de trabalho. De fato isso acontece. [...] J no caso dos US$50.000 mais a gerao de empregos, esta exigncia ocorre justamente para que voc possa ter um pequeno negcio com este dinheiro, e fazer esta riqueza se multiplicar utilizando a mo-de-obra local, que so os dez empregos. uma postura diferente dos US$200.000, onde voc no precisa empregar ningum, mas, atravs do seu capital, voc vai gerar riqueza para o pas, investindo nele. [...] (informao verbal)78
A fala do entrevistado G2 pode se somar a esta outra colocao feita via email pelo entrevistado A1, exatamente no que se refere motivao da legislao para impor os tais requisitos:
Acredito que a legislao imponha estes requisitos devido ao seguinte: (i) Comprovao que o grupo econmico tem interesse em realmente investir no pas e no somente substituir mo de obra nacional; (ii) Contraprestao para a autorizao de um estrangeiro vir ao pas exercer uma posio de administrador. Lembrando que o diretor de uma sociedade no precisa ter qualificao acadmica ou profissional (como j disse, ele precisa ser uma pessoa de confiana do grupo), portanto, este ponto pesa tambm. Talvez ao investir 200 mil, o governo releva a qualificao e a justificativa de trazer mo de obra estrangeira79
Em seguida, cabe citar tambm a fala do entrevistado R1 em resposta a essa mesma questo, que complementa as falas dos entrevistados anteriormente citados:
A lgica por detrs destes requisitos a de que hoje, muitas empresas [transnacionais] fazem um investimento muito baixo e no geram nenhum posto de trabalho. So empresas principalmente voltadas informtica, baseadas em um investimento que no gera nenhum emprego em nosso pas. O Conselho [Nacional de Imigrao] teria que conceder o visto para o gestor desta empresa estar em nosso pas sendo que no teramos nada em troca, vamos dizer. uma espcie
Entrevistado G2 [ver apndice A]. Entrevista realizada em agosto de 2010, em arquivo junto ao autor. 79 Entrevistado A1 [ver apndice A]. Entrevista realizada em setembro de 2010, em arquivo junto ao autor.
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de compensao. Eu ainda no fazia parte do Conselho quando essa norma foi expedida, mas meus pares que j estavam l me disseram que antes de existir essa norma, era muito frgil esta questo (...). Havia casos, por exemplo, em que uma pessoa [estrangeira] comprava uma pousada no nordeste por um valor muito inferior a US$200.000, organizava-a como empresa e subseqentemente solicitava vistos a todos os seus familiares no exterior alegando que viriam gerir o empreendimento, sem gerar um nico emprego. Atos como esse no significam investimento no pas, e no proporcionam a gerao de qualquer emprego. Ento, resolveram criar esta norma para buscar minimizar o prejuzo no emprego [da mo-de-obra nacional], pois era possvel que a empresa trouxesse inmeros ditos gestores e no gerasse um nico emprego. Ao contrrio. Como toda a famlia do estrangeiro conseguia adquirir vistos permanentes com o processo, ela acabava tirando empregos dos trabalhadores locais, pois um pequeno empreendimento no era capaz de manter todo o sustento familiar [assim, os membros da famlia eram obrigados a buscar empregos no pas]. Ento alguns estrangeiros podiam entrar no pas sem gerar empregos, e ainda tirar empregos dos trabalhadores nacionais. Isso no est de acordo com a funo do Conselho. A funo do Conselho proteger o emprego nacional. (informao verbal)80
Por fim, cabe citar tambm a breve fala do entrevistado G1 sobre o assunto, que guarda um olhar parcialmente distinto dos entrevistados anteriores a respeito das motivaes para a legislao impor estes requisitos:
Isso existe para alm de se proteger, se desenvolver a mo-de-obra local. [...] Esta imposio feita para que a empresa tenha um estmulo a tambm desenvolver outras pessoas aqui, ao invs de s trazer pessoas de fora. [...] Mais do que proteger a mo-de-obra nacional, eu diria que uma tentativa de estimular o desenvolvimento dela, para que amanh no seja necessrio voc trazer uma pessoa de fora. [...] (informao verbal)81
Estas quatro falas podem ser sintetizadas em uma concluso a respeito dos motivos pelos quais a RN 62, do Conselho Nacional de Imigrao, impe os requisitos de prova de investimento no montante de US$200.000 no Brasil ou, alternativamente, prova de investimento de US$50.000 e a comprovao ou o comprometimento gerao de 10 empregos. Partir-se- dos elementos nelas mencionados para se estruturar uma sntese quanto questo. Primeiramente, necessrio ressaltar algo que unnime entre no s os entrevistados citados, mas entre todos os que comentaram a questo: a
Entrevistado R1 [ver apndice A]. Entrevista realizada em junho de 2010, em arquivo junto ao autor. 81 Entrevistado G1 [ver apndice A]. Entrevista realizada em setembro de 2010, em arquivo junto ao autor.
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legislao impe estes requisitos como forma de proteo mo-de-obra nacional. No podendo o visto ser negado ao gestor devido ao argumento do vnculo de confiana (impossibilidade esta que, inclusive, foi citada pelo entrevistado R1 sem que tivesse sido anteriormente mencionada na entrevista), o rgo regulamentador da imigrao tinha, por outro lado, que encontrar um meio de evitar que a expatriao nesta modalidade se desse de forma indiscriminada e em prejuzo da mo-de-obra nacional, como no exemplo dado pelo entrevistado R1. Em casos de empresas transnacionais que tem pequenos investimentos no 82 pas , a comprovao de gerao de dez empregos se faz essencial porque possvel se presumir, razoavelmente, que o valor investido poderia dar margem a uma situao onde a imigrao ocorresse em prejuzo da mo-de-obra nacional. O requisito da gerao de empregos, neste caso, colocado para garantir que, mesmo em hipteses de baixo investimento (em que o potencial de movimentao da economia menor), empregos sero gerados, auxiliando a absoro da mo-de-obra nacional. J