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PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO

PUC SP
Tiago Faeda Pellizzari
O AUXLIO-DOENA NO REGIME GERAL DE
PREVIDNCIA SOCIAL
MESTRADO EM DIREITO PREVIDENCIRIO
So Paulo
2010
PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO
PUC SP
Tiago Faeda Pellizzari
O AUXLIO-DOENA NO REGIME GERAL DE
PREVIDNCIA SOCIAL
MESTRADO EM DIREITO PREVIDENCIRIO
Dissertao apresentada Banca
Examinadora da Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo,
como exigncia parcial para obteno
do ttulo de MESTRE em Direito
Previdencirio, sob a orientao do
Prof. Doutor Wagner Balera.
So Paulo
2010
COMISSO EXAMINADORA
----------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------
So Paulo, de de 2010.
O nico lugar onde o Sucesso vem antes
do Trabalho no dicionrio.
Albert Einstein
AGRADECIMENTO
Ao Professor Doutor Wagner Balera que,
indiscutivelmente, mostrou-me o
verdadeiro significado da palavra mestre.
Paciente, sbio, claro e direto, no se
furtou dos ensinamentos e com isso fez
desse momento to difcil e importante
da minha vida, um pouco mais leve.
Agradeo muito sua dedicao e saiba
que me transformou em um ser humano
melhor.
DEDICATRIA
A Deus.
Dedico tambma todos que me deram
suporte nesta caminhada. Mas dedico
este trabalho, em especial, a incansvel
mania de meus pais em me
proporcionar oportunidades na vida,
sem medir esforos. A meu irmo,
amigo de sempre e emtodas as horas.
Rose, que representa tudo de melhor
que Deus me deu at hoje,
compreensiva e presente
especialmente nas horas difceis. Tento
com o esforo deste humilde trabalho,
retribuir o carinho despendido comigo.
Abreviaturas e Siglas
Ac. acrdo
ACP Ao Civil Pblica
ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
ADIN Ao Declaratria de Inconstitucionalidade
Agr. Agravo
AL Alagoas
AMS Ao de Mandado de Segurana
Ap. Apelao
AI Agravo de Instrumento
AR Agravo Regimental
Art. Artigo
CC Cdigo Civil
CCB Cdigo Civil Brasileiro
CDC Cdigo de Defesa do Consumidor
CE Cear
CF Constituio Federal
Civ. cvel
CJ Consultoria Jurdica
CLPS Consolidao das Leis da Previdncia Social
CLT Consolidao das Leis do Trabalho
CPC Cdigo de Processo Civil
CRPS Conselho de Recursos da Previdncia Social
CTN Cdigo Tributrio Nacional
CTPS Carteira de Trabalho e Previdncia Social
DC Diretoria de Concesso
DEPE Dependente
DER Data da entrada do requerimento
Des. Desembargador
DIB data do incio do benefcio
DJ Dirio da Justia
DJU Dirio da Justia da Unio
DO Dirio Oficial
DOU Dirio Oficial da Unio
ECA Estatuto da Criana e do Adolescente
Ed. Editora
ed. edio
En. Enunciado
esp. especial
ext. extraordinrio
fed. federal
FUNCEF Fundao dos Economirios da Caixa Econmica
Federal
IN Instruo Normativa
inc. inciso
IAPAS Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e
Assistncia Social
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia Estatstica
IGP-DI ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna
INPS Instituto Nacional de Previdncia Social
INSS Instituto Nacional de Seguro Social
j. julgamento
JRPS Junta de Recursos da Previdncia Social
LBPS Lei de Benefcios da Previdncia Social
LACP Lei de Ao Civil Pblica
LC Lei Complementar
LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social
LOPS Lei Orgnica da Previdncia Social
MG Minas Gerais
M.P. Medida Provisria
MS Mandado de Segurana
Min. Ministro
OIT Organizao Internacional do Trabalho
ONGs Organizaes No Governamentais
p. pgina
PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Servidor
Pblico
PE Pernambuco
PIS Programa de Integrao Social
PR Paran
PREVI Caixa de Previdncia dos Funcionrios do Banco do
Brasil
Prof. Professor
R. Regio
Rec. Recurso
RGPS Regime Geral da Previdncia Social
Rel. Relator
Reex. Reexame
Rem. Off. Remessa Oficial
Res. Resoluo
RO Rondnia
RPS Regulamento da Previdncia Social
RS Rio Grande do Sul
SAT Seguro de Acidente de Trabalho
SC Santa Catarina
SE Sergipe
SNSS Sistema Nacional de Seguridade Social
STF Supremo Tribunal Federal
STJ Superior Tribunal de Justia
T. Turma
TFR Tribunal Federal de Recursos
TRF Tribunal Regional Federal
URV Unidade Real de Valor
vol. volume
v.u. votao unnime
S U M R I O
RESUMO............................................................................................16
ABSTRACT........................................................................................17
INTRODUO...................................................................................18
CAPTULO 1 HISTRICO DA RELAO DE PROTEO
SOCIAL..............................................................................................21
1.1. Na Antiguidade .......................................................................22
1.2. Na Idade Mdia .......................................................................24
1.3. Na Idade Moderna ...................................................................26
1.4. Na Idade Contempornea .......................................................33
CAPTULO 2 PROTEO SOCIAL E SEGURIDADE SOCIAL........43
2.1. Da Proteo Social .................................................................43
2.2. Da Seguridade Social .............................................................51
2.2.1. Princpio da Universalidade da Cobertura e do Atendimento
.....................................................................................................57
2.2.2. Princpio da Uniformidade e Equivalncia dos Benefcios e
Servios s Populaes Urbana e Rural ......................................59
2.2.3. Princpio da Seletividade e Distributividade na Prestao dos
Benefcios e Servios...................................................................61
2.2.4. Princpio da Irredutibilidade do Valor dos Benefcios..........64
2.2.5. Princpio da Equidade na Forma de Participao no Custeio
.....................................................................................................67
2.2.6. Princpio da Diversidade da Base de Financiamento..........70
2.2.7. Princpio da Democracia e da Descentralizao da
Administrao...............................................................................72
CAPTULO 3 DA NORMA JURDICA.............................................75
3.1. Introduo...............................................................................75
3.2. Conceito Bsico de Norma....................................................76
3.3. Conceito de Regra Matriz de Incidncia ...............................78
3.3.1. A Esquematizao da Regra Matriz de Incidncia..............81
3.3.2. Hiptese ou Descritor.........................................................82
3.3.2.1. Critrio Material ............................................................84
3.3.2.2. Critrio Espacial ...........................................................86
3.3.2.3. Critrio Temporal..........................................................88
3.3.3. Consequente ou Prescritor.................................................89
3.3.3.1. Critrio Pessoal ............................................................92
3.3.3.1.1. Sujeito Ativo...........................................................93
A) Dos Segurados..............................................................94
3.3.3.1.2. Sujeito Passivo.....................................................101
3.3.3.2. Critrio Quantitativo....................................................102
3.3.3.2.1. Base de Clculo...................................................103
3.3.3.2.2. Alquota................................................................106
CAPTULO 4 DA NORMA JURDICA DO BENEFCIO DE AUXLIO-
DOENA..........................................................................................108
4.1. Introduo.............................................................................108
4.2. Legislao e Dispositivos Aplicveis ao Benefcio de
Auxlio-Doena ............................................................................109
4.3. Hiptese ou Prescritor da Norma Jurdica do Benefcio de
Auxlio-Doena ............................................................................110
4.3.1. Critrio Material ................................................................110
4.3.1.1. Evento Determinante..................................................110
4.3.1.2. Carncia.....................................................................114
4.3.1.3. Incapacidade Comum ou Acidentria.........................121
4.3.2. Critrio Espacial ...............................................................125
4.3.3. Critrio Temporal..............................................................127
4.4. Consequente ou Descritor ...................................................135
4.4.1. Critrio Pessoal ................................................................136
4.4.1.1. Sujeito Passivo...........................................................136
4.4.1.2. Sujeito Ativo................................................................136
4.4.2. Critrio Quantitativo...........................................................138
4.4.2.1. Base de Clculo..........................................................138
4.4.2.2. Alquota......................................................................140
CONCLUSO..................................................................................142
BIBLIOGRAFIA ...............................................................................145
16
R E S U M O
Dissertao acerca do tema benefcio previdencirio de Auxlio-
Doena no ordenamento jurdico brasileiro. Introduz-se o tema
passando pelo histrico trazendo a discusso aos dias atuais e ao
enquadramento legislativo atual. Aps a anlise cronolgica dos fatos
relacionados proteo social, so abordados princpios que regem a
relao em comento, j direcionando o enfoque para o benefcio ttulo
do trabalho. Em sequncia h anlise da norma jurdica previdenciria
abstrata e geral, trazendo a lume conceitos iniciais da regra matriz de
incidncia e seus elementos, ou melhor dizendo, critrios de
composio. Por fim, o tema abordado em seu aspecto central,
adequando-se a norma geral ao caso especfico do Auxlio-doena,
onde so tratados pormenorizadamente a Hiptese e o Consequente
da norma, seus critrios Material, Espacial e Temporal e tambm os
critrios Pessoal e Quantitativo, respectivamente. O trabalho todo
permeado, por questionamentos e problematizaes que incitam a
discusso. Conclui-se pela ampla, irrestrita e aberta discusso acerca
do tema, tendo em vista seu carter eminentemente social, que vela
pela proteo social da populao trabalhadora e produtiva do pas.
Palavras chaves: previdncia, social, benefcio, auxlio-doena.
17
ABSTRACT
This master thesis concerning the subject of social security
benefit of Sick Assistance in the Brazilian legal system. The subject is
introduced passing for the description bringing the quarrel to the
current days and the current legislative framing. After the chronological
analysis of the facts related to the social protection, is boarded
principles that conduct the relation in comment, already directing the
approach for the benefit heading of the work. On next it has analysis of
the rule of social security abstract and generality laws, bringing the fire
initial concepts of the first rule of incidence and its elements, or better
saying, criteria of composition. Finally, the subject is boarded in its
central aspect, adjusting it general norm to the specific case of the Sick
Assistance, where the Hypothesis and the Consequent one are dealt
with in detail the norm, its criteria Material, Space and Time and also
the criteria Personal and Quantitative, respectively. The work all is
passed, for questionings and problems that stir up the quarrel. It is
concluded for ample, the unrestricted one and opened quarrel
concerning the subject, in view of its eminently social character, that
candle for the social protection of the diligent and productive population
of the country.
Key words: social security, benefit, sick assistance.
18
INTRODUO
Quando se diz que o trabalho enaltece o homem, muitas
pessoas se questionam sobre a veracidade ou no dessa mxima.
Necessrio, entretanto, considerar que, para o trabalho enaltecer o
homem, existem inmeras situaes que devem acompanh-lo.
A primeira delas certamente tem a ver com a aptido e o gosto
pessoal de cada um- nada mais prazeroso que trabalhar com algo de
que se gosta.
Outra situao seria a remunerao, pois no h prazer
pessoal que resista falta de necessidades materiais bsicas, como
alimentao, sade, lazer etc.
A esses fatores soma-se, por fim, a segurana - sem entrar em
gostos pessoais pelas mudanas -, uma vez que, no prudente que
pessoa alguma viva na insegurana do amanh sem que ningum
zele por ele, numa situao de cessao dos rendimentos, merc do
mundo capitalista em que se vive hoje.
O enfrentamento de tais situaes veste este estudo com
tamanha importncia na vida social moderna e prioriza a busca pela
consolidao da mxima supra citada.
Assim, com o intuito de proteger o trabalho, mais precisamente
o trabalhador - integrante da populao produtiva -, surge a
Previdncia Social. de se notar, porm, que se trata de espcie do
gnero Seguridade Social, que busca no somente a proteo da
massa trabalhadora, mas da generalidade de pessoas e, como um
todo, leva segurana e paz sociais.
19
Essa proteo, por sculos, foi relegada famlia, que absorvia
o ente inapto para o trabalho e sacrificava seus rendimentos em
proveito daquele trabalhador afastado, qualquer que fosse o motivo
desse afastamento.
Com a modernizao das relaes sociais, uma nova famlia
vem, entretanto, se formando: menor, mais independente entre si e
muito menos coesa. Esse novo modelo de famlia concorre para o
surgimento de cidados totalmente desamparados.
Da surge a importncia da concretizao pela via estatal de
formas de proteo social que, alm de reabilitar o trabalhador
afastado, busca evitar o sucateamento da mo de obra.
O presente trabalho vem, ento, enfocar especificamente o
benefcio do auxlio-doena que tem, se no a maior importncia, uma
das maiores, na proteo dos segurados trabalhadores e tambm de
seus dependentes.
Para maior clareza, discorrer-se- sobre os aspectos histricos
da formao das protees sociais, at o atual quadro legislativo de
proteo.
Posteriormente sero analisados os aspectos gerais da norma
jurdica previdenciria (Hiptese e Consequente) abordando-se de
forma genrica os critrios levados em conta no momento de
subsuno do caso concreto norma previdenciria.
Em seguida, proceder-se- abordagem da norma jurdica
previdenciria especfica do benefcio de Auxlio-doena, tecendo um
a um os critrios que formam essa to complexa relao jurdica de
proteo social.
20
este o mote do presente trabalho: trazer baila discusses
acerca do tema proposto, tentando elencar as mais variadas posies
e sugerindo problematizaes para os temas mais controvertidos
quando se fala de subsuno da norma especfica previdenciria ao
caso concreto.
21
CAPTULO 1 HISTRICO DA RELAO DE PROTEO SOCIAL
No de hoje que o homem busca segurana em sua vida. J
Rousseau, quando da elaborao de seu O Contrato Social 1762,
afirmava que o homem abria mo de sua total e natural liberdade para
ver-se protegido dos perigos que, sozinho, no poderia vencer, e
resumia tal entendimento dizendo:
Cada um de ns pe em comum sua pessoa e toda sua
autoridade, sob o supremo comando da vontade geral, e
recebemos em conjunto cada membro como parte indivisvel
do todo.
1
Antes mesmo de O Contrato Social de Rousseau, existem
registros de iniciativas que tinham por escopo a proteo do bem-estar
comum da comunidade, como relata Charles I. Schottland:
Os grandes celeiros de gros construdos por J os no Egito
nada mais foram do que uma tentativa de tornar mais segura
a vida, por meio de reservas de comida durante os anos de
fartura, para serem distribudas durante os anos de penria.
2
Celso Barroso Leite e Luiz Paranhos Velloso tambm, quanto
origem da previdncia social, dizem existir autores que chegam a
colocar sua origem juntamente com a origem do ser humano. Isso
porque no se pode negar que a primeira criatura humana que

1
ROUSSEAU, J ean-J acques. O Contrato Social e outros escritos. 13 ed. So
Paulo: Cultrix/Pensamento. 1999.
2
SCHOTTLAND, Charles I. Previdncia Social e Democracia. Traduo de Maria
Heloisa Souza Reis e Heloisa de Carvalho Tavares. Edies GRD: Rio de J aneiro,
1967. p. 19.
22
guardou um naco de carne para o dia seguinte o fez movida pela
mesma idia que est na base da mais completa estrutura
previdenciria, inclusive no conceito de previdncia social que hoje se
conhece.
3
Obviamente que tais sistemas, muito primitivos, no
subsistiram devido modernizao das relaes entre os seres
humanos, sejam elas sociais, econmicas ou mesmo laborais. Porm,
denotam claramente que a preocupao do ser humano com o
imprevisto vem de longa data.
1.1 NA ANTIGUIDADE
O pensamento da antiguidade consagrava a ideia de
individualismo e tambm o entendimento de que a vida era regida pela
prevalncia do mais forte em relao ao mais fraco. Por isso mesmo,
pouqussimas so as manifestaes de ajuda mtua. Existiram,
contudo, algumas medidas muito primitivas que sero vistas mais
adiante.
Nas palavras de Feij Coimbra, citando Oscar Saraiva, antes
mesmo do pensamento cristo, que, sem sombra de dvida, serviu de
base seguridade social como concebida atualmente, manifestaes
de sentido mutualista surgiram com Teofrasto (228 a.C.), que mostra
j a existncia de uma associao em Hlade, cujos membros

3
LEITE, Celso Barroso e Luiz Paranhos Velloso. Previdncia Social. Zahar
Editores: Rio de J aneiro, 1963. p. 32.
23
contribuam para um fundo que serviria para posterior proteo, caso
algum deles viesse a ser acometido ou atingido por alguma
adversidade.
4
H, ainda, referncias da poca que trazem os colgios gregos
e romanos como sendo os embries da proteo social. Tem-se
notcia de que os primeiros colgios teriam sido criados por Teseu, em
Atenas, e constam de uma lei de Slon, Digesto Livro 47, Ttulo XXII,
Lei 4: De Collegiis et corporibus
5
.
Daniel Machado da Rocha, sobre a importncia de tais
colgios, diz:
O destaque conferido a essas instituies decorre de sua
natureza mutualista, na medida em que buscavam, alm de
finalidades religiosas e econmicas, manter um regime de
ajuda recproca aos seus membros.
6
Em seu livro Previdncia Social, Celso Barroso Leite e Luiz
Assumpo Paranhos Velloso, indicam que vrios autores situam o
bero da previdncia social em instituies de cunho mutualista de
que se tem noticia na Grcia e Roma antigas.
7
Esses colgios romanos e gregos foram extintos com a queda
do Imprio Romano do Ocidente (ano 476 d.C.), tendo em vista a fora

4
COIMBRA, J . R. Feij. Direito Previdencirio Brasileiro. 6 Ed. Adaptada
Constituio de 1988 e s Leis ns 8.212 e 8.213/91. Edies Trabalhistas: Rio de
J aneiro, 1996. p. 2.
5
ROCHA, Daniel Machado da. O direito fundamental previdncia social na
perspectiva dos princpios constitucionais diretivos do sistema previdencirio
brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 21.
6
idem. p. 21.
7
LEITE, Celso Barroso e Luiz Paranhos Velloso. Previdncia Social. Zahar
Editores: Rio de J aneiro, 1963. p. 33.
24
e influncia poltica, econmica e religiosa daqueles, o que no era
bem visto pelas novas naes que se consolidavam.
Da extino de tais colgios veio a necessidade de criar outras
associaes, as quais substituiriam os referidos colgios, como se
ver mais adiante.
1.2 NA IDADE MDIA
Na Idade Mdia (desde o ano de 476 d.C. at o ano de 1453,
aproximadamente), no sculo VII, as guildas germnicas e anglo-
saxnicas se desenvolveram em modelos muito prximos aos dos
colgios romanos e gregos: eram basicamente associaes de
homens livres que buscavam a defesa de interesses comuns
(religiosos, laborais, econmicos etc.). Essas organizaes incluam
em sua base de proteo a assistncia em caso de doena e a
cobertura das despesas de funeral.
8
Ainda sobre as guildas, Feij Coimbra consigna que estas
foram, para os artesos, associaes de proteo mtua, que
ampliaram o crculo de sua atuao, regulamentando o trabalho e
elevando-se ao nvel de verdadeiras corporaes profissionais.

8
LEITE, Celso Barroso e Luiz Paranhos Velloso. Previdncia Social. Zahar
Editores: Rio de J aneiro, 1963. p. 23.
25
Ressaltando, porm, que as associaes no possuam cunho estatal
e sequer se tratavam de seguro obrigatrio.
9
Ainda na idade mdia, as corporaes surgem por toda a
Europa. Suas principais configuraes eram os grmios e as
confrarias cujos integrantes exerciam a mesma profisso e tinham
carter eminentemente mutualista e restrito.
Tais associaes foram importantssimas na formatao da
sociedade que estava por vir na Europa e por todo o mundo ocidental.
Ainda mais importante que tais organizaes, tenha sido,
talvez, a contribuio das caixas de socorro (mutualistas, tambm),
muito difundidas no ramo da navegao e que protegiam seus
trabalhadores por meio de seguros de vida etc.
10
Note-se, contudo, que no foi a conscincia da necessidade de
proteo ou o esprito de solidariedade que levaram os navegadores e
suas corporaes a oferecerem tal proteo a seus trabalhadores,
mas a sempre presente lei da oferta e da procura que, no caso, era a
demanda por tripulantes dispostos a aventurar-se em demoradas
viagens que certamente levariam seus Senhores ao encontro de
riquezas e lucro. Os tripulantes, por sua vez, sabedores dos riscos
pessoais que corriam e tambm do lucro certo das viagens, passaram
a reivindicar melhores condies de trabalho; as corporaes,
necessitando de tais trabalhadores, encontraram o caminho do seguro
para content-los e atra-los. Imitando essa postura, os trabalhadores

9
COIMBRA, J . R. Feij. Direito Previdencirio Brasileiro. 6 Ed. Adaptada
Constituio de 1988 e s Leis ns 8.212 e 8.213/91. Edies Trabalhistas: Rio de
J aneiro, 1996. p. 4-5.
10
LEITE, Celso Barroso e Luiz Paranhos Velloso. Previdncia Social. Zahar
Editores: Rio de J aneiro, 1963. p. 33.
26
das minas tambm acabaram sendo protegidos por tipo de seguro
semelhante ao daqueles tripulantes.
11
1.3 NA IDADE MODERNA
A Idade Moderna (do ano de 1453 at o ano de 1789,
aproximadamente), com a vinda da reforma protestante e do
humanismo (bases do Renascimento), teve seu pensamento focado
na ideia de autonomia individual e de menor interveno estatal
possvel. Esse pensamento, entretanto, contrastava com o do Estado
Absoluto que, sob a desculpa de organizar a ordem social e
monopolizar o uso da fora legtima, concentrava a exclusividade de
criao do direito no soberano.
12
Nesse contraste, a burguesia que poca detinha o poder
econmico, buscou formas de limitar esse poder estatal absoluto e sua
excessiva interveno nas aes do povo. Do pensamento da
burguesia, surge a ideia de direitos fundamentais, cujo foco visava
assegurar o progresso comercial e o livre mercado.
13
Embora o pensamento burgus se voltasse ideia comercial,
esta acaba refletindo at na pessoa do ser humano como indivduo
dotado de direitos, assim:

11
LEITE, Celso Barroso e Luiz Paranhos Velloso. Previdncia Social. Zahar
Editores: Rio de J aneiro, 1963. p. 33.
12
Idem. p. 24
13
ROCHA, Daniel Machado da. O direito fundamental previdncia social na
perspectiva dos princpios constitucionais diretivos do sistema previdencirio
brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 25.
27
Nesse perodo, intensifica-se o clamor pela liberdade
religiosa, intelectual, poltica e econmica, na mudana
progressiva rumo a uma sociedade antropocntrica e
individualista.
14
Neste perodo da histria, os documentos que consagravam
direitos aos cidados comearam a se tornar comuns no mundo anglo-
saxo, dentre eles o Petition of Right de 1628, o Habeas Corpus Act,
de 1679, e o Bill of Rights, de 1689.
importante salientar que para atingir o progresso atualmente
visto nos sistemas de seguridade social, a evoluo do pensamento foi
primordial, principalmente para superar fatores econmicos que
influenciavam o conceito dominante dessa poca.
Uma anlise mais especfica, permeando o histrico da
previdncia social e a relao de proteo social na idade moderna,
deixa clara a proteo social por intermdio das irmandades de
socorro (sucessoras dos grmios) as quais foram sucedidas pelos
montepios que tinham as seguintes caractersticas:
(...) laicos e subvencionados pelo Estado, no para a massa
da populao, mas restritos a atividades profissionais que
ensejavam altos rendimentos, tais como: militares,
funcionrios de ministrios, e funcionrios das oficinas
reais.
15
No que concerne assistncia, a Constituio de Gnova de
1413 determinava a nomeao de oficiais de misericrdia, os quais

