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Problemas ambientais urbanos:
desaos para a elaborao
de polticas pblicas integradas
Lucia Sousa e Silva
Luciana Travassos
Resumo
Os problemas ambientais urbanos se originam a
partir do relacionamento entre os assentamen-
tos humanos e seu suporte fsico. Comumente
apelidados de Agenda Marrom, tais problemas
implicam o comprometimento dos recursos na-
turais das cidades e se associam precarizao
da qualidade de vida das populaes urbanas. O
objetivo do presente artigo contribuir para o
entendimento da complexidade dos problemas
ambientais urbanos, dando insumos para a for-
mulao de polticas pblicas que tenham como
meta o alcance de condies socioambientais
mais justas e equilibradas. A metodologia ado-
tada foi a elaborao de um histrico pertinen-
te institucionalizao das questes ambientais
urbanas, bem como a realizao de um estudo
acerca das causas dos conitos socioambientais
urbanos contemporneos. Por m, buscou-se
sistematizar os principais problemas ambientais
urbanos, evidenciando sua conectividade.
Palavras-chave: problemas ambientais ur-
banos; polticas pblicas; assentamentos prec-
rios; metrpoles; crescimento urbano.
Abstract
Urban environmental issues originate from
the relationship between human settlements
and their natural support. Usually known
as Brown Agenda, these issues jeopardize
the cities natural resources and lead to the
loss of the urban populations quality of
life. This paper aims to contribute to the
understanding of the complexity of urban
environmental problems, in order to assist
the formulation of public policies that are
commi tted wi th fai r and bal anced soci al
and environmental conditions. The chosen
methodology was the elaboration of the
history of the institutionalization of urban
and environmental issues, as well as research
on the main causes of contemporary social
and envi ronmental confl i cts i n an urban
context. Finally, this paper systematizes
the main urban environmental problems,
emphasizing their connectivity.
Keywords: urban environmental problems;
public policies; slums; metropolises; urban
growth.
lucia sousa e silva e luciana travassos
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Introduo
A relao intrnseca que existe entre os as-
sentamentos urbanos e o seu suporte fsico
sempre provocou impactos, negativos ou
positivos. As mudanas nos padres produ-
tivos e nas dinmicas populacionais alteram
a natureza desses impactos e, conseqen-
temente, as condies socioambientais das
aglomeraes urbanas. A Revoluo Indus-
trial, por exemplo, gerou mudanas sig-
nificativas nesses padres, pontuando um
momento no qual a capacidade humana de
alterao do meio e de utilizao dos recur-
sos naturais aumentou vertiginosamente.
Se, por um lado, esse aumento possibilitou
um crescimento expressivo da populao
mundial em razo de uma maior abundncia
de recursos, por outro, foi responsvel pela
diminuio progressiva da capacidade de re-
silincia dos ecossistemas. Nesse processo,
conflitos antigos foram acirrados e novos
foram constitudos, tornando cada vez mais
complexa a relao entre os assentamentos
urbanos e sua base fsica.
Embora os problemas ambientais ur-
banos no sejam recentes, somente nas l-
timas dcadas comearam a fazer parte da
conscincia pblica, sobretudo em funo
da escala e da gravidade por eles assumidas.
Esse processo pode ser reconhecido tanto
na incorporao do meio ambiente urbano
em agendas e documentos que constituem
o marco institucional da rea quanto no seu
aparecimento em disciplinas diversas, suge-
rindo a emergncia do tema como rea es-
pecca de investigao cientca.
Entretanto, em que medida se pode
afirmar que a delimitao das questes
am bientais urbanas fornece os insumos
necessrios a uma gesto ambiental e urba-
na adequada? Mais ainda, at que ponto a
incorporao institucional ou disciplinar da
questo apresenta reexos concretos no es-
pao urbano produzido ao longo das ltimas
dcadas?
Nos pases em desenvolvimento e, es-
pecialmente no Brasil, pode-se dizer que
a institucionalizao da questo ambiental
urbana no apresentou reexos concretos
nas cidades. H uma distncia consider-
vel entre o discurso contido nas agendas
e documentos e a realidade socioambiental
dessas cidades, que resulta, dentre outros,
da incapacidade de conceber polticas p-
blicas que levem em conta no somente o
efeito degradao ambiental, social e ur-
bana , mas tambm suas causas as for-
mas de produo do espao urbano. Esse
distanciamento tambm decorre do imenso
passivo socioambiental existente nessas ci-
dades, onde os problemas de degradao
socioambiental esto muito alm da capaci-
dade de seu equacionamento.
Conhecer e compreender tais questes e
suas sobreposies essencial para subsidiar
a construo de polticas pblicas integradas,
que atuem nas mltiplas causas dos proble-
mas socioambientais urbanos. Nesse sentido,
o artigo que ora se apresenta se subdivide
em trs partes. Na primeira, procurou-se
mostrar a institucionalizao da questo am-
biental urbana por meio da observao da
incorporao do meio ambiente urbano em
agendas e documentos. Na segunda parte so
analisadas as causas dos conitos socioam-
bientais urbanos contemporneos, com en-
foque nos processos de produo do espao
urbano. Por m, faz-se um retrato da situa-
o atual dos problemas ambientais urbanos,
estabelecendo as relaes intrnsecas entre
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esses e suas mltiplas causas, evidenciando
que as aes do poder pblico visando o seu
enfrentamento no podem ser setoriais ou
reativas, mas integradas e proativas.
A institucionalizao
da questo ambiental
urbana
Muito embora a produo do espao urba-
no ao longo das ltimas dcadas esteja as-
sociada a um acirramento dos problemas
ambientais urbanos, observa-se uma pau-
latina ampliao da conscincia pblica a
respeito desses problemas, bem como um
reconhecimento cada vez mais profundo da
dimenso ambiental subjacente s questes
urbanas. Se, at a dcada de 1990, o movi-
mento ambientalista mundial concentrava-se
prioritariamente nos problemas ambientais
relacionados Agenda Verde, como aqueles
afetos proteo dos recursos naturais e
dos ecossistemas, a partir de ento passou
efetivamente a incluir em sua pauta de preo-
cupaes os problemas ambientais relacio-
nados diretamente aos ambientes urbanos.