no caso de nveis de investimento maior (hiptese da exigncia de comprovao de US$200.000), por este valor presumidamente corresponder a um empreendimento de maior porte, com maior potencial de movimentao da economia, no se exige a comprovao de que ele gerar postos de trabalho. Para cada novo gestor que esta empresa quiser chamar do exterior, deve comprovar que tem uma cota neste valor investida no pas. Empresas transnacionais de maior porte que, pelo tamanho, necessitem chamar mais gestores, podero faz-lo sem ter que gerar postos de trabalho. A lgica nesta possibilidade, segundo as entrevistas, estaria no fato de que um empreendimento de grande porte necessariamente ir gerar outros postos de trabalho a serem oferecidos ao mercado de mo-de-obra brasileiro. Ainda, a fala do entrevistado G1 apresenta outra interessante inteno que estas imposies teriam. Em sua viso, elas tm o intuito de desenvolver a mode-obra nacional, alm de proteg-la. De fato verificamos, ao responder questo referente ao papel da expatriao no contexto da transnacionalizao, que h atualmente uma tendncia de estas empresas buscarem o treinamento de gestores localmente contratados. O que afirma o entrevistado que como essas imposies encareceriam o processo de transnacionalizao, elas teriam o condo de gerar estmulos para que as empresas treinem executivos locais, ao invs de sempre trazer profissionais estrangeiros. Esta seria uma das intenes por detrs das imposies. Exatamente neste ponto que podemos passar para a resposta e anlise da segunda pergunta ligada imposio dos mencionados requisitos pela legislao: seriam eles efetivos a o que se prestam a cumprir? Tendo em vista que foi possvel delinear claramente as intenes da norma ao imp-los, resta
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Trata-se da hiptese de investimentos de no mnimo US$50.000.
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agora saber, com base nas respostas dadas pelos entrevistados, se eles funcionam, se so a melhor forma de fazer o que se prestam a fazer. O entrevistado G1, que defendeu que a imposio de tais requisitos seria uma tentativa de estimular o desenvolvimento da mo-de-obra nacional, prontamente responde que eles no so efetivos para cumprir o que pretendem:
Eu acho que pouca coisa. Acho que o mais importante no esse tipo de investimento de pequeno porte, que no representam quase nada para as grandes multinacionais. Essa contrapartida deveria estar ligada de alguma forma ao ensino, s escolas. Hoje, as escolas de gesto no Brasil esto em um nvel muito abaixo das do exterior. O importante seria estruturar um mecanismo que permita o investimento e o aprimoramento destas escolas, porque s assim seria possvel voc formar o executivo no Brasil. [...] Hoje, a maioria dos gestores brasileiros so treinados fora [do pas]. Se a inteno desenvolver a mo-de-obra local, apenas colocar essa exigncia isolada de prova de investimento no ajuda em nada nisso. [...] (informao verbal)83
J foi mencionado, ao longo deste trabalho, que os investimentos a serem comprovados no precisam ser feitos em virtude da vinda do executivo. A empresa pode, assim, trazer um executivo mostrando que investiu o valor necessrio em algo qualquer, a qualquer momento. A vinda do estrangeiro j possibilitada por algo que a empresa j teve que fazer para que lhe fosse possvel operar no pas (por exemplo, adquirir imveis, plantas de produo, etc.). Alm disso, pelo prprio porte do empreendimento ser transnacional, de maneira geral o valor de US$200.000 muito pequeno para estimular a empresa a treinar funcionrios locais quando ela simplesmente pode trazer um profissional estrangeiro j apto ao desempenho do cargo. E ainda, se levarmos em considerao que este valor no representa necessariamente um gasto para a empresa (j que ela no precisa investir este valor em virtude da chamada), estes estmulos perdem ainda mais efetividade. Os demais entrevistados, que ressaltaram o carter de proteo ao emprego nacional que estas imposies teriam, afirmaram que a norma consegue cumprir este papel. O entrevistado R1 no responde diretamente questo, mas subentende-se em sua fala transcrita que ele acredita na efetividade da imposio, no sentido de que ela essencial para coibir abusos. Realmente, se imaginarmos um cenrio de ausncia destes requisitos, como no exemplo citado pelo prprio entrevistado, fica muito clara a forma com que a imposio pode proteger a mo-de-obra nacional. Em no existindo a possibilidade de negar a concesso de vistos para gestores, sob pena de se colocar empecilhos ao processo de transnacionalizao de empresas, resta legislao buscar garantir que a imigrao, apesar de no ocorrer a pretexto de
Entrevistado G2 [ver apndice A]. Entrevista realizada em setembro de 2010, em arquivo junto ao autor.
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difuso de conhecimento e tecnologia, ir gerar empregos (no caso da opo pelos US$50.000) ou movimentar a economia de forma que se pode presumir que empregos sero gerados (US$200.000). Ao mesmo tempo, se no possvel negar o visto, pelo menos possvel evitar que empresas abusem do direito de expatriar gestores. J o entrevistado A1 faz uma anlise mais indireta da efetividade dos requisitos, sem abordar o mrito da discusso:
Sim, acredito que so efetivos, at porque o CNIG tem sido dinmico o suficiente para alterar resolues que necessitam de alteraes. Esta, porm, at agora, no sofreu nenhuma. (informao verbal)84
