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Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 40 - 51, jan./jul.
2012 |

O controle democrtico no financiamento e gesto do oramento da
Seguridade Social no Brasil
*

The democratic control of the funding and management budget of Social Security in Brazil

EVILASIO SALVADOR
**

RESUMO A gesto dos recursos da Seguridade Social deveria passar integralmente pelos fundos sociais
vinculados s polticas de sade, previdncia e assistncia social, sob o comando de conselhos compostos de
forma paritria entre os representantes governamentais e no governamentais para acompanhar e fiscalizar
essas polticas sociais, o que implicaria redesenho das relaes entre Estado e sociedade, instituindo formas
de participao e controle democrtico. Apesar de avanos e das experincias diferenciadas desses
conselhos no mbito da Seguridade Social, eles esbarram em limites concretos impostos pela poltica
econmica para o controle democrtico, destacando-se dois: a existncia da Desvinculao de Recursos da
Unio, que retira recursos da Seguridade Social, e o fato de uma parcela importante da execuo
oramentria acontecer fora dos fundos pblicos da Seguridade Social.
Palavras-chave Seguridade Social. Controle democrtico. Gesto. Oramento pblico. Fundos sociais.
ABSTRACT The management of Social Security funds should go full social policies linked to health, welfare
and social assistance under the command of councils composed in equal numbers among governmental and
nongovernmental representatives to monitor and supervise these social policies. What would the redesign of
the relations between state and society, establishing forms of participation and democratic control. Despite
advances and unique experiences such boards under the Social Security, they run into limits imposed by
concrete economic policy for the democratic control, especially two: Untying the existence of the Resources
of the Union, which cut social security resources, and fact that a significant portion of the budget execution
occurs outside the security of public funds.
Keywords Social Security. Democratic control. Management. Budget public. Social funds.

*
Este artigo parte integrante da pesquisa Financiamento Tributrio da Poltica Social no ps-Real, que conta com apoio do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Tecnolgico (CNPq).
**
Economista. Mestre e doutor em Poltica Social. Professor e coordenador do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social da
Universidade de Braslia (UnB), Braslia DF, Brasil. E-mail: evilasioss@unb.br
Submetido em: maio/2012. Aprovado em: junho/2010.

O controle democrtico no financiamento e gesto do oramento da Seguridade Social no Brasil
41

Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 40 - 51, jan./jul. 2012 |

Seguridade Social uma das principais conquistas da Constituio Federal de 1988, designando
um conjunto integrado de aes do Estado e da sociedade voltadas a assegurar os direitos
relativos sade, previdncia e assistncia social. A concretizao dessa conquista social passa
pela efetivao do oramento da Seguridade Social; para tanto, um dos princpios constitucionais
estabelecidos a diversidade das bases de financiamentos, que deveriam ser constitudas por
contribuies sociais exclusivas, que seriam conduzidas para um fundo pblico redistributivo da
Seguridade Social.
A implementao dos dispositivos constitucionais para a Seguridade Social, sobretudo seu
oramento, j seria um enorme desafio em condies mais favorveis aos movimentos dos trabalhadores
e da sociedade organizada. A situao vai se tornar desfavorvel aos defensores dos direitos sociais a
partir da dcada de 1990, com a hegemonia neoliberal no Brasil.
O neoliberalismo significou uma reao conservadora de natureza claramente regressiva, na qual
se situa a contrarreforma do Estado, pois a Constituio Brasileira de 1988 indicou alguns aspectos, ainda
que mnimos, de uma estratgia de natureza social e democrtica, especialmente no captulo Ordem
Social. Ento, a partir dos anos 1990, as propostas reformistas acabam por solapar as possibilidades,
ainda que limitadas, da plena aplicao dos direitos sociais da Carta Magna. Com isso, podemos falar em
contrarreforma, iniciada com as chamadas reformas estruturais no governo Collor e aprofundadas no
governo Fernando Henrique Cardoso (BEHRING, 2003).
As contrarreformas no Brasil alteraram as relaes Estado-sociedade, particularmente no campo
das polticas sociais, esvaziando a participao democrtica da sociedade civil (SIMIONATTO; LUZA, 2011).
As contrarreformas
1
realizadas no aparelho do Estado brasileiro inseriram novas formas de gesto, com a
introduo da esfera pblica no estatal, representada pelas organizaes sem fins lucrativos e de
interesse pblico, o que, para Simionatto e Luza (2011), indica que o empresariamento e a
refilantropizao passaram a delinear as formas de enfrentamento da questo social com polticas de
privatizao e de parcerias pblico-privadas nas diferentes esferas de governo.
A ofensiva neoliberal tambm ocorreu na disputa do oramento pblico, com fundo pblico
exercendo papel determinante na reproduo geral do capital, seja por meio de subsdios, negociao de
ttulos e garantias de condies de financiamento dos investimentos empresariais, seja na transferncia
de recursos sob a forma de juros e amortizao da dvida pblica para o capital financeiro, em especial
para a classe dos rentistas (SALVADOR, 2010).
Os recursos que compem as fontes de financiamento da Seguridade Social desempenham papel
relevante na poltica econmica e social do Brasil ps-1994. Parcelas importantes da arrecadao de
receitas que deveriam ser utilizadas nessas polticas sociais, e poderiam ampliar a sua abrangncia, so
retidas pelo oramento fiscal da Unio e destinadas para o supervit primrio. No capitalismo
contemporneo, particularmente no caso brasileiro, ocorre apropriao dos fundos pblicos vinculados
Seguridade Social para valorao e acumulao do capital vinculado dvida pblica.
A principal expresso do fundo pblico na sociedade capitalista o oramento pblico, que deve
ser considerado elemento importante para compreender a poltica social, pois uma pea tcnica que vai
alm da sua estruturao contbil, refletindo a correlao de foras sociais e os interesses envolvidos na
apropriao dos recursos pblicos, bem como a definio de quem vai arcar com o nus do
financiamento dos gastos oramentrios. O dimensionamento desses gastos permite compreender e
mensurar a importncia dada a cada poltica pblica no contexto histrico da conjuntura econmica,
social e poltica vivenciada no pas. Nesse sentido, Maar (2006) defende a necessidade da disputa e do
controle popular dos fundos pblicos vinculados ao trabalho, retirando-os do alcance capitalista e
fortalecendo a luta contra o esprito privatizante.
Este artigo tem por objetivo analisar o controle democrtico no financiamento e na gesto do
oramento da Seguridade Social no Brasil, a partir da anlise dos fundos pblicos das polticas de sade,
previdncia e assistncia social, que devem ser submetidos ao controle democrtico dos conselhos
A
Evilasio Salvador
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sociais destas polticas. O artigo problematiza limites impostos pela poltica econmica nos anos de
neoliberalismo, marcados pela transio de estado de bem-estar pautado em direitos para outro que
restringe a garantia dos benefcios e servios vinculados s polticas sociais. Apesar de avanos e das
experincias diferenciadas desses conselhos no mbito da Seguridade Social, eles esbarram em limites
concretos impostos pela poltica econmica para o controle democrtico, destacando-se dois: a
existncia da Desvinculao de Recursos da Unio, que retira recursos da Seguridade Social, e o fato de
uma parcela importante da execuo oramentria acontecer fora dos fundos pblicos da Seguridade.
Para tanto foi realizado um levantamento, com senha de especialista, na base de dados do
sistema Siga Brasil, sobre planos e oramentos pblicos. O sistema desenvolvido pelo Senado rene
grande acervo de dados oramentrios em um nico site na internet. As fontes de dados disponibilizadas
no Siga Brasil referem-se execuo oramentria do governo federal feita pelo Sistema Integrado de
Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI) e pelo Sistema Integrado de Dados Oramentrios
(SIDOR), que constituem a base das informaes mensais coletadas que se relacionam com os registros
do Oramento e do Balano Geral da Unio.

