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Unio Europia, reformas institucionais e dficit


democrtico: uma anlise a partir do mecanismo
de co-deciso
European Union, institutional reforms and democratic
deficit: an analysis of the co-decision mechanism
MARCELO DE ALMEIDA MEDEIROS*
CINTHIA REGINA CAMPOS**
Il ny a gure de lgitimit dmocratique sans justice sociale
(Habermas, 1998: 10)
Introduo
Avaliar processos de integrao regional tem sido uma questo recorrente na
Cincia Poltica e, mais especicamente, em sua vertente Poltica Internacional.
Mecanismos que so concebidos com a inteno de facilitar trocas comerciais
entre pases tambm instigam suas relaes polticas. Dessa forma, os Estados
optam, cada vez mais, por se integrar com outros que, como eles, compartilhem
interesses em comum.
Todavia, o gerenciamento poltico dos espaos integrados tem demandado uma
complexa engenharia institucional, que tem de ser capaz de lidar simultaneamente
com: as veleidades soberanas dos Estados-membros; a necessidade de celeridade
e ecincia decorrentes das transformaes tecnolgicas; e o compromisso com a
prtica democrtica. Esse tem sido, precisamente, o desao enfrentado pela Unio
Europia (UE), processo pioneiro de integrao da contemporaneidade e que, por
isso mesmo, tende a encontrar-se em estgio avanado de imbricao poltica.
O design das instituies deve, portanto, habilitar-se a balizar essa imbricao,
tornando-a compreensvel e racionalmente operacional. nesse contexto que se
torna essencial a questo da tomada de deciso, porquanto a combinao de
ARTIGO
Rev. Bras. Polt. Int. 52 (1): 29-52 [2009]
* Professor de Cincia Poltica da Universidade Federal de Pernambuco UFPE e Pesquisador do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico CNPq (mam14@pq.cnpq.br).
** Mestranda em Cincia Poltica na Universidade Federal de Pernambuco UFPE (cinthyacp@gmail.com).
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sua celeridade, sua credibilidade e sua legitimidade que caracteriza o sucesso ou
o fracasso das instituies propriamente ditas.
Na primeira parte do presente texto, expe-se o funcionamento do sistema
institucional europeu, resgatando sua lgica histrica e detalhando o processo
decisrio. Dessa forma, apresentam-se as mudanas sofridas pela Unio Europia
e explica-se como se d a evoluo dos dispositivos que balizam a tomada de
deciso. Assinala-se o desenvolvimento dos tratados constitucionais, bem como
que contribuies os mesmos aportam ao processo de integrao; as principais
caractersticas das instituies responsveis pelo processo decisrio, com ateno
especial congurao do Conselho, do Parlamento e da Comisso; e, por m, so
expostos os procedimentos decisrios recorrentes no mbito europeu, a consulta,
a cooperao e a co-deciso
1
.
A segunda parte analisa, em especial, o mecanismo de co-deciso, percebendo
sua aplicabilidade entre os anos de 99 e 2005 e relacionando-o s temticas para
as quais fora utilizado; os tipos de decises tomadas por meio desse mecanismo;
e os ndices de ocorrncia em cada fase desse procedimento, estabelecendo um
foco importante no Comit de Conciliao. Em seguida, apresentam-se alguns
problemas reetidos pela bibliograa utilizada a respeito dos processos decisrios,
assim como uma releitura de algumas perspectivas tericas sobre dcit democrtico
e representao na Unio Europia.
1. Funcionamento do Sistema Institucional Europeu
Desde o Tratado de Maastricht, em que se congura tambm como uma
unio poltica de Estados, a UE j no pode mais se enquadrar nas tipologias
prprias das teorias da integrao, e.g, unio aduaneira ou mercado comum
(DArcy, 2002), que visam a abarcar o aspecto econmico de suas atividades,
uma vez que sua percepo teleolgica pretende uma articulao poltica mais
coesa entre seus integrantes. Convivem, assim, sob a arquitetura maastrichtiana,
um pilar comunitrio quasi-federalizado com dois outros regidos, essencialmente,
pelo diapaso da cooperao.
No caso de uma federao genuna, tem-se um poder central, responsvel pela
regncia das polticas de seus membros, alm do que suas instituies respeitam
a diviso de poderes inerentes a esse sistema, realizando as funes legislativa,
executiva e judicial. O que tambm no ocorre integralmente na Unio Europia,
tendo em vista que ainda permanecem os conitos de competncia entre as
instituies nacionais e as supranacionais. (Tostes, 2004). Dessa forma, a UE
comumente considerada como um caso sui generis, uma inveno poltica, um
1 O termo co-deciso substitudo no Tratado de Lisboa pelo termo processo legislativo ordinrio, conferindo
ao procedimento um carter de regularidade ao mecanismo. No entanto, manteremos o termo co-deciso
tendo em vista que o Tratado ainda est em processo de raticao.
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projeto de unicao incompleto e que ainda no se tem certeza se ser nalizado
e, mais, se isso o desejado pelos seus membros.
Tratados Constitucionais
O primeiro passo para a constituio da Unio Europia data de 25 de julho
de 1952, quando foi assinado o Tratado de Paris entre Alemanha Ocidental,
Blgica, Frana, Pases Baixos, Itlia e Luxemburgo, criando, assim, a Comunidade
Europia do Carvo e do Ao (Ceca). O objetivo desta primeira associao era
submeter a produo conjunta de carvo e de ao desses Estados-nao a um
rgo executivo comum a Alta Autoridade a esses pases, proporcionando,
subseqentemente, a concepo de um mercado comum. A Ceca foi precursora por
instituir o sentido de um interesse comunitrio, pois seus rgos se diferenciavam
das demais organizaes internacionais.
Aps o malogro da Comunidade Europia de Defesa (Ced) em 1954,
d-se a assinatura do Tratado de Roma, em 1957, fundando a Comunidade
Econmica Europia (CEE) e a Comunidade Europia de Energia Atmica (Ceea),
tambm conhecida como Euroatom. Os executivos das trs comunidades s se
unicariam, porm, em 1965, coincidindo com o incio da predominncia da
lgica de cooperao ancorada na tomada de deciso por consenso e instituies
intergovernamentais sobre a lgica de integrao calcada na deciso por maioria
qualicada e instituies supranacionais (Quermonne, 2001)
2
.
Em 1987 entra em vigor o Ato nico Europeu, que tem o relevante papel de
tentar estabelecer um arranjo equilibrado entre estas duas lgicas, complementando
os tratados anteriores e instituindo mecanismos decisrios que possam desenvolver
institucionalmente a Comunidade Europia. Como aponta Franoise de La Serre
(1992: 08):
ele (o Ato nico Europeu) tem o grande mrito de reconciliar duas dimenses que
so distintas, de carter por vezes conitivo, na construo europia: a cooperao
interativa e a lgica supranacional.