14
ROCHA, Daniel Machado da. O direito fundamental previdncia social na
perspectiva dos princpios constitucionais diretivos do sistema previdencirio
brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 25.
15
Idem. p. 26.
28
tinham por atribuio arrecadar e distribuir oferendas aos que dela
necessitassem. Em Frankfurt, h registros de documentos que
consagravam a assistncia social, datados do ano de 1437; na
Frana, em 1536 foi Editado o Edito de Francisco I, tambm na seara
da assistncia social. Alm dessas, outras naes europias tambm
seguiram por esse caminho.
16
Foi na Inglaterra, porm, que a assistncia social tomou forma
mais determinada e encampada pelo Estado.
A primeira lei inglesa que tratou da obrigao de as
autoridades locais proporcionarem auxlio aos pobres, para
que eles no necessitassem pedir esmolas, foi a 27 de
Henrique VIII, de 1536. Depois, a Lei de Isabel I, de 1563,
incorporou a deciso do Common Council de Londres,
proferida em 1547, substituindo as coletas dominicais por
contribuies obrigatrias de todos os cidados.
Supervenientemente, impulsionado por uma das mais graves
carestias da histria inglesa, o Parlamento aperfeioou a
legislao anterior em 1597, que aps algumas emendas,
converteu-se na clebre Poor Law, de 1601.
17
Ressalte-se a importncia do cristianismo para a assistncia
social, visto que suas pregaes, que h muito vinham se
generalizando, incorporavam a idia de espontnea solidariedade
humana.
18
A grande verdade que, em que pese algumas iniciativas
isoladas de cooperao e primitiva previdncia na Antiguidade, na

16
PASTOR, J os Manuel Almansa. Derecho de La Seguridad Social. 7 ed.
Madrid: Tecnos, 1991. p. 86-87.
17
ROCHA, Daniel Machado da. O direito fundamental previdncia social na
perspectiva dos princpios constitucionais diretivos do sistema previdencirio
brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 26-27.
18
LEITE, Celso Barroso e Luiz Paranhos Velloso. Previdncia Social. Zahar
Editores: Rio de J aneiro, 1963. p. 33.
29
Idade Mdia e na Idade Moderna quem suportava todo nus de
bem-estar eram as famlias. Por serem numerosas, formavam uma
espcie de consrcio de trabalhadores para o sustento daquela micro-
sociedade que, mais cedo ou mais tarde, deveria arcar com a
incapacidade seja acidental ou relacionada idade de algum ou
alguns de seus membros. Alis, Rousseau lecionava ser a famlia a
mais antiga de todas as sociedades e a nica naturalmente
constituda.
Isso porque tanto os colgios gregos e romanos, como tambm
as irmandades de socorro e as corporaes anteriormente citadas,
apresentavam um carter de mutualidade, o que no lhes imprimia
obrigatoriedade para com seus associados. Suas tcnicas primitivas
no lhes davam condies de oferecer garantia de atendimento pleno
para todos seus filiados, sendo apenas para uso em pequenas
necessidades.
19
Face evoluo da humanidade e do ente familiar que regulou
o numero de filhos e at mesmo favoreceu o desenvolvimento de uma
cultura de independncia entre os membros da famlia, este mtodo
de proteo social tornou-se insuficiente e ineficaz no que consiste
cobertura universal dos cidados.
Apesar da premente necessidade de modernizao dos meios
de proteo social, o modo de pensar at o sculo XIX colocava a
pobreza como resultado da imprevidncia, do vcio e da preguia, o

19
ROCHA, Daniel Machado da. O direito fundamental previdncia social na
perspectiva dos princpios constitucionais diretivos do sistema previdencirio
brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 25.
30
que impediu, sobremaneira, que o problema da segurana econmica
fosse tratado de forma mais realista e eficaz.
20
Somente o rompante da Revoluo Industrial (1789) jogou a
ltima p de cal sobre o poder absoluto do Estado e trouxe para
discusso as questes relativas segurana econmica, fazendo que
a humanidade sasse de um tempo de trevas para novas idias de
proteo social e recomeasse a pensar no bem-estar da sociedade,
no como problema individual vcio, preguia, imprevidncia etc. ,
mas como um problema social. Problemas esses que quaisquer que
fossem os motivos, afetavam a paz social e deveriam, portanto, ser
solucionados ou minorados por atitudes dessa mesma sociedade, mas
no suportados exclusivamente por familiares ou pelo prprio cidado,
individualmente.
A importncia desta mudana para a Seguridade Social foi
citada por J os dos Reis Feij Coimbra:
(...) e s a concentrao de grandes massas de
trabalhadores, grupados pela moderna indstria, na poca
chamada Revoluo Industrial, aliada a agravamento dos
riscos, pelo emprego de mquinas e instalaes perigosas,
tornou imperiosa na conscincia social a necessidade da
ao estatal para proteger o homem contra o infortnio.
21
Como se pode observar, a transformao econmica trazida
pela Revoluo Industrial foi de suma importncia para nova direo

20
SCHOTTLAND, Charles I. Previdncia Social e Democracia. Traduo de Maria
Heloisa Souza Reis e Heloisa de Carvalho Tavares. Edies GRD: Rio de J aneiro,
1967. p. 19.
21
COIMBRA, J . R. Feij. Direito Previdencirio Brasileiro. 6 Ed. Adaptada
Constituio de 1988 e s Leis ns 8.212 e 8.213/91. Edies Trabalhistas: Rio de
J aneiro, 1996. p. 2.
31
de pensamento. A sociedade como um todo, transformou-se de uma
economia rural e agrcola com base na troca de mercadorias para uma
economia urbana, industrial e de salrios fixados em quantias de
dinheiro.
O xodo para as cidades e a insero dos membros das
famlias individualmente dentro da sociedade, resultou no fenmeno
de individualizao destes membros em detrimento de suas famlias,
ficando a merc da sociedade da qual passou a fazer parte, nesse
sentido:
A famlia moderna e urbana tende a ser uma famlia de pais
e filhos com laos mais frouxos do que os existentes na
sociedade rural, entre avs e netos, tios e sobrinhos, tias e
sobrinhas e mesmo entre irmos e irms adultos.
22
O fenmeno da expanso dos seguros privados tambm
colaborou na perseguio de uma frmula mais abrangente de
proteo social e previdncia social, por isso cabem aqui algumas
consideraes acerca do tema.
Os primeiros seguros surgiram no sculo XIV, na Itlia, e
visavam proteo dos barcos e produtos transportados por via
martima. O seguro de vida, no entanto, demorou a aparecer, sendo
suas primeiras notcias de 1762, em Londres, quando da fundao da
primeira companhia de seguros de vida. A aplicao dos seguros
proteo social e previdncia social, entretanto, ocorreu bem mais
tarde, como se ver mais adiante neste trabalho.

22
SCHOTTLAND, Charles I. Previdncia Social e Democracia. Traduo de Maria
Heloisa Souza Reis e Heloisa de Carvalho Tavares. Edies GRD: Rio de J aneiro,
1967. p. 20.
32
Torna-se de suma importncia, para a compreenso da
passagem do perodo moderno para o contemporneo, aqui citar a
Declarao de Direitos do Homem e do Cidado, editada em 26 de
agosto de 1789 pelos representantes do povo francs, reunidos em
Assemblia Nacional: tendo em vista que a ignorncia, o
esquecimento ou o desprezo dos direitos do homem so as nicas
causas dos males pblicos e da corrupo dos Governos
23
.
Finalizando este perodo, colaciona-se palavras de Celso
Barroso Leite e Luiz Paranhos Velloso:
Assim, atravs das formas esparsas e restritas do seguro
dos martimos e dos mineiros, o mutualismo levou, afinal, ao
seguro social; e a caridade oficializada, mediante o natural
desenvolvimento da assistncia, conduziu assistncia
social.
24
Em que pese simplistas e resumidas, tais palavras denotam
bem as origens tanto da previdncia social como da assistncia social
no mundo moderno, ramos esses que, juntos, formam a seguridade
social como se conhece e so peas chave no mecanismo de
proteo social presente nos Estados contemporneos.

23
Epgrafe da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado.
24
LEITE, Celso Barroso e Luiz Paranhos Velloso. Previdncia Social. Zahar
Editores: Rio de J aneiro, 1963. p. 34.
33
1.4 IDADE CONTEMPORNEA
A importncia histrica para a formao do atual padro de
previdncia social e tambm da relao de proteo social inegvel,
porm s na idade contempornea a evoluo destes institutos
aconteceu de forma mais veemente.
Este perodo histrico tem seu incio com as revolues
Industrial e Francesa (1789), em que pese suas principais ideias terem
sido ventiladas muito antes disso. Naquela poca, o clamor pblico
era, basicamente, o mesmo da Revoluo Francesa, cujos ideais
libertrios proclamaram a liberdade individual plena e a igualdade
absoluta entre os homens
25
.
Como conseqncia da linha de pensamento libertrio da
Revoluo Francesa ocorreu um fenmeno em que, ao libertar-se o
operrio da tutela das corporaes, o deixara desarmado diante dos
riscos da existncia.
26
Deste modo, inmeros estudiosos nos mais diversos pases,
principalmente europeus, dedicaram-se a encontrar algum modo de
proteger os homens iguais que, agora, lutavam para minimizar a
desigualdade social existente, especialmente no que concerne aos
donos dos meios de produo e seus trabalhadores. Observe-se que
esta voluntariedade em ajudar os operrios tinha tambm o escopo

25
CASTRO e LAZZARI, Carlos Alberto Pereira e J oo Batista. Manual de Direito
Previdencirio, 6
a
ed. So Paulo: LTr, 2005. p. 34.
26
Apud LEITE, Celso Barroso e Luiz Paranhos Velloso. Previdncia Social. Zahar
Editores: Rio de J aneiro, 1963. p. 35. OIT LIES SOBRE SEGURIDADE
SOCIAL (LIO I N 70 AGO59)
34
de contentar a massa da populao que reivindicava direitos e, mais
do que isso, evitar revoltas e mobilizaes que poderiam prejudicar
sobremaneira os proprietrios dos meios de produo.
Foi ento que a interveno estatal comeou a ser aventada
como forma de proteger os operrios, visto que os direitos dos
trabalhadores eram aqueles assegurados pelos seus contratos, sem
que houvesse qualquer interveno estatal no sentido de estabelecer
garantias mnimas
27
.
Existia, contudo, certa resistncia por parte de pensadores
liberais da poca que pouco tempo antes lutavam pela iseno total do
Estado na interveno sobre as relaes privadas. Feij Coimbra traz
a posio destes pensadores dizendo:
Tudo o que, a pretender, com base em uma ao estatal,
valeria, aos olhos dos pregoeiros da economia liberal, por
aumentar a rea de ao do Estado, acrescendo as
despesas pblicas, criando novos encargos para fazer face
aos gastos com as medidas de proteo.
28
Feij Coimbra ainda cita o rano deixado pelos liberais que h
dcadas lutavam pela no-interveno estatal plena, chegando ao
extremo em Malthus, que via a misria das camadas mais baixas da
populao como um resultado de sua prpria culpa, de no se
assegurarem dos meios indispensveis, antes de darem cumprimento

27
CASTRO e LAZZARI, Carlos Alberto Pereira e J oo Batista. Manual de Direito
Previdencirio, 6
a
ed. So Paulo: LTr, 2005. p. 34.
28
COIMBRA, J . R. Feij. Direito Previdencirio Brasileiro. 6 Ed. Adaptada
Constituio de 1988 e s Leis ns 8.212 e 8.213/91. Edies Trabalhistas: Rio de
J aneiro, 1996. p. 6.
35
ao preceito bblico, que lhes determinava crescerem e se
multiplicarem.
Esse entendimento levou tentativa do uso dos seguros
privados, antes da interveno Estatal to abominada, entretanto,
como era de se esperar, tais seguros objetivavam o lucro, que
causava, por parte das seguradoras, a busca de seguros que tivessem
maiores retornos econmicos. Fato esse que acarretava a inexistncia
de seguros para os trabalhadores mais expostos aos riscos,
justamente os que mais precisariam de proteo. Foi ento que a idia
dos seguros sociais obrigatrios gerenciados pelo Estado ganhou
fora.
Dessa forma, segundo Augusto Venturi o seguro social
obrigatrio teria de ser institudo. Isso s foi possvel por haver, na
poca, uma nova corrente de pensamento econmico-social, um
ambiente propcio de economia e um Estado que tivesse fora
suficiente para custear tal seguro e torn-lo vivel, fato este
imprescindvel.
29
Alis, Celso Barroso Leite e Luiz Paranhos Velloso concordam
que a previdncia social propriamente dita s comeou a existir
quando o Estado a trouxe para sua rbita de ao, tornando-a servio
pblico.
30
Esse reconhecimento se confirma por alguns documentos
histricos como: em 1810, quando a Lei Prussiana previu a proteo

29
Apud ROCHA, Daniel Machado da. O direito fundamental previdncia social
na perspectiva dos princpios constitucionais diretivos do sistema previdencirio
brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 35.
30
LEITE, Celso Barroso e Luiz Paranhos Velloso. Previdncia Social. Zahar
Editores: Rio de J aneiro, 1963. p. 21.
36
de seguro doena para os assalariados; em 1854, a Lei Austraca
trouxe a proteo para os riscos de morte, velhice e invalidez para os
trabalhadores das minas.
importante salientar, neste ltimo caso, a clara influncia dos
seguros privados, pois o trabalho em minas, por se tratar de extremo
risco, traria complicaes tanto para trabalhadores, que teriam de
pagar um seguro extremamente alto para se verem protegidos, como
para as seguradoras privadas, que teriam de amparar um risco de
negcio altssimo, totalmente desinteressante para empresas que
buscam o lucro.
Considerando-se as desvantagens bilaterais, somente um ente
com capacidade para arcar com tais riscos poderia proteger esses
trabalhadores. Foi o que aconteceu na ustria, quando o governo
encampou a ideia de proteo social para os cidados sujeitos a
sinistros.
Consigne-se aqui que,para alguns autores, como por exemplo o
austraco Rudolf Aladar Mtall citado por Celso Barroso Leite e Luiz
Paranhos Velloso, a legislao austraca de 1854, a qual protegia os
trabalhadores nas minas com seguro doena, invalidez e velhice, foi o
marco histrico inicial da previdncia social moderna.
31
Para grande maioria da doutrina, a previdncia social como se
conhece hoje tem seu marco histrico na instituio de um sistema de
seguros sociais proposta por Bismarck, na Alemanha, precisamente
em 13 de junho de 1883, quando da aprovao pelo parlamento

31
LEITE, Celso Barroso e Luiz Paranhos Velloso. Previdncia Social. Zahar
Editores: Rio de J aneiro, 1963. p. 35.
37
alemo do seguro-doena que, ao contrrio da legislao austraca
citada acima, abrangia todos os trabalhadores.
A legislao alem foi sendo ampliada e aprimorada nos anos
seguintes. Em 1884, incorporou-se legislao a proteo de
acidentes do trabalho; em 1889, os seguros de velhice e invalidez; em
1911, todas as leis citadas foram agrupadas e editou-se o Cdigo de
Seguros Sociais. Vale dizer que a iniciativa alem tambm teve cunho
de apaziguar os nimos da populao trabalhadora, visto que, havia o
receio do crescimento do movimento obreiro, insuflado pelo socialismo
revolucionrio, pois o partido socialista alemo havia obtido xito nas
eleies parlamentares de 1877
32
.
Enfatize-se aqui o apoio da Igreja a esse movimento, que j
vinha acontecendo de longa data, sob os princpios do cristianismo,
pregando a ao estatal em favor dos mais humildes, culminando na
exposio de seu entendimento na Encclica Rerum Novarum datada
de 15 de maio de 1891, escrita pelo Papa Leo XIII.
A partir da a evoluo e a expanso do modelo previdencirio
moderno pode ser dividido em trs perodos, quais sejam: uma fase
inicial, que se estende at o fim da Primeira Guerra Mundial (1918);
uma segunda fase, que findou, semelhana da primeira, com o fim
da Segunda Guerra Mundial; e uma fase contempornea.
33
Na primeira fase, distinguiram-se as legislaes alems de
1883 e anos seguintes, assim como as de outros pases europeus,
visto que encorajaram outros tantos estados a encampar a ideia de

32
RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de Previdncia Social. 3

ed. Rio de
J aneiro: Revista dos Tribunais, 1988. p. 9-10.
33
LEITE, Celso Barroso e Luiz Paranhos Velloso. Previdncia Social. Zahar
Editores: Rio de J aneiro, 1963. p. 36-37.
38
seguros sociais. Inclusive pases de fora do continente europeu
aderiram, como no caso do Mxico que, em sua Constituio de 1917,
sistematizou um conjunto de direitos sociais de maneira pioneira. Aps
a Primeira Guerra Mundial, a Constituio alem de Weimar, de 1919,
teve, talvez, teve a maior e mais forte influncia no constitucionalismo
mundial na defesa desses direitos.
34
de se ressaltar, porm, que o encorajamento de outros
estados no foi fruto de sua benevolncia para com o povo, o que
podemos depreender das palavras do professor Wagner Balera ao
dizer que:
Ainda que se trate de soluo original, o modelo engendrado
por Bismarck tinha por escopo conter os mpetos
revolucionrios da poca e se achava estritamente vinculado
ao iderio econmico conservador que acabara gerando
relaes sociais desequilibradas.
35
Elucidativa tambm a frase dita pelo prprio Bismarck ao
defender seu sistema de proteo social: Por mais caro que parea o
seguro social, resulta menos gravoso que os riscos de uma
revoluo
36
.
Tambm nesta fase houve o aperfeioamento e a consolidao
das legislaes securitrias, com a ampliao das protees sociais.
Celso Barroso Leite e Luiz Paranhos Velloso ressaltam, porm,

34
ROCHA, Daniel Machado da. O direito fundamental previdncia social na
perspectiva dos princpios constitucionais diretivos do sistema previdencirio
brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 32.
35
MONTEIRO, Meire Lcia Gomes (Coord.). Introduo ao Direito Previdencirio.
So Paulo: LTr, 1998. p. 30.
36
Apud CASTRO e LAZZARI, Carlos Alberto Pereira e J oo Batista. Manual de
Direito Previdencirio, 6
a
ed. So Paulo: LTr, 2005. p. 34. RUIZ MORENO, in
Nuevo derecho de la seguridad social. Mxico, Porra, 1997, p. 49.
39
(...) na primeira fase, a cobertura previdenciria abrangia
apenas riscos fsicos, e se estendia somente queles cujo
salrio no ultrapassasse certo limite, varivel de pas para
pas e de categoria para categoria profissional; s havia
benefcios em espcie, pois era ainda a fase dos seguros
sociais apenas antes, portanto, da assistncia social.
37
Tal ampliao j dava, pois, sinais de progresso, como no caso
do desemprego involuntrio que passou a ser coberto pelo seguro
social na Inglaterra, pas pioneiro na proteo deste risco social,
editando uma lei nesse sentido em 26 de maio de 1911.
Abriram-se, assim, as portas para o progresso da seguridade
social numa segunda fase desse processo, pois a ampliao da
proteo agora primava pelos ideais dos dispositivos do Tratado de
Versalhes.
Nos Estados Unidos, o presidente Roosevelt, ao desenvolver o
plano de medidas, conhecido com New Deal, para tirar o pas da
misria trazida pela grande depresso de 1929, editou em 14 de
agosto de 1935 a Social Security Act, em que o Estado assumia a
responsabilidade pela segurana social de todos. Pela primeira vez,
alis, ouviu-se a locuo seguridade social, termo este que comeou
a ser utilizado no mundo todo.
A partir da a expresso seguridade social passou a ser
compreendido, segundo palavras de Daniel Machado da Rocha, como:
(...) um sistema abrangente que incorpora, no mnimo, os
seguros sociais e a assistncia social, seus rgos e
estrutura, numa concepo integral que, atuando de maneira

37
LEITE, Celso Barroso e Luiz Paranhos Velloso. Previdncia Social. Zahar
Editores: Rio de J aneiro, 1963. p. 37.
40
coordenada e publicamente organizada, colimar defender e
impulsionar o desenvolvimento de toda a populao, e no
apenas dos trabalhadores.
38
Nesse embalo, as naes de todo o mundo buscaram frmulas
para melhorar a abrangncia e qualidade de seus seguros sociais.
Na Inglaterra, em 1941, Sir William Beveridge fora contatado
pelo governo para que elaborasse um estudo da seguridade social
britnica, com vistas ao aprimoramento do sistema.
Beveridge, elaborou, ento, dois relatrios: Seguro Social e
Servios Conexos, em 1942; e Pleno Emprego de Uma Sociedade
Livre, em1944. Segundo consta, os trabalhos de Beveridge sofreram
forte influncia de Roosevelt e de Keynes o primeiro porque buscava
atender a todas as necessidades do ser humano; o segundo porque
defendia a distribuio, o mais igualitria possvel, da renda.
39
Assim, os planos de Beveridge procuravam combater a
necessidade, a enfermidade, a ignorncia, a misria e a ociosidade.
Esses planos de proteo social ampla tiveram enorme aceitao
principalmente pelas condies em que vivia a Europa aps a
Segunda Guerra Mundial, sendo esta, de certa forma, um dos fatores
que fizeram emergir a ideia dos Estados do bem-estar social (welfare
state).
40
Nesse contexto, inmeras naes que seguiam o regime
totalitrio tiveram de seguir o exemplo das vitoriosas democracias
liberais, proclamando ou outorgando novas constituies que

38
ROCHA, Daniel Machado da. O direito fundamental previdncia social na
perspectiva dos princpios constitucionais diretivos do sistema previdencirio
brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 36.
39
Idem. p. 37.
40
Idem. p. 37.
41
prestigiavam as novas exigncias polticas e muito mais ainda as
sociais.
41
Os Estados, por consequncia, tiveram de expandir
sobremaneira os gastos pblicos nas reas sociais, implementando,
assim, os direitos fundamentais a prestaes. Tal fato colaborou em
muito para a reconstruo de uma Europa totalmente destruda pela
guerra e alavancou o sentimento de necessidade de um sistema, o
mais abrangente possvel, de assistncia e proteo social.
42
A importncia do sculo XX para a relao tanto da proteo
social, quanto da previdncia social, fica clara nas palavras de Daniel
Machado da Rocha que, parafraseando Benito de Castro Cid, resume:
Efetivamente, o sculo XX representou o momento
culminante dos direitos sociais que, de meras aspiraes,
tornaram-se direitos subjetivos passiveis de serem
reivindicados, e, alm da sua introduo nas Constituies
dos Estados, foram incorporados nos documentos de Direito
Internacional tais como: a Declarao Americana dos Direitos
e Deveres do Homem (1948), a Declarao Universal dos
Direitos Humanos (1948), a Carta Social Europia (1961), o
Pacto Internacional de Direitos Econmicos Sociais e
Culturais (1966) e a Conveno Americana sobre Direitos
Humanos (1969).
43
A lio de Celso Barroso Leite e Luiz Paranhos Velloso serve
de cerne para seguir-se embusca da proteo social idealizada:

41
ROCHA, Daniel Machado da. O direito fundamental previdncia social na
perspectiva dos princpios constitucionais diretivos do sistema previdencirio
brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 38.
42
NEVES, Ildio das. Direito da Segurana Social. Portugal: Coimbra Editora,
1996. p. 57.
43
ROCHA, Daniel Machado da. O direito fundamental previdncia social na
perspectiva dos princpios constitucionais diretivos do sistema previdencirio
brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 38.
42
Com efeito, a previdncia social regular, estvel e slida s
pde existir quando o desenvolvimento industrial, a
concentrao nas cidades, a elevao do nvel econmico, a
melhoria do padro de vida, em suma, permitiram que
significativas parcelas da sociedade levassem suas
preocupaes at um pouco alm da simples luta pelo po
de cada dia.
44

44
LEITE, Celso Barroso e Luiz Paranhos Velloso. Previdncia Social. Zahar
Editores: Rio de J aneiro, 1963. p. 36.
43
2 PROTEO SOCIAL E SEGURIDADE SOCIAL
2.1 DA PROTEO SOCIAL
Toda a histria da humanidade, no que tange preveno dos
riscos ou contingncias sociais que ocorrem com os indivduos
componentes da sociedade, descreve uma mentalidade de proteo
dirigida pelo cidado e gerida pelo Estado. Mentalidade esta que
acabou por ser expressa normativamente, com freqncia, no incio do
sculo XX, quando surgiram as primeiras Constituies Sociais no
mundo.
Vivia-se, ento, um o contexto histrico que trazia
anteriormente o Estado Liberal como o seu ideal de governana, que
pregava a interveno mnima estatal nas relaes particulares,
inclusive de trabalho e proteo social. Contudo, devido s
desigualdades existentes, os mais carentes nunca teriam chances de
atingir patamar superior de renda, sendo massacrados pela to
propalada igualdade de direitos
45
. Ressalta ainda Fbio Zambitte
Ibrahim:
Da a importncia da participao estatal, por meio de
instrumentos legais, propiciando uma correo ou, ao menos,
minimizao das desigualdades sociais. Alm disso, o
Estado no pode aceitar a desgraa alheia como resultado
de sua falta de cuidado com o futuro devem ser

45
IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de direito previdencirio. 5 ed. Rio de J aneiro:
Impetus, 2005. p. 4.
44
estabelecidos, obrigatoriamente, mecanismos de segurana
social.
46
Foi assim, que aquela doutrina denominada de
constitucionalismo social, a qual trouxe consigo a idia de delegar ao
Estado a responsabilidade de zelar pelos seus sditos caso estes
fossem atingidos pelas contingncias sociais, tomou fora,
primeiramente, nos pases europeus.
Segundo lio do ilustre Professor Wagner Balera, caberia,
ento, ao recm criado Estado do Bem-Estar atuar como agente do
desenvolvimento social e, desse lugar de comando, sobrepor-se ao
aleatrio das situaes concretas
47
, e mais:
Contando com o auxlio do planejamento talvez sua
principal arma ttica -, cumpre ao Estado-providncia
engendrar, num sistema, a segura cobertura das terrveis
contingncias que deram causa questo social.
48
Note-se ainda o que, no contexto desta corrente de
pensamento, ressalta Celso Barroso Leite:
(...) proteo social e proteo individual so, da mesma
maneira, expresses a bem dizer sinnimas; a proteo
social , em verdade, proteo individual ou, mais
exatamente, a proteo que a Sociedade garante ao
indivduo.