Os fundos sociais e o controle democrtico
A vinculao de recursos s polticas sociais uma importante conquista da Constituio de 1988.
A dcada de 1980 foi marcada pela luta contra a ditadura e pelas reivindicaes e presses dos
trabalhadores e movimentos sociais. A convocao de uma Assembleia Constituinte, em 1986, permitiu
que diversas demandas de expanso dos direitos sociais e polticos fossem incorporadas Carta Magna.
Para que fossem efetivadas na prtica, surgiu a ideia da vinculao de receitas no oramento pblico. Por
consequncia, uma questo relevante para o controle democrtico dos recursos oramentrios da
Seguridade Social pela sociedade civil a vinculao dos recursos nos fundos das polticas do sistema,
mais especificamente: no Fundo Nacional da Sade (FNS), no Fundo do Regime Geral da Previdncia
Social (FRGPS) e no Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS).
A vinculao foi uma forma de enfrentar a tradio fiscal perversa do Brasil, na qual a aplicao
dos recursos do oramento pblico sempre priorizou a acumulao do capital, submetendo as polticas
sociais lgica econmica. No perodo da industrializao (1937-1980), por exemplo, os recursos do
fundo previdencirio foram canalizados para investimentos nas empresas estatais e na construo da
infraestrutura no pas. Vincular recursos significava, portanto, impedir essa prtica, assegurando que
parte da receita fosse obrigatoriamente destinada rea social e permitisse universalizar direitos
importantes, como os ligados sade e educao.
Os efeitos da vinculao oramentria s polticas sociais especficas asseguram os gastos
mnimos em polticas de sade e educao tambm no mbito dos municpios e dos estados. Arreteche
(2010) destaca, na gesto das polticas sociais, a existncia de dois tipos de politicas descentralizadas: a)
reguladas, nas quais a legislao e a superviso federal colocam limites na autonomia decisria dos
governos subnacionais, assegurando gastos oramentrios obrigatrios em determinadas polticas
sociais; e b) no reguladas, que so aquelas nas quais a execuo das polticas sociais est associada
autonomia das decises dos governos locais.
O corolrio da legislao ps-Constituio que pelo menos 40% das receitas municipais devem
ser alocadas nas reas de sade e educao (25% para educao e 15% para sade). Enquanto as polticas
no reguladas, ou seja, sem a vinculao de gastos e receitas, como aquelas vinculadas ao
desenvolvimento urbano (habitao e saneamento), padecem da vontade do governante na alocao
oramentria, no sendo polticas nem universais, nem regulares (ARRETCHE, 2010). Isso acontece
tambm no oramento do governo federal com as polticas sociais que dependem dos gastos
discricionrios, apresentando baixa execuo oramentria,
2
destacadamente: habitao, saneamento,
43


