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Revista Virtual Textos & Contextos, n 4, dez.
2005

Textos & Contextos
Revista Virtual Textos & Contextos. N 4, ano IV, dez. 2005
Fundo Nacional da Assistncia Social: da teoria prtica social

Less Ins Farias Pinheiro

Resumo O presente artigo tem por escopo analisar o financiamento da assistncia social no contexto
dos ajustes fiscais realizados no Brasil no perodo 1990-2003. Para tanto, inicialmente, explicita-se o
marco poltico-legal da poltica de Assistncia Social. A seguir, analisada a execuo oramentria
do Fundo Nacional da Assistncia Social desde a sua criao at 2003.
Palavras-chave: Assistncia social. Execuo oramentria.

Abstract The objective of the paper is to analyze the financing of the social assistance in relation to
the tax adjustments made in Brazil during the period of 1990-2003. Thus, is introduce, the mark
political-legal of Social Assistence is defined. In the second one, it measures the budget execution of
the National Fund of Social Assistance, since its introduction in 1996, until 2003.
Key words Social assistance. Budget execution.

Introduo

A Constituio de 1988 reconheceu Assistncia Social o estatuto de direito do
cidado e dever do Estado, apontando para a universalidade da cobertura, o que requer um
aporte de recursos compatvel. A nova legislao apresentou o detalhamento dos princpios
orientadores da poltica pblica de Assistncia Social brasileira: a descentralizao, o
acompanhamento e o controle do financiamento. Determinou, ainda, que todos os recursos
previstos sob a funo Assistncia Social devem ser geridos pelo Fundo Nacional da
Assistncia Social (FNAS), o que significa que devem ser apreciados pelo Conselho
Nacional, exigindo a articulao de todos os Ministrios que executam aes assistenciais na
proposta oramentria anual.
Entretanto, quando os avanos legislativos passaram a ser postos em prtica, foram
influenciados e condicionados pelas restries dos gastos pblicos, ditados pela poltica de
estabilizao econmica adotada e pela necessidade de gerao de supervits primrios no
mbito do acordo com o FMI, num primeiro momento, e pela Lei de Responsabilidade Fiscal,
posteriormente.
Este artigo tem como objetivo analisar a implantao do FNAS e a sua execuo
oramentria, desde sua criao em 1996, at o ano de 2003. Para tanto, o tema ser

Este texto produto parcial da pesquisa Demandas e Gastos com Assistncia Social no Brasil e no Rio
Grande do Sul na dcada de 1990, financiado pela FAPERGS, desenvolvida no NEPES do PPGSS PUCRS,
com a participao dos pesquisadores Isabel Noemia Rckert (coordenadora do projeto) e Carlos Nelson dos
Reis (coordenador do NEPES).
Doutora em Servio Social da PPGSS-PUCRS. E-mail: ines1411@uol.com.br.

Revista Virtual Textos & Contextos, n 4, dez. 2005

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desenvolvido em trs partes. Primeiramente apresentado o marco legal que normatiza o
financiamento da poltica pblica de Assistncia Social. Na segunda parte, apresentada a
execuo oramentria das receitas do fundo. E, na terceira, analisada a execuo das suas
despesas.

1 O marco legal do financiamento pblico da assistncia social

A Assistncia Social, de acordo com o marco institucional-legal que normatiza a
utilizao dos recursos nas polticas sociais brasileiras, est includa na gesto dos recursos da
Seguridade Social, juntamente como a Previdncia Social e a Sade, englobando as entidades
e rgos a elas vinculados.
A Constituio Federal (Art. 195) preconiza que a Seguridade Social ser financiada
por toda a sociedade [...] mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos municpios.
De acordo com a LOAS, especificamente, os recursos da Assistncia Social so
oriundos de:
contribuies sociais;
recursos fiscais das trs esferas de governo;
recursos arrecadados pelos fundos de assistncia social, de acordo com as suas
leis de criao;
recursos de renncia fiscal que resultem de imunidades e isenes concedidas a
entidades sem fins lucrativos e beneficentes.
A LOAS, no seu Art. 28, transformou o Fundo Nacional de Ao Comunitria
(Funac), que existia desde 1985, em Fundo Nacional de Assistncia Social, cujo
funcionamento orientado pelas regras gerais dos fundos estabelecidas pela Lei 4.320/64.
2

O FNAS
3
foi regulamentado pelo Decreto-Lei n 1605/95, que determina que o seu
objetivo proporcionar recursos e meios para financiar o Benefcio de Prestao Continuada

2
A Lei 4320/64 estabelece:
Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam realizao de
determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao.
Art. 72. A aplicao das receitas oramentrias, vinculadas a turnos especiais, far-se- atravs de dotao
consignada na Lei de Oramento ou em crditos adicionais.
3
O FNAS no tem personalidade jurdica prpria e, com relao tcnica contbil, est integrado, como
unidade oramentria, contabilidade geral da Unio.
3
A unidade oramentria e o rgo so duas categorias
da classificao institucional das despesas. O rgo uma unidade administrativa, um rgo do governo. A

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3
(BPC) e apoiar servios, programas e projetos de assistncia social, aprovados pelo Conselho
Nacional de Assistncia Social. O decreto tambm ampliou as fontes de recursos do Fundo
relativamente s previstas na Constituio Federal. So suas fontes de recursos:
as dotaes oramentrias da Unio;
as doaes, contribuies em dinheiro, valores, bens mveis e imveis recebidos
de entidades nacionais ou estrangeiras, bem como de pessoas fsicas e jurdicas,
nacionais ou estrangeiras;
a contribuio social dos empregadores (Cofins), incidente sobre o faturamento e
o lucro (CSLL);
os recursos provenientes de concursos de prognsticos, sorteios e loterias, no
mbito do Governo Federal;
as receitas de aplicaes financeiras de recursos do Fundo realizadas na forma
da lei;
as receitas provenientes da alienao de bens mveis da Unio, no mbito da
assistncia social;
e as transferncias de outros fundos.
A gesto do FNAS cabe administrao pblica federal, responsvel pela Poltica
Nacional de Assistncia Social, conforme previsto e regulamentado pela Norma Operacional
Bsica (1999), item VI Competncias dos nveis de gesto, que determina:

c) reordenamento institucional com comando nico da Assistncia Social na
esfera de governo especfica, conforme determinao da Lei Orgnica da
Assistncia Social, bem como a capacidade tcnica e gerencial para a
formulao, a gesto e avaliao da Poltica de Assistncia Social (MPAS;
SEAS, 2000, p. 25).