Mesmo que seja curta e no discuta a essncia da questo, a anlise no desprezvel. H de se considerar que o CNIg composto por representantes de diversas reas e grupos de interesse social. A bancada representativa dos trabalhadores no Conselho, por exemplo, caso considerasse que a norma no est cumprindo com seu papel de proteger o emprego nacional, teria se mobilizado em favor de uma mudana na forma com que ela est atualmente estruturada. Neste caso especfico, como dentro do Conselho h grupos de representao direta dos interesses da mo-de-obra nacional, e o processo para mudana da norma mais flexvel do que na legislao ordinria, o argumento do entrevistado A1 adquire plausibilidade. Neste caso, de fato, se houvesse insatisfao quanto ao contedo dos requisitos por parte das bancadas mais preocupadas com a proteo da mo-de-obra nacional, certamente j haveria indcios disso na prpria norma, ou ao menos na fala do entrevistado R1, que justamente um integrante desta categoria. Uma vez apresentados os resultados das entrevistas referentes a este ponto, interessante sintetizar as respostas apresentadas em um bloco nico, para que a compreenso da resposta como um todo se torne mais fcil. Os entrevistados foram convidados a refletir e responder perguntas sobre as relaes entre a expatriao de gestores (que no ocorre a ttulo de transferncia de tecnologia) e a proteo da mo-de-obra nacional. Neste ponto, a discusso levantada foi a de que a legislao no poderia impedir a expatriao de gestores de empresas transnacionais sem dificultar o processo de transnacionalizao como um todo, e que a empresa livre para escolher quem deve geri-la, no importando a nacionalidade desta pessoa. A questo do vnculo de confiana existente entre empregado e empresa , a, o argumento central para permitir a imigrao mesmo que esta no represente assimilao de tecnologia. J que a permisso expatriao, no caso, deve ser permitida, a legislao imps, como contrapartida, requisitos para que seja concedido o visto ao gestor.
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Entrevistado A1 [ver apndice A]. Entrevista realizada em setembro de 2010, em arquivo junto ao autor.
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Isso porque a legislao deve proteger a mo-de-obra nacional e, como visto na fala do entrevistado R1, a no-imposio destes requisitos d margem a abusos por parte das empresas. De forma geral, os entrevistados consideram que estes requisitos foram colocados pela legislao para que a mo-de-obra nacional no perdesse nada com a vinda de um estrangeiro para ocupar um posto de trabalho no pas (mas ao contrrio, ganhar com isso), e para buscar desenvolvla. Ainda, consideram-nos efetivos no cumprimento dos objetivos a que se prestam, exceto no que se refere ao desenvolvimento da mo-de-obra nacional.
3.3 A expatriao de gestores como fator facilitador do desenvolvimento
Durante o trabalho, mencionou-se haver certa dependncia da poltica de desenvolvimento brasileira de capitais estrangeiros. Tomando esta afirmao como premissa, pertinente investigar a existncia de ligaes entre o tema da expatriao de gestores com o desenvolvimento nacional. Ento, busca-se fazer aqui uma anlise sobre como estas normas especficas que permitem a concesso de vistos a estes profissionais tem o condo de se relacionar com o desenvolvimento do pas. O evento que impacta de forma principal a economia do pas a transnacionalizao da empresa como um todo. Mas a expatriao, mesmo que instrumental transnacionalizao, por ser uma varivel importante na deciso a ser tomada pela empresa, merece ser analisada especfica e separadamente. Sendo assim, a questo ser analisada com base nas entrevistas. A primeira fala que convm citar, para iniciar a apresentao, uma que j foi citada anteriormente pelo entrevistado R1:
Ningum vai fazer um investimento astronmico aqui no nosso pas sem conhecer e poder indicar uma pessoa para gerenciar seus recursos, administrar seu capital, aqui no pas (informao verbal)85
Est implcita neste aspecto da fala do entrevistado uma das relaes mais importantes da expatriao de gestores com o desenvolvimento econmico do pas. Mesmo sem expressar isso diretamente, o que o entrevistado quis dizer que a expatriao d empresa uma parcela da confiana para realizar o investimento no pas e transnacionalizar-se. No sendo possvel dizer que apenas a garantia de expatriao clere e sem uma alta carga de onerosidade ser o nico fator a pesar na deciso da empresa de adentrar o pas, tambm no nada possvel afirmar que ela uma varivel irrelevante. E o motivo disso justamente o que aparece na breve fala acima transcrita: a garantia de expatriao permite empresa ter segurana de que seus investimentos eventualmente feitos no pas podero ser geridos por quem ela indicar para faz-lo.
Entrevistado R1 [ver apndice A]. Entrevista realizada em junho de 2010, em arquivo junto ao autor.
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Apesar de as afirmaes feitas no pargrafo anterior parecerem nada alm do bvio, necessrio lembrarmos como era o processo de expatriao de gestores antes do advento das primeiras normas a criarem vistos especficos para a categoria 86 . Quem nos traz esta informao (que inclusive j foi mencionada anteriormente no trabalho) o entrevistado A1:
O fundo histrico que eu sei a partir de conversas com autoridades que vrios advogados de grandes empresas entravam na Justia exigindo que estrangeiros com visto temporrio (em uma poca que no havia esta resoluo) tivessem poder de gerir uma multinacional por falta de brasileiros capazes de assumir tal cargo. Houve uma presso forte do Judicirio em cima do CNIg, que eventualmente emitiu essa resoluo. [...] (informao verbal)87
Ou seja: antes da existncia de tais normas, a empresa estrangeira que est ponderando sobre transnacionalizar-se ao Brasil no tinha qualquer garantia primria de que poderia colocar algum de sua confiana para gerir seus recursos e administrar sua filial no Brasil. Para adentrar o mercado brasileiro, do ponto de vista imigratrio, ela teria, em primeiro lugar, que enviar alguns de seus funcionrios ao pas obtendo-lhes vistos temporrios para negcios, a fim de que estes pudessem promover a constituio da filial. Logo em seguida, estes mesmos estrangeiros, alm de no poderem constituir eles mesmos a empresa, tambm no poderiam assumir cargos de administrao e gesto aps sua constituio. Tudo porque o Estatuto do Estrangeiro veda expressamente, em seu art. 99, que estrangeiros faam tudo isso:
Art. 99. Ao estrangeiro titular de visto temporrio e ao que se encontre no Brasil na condio do artigo 21, 1, vedado estabelecer-se com firma individual, ou exercer cargo ou funo de administrador, gerente ou diretor de sociedade comercial ou civil, bem como inscrever-se em entidade fiscalizadora do exerccio de profisso regulamentada. (Renumerado pela Lei n 6.964, de 09/12/81)
No podendo a empresa instituir seus prprios funcionrios para gerir sua filial no Brasil, restava-lhes ingressar na Justia pedindo autorizao especial para que eles pudessem faz-lo, em confronto direto com a lei (como mencionou o entrevistado). Ou ento, instituir profissionais brasileiros que nunca haviam sido seus empregados para geri-la. Qualquer que fosse a opo tomada pela matriz, no havia alternativa que lhe permitisse instituir como gestor um funcionrio previamente conhecido e escolhido por ela. A palavra empregada no o por acaso: tratava-se, mesmo, de encontrar alternativas opo mais favorvel, que seria o envio direto de um empregado seu. Isso tudo,
A primeira norma a faz-lo foi a Resoluo n 29, do CNIg, expedida em 1994. Entrevistado R1 [ver apndice A]. Entrevista realizada em setembro de 2010, em arquivo junto ao autor.
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sem dvida, era fator relevante a ser levado em considerao na deciso de a empresa se transnacionalizar ou no. Afinal, significava que a matriz no poderia ter algum de sua confiana que pudesse gerir a filial: essa confiana teria que ser construda junto a um profissional brasileiro, quando impossvel forar a expatriao pela via judicial. Ainda que a vedao expatriao de gestores no significasse que a transnacionalizao seria impossvel (tanto que estas empresas j se encontravam no Brasil dcadas antes da primeira norma sobre vistos especficos para gestores), ela certamente tinha o condo de atrasar o processo. Isso porque a salvaguarda judicial sabidamente demorada (e, mesmo se obtido em sede liminar, no h nada a impedir que com sua cassao a empresa fique desamparada), e a construo da confiana junto a um profissional brasileiro tambm no levar pouco tempo. O peso exato que esse bice representa na deciso da empresa de se transnacionalizar, entretanto, seria tema hbil para outro estudo, razo pelo qual no nos colocamos a fazer ponderaes posteriores sobre ele. Em suma, a inexistncia de uma norma que permita matriz instituir um funcionrio seu, de confiana (e presumidamente estrangeiro) constitui bices transnacionalizao em si, por torn-la mais morosa e por no proporcionar matriz garantias mnimas de segurana quanto gesto de seu capital investido no pas (uma vez que esta no poderia instituir na administrao da filial um profissional por ela escolhido). No por outro motivo que a primeira norma surge exatamente no ano de 1994, ligada ao contexto de desestatizao e busca por atrao de capitais estrangeiros. O bice jurdico existente foi facilmente sanado pela Resoluo n 29 do CNIg. Uma vez que apenas os estrangeiros detentores de vistos temporrios estavam, por fora de lei, proibidos de constituir empresas e exercer cargos de gesto, autorizou-se a concesso de visto permanente a estes profissionais, desde que atendidas as condies constantes da prpria norma e da lei. Por outro lado, o bice de celeridade e de oferecimento de garantias mnimas de segurana para a matriz foi tambm sanado com o surgimento do visto especfico. Cabe observar que o modelo de vedao expatriao de gestores hoje em dia algo to contraproducente que absolutamente impensvel. Tamanha a naturalidade que a chamada de gestores internacionais tem no cenrio atual, que o entrevistado A2, apesar de estar ligado a entidade representativa de trabalhadores, no enxerga outra possibilidade frente ao cenrio da globalizao:
Trazer uma diretoria de fora pra c, por exemplo, uma necessidade de mercado pra empresa. globalizao. No tem como voc impedir isso ou bloquear a entrada de gente de fora para trabalhar aqui, ainda mais nos altos cargos. Isso porque gente preparada que vem, gente que tem experincia. No tem como voc inibir esse tipo de coisa, e
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acho que isso at algo saudvel, porque eles vm trazer um novo modelo de produo, novas idias de fora pra c... (informao verbal)88
Este olhar de naturalidade para com a expatriao de gestores nada mais do que fruto da existncia das normas que permitem a concesso de vistos especficos a eles. A possibilidade de envio de profissionais estrangeiros pela matriz para gerirem a filial se torna, por intermdio destas normas permissivas, aspecto indissocivel da transnacionalizao. Podemos lembrar, alm da viso do entrevistado A2, elementos de falas dos outros entrevistados j anteriormente transcritas que permitem concluir isso:
Voc no tem como comear uma operao em um outro pas, como o Brasil, por exemplo, sem trazer algum de fora, um expatriado (Entrevistado G1); [...] A legislao no pode pensar em impedir a vinda desse estrangeiro [...] porque no d para pensar em exigir que a empresa no traga algum de sua confiana para gerir sua filial apenas porque no pas existem pessoas igualmente capazes de exercer a funo (Entrevistado A1); Ningum vai fazer um investimento astronmico aqui no nosso pas sem conhecer e poder indicar uma pessoa para gerenciar seus recursos, administrar seu capital, aqui no pas (Entrevistado R1).
Por fim, importante ressaltar mais uma vez que o evento principal que influencia no desenvolvimento econmico do pas a transnacionalizao da empresa. A possibilidade de expatriar gestores internacionais importante porque cria condies mais favorveis tomada dessa deciso. Sendo uma varivel consideravelmente relevante no clculo feito pela empresa sobre se transnacionalizar ou no, hoje a possibilidade de expatriao j encarada com tanta naturalidade pelos profissionais do ramo (conforme mostrado acima) que mal possvel pensar em transnacionalizao sem ela. justamente por facilitar o processo, e ser um ponto favorvel transnacionalizao que possvel afirmar que a expatriao de gestores guarda pontos de conexo com o desenvolvimento do pas89.