urbanismo e direitos da cidadania,
3
enquanto os gastos oramentrios com previdncia, assistncia
social, sade, educao e trabalho conseguem preservar a sua execuo, pois tm a maior parte dos
recursos de natureza obrigatria (SALVADOR, 2010).
Os fundos sociais foram criados para assegurar os recursos para as polticas sociais a partir das
determinaes da Constituio de 1988, cabendo a sua gesto aos conselhos de polticas sociais. Rocha
(2002) ressalta que os fundos sociais foram criados a partir da luta contra a ditadura e no processo
constituinte, para aprovao de uma legislao que, com base na Constituio Federal, assegura a
ampliao dos direitos sociais. Nesse sentido, o modelo de fundos pblicos buscado foi aquele com
conselhos de composio paritria entre os representantes governamentais e no governamentais para
acompanhar e fiscalizar polticas pblicas. Uma das crticas do autor a existncia de recursos que ficam
fora dos fundos em relao s respectivas polticas, pois, ao criar um fundo, vinculam-se receitas para a
execuo de determinados programas de trabalho.
O estudo de Raichelis (2000) destaca a resistncia dos gestores pblicos para a definio e o
repasse de recursos para a poltica de assistncia social, baseado em critrios transparentes e com
controle da sociedade civil. Alis, para a autora, a questo do oramento crucial para o Conselho
Nacional da Assistncia Social (CNAS) e sua articulao com outras esferas de poder, particularmente o
Legislativo. Boschetti (2003) destaca a relevncia do FNAS como mecanismo democrtico para o
financiamento da assistncia social e chama a ateno para o fato de recursos pulverizados destinados a
aes assistncias que no so alocados no FNAS, o que acaba dificultando e inviabilizando o
acompanhamento do seu montante e destino.
Na poltica de assistncia social, a LOAS, no seu artigo 27, interrompeu a ausncia histrica de
fundos especficos para o financiamento da assistncia social e, atendendo aos princpios de
descentralizao poltico-administrativa e de participao da sociedade (BOSCHETTI, 2003), transformou
o Fundo Nacional de Ao Comunitria (FUNAC) no Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS). Alm
disso, todo o financiamento dos benefcios, servios, programas e projetos esto estabelecidos na LOAS,
e devem ser feitos com recursos da Unio, dos estados, do DF e dos municpios, das contribuies sociais
(art. 195 da CF) e por meio de receitas que compem o FNAS.
Boschetti (2003) chama ateno para a demora na regulamentao do FNAS, pois, apesar de a
LOAS ( 2, art. 28) ter determinado 180 dias, a contar da promulgao da lei (7-12-1993), para a edio
do regulamento especfico do Fundo, a regulamentao s veio ocorrer em 25-08-1995. Portanto, com
atraso de mais de um ano, contribuindo para a postergao da prpria lei e para a procrastinao de
repasses dos recursos federais destinados a estados e municpios para a poltica de assistncia social,
situao regularizada somente a partir de 1996.
Mesmo contando com a existncia do FNAS desde 1996, foi somente no ano 2000, com a entrada
em vigor da Portaria SOF/42/99, que foi criada a funo oramentria 8 Assistncia Social no
oramento pblico brasileiro. At o exerccio financeiro de 1999, os gastos governamentais com a
assistncia social estavam alocados na funo oramentria assistncia e previdncia. Interessante
notar que o artigo 29 da LOAS determina que os recursos de responsabilidade da Unio destinados
assistncia social sero automaticamente repassados ao FNAS.
Desde 2004, cabe ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) a misso de
coordenar a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e a gesto do Fundo Nacional de Assistncia
Social, sob orientao e controle do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS). Assim, a proposta
oramentria da assistncia social, ao menos dos recursos que passam pelo FNAS, deve ser submetida ao
controle democrtico a ser exercido pelo CNAS, com representantes da sociedade civil e do governo.
A assistncia social como poltica pblica funo governamental, que passa a exigir a
delimitao de um espao pblico, com responsabilidades de todos os poderes, assim como a fixao de
metas, oramentos, programas continuados e servios de impactos sociais. Essa delimitao no
restringe o universo da assistncia a uma interveno exclusivamente estatal, conforme Raichelis (2000,
Evilasio Salvador
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p. 131), uma vez que supe a participao [...] dos segmentos organizados da sociedade civil em sua
formulao, implementao e gesto. Por implicar redistribuio do fundo pblico, exige a presena de
formas de controle social por meio da adoo de mecanismos viabilizadores da publicizao do uso e da
transferncia de recursos pblicos. Assim, para a autora, um desses mecanismos viabilizados pela LOAS
o CNAS, que incorpora a sociedade civil na definio das prioridades e na fiscalizao da execuo da
poltica de assistncia social.
O oramento do FNAS deve contar com as Polticas e Programas Anuais e Plurianuais do governo,
sendo apreciado e aprovado pelo CNAS ( 1 art. 2, Decreto 1.605/1995). As receitas do fundo so
constitudas por dotaes oramentrias da Unio, doaes e outras contribuies de pessoas fsicas e
jurdicas, aplicaes financeiras dos recursos do fundo, alienao de bens mveis da Unio, no mbito da
assistncia social, alm da contribuio social dos empregadores, incidentes sobre o faturamento e o
lucro, e dos recursos provenientes dos concursos de prognsticos, sorteios e loterias, no mbito do
governo federal, em consonncia com o art. 195 da CF.
Os recursos do FNAS so aplicados (art. 5, Decreto 1.605/1995) no pagamento do benefcio de
prestao continuada, no apoio tcnico e financeiro aos servios e programas de assistncia social
aprovados pelo CNAS, obedecidas as prioridades estabelecidas na LOAS. Esta lei definiu que os servios
assistenciais so as atividades continuadas que visam melhoria de vida da populao e cujas aes
esto voltadas para as necessidades bsicas, devendo ter na sua organizao programas de amparo: s
crianas e aos adolescentes em situao de risco pessoal e social; e s pessoas que vivem na rua. Os