Com o Ato nico, institudo o mecanismo de cooperao na tomada de
deciso entre as instituies europias, promovendo maior envolvimento do
2 Na realidade, juridicamente, 1966 o ano em que, segundo o Tratado de Roma, a lgica da integrao
deveria ser implementada. At este ano, as decises seriam tomadas por consenso. Contudo, Charles de Gaulle,
em 1965, se ope a que a lgica da integrao predomine. Em conseqncia, e no mesmo ano, acordado o
Compromisso de Luxemburgo. Este instrumento estabelece que um Estado-membro pode vetar no Conselho
uma deciso caso ela possa afetar seus interesses nacionais vitais. Desta maneira, a lgica da cooperao (deciso
por consenso) restituda como ltimo recurso.Ou seja, quando se fala da presena da estratgia de integrao
para o perodo situado do incio dos anos cinqenta at a metade dos anos sessenta, aponta-se essencialmente:
(i) o instituto da Alta Autoridade estabelecido pelo Tratado de Paris; (ii) a vontade poltica dos tomadores de
deciso em tornar a ento CEE menos dependente do consenso, intencionalidade esta traduzida no Tratado
de Roma que anuncia para o futuro pximo o uso da maioria qualicada.
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Parlamento Europeu nas deliberaes do bloco, que at o momento tem um papel
estritamente consultivo em relao atuao do Conselho.
No entanto, o mais importante marco normativo recente para a constituio
da Unio Europia provavelmente o Tratado de Maastricht, estabelecido em
1992. Dentre os principais avanos proporcionados por esse tratado, pode-se
citar: a concepo do mecanismo legislativo chamado co-deciso; a instituio
do conceito de cidadania europia, que passou a coexistir com a cidadania
nacional
3
; a criao do Comit das Regies, rgo consultivo com o objetivo de
alargar a participao das autoridades regionais e locais nas instituies europias;
instituio do Defensor Pblico e do Provedor de Justia: o primeiro nomeado
pelo Parlamento Europeu e o segundo um rgo administrativo, porm ambos
constitudos para cumprir o papel de agente auditor, partindo de denncias dos
cidados europeus em relao gerncia comunitria. Sem embargo, o Tratado
de Maastricht adiciona duas novas reas de atuao ao j estabelecido pilar
comunitrio: a Poltica Externa e de Segurana Comum (Pesc) e a Cooperao
Policial e Judicial (DArcy, 2002:36). Dessa forma, a Comunidade Econmica
Europia intitular-se-, doravante, Comunidade Europia, com componentes de
uma unio poltico-econmica.
Subseqentemente, em 1997, realizada mais uma reforma institucional por
meio do Tratado de Amsterd, que cria um dispositivo importante para o exerccio
do poder de rgos deliberativos. No art. 7, o Conselho Europeu torna-se apto
a suspender direitos de qualquer Estado-membro se, por ventura, constata-se a
violao das disposies previamente aprovadas no mbito comunitrio
4
. Dentre
os direitos que poderiam ser suspensos, encontra-se o de voto no Conselho da
Unio Europia. Esta medida demonstra um possvel interesse de se constituir
mecanismos que priorizem as normas supranacionais no mbito da Unio Europia.
Alm disso, o Tratado de Amsterd responsvel pela primeira expanso das reas
em que o mecanismo de co-deciso era aplicado at ento.
Outras alteraes institucionais so realizadas pelo Tratado de Nice, em 2001,
e prevem o alargamento da Unio de 15 para 28 membros
5
, assim como ajusta
a congurao dos votos, alterando a ponderao da representatividade de cada
Estado-membro. No entanto, manteve-se a representao baseada essencialmente
no critrio populao.
No nal de 2007, fora aprovado a mais nova legislao do bloco, o Tratado
de Lisboa, conferindo algumas modicaes importantes ao procedimento de co-
deciso. A principal delas permitir que um grupo de Estados-membro, o Banco
Central Europeu e o Tribunal de Justia possam propor um ato legislativo para
3 Com a instituio da cidadania europia, os indivduos dos Estados-membros passariam agora a ter livre
circulao entre os territrios dos respectivos pases.
4 Tal suspenso apenas se daria aps um processo de comprovao da infrao por parte do Estado-membro
e tendo sido avaliada as razes para o no cumprimento das disposies por parte do ator em questo.
5 Os vinte e sete atuais mais a Turquia, que ainda encontra-se em fase de negociao.
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ser analisado pelo Parlamento e pelo Conselho. Outra modicao interessante
a alterao na nomenclatura co-deciso, que agora intitula-se processo legislativo
ordinrio, imputando um carter regular ao sistema. O Tratado de Lisboa tambm
confere ao Parlamento uma maior participao tcnica, ao alterar o Tratado
da Unio Europia associando sempre o Parlamento ao Conselho em todos os
momentos que se referem ao processo decisrio. Abaixo, a Tabela 1 apresenta, em
sntese, a relao dos tratados:
Tabela 1
Tratados Constitucionais
Tratado (ano) Estados-membros* Deliberaes
Tratado de Paris
(1952)
Alemanha Ocidental, Frana,
Itlia, Blgica, Luxemburgo e
Pases Baixos.
Criao da CECA, primeira cristalizao
do interesse comunitrio.
Tratado de Roma
(1957)
Permanecem os mesmos
integrantes.
Estabelecimento da Comunidade
Econmica Europia e da Comunidade
Europia de Energia Atmica (Euratom).
Ato nico Europeu
(1986)
Alm dos anteriores, temos
agora Dinamarca, Irlanda,
Reino Unido, Grcia, Portugal
e Espanha.
Instituio da cooperao no processo
decisrio, concedendo mais poder
legislativo ao Parlamento Europeu, que
at ento desenvolvia um papel mais
consultivo.
Tratado de
Maastricht (1992)
Houve a incorporao da
Alemanha Oriental, ustria,
Finlndia e Sucia.
Criao da co-deciso como mecanismo
legislativo; criao da cidadania europia;
formulao dos trs pilares institucionais
e criao do Comit das Regies.
Tratado de
Amsterd (1997)
Permanecem os mesmos
integrantes.
Implementao da Clausula de
Suspenso, cerceando direitos de
Estados-membros que no cumprirem as
deliberaes comunitrias.
Tratado de Nice
(2001)
Permanecem os mesmos
integrantes.
Reformulao da ponderao de votos
de cada Estado-membro no Conselho
de Ministros, preparando a Unio para a
adeso de mais pases.
Tratado de Lisboa
(2007)**
J temos a incorporao de
Repblica Tcheca, Estnia,
Letnia, Lituana, Polnia,
Eslovnia, Eslovquia, Hungria,
Chipre, Malta, Bulgria e
Romnia.
Ampliao da participao do Parlamento
Europeu no processo de co-deciso
(renomeado para processo legislativo
ordinrio), alm de reformular a
ponderao de votos no Conselho e o
nmero de cadeiras no PE.
Tabela elaborada pelos autores a partir de informaes obtidas em www.europa.eu.int.
* No existe nesta tabela uma correlao entre a data de adeso dos Estados-membro integrados com a data de
assinatura dos tratados. Ex: a adeso da Grcia se deu em 1981, cinco anos antes da assinatura do Ato nico.