Esse princpio destina-se a garantir transparncia na gesto dos recursos da assistncia,
j que a gesto do FNAS tem a orientao e o controle do Conselho Nacional de Assistncia
Social, ou seja, a sua execuo oramentria submetida anlise e aprovao de
conselheiros, representantes do Governo e da sociedade.
4

unidade oramentria a executora da despesa, cabendo-lhe a responsabilidade de planejar e executar certos
projetos e atividades e a competncia para empenhar e autorizar a despesa (Giacomoni, 2002).
4
A composio do CNAS determinada pelo Art. 17 da LOAS.
Art. 17 Fica institudo o Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS, rgo superior de deliberao
colegiada, vinculado estrutura do rgo da Administrao Pblica Federal responsvel pela coordenao da
Poltica Nacional de Assistncia Social, cujos membros, nomeados pelo Presidente da Repblica, tm
mandato de 2 (dois) anos, permitida uma nica reconduo por igual perodo.

Textos & Contextos
4

2 A execuo oramentria das receitas do FNAS

Com a criao e a implantao do FNAS, seria de se esperar que todos os recursos
destinados funo Assistncia Social transitassem por ele, com comando nico. Entretanto,
ao se verificarem as aes que receberam recursos federais da funo Assistncia Social, no
perodo de 1996-2003, percebe-se que um percentual elevado destes continuou transitando
fora do Fundo. As informaes constantes da Tabela 1 apresentam o total de recursos federais
destinados funo Assistncia Social, destacando-se do montante total a parte referente ao
FNAS, o percentual representado por este no total da funo e o seu crescimento de 1996 at
2003.
Tabela 1
Execuo oramentria da funo Assistncia Social(1), no Brasil 1996 a 2003
Classificao (1) 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Funo Em R$ 1.000 (2) 1.588.594 3.268.723 3.022.202 5.144.403 6.985.275 7.550.242 8.177.215 8.604.962
FNAS Em R$ 1.000 (2) 1.297.965 2.567.372 3.271.117 3.735.485 4.455.647 5.071.159 5.992.404 5.661.762
FNAS/Funo (3) 81,7 78,5 65,1 72,5 63,8 67,2 73,3 65,8
Fonte dos dados brutos: Siafi/STN Consultoria de Oramento/CD e Prodasen.
(1) Dados do programa Assistncia Social (081), at o ano de 1999.
(2) Valores inflacionados pelo IGP-DI da FGV, a preos de dezembro/03.
(3) Valores percentuais.

No perodo, o crescimento do montante total de recursos destinados assistncia
social, cerca de 440% na funo e de 336% no FNAS, expe os efeitos positivos do avano da
legislao que define as fontes de financiamento da poltica pblica de Assistncia Social.
Entretanto, como se observou anteriormente, o gasto com assistncia social saiu de um
parmetro irrisrio para alcanar um patamar maior, mas ainda pequeno, inexpressivo, frente
s necessidades de financiamento de uma poltica pblica de carter redistributivo como

1 O Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS composto por 18 (dezoito) membros e respectivos
suplentes, cujos nomes so indicados ao rgo da Administrao Pblica Federal responsvel pela
coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social, de acordo com os critrios seguintes:
I 9 (nove) representantes governamentais, incluindo 1 (um) representante dos Estados e I (um) dos
Municpios;
II 9 (nove) representantes da sociedade civil, dentre representantes dos usurios ou de organizaes de
usurios, das entidades e organizaes de assistncia social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro
prprio sob fiscalizao do Ministrio Pblico Federal.
2 O Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS presidido por um de seus integrantes, eleito dentre
seus membros, para mandato de 1 (um) ano, permitida uma nica reconduo por igual perodo.
3 O Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS contar com uma Secretaria Executiva a qual ter
sua estrutura disciplinada em ato do Poder Executivo.
4 Os Conselhos de que tratam os incisos II, III e IV do art. 16 devero ser institudos, respectivamente,
pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios, mediante lei especfica..

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claramente a de Assistncia Social.
Isso acontece porque a legislao no avanou a ponto de fixar percentuais
especficos, entre as fontes de financiamento, destinados aos gastos em aes previstas na
LOAS. A inexistncia desse percentual fixo garantido uma lacuna que evidencia a fraca
densidade poltica e jurdica, das demandas por assistncia social, ou seja, do segmento social
representado.

Tal lacuna acentua ainda mais a fraca densidade poltica e jurdica do direito
socioassistencial, mantendo impreciso o volume de recursos que devem ser
destinados aos benefcios e programas da LOAS. Ademais, no se pode
deixar de lembrar que, no contexto de necessidade de financiamento do setor
pblico (leia-se pagamento da dvida), o ambiente de imprevisibilidade na
liberao dos recursos, submetida, de um lado, ao comportamento da
arrecadao de todos os tributos, e no s aos vinculados quela poltica
especfica, e, de outro, aos ndices da poltica macroeconmica juros,
cmbio, inflao. H, nessa perspectiva, o risco permanente de
descontinuidade na execuo dos compromissos com as aes, tanto para as
democraticamente deliberadas quanto para as cominadas centralmente
(Paiva, 2003 p. 310).