46
IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de direito previdencirio. 5 ed. Rio de J aneiro:
Impetus, 2005. p. 4.
47
BALERA, Wagner. Noes preliminares de Direito Previdencirio. So Paulo:
Quartier Latin, 2004. p. 54.
48
Idem. p. 54.
45
Isso porque no h que se falar em Bem-Estar Social, sem falar
na plenitude de indivduos protegidos e gozadores de um Bem-Estar
Individual mnimo. Ora, se houver um nico indivduo de certa
sociedade que no usufrua do Bem-Estar, no se pode falar em Bem-
Estar Social, pois esta expresso induz a sua prpria caracterstica de
universalidade, ou seja, todas as pessoas socialmente protegidas em
sua individualidade.
Proteo social, portanto, o conjunto de medidas de carter
social destinadas a atender a certas necessidades
individuais, sendo sobretudo nesse sentido que se pode
afirmar, como afirmei, que proteo social uma modalidade
de proteo individual.
49
Isto tudo denota que na realidade no perfazem exatamente um
sinnimo as expresses proteo social e proteo individual, visto
que a primeira traria intrnseca a idia de proteo individual voltada
para o social e a segunda, no necessariamente traria este tipo de
escopo.
Sobre o Estado do Bem-Estar (Welfare State) Rosa Maria
Marques define o termo da seguinte forma:
Atualmente, compreende um conjunto de polticas sociais
desenvolvido pelo Estado no intuito de prover a cobertura
dos riscos advindos da invalidez, da velhice, da doena, do
acidente de trabalho e do desemprego.
50

49
LEITE, Celso Barroso. A proteo social no Brasil. Colab. Centro de Estudos de
Previdncia Social. So Paulo, LTr editora, 1972. p. 15.
50
MARQUES, Rosa Maria. A Proteo Social e o Mundo do Trabalho. Bienal. So
Paulo: 1997. p. 22.
46
Explicando o significado de polticas sociais, Celso Barroso
Leite assim se manifesta:
Embora em geral empregada como sinnimo de proteo
social, poltica social vai um pouco alm, encerrando
tambm conotao programtica, uma vez que poltica, no
caso, implica uma idia de rumos a seguir, de metas
estabelecidas, de orientao governamental.
51
Embasado nesse pensamento terico, o Estado-providncia ou
ento o Estado do Bem-Estar Welfare State , o ente pelo qual h
de se efetivar a proteo social dos indivduos, sendo, portanto, o
legitimado para promover ativamente as polticas sociais que cuidar
cabveis para atender as necessidades individuais em sua plenitude,
sem as quais, no se alcanar o fim do Estado do Bem-Estar Social.
Surge da outro ponto a ser abordado: qual o significado das
expresses necessidades individuais ou necessidade de carter
social?
Para Celso Barroso Leite so expresses sinnimas, pois,
conforme abordado acima, entende o referido autor que proteo
social significa a proteo que a Sociedade garante ao indivduo.
Nesse diapaso, segundo o citado autor, as necessidades de
carter social so, ao final, aquelas ligadas aos rendimentos de cada
indivduo, j que, hipoteticamente, isto que lhe garante um padro
existencial que a Sociedade considere aceitvel; ou seja, um padro
mnimo de vida
52
.

51
LEITE, Celso Barroso. A proteo social no Brasil. Colab. Centro de Estudos de
Previdncia Social. So Paulo, LTr editora, 1972. p. 20.
52
idem. p. 16.
47
Alis, foi no sentido de definir um conceito de padro mnimo de
vida, no que concerne proteo social do indivduo, que a
Organizao Internacional do Trabalho preconizou em 1952, por meio
da Conveno n. 102
53
, a chamada Norma Mnima. Cabe mencionar
que aps 56 anos a Conveno n. 102 da OIT passou a fazer parte do
sistema legal brasileiro, por meio do Decreto Legislativo 269/08
publicado em 19 de setembro de 2009 e firmado pelo ento presidente
do Senado Garibaldi Alves filho. A referida Conveno teve seu
depsito feito pelo governo brasileiro na 98 Conferncia Internacional
da OIT realizada em Genebra em junho de 2009.
Em que pese a preconizao das normas mnimas, as sbias
palavras do Professor Wagner Balera denotam o carter progressivo
que a proteo social no se pode desprezar:
O que prevalecer, em termos de evoluo da seguridade
social, h de ser no apenas a proteo mnima, de que trata
a Conveno n 102, mas a proteo mxima: estgio
supremo no qual todas as situaes de risco encontrem
adequados esquemas protetivos que sejam aptos a super-
las. Estgio que no pode ser reduzido a mero horizonte
utpico.
Deve-se, pois, ter em mente a eterna evoluo da proteo
social no sentido de englobar, na medida do possvel, o maior nmero
de contingncias sociais a que est exposto o indivduo.
A tendncia mundial, porm, mostra que prevalece a fixao de
um parmetro mnimo e um mximo coberto pelos sistemas protetivos,
neste contexto que temos no Brasil limitao mnima (salrio
mnimo) e mxima de valores de benefcios pagos pelo sistema

53
Esta conveno somente foi ratificada pelo Brasil em 21 de maio de 2008.
48
(R$3.416,54 em janeiro de 2010 com algumas excees), por
exemplo. Neste sentido, que muitos pases adotam limitaes de
teto salarial, tais como, a Argentina, Chile, Frana, Inglaterra, dentre
outros.
54
Retornando indagao anteriormente feita, tem-se a
concluso do raciocnio de Celso Barroso Leite que, em relao s
necessidades individuais ou necessidade de carter social, diz:
Por isso podemos avanar mais um pouco no conceito de
necessidade de carter social, para defini-la como a que
resulta da falta do salrio, quando ele no existe (menores,
pessoas idosas, invlidos) ou deixa de ser recebido
(incapacidade temporria, desemprego, etc.); ou quando
temos de enfrentar despesas para as quais nem todos esto
preparados (o nascimento de um filho, uma operao
urgente e assim por diante).
55
Consoante isso, levando-se em conta o constitucionalismo
social, estar-se-ia diante de uma ordem constitucional emanada no
sentido de assentar nos ombros do Estado a responsabilidade de
criao de algum mtodo que buscasse prover, as necessidades
individuais de ordem social, protegendo-as contra as intempries da
vida.
No Brasil, o mtodo pelo qual as necessidades indivduo-sociais
so protegidas denominou-se de Seguridade Social e como se ver
adiante, tal denominao teve influncia de muitos outros pases que

54
CASTRO e LAZZARI, Carlos Alberto Pereira e J oo Batista. Manual de Direito
Previdencirio, 6
a
ed. So Paulo: LTr, 2005. p. 658 a 668.
55
LEITE, Celso Barroso. A proteo social no Brasil. Colab. Centro de Estudos de
Previdncia Social. So Paulo, LTr editora, 1972. p. 16.
49
adotam, com as devidas adaptaes, a mesma sistemtica que
adotada aqui.
Esta expresso (Seguridade Social) tem sua origem nos
Estados Unidos no ano de 1935 e, nas palavras do Professor Wagner
Balera assim se originou:
grave crise econmica que os Estados Unidos da Amrica
enfrentavam, respondeu Roosevelt com um programa de
Seguridade Social.
O instrumental normativo adotado pelo governante norte-
americano, denominado Social Security Act, veio a dar
nomen iuris a esse fenmeno que to grandes
repercusses iria ter: a seguridade social.
56
A Proteo Social deve, ento, tomar um panorama cada vez
mais abrangente e universal, uma vez que tem a funo de prever o
maior nmero de contingncias possveis para que haja a plenitude no
atendimento s necessidades sociais de cada indivduo.
Ecoa este entendimento nas palavras de Wagner Balera ao
dizer:
Claro que estamos diante de setor do real que exige
constante redefinio. Evidenciada aqui, a evoluo histrica
do fenmeno contribuiu para a ampliao dos objetivos da
proteo social e assim sempre ser.
57
de bom senso, no entanto, a ressalva trazida por Celso
Barroso Leite quando enfatiza que a proteo social no pretende,
nem isso seria vivel (e talvez nem mesmo conveniente) resolver

56
BALERA, Wagner. Noes preliminares de Direito Previdencirio. So Paulo:
Quartier Latin, 2004. p. 56.
57
Idem. p. 69.
50
todos os nossos problemas. (...) a proteo social, como tudo mais,
tem limites
58
.
Em que pese, os princpios que rejamesta relao de proteo
social ou sistematicamente falando, a Seguridade Social, prezem pela
universalidade da cobertura e do atendimento. Previso esta,
constitucional em nosso pas.
59
Daniel Pulino esclarece bem esta situao de limitao ao dizer
que:
So, portanto, duas as idias centrais que conformam esta
caracterstica essencial da previdncia social brasileira:
primeiro, a de que a proteo, em geral, guarda relao com
o padro econmico do sujeito protegido; a segunda consiste
em que, apesar daquela proporo, somente as
necessidades tidas como bsicas, isto , essenciais - e
portanto compreendidas dentro de certo patamar de
cobertura, previamente estabelecido pela ordem jurdica -
que merecero proteo do sistema.
Pode-se dizer, assim, que as situaes de necessidade
social que interessam proteo previdenciria dizem
respeito sempre manuteno, dentro de limites econmicos
previamente estabelecidos, do nvel de vida dos sujeitos
filiados.
60
Relembre-se, tambm, o que acima ficou consignado, que os
pases tm buscado uma faixa protetiva, onde h um mnimo e um
mximo de amparo (com algumas excees), ficando as situaes que
superem este mximo ao encargo nico e exclusivo do particular.

58
LEITE, Celso Barroso. A proteo social no Brasil. Colab. Centro de Estudos de
Previdncia Social. So Paulo, LTr editora, 1972. p. 21.
59
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 em seu artigo 194.
60
PULINO, Daniel. A Aposentadoria por Invalidez no Direito Positivo Brasileiro.
So Paulo: LTr, 2001. p. 18.
51
Por fim, reescrevem-se as acertadas palavras de Celso Barroso
Leite, quando passa a noo de proteo social que se deve ter:
Mais especificamente, deve-se entender a proteo social
como voltada menos para a pessoa humana em si, para sua
personalidade integral, do que para o indivduo, membro do
grupo social, parte do todo que a Sociedade constitui.
61
O exposto at o presente momento neste tpico buscou
demonstrar qual seria o conceito moderno de Proteo Social, assim
como, configurar o Estado como ente organizador e garantidor desta
proteo.
Tambm, o at aqui discorrido sobre o sistema ou mtodo pelo
qual se fundamentou a prtica dos preceitos da Proteo Social teve
suporte no Sistema de Seguridade Social, o qual passa a ser
analisado a seguir.
2.2 DA SEGURIDADE SOCIAL
A prpria Constituio Federal de 1988 tentou delimitar o
sentido de Seguridade Social no caput de seu artigo 194 que assim
versa:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto
integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da

61
LEITE, Celso Barroso. A proteo social no Brasil. Colab. Centro de Estudos de
Previdncia Social. So Paulo, LTr editora, 1972. p. 21.
52
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos
sade, previdncia e assistncia social.
A doutrina, como no poderia deixar de ser, vai mais alm. O
professor Wagner Balera diz que no Direito Previdencirio, a
seguridade social corresponde conjugao entre o seguro social e
os servios sociais, e, ainda, para ele, a Seguridade Social
compreende:
(...) o conjunto de medidas constitucionais de proteo dos
direitos individuais e coletivos concernentes sade,
previdncia e assistncia social.
62
Guardando o mesmo sentido, para Fbio Zambitte Ibrahim, o
conceito de Seguridade Social ficaria assim enquadrado:
Hoje, no Brasil, entende-se por seguridade social o conjunto
de aes do Estado, no sentido de atender s necessidades
bsicas de seu povo nas reas de Previdncia Social,
Assistncia Social e Sade.
63
O escopo do presente trabalho passa longe de esgotar todas as
conceituaes e teorias ligadas s reas da Seguridade Social
Previdncia, Assistncia e Sade , mas h que se consignar, ao
menos, os conceitos bsicos de cada parte desta tripartio.
A Previdncia Social, nas palavras do artigo 201, da
Constituio Federal de 1988, ser organizada sob a forma de regime
geral, de carter contributivo e de filiao obrigatria, observados

62
BALERA, Wagner. Noes preliminares de Direito Previdencirio. So Paulo:
Quartier Latin, 2004. p. 72.
63
IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de direito previdencirio. 5. ed. Rio de J aneiro:
Impetus, 2005. p. 4.
53
critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial. Assim, tem-
se a previso de contributividade para o regime geral de previdncia
social, ou seja, s dever ser atendido pela Previdncia Social aquele
que contribui para tal fim, diferentemente do que se ver abaixo
quanto Assistncia Social como na Sade.
Para Celso Barroso Leite:
(...) a previdncia social consiste basicamente num sistema
de seguro social complementado por programas
assistenciais. De maneira mais objetiva, ela pode ser definida
como conjunto de medidas destinadas a amparar as classes
assalariadas e outros grupos em emergncias decorrentes
da cessao do salrios ou de necessidades especiais.
64
Ressalte-se sempre que, na Previdncia Social, s haver
contrapartida por parte do sistema se houver o atendimento dos
requisitos constitucionais de contribuio.
Em suma, a Previdncia Social espcie de seguro onde h
contribuio e, em acontecendo sinistro previsto pela legislao como
coberto por ela, far jus o segurado ao recebimento de prestaes
que, conforme j assinalado, ter o condo de substituir, temporria
ou permanentemente, o rendimento do indivduo protegido.
J na Assistncia Social tal qual na Sade, como se ver
abaixo , no se tem a contrapartida contributiva, porm naquela
necessrio o enquadramento ftico em determinadas situaes de
necessidade, o que no ocorre no mbito da Sade.
Essa concluso tirada facilmente da leitura do artigo 203 da
Constituio Federal de 1988 que diz que a assistncia social ser

64
LEITE, Celso Barroso. A proteo social no Brasil. Colab. Centro de Estudos de
Previdncia Social. So Paulo, LTr editora, 1972. p. 16.
54
prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio
seguridade social (...).
Feij Coimbra corrobora tal entendimento ao ensinar:
Condio para a prestao a inexistncia, para o
postulante, de outra fonte de recursos, com o qual possa
atender suas necessidades.
65
Ao final, no menos importante, a Sade, que no artigo 196 da
Constituio Federal de 1988, assim enquadrada:
Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado,
garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem
reduo do risco de doena e de outros agravos e ao
acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua
promoo, proteo e recuperao.
Nesta abordagem, tem-se que responsabilidade do Estado,
na relao de proteo social, garantir a todos, sem distino, os
meios pelos quais se ter a preservao ou mesmo a recuperao em
relao sade fsica e mental dos indivduos da sociedade.
Importante tambm salientar a desobrigatoriedade de contribuio de
qualquer espcie ou satisfao de requisito para que seja devida essa
prestao por parte do Estado.
Esse tambm o entendimento de Feij Coimbra que versa:
Assegurando a todos o direito sade, o artigo 196 no faz
escolhas nem abriga privilgios: d o direito aos servios
mdicos a quantos, no territrio nacional, deles tenham

65
COIMBRA, J . R. Feij. Direito Previdencirio Brasileiro. 6 Ed. Adaptada
Constituio de 1988 e s Leis ns 8.212 e 8.213/91. Edies Trabalhistas: Rio de
J aneiro, 1996. p. 66.
55
necessidade contra a doena. Esses servios so devidos
em dose igual seja qual for seu destinatrio, bastando que se
revele carecedor deles.
66
Nessa leitura, conceitualmente a Seguridade Social apresenta-
se como conjunto das medidas anteriormente descritas, ou seja,
Previdncia Social, Assistncia Social e Sade. Conceito tal que se
pode inferir da prpria organizao constitucional do tema.
A lio do Professor Wagner Balera adiciona aos preceitos
anteriormente elencados que o conceito de seguridade social no
pode ser havido como expresso matemtica da realidade, pois ,
antes, ponto a partir do qual so buscadas as solues para os
problemas sociais que surgem no fluxo histrico dos aconteceres.
67
, portanto, conceito acertadamente mutvel, tendo em vista,
especialmente a evoluo humana e tambm a evoluo das
necessidades sociais dos indivduos dentro de uma sociedade, pois:
Gradativamente, novas contingncias entrariam em cena e o
modelo acabado, pleno, passaria a ser questionado na sua
eficincia, por no haver programado remdios para elas.
Deixaria, por conseguinte, de proporcionar seguridade.
68
Infere-se da que o conceito de Seguridade Social no
bastante em si mesmo, devendo ser apenas vrtice para que seu
objetivo maior seja atendido, ou seja, prevenir ou mesmo remediar

66
COIMBRA, J . R. Feij. Direito Previdencirio Brasileiro. 6 Ed. Adaptada
Constituio de 1988 e s Leis ns 8.212 e 8.213/91. Edies Trabalhistas: Rio de
J aneiro, 1996. p. 65.
67
BALERA, Wagner. Noes preliminares de Direito Previdencirio. So Paulo:
Quartier Latin, 2004. p. 73.
68
idem. p. 70.
56
situaes de necessidades de carter social dos componentes da
sociedade.
isso que se pode aduzir das palavras de Marcelo Leonardo
Tavares que sobre os objetivos da Seguridade Social ensina:
Os objetivos da seguridade social so veiculados mediante
princpios que espraiam seus efeitos pelas trs reas de
concentrao da seguridade, informando as condutas
estatais, normativas ou administrativas, de previdncia,
assistncia e sade.
69
Assim, os princpios que regem a Seguridade Social tero a
funo de vetor, como ensina o Professor Wagner Balera ao dizer que
as diretrizes servem como linhas de resistncia num campo de
forcas, adicionando adiante que:
Tudo o que caia dentro desse campo de forcas h de ser
considerado como medida de proteo social. Tudo o que
fique de fora, ainda quando indiretamente contribua para a
soluo de situaes que os diversos eventos geram, no
pode ser rotulado como medida de seguridade social.
70
Assim, impe-se a anlise deste campo de fora formado
pelos dos princpios que regem o sistema de Seguridade Social e que
o direcionam para a plenitude de cobertura e atendimento. Para
facilitar a visualizao da diviso lgica do presente trabalho,
colaciona-se o artigo 194 da Constituio Federal do Brasil de 1988:

69
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdencirio. 9 ed., revista, ampliada e
atualizada. Rio de J aneiro: Lmen J uris, 2007. p. 2.
70
BALERA, Wagner. Noes preliminares de Direito Previdencirio. So Paulo:
Quartier Latin, 2004. p. 76.
57
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto
integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos
sade, previdncia e assistncia social.
Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da
lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes
objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s
populaes urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestao dos
benefcios e servios;
IV - irredutibilidade do valor dos benefcios;
V - eqidade na forma de participao no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;
VII - carter democrtico e descentralizado da administrao,
mediante gesto quadripartite, com participao dos
trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do
Governo nos rgos colegiados.
A sequncia dos princpios respeitar, tal qual ocorre na maioria
das obras sobre o tema, a ordem lgica dos incisos do pargrafo nico
do artigo 194 da Constituio Federal do Brasil, transcrito acima.
2.2.1 PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE DA COBERTURA E DO
ATENDIMENTO
Como primeiro vetor para toda a Seguridade Social, tem-se a
Universalidade, princpio que corolrio da prpria funo do sistema
de proteo social adotado no Brasil. Isto porque, como j se falou
anteriormente, incumbe ao Estado-providncia a maior cobertura
possvel dos riscos sociais.
58
Marcelo Leonardo Tavares enfatiza que as prestaes
decorrentes do sistema de seguridade social devem ser destinadas s
pessoas que delas necessitem, da forma mais abrangente possvel
71
.
Wagner Balera ensina que, na verdade, o princpio da
Universalidade tem dupla significao, pois numa faceta esto as
prestaes elencadas pelo sistema de Seguridade Social; em outra,
quais seriam os sujeitos protegidos pelo fornecimento de tais
prestaes.
72
Assim, completa o Professor Wagner Balera dizendo:
A universalidade da cobertura refere-se s situaes da
vida que sero protegidas. Quais sejam: todas as
contingncias que podem gerar necessidade.
J a universalidade do atendimento diz respeito aos
titulares do direito proteo social. Todas as pessoas
possuem tal direito.
73
Este entendimento denota o carter universal que deve nortear
as aes de proteo social por meio da Seguridade Social. Desta
maneira, h sempre que se considerar maior nmero possvel de
contingncias protegidas e, ainda, a totalidade de pessoas abrangidas
pelas prestaes que serviro de proteo contra as referidas
contingncias.
Corroboram ainda este pensamento Carlos Alberto Pereira de
Castro e J oo Batista Lazzari:

71
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdencirio. 9 ed., revista, ampliada e
atualizada. Rio de J aneiro: Lmen J uris, 2007. p. 2-3.
72
BALERA, Wagner. Noes preliminares de Direito Previdencirio. So Paulo:
Quartier Latin, 2004. p. 83.
73
idem. p. 83.
59
Por universalidade da cobertura entende-se que a proteo
social deve alcanar todos os eventos cuja reparao seja
premente, a fim de manter a subsistncia de quem dela
necessite. A universalidade do atendimento significa, por seu
turno, a entrega das aes, prestaes e servios de
seguridade social a todos os que necessitem, tanto em
termos de previdncia social obedecido o princpio
contributivo como no caso da sade e da assistncia
social.
74
este norte de amplitude (atendimento) e ampliao
(cobertura) da Seguridade Social que o Estado dever sempre buscar.
2.2.2 PRINCPIO DA UNIFORMIDADE E EQUIVALNCIA DOS
BENEFCIOS E SERVIOS POPULAO URBANA E RURAL
Para que se possa entender este princpio, necessrio se faz
uma breve anlise histrica do momento imediatamente posterior
promulgao da Carta Constitucional de 1988.
Ressalta Feij Coimbra que as tentativas de trazer o
trabalhador rural para o mbito da previdncia, aps os modelos
traados pelos Decretos-leis n 564 e 764 de 1966, vieram a ser
premiadas com o xito da Lei Complementar n 11, de 1971,
instituindo o sistema de amparo do PRORURAL, em molde
autrquico
75
.