Apresenta-se apenas como um indicativo dos membros da comunidade naquela ocasio.
** O Tratado de Lisboa fora aprovado em 2007, no entanto continua em processo de raticao com previso
de entrar em vigor em 2009.
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Instituies
As instituies ociais da Unio Europia so: Conselho
6
, Parlamento,
Comisso Europia, Tribunal de Justia, Tribunal de Contas, Provedor de Justia
Europeu e Autoridade Europia para Proteo de Dados
7
. Alm desses, a Unio
Europia possui outros organismos que tm um carter mais consultivo; em
especial, pode-se citar o Comit das Regies e o Comit Econmico Social, que
visam a promover o dilogo entre atores polticos e/ou econmicos nacionais e
instituies supranacionais. Todavia, no que tange ao processo de tomada de
decises, o dito tringulo institucional, formado pelo Conselho, pelo Parlamento
e pela Comisso, que assume papel preponderante.
Dentro da Unio Europia existe uma presidncia materializada por meio do
Conselho, ou seja, um mesmo representante exerce a funo em nome do Conselho
e da Unio. Os Estados-membro se alternam no cargo, que tem durao de seis
meses
8
. No entanto, essa presidncia tem um carter simblico, pois nenhuma
ao tomada sem ser submetida aos processos deliberativos inerentes ao sistema
europeu.
O outro rgo que constitui o tringulo institucional da comunidade o
Parlamento Europeu, rgo legislativo responsvel pelo acompanhamento das
matrias deliberadas pelo Conselho e propostas pela Comisso. Desde 1979, por
meio de deciso do Conselho, o Parlamento tem sido constitudo de representantes
eleitos por sufrgio universal, em que os eleitores em pleitos nacionais escolhem seus
parlamentares de forma direta, de acordo com as leis eleitorais vigentes em cada
Estadomembro
9
. Devido fragmentao partidria no Parlamento, recorrente
a formao de grupos polticos, agregando interesses e ideologias comuns
10
.
Os parlamentares tm um mandato de cinco anos e atuam em comisses
permanentes especcas que analisam as matrias em discusso no mbito da
Unio, encaminhando ao Parlamento pareceres para a votao em plenrio.
Atualmente so 24 comisses permanentes abrangendo temticas como controle do
oramento, assuntos externos, comrcio internacional, emprego e assuntos sociais,
transporte e trnsito, assuntos jurdicos, cultura e educao, entre outras.
6 Trata-se do Conselho da Unio Europia, conhecido precedentemente como Conselho de Ministros.
Diferente, portanto, do Conselho Europeu, regido pela Declarao de Stuttgart de 19 de junho de 1983. Este
composto pelos Chefes de Estado ou de Governo dos Estados-membro e o presidente da Comisso, sendo, por
um lado, o rgo intergovernamental encarregado de organizar a cooperao poltica dos Estados e, por outro,
a instncia suprema da Comunidade Europia que, neste caso o faz enquanto Conselho da Unio Europia.
Cf. http://europa.eu/scadplus/leg/pt/lvb/a10000.htm#a10004 (acesso em 3/10/08).
7 www.europa.eu.int
8 Atualmente, a presidncia est representada pela Eslovnia.
9 Tostes (2004) tambm aponta a existncia de diculdades para que a Unio Europia implemente nos
governos nacionais um modelo que seja consenso aos Estados-membro, a m de uniformizar o sistema
eleitoral europeu.
10 Para mais informaes: http://www.europarl.europa.eu/groups/default_pt.htm
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Por m, tem-se a Comisso Europia, a qual responsvel: pela elaborao,
proposio e acompanhamento da execuo das deliberaes adotadas; pelo
gerenciamento do oramento europeu; pela garantia do cumprimento do direito
comunitrio, atravs do acionamento do Tribunal de Justia. Dessa forma, ela
exerce um papel de cunho essencialmente executivo. A Comisso constituda
por polticos de envergadura, indicados pelos governos nacionais e aprovados pelo
Parlamento Europeu. Segundo o Tratado da Unio Europia, em seu art 213, ela
tem um carter de total independncia no interesse geral da Comunidade. Isso
se reete na funo mais especca dos comissrios, sugerindo um direcionamento
pelo bem comunitrio e desprendimento das questes nacionais de seus respectivos
pases de origem.
Os comissrios tm um mandato de cinco anos e no podem ser exonerados
isoladamente pelos seus governos nacionais, no entanto, podem ser demitidos
pelo Tribunal de Justia, a pedido do Conselho ou da Comisso (art216). Assim
como no Parlamento Europeu, a Comisso tambm exerce suas funes por
meio de subcomisses, conhecidas como as Direes Gerais, relacionadas quelas
existentes no Parlamento. Dentro do tringulo institucional, pode-se classicar a
Comisso como a base do processo decisrio europeu, como rgo propositivo e,
o Conselho e o Parlamento como os pilares mais ativos, mesmo que este ltimo
de forma ainda tmida.
Processo Decisrio
A principal caracterstica do processo decisrio europeu reside na fragmen-
tao de seu sistema, em que suas instituies estabelecem mecanismos complexos
para apreciao das matrias, construindo um verdadeiro emaranhado de
procedimentos. Retomando a idia da impossibilidade de se classicar o aparelho
institucional europeu na literatura disponvel, arma-se que
esse sistema poltico no nem presidencial nem um regime parlamentar. s vezes
unicameral, outras bicameral, e ainda por vezes tricameral e, alm disso,
uma de suas cmaras decide segundo o critrio de mltiplas maiorias qualicadas
(Tsebelis, 2002: 06).
Como podemos observar, a prpria formao do tringulo institucional
europeu no unidimensional. Os membros do Conselho so constitudos pelos
governantes nacionais; s a partir de 1979, o Parlamento passa a ser eleito por sufrgio
nacional; a Comisso indicada pelos governos nacionais, sendo referendada pelo
Parlamento. Dessa forma, ora a Unio Europia se apresenta como um organismo
supranacional, ora exerce suas funes com um vis intergovernamental. Isso se
repercute principalmente na tomada de deciso da Unio, que tem recebido, na
ltima dcada, modicaes signicativas no seu sistema deliberativo.
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Uma dessas modicaes mais relevantes a adoo do sistema de co-deciso
a partir do Tratado de Maastricht, em 1992. Atravs dela o Parlamento tem sua
forma de atuao modicada junto ao Conselho, adquirindo, in ne, poder de
veto. Aos poucos, esse novo procedimento substituiu os processos de consulta e
cooperao ambos, grosso modo, limitados apenas a formalidades burocrticas,
porm sem atribuir poder de deciso ou veto ao Parlamento ampliando as matrias
nas quais utilizado. Atualmente, so 43 reas acobertadas pelo procedimento
de co-deciso, correspondentes ao primeiro pilar da Integrao Econmica; nos
demais pilares
11
o Conselho conserva a prerrogativa decisria com participao
limitada da Comisso e do Parlamento.