recursos do fundo so destinados tambm para atender, em conjunto com os estados, ao Distrito Federal
e aos municpios, em aes assistenciais de carter de emergncia. Os entes subnacionais somente
recebero transferncias do FNAS a partir da instituio de conselho, fundo e plano de assistncia social.
As despesas do FNAS englobam a capacitao de recursos humanos e o desenvolvimento de estudos e
pesquisas relativas rea de assistncia social.
Importante ressaltar que desde 2004 a poltica de assistncia social vem passando por uma
reorganizao na gesto do seu financiamento. Com o novo texto da Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS) e Norma Operacional Bsica do Sistema nico da Assistncia Social (NOB-SUAS) de 2005,
desenham-se modificaes para a gesto poltica e para o modelo de financiamento. Pelas novas
normatizaes, as transferncias regulares de recursos ocorrem fundo a fundo e o repasse do recurso
federal organizado por nvel de proteo social. Com isso, a lgica de financiamento migrou do enfoque
no pblico atendido para o servio a ser estruturado, visando garantir determinadas protees no
territrio. Um dos pilares do novo padro o cofinanciamento da poltica pelas trs esferas de governo,
porm, como destacam Mesquita, Martins e Cruz (2012), h dificuldades nos estados e municpios para a
consolidao dos fundos de assistncia social como instncia central no financiamento da poltica, a
existncia de fundos paralelos, bem como para a regularidade do cofinaciamento fundo a fundo,
configurando-se um impeditivo para consolidao da PNAS e do SUAS.
Na previdncia social, o FRGPS tem caractersticas diferentes dos fundos da sade e da
assistncia social. A comear pela sua origem, pois foi criado pela Lei de Responsabilidade Fiscal
4
(LRF,
art. 68), em 4 de maio de 2000, vinculado ao Ministrio da Previdncia Social, ou seja, no foi institudo
por legislao especfica. O artigo 68 da LRF veio para regulamentar o art. 250 da CF, que foi
acrescentado pela reforma da previdncia de 1998 (EC 20) com o objetivo de assegurar recursos para
o pagamento dos benefcios concedidos pelo Regime Geral de Previdncia Social, em adio aos recursos
de sua arrecadao.
Chama ateno o fato de que o artigo est dentro da lgica da contrarreforma da previdncia,
pois desconhece a diversidade da base de financiamento da Seguridade Social estabelecida no art. 195
da mesma Constituio. Assim, o art. 68 da LRF, ao instituir o FRGPS, o fez com a finalidade de prover
recursos para o pagamento dos benefcios do Regime Geral da Previdncia Social, reforando os
argumentos neoliberais da existncia de dficit na previdncia social e o fundo, ao que tudo indica, veio
com objetivo de evidenciar essa conta.
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O pargrafo 1 do art. 68 trata do patrimnio e das receitas da previdncia, que ficaram limitadas
quelas previstas na alnea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Constituio: a contribuio do
empregador sobre a folha de salrios e a contribuio dos trabalhadores, deixando de fora as demais
contribuies sociais da Seguridade Social. A EC 20 tambm determinou que as receitas da contribuio
sobre folha salarial e dos empregados fossem utilizadas exclusivamente para o pagamento de benefcios
do RGPS estabelecidos no art. 201
5
da CF, enfraquecendo a concepo da Seguridade Social, de
integrao entre as trs polticas sociais que a compem.
Nas polticas que compem a Seguridade Social, destaca-se que, na sade, o Fundo Nacional da
Sade (FNS) uma instituio indispensvel na consolidao do SUS. O Decreto 3.964/2001 assegura
autenticidade s atividades desenvolvidas pela FNS, em especial, s transferncias de recursos por meio
dos fundos estaduais e municipais de sade e a celebrao de convnios com rgos e entidades. Os
recursos do FNS destinam-se a prover as despesas do Ministrio da Sade, de seus rgos e entidades da
administrao indireta, bem como as despesas de transferncia para a cobertura de aes e servios de
sade a serem executados pelos municpios, estados e Distrito Federal.
O marco importante para compreenso do controle democrtico da poltica de sade no Brasil
o movimento de Reforma Sanitria, que homologou a proposta do Sistema nico de Sade (SUS) como
alternativa ao sistema em vigor, que exigia a insero no mercado formal de trabalho, o que significava a
necessidade de contribuio prvia para o acesso sade pblica no pas. A proposta do SUS foi
legitimada na VIII Conferncia Nacional de Sade, que contou pela primeira vez na histria com ampla
participao da sociedade civil organizada.
Um dos principais eixos da conferncia foi a participao do SUS na perspectiva do controle
democrtico. Apontado como um dos princpios alimentadores da reforma do sistema nacional de sade
e fundamental para sua democratizao, com forte mobilizao do movimento nacional da Reforma
Sanitria, articulado com movimentos sociais, sindicatos e parlamentares, que pressionaram para
conquist-lo na Constituio de 1988 (CORREIA, 2006). Ou seja, a garantia da sade como direito de
todos e dever do Estado, a descentralizao, o atendimento integral, enfim, a universalizao do direito.
Os conselhos e as conferncias de sade foram institudas pela Lei 8.142, de 1990, como
instrumentos do controle social, por meio dos quais deve acontecer a participao dos diversos setores
da sociedade, a fim de, juntamente com o governo, permitir o acompanhamento e a definio de
polticas pblicas de sade. Os conselhos de sade esto presentes tambm em todos os estados da
federao e nos municpios, pois constituem uma exigncia legal para o recebimento de verbas
oramentrias da Unio. Os conselhos de sade tm atribuies deliberativas e composio paritria,
com a metade das vagas destinadas representao dos usurios.
O FNS deve prover os recursos para execuo, implementao de programas e projetos que so
de competncia do SUS, e a gesto dos recursos deve observar o disposto no PPA, na LDO e na LOA.
Somente aps 30 anos de existncia que o FNS passou a ser unidade administrativa na estrutura
organizacional do Ministrio da Sade, vinculado diretamente Secretaria Executiva, ou seja, uma
unidade organizacional autnoma no Ministrio da Sade, conforme dispe o Decreto 3.496/2000
(BRASIL, FNS, 2008).