A insegurana quanto ao volume dos recursos destinados poltica regida pela
LOAS,
5
fica explcita ainda quando se analisa o percentual de recursos da funo Assistncia
Social que continua transitando fora do FNAS. Boschetti (2003) apresenta levantamento e
anlise detalhados dos dois agrupamentos de aes de assistncia social, cujos recursos no
transitam pelo FNAS, e sobre a evoluo dos gastos em cada um deles. O primeiro, o conceito
histrico, inclui as aes que recebem recursos da funo Assistncia Social embora a sua
classificao seja, muitas vezes, discutvel, mas que esto inseridas em outras funes, como
Sade, Educao, Previdncia, Habitao, etc. Entre as aes includas nessa classificao,
esto algumas facilmente identificadas como no sendo assistenciais, tais como: abono
salarial (PIS/PASEP), auxlio ao servidor (vale refeio, vale transporte), educao
profissional, extenso universitria, florestas sustentveis, servidores militares, eficincia no
SUS, etc. O outro o das funes tpicas, que so aquelas aes tidas como tpicas da
assistncia, e que podem receber recursos do FNAS, ou no. Muitas dessas aes, embora
sejam consideradas assistenciais, no esto includas no PNAS, podendo estar vinculadas a
qualquer rgo pblico (Boschetti, 2003).

5
Desde a promulgao da LOAS, busca-se assegurar um percentual fixo do oramento da seguridade social
para o FNAS. Quando o Projeto de Lei da Assistncia Social tramitou na Parlamento, foi suprimido o artigo
que vinculava 10% do oramento da seguridade social assistncia. A partir de ento, o CNAS vem
pleiteando assegurar no mnimo, 5% do oramento da seguridade social para o FNAS, alm dos recursos j
comprometidos com o Benefcios de Prestao Continuada (Boschetti, 2003).

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Simultaneamente, foi implementado, em 1995, o Programa Comunidade Solidria
(PCS), que se constituiu em um conjunto de aes governamentais visando combater
situaes agudas de pobreza. Institudo paralelamente implantao da LOAS, o Programa
tinha como estratgia de interveno o princpio da solidariedade, [...] concebido no
enquanto construo da sociedade, mas como imposio do governo federal, tendo como
inteno subjacente a transferncia de responsabilidades do Estado, na promoo e na gesto
de polticas sociais para a sociedade (Silva, Guilhon, Cruz e Silva, 2001, p. 78).
O Programa Comunidade Solidria, negando os princpios da descentralizao e da
participao popular, transfere para a Presidncia da Repblica a tarefa do combate pobreza.
Entretanto, no discurso oficial, o programa tratado como estratgia de articulao do
Governo com a sociedade e no como uma estrutura organizada com proposta de aes
focalizadas na pobreza. So justamente essas suas caractersticas que tm recebido as maiores
crticas, uma vez que

[...] essa estratgia de enfrentamento pobreza a expresso da
fragmentao da poltica de assistncia social, contrapondo-se aos preceitos
de ampliao dos direitos sociais e ao princpio da universalizao, que
marcaram a Constituio Federal de 1988 e a Lei Orgnica de Assistncia
Social LOAS. Como tal, descaracterizador da Assistncia Social enquanto
poltica pblica, de responsabilidade primria do Estado (Silva, Guilhon,
Cruz e Silva, 2001, p. 76).

As caractersticas do PCS demonstram que se tratava de uma estratgia que substitua
o princpio da universalizao dos mnimos sociais, institudo pela LOAS, por um princpio
focalista, colocando-se num contexto de desmonte de instituies e da estrutura de ao da
assistncia, ou seja, [...] a Assistncia Social, ao vincular-se ao MPAS, ficaria reduzida a
benefcios, enquanto o combate pobreza, subordinado Presidncia da Repblica, seria
dissociado do projeto de cidadania e controle social da LOAS (Raichelis, 2000, p.111).
Assim sendo, o PCS representou um retrocesso s prticas antigas de assistncia, expondo a
dificuldade em se ultrapassar certos processos e entraves histricos.
6

A Tabela 2 apresenta os montantes da execuo oramentria das receitas do FNAS,
por fontes de financiamento, desde a sua criao, em 1996, at o ano de 2003. A anlise de
fontes de financiamento permite verificar o carter progressivo ou regressivo do
financiamento da assistncia social, ponto importante para revelar se a proposta desse
financiamento realmente de redistribuio.

6
Nesta perspectiva, o programa Fome Zero implementado a partir de 2003 pelo novo governo deve ser
analisado.

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7

Tabela 2
Execuo Oramentria do FNAS, por fontes de financiamento, no Brasil de 1996-02 (Em R$ mil)
Fontes 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Recursos ordinrios 6.451 - 74.951 84.875 86.100 383.569 316.580 10.860
Renda lquida de concursos e Prognsticos 151.755 - - - - - - -
Recursos no financ. dir. arrecadados - - - - 62 - 94 97
Alienao de bens apreendidos 2.590 7.708 6.684 19.181 19.544 14.370 42.762 15.555
CSLL 129 781.381 856.360 634.086 145.117 18.443 198.478 -
Cofins 1.137.039 1.778.283 2.318.046 2.961.581 3.702.749 4.508.022 4.242.537 4.694.284
Fundo combate e erradicao da pobreza - - - - - 146.753 1.191.950 940.968
Saldo de exerccios anteriores - - - - 502.072 - - -
Recursos do FSE (FEF desde1998) - - 15.073 35.761 - - - -
Total 1.297.965 2.567.372 3.271.117 3.735.485 4.455.647 5.071.159 5.992.404 5.661.762
Fonte dos dados brutos: Siafi/STN Consultoria de Oramento/CD e Prodasen
Nota: Valores inflacionados pelo IGP-DI da FGV, a preos de dez./03.