No Tratado da Unio Europia, o art. n 251 dedica-se exclusivamente a
elucidar o funcionamento da co-deciso. O procedimento subdivido em trs tipos:
primeira leitura, segunda leitura e terceira leitura. Funciona da seguinte forma:
A Comisso apresenta uma proposta ao Parlamento e ao Conselho;
Aps o parecer do Parlamento, o Conselho, deliberando por maioria
qualicada, absorve todas as emendas que tenham sido sugeridas pelo
parecer e a proposta adotada em primeira leitura;
Caso no aprove as emendas, o Conselho elabora uma proposta comum
e comunica ao Parlamento e Comisso;
Dentro do prazo de trs meses, o Parlamento pode aprovar a sugesto
comum do Conselho ou vet-la integralmente pela maioria absoluta dos
parlamentares;
Ainda neste prazo, o Parlamento pode emendar a proposta comum elaborada
pelo Conselho e reencaminh-la a este e Comisso, caracterizando o
processo como uma segunda leitura da proposta inicial;
Sendo assim, a Comisso elabora novo parecer e o Conselho delibera por
maioria qualicada acerca da segunda proposta do Parlamento. Aprovando
as emendas do Parlamento, a medida adotada;
Caso a Comisso d um parecer negativo, o Conselho avalia por unanimi
dade o parecer da Comisso; se o Conselho no aprovar as emendas do
Parlamento da segunda leitura da proposio inicial, os presidentes do
Conselho e do Parlamento convocam o Comit de Conciliao;
O Comit de Conciliao formado por nmero igual de representantes
do Parlamento e do Conselho, contando ainda com o suporte da Comisso,
tendo por objetivo elaborar uma terceira proposta que coadune os
interesses de ambas as instituies, partindo das emendas emitidas pelo
Parlamento;
O Parlamento deliberando por maioria absoluta e o Conselho por maioria
qualicada analisam a proposio do Comit de Conciliao, cabendo
11 No total so trs os pilares europeus: o primeiro da Integrao Econmica, os dois seguintes relacionados
integrao poltica, Poltica Externa e Segurana Comum, e Cooperao Policial e Judiciria.
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tanto ao Parlamento como ao Conselho rejeitar a proposta e o ato no
ser adotado.
O Conselho agora compartilha formalmente com o Parlamento a tomada de
deciso dentro da Unio Europia. O diferencial reside no regime estabelecido para
que cada uma dessas instituies se posicione. O Conselho utiliza a ponderao dos
votos de seus integrantes na quase totalidade das temticas dentro da co-deciso,
com exceo de nove, em que se utiliza o artifcio da unanimidade, dentre eles
imigrao, legislaes nacionais e barreiras alfandegrias; enquanto que, no que
lhe diz respeito, o Parlamento aplica a maioria absoluta. No caso do Conselho, os
Estados-membros tm representatividade correspondente a critrios populacionais
que determinam o peso de sua participao no processo decisrio. A ponderao
de votos adotada como meio factvel para gerar maiorias qualicadas e impedir
que Estados-membro bloqueiem o processo em virtude de objetivos nacionais.
Em certa medida, esse dispositivo congura-se como contraditrio, pois o
Conselho um rgo essencialmente intergovernamental. E mais, pode implicar
no favorecimento dos pases considerados grandes em detrimento daqueles menos
populosos, isto , os pases pequenos necessitam se aliar com um nmero maior
de membros para deliberar sobre uma matria de seu interesse. Atualmente, a
representao dos Estados-membro se apresenta como mostra a Tabela 2 abaixo
12
:
Tabela 2
Representao dos Estados-membro
Pases
Membros
Produto
Interno Bruto
(milhes U$$)
Territrio
(x 1000 km
2
)
N de
Habitantes
(em milhes)
N de
Assentos no
Parlamento
N de votos
no Conselho
Alemanha 2.906,658 349,2 82,60 99 29
ustria 318,343 83,8 8,20 18 10
Blgica 387,840 30,5 10,30 24 12
Bulgria 75,084 110,912 7,323 18 10
Chipre 17,144 9,2 0,70 6 4
Dinamarca 265,934 43,0 5,40 14 7
Eslovquia 50,232 48,8 5,40 14 7
Eslovnia 35,106 20,2 2,00 7 4
Espanha 1.120,312 504,7 40,70 54 27
Estnia 12,310 45,2 1,40 6 4
Frana 2.216,273 674,8 59,60 78 29
12 GERMAN, 2004: 162, atualizada pelos autores.
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Pases
Membros
Produto
Interno Bruto
(milhes U$$)
Territrio
(x 1000 km
2
)
N de
Habitantes
(em milhes)
N de
Assentos no
Parlamento
N de votos
no Conselho
Finlndia 204,385 338,1 5,20 14 7
Grcia 230,684 131,9 11,00 24 12
Hungria 107,144 107,1 10,20 24 12
Irlanda 206,467 70,2 3,90 13 7
Itlia 1.836,407 301,2 56,50 78 29
Letnia 15,387 64,5 2,30 9 4
Litunia 23,702 65,2 3,50 13 7
Luxemburgo 35,620 2,5 0,40 6 4
Malta 5,532 0,3 0,40 5 3
Pases Baixos 629,391 41,5 16,20 27 13
Polnia 312,257 312,6 38,60 54 27
Portugal 185,091 92,3 10,40 24 12
Reino Unido 2.295039 244,8 59,10 78 29
Repblica Checa 125,709 78,8 10,10 24 12
Romnia 213,550 238,391 21,69 35 14
Sucia 383,816 449,9 8,90 19 10
TOTAL 14.953,873 4.324,7 494,07 785 345
Abaixo temos os grcos 1 e 2 que explicitam essa relao
13
:
Grfico 1
Distribuio dos Estados-membros no Conselho
13 Grcos elaborados pelos autores.
UNIO EUROPIA, REFORMAS INSTITUCIONAIS E DFICIT DEMOCRTICO: UMA ANLISE [...]
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Grfico 2
Distribuio dos Estados-membros no Parlamento

Dessa forma, Alemanha, Itlia, Frana e Reino Unido detm juntos em torno
de um tero dos votos do Conselho, e quase metade das cadeiras do Parlamento,
totalizando em 116 votos e 333 assentos. Alm disso, possvel perceber que a
varivel socioeconmica provavelmente exerce uma inuncia forte nos critrios
de distribuio de votos e assentos. Um exemplo disso que Chipre e Estnia
detm a mesma representatividade, apesar desse ltimo ter o dobro da populao
e cinco vezes o territrio do primeiro. Ao mesmo tempo em que a Alemanha
possui a maior participao no Parlamento por ter o maior PIB e populao,
apesar de ter a metade do territrio da Frana, por exemplo
14
. Assim como Malta
e Luxemburgo, em que ambos tm o mesmo ndice populacional, mas por esse
ltimo ter maior PIB e territrio, detm maior representatividade. Sendo assim,
difcil apontar qual o critrio exato utilizado para a distribuio de poder decisrio
entre os integrantes da Unio Europia, apesar de se identicar a populao como
critrio preponderante
15
.