A importante mudana de perspectiva
dos problemas relativos aos centros urbanos
no fruto do acaso e sim de um longo per-
curso realizado pelo movimento ambienta-
lista, em que novos parmetros foram gra -
dual mente introduzidos nas abordagens per-
tinentes ao meio ambiente. J a partir da d-
cada de 1970, o Novo Ambientalismo trazia
tona o estreito relacionamento entre meio
ambiente e desenvolvimento, introduzindo
parmetros polticos, sociais e econmicos,
tais como a pobreza e a desi gualdade exis-
tentes entre os pases pobres e ricos, nas
anlises relativas ao meio ambien te. A pos-
sibilidade de compreender as questes am-
bientais no mais de forma restrita, vislum-
brando somente a conservao de recursos
naturais ou os problemas da poluio, mas a
partir de uma perspectiva social, econmica
e poltica mais abrangente em que se inclui
o questionamento das formas de desenvolvi-
mento prevalecentes nos pases do Primeiro
ou do Terceiro Mundo possibilita o incio
do entendimento da face ambiental subja-
cente aos assentamentos urbanos.
Porm, se as razes da problemtica
ambiental urbana podem ser reconhecidas
desde a dcada de 1970, foi somente na d-
cada de 1990 que o tema efetivamente ga-
nha visibilidade, impulsionado pelos fruns
internacionais promovidos pelas Naes
Unidas. Na Conferncia das Naes Unidas
para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD), realizada pela ONU em 1992
na cidade do Rio de Janeiro, a questo do
desenvolvimento e a noo de meio ambien-
te humano tornaram-se os elementos-chave
nas abordagens dos problemas ambientais.
Um dos pri nci pai s produt os da
CNUMAD, a Agenda 21, parte de uma clara
distino entre os problemas dos assenta-
mentos humanos em pases desenvolvidos
ou em desenvolvimento, concluindo que a
imensa concentrao populacional nos as-
sentamentos urbanos dos pases em de-
senvolvimento tem exercido forte presso
sobre o meio ambiente. De maneira seme-
lhante, aponta a pobreza como uma das
questes cruciais dos problemas ambientais
urbanos, considerando a sua a erradicao e
a resoluo do problema habitacional como
requisitos indispensveis para a promoo
do desenvolvimento sustentvel nas grandes
cidades (CNUMAD, 1992).
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No entender de Pugh (2000), foi no
contexto da Conferncia do Rio de Janeiro
que a Agenda Marrom ganhou importn-
cia efetiva, pois, de maneira pioneira, os
problemas relacionados ao crescimento de-
sordenado dos grandes centros urbanos,
sobretudo nos pases em desenvolvimen-
to, assumiram a mesma importncia que
aqueles relacionados perda de recursos
naturais. Em outros termos, pela primeira
vez a Agenda Verde cedeu espao signi-
cativo Agenda Marrom. Contudo, como
aponta Ancona (2002), a Conferncia do
Rio de Janeiro e os produtos dela deriva-
dos pouco avanaram no que se refere aos
meios para a realizao de seus objetivos,
uma vez que se constituem apenas como
uma pauta de compromissos polticos, eco-
nmicos e sociais dirigida a todas as naes
do mundo.
Outro documento importante para a
construo da problemtica ambiental urba-
na a Agenda Habitat, produzida na ocasio
da Segunda Conferncia sobre Assentamen-
tos Humanos das Naes Unidas (Habitat
II), realizada em Istambul, no ano de 1996.
A histria de Habitat II novamente remonta
dcada de 1970, quando se realizou em
Vancouver, no ano de 1976, a Primeira
Conferncia sobre Assentamentos Humanos
das Naes Unidas. Como principal produ-
to, a Primeira Conferncia gerou o centro
das Naes Unidas para os Assentamentos
Humanos (UN-Habitat ou Agncia Habitat),
tendo como objetivo precpuo o tratamento
de situaes crticas de habitao ocasiona-
das por desastres naturais, guerras civis e
conitos urbanos.
Durante seus primeiros anos de atua-
o, a UN-Habitat se concentrou na neces-
sidade da produo habitacional stricto-
sensu para pessoas necessitadas, deixando
a dimenso urbana relegada a um segundo
plano. O acelerado processo de urbanizao
vericado nos 20 anos que separam as duas
conferncias, contudo, fez com que novas
questes fossem introduzidas na pauta de
preocupaes da agncia como a irregu-
laridade e precariedade dos assentamentos
populares, a necessidade de expanso das
infra-estruturas e dos servios urbanos, o
controle e o tratamento de resduos, a polui-
o ambiental e a degradao decorrente do
processo de expanso urbana, dentre outras
(Rolnik e Saule Jr., 1997). A incorporao
paulatina de temas urbanos fez com que a
agncia gradativamente transformasse seu
papel inicial de prestador de assistncia
produo habitacional. Essa mudana de
mentalidade marcou no apenas a Segunda
Conferncia sobre Assentamentos Humanos,
como tambm o produto dela derivado a
Agenda Habitat.
No contexto brasileiro, a Agenda 21
Global e a Agenda Habitat contriburam para
a elaborao da Agenda 21 Brasileira, espe-
cialmente no que tange ao eixo temtico de-
nominado Cidades Sustentveis. Incorporan-
do os objetivos que se referem promoo
do desenvolvimento sustentvel dos assen-
tamentos humanos, o documento apresenta
propostas no sentido de introduzir a dimen-
so ambiental nas polticas urbanas existen-
tes ou a serem formuladas. O Plano Pluria-
nual, PPA, 2004-2007, do governo federal,
adotou a Agenda 21 Brasileira como um de
seus programas. Tal fato demostra que, ao
menos teoricamente, a questo ambiental
ganhou importncia como base para a ela-
borao de polticas pblicas estruturais do
pas no perodo. Disponvel em: http://www.
mma.gov.br
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Em 2003, foi criado, pelo Governo Fe-
deral, o Ministrio das Cidades, fruto de an-
tigas reivindicaes encabeadas pelos movi-
mentos sociais de luta pela reforma urbana.
A constituio do Ministrio das Cidades
emblemtica quanto insero das ques-
tes ambientais nas pautas relacionadas ao
meio urbano, fato que pode ser observado
pela amplitude dos temas tratados por esse
ministrio. Em cada uma das quatro secre-
tarias Habitao, Saneamento Ambiental,
Transporte e Mobilidade e Programas Urba-
nos esto alocados programas especcos
que tm como meta melhorar as condies
de habitabilidade de assentamentos huma-
nos precrios.