Apesar de a legislao prever diversas fontes de financiamento, apenas os recursos
ordinrios, a Contribuio Social para o Financiamento da Seguridade Social, a Contribuio
Social sobre o Lucro Lquido das Empresas e a alienao de bens
7
so recursos estveis no
seu financiamento, no perodo.
8

Como se observa, entre essas fontes, as contribuies sociais tm historicamente
representado a maior parcela, sendo a Cofins a de maior peso, em mdia 80% da composio
do fundo. A contribuio paga pelas pessoas jurdicas e as que lhe so equiparadas pela
legislao do Imposto de Renda, e destina-se ao financiamento da seguridade social. A sua
alquota era, inicialmente, de 0,5%, passando para 2% em 1990 e para 3% em 1999. A
cobrana recai sobre o faturamento mensal, existindo diversas isenes criadas a partir de
alteraes na legislao que a implantou. Foram isentadas do pagamento da Cofins as
sociedades cooperativas, as sociedades civis, as entidades beneficentes de assistncia social,
as que possuem o Certificado de Entidade de Assistncia Social (CEAS), os setores
exportadores e as instituies financeiras (Boschetti, 2003). Ao aumentar as alquotas ou ao
criar isenes, o Governo atendeu ao seu objetivo de ajuste fiscal, e, no caso dos dois ltimos
setores isentados, o foram sem levar em conta a justia na distribuio de renda.
A CSLL, que no ano de 2003 no aparece como fonte de receita do FNAS, foi
instituda para corrigir decrscimos de arrecadao da contribuio de empregadores e

7
Venda de bens e imveis apreendidos da extinta LBA (Boschetti, 2003).
8
Boschetti (2003) chama ateno para que, apesar de a Cofins e a CSLL serem fontes estveis e de maior
importncia no financiamento do FNAS, os percentuais de arrecadao das mesmas destinados poltica de
Assistncia Social so pequenos. A Cofins passou de 3,55% em 1996 para 8,38% em 2002, enquanto a CSLL
reduziu de 7,86 em 1997 para 1,41% em 2002.

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trabalhadores sobre a folha de salrios, a fim de compensar o aumento do trabalho informal.
Na sua arrecadao so aplicadas as normas de apurao e pagamento estabelecidas para o
Imposto de Renda das pessoas jurdicas, sendo a sua alquota de 10% para pessoas jurdicas e
de 23% para instituies financeiras. Entretanto, do montante arrecadado, nem 10% do total
dirigido assistncia social. O que se observa que

[...] tem sido destinado um aporte residual para a poltica de assistncia
social, embora a sua composio se aproxime bastante do propsito da
redistributividade, que poderia ser mais acentuada se no houvesse tanta
iseno e se no fosse logisticamente flcida, dada a sua natureza
autodeclaratria (Paiva, 2003, p. 304).

Ou seja, como a CSLL autodeclaratria, pois tributa o lucro presumido, possvel
que, muitas vezes, o valor pago seja subestimado, o que geraria perdas de arrecadao.
Ainda, quanto s contribuies sociais, chamam ateno as referentes renda de
concursos e prognsticos e as oriundas dos fundos. As primeiras so as contribuies
formadas da receita da arrecadao da venda de concursos e loterias e tambm de prmios no
procurados nos prazos de prescrio. Elas existem desde 1967 e eram destinadas a Ministrios
da rea social, nomeadamente Sade, Saneamento, Educao, Trabalho, Previdncia e
Assistncia Social. A partir da Constituio de 1988, estas receitas passaram a ser fonte de
receita do Oramento da Seguridade Social, no sendo incorporadas ao FNAS desde 1997
(Boschetti, 2003).
Quanto aos fundos, o Fundo Social de Emergncia (FSE), foi aprovado para vigorar
em 1994 e 1995, depois transformado em Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), sendo
renovado sucessivas vezes at 1999, sendo substitudo pela Desvinculao de Recursos da
Unio (DRU) em 2000.
9
Estes fundos, fizeram parte das fontes de arrecadao do FNAS nos
anos de 1998 e 1999. Os recursos do FSE e, posteriormente, os do FEF deveriam ser
destinados prioritariamente para o custeio de sade, educao, benefcios previdencirios e
assistncia social. Entretanto, a partir de 2000, a Desvinculao das Receitas da Unio
estabeleceu que 20% das arrecadaes de impostos e contribuies sociais da Unio podem

9
O FSE correspondeu reteno das transferncias da Unio para os estados e os municpios nos anos de 1994
e 1995. Atravs dele, o Governo Federal reduziu em 20% os repasses automticos das receitas do PIS/PASEP
e do salrio educao ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDES) e ao seguro-desemprego
e reteve a parcela do Imposto de Renda na fonte sobre o salrio dos funcionrios pblicos federais, que
deveria ser transferidas aos estados e municpios via Fundo de Participao do Estado (FPE) e Fundo de
Participao do Municpio (FPM). Em 1996, foi renovado como FEF, por um perodo de um ano e meio. Em
1997, ocorreu uma nova renovao, por dois anos e meio, com o efeito de diminuir as vinculaes em 3% do
PIB, quando foi substitudo pela DRU, considerada um mini FEF.