2. A Co-deciso e sua praxis
Com o Tratado de Maastricht, o processo decisrio da UE comea a sofrer
uma maior inuncia legislativa do Parlamento Europeu, rgo que tem, a priori,
um carter mais representativo da populao europia. O mecanismo de co-deciso
vem contribuindo, em certa medida, para o reforo do interesse comunitrio
durante a tomada de deciso, no entanto alguns problemas identicados acerca
desse procedimento demonstram que ainda necessrio reformular a atuao do
Parlamento e proporcionar maior transparncia ao processo decisrio.
Nesse momento do artigo, prope-se mapear a atuao deste mecanismo no
mbito da Unio Europia englobando o perodo de 1 de maio de 1999 a 30 de
14 Considera-se aqui no apenas a Frana continental, mas tambm seus Departamentos de alm-mar (DOM)
e Territrios de alm-mar (TOM).
15 Alguns estudos de clculo formal vm sendo feitos nesse sentido: (Carrubba & Volden, 2001), (Mattila
& Lane, 2001) e (Taagepera & Hosli, 2006).
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junho de 2006. Nos grcos a seguir, so considerados os anos de 1999 e 2000
como um nico intervalo de tempo, posto que a UE oferece os dados desses anos
em um arquivo nico. Foram coletadas as informaes referentes s votaes das
proposies discutidas e adotadas, disponveis no website
16
, de forma que os grcos
aqui apresentados tratam exclusivamente de matrias j nalizadas
17
.
O sistema de co-deciso possui uma complexidade signicativa, no apenas
por conta do prprio processo de tomada de deciso, mas pelo nmero de atores
envolvidos. O Conselho, o Parlamento e a Comisso participam do procedimento
em suas diversas fases. Alm do acrscimo do Comit de Conciliao
18
, convocado
durante a terceira leitura da proposio em discrdia. No momento da criao do
procedimento de co-deciso, apenas 15 temas fazem parte da lista de matrias a
serem deliberadas sob as regras deste mecanismo. Com o Tratado de Amsterd e de
Nice, a aplicabilidade da co-deciso se estende primeiramente a 38 e posteriormente
a 43 temas, congurando-se como um artifcio legislativo recorrente em matrias
do pilar comunitrio.
No perodo pesquisado, foram no total 213 matrias aprovadas em primeira
leitura, 228 em segunda leitura e 95 por meio do Comit de Conciliao. No
intervalo de tempo que se estende de 1999 a 2000, foram adotados 82 atos; em
2001, 78 atos; em 2002, foram 79; em 2003, houve um acrscimo elevando o
nmero de propostas adotadas para 104; em 2004, 81; em 2005 foram 82 matrias;
e, por m, no primeiro semestre de 2006 foram 95 matrias discutidas pelo
procedimento de co-deciso. Abaixo tem-se uma tabela que ilustra os nmeros
totais de proposies por co-deciso adotadas a cada ano
19
.
Tabela 4
Comparativo entre Ano e n de Proposies
Ano N de Proposies ndice Percentual
1999-2000 82 15,2
2001 78 14,5
2002 79 14,7
2003 104 19,4
2004 81 15,1
2005 82 15,2
1 Semestre de 2006 32 5,9
Total 536 100%
16 http://ec.europa.eu/codecision/concluded/concluded_1st_en.htm. Acessado em julho/agosto de 2006.
17 Isso se deve principalmente ao difcil acesso a esse tipo de dado de forma direta, reservando-se, em grande
parte, aos dossis elaborados pelas instituies europias o papel de analisar e condensar tais informaes.
18 Para entender o funcionamento do Comit de Conciliao remeter ao item 1.3 que trata do Processo
Decisrio.
19 Tabela elaborada pelos autores.
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Quando se detalha o nmero de proposies por ano e a fase de deciso,
observa-se que o primeiro contraste diz respeito atuao do Comit de
Conciliao. Ele utilizado em uma parte importante dos processos no perodo
de 2000 e, no entanto, decresce sua participao ao longo dos anos. Tambm
possvel perceber que o ano de 2003 apresenta um ndice elevado de matrias em
discrdia, donde o alto grau de incidncia de segunda leitura; ao contrrio do ano
seguinte, onde o consenso entre Parlamento e Conselho esteve substancialmente
presente, tendo em vista o quantitativo de matrias adotadas em primeira leitura,
como mostra o grco abaixo
20
:
Grfico 3
Evoluo da Co-deciso


Uma possibilidade para explicar tal fato seria a ocorrncia de uma maior
interao entre as propostas do Conselho e do Parlamento. Segundo relatrio
elaborado por este ltimo
21
, em todo o mbito de atuao da co-deciso, por apenas
duas ocasies, este organismo vetou o projeto comum apresentado pelo Comit
de Conciliao. O que indica uma baixa utilizao do mecanismo de veto por
parte do Parlamento. Por outro lado, o alto ndice de atos adotados em segunda
leitura, comparativamente com aqueles adotados em primeira leitura, aponta para
uma participao mais efetiva do Parlamento, que atua por meio de emendas que
modicam a proposta original da Comisso. O nmero de propostas adotadas
em primeira leitura obteve um aumento bastante perceptvel, sendo o ndice de
maior ocorrncia em 2005.
20 Grco elaborado pelos autores.
21 Este relatrio referente apenas ao perodo de 1999 a abril de 2004. http://www.europarl.europa.eu/code/
information/activity_reports/activity_report_2004_en.pdf
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Todavia, cumpre aqui assinalar que dentro do direito europeu existem quatro
tipos diferenciados de decises. So elas
22
: regulamentos, diretivas, decises e
recomendaes. Os regulamentos so atos de carter obrigatrio para todos os
Estados-membro e que devem ser implementados de forma direta e integral. As
diretivas so mais exveis, incumbindo aos Estadosmembro a misso de se
adaptarem s novas regras, denindo por vontade prpria os meios e as formas
pelas quais elas sero aplicadas. A deciso refere-se aos atos diretos e obrigatrios
que os Estados-membro devem adotar, porm determina aqueles pases-membro
que precisam absorv-las. Por m, as recomendaes so tipos que no estabelecem
nenhum vnculo, traduzindo seu papel como a prpria nomenclatura indica.
O grco 4 abaixo revela que a co-deciso tem sido aplicada para deliberaes
de cunho mais incisivo, privilegiando os regulamentos e as diretivas, dois
componentes de carter obrigatrio aos integrantes da Unio Europia. Ao longo
dos anos em anlise totalizam-se: 251 diretivas, 182 regulamentos, 84 decises e
6 recomendaes adotadas fazendo uso do mecanismo de co-deciso. O elevado
nmero de diretivas demonstra ainda que, por ser o dispositivo vinculante que
detm mais exibilidade para incorporar o direito comunitrio nos arcabouos
jurdicos nacionais, ele o mais recorrente para disciplinar a grande maioria das
matrias adotadas sob co-deciso.