A poltica econmica impondo limites ao controle democrtico
6

A existncia dos fundos setoriais no tem sido suficiente para assegurar que todos os recursos
destinados s polticas de sade, assistncia social e previdncia social sejam alocados integralmente nos
fundos e submetidos ao controle social dos conselhos. De fato, constitui uma transao incompleta de
recursos que passam pelos fundos da Seguridade Social (SALVADOR, 2010).
Evilasio Salvador
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Nos ltimos quatro anos, dos valores liquidados no oramento da Seguridade Social, que dizem
respeito s funes assistncia social, previdncia social e sade, o montante de R$ 395,61 bilhes
passou por fora dos fundos pblicos dessas polticas. A Tabela 1 revela que uma parcela importante dos
recursos liquidados nessas funes, no perodo de 2008 a 2011, no tiveram a sua execuo
oramentria por meio dos fundos pblicos dessas polticas.
Dos fundos pblicos que compem a Seguridade Social brasileira, o FRGPS o mais significativo
em volume financeiro e respondeu, em 2011, por 78,45% dos recursos aplicados na previdncia social
(Tabela 1). Contudo, esse volume de recursos financeiros no tem sido suficiente para universalizar o
direito previdncia social no Brasil. Desde sua origem, a previdncia exige para acesso aos seus
benefcios a contribuio, o que limita o direito, na prtica, aos trabalhadores do mercado formal de
trabalho, que representam a metade da populao economicamente ativa.
Em estudos anteriores, demonstramos a instabilidade dos recursos aportados no FNS
7

(SALVADOR, 2010). Das trs polticas sociais que integram a Seguridade Social brasileira, a da sade que
a registra a maior alocao de recursos oramentrios via fundo social, chegando em 2011 com 98,09%
(Tabela 1) dos recursos oramentrios alocados na funo sade, sendo geridos pelo FNS.
No perodo de 2008 a 2011, o oramento da assistncia social apresenta crescimento de 33%
8

acima da inflao, o que denota clara expanso desta poltica no mbito da Seguridade Social brasileira.
Dois motivos justificam esse acrscimo: o primeiro est relacionado ao aumento real do salrio mnimo,
que elevou as despesas com o pagamento do Benefcio de Prestao Continuada (BPC); o segundo tem a
ver com a centralidade que a poltica de transferncia de renda com condicionalidades assumiu durante o
governo Lula, os gastos com o Programa Bolsa Famlia alcanaram 0,37% do Produto Interno Bruto (PIB),
em 2010. Em que pese o acrscimo oramentrio do perodo e as determinaes da LOAS, a poltica da
assistncia social registra o menor percentual de recursos submetidos ao controle social via FNAS. No
perodo em anlise, em mdia, 40% dos recursos alocados no oramento da assistncia no passaram
pelo FNAS. Essa situao ocorre devido execuo oramentria do Programa Bolsa Famlia no ser
submetida ao CNAS, tendo sua gesto feita diretamente pelo MDS.