Entrevistado A2 [ver apndice A]. Entrevista realizada em abril de 2010, em arquivo junto ao autor. 89 Tanto que exatamente no momento em que a busca por capital estrangeiro se torna mais intensa, em meados dos anos 90, que estas normas primeiramente surgem.
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4 Consideraes finais e concluses Foram expostos, ao longo deste trabalho, diversos pontos que buscam clarificar a relao entre o processo de transnacionalizao de empresas e a dinmica que envolve a expatriao de gestores. Esta expatriao tomada hoje como algo to natural e inerente tanto ao processo de transnacionalizao empresarial quanto de globalizao como um todo, que pouco se pensa em analis-lo. Como do ponto de vista prtico estas expatriaes ocorrem sem grandes problemas, talvez at hoje tenha se pensado que o tema no trazia qualquer dentro tenso ou questo jurdica a se pensar. Foi possvel identificar que, do ponto de vista jurdico, a questo da expatriao foi construda sob mecanismos delineados de forma a no causar problemas de incompatibilidade com a lei, e ao mesmo tempo a acomodar os interesses de todos os grupos interessados na questo. A proteo da mo-deobra nacional, os interesses das empresas, e as polticas governamentais de atrao de capital externo encontram, na legislao sobre expatriao de gestores, uma harmonia sutil. Isso porque seria muito difcil se alterar o presente cenrio normativo sem que isso influenciasse a relao de equilbrio nele existente. justamente pelo fato de no ser possvel identificar essas relaes (bem como muitas outras) a partir da simples leitura da norma que o presente trabalho tem sua utilidade. Conforme mencionado na introduo, o objetivo primrio era o de ajudar a desvendar a parcela do processo de transnacionalizao referente expatriao. E exatamente isso que se busca fazer ao expor tudo o que h por detrs da norma, deixando claro que mesmo esta prtica aparentemente rotineira no cotidiano das empresas transnacionais tem como pano de fundo uma sistemtica jurdica que no amplamente conhecida e nem decorre do bvio. Ao identific-la, explic-la e resumi-la que se faz uma contribuio ao estudo do tema. Ento, tendo em vista estes pressupostos, espera-se ter alcanado algumas concluses, que necessitam ser sintetizadas para que possam ser mais facilmente compreendidas. 1. A expatriao de gestores tem, de fato, importncia fundamental para o processo de transnacionalizao. a. Essa importncia se percebe, do ponto de vista da empresa, em dois momentos distintos - na ocasio da instalao da filial no pas, e depois quando a empresa j opera de forma estvel h certo tempo. b. Do ponto de vista das polticas governamentais de atrao ao capital estrangeiro, aqui representado pelas empresas transnacionais no pas, permitir a expatriao de gestores essencial. S desta forma que a empresa pode ter garantias mnimas de segurana quanto aos profissionais que indicar
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para geri-la. O oferecimento destas garantias interessante para as referidas polticas, uma vez que fazem com que a varivel possibilidade de expatriao, indubitavelmente importante para as empresas, no seja vista como um ponto contrrio na deciso da empresa de transnacionalizar-se. 2. A proteo mo-de-obra nacional, legalmente prevista, guarda pontos de conflito com a livre expatriao de gestores. Por este motivo que as normas regulamentadoras do visto especfico para gestores, emitidas pelo CNIg, desde o comeo impuseram requisitos capazes de fazer com que a expatriao necessariamente movimente a economia, gere empregos e evite que ela seja usada para o cometimento de abusos. 3. O vnculo de confiana que a empresa tem no profissional que pretende instituir como gestor de sua filial o principal motivo pelo qual ela deve ser livre para expatri-lo. Vedar isso, como a lei o fazia anteriormente, significa desestimular a transnacionalizao, e conseqentemente o desenvolvimento do pas. 4. As normas que permitem a expatriao de gestores devem tomar o cuidado de garantir a proteo da mo-de-obra nacional, sem que isso retire os estmulos expatriao, que esto ligados, em ltima anlise, ao desenvolvimento do pas. Caso retirada a proteo mode-obra nacional, incorre-se em violao de lei; caso retirados os estmulos oferecidos pela possibilidade de expatriao, comprometese parcela importante do desenvolvimento do pas.
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INTERNATIONAL LABOR ORGANIZATION (ILO). How the ILO works: Tripartism. Disponvel em: <http://www.ilo.org/global/About_the_ILO/Structure/tripartism/lang-en/index.htm>. Acesso em: 14 ago. 2010. MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDSTRIA E COMRCIO EXTERIOR. ZPE - Zonas de Processamento de Exportao. Disponvel em: <http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=5&menu=2354>. Acesso em: 20 ago. 2010. SEPLAN - SECRETARIA DO PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO DO ESTADO DE GOIS. ZPEs em funcionamento no Brasil e Qual a diferena entre as ZPEs e a Zona Franca de Manaus?. Disponvel em: <http://www.seplan.go.gov.br/view.asp?id_men=3&id_cad=23&id_not=4>. Acesso em: 26 abr. 2010. U.S. DEPARTMENT OF STATE (Departamento de Estado dos EUA). Investment and Business Visa - US Immigration. Disponvel em: <http://travel.state.gov/visa/temp/types/types_1273.html>. Acesso em: 30 set. 2010. 3) Fontes Legislativas a) Constituies BRASIL. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil: de 24 de fevereiro de 1891. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. b) Leis Ordinrias BRASIL. Lei Federal n. 3692, de 15 de dezembro de 1959. Institui a Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste e d outras providncias BRASIL. Lei Federal n. 6815, de 19 de agosto de 1980. Define a situao jurdica do estrangeiro no Brasil, cria o Conselho Nacional de Imigrao. c) Decretos e Decretos-Lei BRASIL. Decreto n. 6455, de 19 de abril de 1907. Approva as bases regulamentares para o servio de povoamento do solo nacional. BRASIL. Decreto n. 840, de 22 de junho de 1993. Dispe sobre a organizao e o funcionamento do Conselho Nacional de Imigrao e d outras providncias. BRASIL. Decreto n. 3574, de 23 de agosto de 2000. D nova redao ao art. 2 do Decreto n 840, de 22 de junho de 1993, que dispe sobre a organizao e o funcionamento do Conselho Nacional de Imigrao, e delega competncia ao Ministro de Estado do Trabalho e Emprego, para a prtica do ato que menciona.