Grfico 4
Evoluo dos Tipos de Deciso
22 Art. n 249 do Tratado da Comunidade Europia
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Outra questo importante corresponde aos eixos temticos das proposies
adotadas no mbito da co-deciso. A prpria Comisso fornece uma classicao
que enumera esses principais eixos, a saber: mercado interno, transporte, poltica
industrial, oramento, meio ambiente, educao, agricultura e consumo.
Grfico 5
Relao de Temas por Fases de Deciso. 2000-2006
Ao se observar o grco 5 anterior, nota-se que apenas duas temticas,
Poltica Industrial e Oramento, no necessitaram da interveno do Comit
de Conciliao, tendo inclusive a maior parte das suas deliberaes efetivadas
em primeira leitura, revelando, pois, alto grau de convergncia entre Conselho,
Parlamento e Comisso. Tambm se percebe que no quesito Meio Ambiente, o
Comit de Conciliao atinge o mais alto nvel de participao, demonstrando
tratar-se de uma questo controversa entre os atores presentes na ao decisria.
Ainda, no que concerne o Mercado Interno, intui-se que nele que a segunda leitura
prevalece, sugerindo que se trata de uma temtica de convergncia intermediria.
Desse ltimo caso se aproximam, em menor intensidade, as temticas Agricultura
e Meio Ambiente. importante, tambm, apontar para o fato de que h um
reduzido nmero de proposies relacionadas s temticas de Oramento e de
Educao, aludindo que estas reas ainda esto sob competncia do Conselho,
com participao limitada do Parlamento, seja por meio da consulta, seja por
meio da cooperao.
Quando os temas so relacionados por ano, como mostra o grco 6,
(a seguir) percebe-se que existe uma irregularidade nas proposies adotadas. Em
matrias como Mercado Interno, Transporte, Agricultura e Poltica Industrial
apresentam nmeros elevados em determinados anos e, no entanto, sofrem quedas
substanciais em outros geralmente nos anos derradeiros. O nico tema que
permanece com baixo ndice quase que constante de proposies Educao. Se
bem que a temtica Mercado Interno tambm no tenha variado entre 2003 e
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2005. No ano de 2003, as matrias discutidas foram prioritariamente a respeito
de Transporte e Agricultura. Neste grco visvel o nmero insignicante de
matrias adotadas que envolvem questes oramentrias. Desde o primeiro ano da
adoo do sistema de co-deciso at 2003, apenas uma legislao foi discutida e
deliberada em cada um dos anos, atingindo o patamar mximo de seis no ano de
2003, reduzindo-se para quatro em 2004 e no havendo ocorrncia at o primeiro
semestre de 2006. Tambm no houve matrias adotadas por meio da co-deciso
em 2005 e 2006 que correspondessem ao tema Agricultura.
Grfico 6
Evoluo dos Temas por ano
Grfico 7
Temas Discutidos por Ano no Comit de Conciliao
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No Grco 7, pode-se perceber que, no momento em que se explora os
temas discutidos no Comit de Conciliao, a esfera nal de resoluo do conito
decisrio, dois temas tm maior insero e em determinados anos. Um deles, Meio
Ambiente, tm um alto ndice nos anos de 2000 e 2001, reduzindo-se nos anos
que se seguem. Para o outro, Transportes, o ndice se manteve estvel no incio do
perodo, obtendo uma reduo considervel em 2002, porm alcanando em 2003
um nmero bem elevado, comparvel ao ndice registrado por Meio Ambiente em
2001. interessante perceber que temas relacionados diretamente com a economia
europia tenham pouco destaque no Comit de Conciliao, a exemplo de Mercado
Interno e Agricultura, e os inexistentes Poltica Industrial e Oramento.
Um ponto importante a ser observado sobre o procedimento de co-deciso
reside no baixo uso da prerrogativa de veto por parte do Parlamento, utilizada apenas
duas vezes (ambas as ocasies so diretivas). O principal questionamento que ca
se o mecanismo de co-deciso fortalece a participao do Parlamento como um
co-legislador, ao lado do Conselho, ou se os custos polticos que envolvem a ao de
vetar determinadas matrias impelem o Parlamento a no alterar signicativamente
a proposta em discusso (North, 2005 : 61). O problema a escassa informao
disponibilizada acerca da participao do Parlamento e do Conselho no Comit
de Conciliao. Por ser esta uma fase importante da co-deciso, em que os atores
no atingem o consenso a respeito do ato discutido, essencial ter acesso a dados
completos sobre quais modicaes nais so realizadas e quem as propem na
matria inicialmente em discrdia. Sem essa informao no possvel analisar em
que medida o Parlamento e o Conselho mantm suas alteraes e qual deles cede
para que se alcance uma posio comum, evitando assim o instituto do veto.
Segundo Tostes (2004), a complexidade do sistema de co-deciso colabora
para o surgimento de questionamentos como esses. Ela arma que, enquanto no
sistema de cooperao, o Parlamento detinha o poder de constranger o Conselho
quando o parecer da Comisso lhe era favorvel, agora com a co-deciso muda-se o
prisma de anlise: caso no haja consenso entre Parlamento e Conselho, os custos
polticos do exerccio do veto recaem tambm no Parlamento. Citando pesquisa
desenvolvida por Tsebelis & Garret (1997), Tostes conclui:
Enquanto a literatura majoritria que trata do assunto costuma exaltar a
importncia do poder de veto que recebeu o PE
23
, a partir da adoo do processo
de co-deciso, Tsebelis & Garret se dedicaram a provar terica e empiricamente o
quanto, na prtica, o PE perdeu papel de policy-making em troca de um poder que
s exercido com elevado custo institucional. No processo de cooperao, podia
ocorrer que a Comisso concordasse com as propostas de emendas do PE, e nestes
casos, cabia ao Conselho o custo das conseqncias da no exibilidade e da no
adoo de uma norma. No processo de co-deciso, esta mesma exibilidade ou
responsabilidade pela no exibilidade so exigidas do PE (Tostes, 2004: 249).
23 PE: Parlamento Europeu.
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Destarte, aps os estudos de Tsebelis acerca da teoria dos jogos, no possvel
armar com certeza em que medida a co-deciso distribui poder entre Parlamento
e Conselho ou, ao contrrio do que se levou a crer, a co-deciso funciona como
um mecanismo para engessar a capacidade do Parlamento em alterar o status quo
no processo decisrio europeu. Essa situao especca, todavia concreta, evoca
a discusso mais ampla sobre o funcionamento da democracia no seio do design
institucional da Unio Europia.
Dficit Democrtico: uma questo conceitual?
H uma forte discusso entre os estudiosos do sistema poltico europeu
(Quermonne, 2001) sobre a existncia ou no de um dcit democrtico na
tomada de deciso. A ltima parte deste texto dedica-se a ilustrar brevemente os
principais argumentos sobre a questo, identicando posicionamentos e as novas
perspectivas que o processo de integrao europeu ascende teoria democrtica
contempornea.