Tabela 1: Execuo oramentria Seguridade Social (valores liquidados)

Valores em bilhes, deflacionados pelo IGP-DI
Descrio 2008 2009 2010 2011
Variao
2008/2011
Funes
Assistncia Social 37,42 38,88 44,81 49,45 32,16%
Previdncia Social 335,45 339,48 374,14 390,72 16,48%
Sade 65,04 67,82 70,89 78,40 20,53%
Total 437,92 446,17 489,85 518,57 18,42%
Fundos (1)
Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS) 21,96 23,42 27,66 29,36
33,72%
Fundo do Regime Geral da Previdncia Social
(FRGPS)
261,30 263,94 291,96 306,54
17,31%
Fundo Nacional de Sade (FNS) 61,63 64,10 68,13 76,90 24,79%
Total
3
44,88
3
51,47
3
87,75
4
12,81 19,69%
Continua

47


Participao em %
FNAS
5
8,68%
6
0,24%
6
1,71%
5
9,37% -
FRGPS
7
7,89%
7
7,75%
7
8,03%
7
8,45% -
FNS
9
4,75%
9
4,52%
9
6,11%
9
8,09% -
Fonte: SIAFI/SIGA Brasil. Elaborao prpria.
(1) Somente recursos liquidados nas funes assistncia social, previdncia social e sade.

Outro instrumento da poltica econmica a impor limites ao controle democrtico do oramento
da Seguridade Social a Desvinculao de Recursos da Unio (DRU). A DRU estar diretamente
relacionada estratgia de ajuste fiscal em curso no pas e que tem seus antecedentes na criao do
Plano Real, em 1993. Na poca o governo criou o Fundo Social de Emergncia (FSE), permitindo a
desvinculao de 20% das receitas arrecadadas pela Unio. De acordo com Soares (2001), a origem desse
instrumento na Amrica Latina segue as recomendaes do Banco Mundial e do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), no contexto de aes meramente emergenciais, temporrias, de combate
pobreza e para financiar os projetos e programas, tanto pblicos como no governamentais, destinados
aos pobres estruturais e aos novos pobres afetados pelo ajuste econmico neoliberal.
Mas a experincia brasileira mostra que o FSE no tinha nada de social e muito menos de
emergencial, pois o fundo assumiu uma funo estratgica de desviar recursos da rea social para o
interior do oramento fiscal disposio do Ministrio da Fazenda, para o equilbrio das contas pblicas,
contribuindo para a estabilidade econmica.
O FSE foi substitudo por um nome mais apropriado, nos exerccios financeiros de 1994 e 1995, o
Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), e, posteriormente, pela Desvinculao de Recursos da Unio (DRU),
que continuou garantindo a desvinculao de 20% da arrecadao de impostos e contribuies sociais at
o final de 2007, sendo sucessivamente prorrogada. Com aprovao da Emenda Constitucional 68
(dezembro/2011), a DRU foi prorrogada at 31 de dezembro de 2015.
A DRU um mecanismo importante de transferncia de recursos arrecadados em nome da
Seguridade Social e para o oramento fiscal, permitindo assim o desvio anual de bilhes de reais da
sade, previdncia e assistncia social, que so transferidos por meio do oramento fiscal, para os
mercados financeiros, via pagamento de juros da dvida pblica.
Convm esclarecer que, desde 2008, a DRU no tem o mesmo impacto sobre as contas da
Seguridade Social como teve no perodo de 2000 a 2007, quando chegou a desviar R$ 278,35 bilhes para
oramento fiscal e devolveu somente 58% deste montante (SALVADOR, 2010). Com a extino da
Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), a partir de 2008, o oramento da
Seguridade Social deixou de registrar supervits nas contas oficiais da Secretaria do Tesouro Nacional
(STN).
9
Porm, de acordo com a ANFIP (2012), o oramento da Seguridade Social apresentou um
supervit de R$ 77,1 bilhes em 2011. A desvinculao de receitas permanece em patamar elevado,
retirando da Seguridade Social, em 2011, R$ 50,4 bilhes (STN, 2011).
Mas, os efeitos sobre as polticas da Seguridade Social continuam perversos, pois ao deixar para
livre a gesto do comando econmico feito pelos Ministrios da Fazenda e de Planejamento, os
recursos
10
que deveriam ser destinados exclusivamente para as polticas de sade e assistncia social
acabam no sendo submetidos ao controle democrtico nos conselhos destas polticas sociais. Alm
disso, a DRU acaba sendo um importante instrumento de gesto fiscal para contingenciamento de
recursos oramentrios com finalidade de assegurar o supervit primrio ao longo do ano, limitando os
gastos das reas sociais aos previstos constitucionalmente. Os recursos que retornam do oramento fiscal
para a Seguridade Social acabam sendo alocados em benefcios em detrimento dos investimentos e
Evilasio Salvador
48