1
Tambm na dcada de 2000 deve ser
destacada a Conferncia do Milnio, promo-
vida pela Organizao das Naes Unidas em
2000, que originou oito Metas de Desen-
volvimento do Milnio. Para os propsitos
deste trabalho, interessa destacar a meta 7,
que subdividida em trs objetivos: inte-
grar os princpios do desenvolvimento sus-
tentvel nas polticas e programas nacionais
e reverter a perda de recursos ambientais;
reduzir pela metade, at 2015, a proporo
da populao sem acesso permanente e sus-
tentvel gua potvel segura; e alcanar
at 2020 uma melhora signicativa na vida
de pelo menos 100 milhes de habitantes de
assentamentos precrios.
2

Embora haja mrito em propor deter-
minadas metas em escala global e nacional,
h algum consenso sobre o fato de que is-
so no signica uma melhoria efetiva das
condies de vida em escala regional ou lo-
cal. Ou seja, as desigualdades entre os pa-
ses iro persistir, ainda que haja alguma
melhoria dos indicadores globais (Mehta,
2005).
Especicamente em relao melhoria
na qualidade de vida da populao que mora
em assentamentos precrios, a UN-Habitat
(2005) aponta que, alm de no ter havi-
do progresso em relao meta, provvel
que a mesma nunca seja alcanada em fun-
o da desigualdade existente entre os pa-
ses. Se, em termos globais, dados de 2001
apontavam que 3 em cada 10 habitantes ur-
banos viviam em assentamentos precrios,
na frica Subsariana essa proporo era de
7 para cada 10.
Esse breve histrico demonstrou que,
entre os documentos formulados na dca-
da de 1970 e aqueles produzidos ao lon-
go da dcada de 1990 e 2000, houve um
amadurecimento significativo das aborda-
gens pertinentes aos problemas ambientais
urbanos e uma dupla apropriao. A ques-
to ambiental foi incorporada pela agenda
urbana e a questo urbana passou a fazer
parte da agenda ambiental. De uma viso
excessivamente genrica da associao entre
meio ambiente e desenvolvimento, parte-se
para uma compreenso mais profunda dos
problemas atinentes aos contextos urbanos,
com o potencial de interferir na formulao
de polticas pblicas orientadas construo
de cidades social e ambientalmente susten-
tveis (Jacobi, 2000).
Contudo, h ainda uma distncia con-
sidervel entre a retrica e tambm os ob-
jetivos constantes nesses documentos e a
proposio e o alcance das polticas pblicas
escolhidas para responder aos problemas
colocados. Nesse sentido, os itens apresen-
tados a seguir tm como objetivo mostrar o
desao colocado para a criao dessas pol-
ticas pblicas, evidenciando a complexidade
dos problemas ambientais urbanos e, por-
tanto, de seu tratamento.
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A construo da questo
ambiental urbana
Durante a Segunda Conferncia Mundial so-
bre Assentamentos Humanos (Habitat II),
ocorrida em 1996 em Istambul, a Organi-
zao das Naes Unidas (ONU) apresentou
dados que mostravam taxas muito altas de
crescimento da populao urbana mundial
desde a dcada de 1950. Se, em 1975,
apenas 37% da populao mundial residia
em reas urbanas (representando menos
de 300 milhes de habitantes), em 1997,
essa cifra atingiu o patamar de 47% da po-
pulao total (aproximadamente 1,3 bilho
de habitantes) (BIRD, 1997; Brasil; MMA,
Ibama e Consrcio Parceria 21, 2000). Em
2005, os dados apontam que havia 3,16
bilhes de pessoas vivendo em reas urba-
nas, de um total de 6,5 bilhes de pessoas.
O ano de 2008 marcar o momento em que
a populao urbana mundial ultrapassar os
50% e a previso que, em 2030, essa po-
pulao atinja os 4,9 bilhes de habitantes,
de um total de 8,1 bilhes de pessoas.
Dentre os continentes, somente a
frica e a sia ainda no tm suas popu-
laes eminentemente urbanas, no entanto,
exatamente a que a populaes urbanas
e rurais vm crescendo s mais altas taxas
(UNPD, 2007). Os dados da Diviso de
Populao da ONU mostram que, no pero-
do compreendido entre 2000 e 2005, a
populao urbana mundial cresceu a uma
taxa de 2,07% ao ano, contudo, enquanto
nos pases considerados mais desenvolvidos
essa taxa foi de 0,61%, nos pases em de-
senvolvimento a populao urbana cresceu
2,68% a cada ano.
3
No continente africano,
a mesma taxa cou em 3,31% e, na China,
a taxa ocial foi de 3,1% ao ano. A mais al-
ta taxa vem do conjunto de pases da frica
Subsariana, 4,58%.
4

Esses nmeros ilustram uma questo
j bem conhecida, de que as cidades cujas
populaes mais crescem se encontram nos
pases menos desenvolvidos, em duas situa-
es principais: em cidades que possuem at
500 mil habitantes e em cidades que pos-
suem entre 1 e 5 milhes de habitantes, co-
mo Nairbi (Qunia), Luanda (Angola), Por-
to Prncipe (Haiti) e dezenas de cidades na
China e na ndia. Embora essas categorias
de cidade apresentem as maiores taxas re-
lativas de crescimento populacional, o cres-
cimento da populao nas grandes cidades
em nmeros absolutos intenso o suciente
para expandir a presso sobre os recursos
naturais. Em Mumbai, na ndia, entre 2000
e 2005, uma taxa de crescimento de 2,5%
ao ano representou um ganho de 2 milhes
da habitantes. Esse o exemplo extremo de
uma situao similar quela verificada em
Shangai e Pequim, na China, Cidade do M-
xico, no Mxico, Lagos, na Nigria, Jacarta,
na Indonsia, Karachi, no Paquisto, e tam-
bm em So Paulo.
No contexto brasileiro, o processo de
urbanizao consolidado ao longo das lti-
mas dcadas no se mostrou diferente desse
padro. Entre 1940 e 2000, o pas apre-
sentou um crescimento da populao urbana
de 31,2% para 81,2%, passando de uma
condio basicamente rural para outra pre-
dominantemente urbana. Em termos da dis-
tribuio territorial da populao urbana, o
que se vericou foi uma forte concentrao
populacional em cidades cada vez maiores.