A denio do que viria a ser o dcit democrtico no consensual, sendo
resultado da maleabilidade do prprio conceito de democracia. Majone (1998)
arma que existe uma necessidade urgente em se realocar o modelo utilizado
para denir legitimidade democrtica no contexto europeu. Ele classica quatro
ordens de argumentos que se tornam falaciosos quando transferidos para o sistema
integrado da UE.
O primeiro deles a analogia feita entre instituies supranacionais e as
nacionais, em que se espera uma reproduo ou um continuum entre as esferas
domsticas e externas. Dessa forma, o Parlamento Europeu deveria ter um poder
cada vez maior e independente de iniciativa legislativa, assim como acontece
nos parlamentos nacionais. Porm, a Comisso Executiva quem detm essa
responsabilidade e, na perspectiva do autor, isso acontece devido necessidade de
aproximao do Conselho e do Parlamento lei comunitria, sendo a Comisso
a mediadora entre partes.
O segundo argumento resulta da percepo de que o Parlamento Europeu a
nica instituio democraticamente representada. Sendo assim, todas as instituies
que no sejam responsivas diretamente aos eleitores europeus no poderiam ser
consideradas democrticas. Majone (1998) critica esse posicionamento, armando
que a Unio Europia no se enquadra no modelo clssico de democracia
majoritria, pois se assemelha mais a uma quasi-federao e, portanto, constitui-
se de elementos no-majoritrios, tais como: sistema de checks and balances,
separao de poderes vertical e horizontal, delegao de poderes para funcionrios
indiretamente responsivos, entre outros.
A terceira perspectiva que deve ser reconsiderada, segundo Majone (1998),
diz respeito aos padres de legitimidade derivados da esfera interna dos pases.
Na verdade, segundo ele, os mecanismos intergovernamentais do processo de
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integrao guiado e decidido pelos governantes dos Estados-Membro, eleitos
democraticamente, cabendo ao poder de veto quando ele se aplica o elemento
mais legtimo do sistema, tendo em vista que nenhum pas adotaria uma medida
contra seus prprios interesses. Porm, a introduo da deciso por maioria
qualicada modica esse cenrio. Majone considera ento que a partir do
momento em que a UE tambm se prope a promover melhorias sociais e garantias
econmicas a longo prazo, certas medidas devem ser tomadas mesmo que contra
a vontade imediata de alguns governantes, sendo a autonomia das instituies
supranacionais o principal mecanismo para atingir esse objetivo.
Por m, h uma percepo social do dcit democrtico europeu. Ela
considera que, na Unio Europia, no apenas inexistem um Executivo eleito
diretamente, um corpo legislativo independente e um sistema de representao
pluralista, mas principalmente que h um sistema que falha em prover a equidade
e justia social. Em relao a essa viso, Majone (1998 : 13) arma que os marcos
constitucionais europeus, a exemplo do Ato nico e dos Tratados de Maastricht
e Amsterd no fornecem competncias sobre direitos sociais. Ele arma ainda
que a integrao em assuntos de sade e seguridade social alm de no ser matria
dos tratados provoca uma oposio a esse tipo de integrao por parte dos
pases-membro
24
. Ou seja, se a Unio Europia prov uma integrao supercial
na rea social, isso ocorre justamente pelo no interesse dos prprios Estados-
membro, sendo pois uma deciso amparada nos seus respectivos sistemas polticos
reconhecidos como democrticos.
Dessa forma, em uma perspectiva redirecionada ao contexto europeu, Majone
(1998) sublinha que o dcit democrtico indica problemas tecnocrticos em
relao tomada de deciso e falta de transparncia. Em suma, os problemas
relativos ausncia de legitimidade se referem decincia de credibilidade no
sistema europeu e de comprometimento com as polticas adotadas por parte de
seus membros. Em publicao mais recente, Majone (2001) aponta que a soluo
encontrada a recorrente delegao de autoridade para instituies supranacionais,
reduzindo os custos da tomada de deciso e utilizando a autonomia e tecnicidade
dessas instituies para incrementar polticas de compromisso, diminuindo
assim o dcit democrtico, que ele percebe como um dcit de credibilidade
das instituies europias: The principle that the Community takes over regulatory
competence from the member states gives credibility to their commitment to a single
european market (Majone, 2001: 107).
Moravcsik (2002) compartilha da mesma perspectiva que Majone, porm
ele mais enftico em suas armaes. Para ele, o Parlamento Europeu um
dos quatro atores mais fortes no processo decisrio, e s no ocupa destaque em
24 Majone (1998) utiliza como parmetro pesquisas de opinio divulgadas pelo Eurobarmetro entre os
anos de 92 e 95, em que apenas Grcia e Portugal se mostravam dispostos integrao em assuntos sociais.
Apesar de desatualizada, a observao do autor sobre a ausncia da temtica nos tratados constitucionais
continua valendo.
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relao s outras instituies por caractersticas do prprio Parlamento, entre
elas: o fato de suas eleies serem heterogneas e consideradas como de segunda
ordem pelos cidados europeus; ou ainda pelo contedo especicamente tcnico
das matrias nele discutidas. O poder de agenda encerrado pela Comisso, assim
como o poder incomum da Corte de Justia so percebidos por Moravcsik
(2002 : 605) como elementos supranacionais efetivos de controle democrtico
direto do sistema poltico europeu. Por m, ele arma que a mais poderosa das
instituies o Conselho Europeu, porm seus componentes so eleitos diretamente
pelos cidados em seus respectivos pases de origem, congurando um controle
democrtico indireto entre a esfera nacional e a supranacional.
Em substncia, segundo o autor, no se deve entender como dcit demo-
crtico a natureza no-participativa das instituies europias. Ele arma que
constitutional checks and balances, indirect democratic control via national governments,
and the increasing powers of the European Parliament are sucient to ensure that EU
policy-making is, in nearly all cases, clean, transparent, effective and politically responsive
to the demands of European citizens (Moravcsik, 2002 : 605).
Por outro lado, Hix & Follesdal (2006) dedicam-se a desconstruir os
argumentos de Majone e Moravcsik, indo de encontro percepo de que o sistema
europeu diferenciado das demais democracias e por isso se h dcit democrtico,
este tambm distinto. A princpio, os autores concordam com o argumento de
Majone que polticas econmicas que visem a uma redistribuio de benefcios
devem sim estar longe de um processo decisrio majoritrio. Porm, eles apontam
para a complexidade em se identicar que polticas produzem um resultado
eciente com apenas uma soluo vivel. Alm disso, na prtica, no existe um
timo de Pareto, pois at mesmo polticas redistributivas trazem conseqncias,
como por exemplo a relao complicada entre produtores agrcolas nacionais e as
polticas de liberalizao de mercado. Segundo os autores,
Seus argumentos no se aplicam s polticas que permitem escolhas com efeitos
distributivos ou redistributivos. Ele no oferece qualquer razo do porqu elas
deveriam ser isoladas de uma contestao democrtica. Onde h vencedores e
perdedores a curto e longo prazo, o argumento de Majone no elimina a necessidade
de tomadores de deciso accountables, responsivos e democrticos. (Hix & Follesdal,
2006: 543-544).