Textos & Contextos
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ser desvinculados, o que representa a possibilidade de redirecionar a arrecadao que,
constitucionalmente, deveria ser da seguridade social (Boschetti, 2003).
Finalmente, no ano 2000, apareceu um lanamento no valor de R$ 502 milhes,
referente a saldos de exerccios anteriores. Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, as
diferenas entre o que foi inscrito como dotao oramentria nas despesas, tendo sido
empenhado, e o que efetivamente pago, fica inscrito nos Restos a Pagar, sendo os gastos
efetivados no ano seguinte. Assim sendo, passou a existir a possibilidade de recursos inscritos
nos Restos a Pagar passarem a contar como recursos do oramento seguinte. Como esses
montantes no so recursos novos, podem representar uma reduo naqueles efetivamente
previstos para o ano seguinte. Como se observa na Tabela 2, no ano 2000, esse valor no foi
desprezvel, representando 11% do total orado para o FNAS.
A execuo oramentria do FNAS retrata a situao geral da arrecadao tributria
do Pas, quanto cumulatividade e regressividade. Para financiar a expanso dos gastos e
manter as metas fiscais, o Governo promoveu o aumento da carga tributria, lanando mo da
criao de uma contribuio social, a CPMF, e aumentando alquotas ou bases de clculos de
outras, como a Cofins, o PIS/PASEP e a CSLL. Essas medidas comprometeram a qualidade
do sistema tributrio como um todo, sendo o seu efeito, principalmente no caso do
financiamento do FNAS, paradoxal.
Se, por um lado, as receitas do FNAS tm aumentado, por outro, essa arrecadao de
recursos no a mais justa, por lanar mo de tributao regresssiva, o que um paradoxo na
execuo de uma poltica de carter redistributivo. Somando-se s questes da arrecadao
dos recursos, tm-se as incertezas quanto distribuio destes entre os diversos benefcios e
aes. Na desagregao dos dados globais do Fundo para os nveis mais detalhados como os
projetos e atividades , observa-se que a evoluo da distribuio dos recursos entre as
diversas aes no homognea. O item que segue apresenta a anlise da execuo
oramentria das despesas do FNAS.

3 A execuo oramentria das despesas do FNAS

No perodo em anlise, ocorreram alteraes das classificaes oramentrias, em
relao determinada pela Lei n 4.320/64, sendo que a apresentao das despesas foi
bastante modificada. At 1999, era adotada a classificao funcional programtica e, a partir
do ano 2000, foi substituda pelas classificaes funcional e por programas. No Quadro 1, est

Textos & Contextos
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apresentado o detalhamento das classificaes da assistncia social, antes e depois das
alteraes de 2000.
Pela classificao funcional programtica, utilizada at 1999, Previdncia e
Assistncia formavam a Funo 15, que se desdobrava nos programas: Assistncia (081)
Previdncia (082), Integrao Social (083) e Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
(084). O programa Assistncia, por sua vez, desmembrava-se nos subprogramas: Assistncia
ao Menor (0483), Assistncia ao Silvcola (0484), Assistncia Velhice (0485), Assistncia
Social Geral (0486) e Assistncia Comunitria (0487).
Com a reestruturao da classificao oramentria, em 2000,

a assistncia foi
desvinculada da previdncia, passando a ter uma rubrica especfica (Funo 08), desdobrada
em quatro subfunes. As quatro subfunes so: Assistncia ao Idoso (241), Assistncia ao
Portador de Deficincia (242), Assistncia Criana e ao Adolescente (243) e Assistncia
Comunitria (244). Cada uma delas abrange programas e aes. No Quadro 1, est
apresentado o detalhamento das classificaes da Assistncia Social, antes e depois das
alteraes de 2000.
Assim sendo, para examinar a execuo oramentria do FNAS, necessrio recorrer
classificao por subprogramas at o ano de 1999, para poder distinguir as aes da rea da
Assistncia Social das da rea da Previdncia Social. O programa Assistncia Social, por sua
vez, desmembrado em cinco subprogramas. A partir do ano 2000, recorrem-se aos dados da
Funo 08, Assistncia Social, que desmembrada em quatro subfunes.


Textos & Contextos
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Quadro 1
Alteraes na classificao oramentria a partir do exerccio de 2000
At 1999 Classificao Funcional-programtica
Funo Subprogramas Projeto/Atividade
15 Previdncia e Assistncia
Programa:
081 Assistncia Social

0483 Assistncia ao menor

2593 Apoio criana carente.
4640 Apoio ao combate ao trabalho infanto-juvenil.
4911 Assistncia integral criana e ao adolescente
Enfrentamento pobreza.
0484 Assistncia ao silvcola
0485 Assistncia velhice 2596 Apoio pessoa idosa.

0486 Assistncia social geral
2595 Apoio ao cidado, famlia e ao deficiente.
3335 Desenvolvimento de aes sociais comunitrias.
3566 Reviso e auditoria dos benefcios concedidos de
acordo com a LOAS.
4456 Benefcio de prestao continuada.
4519 Desenvolvimento de aes de enfrentamento pobreza.
4912 Assistncia s famlias carentes no enfrentamento
pobreza.
4979 Participao da Unio em programas de garantia de
renda mnima.
0487 Assistncia comunitria

4913 Aes sociais comunitrias no enfrentamento a
pobreza.
A partir de 2000 Classificao funcional e por programas
Funo Subfuno Programa (1)
08 Assistncia Social 241 Assistncia ao idoso 0066 Valorizao e sade do idoso.

242 Assistncia ao portador de
deficincia
0065 Ateno pessoa portadora de deficincia.
243 Assistncia criana e ao
adolescente
0067 Ateno criana.
0068 Erradicao do Trabalho Infantil.
0070 Brasil Jovem.
0073 Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e
Adolescentes.
244 Assistncia comunitria 0154 Direitos humanos, direitos de todos.
0666 Segurana do cidado.
1283 Enfrentamento pobreza
0071 Comunidade ativa.
8009 Organizao produtiva de comunidades pobres.
Fonte: PINHEIRO, L. I. P. Do ajuste fiscal s demandas por assistncia social: compromisso fiscal e
compromisso social na trajetria da LOAS. Porto Alegre, Tese de Doutorado em Servio Social. PUCRS, 2005.
200 p.

(1) Com a reestruturao oramentria, os programas so compostos por diversos projetos e atividades.