Em 1950, o Brasil tinha apenas duas gran-
des cidades com mais de um milho de ha-
bitantes (So Paulo e Rio de Janeiro); j na
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dcada de 1990, esse nmero saltou para
13 cidades (Grostein, 1999).
Em outros termos, a exempl o do
ocorrido em diversos pases em desenvol-
vimento no mundo, a dinmica urbana no
Brasil, a partir da dcada de 1950, revelou
um movimento duplo: um vertiginoso cres-
cimento da populao urbana e uma forte
concentrao territorial dessa populao
em aglomerados urbanos de grande porte,
representados em grande medida pelas re-
gies metropolitanas criadas pelos poderes
pblicos federal ou estadual.
De forma intrinsecamente relacionada
ao processo de crescimento e de adensa-
mento populacional, observa-se nos grandes
centros uma significativa concentrao da
pobreza. Os dados de 2003 do UN-Habitat
estimam que 31,6% da populao urbana
mundial viva em assentamentos urbanos pre-
crios. Na frica Subsariana, como dito ante-
riormente, as pessoas que vivem nessas con-
dies so inacreditveis: 71,9%. Na populo-
sa regio centro-sul da sia, onde se encon-
tra a ndia, estima-se que 58% da populao
urbana viva nesses tipos de assentamentos.
Na Amrica Latina, a proporo de 31,9%
da populao urbana nessas condies.
possvel inferir que grande parte des-
sa populao vive nas megacidades citadas
acima ou em outras grandes cidades dessas
regies. Davis, em seu livro Planeta Fave-
la (2006), aborda amplamente essa ques-
to, mostrando as condies de vida dessas
populaes, e tenta, a partir de algumas
aproximaes, quanticar a populao dos
maiores assentamentos urbanos precrios
do mundo. Entre os diversos conglomera-
dos de assentamentos precrios no mundo,
o autor atesta que boa parte se localiza na
Amrica Latina. De fato, os cinco maiores
esto na Cidade do Mxico, em Caracas, em
Lima e em Bogot. O maior deles abriga 4
milhes de pessoas e encontra-se no sudeste
da metrpole da Cidade do Mxico, abran-
gendo diversos municpios.
A situao no Brasil tambm preo-
cupante. Em 1990, viviam 12,3 milhes de
pobres nas regies metropolitanas brasilei-
ras ou o equivalente a 29,21% da popula-
o pobre brasileira, ento estimada em 42
milhes de habitantes. Nos estados de So
Paulo e Rio de Janeiro, os pobres metropo-
litanos representam, respectivamente, 63%
e 84% da populao total desses estados
(Brasil; MMA; Ibama; Consrcio Parceria
21, 2000). Somada s elevadas taxas de
crescimento e de adensamento populacio-
nal, a concentrao da pobreza nos centros
metropolitanos tem interferncia direta na
congurao espacial das cidades.
Parcela expressiva da populao de
baixa renda encontra o seu local de mora-
dia nas periferias urbanas. Caractersticas
intrnsecas a essas reas como a existncia
de estoques de terras livres, a ausncia de
infra-estrutura instalada, a precariedade de
servios pblicos, a longa distncia dos cen-
tros urbanos, a baixa qualidade dos lotea-
mentos e a clandestinidade generalizada
rebaixam o seu valor no mercado imobili rio
e possibilitam o seu acesso por parte da po-
pulao de menores recursos. A conjugao
de determinadas circunstncias, dentre as
quais a ausncia sistemtica do poder p-
blico na proviso de polticas pblicas habi-
tacionais de interesse social, fez com que o
ento denominado modelo de expanso pe-
rifrica prevalecesse no contexto brasileiro
desde a dcada de 1950 e se transformasse
em uma das formas de acesso habitacional
mais signicativa do pas.
5

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Alm do movimento de periferizao
das cidades, observa-se, a partir da dcada
de 1980, um processo crescente de fave-
lizao nas regies metropolitanas brasi-
leiras. Durante a referida dcada, os dados
do IBGE (Instituto Brasileiro de Geograa e
Estatstica) apontam ndices de crescimento
da ordem de 118,33% em relao popu-
lao residente em favelas e de 133,19%
no tangente aos domiclios situados em fa-
velas, destacando-se o crescimento nas re-
gies de Belm, Recife, Curitiba e So Paulo
(Grostein, 2001).
Via de regra, a expanso de reas peri-
fricas e a ocupao de reas intra-urbanas
por favelas se processam em reas despre-
zadas pelo mercado imobilirio formal e/ou
em reas de restrio de uso como beiras
de crregos, encostas dos morros, terrenos
sujeitos a enchentes ou reas de proteo
ambiental , as quais freqentemente envol-
vem algum tipo de risco. Ou seja, de manei-
ra paradoxal, so exatamente as reas mais
frgeis do ponto de vista ambiental e que
por esse motivo jamais deveriam ser ocupa-
das que passam a dar suporte a esse tipo de
ocupao urbana, especialmente precria e
predatria (Maricato, 1996).
Como apontam Moretti e Fernandes
(2000), se a expanso da rea urbani zada das
cidades sobre o territrio necessariamente
implica algum tipo de impacto sobre o meio
ambiente, mais impactos ainda ela provoca
quando ocorre de forma precria e incom-
pleta, no atendendo s exigncias tcnicas
necessrias ao parcelamento do solo e no
respeitando os condicionantes do meio fsi-
co. Os impactos ambientais da resultantes
Fonte: Juliana Marques /Lume FAUUSP).
Foto 1 Assentamento precrio sobre igaraps em Belm, 2007
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so muito mais intensos e passam a afetar
no apenas a escala local, mas todo o con-
junto metropolitano.
Tal o que decorre do processo de ur-
banizao vericado nos principais centros
urbanos brasileiros. Se, por um lado, estes
centros concentram espacialmente a fora de
trabalho, os meios de produo, os sistemas
de prestao de servios e os meios de cul-
tura e de informao, por outro, acumulam
parte signicativa dos desequilbrios e desa-
justes ambientais mais graves (Silva, 2000).