74
CASTRO e LAZZARI, Carlos Alberto Pereira e J oo Batista. Manual de Direito
Previdencirio, 6
a
ed. So Paulo: LTr, 2005. p. 88-89.
75
COIMBRA, J . R. Feij. Direito Previdencirio Brasileiro. 6 Ed. Adaptada
Constituio de 1988 e s Leis ns 8.212 e 8.213/91. Edies Trabalhistas: Rio de
J aneiro, 1996. p. 40.
60
Isso porque, continua o citado autor:
(...) a Lei n 3.807, de 26/08/60, denominada Lei Orgnica da
Previdncia Social (LOPS), que proporcionou unidade de
tratamento para os chamados segurados e dependentes,
mas no unificou os organismos gestores, nem assegurou
proteo a toda populao, j que dela se mantiveram
excludos os domsticos e os trabalhadores do campo.
76
Foi no sentido de evitar novas excluses ou mesmo diferenas
de tratamento, que levariam uma nova excluso da classe rural, que
a Constituio Federal do Brasil de 1988 fez consignar expressamente
e como princpio da Seguridade Social a equivalncia entre os
trabalhadores urbanos e os rurais.
Cabe, entretanto, a indagao: o que quis dizer a CF de 1988
com uniformidade e equivalncia?
Carlos Alberto Pereira de Castro e J oo Batista Lazzari assim
se manifestam sobre o tema:
O mesmo principio j contemplado no art. 7 da Carta trata
de conferir tratamento uniforme a trabalhadores urbanos e
rurais, havendo assim idnticos benefcios e servios
(uniformidade), para os mesmos eventos cobertos pelo
sistema (equivalncia). Tal princpio no significa, contudo,
que haver idntico valor para os benefcios, j que
equivalncia no significa igualdade.
77
Sobre o mesmo princpio, Fbio Zambitte Ibrahim conclui:

76
COIMBRA, J . R. Feij. Direito Previdencirio Brasileiro. 6 Ed. Adaptada
Constituio de 1988 e s Leis ns 8.212 e 8.213/91. Edies Trabalhistas: Rio de
J aneiro, 1996. p. 39-40.
77
CASTRO e LAZZARI, Carlos Alberto Pereira e J oo Batista. Manual de Direito
Previdencirio, 6
a
ed. So Paulo: LTr, 2005. p. 89.
61
Dessa forma, algumas distines no custeio e nos benefcios
entre urbanos e rurais so possveis, desde que sejam
justificveis perante a isonomia material, e igualmente
razoveis, sem nenhuma espcie de privilegio para qualquer
dos lados.
78
O que se nota no presente princpio no a busca pela
igualdade formal, mas pela material, onde se tem diferenciaes para
que se atenda s peculiaridades de cada caso, tratando-se
desigualmente os desiguais na consecuo da justia social.
2.2.3 PRINCPIO DA SELETIVIDADE E DISTRIBUTIVIDADE NA
PRESTAO DOS BENEFCIOS E SERVIOS
Os princpios da seguridade social zelam sobremaneira pela
busca do atendimento pleno a todos os cidados. Isso porque, se no
houver segurana, no h paz social, o que cercear os iderios de
justia social e bem estar social, base do Estado Social de Direito.
Esses iderios, entretanto, obviamente esbarram nas situaes
financeiras nas quais os diversos Estados se enquadram e enfrentam.
neste contexto que se faz importante o princpio da seletividade e da
distributividade das prestaes. Marcelo Leonardo Tavares afirma,
neste sentido que:
A seletividade um objetivo de contraposio ao da
universalidade. Um ameniza o outro. Enquanto,

78
IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de direito previdencirio. - 5. ed. - Rio de
J aneiro: Impetus, 2005. p. 54.
62
objetivamente, a universalidade determina que o Estado
procure proteger o homem da maior gama possveis de
riscos, a seletividade possibilita a ponderao dos critrios
de atendimento pela necessidade, dando vantagem aos mais
carentes.
79
Observe-se, porm, que a Constituio Federal traz em seu
bojo alguns servios que representam o mnimo de proteo que
dever sempre ser respeitado, no podendo ser suprimido pelo calor
da hora.
Por seletividade, entende-se, resumidamente, o dever-poder do
Estado em selecionar os fatos jurdicos a serem abrangidos pela
Seguridade Social. Mais do que isso, a seletividade traz, ainda, o
mandamento ao qual deve o Estado sempre conhecer das
necessidades mais prementes dos cidados daquela sociedade,
naquele momento histrico. Desta forma:
O princpio da seletividade consagra um critrio distintivo
para a escolha das prestaes previdencirias
disponibilizadas (quais as contingncias sociais que sero
cobertas pelo sistema de proteo social em face de suas
possibilidades financeiras) (...)
80
Culmina-se no pensamento do professor Wagner Balera que
assim nos ensina:
A diretriz da seletividade, escrevemos alhures, permite a
realizao, pelo legislador, de legitima estimativa acerca
daquele tipo de prestaes que, em conjunto, concretizem as

79
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdencirio. 9 ed., revista, ampliada e
atualizada. Rio de J aneiro: Lmen J uris, 2007. p. 4.
80
ROCHA, Daniel Machado da. Comentrios lei de benefcios da previdncia
social. 5 ed. rev. atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora: Esmafe,
2005.
63
finalidades da Ordem Social. A regra da distributividade, por
seu turno, autoriza a escolha de prestaes que sendo
direito comum a todas as pessoas contemplam de modo
mais abrangente os que demonstrem possuir maiores
necessidades.
81
Pelas claras palavras acima citadas conclumos que a
seletividade busca entender e definir as contingncias sociais que so
mais importantes na busca das aspiraes da seguridade social.
Assim, tem-se, nas palavras do professor Wagner Balera, a
seletividade, fixando o rol de prestaes, e a distributividade,
definindo o grau de proteo devido a cada um
82
. E continua:
Assim, a diretriz em estudo funciona como referencial para a
definio do quadro de prestaes e de pessoas protegidas.
Dela depende, em ltimo termo, a flexibilidade de todo o
sistema e a capacidade (ou incapacidade) deste para
proporcionar seguridade.
83
no contexto deste princpio, tambm, que est o estado
autorizado a delimitar uma faixa protetiva, colocando os valores pagos
aos beneficirios entre um mnimo e um mximo. Elucidativa a lio
de Ildio das Neves sobre o tema, que para denotar a busca por parte
dos sistemas previdencirios de faixas de proteo (mnimo e teto
salarial), elenca quatro grandes motivos para se limitar por cima os
benefcios previdencirios: 1) razo de equidade social, impedindo
prestaes de montante demasiado alto, o que no condiz com as
caractersticas de um sistema pblico obrigatrio e com as

81
BALERA, Wagner. Noes preliminares de Direito Previdencirio. So Paulo:
Quartier Latin, 2004. p. 86.
82
Idem. p. 86.
83
Idem. p. 87.
64
necessidades sociais mdias das pessoas; 2) razo de segurana
econmica, inerente limitao de despesas que o mtodo
proporciona, o que vai de encontro com o controle e moderao de
despesas da seguridade social; 3) razo de cunho histrico, at
mesmo costumeiro, tendo em vista que esta conduta encontra-se
largamente generalizada nas legislaes mundiais; e, 4) favorece o
desenvolvimento dos regimes privados complementares (poupanas e
aplicaes financeiras variadas), que por fim, acabam surtindo efeitos
econmicos positivos.
84
Dessa maneira, tal princpio propicia aos legisladores e
governantes a adaptao do atendimento da Seguridade Social
determinadas necessidades e contingncias enfrentadas em
momentos historicamente diversos. Isso quer dizer que, pode-se, com
base neste princpio aumentar a abrangncia objetiva e subjetiva de
determinada prestao, e assim por diante.
2.2.4 PRINCPIO DA IRREDUTIBILIDADE DO VALOR DOS
BENEFCIOS
A Constituio Federal de 1988 consagra, logo em seu artigo
1, como um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil, o
valor social do trabalho e, mais adiante, em seu artigo 6, quando trata

84
NEVES, Ildio das. Direito da Segurana Social. Portugal: Coimbra Editora,
1996. p. 383.
65
dos Direitos Sociais dos trabalhadores urbanos e rurais, garante a
irredutibilidade do salrio.
nesta linha de pensamento que segue o princpio da
irredutibilidade do valor dos benefcios da seguridade social.
Ora, se os benefcios previdencirios substituem a renda do
trabalhador (salrio), quando incapacitado para o trabalho ou
aposentado, e a Carta Magna protege o salrio, nada mais lgico do
que se proteger tambm o benefcio que o substitui que, diga-se de
passagem, tem carter alimentar.
Por outro lado, existem benefcios que, primordialmente, tm o
condo de dar quele que necessite o mnimo de renda para que se
alcance o mnimo existencial. Mais do que bvio tambm que essas
verbas sejam irredutveis, j que representam um mnimo, pois, se
assim no o for, consagrar-se- uma situao em que o indivduo
viveria com valores em pecnia que no lhe garantiriam o mnimo
existencial.
O artigo 204, 4, da CRFB/88, deu conotao objetiva a este
princpio, assegurando o reajustamento dos benefcios para
preservar-lhes, em carter permanente, o valor real, conforme critrios
definidos em lei.
Neste sentido, Fbio Zambitte Ibrahim leciona:
A inflao do passado foi algo que muito prejudicou os
beneficirios da previdncia social. Sua incidncia elevada
achatou benefcios e trouxe insegurana a todos, pois
correes inferiores ao devido reduziam ainda mais os
66
benefcios, comprometendo o padro de vida do
beneficirio.
85
Essas palavras corroboram as do professor Wagner Balera que,
alm de afirmar que o princpio em comento corolrio do direito
adquirido (artigo 5, XXXVI), ressalta:
Prestao pecuniria que no pode sofrer modificao nem
em sua expresso quantitativa (valor monetrio); nem em
sua expresso qualitativa (valor real), o benefcio vinha
sofrendo drstica reduo em virtude de variadas
contingncias histricas de natureza adversa.
86
Posio tal que ecoa por toda a doutrina. Raimundo Nonato
Bezerra Cruz bem traduz o significado da tese defendida pelos
doutrinadores, ao analisar o artigo 201, 4, da Constituio Federal:
Da inteligncia desse dispositivo, conclumos que haver
manuteno do valor real garantidor das necessidades
bsicas sempre que for corrodo pela inflao. O sistema
redutor de desigualdades. Havendo progresso econmico a
comunidade ser beneficiada como um todo. Aps a
concesso do benefcio, implicar na manuteno contnua
do valor real do mesmo.
87
Resumidamente, na lio de Marcelo Leonardo Tavares este
princpio encerra a impossibilidade de reduo dos benefcios, ou
ainda, a proteo da renda em face de eventual desgaste por
decomposio inflacionria, ensejando, por conseguinte, a

85
IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de direito previdencirio. - 5. ed. - Rio de
J aneiro: Impetus, 2005. p. 55.
86
BALERA, Wagner. Noes preliminares de Direito Previdencirio. So Paulo:
Quartier Latin, 2004. p. 87-88.
87
CRUZ, Raimundo Nonato Bezerra. Penso por morte no direito positivo
brasileiro. So Paulo: Livraria Paulista, 2003. p. 45.
67
manuteno do valor real das prestaes, isto , garante seu poder
de compra
88
.
2.2.5 PRINCPIO DA EQIDADE NA FORMA DE PARTICIPAO NO
CUSTEIO
Como se asseverou outrora, a Seguridade Social , acima de
tudo, meio pelo qual se busca a distribuio da renda. Isso porque, na
busca pela justia social, quem tem mais deve repartir seu bolo para
que todos tenham, ao menos, um mnimo.
Nesse diapaso que se encaixa o princpio da eqidade na
forma de participao no custeio.
Equidade, segundo o Dicionrio Houaiss, significa apreciao,
julgamento justo, ou ainda, respeito igualdade de direito de cada
um, que independe da lei positiva, mas de um sentimento do que se
considera justo, tendo em vista as causas e as intenes, significa
tambm a virtude de quem ou do que (atitude, comportamento, fato
etc.) manifesta senso de justia, imparcialidade, respeito igualdade
de direitos.
89
Assim, j que a Seguridade Social, como forma de justia
social, representando o senso de justia, necessita de recursos para

88
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdencirio. 9 ed., revista, ampliada e
atualizada. Rio de J aneiro: Lmen J uris, 2007. p. 6.
89
http://houaiss.uol.com.br/busca.jhtm?verbete=eq%FCidade&stype=k, pgina da
internet pesquisada em agosto de 2008.
68
ser implementada como instrumento desta justia social, todos devem
contribuir.
Ficaria caracterizada, entretanto, uma situao de injustia
social, caso essa contribuio atingisse boa parte dos rendimentos
dos que poucos tm e concentrar-se-ia mais ainda a renda, caso os
mais abastados contribussem com quantia igual aos que menos tm.
Marcelo Leonardo Tavares deixa claro que este princpio:
No significa que todos os contribuintes do sistema de
seguridade pagaro tributo da mesma forma, mas sim que
deve haver igualdade de cobrana quando os financiadores
se encontrarem sob a mesma situao ftica.
90
Todos os que se enquadrarem em situaes financeiras iguais
devero, portanto, contribuir de forma igual. Alm disso, a contribuio
para o financiamento da Seguridade Social deve ser proporcional
capacidade de cada um, onerando-se mais os mais abastados e
menos os financeiramente fracos.
Sobre o assunto, Carlos Alberto Pereira de Castro e J oo
Batista Lazzari lecionam que:
Com a adoo deste princpio, busca-se garantir que aos
hipossuficientes seja garantida a proteo social, exigindo-se
dos mesmos, quando possvel, contribuio equivalente a
seu poder aquisitivo, enquanto que a contribuio
empresarial tende a ter maior importncia em termos de
valores e percentuais na receita da seguridade social, por ter
a classe empregadora maior capacidade contributiva (...)
91

90
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdencirio. 9 ed., revista, ampliada e
atualizada. Rio de J aneiro: Lmen J uris, 2007. p. 6-7.
91
CASTRO e LAZZARI, Carlos Alberto Pereira e J oo Batista. Manual de Direito
Previdencirio, 6
a
ed. So Paulo: LTr, 2005. p. 90.
69
Tais palavras encerram tambm o pensamento do professor
Wagner Balera que ressalta a importncia de se encontrar, pois, a
justa proporo entre as quotas com que cada um dos atores sociais
iro contribuir para a satisfao da seguridade social
92
.
Como princpio, esta regra dever guiar o legislador na adoo
do maior nmero possvel de alquotas contributivas, assim como
impe que ningum pode ser isento delas, em respeito ao princpio da
solidariedade. Entendimento esse corroborado por Fbio Zambitte
Ibrahim que diz:
Embora a regra seja a contribuio de todos, at em virtude
do princpio da solidariedade, seus valores no precisam ser,
necessariamente iguais. Evidentemente algumas pessoas
podem contribuir mais que outras e, por isso, as regras de
custeio devem atender para esta capacidade contributiva de
seus segurados.
93
Em termos especficos de Previdncia Social, fica evidente que,
em nenhum momento, o trabalhador ficar isento de seu compromisso
de contribuio para com o sistema, tendo em vista principalmente o
carter contributivo-compulsrio de repartio simples, no qual o
Regime Geral de Previdncia Social brasileiro baseado.

92
BALERA, Wagner. Noes preliminares de Direito Previdencirio. So Paulo:
Quartier Latin, 2004. p. 88.
93
IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de direito previdencirio. - 5. ed. - Rio de
J aneiro: Impetus, 2005. p. 56.
70
2.2.6 PRINCPIO DA DIVERSIDADE DA BASE DE FINANCIAMENTO
Como se pode perceber at aqui, a Seguridade Social trata-se,
em primeira instncia, de meio de distribuio de renda e tambm de
garantidor da paz e justia sociais.
J ustamente, por ser de interesse de todos, a contribuio para
ela dever ser feita por toda a sociedade, que , alis, sua maior
beneficiria.
Assim, buscou-se a diversificao da arrecadao para o
custeio da Seguridade Social. Neste mesmo sentido, observam Carlos
Alberto Pereira de Castro e J oo Batista Lazzari:
Estando a Seguridade Social brasileira no chamado ponto de
hibridismo entre sistema contributivo e no contributivo, o
constituinte quis estabelecer a possibilidade de que a receita
da Seguridade Social possa ser arrecadada de vrias fontes
pagadoras, no ficando adstrita a trabalhadores,
empregadores e Poder Pblico.
94
Note-se ainda que a forma tripartite de financiamento
(trabalhadores, empregadores e Poder Pblico), citada acima, vem
sendo adotada pelas Constituies brasileiras desde 1934 (p. ex.
artigo 121, 1, alnea h, da Constituio de 1934 e artigo 158, XVI,
da Constituio de 1967). Acontece que, com o passar do tempo, esse

94
CASTRO e LAZZARI, Carlos Alberto Pereira e J oo Batista. Manual de Direito
Previdencirio, 6
a
ed. So Paulo: LTr, 2005. p. 90
71
esquema da contribuio trplice revelou-se insuficiente e, j de h
muito, a seguridade social exigia novas fontes de recursos
95
.
O Professor Wagner Balera assim ensina acerca da
abrangncia do princpio da diversidade da base de financiamento:
H dupla dimenso na diretriz em estudo. Tanto se pode
falar numa diversidade objetiva (atinente aos fatos sobre os
quais incidiro as contribuies) quanto numa diversidade
subjetiva (relativa a pessoas naturais ou jurdicas que
vertero contribuies).
96
Essas dimenses, a bem da verdade, estariam mais ligadas
ideia de justia social e de distribuio de renda, em que pese
consagrar uma amplitude do sistema de custeio.
De outro lado, consagrando agora a parte atuarial do sistema
ter-se-ia a diversificao da base de financiamento voltada para a
preveno e diminuio dos riscos econmicos e dos humores do
mercado, como bem assinala Fbio Zambitte Ibrahim:
Diversas fontes propiciam maior segurana ao sistema, o
qual no estaria sujeito a grandes flutuaes de arrecadao,
em virtude de algum problema em contribuio especfica.
Por este motivo, qualquer proposta de unificao das
contribuies sociais em uma nica, como se tem falado,
evidentemente inconstitucional, alm de extremamente
perigosa para a seguridade social.
97

95
BALERA, Wagner. Noes preliminares de Direito Previdencirio. So Paulo:
Quartier Latin, 2004. p. 92.
96
idem. p. 92.
97
IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de Direito Previdencirio. 13 ed. Rio de
J aneiro: Impetus, 2008. p. 56.
72
As palavras de Marcelo Leonardo Tavares encerram as idias
acima articuladas:
atravs da diversidade de financiamento e da equidade de
participao no custeio que se manifesta flagrantemente a
solidariedade gerenciada pelo Estado, pois vrios setores da
sociedade participam do esforo arrecadatrio em benefcio
das pessoas mais carentes.
98
Assim, garantindo-se a segurana do sistema e atingindo o
iderio de distribuio de renda e de meio de justia social, abriga-se
nesse princpio que, primeira vista mostra-se muito mais tcnico-
atuarial, um importante direcionamento ao legislador.
2.2.7 PRINCPIO DA DEMOCRACIA E DA DESCENTRALIZAO DA
ADMINISTRAO
A Constituio Federal Brasileira fundamenta-se nos valores
democrticos, o que se comprova de rpida leitura, pela repetio de
termos que remetem a tais valores, ou de expresses que enfatizam
tais preceitos. Em relao ao Direito Previdencirio no poderia ser
diferente, j que este faz parte do rol de Direitos e Garantias
Fundamentais deste Estado Democrtico de Direito.
Seguindo esses valores democrticos o constituinte, logo no
artigo 10 da Constituio, fez constar a garantia de participao dos

98
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdencirio. 6

ed. Rio de J aneiro:


Lumens J uris, 2005. p. 7-8.
73
trabalhadores e empregadores nos colegiados dos rgos pblicos em
que seus interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de
discusso e deliberao.
Quis mais: enfatizou tal prerrogativa ao tratar especificamente
da Seguridade Social quando, no inciso VII do artigo 194, determinou
o carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante
gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos
empregados, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados.
o que se tem nas palavras de Miguel Horvath J nior:
Informa o princpio da gesto democrtica e descentralizada
que a administrao dos negcios referentes a seguridade
social, em todos os seus nveis desde a fase de
planejamento oramentrio (a fase em que se descobre o
montante de recursos necessrios para custear todos os
benefcios e servios), passando pela aplicao destes
recursos, chegando at o acompanhamento dos programas
deve contar com a efetiva participao dos empregados,
empregadores, aposentados e do Governo.
99
Observe-se ainda que ao definir o princpio em comento, Miguel
Horvath J nior ressalta que a participao de todos os componentes
(empregados, empregadores, aposentados e Governo) nas decises
deva acontecer de forma efetiva, o que induz idia de paridade de
votos, isto , para que seja efetiva tal participao, no poder
qualquer uma das quatro bases ser mais forte do que as outras.
Assim, a influncia ser proporcionalmente igual e teoricamente
efetiva.

99
J UNIOR, Miguel Horvath. Direito Previdencirio. 4 ed. So Paulo: Quartier
Latin, 2004. p. 70.
74
Alis, neste sentido que o ilustre professor Wagner Balera
leciona de forma contundente:
Somente com a efetiva participao dos interessados, os
conflitos sero resolvidos. Cabe aos trabalhadores, aos
empregadores e aos aposentados e ao Estado erigir o
instrumental com que iro lutar contra os males gigantes
que a questo social desvela. E, o futuro de cada um,
depende do ajustamento dos recursos disponveis a
adequadas medidas de proteo.
100
Em suma, sendo o Ordenamento Social uma questo de
interesse de toda a sociedade e sendo esta sociedade organizada sob
a gide de um Estado Democrtico de Direito, obviamente que os
rgos colegiados que gerem tal ordenamento devem ser compostos
por representantes de todos os setores atingidos pelo ordenamento.