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BRASIL. Decreto n. 6814, de 6 de abril de 2009. Regulamenta a Lei n 11.508, de 20 de julho de 2007, que dispe sobre o regime tributrio, cambial e administrativo das Zonas de Processamento de Exportao - ZPE. BRASIL. Decreto-Lei n. 5452, de 1 de maio de 1943. Aprova a Consolidao das Leis do Trabalho. BRASIL. Decreto-Lei n. 2452, de 29 de julho de 1988. Dispe sobre o regime tributrio, cambial e administrativo das Zonas de Processamento de Exportaes e d outras providncias. BRASIL. Decreto-Lei n. 941, de 13 de outubro de 1969. Define a situao jurdica do estrangeiro no Brasil, e d outras providncias. d) Resolues, Portarias e Circulares BANCO CENTRAL DO BRASIL. Estabelece procedimentos para a concesso de autorizao para a representao, no pas, de instituies financeiras ou assemelhadas sediadas no exterior. Circular n 2.943, de 20 de outubro de 1999. BANCO CENTRAL DO BRASIL. Dispe sobre a representao, no Pas, de instituies financeiras ou assemelhadas sediadas no exterior. Resoluo n 5.952, de 25 de fevereiro de 1999. CONSELHO NACIONAL DAS ZONAS DE PROCESSAMENTO DE EXPORTAO (CZPE). Estabelece os requisitos a serem observados pelos proponentes na apresentao dos projetos industriais referentes s Zonas de Processamento de Exportao ZPE. Resoluo n 3, de 15 de maio de 2009. CONSELHO NACIONAL DE IMIGRAO (CNIg). Disciplina a concesso de visto permanente a estrangeiro que pretenda vir ao Pas na condio de investidor, administrador ou diretor de empresa localizada em Zona de Processamento de Exportao - ZPE. Resoluo Normativa n. 18, de 18 de agosto de 1998. CONSELHO NACIONAL DE IMIGRAO (CNIg). Disciplina a concesso de autorizao de trabalho e de visto permanente a estrangeiro, Administrador, Gerente, Diretor, Executivo, com poderes de gesto, de Sociedade Civil ou Comercial, Grupo ou Conglomerado econmico. Resoluo Normativa n. 62, de 08 de dezembro de 2004. CONSELHO NACIONAL DE IMIGRAO (CNIg). Disciplina a autorizao de trabalho e a concesso de visto permanente a estrangeiro para representar, no Brasil, instituio financeira ou assemelhada sediada no exterior. Resoluo Normativa n. 63, de 06 de julho de 2005. MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Portaria MTE n. 577, de 16 de abril de 2003. e) Projeto de Lei PL 5655/2009. Dispe sobre o ingresso, permanncia e sada de estrangeiros no territrio nacional, o instituto da naturalizao, as medidas compulsrias, transforma o Conselho Nacional de Imigrao em Conselho Nacional de
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Migrao, define infraes e d outras providncias. ntegra disponvel em http://www.camara.gov.br/sileg/integras/674695.pdf. Acesso em 12/04/2010.
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Apndice A Qualificao dos entrevistados As categorias dividem-se entre: 1) advogados (sigla A); 2) professor universitrio (sigla P); 3) representante de entidade no Conselho Nacional de Imigrao (sigla R); 4) ocupantes de cargos de gesto em empresas transnacionais (sigla G). Sigla A (Advogados) a) Entrevistado A1. Trata-se de advogado responsvel pela rea de imigrao em escritrio de grande porte, atuante e com experincia de cinco anos especificamente na rea. As entrevistas com ele foram realizadas pessoalmente, no ms de janeiro de 2010, e periodicamente via e-mail e telefone, at setembro de 2010 do mesmo ano. b) Entrevistado A2. Advogado filiado h mais de dez anos a entidade nacional representativa de trabalhadores. Entrevista realizada em abril de 2010, pessoalmente. Sigla G (Ocupantes de cargos de gesto em empresas transnacionais) c) Entrevistado G1. Brasileiro, ocupante de cargo de gesto (diretor de vendas e marketing) em sociedade transnacional do ramo de metalurgia h mais de dez anos. Entrevista realizada em setembro de 2010, pessoalmente. d) Entrevistado G2. Brasileiro, ocupante de cargo de gesto (diretor comercial) em sociedade transnacional do ramo de embalagens plsticas h mais de dez anos. Entrevista realizada em agosto de 2010, pessoalmente. Sigla P (Professor Universitrio)90 e) Entrevistado P1. Doutor em Economia e professor universitrio h mais de dez anos, que leciona em cursos de Economia e Administrao. Especializado em economia internacional e
Essa entrevista foi feita com um escopo muito definido, com objetivo apenas informativo, motivo pelo qual no pde ser aproveitada para emprego nesta seo. que anteriormente, havia sido definido um outro objetivo para essa seo do trabalho, que posteriormente foi abandonado. Como essa entrevista foi realizada com vistas a adquirir informaes a respeito deste escopo, no foi possvel empreg-la aqui. Porm, dado que foi realizada em virtude deste projeto, faz-se prudente mencionar sua ocorrncia.