Em relao a Moravcsik, os autores concordam que o sistema complexo de
tomada deciso com vrias maiorias e mltiplas instituies participantes favorece
que uma poltica comunitria seja adotada com grande parte dos envolvidos em
concordncia, congurando a poltica europia como centrista. No entanto, Hix
& Follesdal armam que h problemas na conexo entre preferncias dos cidados
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europeus e as polticas adotadas. Segundo eles, necessrio, de um lado, que as
instituies europias sejam responsivas para que produzam resultados aceitveis
no apenas a curto prazo, mas que assim permanea a longo prazo por meio de
mecanismos conveis. Por outro lado, as preferncias dos cidados europeus
no podem ser consideradas como dadas e xas, elas so formadas justamente
pelo processo democrtico deliberativo, em que o debate poltico e a contestao
so elementos fulcrais. Segundo os autores, no existe uma oposio ocialmente
constituda no bloco, o que diculta aos cidados europeus conseguirem diferenciar
entre a oposio ao regime europeu e ao projeto europeu como um todo. Alm disso,
Hix & Follesdal assinalam a ausncia de debate poltico no mbito supranacional
e a falta de uma participao mais direta dos cidados nos assuntos discutidos, o
que favorece a apatia e o distanciamento em relao s polticas adotadas.
Os autores concluem que em uma perspectiva comparativa entre uma
tecnocracia e uma democracia deliberativa, a segunda opo a nica que pode
garantir que os direitos sociais dos cidados sejam ampliados e que o sistema
poltico se torne cada vez mais responsivo e prximo do cidado. Apesar das
vantagens que um sistema mais aberto contestao poltica e participao social
no processo decisrio proporcionam uma maior interconexo entre as preferncias
dos cidados e dos governantes, os autores concordam que haveria uma perda de
ecincia em uma democracia mais participativa, porm seria o preo a se pagar
por instituies mais legtimas.
Nessa discusso esta claro que h duas percepes de como se comportaria
uma democracia em um sistema de integrao regional poltico-econmica. A
primeira mais prxima a uma tecnocracia, com um processo decisrio balizado
na delegao de poderes, primando por ecincia e redistribuio padronizada
de benefcios advindos da integrao. A segunda uma concepo mais clssica
de democracia deliberativa, inspirada no referencial westminsteriano, em que
o papel do cidado comum como um agente decisivo na adoo de polticas
socioeconmicas o foco do argumento, sendo o controle direto das instituies
por meio das eleies majoritrias o principal mecanismo de contestao. Eleger
um lado das duas vises como a mais prxima da realidade certamente est para
alm de uma escolha conceitual e terica, mas requer discusso e sensibilidade
para compreender a complexidade do sistema europeu.
Consideraes finais
O presente texto levanta questionamentos acerca do processo decisrio
europeu e averigua de que forma a introduo do mecanismo de co-deciso
ocasiona mudanas na interao entre as instituies responsveis pela tomada
de deciso.
Inicialmente, observa-se que a evoluo institucional da Unio Europia
tem direcionado o bloco europeu a um maior aprofundamento de suas relaes
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50
polticas, provocando a necessidade de fortalecer as instituies no que concerne
suas essncias democrticas. No entanto, percebe-se que ainda persiste um forte
carter intergovernamental no bloco, partindo do princpio que grande parte das
matrias discutidas ainda adotada por deciso do Conselho, um rgo constitudo
pelos governantes nacionais. A introduo do mecanismo de co-deciso representou
uma mudana na atuao do Parlamento Europeu, no sentido em que este tem
um poder de paralisar o processo decisrio, caso esteja em desacordo com as
proposies deliberadas pelo Conselho. Porm, a co-deciso um instrumento
ainda incipiente, no sentido em que sua rea de atuao se restringe s temticas
referentes integrao econmica, no exercendo inuncia signicativa no debate
de questes polticas, a exemplo de cooperao policial e judicial, ou ainda de
temas ligados poltica externa e de segurana comum.
Por m, percebe-se que a diculdade em se ter acesso s votaes, projetos
e emendas proferidas no mbito da co-deciso no facilita o exerccio de
acompanhamento do processo decisrio, contribuindo para uma ausncia de
transparncia e comprometimento de seus governos e, qui, do povo europeu
com o interesse comunitrio.
Destarte, apesar da Unio Europia gurar como um dos mais avanados
e complexos sistemas de integrao da atualidade, ela ainda padece de problemas
importantes que marcam a maior parte das invenes polticas: democracia,
legitimidade, ecincia e justia. Conciliar essas prticas em um regime institucional
indito o desao. Esse croqui institucional atual poder ento avanar no sentido
federalista
25
de um superestado os Estados Unidos da Europa
26
- ou na direo
de um arranjo poltico baseado numa governana em nveis mltiplos (Marks et
al., 1996). Mas em todo caso ca a questo: How to democratize the european
union and why bother? (Schmitter, 2000)
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25 Como sublinha Habermas (1998 : 10): La seule solution alternative satisfaisante que jentrevois,
du point de vue normatif, reside dans lvolution de lUnion europenne vers l fdralisme, seule
capable de mettre en oeuvre une politique sociale et conomique et de travailler lisntituition dum
ordre comopolitique sensible aux diffrences et cherchant corriger les ingalits sociales.
26 Mais il tait bien entendu que ces hommes reprsenterais plus queux-mmes dans la force quils
acceptaient de constituer, ils engageraient leur formation tout entire. Cette force, je lui donnai um
nom: l Comit daction pour les Etats-Unis dEurope (Monnet, 1976: 600).
UNIO EUROPIA, REFORMAS INSTITUCIONAIS E DFICIT DEMOCRTICO: UMA ANLISE [...]
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Recebido em 13 de maio de 2008
Aprovado em 20 de janeiro de 2009
Resumo
O artigo discute o processo decisrio europeu a partir de um mapeamento do sistema de
co-deciso adotado pelo tringulo institucional da Unio Europia (UE). Na primeira parte,
h uma explicao acerca do funcionamento do sistema decisrio europeu, privilegiando
as instituies que definem as regras do jogo e a forma como a tomada de deciso
praticada; na segunda parte, so expostos os dados coletados sobre a aplicabilidade
da co-deciso durante os anos de 1999 a 2006, cruzando os principais temas e a sua
freqncia por fase de deciso.
Abstract
The article argues the European decision-making process throughout mapping the co-
decision system adopted by the institutions of Europe Union. In the first part there is
an explanation about how the European decision-making system works, highlighting
institutions that define the rules of the game and the decision-makings practice; in the
second part there are data about the applicability of co-decision between 1999 and 2006,
observing core themes and their frequency in each part of decision process.
Palavras-chaves: Unio Europia, Processo Decisrio, Instituies, Democracia.
Key words: Europe Union; Decision-making process; Institutions; Democracy.