100
BALERA, Wagner. Noes preliminares de Direito Previdencirio. So Paulo:
Quartier Latin, 2004. p. 94.
75
3 DA NORMA JURDICA
3.1 INTRODUO
Firma-se o presente captulo no entendimento de conceituao
da norma jurdica, tendo em vista sua total importncia quando da
abordagem do tema principal deste trabalho.
Entrelaar-se-o os conceitos sempre em uma viso um tanto
quanto tributria das espcies, uma vez que, apesar de compor temas
de Direito Previdencirio, so os doutrinadores da rea tributria os
que mais se aprofundam na estrutura lgica da norma jurdica.
Passados os conceitos, ter-se-, certamente, o
desmembramento de cada fator no caso, os que se reputam mais
relevantes, dos institutos e concluir-se- pelo incentivo a novas
pesquisas no ramo, pleiteando uma renovao de conceitos.
Neste captulo haver, portanto, uma abordagem da Regra
Matriz de Incidncia das Normas, passando pelas definies mais
atinentes e abordando aspectos que a compem.
No captulo seguinte, chegar-se- ao pice do trabalho
proposto, traando consideraes sobre o Auxlio-doena,
interpretando-o conforme as melhores regras de incidncia estudadas.
bvio que no se pretende aqui esgotar o tema da Regra
Matriz de Incidncia, mas simplesmente introduzir as idias mais
correntes na doutrina para que sejam commais frequncia adotadas e
abordadas pelo pensamento previdenciarista.
76
3.2 CONCEITO BSICO DE NORMA
O estudo da norma se afigura importantssimo para qualquer
tipo de trabalho J urdico, pois so as normas, simplesmente, a
referncia quase que total da reflexo dos juristas.
Essa preocupao mostra-se antiga para Kelsen, o objeto da
cincia jurdica o estudo das normas.
101
Kelsen ainda reflete que com o termo norma quer-se significar
que algo deve-ser.
102
Com esse conceito, Kelsen nos traz a idia de determinao e
condicionamento dos seres a normas preestabelecidas.
neste sentido que Amrico Masset Lacombe leciona que
norma o sentido de um ato atravs do qual uma conduta prescrita,
permitida ou especialmente facultada, no sentido de adjudicada
competncia de algum.
103
Fica ento explcito que, atravs da norma, existe a segurana
jurdica dos submetidos a ela, ao mesmo tempo que impe a vontade
da maioria.
Lacombe, ainda neste contexto, diz que a norma expresso
da idia de que algo deve ocorrer, e ela nada diz acerca da real
conduta do destinatrio.
104

101
LACOMBE, Amrico Loureno Masset. Princpios Constitucionais Tributrios.
2 ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 4.
102
Idem. p. 4.
103
Idem. p. 4.
104
Idem. p. 4.
77
Apesar de determinao, no se sabe se o total cumprimento
da norma ser exigido, tampouco se importa a norma com tal fato.
Para Kelsen existem trs realidades: a) a norma jurdica em si,
que consiste num comando ou imperativo; b) a linguagem utilizada
pelo legislador ao editar a norma, que consiste numa formulao
hipottica; c) a metalinguagem utilizada pelo cientista do direito ao
descrever a norma, que a proposio jurdica formulada como juzo
hipottico.
O professor Paulo de Barros Carvalho analisando as idias de
Norberto Bobbio diz que:
(...) o que interessa saber, para bem qualificar a proposio
prescritiva como norma jurdica, se o comportamento
previsto assume a forma de ao-tipo que deve repetir-se
tantas vezes quantas seu destinatrio se encontre na
situao descrita.
105
Pouco importando, para qualificar a norma jurdica como tal,
quem a emanou ou quem a dever cumprir.
Sobre estes aspectos Hans Kelsen concluiu que a norma seria
dupla ou complexa, composta de uma norma primria e outra
secundria.
Nesta vertente tem-se, na interpretao do professor Paulo de
Barros Carvalho sobre a teoria pura de Hans Kelsen, que a norma
secundria configura to-s um expediente tcnico para expor o

105
CARVALHO, Paulo de Barros. Teoria da Norma Tributria. 4 ed. So Paulo:
Max Limonad. p. 35.
78
Direito. Este se concentra, em essncia, na norma primaria, qual seja
aquela que descreve a providncia sancionadora da ordem jurdica
106
.
Resumindo, Amrico Lasset Lacombe pondera, ainda, que
como juzo hipottico, a norma jurdica, seja ela a norma primria que
estabelece a sano, seja a norma secundria, cujo objeto a
prestao, ter a seguinte estrutura lgica: uma hiptese qual se
imputa uma conseqncia.
107
Assim, tem-se que um antecedente, se corretamente
preenchido, desencadear um indubitvel consequente.
3.3 CONCEITO DE REGRA MATRIZ DE INCIDNCIA
Como se viu, a norma prescreve uma conduta aos seus
subalternos (um dever-ser) e, ao atender ao mandamento da norma o
indivduo pratica ou no certa ao (mundo do ser).
A estrutura bsica da norma, referida acima, leva em conta
uma hiptese, qual se associa uma conseqncia
108
.
Especificamente no que concerta ao Direito Tributrio, Geraldo
Ataliba alega:

106
CARVALHO, Paulo de Barros. Teoria da Norma Tributria. 4 ed. So Paulo:
Max Limonad. p. 41.
107
LACOMBE, Amrico Loureno Masset. Princpios Constitucionais Tributrios. 2
ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 21-22.
108
CARVALHO, Paulo de Barros. Teoria da Norma Tributria. 4 ed. So Paulo:
Max Limonad. p. 48.
79
Direito tributrio objetivo o conjunto de normas jurdicas
que regula a tributao, entendendo-se por tributao a ao
estatal de tributar (isto , de exigir tributos).
109
Ressalta, entretanto, o referido doutrinador que:
A estrutura de todas as normas de direito tributrio idntica
das demais normas jurdicas, sendo passveis de igual
tratamento tcnico.
Assim, resta claro que, apesar do tratamento por vezes
especfico ao Direito Tributrio, a Estrutura Lgica estudada pode ser
estendida a qualquer tipo de incidncia da lei, ao mundo real.
Aps a definio do conjunto das normas, adentrando no
mago da questo singular normativa Geraldo Ataliba ainda diz:
H um tipo de norma que forma o centro do direito tributrio,
em torno da qual todo ele se estrutura: a que contm a
descrio do fato a que se imputa o comando entregue a
importncia x de dinheiro ao estado.
110
Paulo de Barros Carvalho, brilhantemente aborda o tema e
assim se manifesta:
A norma tributria em sentido estrito, reiteramos, a que
define a incidncia fiscal. Sua construo obra do cientista
do Direito e se apresenta, de final, com a compostura prpria
dos juzos hipottico-condicionais.
111

109
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de Incidncia Tributria. 6. Ed. So Paulo:
Malheiros, 2005. p. 51.
110
idem. p. 52.
111
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. 20

ed. So Paulo:
Saraiva, 2008. p. 260.
80
Neste contexto, pode-se concluir que a Regra Matriz de
Incidncia aquela que ordena certa atitude de dever-ser ao sujeito
passivo da relao, imputando certa conduta que, se atendida, adentra
ao mundo do ser (mundo real ftico).
Daniel Pulino resume a ideia aqui ponderada afirmando:
H, portanto, um esquema lgico, abstrato de
compreendermos o fenmeno jurdico, que consiste em
apreend-lo a partir das relaes jurdicas previstas, em
normas de Direito, como conseqncias que se devem
seguir a partir da deteco de determinados fatos nelas
descritos hipoteticamente, e que por meio daquelas
conseqncias sero regulados.
112
Conclumos com as palavras do ilustre professor Paulo de
Barros Carvalho, que relata a necessidade de um aprofundamento na
Regra Matriz de Incidncia dizendo:
Assim, para obter-se o vulto abstrato da regra-matriz mister
isolar as proposies em si, como formas de estrutura
sinttica.
113
o que se prope a fazer adiante, analisando os isolados
aspectos da Regra Matriz de Incidncia, sempre adaptando o estudo
ao Direito Previdencirio, em que pese se utilize basicamente de uma
doutrina eminentemente tributarista.

112
PULINO, Daniel. A Aposentadoria por Invalidez no Direito Positivo Brasileiro.
So Paulo: LTr, 2001. p. 26.
113
CARVALHO, Paulo de Barros. Teoria da Norma Tributria. 4

ed. So Paulo:
Max Limonad, 2002. p. 242.
81
3.3.1 A ESQUEMATIZAO DA REGRA MATRIZ DE INCIDNCIA
Depois de analisados os conceitos, passa-se ao
aprofundamento dos temas propostos, iniciando por sua
esquematizao e, posteriormente, seu desmembramento.
Seguir-se-, para uma melhor esquematizao deste tema em
especfico, basicamente, as teorias do Ilustre Professor Geraldo
Ataliba e do Eminente Dr. Paulo de Barros Carvalho.
Como j se salientou quando da abordagem do conceito do
instituto em apreo, a Regra Matriz de Incidncia resume-se na
frma, no modelo que deve ser totalmente atendido para que, neste
caso, a norma possa ter validade e ser plenamente atendida e
entendida.
Assim, se no se conseguir encaixar cada elemento da lei
dentro deste molde chamado Regra Matriz de Incidncia, ou seja, se
no atendida a estrutura lgica que enfatiza tal regra, ter-se- uma
norma cheia de vcios, sem validade e ineficaz.
Para melhor entendermos tais premissas, necessrio se faz que
se analisem todos os critrios trazidos pela Regra Matriz de
Incidncia, a qual teve brilhante representao pelo Professor Dr.
Paulo de Barros Carvalho
114
, como se pode verificar no diagrama que
segue, referente ao Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU:

114
CARVALHO, Paulo de Barros. Teoria da Norma Tributria. 4

ed. So Paulo:
Max Limonad, 2002. p. 242.
82
com base nesse diagrama lgico que ir se pautar o trabalho,
at para que fique mais claro.
Observe-se, entretanto, que o quadro mostra tema tributrio
que, ao longo do estudo, ser adaptado ao tema especfico do
presente trabalho.
Por ora, imprescindvel to somente a estrutura lgica da
norma e seus elementos, os quais se estudaro abaixo
pormenorizadamente.
3.3.2 HIPTESE OU DESCRITOR
A primeira diviso apresentada no diagrama em epgrafe, a
Hiptese ou Descritor que, por sua vez, desmembra-se em trs
Critrio material: ser proprietrio de
bem imvel
Critrio espacial: no permetro urbano
do Municpio de So Paulo
Critrio temporal: no dia 1 do ano civil
1. Critrio Pessoal
2. Critrio quantitativo
a) sujeito ativo: Fazenda Pblica
b) sujeito passivo: o proprietrio
do imvel
a) base de clculo: o
valor venal do bem
imvel
b) alquota: 1%
HIPTESE
(descritor)
CONSEQUNCIA
(prescritor)
83
elementos (critrios), quais sejam, os critrios material, espacial e
temporal.
Cabe, aqui, uma ressalva quanto nomenclatura. Ser
adotado, neste caso, a do Ilustre Geraldo Ataliba: Hiptese de
Incidncia.
Em primeiro lugar, a Hiptese de Incidncia no se resume
simplesmente uma subdiviso em critrios.
Indo alm dos critrios, para que se possa neles chegar, a
conceituao de Hiptese de Incidncia, nas palavras de Geraldo
Ataliba, a descrio legal de um fato: a formulao hipottica,
prvia e genrica, contida na lei, de um fato ( o espelho do fato, a
imagemconceitual de um fato; seu desenho)
115
.
Paulo de Barros Carvalho, quando doutrinando sobre o tema
versa que pouco importando o nome que se d entidade em
questo, ela h de significar, sempre, a descrio normativa de um
evento que, concretizado no nvel das realidades materiais e relatado
no antecedente de norma individual e concreta, far irromper o vnculo
abstrato que o legislador estipulou na conseqncia
116
.
Na mesma linha de raciocnio, Amrico Masset Lacombe afirma
que:
A hiptese legal (antecedente) ser assim a previso
abstrata de um fato ou uma situao (...) que podemos

115
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de Incidncia Tributria. 6. Ed. So Paulo:
Malheiros, 2005. p. 58.
116
CARVALHO, Paulo de Barros. Teoria da Norma Tributria. 4

ed. So Paulo:
Max Limonad, 2002. p. 248.
84
denominar ncleo condicionados por coordenadas de
tempo e espao.
117
Sacha Calmon Navarro Coelho, por sua vez, diz: uma vez que
dito fato venha a ocorrer no mundo fenomnico, instaura-se a
obrigao, vez que este no apenas necessrio como suficiente
118
.
Fica claro, portanto, que a Hiptese de Incidncia, ou qualquer
que seja a nomenclatura que se use, dever significar algo do mundo
abstrato, algo fora da realidade, precisamente uma hiptese, uma
suposio pela qual a imaginao antecipa o conhecimento e o
acontecimento, com o fim de explicar ou prever a possvel realizao
de um fato e deduzir-lhe as conseqncias.
119
Feitas as consideraes iniciais acerca da Hiptese de
Incidncia passar-se- anlise dos critrios que compem essa
figura do mundo no ftico.
3.3.2.1 CRITRIO MATERIAL
No critrio material existem situaes previstas legalmente e
que se afiguram como fatos necessrios para irromper a relao
obrigacional de proteo social previdenciria.

117
LACOMBE, Amrico Loureno Masset. Princpios Constitucionais Tributrios.
2 ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 21.
118
COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributrio Brasileiro. 8 ed.
Rio de J aneiro: Forense, 2005. p. 582.
119
www.uol.com.br/dicionarios
85
Assim descritas devem estar as contingncias que podem,
juntamente com outros fatores, serem protegidas pelo sistema
previdencirio.
Geraldo Ataliba, em sua brilhante obra Hiptese de Incidncia
Tributria ressalta que o Critrio Material o mais importante
aspecto, do ponto de vista funcional e operativo do conceito (de h.i.)
porque, precisamente, revela sua essncia, permitindo sua
caracterizao e individualizao, em funo de todas as hipteses de
incidncia.
120
Nesse contexto tem-se que o critrio material, como o prprio
nome diz, relaciona-se materialidade ftica que incorporar a
hiptese de incidncia, trazendo tona os fatos que faro parte da
abrangncia da proteo social a que o Estado busca.
Daniel Pulino, em sua brilhante obra A Aposentadoria por
Invalidez no Direito Positivo Brasileiro, corrobora a idia dizendo:
Com efeito, necessariamente, o critrio material da regra-
matriz de incidncia previdenciria ter que se referir a uma
contingncia social. Sem isso, no estaremos em face de
uma norma jurdica concessiva de uma prestao
verdadeiramente previdenciria, em nosso sistema
jurdico.
121
Desta forma, o critrio material fato descrito que desvela uma
contingncia social. Obviamente que por si s, no faz surgir a
obrigao estatal de proteo, mas denota a preocupao estatal na

120
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de Incidncia Tributria. 6. Ed. So Paulo:
Malheiros, 2005. P. 106.
121
PULINO, Daniel. A Aposentadoria por Invalidez no Direito Positivo Brasileiro.
So Paulo: LTr, 2001. p. 30.
86
proteo deste fato caracterizado como contingncia social relevante e
merecedora de proteo.
Ver-se- mais adiante a especfica situao do benefcio de
Auxlio-doena quanto ao critrio material, o que facilitar a
compreenso deste instituto.
3.3.2.2 CRITRIO ESPACIAL
Neste tpico ser investigado o Critrio Espacial, o aspecto de
lugar, a circunstncia de espao onde ocorre ou pode ocorrer a
hiptese, e neste sentido cabe a brilhante ponderao de Geraldo
Ataliba que assim disserta:
Designa-se por aspecto espacial a indicao de
circunstncias de lugar, contidas explcita ou implicitamente
na h.i., relevantes para a configurao do fato imponvel.
122
Continua o celebrado autor, dizendo que os fatos imponveis
como fatos concretos da vida real, inseridos no mundo fenomnico
acontecem num determinado lugar.
Daniel Pulino, todavia, assinala:
Trata-se do condicionamento, no espao, do evento descrito
no critrio material.
O que dissemos acima, no critrio temporal, tambm vale
aqui: a lei pode ou no demarcar expressamente o mbito

122
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de Incidncia Tributria. 6. Ed. So Paulo:
Malheiros, 2005. p. 104.
87
em que deva incidir a hiptese, considerando-se, quando no
haja designao especfica, que o evento descrito no critrio
material pode ocorrer em qualquer ponto do espao.
A propsito, precisamente isso o que ocorre na lei
previdenciria, que no delimita o territrio em que deva
ocorrer a materialidade.
123
Ressalte-se, portanto que, mesmo no havendo determinao
quanto ao local de acontecimento do evento, isso no retira o carter
de critrio espacial da norma, pois tal qual lio de Paulo de Barros
Carvalho existem trs vertentes classificatrias do referido critrio:
a) hiptese cujo critrio espacial faz meno a determinado
local para a ocorrncia do fato tpico;
b) hiptese em que o critrio espacial alude a reas
especficas, de tal sorte que o acontecimento apenas
ocorrer se dentro delas estiver geograficamente contido;
c) hiptese de critrio espacial bem genrico, onde todo e
qualquer fato, que suceda sob o manto da vigncia territorial
da lei instituidora, estar apto a desencadear seus efeitos
peculiares.
124
(p. 262 PBC)
Assim, pode-se observar que no h na lei previdenciria a
indicao de local para a ocorrncia do fato que ir desencadear a
relao protecional (enquadrando-se tal norma na terceira vertente
classificatria acima exposta). Basta, to somente, que haja ateno
aos elementos da filiao e/ou inscrio, dentre outros, conforme o
caso especfico.
Exemplificando: se um trabalhador devidamente filiado e
inscrito no Regime Geral de Previdncia Social, que tenha atendido

123
PULINO, Daniel. A Aposentadoria por Invalidez no Direito Positivo Brasileiro.
So Paulo: LTr, 2001. p. 37.
124
CARVALHO, Paulo de Barros. Teoria da Norma Tributria. 4

ed. So Paulo:
Max Limonad, 2002. p. 262.
88
aos prazos de carncia legalmente estabelecidos, sofrer um acidente
em outro pas, mesmo assim far jus ao benefcio de Auxlio-doena
(se for o caso) ou outro qualquer, pouco importando o local onde
ocorreu o acidente. Isso porque a lei previdenciria brasileira prezou
pela proteo dos segurados devidamente inscritos, sem lhes impor
limite espacial para o atendimento.
3.3.2.3 CRITRIO TEMPORAL
Como o prprio nome ressalta, aqui se averiguar uma
condicionante de tempo, ou seja, aqui ter de se responder a seguinte
indagao: quando que os fatos enquadrados no critrio material
ocorreram?
Este critrio para o direito previdencirio tem total relevncia,
porque a determinao temporal do evento vai demonstrar se h o
preenchimento correto da materialidade do fato, ou seja, solucionar
inmeras dvidas acerca da exata subsuno do fato norma
previdenciria.
Basicamente o marco inicial do critrio temporal o sinistro, o
acontecimento do evento socialmente protegido.
O Critrio Temporal tambm tem a ver com a adequao
temporal da norma, isto , qual norma ser aplicada caso ocorra o
evento em determinada data. Neste aspecto cabe a ressalva trazida
por Daniel Pulino:
89
Vale ressaltar que como, ordinariamente, o critrio material
das normas previdencirias compe-se de mais de um fator,
deve-se dar por acontecida a materialidade no exato instante
em que se preenche o ltimo dos eventos a descritos.
Assim, por exemplo, a lei d por ocorrido o evento velhice,
para fins de aposentadoria por idade, no dia em que o
segurado urbano completa 65 (sessenta e cinco anos de
idade), se j cumpriu a carncia prevista para o benefcio; do
contrrio, a data de ocorrncia da materialidade ser o dia
em que ele completa o nmero de contribuies exigidas a
ttulo de carncia, se esta data for posterior quela em que
ele completa a idade mnima acima referida (valer, portanto,
a data que ocorrer por ltimo).
125
exatamente face ao motivo mencionado pelo referido autor
que a lei que rege os benefcios previdencirios aquela do momento
do total preenchimento dos requisitos para o seu recebimento. Sendo
que s h a subsuno da norma ao caso concreto aps o total
preenchimento dos requisitos, delimitando-se assim o Critrio
Temporal.
3.3.3 CONSEQUENTE OU PRESCRITOR
At ento falou-se sobre as configuraes conceituais da
Hiptese de Incidncia Descritor da Regra Matriz de Incidncia.
Passa-se agora a deter-se no Consequente ou Prescritor, ou seja,
naquela pea do juzo hipottico que estipula a regulao da conduta,
prescrevendo direitos e obrigaes para as pessoas fsicas ou

125
PULINO, Daniel. A Aposentadoria por Invalidez no Direito Positivo Brasileiro.
So Paulo: LTr, 2001. p. 56.
90
jurdicas envolvidas, de alguma forma, no acontecimento do fato
jurdico.
126
O Professor Paulo de Barros Carvalho, transita entre os
assuntos, assim abordando:
Se a hiptese, funcionando como descritor, anuncia os
critrios conceptuais para o reconhecimento de um fato, o
consequente, como prescritor, nos d, tambm, critrios para
a identificao do vnculo jurdico que nasce, facultado-nos
saber quem o sujeito passivo e que satisfaz, a um s
tempo, o dever que lhe fora atribudo e o direito subjetivo de
que era titular o sujeito pretensor.
127
Assim, percebe-se que, sendo a Hiptese de Incidncia muito
mais ligada ao fato jurdico em si; no Conseqente, a ligao est
muito mais para a obrigao que se origina a partir do atendimento de
todos os aspectos descritos na lei (Norma J urdica Previdenciria, in
casu).
Alfredo Augusto Becker, seguindo nesta linha de raciocnio
escreve:
A realizao da hiptese de incidncia desencadeia
automaticamente a incidncia da regra jurdica e as
conseqncias desta incidncia so os efeitos jurdicos. O
nmero e natureza destes efeitos jurdicos consistem
precisamente nas conseqncias prescritas pela regra que
(juntamente com a hiptese de incidncia) integra a estrutura
lgica da regra jurdica.
128

126
CARVALHO, Paulo de Barros. Teoria da Norma Tributria. 4

ed. So Paulo:
Max Limonad, 2002. p. 285.
127
Idem. p. 285.
128
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributrio. 4 ed. So Paulo:
Lejus, 2002. p. 298.
91
Conforme afirma Becker, juntando-se a hiptese de incidncia e
os efeitos jurdicos previstos na conseqncia tem-se a denominada
Regra Matriz de Incidncia.
Alis, este tambm o entendimento de Daniel Pulino, que
especificamente quanto a Norma J urdica Previdenciria versa:
Por ora, tenhamos presente que nesta parte da estrutura
normativa que se encontra o mandamento, o comando
jurdico, determinando que, acontecido o fato jurdico-
previdencirio, deve seguir-se a instaurao de relao
jurdica concessiva da prestao, pela Previdncia Social, ao
beneficirio.
129
nesse contexto que se parte para a anlise pormenorizada da
consequncia da incidncia da regra jurdica.
Importante tambm posicionar os critrios que sero adiante
abordados e, para isso, cite-se Daniel Pulino que, brilhantemente,
resume:
Temos, pois, os critrios que presidiro a formao da
relao jurdica que vincular o rgo previdencirio (sujeito
passivo), ao beneficirio (sujeito ativo), impondo-se quele o
dever de conceder (eis o objeto da relao) a este a
prestao (no sentido tcnico do direito de seguridade social)
que o permitir defender-se da situao de necessidade
social ocasionada pela contingncia coberta. E, quando
tratarmos de prestao em pecnia (benefcio), tambm
neste segmento da norma que haver de estar o critrio
determinativo de seu valor (critrio quantitativo).
130

129
PULINO, Daniel. A Aposentadoria por Invalidez no Direito Positivo Brasileiro.
So Paulo: LTr, 2001. p. 38.
130
Idem. p. 38.
92
Cabe, antes de iniciarmos a anlise aprofundada do tema,
ressaltar os elementos que compem o Conseqente ou Prescritor,
quais sejam, Critrio Pessoal e Critrio Quantitativo.
3.3.3.1 CRITRIO PESSOAL
Configurados plenamente todos os elementos constantes da
Hiptese de Incidncia est desencadeada a conseqncia jurdica
imediata, instantnea e infalvel.
131
Surgem, entretanto, questes a serem esclarecidas: Sobre
quem incide a regra? Quem o sujeito passivo da relao obrigacional
que se inicia? neste momento da Regra Matriz de Incidncia
Tributria que tais indagaes so respondidas, seguindo-se de outras
determinaes acerca da obrigao tributria desencadeada.
Neste sentido Amrico Masset Lacombe introduz a idia de que
o aspecto pessoal seria uma relao entre o ncleo da hiptese de
incidncia e duas pessoas, erigidas, em virtude da ocorrncia do fato
imponvel e por fora de lei, em sujeitos da obrigao.
132
Dessa forma, tem-se concretizada a relao jurdica que define
quem ir fazer jus proteo social e quem, de outro lado, ser
compelido a efetivar essa proteo, seja por meio de servios ou, mais

131
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributrio. 4 ed. So Paulo:
Lejus, 2002. p. 307.
132
LACOMBE, Amrico Loureno Masset. Princpios Constitucionais Tributrios.
2 ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 30.
93
comumente, por meio de pagamentos pecunirios (benefcios
previdencirios).
Perceba-se que nesta relao jurdica protecional, pode-se,
sim, falar em compelir o sujeito passivo ao cumprimento de sua
obrigao, pois, neste momento, j estaro preenchidos todos os
requisitos necessrios nos critrios do antecedente normativo.
3.3.3.1.1 SUJ EITO ATIVO
Sujeito Ativo, em suma, aquele que pode exigir de outrem o
cumprimento (coercitivo) de certa obrigao, pois, conforme visto,
foram preenchidos todos os critrios do antecedente normativo ou
descritor. o credor.
Para o Direito Previdencirio os sujeitos ativos da relao
protecional so, basicamente, os segurados e os dependentes, mas
no se deve esquecer ainda de que:
(...) o credor das prestaes de previdncia social sujeito
previamente filiado ao sistema, pois, nessa espcie de
relaes jurdicas de seguridade social, no se confere
proteo, indistintamente, a quaisquer cidados em estado
de necessidade (como ocorre no regime jurdico-
assistencial).
133