A execuo oramentria do FNAS, desagregada em subprograma, no perodo de
1996-99, e em subfunes, entre 2000 e 2002, apresentada na Tabela 3. No primeiro
perodo, a distribuio dos recursos demonstra que existe concentrao e tendncia a
crescimento acentuado na dotao do subprograma Assistncia Social Geral, rea que inclui o
BPC para idoso e para portadores de deficincias, responsveis por esse crescimento, como se
ver a seguir. No subprograma Assistncia ao Menor ocorreu crescimento de 1996 a 1998 e
reduo em 1999. Quanto aos subprogramas Assistncia Velhice e Assistncia Comunitria,
os valores mantiveram-se muito baixos em ambos, sendo os montantes constantes no primeiro
e irregulares no segundo.
Quanto ao perodo de 2000-2002, as subfunes Assistncia ao Idoso e Assistncia ao

Textos & Contextos
12
Portador de Deficincia so as que detiveram a maior fatia do oramento, em torno de 75% da
dotao total do FNAS, e apresentaram crescimento contnuo de 2000 a 2002. Com a nova
classificao oramentria, essas duas subfunes passaram a incluir Benefcio de Prestao
Continuada.
Nesse perodo, tambm as subfunes Administrao Geral (122), Normatizao e
Fiscalizao (125), Tecnologia da Informao (126) e Formao de Recursos Humanos (128),
que fazem parte da Funo 04 Administrao passaram a ser includas na execuo
oramentria do FNAS. As despesas do FNAS com atividades-meio, como a remunerao de
agentes pagadores dos benefcios, o processamento de dados, os servios de concesso e
cessao do BPC, a reviso e auditoria do BPC, transitaram pelo FNAS, mesmo com
deliberao contrria do CNAS
10
(Boschetti, 2003).

Tabela 3
Execuo oramentria do FNAS, subfunes (1), no Brasil de 1996-03
(Em R$ mil)
Subprograma/Subfuno 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
0483 Assistncia ao menor 426.977 656.795 684.584 631.683 - - - -
0485 Assistncia velhice 51.058 54.154 52.421 50.189 - - - -
0486 Assistncia Social geral 819.930 1.831.934 2.466.299 3.018.231 - - - -
0487 Assistncia Comunitria - 24.488 67.813 35.382 - - - -
122 Administrao geral - - - - - 54.941 39.318 -
125 Normat. e Fiscalizao - - - - 15.507 - 3.985 -
126 Tecnologia de informao - - - - 6.261 75.169 6.759 6.768
128 Formao de RH - - - - - 15.711 12.068 12.567
241 Assistncia ao idoso - - - - 1.072.326 1.675.417 1.352.293 1.820.382
242 Assistncia PPD - - - - 2.233.600 2.954.304 2.604.394 2.940.210
243 Assist. criana e adol. - - - - 1.005.555 1.085.206 878.411 826.601
244 Assistncia comunitria - - - - 122.398 131.656 173.931 55.235
Total 1.297.965 2.567.372 3.271.117 3.735.485 4.455.647 5.071.159 5.992.404 5.661.762
Fonte dos dados brutos: Siafi/STN Consultoria de Oramento/CD e Prodasen
Nota: Valores inflacionados pelo IGP-DI da FGV, a preos de dezembro de 2003.

A distribuio percentual dos recursos totais do FNAS entre os diversos subprogramas
e subfunes mostrada na primeira parte da Tabela 4. Na segunda parte da mesma tabela,
so apresentados os dados percentuais da execuo do oramento previsto (valor executado
sobre o autorizado).
Os subprogramas Assistncia ao Idoso e Assistncia Pessoa Portadora de Deficincia
(PPD) recebem mais de 70% do oramento e tm uma execuo perto dos 100%. Constata-se,
assim, que a subfuno ou os subprogramas que abrigam o BPC tm um alto percentual de

Textos & Contextos
13
execuo garantido, uma vez que se trata de um direito constitucional.
No perodo de 1996-1999, a dotao de recursos do subprograma Assistncia ao
Menor, oscilou entre os 22% e os 27%, exceto no ano de 1999, em que no chegou aos 17%.
Quanto execuo, esteve bem acima dos 80%, entre 1996 e 1998, e, no ano de 1999, chegou
aos 96,4%. Entretanto, no perodo 2000-2002, a execuo oramentria da subfuno
Assistncia Criana e ao Adolescente veio declinando, chegando aos 78% em 2002.
Quanto ao subprograma Assistncia Comunitria, que abriga as aes de
enfrentamento pobreza, foi o que recebeu a menor fatia de recursos e, ao mesmo tempo, foi
o que teve a menor execuo oramentria: 69,9% em 1997, 87,5% em 1998 e 60,4%, em
1999, respectivamente. J no perodo de 2000-2002, a Assistncia Comunitria teve uma
dotao de recursos maior, cerca de 3,3%. Em que pese a amplitude e a gravidade das
situaes de pobreza, esse crescimento no representa um grande avano, tanto mais que a
dotao no foi totalmente utilizada, tendo um percentual de execuo bem inferior a do
perodo anterior: 40,7% em 2000, 21,2% em 2001 e 43,5% em 2002.

Tabela 4
Evoluo da execuo oramentria do FNAS, por subfunes 1996 a 2002
Subprograma/Subfuno (1) Percentagem do oramento do FNAS (2) Executado sobre o autorizado (3)
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Subprograma
0483 Assistncia ao menor 24,4 27,7 22,4 16,8 - - - 89,6 87,4 88,7 96,4 - - -
0485 Assistncia velhice 2,9 2,3 1,7 1,4 - - - 90,4 88,7 89,5 96,6 - - -
0486 Assistncia Social geral 72,7 68,7 73,6 80,8 - - - 57,7 98,5 97,6 96,5 - - -
0487 Assistncia Comunitria - 1,3 2,3 1,0 - - - - 69,9 87,5 60,4 - - -
Subfuno
122 Administrao geral - - - - 0,6 1,0 0,9 - - - - - 44,5 59,0
125 Normat. e Fiscalizao - - - - 0,3 0,19 - - - - - - - -
126 Tecnologia de informao - - - - 0,1 0,18 1,2 - - - - 82,2 63,9 88,9
128 Formao de RH - - - - - 0,23 0,3 - - - - - 80,1 90,1
241 Assistncia ao idoso - - - - 23,3 26,5 27,6 - - - - 98,1 96,0 97,7
242 Assistncia PPD - - - - 48,4 50,4 48,4 - - - - 99,3 97,3 98,4
243 Assist. criana e adol. - - - - 24,0 17,2 18,6 - - - - 81,3 80,3 78,2
244 Assistncia comunitria - - - - 3,3 4,1 2,7 - - - - 40,7 21,2 43,5
(1) At o ano 1999, os valores referem-se aos subprogramas.
(2) Valor autorizado (Lei + Crditos) sobre o total do FNAS (Lei + Crditos).
(3) Valor liquidado sobre o autorizado (Lei + Crditos).