A escala e a intensidade adquiridas por estes
problemas nas ltimas dcadas dependeriam
da formulao de polticas pblicas integra-
das e de aes articuladas, o que nem sem-
pre foi trao marcante da gesto urbana.
Ao contrrio, a gesto desses espaos foi
tradicionalmente marcada por abordagens
fragmentadas, seja em relao s instncias
governativas envolvidas ou s diversas aes
e polticas pblicas prevalecentes.
Nas metrpoles, dada a justaposio de
municpios dotados de autonomia poltico-
administrativa e a presena marcante do
governo estadual, verica-se uma estrutu-
ra governativa bastante intrincada, o que
prejudica a interao institucional e faz com
que as aes locais ou setoriais sejam pre-
dominantes. Esse quadro ainda agravado,
considerando a ausncia de instituies e
mecanismos fortes de coordenao e coo-
perao, bem como a baixa expressividade
poltica e prtica de documentos de inteno
ordenadora do meio urbano, como os pla-
nos diretores metropolitanos (BIRD, 2002).
Complementarmente, a ao governa-
mental historicamente lidou com os proble-
mas urbanos de maneira pontual, gerando
rgos e planos tambm pontuais para o
seu equacionamento. Como aponta Hogan
(1995), esses rgos atualmente tm se de-
monstrado incapazes de tratar o ambiente
urbano de forma integrada, fazendo com
que suas aes se mostrem inecazes para
lidar com os referidos problemas na escala
vultosa em que hoje se apresentam. Alm
disso, o grau de carncia associado s re-
gies metropolitanas brasileiras dependeria
de um aporte de recursos que, freqente-
mente, encontra-se adiante da capacidade
de seus governos (BIRD, 2002).
No que diz respeito especificamente
ao problema habitacional, o que se verica
um imenso descompasso entre a deman-
da de habitao para a populao de baixa
renda e a capacidade do poder pblico em
produzir polticas habitacionais de interesse
social. Segundo Monte-Mr e Costa (2002),
esse aparente descompasso revela uma face-
ta perversa, em que a ausncia sistemtica
do Estado em relao demanda da popula-
o de baixa renda se coaduna perfeitamen-
te aos interesses do empreendedor popular,
cujo produto, o lote popular, incorpora o
menor investimento possvel, tornado-se
acessvel a essa fatia da populao.
Ainda que executados de forma pre-
cria e s custas de investimentos insufi-
cientes por parte dos empreendedores, os
loteamentos clandestinos perifricos re-
presentam ao poder pblico, ao menos a
curto prazo, o suposto equacionamento da
questo da habitao popular. Em outros
termos, a reproduo do padro perifrico
vem apresentando, ao longo de vrias dca-
das, claras vantagens a todas as partes en-
volvidas baixo investimento por parte do
loteador, consumidor com poucas exigncias
e disposto a consumir uma mercadoria sem
qualidade e um poder pblico isento de
suas responsabilidades (Meyer, 1991).
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Alm da ausncia sistemtica em re-
lao proviso habitacional de interesse
social, Grostein (2001) destaca outros pro-
cedimentos adotados pelo poder pblico
no processo de construo da cidade, que
tambm interferem na agudizao dos pro-
blemas ambientais urbanos: a construo
aleatria e improvisada de sistema virio, a
ocupao indiscriminada dos fundos de vale,
a expanso urbana dissociada de transporte
pblico metropolitano de massa e a incom-
pletude dos sistemas de saneamento bsico.
De acordo com o exposto, parece lci-
to armar que o papel desempenhado pe-
lo poder pblico no processo de gesto das
grandes cidades e na formulao de polticas
pblicas no apenas possibilitou como fo-
mentou a reproduo de prticas urbanas
predatrias, com grandes implicaes de ca-
rter socioambiental. Como assevera Hogan
(1995, p. 18):
Quando se sabe que nem vontade nem
competncia sempre marcaram a ao
governamental ao longo das ltimas
dcadas, no difcil reconhecer que
o pas enfrenta um caos ambiental em
suas cidades, demandando hoje ateno
urgente e investimentos vultuosos.
Em outros termos, seja atravs da
expanso de reas perifricas ou da ocupa-
o de reas intra-urbanas por favelas, o
crescimento e o adensamento populacional
verificados nas metrpoles brasileiras ao
longo das ltimas dcadas, associados aos
acentuados nveis de pobreza que nelas se
concentram, marcam profundamente a con-
gurao espacial das cidades e contribuem
sobremaneira para o agravamento dos
principais problemas ambientais urbanos.
Bastante freqente em pases em desenvol-
vimento, esse processo se relaciona direta-
mente ao papel desempenhado pelo poder
pblico, seja no processo de gesto das cida-
des, seja na formulao de polticas pblicas
habitacionais e de desenvolvimento urbano.
Quais seriam, ento, as caractersticas
desse caos ambiental que prevalece nos
grandes aglomerados urbanos dos pases em
desenvolvimento ou, mais especicamente,
nas metrpoles brasileiras?
Os problemas ambientais
urbanos
Como visto anteriormente, a falta de alter-
nativas de moradia popular e de lotes ur-
banos a preos acessveis, particularmente
nas grandes cidades, forou a populao
mais pobre a ocupar ilegalmente espaos
imprprios para o assentamento, o que, ao
lado da ausncia de infra-estrutura, contri-
bui de maneira signicativa para o agrava-
mento das condies ambientais da cidade
e da qualidade de vida da populao urbana
metropolitana.
Ao lado dessas questes, observa-se
hoje um rpido crescimento populacional
em pases ou regies onde no existe muita
gua doce disponvel, o que os levar a en-
frentar aquilo que a Organizao das Naes
Unidas dene como estresse hdrico, ou se-
ja, a disponibilidade de menos que 1000m/
hab/ano. Tal indisponibilidade se d por trs
motivos principais: baixo potencial hdri-
co, falta de infra-estrutura e contaminao
dos corpos dgua. Do ponto de vista da
demanda, esse quadro pode ainda ser agra-
vado pela urbanizao intensa, uma vez que
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a concentrao demogrca em pontos es-
peccos do territrio promove um aumento
da presso pelo uso da gua nessas regies.
Nas grandes cidades dos pases em desen-
volvimento, essas questes freqentemente
aparecem associadas.