133
PULINO, Daniel. A Aposentadoria por Invalidez no Direito Positivo Brasileiro.
So Paulo: LTr, 2001. p. 40.
94
Por essa razo, imperativo se faz a filiao prvia ao sistema,
fato que tem relevncia extrema para o tema deste trabalho, como
veremos em seu transcorrer.
Os artigos 11, 12 e 13 da Lei 8.213 de 1991, alm dos artigos
12, 13 e 14 da Lei 8.212 de 1991, elencam os referidos sujeitos ativos
da relao protecional os segurados. J os dependentes tm
previso no artigo 16 da mesma Lei 8.213 de 1991.
Adiante sero abordados, mesmo que de forma sumria os
citados sujeitos ativos da relao jurdico-previdenciria.
A) APONTAMENTO SOBRE OS SEGURADOS DO SISTEMA DE
PREVIDNCIA SOCIAL
Inicialmente, necessria se faz a elucidao de um conceito
bastante importante para o Direito Previdencirio: o da Filiao.
Instituto muito diverso da Inscrio.
Por Filiao deve-se entender que quem exera atividade
remunerada obrigatoriamente vinculado ao sistema previdencirio.
Esta determinao coercitiva veiculada nos artigos 201 da CFRB/88,
dentre outros. Segundo Fbio Zambitte Ibrahim a filiao :
(...) o vnculo jurdico que se estabelece entre o segurado e o
RGPS. Decorre automaticamente da atividade remunerada,
ou seja, no momento em que uma pessoa iniciar o exerccio
95
de alguma atividade remunerada, ipso facto, estar filiada
previdncia social (ver art. 5 e 9, 12 do RPS).
134
Tem filiao obrigatria ao RGPS todo aquele que exerce
atividade remunerada e, por via de consequncia, aufere renda.
Consoante isso, os filiados so conhecidos tambm como Segurados
Obrigatrios. A filiao, como dito, faz nascer a relao jurdica
previdenciria que, por sua vez, prev deveres e obrigaes aos
filiados.
No toa que os segurados esto previstos tanto na Lei de
Benefcios (Ttulo III Captulo I Dos Beneficirios), como tambm
na Lei de Custeio (Ttulo VI Captulo I Dos Contribuintes).
Os artigos 10 e 11, da Lei de Benefcios e o artigo 12 da Lei de
Custeio trazemo rol destes referidos segurados, conforme os abaixo
transcritos.
I empregados:
a) aquele que presta servio de natureza urbana ou rural
empresa, em carter no eventual, sob sua subordinao e mediante
remunerao, inclusive como diretor empregado;
b) aquele que, contratado por empresa de trabalho
temporrio, definida em legislao especfica, presta servio para
atender a necessidade transitria de substituio de pessoal regular e
permanente ou a acrscimo extraordinrio de servios de outras
empresas;
c) o brasileiro ou o estrangeiro domiciliado e contratado no
Brasil para trabalhar como empregado em sucursal ou agncia de

134
IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de Direito Previdencirio. 13 ed. Rio de
J aneiro: Impetus, 2008. p. 155.
96
empresa nacional no exterior;
d) aquele que presta servio no Brasil a misso diplomtica
ou a repartio consular de carreira estrangeira e a rgos a elas
subordinados, ou a membros dessas misses e reparties, excludos
o no-brasileiro sem residncia permanente no Brasil e o brasileiro
amparado pela legislao previdenciria do pas da respectiva misso
diplomtica ou repartio consular;
e) o brasileiro civil que trabalha para a Unio, no exterior,
em organismos oficiais brasileiros ou internacionais dos quais o Brasil
seja membro efetivo, ainda que l domiciliado e contratado, salvo se
segurado na forma da legislao vigente do pas do domiclio;
f) o brasileiro ou estrangeiro domiciliado e contratado no
Brasil para trabalhar como empregado em empresa domiciliada no
exterior, cuja maioria do capital votante pertena a empresa brasileira
de capital nacional;
g) o servidor pblico ocupante de cargo em comisso, sem
vnculo efetivo com a Unio, Autarquias, inclusive em regime especial,
e Fundaes Pblicas Federais;
h) o exercente de mandato eletivo federal, estadual ou
municipal, desde que no vinculado a regime prprio de previdncia
social;
i) o empregado de organismo oficial internacional ou
estrangeiro em funcionamento no Brasil, salvo quando coberto por
regime prprio de previdncia social;
j) o exercente de mandato eletivo federal, estadual ou
municipal, desde que no vinculado a regime prprio de previdncia
social;
97
II empregados domsticos;
III contribuintes individuais:
a) a pessoa fsica, proprietria ou no, que explora atividade
agropecuria, a qualquer ttulo, em carter permanente ou temporrio,
em rea superior a 4 (quatro) mdulos fiscais; ou, quando em rea
igual ou inferior a 4 (quatro) mdulos fiscais ou atividade pesqueira,
com auxlio de empregados ou por intermdio de prepostos; ou ainda
nas hipteses dos 9
o
e 10 deste artigo;
b) a pessoa fsica, proprietria ou no, que explora atividade de
extrao mineral - garimpo, em carter permanente ou temporrio,
diretamente ou por intermdio de prepostos, com ou sem o auxlio de
empregados, utilizados a qualquer ttulo, ainda que de forma no
contnua;
c) o ministro de confisso religiosa e o membro de instituto de
vida consagrada, de congregao ou de ordem religiosa;
d) revogado pela Lei 9.876 de 26 de novembro de 1999;
e) o brasileiro civil que trabalha no exterior para organismo
oficial internacional do qual o Brasil membro efetivo, ainda que l
domiciliado e contratado, salvo quando coberto por regime prprio de
previdncia social;
f) o titular de firma individual urbana ou rural, o diretor no
empregado e o membro de conselho de administrao de sociedade
annima, o scio solidrio, o scio de indstria, o scio gerente e o
scio cotista que recebam remunerao decorrente de seu trabalho
em empresa urbana ou rural, e o associado eleito para cargo de
direo em cooperativa, associao ou entidade de qualquer natureza
ou finalidade, bem como o sndico ou administrador eleito para exercer
98
atividade de direo condominial, desde que recebam remunerao;
g) quem presta servio de natureza urbana ou rural, em carter
eventual, a uma ou mais empresas, sem relao de emprego;
h) pessoa fsica que exerce, por conta prpria, atividade
econmica de natureza urbana, com fins lucrativos ou no;
IV trabalhadores avulsos: aqueles que prestam servio a
empresas diversas, sem nenhum vnculo empregatcio, tais servios
podem ser de natureza urbana ou rural;
V segurados especiais: que nos termos da lei seriam a
pessoa fsica residente no imvel rural ou em aglomerado urbano ou
rural prximo a ele que, individualmente ou em regime de economia
familiar, ainda que com o auxlio eventual de terceiros, na condio de:
a) produtor, seja proprietrio, usufruturio, possuidor, assentado,
parceiro ou meeiro outorgados, comodatrio ou arrendatrio rurais,
que explore atividade: 1. agropecuria em rea de at 4 (quatro)
mdulos fiscais; 2. de seringueiro ou extrativista vegetal que exera
suas atividades nos termos do inciso XII do caput do art. 2
o
da Lei n
o
9.985, de 18 de julho de 2000, e faa dessas atividades o principal
meio de vida; b) pescador artesanal ou a este assemelhado que faa
da pesca profisso habitual ou principal meio de vida; e c) cnjuge ou
companheiro, bem como filho maior de 16 (dezesseis) anos de idade
ou a este equiparado, do segurado de que tratam as alneas a e b
deste inciso, que, comprovadamente, trabalhem com o grupo familiar
respectivo. 1
o
Entende-se como regime de economia familiar a
atividade em que o trabalho dos membros da famlia indispensvel
prpria subsistncia e ao desenvolvimento socioeconmico do ncleo
99
familiar e exercido em condies de mtua dependncia e
colaborao, sem a utilizao de empregados permanentes.
Existem, porm, conforme explicitado pelos artigos 13 da Lei de
Benefcios e artigo 14 da Lei de Custeio, a figura dos Segurados
Facultativos, que nada mais so do que toda e qualquer pessoa maior
de 16 (dezesseis) anos que no esteja configurado nas listas dos
segurados obrigatrios e filie-se voluntariamente ao sistema de
previdncia. Cabe aqui a repetio da lio de Carlos A. P. de Castro
e J oo Batista Lazzari:
Conforme j mencionado, a partir de 16.12.98, a idade
mnima para filiao ao RGPS passou de 14 para 16 anos,
exceto para o caso de menor aprendiz, para o qual a idade
mnima continua a ser de 14 anos, em face da nova redao
dada ao art. 7, XXXIII, da Constituio Federal pela Emenda
Constitucional n. 20/98. Trata-se, pois, de um contra-senso
permitir o trabalho ao aprendiz a partir de 14 anos e no
permitir a filiao do mesmo ao RGPS, razo pela qual,
como j dito, entendemos cabvel a filiao facultativa a partir
dos 14 anos de idade.
135
Discusso esta que existe em virtude da discrepncia entre o
artigo 14 da Lei de Benefcios e do artigo 11 do Decreto 3.048 de 6 de
maio de 1999.
Retornando ao cerne do tpico, cabe ressaltar que o Segurado
Facultativo s ser considerado filiado/segurado aps sua Inscrio
junto ao rgo previdencirio, ao contrrio dos Segurados Obrigatrios
que tm o incio da relao jurdica previdenciria pelo simples fatos
de se configurarem conforme os artigos 10 e 11 da Lei de Benefcios e

135
CASTRO, Carlos Alberto Pereira de. Manual de direito previdencirio. 6 Ed.
So Paulo: LTr, 2005. p. 176.
100
12 da Lei de Custeio, tendo, para estes segurados, o ato de inscrio
apenas carter de formalidade.
Da o conceito da Inscrio ser tido como o ato pelo qual o
Segurado ou o Dependente dirija-se at o rgo previdencirio dando
conta de sua situao ou sua vontade, confirmando perante este os
dados necessrios para a elaborao de um cadastro.
Neste contexto, cabe lembrar que o Segurado Facultativo passa
a ser filiado apenas com pedido de Inscrio referido, bem como o
preenchimento dos requisitos legais, sendo este ato o desencadeador
da relao jurdica previdenciria.
J para os Segurados Obrigatrios, o ato de Inscrio ter um
carter meramente homologatrio de uma situao que j ocorre e
que, por si s, desencadeia a relao jurdica previdenciria.
Por fim, os dependentes, so os indivduos que, apesar, de no
contriburem para a Previdncia Social, fazem jus ao recebimento de
alguns dos benefcios por ela oferecidos, tendo em vista
principalmente a falta do segurado, tido como mantenedor daqueles.
Os exemplos de benefcios pagos diretamente aos
dependentes elucidam bem esta situao de dependncia: no caso do
auxlio-recluso, os dependentes ficam desamparados pelo segurado
tendo em vista o cumprimento de pena de priso e, na penso por
morte, pela falta definitiva do segurado.
No se tem aqui o intuito de esgotar este tema, por isso, o
estudo atm-se s generalidades dos conceitos e casos.
101
3.3.3.1.2 SUJ EITO PASSIVO
O Sujeito Passivo da relao jurdica previdenciria aquele
ente que deve cumprir a obrigao desencadeada pela Hiptese de
Incidncia Previdenciria, ou seja, deve prestar a proteo garantida,
que no caso especfico deste estudo, se afigura em pecnia paga ao
Sujeito Ativo.
O artigo 1 da Lei 8.213 de 1991 assim diz:
Art. 1 A Previdncia Social, mediante contribuio, tem por
fim assegurar aos seus beneficirios meios indispensveis
de manuteno, por motivo de incapacidade, desemprego
involuntrio, idade avanada, tempo de servio, encargos
familiares e priso ou morte daqueles de quem dependiam
economicamente.
Fica aqui evidente que, a prpria Constituio Federal de 1988,
em seu artigo 201, determina o atendimento das contingncias sociais
pela Previdncia Social quando diz que esta ser organizada sob a
forma de regime geral, de carter contributivo e de filiao obrigatria,
observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial, e
atender, nos termos da lei (...).
Assim, quem tem por fim o dever de assegurar aos seus
beneficirios meios indispensveis de manuteno a Previdncia
Social, organizada sob a forma de Regime Geral de Previdncia Social
RGPS, que no Brasil administrado por uma autarquia federal
chamada Instituto Nacional do Seguro Social INSS.
102
O Instituto Nacional do Seguro Social INSS, criado pela Lei n.
8029 de 12 de abril de 1990, hoje tem sua estrutura interna regulada
pelo Decreto n. 5.870 de 2006.
do INSS, portanto, que deve emanar o cumprimento da
obrigao previdenciria resultante do preenchimento dos critrios da
Regra Matriz de Incidncia (Previdenciria), conforme analisado
acima.
3.3.3.2 CRITRIO QUANTITATIVO
Preenchidos os critrios do antecedente, determinadas as
condies dos sujeitos, tem-se que uma prestao devida e sabe-se
quem h de cumprir tal obrigao, entretanto, somente na averiguao
do critrio quantitativo pode-se ter cincia dos valores a serem pagos
pelo sujeito passivo da obrigao previdenciria.
Observe-se ainda as palavras de Daniel Pulino:
Esclarea-se, pois, que justamente porque estamos tratando
precipuamente de benefcios - a aposentadoria por invalidez
um dos benefcios previdencirios - que podemos falar
em critrio quantitativo.
Assim, quando o objeto da conduta devida pelo rgo
previdencirio consistir na entrega de coisa que dinheiro,
numa certa soma de dinheiro, lcito referirmo-nos a um
critrio quantitativo, pelo qual a norma possibilitar a
determinao do valor do benefcio.
J quando estivermos em face das outras espcies de
prestao (servios ou utilidades), podemos falar at num
critrio objetivo, mas no propriamente em critrio
quantitativo, porque no seria til - sendo at descabido -
103
pensarmos na determinao do servio ou utilidade
previdencirias raciocinando a partir das noes de base de
clculo e alquota, que logo empregaremos para detalhar os
componentes do critrio quantitativo dos benefcios.
136
Tal qual ressalta Daniel Pulino, fica claro que o Auxlio-doena
se trata tambm de prestao pecuniria paga ao sujeito ativo
(segurado) pelo sujeito passivo (previdncia social gerida pelo INSS)
que deve ter seu valor monetrio devidamente calculado neste
momento da incidncia da regra matriz, qual seja, no Critrio
Quantitativo.
Com base nesta conceituao pode-se desmembrar em duas
vertentes o Critrio Quantitativo: base de clculo e alquota. Estas,
alis, j foram representadas quando da estrutura lgica da Regra
Matriz de Incidncia Tributria, trazida por Paulo de Barros Carvalho.
Em suma, a Base de Clculo tem o condo de definir sobre o
que incidir a alquota. Representa o montante econmico sobre o
qual ir incidir a alquota, enquanto esta tem a funo atuarial, de
equilbrio do sistema, tal qual ver-se- abaixo.
3.3.3.2.1 BASE DE CLCULO
Neste aspecto cabvel a anlise de dois institutos: o Salrio
de Contribuio e o Salrio de Benefcio.

136
PULINO, Daniel. A Aposentadoria por Invalidez no Direito Positivo Brasileiro.
So Paulo: LTr, 2001. p. 46.
104
Previdncia, segundo o dicionrio Houaiss, quer dizer:
previso do futuro; conjectura; no dicionrio Michaelis, previdncia
est definida como previso conjetural do futuro, ou seja, o ato
humano de prever e antever ou mesmo se precaver de
acontecimentos futuros que podem vir a ocorrer e afetar a prpria
subsistncia.
Pois bem, antevendo e se precavendo dos acontecimentos que
podem levar incapacidade laboral, os segurados contribuem para o
sistema a fim de resguardar-se.
preciso, contudo, definir valores. Quanto (de sacrifcio
financeiro) deve ser a contribuio para que todas estas
eventualidades possam ser atendidas? Qual o montante necessrio a
ser pago (sem devaneios atuariais) para que o contribuinte (segurado)
e seus dependentes estejam devidamente protegidos?
neste contexto que o Salrio de Contribuio se afigura como
o valor que serve de base de incidncia das alquotas das
contribuies previdencirias
137
.
Fica assim configurado o valor que ser contribudo para se
formar a relao jurdica protetiva entre os sujeitos ativos e os
passivos. Ressalte-se que o Salrio de Contribuio caracteriza o
nvel de rendimento do segurado, tendo em vista que coincide, ou ao
menos deveria coincidir, com a renda mensal auferida pelo referido
segurado.
Passando para o instituto do Salrio de Benefcio, que configura
uma mdia contributiva do segurado, ou seja, levando em

137
CASTRO e LAZZARI, Carlos Alberto Pereira e J oo Batista. Manual de Direito
Previdencirio, 6
a
ed. So Paulo: LTr, 2005. p. 217
105
considerao todos os Salrios de Contribuio, dever ser calculado
um valor que representa o quanto, em mdia, auferia por ms o
segurado (sempre lembrando que a contribuio leva em conta toda a
renda auferida pelo segurado dentro do ms).
Nesse sentido, o magistrado Marcelo Leonardo Tavares aduz:
o Salrio-de-Benefcio o valor bsico utilizado para clculo da renda
mensal dos benefcios de prestao continuada, inclusive os regidos
por normas especiais, exceto o salrio-famlia, o salrio maternidade e
os demais benefcios da legislao especial.
138
Carlos Alberto Pereira de Castro e J oo Batista Lazzari
caminhamna mesma direo ao dizer que O salrio de beneficio o
valor bsico usado para o clculo da renda mensal inicial dos
principais benefcios previdencirios de pagamento continuado
139
.
Concluindo, apesar de o Salrio de Benefcio, ao longo das
mudanas legislativas ter evoludo em seu conceito, ele nada mais
do que a forma (ditada pela lei, tal qual ordena a Constituio) de
apurao de um montante que servir de base para a aplicao da
alquota, resultando na Renda Mensal Inicial do beneficirio. Este
montante ser ou no igual ao valor do Salrio de Benefcio,
dependendo, como se ver abaixo, da alquota que ser aplicada
sobre o valor apurado.

138
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdencirio. 6

ed. Rio de J aneiro:


Lumens J uris, 2005. p. 112.
139
CASTRO e LAZZARI, Carlos Alberto Pereira e J oo Batista. Manual de Direito
Previdencirio, 6
a
ed. So Paulo: LTr, 2005. p. 439.
106
3.3.3.2.2 ALQUOTA
Qual o valor do benefcio efetivamente pago ao sujeito ativo da
relao previdenciria de proteo? Esta pergunta respondida com a
aplicao da alquota sobre a base de clculo. Vem da a importncia
extrema do instituto que agora se analisar.
Como bem assevera Paulo de Barros Carvalho, a alquota de
modo freqente, apresenta-se sob a forma percentual, mas nada
impede que aparea em termos fracionrios ou, ainda mesmo, em
dinheiro.
140
Assim, por mais das vezes, a alquota uma porcentagem
aplicada sobre a base de clculo, para a obteno da renda mensal
inicial dos benefcios.
de se ressaltar ainda que a alquota serve para ajustar o valor
monetrio devido pela previdncia, levando em conta inmeros
fatores, prezando sempre pelo equilbrio financeiro e atuarial do
sistema.
Este carter de ajuste oramentrio no pode, porm, ser
evocado para toda e qualquer reduo, sequer pode servir de
justificativa para uma reduo drstica dos benefcios, que
ocasionaria, sem dvida, uma espcie de confisco, alm de tirar o
carter de substituio de renda dos benefcios previdencirios.
Daniel Pulino, nesse diapaso disserta:

140
CARVALHO, Paulo de Barros. Teoria da Norma Tributria. 4

ed. So Paulo:
Max Limonad, 2002. p. 177.
107
A alquota deve sempre estar prevista em lei e embora ela
no seja no regime geral ditada diretamente pela
Constituio, no se deve entender que o legislador seja
absolutamente livre para fix-la, porque ela no poderia
jamais ser estipulada em patamar nfimo, extremamente
reduzido, ridculo, que levasse a determinar, conjugada
base de clculo, o valor do benefcio em montante
imprestvel para conferir aos beneficirios a proteo social
que lhe est garantida, por fora de normas da maior
compostura, em nossa Constituio.
141
Como dito, a alquota tem carter de ajuste da renda mensal
inicial. Regra geral, a alquota deve ser de 100% (cem por cento) da
base de clculo (salrio de benefcio), entretanto existem casos em
que h aplicao de porcentagem menor que os 100% (cem por
cento) citados ou mesmo maior que tal ndice.

141
PULINO, Daniel. A Aposentadoria por Invalidez no Direito Positivo Brasileiro.
So Paulo: LTr, 2001. p. 48.
108
4 DA NORMA JURDICA DO BENEFCIO DE AUXLIO-DOENA
PREVIDENCIRIO
4.1 INTRODUO
Clmax do presente trabalho, este captulo versar sobre o
benefcio de Auxlio-doena Previdencirio e ater-se- aos
delineamentos anteriormente propostos, especialmente no que
concerne Regra Matriz de Incidncia, neste caso, Previdenciria.
Talvez parea que os captulos anteriores foram
excessivamente pormenorizados, mas o intuito sempre foi chegar-se a
este momento do trabalho com a maior carga possvel de
embasamento para compreenso do tema principal, sem que seja
preciso fazer pausas longas para explicar institutos que agora sero
vistos como de total conhecimento do leitor.
Desta forma, existiro algumas ou muitas remies aos
captulos anteriores para que o raciocnio especfico do captulo
principal no tenha sua lgica interrompida para maiores explicaes
sobre algum termo, pressupondo-se j ser de total conhecimento de
todos que aqui chegaram.
neste contexto que se usar a j conhecida plataforma da
Regra Matriz de Incidncia Previdenciria, ou ainda, Norma J urdica
de Incidncia Previdenciria estudada, para saber se aplicvel ou no
ao caso concreto os ditames da norma jurdica ensejadora da
concesso do benefcio do Auxlio-doena Previdencirio.
109
Importante que se diga tambm que, no presente captulo,
discusses acerca dos aspectos e condies para aplicao ou no da
norma sero levantadas, sempre em busca de uma problematizao
para oportunizar novas discusses.
4.2 LEGISLAO E DISPOSITIVOS APLICVEIS AO BENEFCO DE
AUXLIO-DOENA PREVIDENCIRIO
De suma importncia para a manuteno do equilbrio social,
em especial nas reas relativas ao sistema produtivo industrial, o
benefcio de Auxlio-doena Previdencirio tem previso, inclusive, na
prpria Constituio Federal Brasileira de 1988.
Conforme dito acima, a CFRB/1988 trouxe a previso da
instituio do benefcio de Auxlio-doena, e o fez sistematicamente ao
falar da Previdncia Social, mais especificamente no artigo 201, logo
em seu primeiro inciso, que diz:
Art. 201. A previdncia social ser organizada sob a forma de
regime geral, de carter contributivo e de filiao obrigatria,
observados os critrios que preservem o equilbrio financeiro
e atuarial, e atender, nos termos da lei, a:
I cobertura dos eventos de doena, invalidez, morte e idade
avanada;
(...)
Com este artigo, a Constituio, de comeo, j tratou de elencar
os quatro principais riscos a serem cobertos pelo Regime Geral de
Previdncia Social brasileiro. Assim, a Constituio alou o benefcio
110
de auxlio-doena ao patamar de um dos quatro pilares da
manuteno do equilbrio social.
No que concerne a legislao infraconstitucional, o auxlio-
doena foi tratado pelos artigos de n. 59 at o de n. 63, da Lei de
Benefcios da Previdncia Social, Lei n. 8213 de 24 de julho de 1991.
Ressalte-se a regulamentao do citado benefcio no
Regulamento da Previdncia Social, Decreto n. 3048/99, que aborda
o tema em seus artigos de n. 71 a 80.
Por fim, que se conste a existncia das Instrues Normativas,
as conhecidas IN, por meio das quais o rgo gestor do Regime
Geral de Previdncia Social no Brasil, o Instituto Nacional do Seguro
Social INSS, orienta seus funcionrios e servidores sobre os
procedimentos para concesso e trata de outras providncias tambm.
4.3 HIPTESE OU DESCRITOR DA NORMA J URDICA DO
BENEFCIO DE AUXLIO-DOENA
4.3.1 CRITRIO MATERIAL
4.3.1.1 EVENTO DETERMINANTE
Como dito anteriormente, no critrio material existem situaes
previstas legalmente e que se afiguram como fatos necessrios
111
(contingncia social protegida) para irromper a relao obrigacional de
proteo social previdenciria.
No presente caso, a contingncia social protegida seria a
Doena. Tal termo pode levar a crer que somente a enfermidade
preenche este critrio, porm, a interpretao deve ser feita
extensivamente, culminando no entendimento de que as contingncias
sociais protegidas na verdade so a incapacidade laboral ou a
atividade habitual, o que se apreende da dico do artigo 59 da Lei
8213/91, observe:
Art. 59. O auxlio-doena ser devido ao segurado que,
havendo cumprido, quando for o caso, o perodo de carncia
exigido nesta Lei, ficar incapacitado para o seu trabalho
ou sua atividade habitual por mais de 15 (quinze) dias
consecutivos. (grifou-se)
Este pensamento coaduna com o do ilustre professor Fbio
Zambitte Ibrahim que assim leciona sobre o tema:
O risco coberto a incapacidade para o trabalho, oriunda de
doenas ou mesmo acidentes (o nome da prestao induz a
erro). Como o evento imprevisvel, tem-se a a sua
natureza no-programada. A doena, por si s, no garante
o benefcio o evento deflagrador a incapacidade.
142
Na verdade, o citado autor faz meno contingncia social
como Evento Determinante, referindo-se incapacidade temporria
do segurado para o seu trabalho habitual
143
.