gastos com servios de sade e socioassistenciais. A ttulo de exemplo, destaca-se que os recursos
destinados a servios, programas e projetos, na funo assistncia social do oramento pblico, vm
perdendo espao, reduzindo a participao de 16,68%, em 2002, para 8,83%, em 2010 (SALVADOR,
2011), no total do oramento alocado nesta poltica.
Em 2003, ou seja, aps 15 anos de existncia na Constituio, a lei oramentria aprovada trouxe
o montante das receitas e das despesas do oramento fiscal e da Seguridade Social separado. Contudo,
essa apresentao limitou-se a uma estrutura formal de oramento, sem qualquer controle democrtico,
pois o Conselho Nacional da Seguridade Social tinha sido extinto quatro anos antes. Alm disso, os
oramentos aprovados aps 2003 no seguem o desenho constitucional da Seguridade Social, pois no
explicitam a desvinculao das receitas que ocorre por meio DRU, que transformada em arrecadao
do oramento fiscal.
A desvinculao desses recursos, com a utilizao de instrumentos como a DRU, caminha na
direo oposta das conquistas sociais da Constituio. Alm de ser instrumento de uma poltica
econmica que no fortalece a universalizao das polticas sociais, a DRU impe limites ao controle
democrtico do oramento pblico, pois no est vinculada a qualquer fundo. Ainda que somente
contbil, fica impossibilitada a distino, na execuo oramentria, de qual parcela de recursos
originria de impostos gerais, e qual referente desvinculao de recursos. Isso ocorre porque ambas
agora compem a mesma fonte oramentria, recursos do Tesouro,
11
homogeneizando-se os recursos
desvinculados com os impostos recolhidos no mbito do oramento fiscal, afetando os princpios
oramentrios da discriminao e da clareza.
De acordo com Piscitelli, Timb e Rosa (2002, p. 46-47): O princpio da discriminao [...]
preconiza a identificao de cada rubrica de receita e despesa, de modo que no figurem de forma
englobada [...]. O princpio da clareza significa o bvio, a evidenciao da contabilidade: Por este
princpio, dever-se-ia priorizar o interesse dos usurios das informaes, sobretudo porque se est
tratando de finanas pblicas.
O oramento da Seguridade Social carece tambm explicitar o que so as despesas prprias de
previdncia, assistncia social e sade. Os dados oramentrios extrados do sistema Siga Brasil
12
revelam
que no perodo de 2008 a 2011 as fontes exclusivas da Seguridade Social financiaram, alm de suas
funes tpicas, outras 24 funes oramentrias. Do montante de R$ 2,5 trilhes, em valores atualizados
pelo IGP-DI, liquidado no oramento da Seguridade Social,
13
10,25% (R$ 216,5 bilhes) no foram
aplicados na assistncia social, previdncia social e sade. Pouco mais da metade desses recursos foi
executada na funo trabalho e se destinou ao pagamento do benefcio do seguro-desemprego.
Os recursos destinados poltica de trabalho podem contribuir para a ampliao do conceito de
seguridade na perspectiva de incorporao de outras polticas sociais no sistema.
14
Contudo, duas
ressalvas so importantes: a primeira ausncia de uma articulao com as demais polticas da
Seguridade Social; a segunda que os recursos que financiam o seguro-desemprego no Brasil advm da
contribuio social do Programa de Integrao Social (PIS), cuja base de incidncia tributria o
faturamento/receita das empresas, sendo repassados via preos e servios ao consumo. Portanto, alm
da ausncia da integrao da poltica de trabalho com os demais programas e polticas da Seguridade
Social, o financiamento do seu principal benefcio ocorre por meio de fonte de tributria regressiva, que
paga por toda populao, principalmente a mais pobre. O acesso ao benefcio do seguro-desemprego,
que financiado por esta fonte tributria, fica restrito somente aos trabalhadores inseridos em relaes
formais de trabalho.
A outra parcela expressiva dos recursos, liquidados nas demais funes, refere-se a benefcios
concedidos a servidores pblicos. Por exemplo, em 2011, do montante de R$ 23,1 bilhes liquidados na
esfera da Seguridade Social excetuando a funo trabalho e as demais funes tpicas da seguridade ,
mais da metade foi destinado ao pagamento de assistncia medica e odontolgica aos servidores,
empregados e seus dependentes, o que contraria a diretriz constitucional de universalidade da sade.
49


Destaca-se que, at 2002, contabilizavam-se as despesas com alimentao e creche de servidores
pblicos como assistncia social. Hoje essas despesas no so mais executadas na funo oramentria
assistncia social, mas na funo administrao, contudo, o gasto registrado como sendo da Seguridade
Social. A Constituio de 1988 tambm no inclui a previdncia do servidor pblico no captulo especfico
que trata da Seguridade Social. Em 1998, a Unio transferiu para a responsabilidade do oramento da
Seguridade Social um estoque de gastos com aposentadorias e penses dos servidores pblicos federais
que deveriam ser honrados pela caixa do oramento fiscal. Para Vaz e Martins (2008), essas so prticas
oramentrias a esvaziar a Seguridade Social, pois essas despesas previdencirias referem-se a um
encargo patronal do setor pblico para atendimento de pblico especfico, com requisitos, critrios,
contribuies e exigncias diferenciadas do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS).