Segundo Monte-Mr (1994), o princi-
pal problema dos ncleos urbanos metro-
politanos em pases em desenvolvimento
se refere aos aspectos de saneamento, cujo
carter incompleto cria srios problemas
ambientais e de sade. Questo h muito su-
perada nos pases desenvolvidos, a meta de
universalizao dos sistemas de saneamento
bsico, como o abastecimento de gua, co-
leta e tratamento de esgotos e de resduos
slidos, embora apresente visveis avanos,
ainda se faz presente em pases como o
Brasil como se pode constatar pela leitura
do Relatrio de Desenvolvimento Humano,
RDH, de 2006, que teve o saneamento b-
sico e o acesso s redes de infra-estrutura
como tema (PNUD, 2006).
Em muitos pases, a previso de que
o percentual mnimo de atendimento dessas
infra-estruturas, conforme o estabelecido
nos Objetivos de Desenvolvimento do Mil-
nio, somente se complete na segunda me-
tade do sculo, dada a lentido do avano
vericada at o momento. Novamente aqui,
a situao particularmente grave nos pa-
ses da frica Subsariana, onde no chega
metade o nmero de domiclios ligados
rede de gua, e somente um tero dos mes-
mos so ligados rede de esgotos. Se forem
considerados os assentamentos precrios
desses mesmos pases, os valores so ainda
mais baixos, 19,1% e 7,4% respectivamen-
te, sendo que somente 40% dos lares tm
acesso a uma fonte de gua potvel a menos
de 200 metros de distncia.
Embora distante da universalizao, as
taxas de atendimento na Amrica Latina (in-
cluso o Caribe) so melhores, 83,7% para
gua e 63,5% para esgotos. Quando se tra-
ta dos assentamentos precrios, os valores
caem consideravelmente, a taxa mdia de
ligaes domiciliares de gua de 57,9% e,
de esgotos, 30,3% (UN-Habitat, 2003).
Os dados apresentados reforam a idia
de que h um vnculo estreito entre pobre-
za e ms condies sanitrias e de acesso
gua. O relato dramtico das condies sani-
trias na regio de Kibera, em Nairbi (Qu-
nia), feito por Davis histria que tambm
ganhou um quadro no RDH, 2006 , ilustra
bem as estratgias dos moradores desses
assentamentos para lidar com a precarie-
dade do atendimento das redes de infra-es-
trutura: a existncia de dez latrinas para 40
mil pessoas, um dos indicadores apresenta-
dos, leva a populao a conviver com seus
excrementos. Davis possui muitos exemplos
similares, um dos mais contundentes vem
de Mumbai, onde metade da populao no
tem acesso a um vaso sanitrio. Ainda que
os dados trazidos por Davis possam no ser
to precisos, a situao descrita pelo autor
emblemtica para demonstrar no somente
o passivo socioambiental, como tambm o
desao que tais cidades tm pela frente.
No contexto brasileiro, a cobertura de
abastecimento de gua encanada aumen-
tou signicativamente ao longo das ltimas
dcadas, atingindo, no ano de 2006, 93,1%
da populao urbana do pas.
6
Esse nmero,
contudo, tambm escamoteia desigualdades
regionais e socioeconmicas, visto que, pa-
ra o mesmo perodo, 27,9% da populao
urbana da regio Norte no contavam com
gua encanada (Brasil, MCidades, SNSA,
2006).
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Em relao cobertura de esgotos,
verifica-se um quadro mais precrio, em
que 48,3% do total da populao urbana
servida. Sob este nmero, novamente se
escondem disparidades regionais enquan-
to na regio sudeste 69,6% da populao
atendida pela rede, no norte, representam
apenas 6,1% do total (ibid.). Alm disso, a
grande maioria dos municpios que possuem
o servio de coleta de esgotos, no realiza
o tratamento do material coletado, fazen-
do com que os inmeros corpos dgua que
uem pelas reas urbanas sejam utilizados
como esgotos a cu aberto ou locais de des-
pejo de resduos slidos. A maior proporo
de esgotos tratados sobre os coletados no
Brasil ca nos municpios cuja populao
maior que 1 milho de habitantes, 52%. Tal
proporo cai medida que a populao di-
minui e, nas cidades com menos de 5 mil ha-
bitantes, chega a 10% (Brasil, IBGE, 2000).
Estudos empricos realizados demons-
tram o estreito relacionamento entre a ca-
rncia de infra-estrutura de saneamento e
importantes indicadores de sade, como a
mortalidade infantil. A ausncia de abasteci-
mento de gua e de coleta de esgotos uma
das principais responsveis pela proliferao
de doenas graves, seja atravs do consumo
de gua no tratada, ou pelo contato fsico
com guas poludas. De acordo com Hogan
(1995), essas doenas, de maior gravidade
nas regies mais pobres, tambm matam nas
periferias das grandes cidades. Conrmando
as observaes do autor, dados do ltimo re-
latrio da UN-Habitat (2005) mostram que
Foto 2 Comunidade Marrocos em Fortaleza, 2007
Fonte: Simone Shoji/Lume FAUUSP.
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39 as condies de sade dos pobres urbanos
comparvel e, por vezes, pior que aquelas
auferidas nas regies rurais de seus pases,
como pode ser observado na Figura 1.
Complementarmente, a disposio de
resduos slidos e euentes domsticos em
cursos dgua apresenta um papel preponde-
rante na contaminao de guas superciais
e subterrneas muitas vezes tornando-as
indisponveis ao abastecimento pblico ,
assim como no processo de assoreamento
dos rios , agravando sobremaneira o pro-
blema das enchentes urbanas.
Os resduos slidos domsticos tam-
bm so um problema que pode ser trans-
formado em ameaa ambiental. De acordo
com dados do Censo Demogrco de 2000,
76,4% dos domiclios urbanos brasileiros
so cobertos por servios de coleta de lixo,
sendo que o restante, necessariamente, d
uma destinao inadequada ao lixo produ-
zido: queima ou disposio de resduos em
terrenos baldios e cursos dgua so alguns
dos procedimentos adotados. Dentre os re-
sduos que so devidamente coletados, veri-
ca-se que 47,1% era destinado a aterros
sanitrios, 22,3% a aterros controlados e
30,5% ainda so dispostos em lixes.