142
IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de Direito Previdencirio. 13 ed. Rio de
J aneiro: Impetus, 2008. p. 611.
143
Idem. p. 611.
112
Por este raciocnio infere-se que para o preenchimento do
critrio material da norma jurdica previdenciria atinente ao beneficio
de Auxlio-doena, mister que haja incapacidade, seja laboral, seja
para sua atividade habitual. Surge ento a seguinte indagao:
Qualquer tipo de incapacidade preenche os requisitos do esteretipo
normativo anteriormente definido? A repostas no.
Explicitando a resposta, tem-se que a incapacidade a que alude
a norma infraconstitucional aquela total, mas provisria, passageira,
passvel de tratamento e recuperao da capacidade laborativa.
Miguel Horvath traz 3 requisitos bsicos para a concesso do
benefcio de auxlio-doena:
a) reduo total ou parcial da capacidade de trabalho;
b) necessidade de assistncia mdica e de ministrao de
meios teraputicos;
c) inexistncia de uma forma de seguro social que cubra o
mesmo evento.
144
Destarte, o que deve ser levado em conta a atividade
desempenhada pelo segurado, ou seja, a incapacidade deve ter ntima
relao com a funo exercida. Exemplificando: uma perna fraturada
certamente afetar muito mais a capacidade laborativa de um motoboy
que a capacidade laborativa de um magistrado. Um juiz conseguiria
trabalhar com uma perna fraturada sem que lhe traga maiores
complicaes, pois sua capacidade laborativa depende muito mais de
seu intelecto e de seus membros superiores (digitar sentenas,

144
J UNIOR, Miguel Horvath. Direito Previdencirio. 4 ed. So Paulo: Quartier
Latin, 2004. p. 191.
113
despachos etc.); um motoboy que depende eminentemente de seus
quatro membros para dirigir uma motocicleta.
O que a lei protege a capacidade de manter-se, de gerar
renda, de trabalhar e auferir rendimentos, por isso o deferimento
levar em conta no a doena em si, mas a incapacidade de
desempenhar seu trabalho ou atividade habitual.
Feij Coimbra, citando Vicenzo Guelli define capacidade
laborativa como: o complexo de aptides fsicas, tcnicas e morais,
que permitem realizar o trabalho, do que decorre o conceito de
capacit di guadagno, que um aspecto unilateral e finalstico da
aptido fsica do trabalhador, disposto a utilizar sua capacidade
laborativa com o propsito de obter sustento prprio e de seus
dependentes
145
.
A incapacidade para aquela atividade especfica exercida pelo
segurado pode acarretar uma situao bastante interessante: o
afastamento para percepo de auxlio-doena para determinada
atividade, mesmo que o segurado desempenhe outra, para a qual a
incapacidade no se vislumbra relevante. Explica-se, com a ajuda de
Fbio Zambitte Ibrahim:
O auxlio-doena do segurado que exercer mais de uma
atividade abrangida pela previdncia social ser devido,
mesmo no caso de incapacidade apenas para o exerccio de
uma delas, devendo a percia mdica ser conhecedora de
todas as atividades que o prprio estiver exercendo.
146

145
COIMBRA, J . R. Feij. Direito Previdencirio Brasileiro. 6 Ed. Adaptada
Constituio de 1988 e s Leis ns 8.212 e 8.213/91. Edies Trabalhistas: Rio de
J aneiro, 1996. p. 143.
146
IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de Direito Previdencirio. 13 ed. Rio de
J aneiro: Impetus, 2008. p. 616.
114
Esse entendimento decorrente da tese anteriormente exposta,
pela a qual o auxlio-doena ser devido quando ocorrer a
incapacidade do segurado para o trabalho ou sua atividade habitual de
modo que concorra (somente ou conjuntamente) para a formao da
renda do mesmo.
Cabe mencionar que mais a frente enfrentar-se- a questo
especfica quanto ao acidente do trabalho.
H caso, porm, em que no s a incapacidade na forma
como vista acima faz parte do critrio material e, por si s, este fato
(incapacidade) no redunda no preenchimento total do citado critrio.
Ainda em sede de critrio material de se consignar o fato que
chamado de carncia (H divergncia doutrinria, mas para a
maioria dos doutrinadores aqui que se localiza a carncia). Mas o
que carncia e quais suas consequncias?
4.3.1.2. CARNCIA
Dentro do tema critrio material (h divergncia quanto a esta
alocao, como dito acima), pode-se mencionar ainda um instituto h
muito utilizado na previdncia e que evidencia o rano histrico do
direito privado sobre a seguridade social. Perceba-se que ainda hoje
os seguros privados e especialmente os planos de sade privados
fazem exigncia da carncia como forma de cotizao inicial.
115
Cabe aqui consignar o conceito trazido pela Conveno nmero
102, da Organizao Internacional do Trabalho, datada de 1952 que
diz:
Art. 1 1. Para os efeitos da presente conveno:
(...)
f) o termo perodo de carncia significa seja um perodo de
cotizao, seja de emprego ou de residncia, seja uma
combinao qualquer desses perodos, segundo o que for
determinado.
147
Trata-se, portanto, de instituto que se denominou carncia e
que consagra contribuies mnimas vertidas ao RGPS para que se
possa fazer jus concesso de determinados benefcios.
Por este instituto, no haver total preenchimento do critrio
material da norma previdenciria se o segurado no houver
contribudo pelo tempo que a lei determinar que o seja.
O rano referido anteriormente tem por base que sem tais
contribuies mnimas, estaria prejudicado o equilbrio financeiro e
atuarial do sistema previdencirio. No se pode, porm, confundir o
referido equilbrio financeiro e atuarial com lucro.
Quando do incio do estudo em comento citou-se que
antigamente eram os seguros privados quem realizavam a proteo
dos segurados, acontece que, obviamente, tais seguros tambm
visavam ao lucro e por isso a importncia de se ter um pagamento
mnimo anterior fruio de alguns determinados benefcios.

147
http://www.ilo.org/public/portugue/region/ampro/brasilia/info/download/convencao1
02.pdf
116
Quando a proteo social passou das mos dos indivduos
privados para as mos mais potentes e presentes do Estado, o que se
convencionou foi o equilbrio financeiro e atuarial, o qual buscava a
independncia econmica da seguridade social, ou seja, em nenhum
momento ela deve buscar o lucro, to somente dever buscar o no
prejuzo.
Desta forma, atendendo a prpria Constituio (artigo 201) o
equilbrio financeiro e atuarial dever evitar o dficit, porm, em
hiptese alguma dever buscar o lucro ou a sobra de dinheiro.
Elucidando tal questo Fbio Zambitte Ibrahim diz:
A carncia frequentemente malcompreendida.
Naturalmente vinculada idia do equilbrio financeiro e
atuarial, mas sua ligao com este preceito meramente
contingente nada impede a existncia de um sistema
previdencirio atuarialmente equilibrado, mesmo sem
qualquer carncia.
148
Ressalte-se ainda que hoje a Seguridade Social englobadora
da sade, da assistncia social e da previdncia social, no pode
evitar o dficit frente a prestaes ou servios em que no haja
qualquer tipo de contribuio, tal qual o Benefcio Assistencial entre
outros, o que confunde um pouco o tema. Deve-se ter em mente, in
casu, somente a previdncia social.
Cabe mencionar aqui uma idia bastante interessante ventilada
por Daniel Pulino quando analisa a carncia sob o ponto de vista do
sistema de carter obrigatoriamente contributivo, dizendo:

148
IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de Direito Previdencirio. 13 ed. Rio de
J aneiro: Impetus, 2008. p. 529.
117
Trata-se de pressuposto igualmente fundamental para a
compreenso do modelo brasileiro de previdncia social, pois
a participao do sujeito protegido no custeio do sistema
possui relevncia, no mais das vezes, na prpria
determinao da existncia da relao jurdica de concesso
de prestao previdenciria - em funo, como veremos, da
exigncia de ter sido cumprido determinado perodo de
carncia - bem assim, tambm como regra geral, na
quantidade de proteo, quer dizer, no valor do benefcio
previdencirio que ser devido a cada sujeito - diante do fato
de que a base contributiva do segurado coincidir,
normalmente, com a base de clculo de seu benefcio.
149
Outro aspecto ressaltado pela doutrina tem a ver com a
cotizao inicial dos planos previdencirios, nas palavras de Wladimir
Novaes Martinez, tem-se que:
Carncia exigncia do clculo atuarial; sua origem no
histrica nem acidental. Prpria do nascimento do plano de
previdncia, este no tem, por ocasio da implantao,
condies econmicas de, imediatamente, cobrir
contingncias realizadas. No desenvolvimento do regime
securitrio continua como condio mnima de sustentao
financeira do sistema, mas ela pode ser arredada
genericamente, caso as reservas permitam.
150
Em que pese as palavras do ilustre doutrinador, ele mesmo
concorda com o fim do instituto acaso as reservas o permitam, fato
que enfraquece de certa maneira a manuteno da carncia dentro do
sistema, que, teoricamente j fez sua cotizao inicial.
Por fim, o talvez mais utilizado argumento para se defender a
manuteno do instituto da carncia no sistema previdencirio seja o

149
PULINO, Daniel. A Aposentadoria por Invalidez no Direito Positivo Brasileiro.
So Paulo: LTr, 2001. p. 17.
150
MARTINEZ, Wladimir Novaes. Princpios de direito previdencirio. 4 ed. So
Paulo: LTr, 2001.
118
da preveno contra fraudes. Isso porque, com a carncia pode-se
evitar situaes em que o indivduo ingresse no sistema apenas aps
o acometimento de uma doena incapacitante, para dele usufruir,
Fbio Zambitte Ibrahim, sobre o tema versa que:
Somente seria ainda defensvel a manuteno da carncia,
nos termos atuais, no que diz respeito ao segundo motivo,
que o controle contra fraudes. Para benefcios por
incapacidade (como o auxlio-doena e aposentadoria por
invalidez), j que so benefcios que, em geral, so mantidos
com a cotizao de grupo, razovel um mnimo contributivo
para o sistema, de modo a evitar-se que a pessoa j ingresse
beirando a incapacidade e venha a recolher as vrias
contribuies necessrias conjuntamente.
151
Antes dessa lio, porm, o autor ressalta que no h motivos
para a manuteno da carncia nos moldes atuais sob o escopo de
manter o equilbrio financeiro e atuarial do sistema, uma vez que,
segundo o autor, o custeio principal da previdncia social vem das
empresas, conjuntamente com valores retidos de empregados,
avulsos e tambm de contribuintes individuais.
152
No caso especfico do benefcio de auxlio-doena cabem
algumas consideraes.
Os benefcios acidentrios, como no caso do auxlio-doena,
so a base do pensamento de proteo social, qual seja, pr
vidncia de fatos que possam acarretar incapacidade parcial ou
permanente para o trabalho habitual.

151
IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de Direito Previdencirio. 13 ed. Rio de
J aneiro: Impetus, 2008. p. 532.
152
Idem. p. 532.
119
Dessa forma, deve-se ter em mente que dificilmente algum em
s conscincia ir prever ou mesmo planejar a prpria incapacidade: a
grande maioria dos segurados no premedita o acontecimento, mas
contribuem como forma de preveno caso tal fato ocorra. Assim, no
se pode penalizar a grande maioria para se evitar que fraudes
aconteam, existem outros modos de se prevenir contra tais fraudes e,
mesmo minimiz-las, dificilmente haver cem por cento de blindagem
do sistema contra tais atos ilegais.
Entende-se, pois, ser possvel a convivncia do sistema
previdencirio sem a existncia do instituto carncia, especialmente
nos benefcios acidentrios que, alis, perfazem os benefcios menos
previsveis ao ser humano.
Perceba-se que tal necessidade to pequena que a prpria lei
previdenciria especfica do auxlio-doena prev inmeras excees
ao instituto da carncia. Passa-se agora a anlise dos dispositivos
especficos ao tema aqui tratado, todos retirados da Lei 8.213/91:
Art. 25. A concesso das prestaes pecunirias do Regime
Geral de Previdncia Social depende dos seguintes perodos
de carncia, ressalvado o disposto no art. 26:
I - auxlio-doena e aposentadoria por invalidez: 12 (doze)
contribuies mensais;
(...)
Art. 26. Independe de carncia a concesso das seguintes
prestaes:
(...)
II - auxlio-doena e aposentadoria por invalidez nos casos
de acidente de qualquer natureza ou causa e de doena
profissional ou do trabalho, bem como nos casos de
segurado que, aps filiar-se ao Regime Geral de Previdncia
Social, for acometido de alguma das doenas e afeces
especificadas em lista elaborada pelos Ministrios da Sade
e do Trabalho e da Previdncia Social a cada trs anos, de
acordo com os critrios de estigma, deformao, mutilao,
120
deficincia, ou outro fator que lhe confira especificidade e
gravidade que meream tratamento particularizado;
(...)
Dos artigos acima expostos, pode-se entender claramente que,
a carncia para a concesso do benefcio de auxlio-doena de 12
(doze) contribuies mensais.
O que mais salta aos olhos, contudo, o inciso II do artigo 26,
que traz excees regra anteriormente posta.
Assim, a carncia ser suprimida caso a incapacidade para a
atividade habitual do segurado advenha de acidente de qualquer
natureza ou causa e de doena profissional ou do trabalho ou ainda,
se o segurado for acometido de alguma das doenas e afeces
especificadas em lista elaborada pelos Ministrios da Sade e do
Trabalho e da Previdncia Social.
Essa supresso de carncia se cala nas premissas
anteriormente levantadas, as quais evidenciamrara a programao de
um acidente de qualquer natureza que seja, para o recebimento de um
benefcio previdencirio, alm disso no h justificativa para o fato de
que importa tal carncia a quem sofra acidente apenas na premissa de
se evitar fraudes.
Cabe assinalar tambm que as doenas a que se refere o
inciso II do artigo 26 foram previstas inicialmente no mesmo diploma
legal, no artigo 151 da mesma lei. H tambm, atualmente, lista no
artigo 67 da IN/INSS/PR n 20/2007 que faz meno doenas como
Neoplasia maligna, Sindrome da Imunodeficincia Adquirida AIDS,
cardiopatia, nefropatia e hepatopatia graves, etc. Outra lista
encontrada no artigo 1 da Portaria interministerial MPAS/MS n. 2998
121
de 23 de agosto de 2001 (I - tuberculose ativa; II - hansenase;III-
alienao mental; IV- neoplasia maligna; V cegueira; VI - paralisia
irreversvel e incapacitante; VII- cardiopatia grave; VIII - doena de
Parkinson; IX - espondiloartrose anquilosante; X - nefropatia grave; XI
- estado avanado da doena de Paget (ostete deformante); XII -
sndrome da deficincia imunolgica adquirida - Aids; XIII -
contaminao por radiao, com base em concluso da medicina
especializada; e XIV - hepatopatia grave).
Finalmente, importante mencionar a regra contida no
pargrafo nico do artigo 24 da Lei 8213/91 que dispe:
Havendo perda da qualidade de segurado, as contribuies
anteriores a essa data s sero computadas para efeitos de
carncia depois que o segurado contar, a partir da nova
filiao Previdncia Social, com, no mnimo, 1/3 (um tero)
do nmero de contribuies exigidas para o cumprimento da
carncia definida para o benefcio requerido.
Assim, caso venha a perder a qualidade de segurado, no
perder as contribuies j vertidas ao sistema, desde que cumpra o
determinado no artigo citado acima.
4.3.1.3. INCAPACIDADE COMUM OU ACIDENTRIA
de suma importncia, hoje, que se vislumbre a diferena
entre as incapacidades comuns e acidentrias. Para o caso especfico
do benefcio em estudo, a importncia encontra-se na aplicao ou
122
no de peculiaridades ao caso concreto, especialmente diferenciando
segurados obrigatrios de facultativos e os reflexos do auxlio-doena
em suas esferas jurdicas. Portanto, requer-se cuidado especial neste
item, j que afetar o nascedouro ou no da prestao previdenciria.
A doutrina faz uma distino entre dois tipos de incapacidades
que nos levam a dois tipos de auxlios-doena: o acidentrio e o
comum. Antes de se adentrar nos efeitos e elementos de cada um,
cabe consignar como que se configura um e outro caso.
O auxlio-doena comum ser definido por todo aquele que no
for ocasionado por acidente ou doenas do trabalho, portanto tem uma
competncia residual.
Consignem-se as palavras de Miguel Horvath J r. quando trata
do critrio pessoal da norma referente ao auxlio-doena:
Sujeito ativo: Segurados em geral no caso de doena
genrica e acidentes de qualquer natureza. Em se tratando
de acidente de trabalho devido auxlio-doena ao segurado
especial, empregado (exceto o domstico), trabalhador
avulso e mdico residente. Em se tratando de acidente de
qualquer natureza devido o auxlio-doena ao segurado
obrigatrio e facultativo.
Como visto no caso do acidente de trabalho (que tambm pode
ser doena profissional), a configurao totalmente necessria,
tendo em vista algumas particularidades como inaplicabilidade de
carncia e tambm aplicao da estabilidade legal aps a cessao
da percepo do benefcio.
Portanto, cabe adentrar na esfera dos acidentes do trabalho e
das doenas profissionais, para que se possa capturar a figura
aplicada a cada tipo de evento determinante.
123
O acidente do trabalho (considerado neste conceito ainda a
doena profissional e a doena do trabalho), nas palavras de Marcelo
Leonardo Tavares:
o acidente que ocorre pelo exerccio do trabalho a servio
da empresa ou pelo exerccio do trabalho dos segurados
especiais, provocando leso corporal ou perturbao
funcional que cause a morte ou a perda ou reduo,
permanente ou temporria, da capacidade para o trabalho.
153
Mozart Victor Russomano sobre o tema sintetiza bem a idia no
seguinte pargrafo:
Existe evidente relao de causalidade entre o fato material
do acidente e o dano fsico ou leso que o trabalhador sofre.
Mas a essa primeira relao pospe-se uma outra relao de
causalidade: indispensvel, tambm, que o evento
detonador do dano ou leso esteja relacionado com o
trabalho, que, em ultima analise, sempre, a origem, remota
ou prxima, do acidente ou da enfermidade profissional.
154
Miguel Horvath J r., refletindo a melhor doutrina, elenca em seu
livro 3 espcies de acidente do trabalho: 1) acidente do trabalho tipo;
2) doena profissional (tecnopatia); e, 3) doena do trabalho
(mesopatia).
155
Alis, Russomano, apesar de afirmar no ser importante a
distino entre acidente do trabalho e as enfermidades profissionais,
tambm elenca diferena bsica entre esses dois tipos de acidente do

153
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdencirio. 9 ed., revista, ampliada
e atualizada. Rio de J aneiro: Lmen J uris, 2007. p. 102.
154
RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de Previdncia Social. 3

ed. Rio de
J aneiro: Revista dos Tribunais, 1988. p. 350.
155
J UNIOR, Miguel Horvath. Direito Previdencirio. 4 ed. So Paulo: Quartier
Latin, 2004. p. 249.
124
trabalho, dizendo que enquanto o acidente do trabalho fato sbito,
violento, fortuito, a enfermidade profissional apresenta-se como um
processus, mais ou menos rpido, que tende a agravar-se.
156
Desta forma, em se configurando o acidente do trabalho ou a
doena profissional, faro jus os segurados: empregado (exceto o
domstico), trabalhador avulso e o segurado especial ao recebimento
do auxlio-doena acidentrio.
No caso de acidentes de qualquer natureza que incida sobre a
capacidade de trabalho, os segurados obrigatrios e tambm os
facultativos tero direito ao recebimento do auxlio-doena, se tal
incapacidade para a atividade labora for temporria.
de se notar que, no caso do auxlio-doena acidentrio, ser
dispensada o perodo de carncia nos termos do artigo XXXXX da lei
8213/91.
Outro ponto importantssimo quanto a diferenciao que os
beneficirios do auxlio-doena acidentrio aps a cessao deste ter
direito a estabilidade laboral de 12 (doze) meses, como ordena o
artigo 118 da lei 8213/91, in verbis:
Art. 118. O segurado que sofreu acidente do trabalho tem
garantida, pelo prazo mnimo de doze meses, a manuteno
do seu contrato de trabalho na empresa, aps a cessao do
auxlio-doena acidentrio, independentemente de
percepo de auxlio-acidente.
Por fim, resumindo o tema tratado neste tpico, cabe citar a
lio de Fbio Zambitte Ibrahim:

156
RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de Previdncia Social. 3

ed. Rio de
J aneiro: Revista dos Tribunais, 1988. p. 350.
125
O valor o mesmo para ambos (91% do salrio-de-
benefcio), mas h diferenas importantes: o auxlio-doena
acidentrio sempre dispensar carncia, enquanto o comum
nem sempre (s acidentes no relacionados ao trabalho e
nas doenas de maior gravidade e extenso); s o auxlio-
doena acidentrio gera a estabilidade provisria ao
empregado; a competncia para julgamento de lides
acidentrias sempre da J ustia dos Estados (art. 129, Lei
n 8.213/91), enquanto o auxlio-doena comum compete
J ustia Federal e, por ltimo, somente os empregados,
avulsos e segurados especiais que tm direito ao auxlio-
doena acidentrio, pois somente estes so abrangidos pelo
SAT seguro de acidentes de trabalho (os demais
segurados empregados domsticos, contribuintes
individuais e facultativos sempre recebero o auxlio-doena
comum).
157
Assim, extremamente importante a diferenciao no caso
concreto de auxlio-doena acidentrio ou comum, pois as diferenas
afetaro desde a competncia jurisdicional para o julgamento das
causas referentes a eles at a efeitos trabalhistas que podem afetar ou
no o empregado.
A seguir, analisar-se- os demais critrios da regra matriz
previdenciria, a comear pelo critrio espacial.
4.3.2 CRITRIO ESPACIAL
De primeiro momento, de se relutar sobre a idia de
existncia de um aspecto espacial no sistema previdencirio brasileiro,
visto que, desde que seja segurado, ter direito percepo do

157
IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de Direito Previdencirio. 13 ed. Rio de
J aneiro: Impetus, 2008. p. 619.
126
benefcio em estudo (obviamente que preenchidos os demais
requisitos).
Ao tratar do benefcio de aposentadoria por invalidez, por
exemplo, Daniel Pulino leciona que no h elementos restritivos
indicadores da condio de espao na regra matriz em estudo, como
ocorre na generalidade dos benefcios do regime geral
158
.
Destarte, a regra : o critrio espacial existe, sendo que o
evento protegido, em regra, deve ter acontecido dentro do territrio
brasileiro.
Alis, Miguel Horvath J r, quando aborda o tema aponta que o
critrio espacial do auxlio-doena o territrio nacional. Aplica-se o
princpio da extraterritorialidade
159
.
Assimno que atine a regra matriz previdenciria, necessrio
que se entenda que o critrio espacial existe.
O que ocorre, no caso do Brasil, a aplicao de um
acontecimento denominado de extraterritorialidade, ou seja, aplicao
de uma lei fora dos limites de sua abrangncia genrica.
A prpria lei 8213/91 faz meno a situaes em que h
aplicao extraterritorial da lei, especialmente em seu artigo 11
quando ala categoria de segurados obrigatrios: c) o brasileiro ou
o estrangeiro domiciliado e contratado no Brasil para trabalhar como
empregado em sucursal ou agncia de empresa nacional no exterior;
(...) e) o brasileiro civil que trabalha para a Unio, no exterior, em
organismos oficiais brasileiros ou internacionais dos quais o Brasil seja

158
PULINO, Daniel. A Aposentadoria por Invalidez no Direito Positivo Brasileiro.
So Paulo: LTr, 2001. p. 62.
159
J UNIOR, Miguel Horvath. Direito Previdencirio. 4 ed. So Paulo: Quartier
Latin, 2004. p. 192.
127
membro efetivo, ainda que l domiciliado e contratado, salvo se
segurado na forma da legislao vigente do pas do domiclio; f) o
brasileiro ou estrangeiro domiciliado e contratado no Brasil para
trabalhar como empregado em empresa domiciliada no exterior, cuja
maioria do capital votante pertena a empresa brasileira de capital
nacional;.
Esta tendncia de se mitigar a regra da estrita territorialidade da
norma advm da tendncia mundial da globalizao, com a troca de
mo-de-obra qualificada entre os estados e atuao da massa
laborativa em diversos locais ao redor do mundo.
Por fim de se ressaltar que o critrio espacial, em verdade,
no tem uma importncia to grande quanto outros critrios, visto que
o sistema de proteo social foi criado e se preocupa com o
indivduo atingido pela contingncia, sendo essa sua primordial
funo.
4.3.3 CRITRIO TEMPORAL
Este critrio sim, de inegvel importncia para o benefcio de
auxlio-doena previdencirio.
Daniel Pulino trata do Critrio Temporal, assim resumindo:
Aqui, portanto, o critrio temporal marcar o instante a partir
do qual devido o benefcio, bem como o momento em que
ele deixa de o ser (neste caso, evidentemente, nos
128
benefcios cujo pagamento seja feito apenas durante certo
perodo).
160
Ressalva, entretanto, o citado autor que uma outra perspectiva
que diz respeito ao critrio temporal deve ser observada, levando a
cabo que a ideia dessa perspectiva conter os fatores determinativos
do momento em que se deve reputar ocorrida a materialidade da
norma previdenciria. Atente-se que no pargrafo posterior continua
dizendo que com base nos fatores aqui descritos que, geralmente,
podemos aferir a existncia, ou no, de direito adquirido.
161
Assim, o critrio material ter elemento que definir qual a lei no
tempo ser aplicvel a cada caso concreto e atente-se ao fato de que,
se houver mais de um fator para caracterizar a materialidade, o
preenchimento do ltimo que ir determinar a total completude do
critrio e, por conseguinte, a definio referida no comeo deste
pargrafo.
162
Tal entendimento foi consolidado no Supremo Tribunal Federal
pela smula 359, que versa: Ressalvada a reviso prevista em lei, os
proventos da inatividade regulam-se pela lei vigente ao tempo em que
o militar, ou o servidor civil, reuniu os requisitos necessrios.
Indagaes concernentes a tais ideias surgem para se saber
em busca de qual ou quais os critrios temporais do benefcio de
auxlio-doena: A partir de que momento devido o benefcio? A
partir de que momento deve cessar o benefcio?