Consideraes finais
A no institucionalizao da Seguridade Social e de seu oramento, conforme previsto na
Constituio de 1988, traz graves consequncias para a gesto e o controle democrtico dos recursos da
Seguridade Social. A poltica econmica que beneficia principalmente o capital portador de juros no
Brasil, com a imposio de supervit primrio para o pagamento de juros da dvida em detrimento da
universalizao das polticas sociais, a mesma que traz restries para o controle democrtico do
financiamento da Seguridade Social.
Em que pese a construo histrica diferenciada e as peculiaridades dos fundos pblicos que
compem a Seguridade Social e dos conselhos dessas polticas, o que vem ocorrendo uma limitao da
gesto democrtica pela condio imposta pelos instrumentos de poltica econmica na conduo do
oramento pblico.
O oramento pblico um espao de luta poltica, com as diferentes foras da sociedade
buscando inserir seus interesses. Ele garante a concretude da ao planejada do Estado e espelha as
prioridades das polticas pblicas que sero priorizadas pelo governo, sendo fundamental para assegurar
os direitos sociais no mbito da Seguridade Social.
Contudo, as fontes de financiamento exclusivas da Seguridade desempenham papel estratgico
no fortalecimento da poltica fiscal restritiva em curso nos ltimos 15 anos no Brasil. Na prtica, a gesto
democrtica da Seguridade Social fica limitada apenas a uma parte do oramento pblico, pois os
recursos so apropriados antes mesmo de serem alocados nas polticas de previdncia, assistncia social
e sade. De um lado, conforme destacado no texto, os gastos da Seguridade Social esto inchados com
despesas tpicas do oramento fiscal, sem o devido aporte de recursos ordinrios, provenientes de
impostos para o oramento da Seguridade Social. De outro lado, a DRU permanece transformando
recursos exclusivos das polticas da Seguridade Social em receitas do oramento fiscal para acumulao
do capital financeiro.
O controle democrtico tambm fica restrito por conta da transio incompleta de recursos pelos
fundos pblicos da Seguridade Social. A vinculao de recursos e a garantia de fontes exclusivas de
financiamento foram uma importante conquista da Constituio de 1988. A manuteno dessas
conquistas, incluindo a necessria ampliao dos recursos, enfrenta forte resistncia da ideologia
neoliberal, que se ope exclusividade das fontes de financiamento, garantia da vinculao dos
recursos e submisso dos oramentos aos conselhos de polticas sociais. Uma forma de esvaziar e
enfraquecer o controle democrtico, princpio basilar da gesto social da Constituio, no assegurar
que todos os recursos do oramento da Seguridade Social passem pelos fundos pblicos das polticas das
sociais.

Evilasio Salvador
50


Referncias
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LCIO, Clemente. Previdncia social: como incluir os excludos? So Paulo: LTR, 2008. p. 372-386.

1
Sobretudo as Emendas Constitucionais 19 (Reforma Administrativa), 20 e 41 (Previdncia).
2
Refere-se comparao das dotaes oramentrias autorizadas com os recursos que foram liquidados no Oramento Geral da
Unio. Ver nesse sentido Tabela 6 (p. 187) de Salvador (2010).
3
Na funo direitos da cidadania no oramento pblico esto, entre outras, as despesas relacionadas ao sistema nacional de
proteo da criana e do adolescente, a gesto dos direitos humanos, da poltica nacional de juventude.
4
Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000.
5
Cobertura dos eventos de doena, invalidez, morte e idade avanada; proteo maternidade, especialmente gestante;
proteo ao trabalhador em situao de desemprego involuntrio; salrio-famlia e auxlio-recluso para os dependentes dos
segurados de baixa renda; e penso por morte do segurado, homem ou mulher, ao cnjuge ou companheiro e dependentes.
6
Parte dos argumentos aqui apresentados foi desenvolvida em Salvador (2008).
7
Nos anos de 2001, 2003 e 2004 ocorreu um decrscimo, em valores constantes, das despesas com aes e servios da sade
alocados no oramento do FNS.
8
Os gastos oramentrios com a assistncia social cresceram 307,52%, no perodo de 2000 a 2010, enquanto as despesas
liquidadas no mbito dana Seguridade Social aumentaram 65,38%, em valores deflacionados pelo ndice Geral de Preos
Disponibilidade Interna (IGP-DI), conforme Salvador (2011).
9
Refere-se aqui divulgao feita periodicamente pela STN do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RRO) do governo
federal e outros demonstrativos, que registrou, em 2011, um dficit nas contas da Seguridade Social de R$ 63,7 bilhes, sendo
que a DRU foi responsvel por uma desvinculao de R$ 50,4 bilhes.
10
A DRU no existe sobre a contribuio de empregados e empregadores para Seguridade Social, que uma fonte de recurso
exclusiva da previdncia social.
51


11
Referem-se s fontes de recursos classificadas no oramento: 100 Recursos do Tesouro exerccio corrente, recursos
ordinrios; e 300 Recursos do Tesouro exerccios anteriores, recursos ordinrios.
12
O sistema desenvolvido pelo Senado Federal rene grande acervo de dados oramentrios em um nico site na internet,
disponibilizando tambm senha de especialista para o estudo dos dados. As fontes de dados disponibilizadas no Siga Brasil
referem-se execuo oramentria do governo federal feita pelo Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo
Federal (SIAFI) e pelo Sistema Integrado de Dados Oramentrios (SIDOR), que constituem a base das informaes mensais
coletadas que se relacionam com os registros do Oramento e do Balano Geral da Unio.
13
Referem-se aos recursos oramentrios executado na esfera 2, conforme dados dos extrados do sistema Siga Brasil.
14
Conforme perspectiva apontada pelos delegados reunidos no XXIX Encontro Nacional CFESS/CRESS na Carta de Macei.
CFESS. Seguridade Social pblica: Possvel. Macei: 3 a 6 de setembro/2000.

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Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 40 - 51, jan./jul.

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