Como aponta Chaffun (1997), a ado-
o dos lixes como soluo para a disposi-
o nal dos resduos slidos representa
srios riscos ambientais e prejuzos sa-
de pelo fato de no receberem qualquer
tipo de tratamento, os lixes produzem
gases e substncias txicas que provocam a
poluio do ar, do solo, dos rios e aqfe-
ros subterrneos e superciais, alm disso
os lixes se concentram principalmente nos
bairros perifricos onde vive a parcela mais
pobre da populao.
Outro problema atinente s grandes ci-
dades se refere escassez de reas verdes e
Figura 1 Taxa de mortalidade de crianas menores de cinco anos
em cidades selecionadas
Fonte: UN-Habitat, 2005, Programa de Indicadores Urbanos, Fase II apud: Un-Habitat, 2006.
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excessiva impermeabilizao do solo, com
reexos diretos no aumento da temperatu-
ra das reas urbanas e na agudizao das
enchentes. Enquanto a presena de reas
verdes em centros urbanos contribui para o
equilbrio das temperaturas, aumentando a
quantidade de vapor de gua na atmosfera,
as construes e os calamentos ocasionam
mudanas nos processos de radiao e ab-
soro do calor, contribuindo para a forma-
o do conhecido fenmeno das ilhas de
calor. Segundo Lombardo (1985), as ilhas
de calor correspondem s reas nas quais
a temperatura da superfcie mais elevada
do que nas reas circunvizinhas, o que pode
ser vericado nas zonas mais densamente
urbanizadas da RMSP, cerca de 10 graus
centgrados mais aquecidas que os bairros
perifricos, onde h maior presena de ve-
getao (Sobral e Silva, 1989).
Como asseveram Sobral e Silva (ibid.), a
concentrao de calor e de poluio em cen-
tros urbanos ocasiona uma mudana na dis-
tribuio espacial das chuvas, fazendo com
que elas se precipitem sobre reas intensa-
mente urbanizadas, sobretudo em forma de
tempestades. Somado diminuio de reas
de inltrao de chuvas e ao aumento do es-
coamento supercial da gua, resultantes da
escassez de reas verdes e da excessiva im-
permeabilizao do solo, esse dado contribui
para agravar ainda mais o j catico quadro
de inundaes e de enchentes que caracteri-
za os grandes aglomerados urbanos.
Dessa forma, ainda que os problemas
anteriormente citados no se relacionem
exclusivamente ao processo de crescimento
urbano extensivo e desordenado, h uma
intrnseca relao entre este e a consolida-
o de espaos especialmente carentes em
Fotos 3 e 4 Auente do Rio Aricanduva, na Zona Leste de So Paulo, em 1997
Fonte: Luciana Travassos.
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infra-estrutura sanitria, o desmatamento
de extensivas glebas verdes para o assen-
tamento urbano e a excessiva impermeabi-
lizao do solo.
Afora os j citados problemas, o cres-
cimento urbano extensivo e desordenado
tambm provoca o desencadeamento de
problemas ambientais urbanos de outra
natureza. Como aponta Silva (1991), o pa-
dro perifrico de urbanizao se processa,
na maioria das vezes, em desconformidade
com as caractersticas do meio fsico. A par-
tir da justaposio de diferentes projetos
de loteamento, geralmente denidos sobre
modelos idealizados de terreno, a malha ur-
bana vai se estruturando sem considerar a
topograa, a declividade e o sistema de dre-
nagem do stio real, implicando gigantescas
movimentaes de terra, declividades inade-
quadas, remoo do solo supercial e expo-
sio do solo de alterao.
Em escala local, um dos principais im-
pactos decorrentes dessa ocupao a for-
mao de voorocas e eroso do solo a partir
da exposio de terrenos vulnerveis ao
das guas. Estudos realizados pelo Instituto
de Pesquisas Tecnolgicas (IPT) na dcada de
1990 estimam que cerca de 25% da super-
fcie da RMSP estaria ento comprometida
pelo fenmeno da eroso. Alm de propiciar
o deslizamento dos terrenos expostos, os
processos erosivos produzem uma quanti-
dade signicativa de sedimentos que contri-
buem, posteriormente, para o assoreamento
Foto 5 Bairro Taquaril, Belo Horizonte, em 2007
Fonte: Juliana Gonalves/Lume FAUUSP.
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dos rios e para a formao de enchentes,
ampliando o impacto da eroso para a esfera
regional (So Paulo, SVMA, 2001).
Alves (2007), a partir de anlises es-
paciais, demonstrou como a populao po-
bre do municpio de So Paulo est mais
sujeita ao risco de enchentes e deslizamen-
tos de terra que as classes mdia e alta.
Contabilizou que 28,3% da populao po-
bre vive em reas de alta declividade ou pr-
ximas a rios ou crregos, ao lado de somen-
te 14,7% da classe mdia e 9,9% da classe
alta. Tais valores se tornam mais preocupan-
tes se observar mos as taxas de crescimento:
a populao pobre que vive em rea de risco
cresceu, entre 1991 e 2000, a 4,81% ao
ano, enquanto a populao de classe mdia
apresentou um crescimento de 0,56% e a
de classe alta diminuiu 1,2%, donde se con-
clui que praticamente todo novo morador de
reas de risco tem um nvel de renda baixo.
Essa exatamente a parcela da populao
que possui menores condies de lidar com
as conseqncias da consumao dos riscos
de inundao ou deslizamento.
importante ressaltar o carter de
interdependncia que caracteriza os princi-
pais problemas ambientais que assolam os
centros urbanos. As questes decorrentes
da expanso urbana extensiva e desordena-
da internas a uma sub-bacia hidrogrca,
por exemplo, se transferem indistintamen-
te aos inmeros corpos dgua que a reco-
brem e podem extravasar a escala local e
atingindo toda a macrobacia qual perten-
cem. A natural conectividade caracterstica
dos problemas ambientais urbanos faz com
que seja fundamental consider-los de ma-
neira articulada, de forma a compreender
todos os seus efeitos interativos. A anlise
Figura 2 Problemas ambientais urbanos e sua conectividade
menor inltrao
das guas pluviais
ocupao
inadequada de
encostas
exposio
supercial do
solo
voorocas
ocupao
inadequada de
vrzeas
eroso
ocupao do
leito maior
do rio
produo de
sedimentos
assoreamento
dos rios
ausncia de
coleta de lixo contaminao
do solo
ausncia de infra-
estrutura de gua e
esgoto
agravamento
das enchentes
desabamentos e
deslizamentos de
encostas
disposio de
resduos em locais
inadequados
produo
de gases e
substncias
txicas
indisposio ao
abastecimento pblico
contaminao de rios
e represas
queimadas
aumento das
chuvas torrenciais
aumento do
escoamento
supercial
aumento da
temperatura
poluio
do ar
desmatamento
impermeabilizao
do solo
escassez de
reas verdes
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da Figura 2, que busca explicitar as relaes
causais para os problemas ambientais, deixa
claro como sua soluo depende, muitas ve-
zes, de diversas aes integradas.