Para se observar a estrutura de distribuio de recursos, bem como a irregularidade do
financiamento em algumas reas, torna-se necessrio promover uma desagregao maior das

10
Em que pese a importncia da informatizao do sistema de concesso dos benefcios, existe o entendimento

Textos & Contextos
14
contas. Entretanto, uma investigao atravs das referncias poltico-legais propostas pela
LOAS, nos seus artigos 20 a 25, que determinam que as aes da Assistncia Social devero
ser desenvolvidas por intermdio do benefcio de prestao continuada, dos benefcios
eventuais, dos servios assistenciais, dos programas de assistncia e dos projetos de
enfrentamento pobreza, esclarecedora.
Os dados da Tabela 5 apresentam a execuo do oramento do FNAS, rearranjada de
acordo com o referencial legal da poltica de Assistncia Social, em valores monetrios e
percentuais de cada um dos grupos no total dos recursos.

Tabela 5
Recursos do FNAS de acordo com a discriminao determinada pela LOAS, 1996-02
Discriminao 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Benefcio de Prestao Continuada (1) 290.284 1.639.876 2.270.365 2.800.760 3.152.942 3.811.954 4.550.733
Servios assistenciais (SAC) (1) 612.065 629.473 615.737 579.627 595.730 554.003 526.617
Programas de assistncia social (1) - 31.634 78.959 218.325 584.557 549.450 846.769
Projetos de enfrentamento da pobreza (1) 395.316 266.389 306.056 136.773 122.398 155.752 68.285
Total 1.297.965 2.567.372 3.271.117 3.735.485 4.455.647 5.071.159 5.992.404
Benefcio de Prestao Continuada (2) 22,37 63,87 69,41 74,98 70,76 75,17 75,94
Servios assistenciais (SAC) (2) 47,16 24,52 18,82 15,52 13,37 10,92 8,79
Programas de assistncia social (2) - 1,23 2,41 5,84 13,41 10,83 14,13
Projetos de enfrentamento da pobreza (2) 30,47 10,38 9,36 3,66 2,75 3,07 1,14
Total 100 100 100 100 100 100 100
(1) Valores inflacionados pelo IGP-DI da FGV, a preos de dezembro/03.
(2) Percentagem do FNAS.

Os dados mostram que o BPC absorveu a maior parte dos recursos, apresentando uma
trajetria de crescimento da sua participao percentual no Fundo, de 22% para 75% dos
recursos totais. Essa trajetria, diferenciada em relao maioria das outras aes financiadas
pelo FNAS, certamente se deve ao fato de o benefcio ser requerido pelo prprio cidado e,
uma vez concedido, no ser suscetvel aos cortes oramentrios, o que reconhecido,
inclusive, pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
11

A participao percentual dos Programas Assistenciais tambm cresceu, passando de
1,2% para 14% do total de recursos do FNAS. Estas aes implantadas para atender a
situaes circunstanciais ou conjunturais tais como trabalho infantil e explorao sexual de
crianas e adolescentes, com focalizao e tempo de durao determinado, sendo a sua
dotao decidida politicamente. Como no se trata de ao continuada, a opo pela sua

de que estes recursos no deveriam ser retirados dos recursos do FNAS e sim da Funo Administrao.
11
Art. 24. Nenhum benefcio ou servio relativo seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido
sem a indicao da fonte de custeio total, nos termos do 5 do art. 195 da Constituio, atendidas ainda as
exigncias do art. 17.
1 dispensada da compensao referida no art. 17 o aumento de despesa decorrente de:
I concesso de benefcio a quem satisfaa as condies de habilitao prevista na legislao pertinente;
II expanso quantitativa do atendimento e dos servios prestados;
III reajustamento de valor do benefcio ou servio, a fim de preservar o seu valor real.

Textos & Contextos
15
utilizao pode ser revertida a qualquer momento, sem maiores entraves polticos. No Grfico
3 tem-se a visualizao dessas tendncias.
Os Servios Assistenciais e os Projetos de Enfrentamento Pobreza vm decrescendo
ao longo do perodo. Os SACs, que representavam 47% dos recursos do Fundo, ou seja, quase
a metade das aes no ano de 1996, passaram para 8,7% da participao percentual na
distribuio dos recursos em 2002. J os Projetos de Enfrentamento Pobreza, que tinham
30% dos recursos, passaram a contar com apenas 1% do total de recursos no mesmo perodo.

Grfico 3
Recursos do FNAS aplicados em aes discriminadas nas LOAS
Nota: Em porcentagem do FNAS.

A anlise da execuo oramentria do FNAS atravs das aes intrnsecas
Assistncia Social, conforme preconizado na LOAS, evidencia que o ajuste fiscal atingiu de
forma mais pesada os Servios de Ao Continuada e os projetos de enfrentamento pobreza,
justamente as duas aes que melhor traduzem as conquistas obtidas com o novo desenho da
Assistncia Social quanto universalizao do direito assistncia.
Caso se mantenha a tendncia atual de crescimento no volume dos recursos do BPC,
sem o correspondente crescimento nas outras aes, o FNAS corre o risco de passar a ser
considerado, na prtica, o Fundo do BPC, o que representa um reducionismo e um retrocesso
de toda a construo at agora realizada na Assistncia Social. A trajetria dos gastos
explicita a tendncia utilizao de aes focalizadas e com tempo determinado em
detrimento de aes continuadas e de carter universal.