160
PULINO, Daniel. A Aposentadoria por Invalidez no Direito Positivo Brasileiro.
So Paulo: LTr, 2001. p. 63.
161
Idem. p. 66.
162
Idem. p. 66.
129
Primeiramente, diga-se que h determinao expressa na
legislao de uma data (DIB data incio do benefcio) para que seja
deferido o benefcio. Alis, no artigo 59 da Lei 8.213/91 transcrito
anteriormente a meno expressa: por mais de 15 (quinze) dias
consecutivos.
neste contexto que temos a primeira determinao temporal.
Consigne-se, porm, que esta no a nica, o artigo 60 do mesmo
diploma legal, alm de ratificar o prazo referido no artigo 59, adiciona:
Art. 60. O auxlio-doena ser devido ao segurado
empregado a contar do dcimo sexto dia do afastamento da
atividade, e, no caso dos demais segurados, a contar da data
do incio da incapacidade e enquanto ele permanecer
incapaz.
Assim, o critrio temporal do 16 (dcimo sexto) dia s ser
aplicvel ao caso do segurado empregado, enquanto que, para os
outros casos, o critrio temporal definido pelo incio da incapacidade,
ou seja, a partir do momento em que a incapacidade for constatada.
Observe-se que estes marcos valem somente para aqueles que
impetram seu requerimento de concesso de benefcio at 30 (trinta)
dias do evento determinante (dcimo sexto dia e incio da
incapacidade); aps este prazo de trinta dias o critrio temporal passa
a ser outro, qual seja, a Data de Entrada do Requerimento (DER).
Desta forma, se houver requerimento somente aps 1 (um) ano dos
eventos determinantes, ser essa a data do incio do pagamento do
benefcio de auxlio-doena e no o dcimo sexto dia ou o momento
em que ocorreu a incapacidade.
130
Na verdade, quando se diz que o marco inicial do critrio
temporal seria o incio da incapacidade, fica clarividente a necessidade
de se verificar e certificar quando foi que esta incapacidade se iniciou.
Isto porque se exclui totalmente da concesso do benefcio
previdencirio aqui estudado as pessoas que j possuam
incapacidade e adentraram no sistema, logicamente, somente para
usufruir da proteo social, sem ou com muito pouca contribuio para
a mesma.
Note-se, porm, que o que se tenta evitar a entrada no
sistema de pessoas j incapazes para sua atividade habitual, no
havendo qualquer restrio a entrada no sistema de pessoa portadora
de doena, mas que ainda no lhe causou a incapacidade.
Cabem aqui os apontamentos feitos por Miguel Horvath J nior,
em sua obra Direito Previdencirio:
O exame mdico-pericial ir fixar a data do incio da doena
(DID) e a data do incio da incapacidade (DII). Estes
conceitos so importantssimos para a concesso de
benefcio em comento.
(...)
DII ou Data do Incio da Incapacidade a data aproximada
em que os sinais e sintomas se tornaram to significativos
que j impedem a continuidade da atividade laborativa.
163
Tais definies so de suma importncia, pois desta forma
pode-se evitar o fato de algum que nunca foi filiado ao sistema
previdencirio, portador de determinada doena incapacitante,
contribua por um curto perodo, almejando pouco depois, a obteno

163
J UNIOR, Miguel Horvath. Direito Previdencirio. 4 ed. So Paulo: Quartier
Latin, 2004. p. 193.
131
de benefcio. Fato que causaria evidente dano ao prprio equilbrio
financeiro e atuarial do sistema previdencirio.
Falou-se at o momento do incio da relao jurdica
previdenciria desencadeante dos pagamentos do benefcio tema e,
para encerrar esta explanao cita-se Marcelo Leonardo Tavares que,
esquematizando e sintetizando o incio do benefcio de auxlio-doena,
leciona da seguinte maneira:
A) Empregado a partir do 16 dia do afastamento ou a
partir da entrada do requerimento, quando transcorrerem
mais de trinta dias entre o afastamento e o requerimento.
Nos primeiros quinze dias, o pagamento de salrio de
responsabilidade da empresa, considerando-se o contrato
de trabalho interrompido. Se o acidentado no se afastar
do trabalho no dia do acidente, o incio dos quinze dias
ocorrer a partir do afastamento. Durante o recebimento
do auxlio-doena, o contrato considerado suspenso,
ficando licenciado o empregado.
B) Demais segurados a partir do incio da incapacidade ou
da data do requerimento, quando transcorrerem mais de
trinta dias entre o afastamento e o requerimento.
J , quanto ao fim do pagamento, o que se tem uma
indefinio temporal, que s ir terminar com o acontecimento de
quatro fatos: recuperao da capacidade, reabilitao para outra
atividade, consolidao de incapacidade parcial ou definitividade da
incapacidade.
O fato mais comum que encerra o perodo de percepo do
benefcio , certamente, a recuperao da capacidade para atividade
habitual do trabalhador.
Neste contexto de tentar se determinar o fim do pagamento da
prestao de auxlio-doena que surgiu o COPES (Cobertura
132
Previdenciria Estimada), tambm comumente chamado de alta
programada, ou ainda, por DCB (Data de Cessao do Benefcio).
Observe-se que nos termos do Decreto n 5844/2006 podero
os peritos previdencirios definir um prazo que entender suficiente
para a recuperao da capacidade para o trabalho do segurado
sendo que a partir da data final deste prazo, conhecido como DCB,
poder ser dispensada a realizao de nova percia para verificar a
real situao de sade do segurado.
A iniciativa da autarquia previdenciria, no pode ser
considerada de todo ruim, observe-se que tal instituto se devidamente
aplicado ser um instrumento bastante interessante para diminuir o
desgaste com percias quando a concesso do benefcio acidentrio
versar sobre enfermidades ou acidentes de menor complexidade,
onde haja uma possibilidade de previso quanto recuperao da
capacidade laborativa do beneficirio.
Entretanto, de se ressaltar que esta iniciativa vem sendo
muito criticada, em um artigo sobre o programa COPES, aduz o
professor Wagner Balera que:
Possivelmente graas a avanos da medicina, que ainda no
foram objeto de divulgao na literatura especializada, a
percia mdica do INSS sabe desde o primeiro dia a data
certa na qual o segurado recuperar plenamente a sua
capacidade de trabalho. E, graas a esse saber, a percia
atesta, com larga antecedncia, que a alta se dar naquele
dia.
164

164
BALERA, Wagner. Quem foi o gnio que estimou tempo de cura para
doenas? www.conjur.com.br/2006-abr-08/quem_foi_genio_estimou_tempo_cura_doencas
133
Ademais, crticas existem no sentido da formal introduo
desse instituto no ordenamento, pois, o mesmo fora previsto em um
Decreto que alterou o artigo 78 do Regulamento da Previdncia
Social.
Isto porque, retira-se o direito percepo de um benefcio
previdencirio que substitui a renda do trabalhador temporariamente
inapto para o trabalho, o que, alis constitui uma garantia
constitucional, com base em mero Decreto.
Desta forma, pense no exemplo de um segurado que tenha
fraturado uma perna, quando submetido percia do INSS lhe
deferido benefcio com prazo de 6 (seis) meses para a total
recuperao da fratura, tendo em vista todos os exames,
procedimentos e o conhecimento tcnico do perito que lhe atendeu.
Na data de cessao do benefcio (DCB) estipulada pelo perito, o
segurado no ser reavaliado, pois, j obteve sua alta por meio do
COPES. S haver reavaliao caso o segurado entenda que a leso
no esteja consolidada e necessite de mais tempo para sua
recuperao.
Para os que defendem o instituto, a previso do decreto
5844/06 no caracteriza uma deciso imutvel, visto que, caso o
segurado entenda ser o prazo insuficiente para sua recuperao,
poder solicitar realizao de nova percia mdica. Sendo que, acaso
a previso de alta esteja certa, no haver necessidade de novo
comparecimento perante a autarquia previdenciria, o que demandaria
perda de tempo por parte do segurado e de dinheiro por parte do
sistema.
134
Porm, bvio que esta deciso desestimula o segurado a
retornar ao INSS para requerer outra percia. E mais, deixa nas mos
deste mesmo segurado a incumbncia de saber se est ou no
recuperado para o trabalho.
Em que pese estar se cortando gastos com percias de
reavaliao, ao mesmo tempo, tal procedimento estaria colocando em
risco a sade do segurado.
165
por este motivo que se deve obstar o uso de DCB/COPES de
forma desarrazoada, transformando-o em um expediente comum
quando das concesses do auxlio-doena.
Ademais direito do segurado ser reavaliado e declarado
totalmente apto ou no para a sua atividade laboral, com vistas a
obedecer s garantias constitucionais de proteo social e de sade.
Cabe observar por fim que desde a introduo do COPES no
mbito das concesses de benefcios de auxlio-doena, inmeras
Aes Civis Pblicas foram interpostas pelo pas, sendo que o STJ ,
por meio dos Conflitos de Competncia (CC) nmeros 064732 e
107647, ambos suscitados pelo INSS declarou a competncia por
preveno o J uzo Federal da 14 Vara da Seo J udiciria da Bahia
para julgar as aes civis pblicas com o mesmo objeto.
Por conseguinte o juiz Eduardo Gomes Carqueja julgou
parcialmente procedente o pedido feito na ao 2005.33.00.020219-8
(julgamento que afetou todas as demais aes civis pblicas) para
determinar que o INSS, em que pese possa utilizar-se do COPES ou
DCB, deva no procedimento de concesso do benefcio de auxlio-

165
IBRAHIM, Fbio Zambitte. Curso de Direito Previdencirio. 13 ed. Rio de
J aneiro: Impetus, 2008. p. 617-618.
135
doena, inclusive aqueles decorrentes de acidente de trabalho, uma
vez apresentado pelo segurado pedido de prorrogao, mantenha o
pagamento do benefcio at o julgamento do pedido aps a realizao
de novo exame pericial. Cabe ressaltar que o INSS interps recurso
contra esta deciso no dia 29/01/2010.
Vigorando que est, portanto, esta deciso no caso do
segurado que antes da data de cessao de seu benefcio
determinado pelo perito autrquico com base no programa COPES
manifestar que se entende ainda no apto ao trabalho dever o INSS
manter o pagamento ao beneficirio at o momento do julgamento de
seu pedido de manuteno e a realizao da percia respectiva.
4.4. CONSEQUENTE OU PRESCRITOR
Pronto, preenchidos os critrios da hiptese de incidncia, h a
deflagrao da relao jurdica previdenciria.
Agora, no Consequente ou Prescritor, ver-se- quem, nesta
relao jurdica, deve cumprir a obrigao, quem tem o direito de
receb-la e tambm qual exatamente a dimenso (monetria ou
no) desta relao jurdica obrigacional.
Busca-se aqui, portanto, a configurao exata do que seriam o
critrio pessoal (sujeitos ativo e passivo) e tambm o critrio
quantitativo (o que e quanto), para que posteriormente seja
completada totalmente a relao jurdica previdenciria que foi
configurada na hiptese.
136
4.4.1. CRITRIO PESSOAL
Sem mais delongas, tendo em vista que em um aspecto geral j
foram feitas consideraes preliminares sobre o tema deste tpico,
parte-se para a anlise dos elementos do Critrio Pessoal.
4.4.1.1. SUJ EITO PASSIVO
O Instituto Nacional do Seguro Social INSS, este sempre o
sujeito passivo da relao previdenciria obrigacional, tanto do
benefcio de auxlio-doena, como dos outros benefcios do Regime
Geral de Previdncia Social RGPS.
4.4.1.2. SUJ EITO ATIVO
Como j dito anteriormente, sujeito ativo, em suma, aquele
que pode exigir de outrem o cumprimento (coercitivo) de certa
obrigao, pois, conforme visto, foram preenchidos todos os critrios
do antecedente normativo ou descritor. o credor.
In casu, os credores so, segundo Miguel Horvath J nior:
137
Segurados em geral no caso de doena genrica e acidentes
de qualquer natureza. Em se tratando de acidente de
trabalho devido auxlio-doena ao segurado especial,
empregado (exceto o domstico), trabalhador avulso e
mdico residente. Em se tratando de acidente de qualquer
natureza devido auxlio-doena ao segurado obrigatrio e
facultativo.
166
Fica evidente que, far jus ao benefcio de auxlio-doena o
acidentado ou doente que preencher os outros critrios da regra
matriz, mas que, acima de tudo, possua qualidade de segurado.
Nas palavras de Daniel Pulino trata-se do titular do direito
subjetivo prestao previdenciria. Alis, como bem ressalta o
citado autor:
Convm dizer que o plo ativo da relao jurdico-
previdenciria concessiva de prestao ser sempre
ocupado por pessoa fsica (observe-se, alis, que essa
condio consta expressamente do art. 11, caput da Lei n.
8.213/91).
Consigne-se tambm, que esta considerao vlida e
aplicvel a todos os benefcios do RGPS.
Adiante sero abordados os elementos do critrio quantitativo
referente especificamente ao benefcio de auxlio-doena.

166
J UNIOR, Miguel Horvath. Direito Previdencirio. 4 ed. So Paulo: Quartier
Latin, 2004. p. 192.
138
4.4.2 CRITRIO QUANTITATIVO
4.4.2.1 BASE DE CLCULO
A base de clculo para este benefcio segue a linha geral dos
benefcios de prestao continuada, isto , leva em considerao o
salrio de benefcio do segurado.
Entraro, portanto, nesta seara as regras gerais para clculos
dos benefcios, especialmente nos mandamentos dos artigos 28 e
seguintes da Lei 8.213/91:
Art. 28. O valor do benefcio de prestao continuada,
inclusive o regido por norma especial e o decorrente de
acidente de trabalho, exceto o salrio-famlia e o salrio-
maternidade, ser calculado com base no salrio-de-
benefcio.
Art. 29 O salrio-de-benefcio consiste:
(...)
II para os benefcios de que tratam as alneas a, d, e e h do
inciso I do art. 18, na mdia aritmtica simples dos maiores
salrios-de-contribuio correspondente a oitenta por cento
de todo o perodo contributivo.
Art. 33. A renda mensal do benefcio de prestao
continuada que substituir o salrio-de-contribuio ou o
rendimento do trabalho do segurado no ter valor inferior ao
do salrio-mnimo, nem superior ao do limite mximo do
salrio-de-contribuio, ressalvado o disposto no art. 45
desta lei.
Art. 34. No clculo do valor da renda mensal do benefcio,
inclusive decorrente de acidente de trabalho, sero
computados:
139
I para o segurado empregado e trabalhador avulso, os
salrios-de-contribuio referentes aos meses de
contribuies devidas, ainda que no recolhidas pela
empresa, sem prejuzo da respectiva cobrana e da
aplicao das penalidades cabveis;
(...)
III para os demais segurados, os salrios-de-contribuio
referentes aos meses de contribuio efetivamente
recolhidas.
Cabe aqui, anotar que o auxlio-doena encontra-se previsto
tambm no artigo 18, alnea d, da Lei 8.213/91. Mais uma anotao
importante que se deve fazer o fato de a lei no ter previsto a
aplicao do fator previdencirio para os benefcios do inciso II do
artigo 29 da citada lei.
De qualquer forma, o que se pode notar que, ao tentarmos
fazer a subsuno da norma ao caso concreto, o salrio de benefcio
ser a base de clculo do auxlio-doena.
Informao esta insuficiente para se efetivar o pagamento do
benefcio, faltando ainda a aplicao da alquota para que a renda
mensal inicial possa ser definida.
Cabe aqui a repetio da idia que declara ser a Base de
Clculo o condo para definir sobre o que incidir a alquota, ou seja,
representa o montante econmico sobre o qual ir incidir a alquota,
enquanto esta tem a funo atuarial de equilbrio do sistema, tal qual
ficar melhor demonstrado abaixo.
140
4.4.2.2. ALQUOTA
Qual o valor do benefcio efetivamente pago ao sujeito ativo da
relao previdenciria de proteo? Esta pergunta respondida com a
aplicao da alquota sobre a base de clculo. Vem da a importncia
extrema do instituto que agora se analisar no genericamente, mas
tomando em conta as regras atinentes, especialmente, ao benefcio de
auxlio-doena.
A alquota, como j dito, sempre ser prevista por lei, sendo
vedado o confisco por meio de alquotas que levem o valor do
benefcio ao estado de incuo para o fim que lhe cabvel.
Normalmente a alquota se apresenta como uma porcentagem,
e no diferente neste benefcio que tem a regra insculpida no artigo
61 da lei 8.213/91:
Art. 61. O auxlio-doena, inclusive o decorrente de acidente
de trabalho, consistir numa renda mensal correspondente a
91% (noventa e um por cento) do salrio-de-benefcio,
observado o disposto na Seo III, especialmente no art. 33
desta Lei.
Ora, a Lei dos Benefcios do Regime Geral de Previdncia
clara e direta: a alquota no caso do benefcio de auxlio-doena de
91% (noventa e um por cento) do salrio de benefcio.
Miguel Horvath J nior, sobre o tema indaga o porqu da
alquota ser de 91% e no 100% como na maioria dos benefcios
previdencirios e, em seguida, responde:
141
Em virtude de uma presuno de desconto da contribuio
previdenciria a cardo do empregado que varia de 8 a 11%.
Para compensar o fato de que durante o recebimento do
auxlio-doena o segurado no efetiva contribuies para o
sistema.
167
Acrescente-se aqui que as alquotas de desconto referidas pelo
citado autor so determinadas pelo artigo 20 da Lei 8.212/91,
conhecida como Lei de Custeio da Seguridade Social, que hoje so de
8, 9 e 11%.
Seu texto original, entretanto, trazia alquotas de desconto da
contribuio previdenciria nas razes de 8, 9 e 10%.
Consequentemente, o legislador baseou-se pela mdia das
contribuies para se alcanar o valor de 91% do salrio de benefcio
para o auxlio-doena.
Conclui-se, portanto, que a renda mensal inicial do benefcio de
auxlio-doena ser o salrio de benefcio (mdia aritmtica simples
dos maiores salrios-de-contribuio correspondentes a oitenta por
cento de todo o perodo contributivo) do segurado multiplicado pela
alquota de 91% (noventa e um por cento).
Verifique-se, por fim, que no h previso de incidncia do fator
previdencirio (artigo 29, 7 da Lei 8.213/91) sobre o clculo da
Renda Mensal Inicial RMI do benefcio de auxlio-doena.

167
J UNIOR, Miguel Horvath. Direito Previdencirio. 4 ed. So Paulo: Quartier
Latin, 2004. p. 192.
142
CONCLUSO
Historicamente, os sistemas de proteo buscamresguardar o
direito de bem estar da coletividade, no tocante aos benefcios
previdencirios, alm de buscar-se tambm a proteo de percepo
de rendimentos ou, mais profundamente, a capacidade laborativa de
cada indivduo.
Pelo visto, a evoluo histrica caminhou e caminha no sentido
de ampliao e renovao deste rol de protees.
Assim, como visto, necessidades que eram imaginveis nos
primrdios dos sistemas protetivos sociais, hoje figuram como
imprescindveis para a manuteno do equilbrio e da paz social em
um Estado Democrtico de Bem Estar Social.
Seguramente, o valor do trabalho, constitucionalmente
protegido, tem ampla ascendncia sobre este equilbrio, e por isso
mesmo, deve ter uma ampla e rpida evoluo, buscando sempre as
respostas mais rpidas para os sinistros, que levam a massa
produtiva a ficar afastada de suas atividades laborais habituais.
Mais adiante ainda, aps verificados os eventos que devem ter
resposta protetiva do Estado, cabe ao examinador do Direito fazer a
ideal subsuno da norma ao caso concreto, tomando por conta,
sempre, os princpios norteadores de um sistema to amplo como o
brasileiro.
neste sentido que o instrumento da regra matriz de incidncia
tem suma importncia e no pode nunca ser relegada ao se analisar a
norma previdenciria.
143
Este instrumento, ferramenta de interpretao do profissional
do Direito, tem o intuito de solucionar a aplicao prtica do sistema
normativo, assim como, permite a proteo do objetivo da norma,
pois, ao aplicar o direito, o estudioso dever ter em mente todos os
corolrios que regem o sistema protetivo.
A saber, a prpria Constituio Federal de 1988 quem
estabelece tais parmetros e em obedincia a este ordenamento
que dever a norma concreta ser analisada.
luz desta anlise, de fcil percepo que o sistema
protetivo, mais especificamente no mbito da previdncia social e do
benefcio de auxlio-doena aqui estudado, que deve discutir a
questo da carncia, da alta programada e outros assuntos to
polmicos trazidos no texto.
Alm disso, coadunamcom a base principiolgica e histrica
do sistema protetivo do Estado do Bem Estar, como o brasileiro, as
regras de carncia para o benefcio de auxlio-doena? E a alta
programada, pode ser aceita tomando em conta essa mesma base de
princpios?
Obviamente que no se quis esgotar a matria, mas o intuito
do presente trabalho foi alcanado, ao menos em parte, ao tratar
destes temas e propor a discusso sobre eles.
A verdade que ainda vigoram no Brasil, especialmente na
rea da Previdncia Social, afamada por sua caracterstica
deficitria, regras que buscam evitar direitos e garantias, por vezes
constitucionais, por meras Instrues Normativas ou decretos (quando
no por meras portarias).
144
Cabe ento, ao operador do Direito o papel de analisar e
contrastar situaes como estas e submeter ao crivo do Poder
J udicirio o que no entender no condizente com os princpios do
sistema protetivo, buscando pelo aprimoramento contnuo destas
relaes e pela manuteno do equilbrio social por elas buscado.
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