Consideraes nais
Embora os problemas ambientais urbanos
atinjam indiretamente todos os segmentos
da populao urbana o que se verica pelo
amplo reconhecimento da precarizao da
qualidade de vida nas grandes cidades , a
parcela de menores recursos que mais sofre
com as suas conseqncias: os deslizamentos
provocados pela ocupao imprpria de en-
costas, as inundaes decorrentes da ocupa-
o de reas de vrzeas e de fundos de vale,
a contaminao por acesso gua no trata-
da ou os problemas de sade resultantes do
manejo inadequado de resduos slidos so
apenas alguns dos problemas ambientais ur-
banos que afetam diretamente a qualidade
de vida da populao de baixa renda.
Ou seja, alm de arcar com o nus da
diculdade de acesso habitao, ao sanea-
mento bsico, educao, ao transporte e
sade, entre outros itens necessrios
reproduo social, essa populao tambm
a mais exposta e vulnervel aos riscos am-
bientais intrnsecos aos contextos urbanos.
Como apontam Bartone et alii (1994), a
contnua negligncia relacionada s necessi-
dades bsicas dos pobres, somada aos cres-
centes problemas ambientais, apresenta um
grande peso sobre a sade urbana e a pro-
dutividade e faz com que a diminuio da
pobreza seja uma condio essencial para a
reduo dos riscos ambientais. Nessa mes-
ma linha, Grostein (1999) argumenta que,
num territrio urbanizado onde prevalece a
escassez de terra adequada para o assen-
tamento das populaes de baixa renda ou
a urbanificao insuficiente do territrio
associada implantao dos assentamentos
populares, em um quadro de excluso e po-
breza, os problemas ambientais dicilmente
sero equacionados sem a formulao de
uma poltica habitacional adequada.
Parece claro que os problemas am-
bientais urbanos no se resumem somente
queles diretamente associados pobreza
urbana. A poluio do ar decorrente da pro-
duo industrial e do aumento da circulao
de veculos ou o aumento do trfego e do
congestionamento das vias pblicas, por
exemplo problemas freqentes nos pases
do primeiro mundo, mas no restritos aos
mesmos , relacionam-se principalmente
com as opes de desenvolvimento econmi-
co adotadas e atingem indiscriminadamente
o conjunto da populao urbana. Nos pases
em desenvolvimento, contudo, a relao en-
tre pobreza, desenvolvimento econmico e
meio ambiente atributo marcante do pro-
cesso de desenvolvimento urbano.
Segundo Monte-Mr e Costa (2002),
cada vez mais se faz referncia existncia
de uma bomba ecolgica virtual alm das
condies difceis de reproduo cotidia-
na, o referido padro de urbanizao tem
implicaes ambientais em vrias escalas,
demandando do poder pblico a realiza-
o de investimentos nanceiros e tecno-
lgicos que freqentemente extrapolam a
escala local e, na maioria dos casos, as pr-
prias condies nanceiras e tecnolgicas
disponveis no mbito pblico. De acordo
com os autores, aspectos relacionados
proviso de gua, tratamento de esgotos,
disposio de resduos ou preservao da
terra, que necessariamente dependem de
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abordagens regionais e aes integradas,
tornam-se especialmente agudos e de dif-
cil resoluo no contexto do padro perif-
rico de urbanizao.
Assim, embora haja uma clara evoluo
na apropriao e no entendimento da ques-
to ambiental urbana, como visto na primei-
ra parte deste artigo, o desao que se coloca
vultuoso, principalmente em um contexto
de crescimento urbano intenso, onde o abis-
mo entre ricos e pobres parece ainda difcil
de ser ultrapassado.
Lucia Sousa e Silva
Arquiteta urbanista pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo.
Mestre em Cincia Ambiental pelo Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da Uni-
versidade de So Paulo. Pesquisadora do Laboratrio de Urbanismo da Metrpole da Faculda-
de de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (So Paulo, Brasil).
luciass@uol.com.br
Luciana Travassos
Arquiteta urbanista pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo.
Mestre em Cincia Ambiental pelo Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da Uni-
versidade de So Paulo. Doutoranda pelo Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental
da Universidade de So Paulo. Pesquisadora do Laboratrio de Urbanismo da Metrpole da
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (So Paulo, Brasil).
lucianat@usp.br
Notas
(1) Disponvel em: www.cidades.gov.br, em fev 2008.
(2) Optou-se por traduzir slums como assentamento precrio, ao invs de favelas, uma vez que
o termo abarca tipos diversos de assentamentos urbanos.
(3) No inteno deste trabalho discutir as diversas terminologias usadas para designar con-
juntos de pases, por isso, optou-se pela adoo simples dos conceitos utilizados nos diver-
sos relatrios produzidos pelas divises da Organizao das Naes Unidas.
(4) Informaes sobre os pases que compem as regies estabelecidas pelas Naes Unidas
assim como diversos dados populacionais e sociais podem ser encontradas no site http://
esa.un.org/
(5) De acordo com Torres (2002), entre 1970 e 2000, a populao nas maiores regies metro-
politanas do Brasil no apenas dobrou, conrmando a idia do crescimento urbano acele-
rado nos pases em desenvolvimento, como triplicou o nmero de moradores das regies
perifricas.
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(6) preciso cautela para observar os dados do Relatrio do SNIS, pois o mesmo baseia-se
em relatos das prprias empresas de gua e esgoto, utilizando amostras e considerando a
mdia de pessoas por domiclio presente no Censo de 2000 do IBGE. Os dados do IBGE
para o total da populao em 2000 so de 76,1% para o atendimento de gua e 40% para
o de esgotos.
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Recebido em mar/2008
Aprovado em maio/2008