0%
20%
40%
60%
80%
100%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ano
BPC SAC Programas Enfr. a Pobreza

Textos & Contextos
16

Consideraes finais

O exame da execuo oramentria do FNAS realizado nesta pesquisa permitiu
evidenciar um crescimento expressivo dos recursos. Entretanto deve-se levar em conta que
este foi o seu perodo de implantao plena, sendo natural o seu crescimento e, ainda, que o
crescimento no foi homogneo entre todas as aes.
Com relao s receitas, o FNAS contou com quatro fontes estveis de financiamento
no perodo. Foram elas: os Recursos Ordinrios, a Alienao de Bens Apreendidos, a CSLL e
a Cofins. Porm, a Cofins teve a maior participao na estrutura do financiamento, cerca de
70% do montante total. O peso e a constncia da Cofins como principal fonte de
financiamento tm levado a uma crescente dependncia do Fundo em relao a essa
contribuio social, o que, apesar de no ser necessariamente negativo, certamente traz
inquietaes quanto ao futuro, alm de ser relevante repetir que se trata de uma contribuio
social cobrada sobre o faturamento das empresas, podendo ser repassada para os
consumidores, o que lhe confere carter regressivo, j que acaba recaindo indistintamente
sobre ricos ou pobres.
J quanto aos gastos, a justia social tambm sofreu alguns entraves. Percebe-se que,
durante o perodo, houve inverso na rota de crescimento das aes. O BPC e os Programas
de Assistncia Social cresceram 15 e 27 vezes respectivamente. As duas aes tm
caractersticas diferentes, mas tm em comum o fato de essas caractersticas serem a razo do
seu crescimento. O BPC uma transferncia direta aos destinatrios, que por ter origem
constitucional e ser auto-aplicvel, retira do Governo o poder de contingenci-la. J os
programas so aes implantadas para atender a situaes circunstanciais ou conjunturais,
com focalizao e tempo de durao determinado, sendo a sua dotao decidida
politicamente. Como no se trata de ao continuada, a opo pela sua utilizao pode ser
revertida a qualquer momento, sem maiores entraves polticos.
A maioria das aes que constituem os programas de difcil quantificao quanto ao
efetivo atendimento das demandas, uma vez que so raras as estatsticas especficas que
apresentem nmero potencial de destinatrios.
As aes que compem os Servios Assistenciais e os Projetos de Enfrentamento
Pobreza sofreram redues na destinao dos recursos o que faz com que as suas aes
aconteam de forma residual e seletiva, destacando para atendimento segmentos especficos

Textos & Contextos
17
da populao e perpetuando antigos estigmas, que sempre estiveram presentes nos
imaginrios da populao quanto aos destinatrios da assistncia social.
Assim sendo, apesar dos avanos, a poltica pblica de Assistncia Social tem um
papel importante a desempenhar ainda. A sua construo, conforme proposta na LOAS,
atravs de aes continuadas de ateno criana, ao adolescente, ao idoso e ao portador de
deficincia; de programas de durao determinada e aes de enfrentamento pobreza,
apresenta uma coerncia que, se levada a cabo com o necessrio e suficiente equilbrio
oramentrio, certamente ser um dos pilares da construo de uma sociedade mais justa.

Referncias
BOSCHETTI, Ivanete. Assistncia Social no Brasil: um direito entre originalidade e
conservadorismo. Braslia, GESST, SER, UNB, 2003.
BRASIL Institui normas gerais de direito financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e
balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal. n 4320 de 23 de maro de 1964.
. Constituio (1988) de 23 de dezembro de 1988.
. Lei Orgnica da Assistncia Social, n 8.742 de 7 de dezembro de 1993. Braslia, MPAS,
2000.
. Regulamenta o Fundo Nacional de Assistncia Social institudo pela Lei n 8.742. Decreto n
1.605, DE 25 de agosto de 1995.
. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d
outras providncias Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000.
MINISTRIO DA FAZENDA. Siafi/STN Consultoria de Oramento/CD e Prodasen
MINISTRIO DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL, MPAS, SECRETARIA DE
ESTADO DE ASSITNCIA SOCIAL. Norma Operacional Bsica da Assistncia Social, Avanando
para a construo do Sistema Descentralizado e Participativo de Assistncia Social. Braslia, 2001.
MINISTERIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME (MDS). Disponvel em:
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. Disponvel em: <http://www.desenvolvimento social.gov.br/mds/_htm/progs>. Acesso em: 30
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. Disponvel em:
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PAIVA, Beatriz Augusto. A poltica de financiamento da assistncia social: a imprecisa traduo da
LOAS. So Paulo, Tese de Doutorado em Servio Social. PUCSP, 2003.
PINHEIRO, L. I. P., Do ajuste fiscal s demandas por assistncia Social: compromisso fiscal e
compromisso social na trajetria da LOAS. Porto Alegre, Tese de Doutorado em Servio Social.
FSS/PUCRS, 2005. 200 p.

Textos & Contextos
18
SILVA, Maria Ozanira da Silva; GUILHON, Maria Virgnia Moreira; CRUZ, Glaucejane G. da;
SILVA, Andra Monique Loureiro da. Comunidade solidria: contradies e debilidade do discurso.
In: SILVA, Maria Ozanira da Silva (Coord.). O Comunidade Solidria: o no-enfrentamento da
pobreza no Brasil. So Paulo: Cortez, 2001.

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Revista Virtual Textos & Contextos, n 4, dez.

Doutora em Servio Social da PPGSS-PUCRS. E-mail: ines1411@uol.com.br.

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