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transnacionalizao de empresas. Entrevista realizada em junho de 2010, pessoalmente. Sigla R (Representante de Entidade no Conselho Nacional de Imigrao) f) Entrevistado R1. Representante no Conselho Nacional de Imigrao, h mais de dois anos, de entidade nacional representativa de trabalhadores. Entrevista realizada em junho de 2010, pessoalmente. Optou-se por trabalhar tambm com explicaes das falas dos entrevistados, para que fique mais fcil a compreenso de seu significado, com transcries dos trechos de suas falas que sejam mais relevantes para o aspecto observado. As falas eventualmente demarcadas por colchetes indicam um aspecto implcito na fala a qual o entrevistado faz referncia, mas no cita expressamente.
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Apndice B Informaes gerais e metodologia das entrevistas Conforme j explicitado anteriormente, dentre as fontes da pesquisa esto entrevistas semi-estruturadas com profissionais cuja rea de atuao guarde algum vnculo com o tema da imigrao de gestores. O objetivo da realizao de entrevistas foi duplo. Em primeiro lugar, destina-se a testar a veracidade e aplicabilidade prtica das idias e argumentos construdos nas sees anteriores do trabalho. Em segundo lugar, o de prover informaes relevantes ao tema, assumindo o papel de entrevistas exemplificativas que podem completar, adicionar ou corrigir as informaes que j constem do trabalho91. As entrevistas foram realizadas mediante a aplicao de questionrio. As perguntas nele contidas foram divididas em trs grandes blocos Contexto, Expatriao de Gestores e Conselho Nacional de Imigrao/Processo de Criao de Normas de Imigrao92. A redao das perguntas foi pensada de forma a promover a discusso a respeito dos pontos incertos e controvertidos do tema. Sem que os entrevistados soubessem das hipteses montadas ao longo do trabalho, a aplicao das perguntas visou verificar se as respostas por eles dadas estavam em consonncia com o que havia sido previamente colocado como hiptese. A lgica da metodologia a de que havendo discrepncia entre a hiptese e a resposta obtida do entrevistado, tal fato serviria para apontar uma possvel falha ou desconexo com a realidade em algum ponto das idias construdas pelo autor. E, da mesma forma, havendo consonncia entre hiptese e fala do entrevistado, tal fato apontaria uma provvel coerncia entre o pressuposto e a realidade. A no-informao aos entrevistados a respeito das hipteses previamente montadas, bem como a forma de redao das perguntas, foram feitos de forma a evitar que as falas dos entrevistados fossem induzidas. As entrevistas foram realizadas durante praticamente todo o perodo hbil de desenvolvimento do projeto de iniciao cientfica, iniciado em novembro de 2009. Foram realizadas presencialmente em Belo Horizonte (MG) e principalmente em So Paulo (SP). Eventualmente, alm da entrevista presencial houve tambm contato via e-mail e telefone. Para garantir a preservao da identidade dos entrevistados, neste trabalho eles so apenas identificados por um cdigo correspondente sua rea de atuao (como A1 para advogado 1, por exemplo), seguido de breve descrio
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Especialmente ao estudar um tema que no conta com vasta doutrina e demais fontes explicativas, o carter de aquisio de informaes que as entrevistas adquiriram foi fundamental no s para esta segunda seo do trabalho, mas tambm para a construo das demais partes. 92 De acordo com o perfil do entrevistado, o terceiro bloco no foi aplicado por ser muito especfico. O objetivo deste terceiro bloco era conseguir mais informaes sobre o funcionamento prtico-cotidiano do Conselho Nacional de Imigrao, tendo em vista que no possvel encontr-las em outros locais. Assim, ele foi aplicado aos entrevistados que guardassem vnculo direto com o Conselho.
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desta rea e de sua experincia profissional. Foram mantidos em sigilo no s os nomes dos entrevistados, como tambm das entidades a que estejam vinculados, quando for o caso.
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Anexo A Resolues do Conselho Nacional de Imigrao sobre expatriao de gestores anteriores RN 6293
RESOLUO N 24, DE 25 DE MARO DE 1994. Dirio Oficial da Unio de quarta-feira, 30 de maro de 1994, Seo 1, p. 4723. Primeira resoluo do CNIg a tratar de vistos especficos para gestores de empresas localizadas em ZPEs. RESOLUO N 29, DE 31 DE AGOSTO DE 1994. Dirio Oficial da Unio de terafeira, 6 de setembro de 1994, Seo 1, p. 13452. Primeira resoluo do CNIg a tratar de vistos especficos para gestores estrangeiros de empresas transnacionais no Brasil. RESOLUO N 35, DE 12 DE DEZEMBRO DE 1994. Dirio Oficial da Unio de quarta-feira, 28 de dezembro de 1994. Seo 1, pp. 20777-20778. RESOLUO NORMATIVA N 10, DE 11 DE NOVEMBRO DE 1997. Dirio Oficial da Unio de segunda-feira, 1 de junho de 1998. Seo 1, p. 7 RESOLUO NORMATIVA N 52, DE 19 DE ABRIL DE 2002. Dirio Oficial da Unio de tera-feira, 23 de abril de 2002. Seo 1, p. 102. RESOLUO NORMATIVA N 56, DE 27 DE AGOSTO DE 2003. Dirio Oficial da Unio de quarta-feira, 10 de setembro de 2003. Seo 1, p. 52.
Essas resolues no so facilmente encontrveis. Elas no se encontram disponveis no site do CNIg, e para ter acesso a seu contedo, foi necessria uma busca no Dirio Oficial da Unio. E alm disso, as datas das resolues no so, em geral, idnticas data de publicao no Dirio Oficial, fato que dificulta ainda mais as buscas. Por esse motivo, julgou-se pertinente fazer constar como anexo a este trabalho as informaes que permitiro ao leitor interessado ter acesso ao contedo dessas normas hoje revogadas. De posse das datas de publicao de cada norma no Dirio Oficial da Unio, o leitor pode acessar o contedo completo delas por via do site da Imprensa Nacional, www.in.gov.br e fazer a busca por data de publicao. Para encontr-las, este autor utilizou a palavra-chave conselho nacional de imigrao. As Resolues Normativas n 18 e 62, atualmente em vigor e abordadas no trabalho, podem ser encontradas diretamente no site do CNIg.
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DIREITO GV PROGRAMA DE INICIAO CIENTFICA

LEANDRO MOREIRA VALENTE BARBAS

Iniciao cientfica DIREITO GV

Leandro Moreira Valente Barras

LEANDRO MOREIRA VALENTE BARBAS

Iniciao cientfica DIREITO GV

Leandro Moreira Valente Barras

Ao meu av e melhor amigo, Decio de Mattos Moreira.

Iniciao cientfica DIREITO GV

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2.5.3 Resoluo Normativa n 63 do Conselho Nacional de Imigrao .......................................................37 a) Contedo..........................................................................................................................................37 7

Iniciao cientfica DIREITO GV

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Contexto em que foi expedida. Anlise...............................................................................................38

4 Consideraes finais e concluses ........................................................................................................60

Referncias bibliogrficas .........................................................................................................................62

Apndice B ...............................................................................................................................................69 Informaes gerais e metodologia das entrevistas .....................................................................................69

Iniciao cientfica DIREITO GV

Leandro Moreira Valente Barras

providncias. ntegra disponvel em http://www.camara.gov.br/sileg/integras/674695.pdf. Acesso em 12/04/2010.

Cf. LOPES, op cit. p. 599.

2.5.2 Resoluo Normativa n 18 do Conselho Nacional de Imigrao a) Contedo

autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil. (grifos no constantes do original)

brasileira para impor os requisitos de investimento e gerao de empregos no perdem valor:

Trata-se da hiptese de investimentos de no mnimo US$50.000.

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