74

Repblica representativa, pluralismo e sistema social e

institucional de checks and balances em Os artigos federalistas
Raquel Kritsch
*



Resumo: O objetivo deste artigo introduzir ao leitor o pensamento poltico de
J. Madison, A. Hamilton e J. Jay, mais conhecidos como os autores de Os
artigos federalistas, texto que marcou o debate em torno da promulgao da
Constituio norte-americana de 1787. Para tanto, apresenta-se os termos
bsicos da disputa entre os federalistas e os defensores da confederao,
procurando explorar os argumentos dos primeiros acerca da maior eficcia da
Unio em relao a questes como segurana, controle do facciosismo, garantia
da liberdade dos indivduos, separao de poderes, entre outros temas
relevantes. Procura-se explorar sobretudo o papel de um sistema tanto
institucional quanto social de checks and balances para a garantia do governo
constitucional de tipo republicano, fundado na representao poltica e na
soberania popular, e seu papel na preservao da liberdade dos cidados. Para
os autores, a modernidade poltica se distingue por impor, acima de tudo, o
pluralismo: de opinies, de interesses, de partidos, de nveis de governana, de
administrao dos poderes do Estado, etc. O desafio consiste, portanto, em
encontrar uma engenharia social e poltica capaz de fornecer aos conflitos
sociais e individuais um ponto de equilbrio e uma regra de equidade.
Palavras-chave: Federalistas; teoria poltica; histria do pensamento poltico;
teoria do Estado.








*
Professora de Cincia Poltica junto ao Departamento e ao Programa de Ps-Graduao em
Cincias Sociais da Universidade Estadual de Londrina. Este trabalho vincula-se ao projeto de pesquisa
intitulado Direitos humanos universais e Estados nacionais: fundamentos histricos e problemas tericos
II, financiado pelo CNPq e apoiado pela UEL, e desenvolvido junto ao Grupo "Estudos em Teoria
Poltica" (GETEPOLCNPq), do qual coordenadora.


75

1. A disputa em torno dos termos da
questo: Federao ou
Confederao?
Os textos que compem Os artigos
federalistas originalmente
publicados em jornais dirios na coluna
The Federalist, entre outubro de 1787 e


76
agosto de 1788, sob o
pseudnimo de
Publius, mais
conhecidos como The
federalist papers
so de autoria de trs
personagens bastante
ativos na poltica
norte-americana no
momento da redao
e aprovao da nova
Constituio que
deveria reger o pas,
cuja independncia
fora declarada em
1776: James Madison
(1751-1836),
Alexander Hamilton
(1757-1804) e John
Jay (1745-1829), trs
polticos que figuram
no panteo dos
Founding Fathers da
nao. Nesse momento, discutia-se os
termos da aprovao da Constituio
norte-americana pelas treze ex-colnias,
que compunham desde o fim da guerra
de independncia os Estados
confederados, regidos juridicamente
pelos Artigos da Confederao, de
1776.
A forma de unio imaginada por alguns
dos constituintes, e defendida pelos trs
autores, Madison, Hamilton e Jay, era a
criao de uma federao nica,
composta pelos treze Estados membros
e regida por uma Constituio federal
igualmente vlida para todos os entes da
federao posio que no era aceita
sem contestao. Como descreve
Kramnick (1993: 2-24) de maneira
detalhada, alguns grupos tinham
propostas diferentes: defendiam que, ao
invs de se instituir uma federao
nica com 13 Estados, deveria ser
implementada uma grande
confederao, a partir de trs ou quatro
federaes menores. Outros ainda
defendiam a criao
de trs ou quatro
confederaes
amigas, a partir da
juno de alguns
Estados entre si. No
centro da contenda
estavam, portanto, a
questo do grau de
centralizao e
concentrao de
poderes de que
deveria desfrutar o
futuro governo
central, cujo desenho
disputava-se agora,
bem como a cesso
ou manuteno da
soberania por parte
dos treze Estados
1
.
Tal oposio idia
de uma nica
federao baseava-se
em dois tipos de argumentos ou
interesses, freqentemente invocados
pelos anti-federalistas: 1) o de que um
regime republicano no seria vivel
num territrio to grande, ponto de vista
sustentado por inmeros tericos da
poltica, sobretudo no sculo XVIII; 2)
o de que se fosse constituda uma
federao a partir dos treze estados

1
No vocabulrio poltico-jurdico, uma
Confederao caracteriza-se por constituir uma
associao estvel de Estados soberanos (que
podem, inclusive, ser Estados nacionais) que, no
interesse comum, pem-se sob a dependncia de
um governo central, conservando, porm, a sua
autonomia em outros domnios. J a Federao,
em sentido estrito, caracteriza-se como uma
unio instituda entre Estados independentes
para formar uma nica entidade soberana, a
Unio, com um governo central que detm
poderes de fato sobre os entes federados,
regulando-se por uma Constituio vinculante.
Neste caso, os Estados conservam apenas certo
grau de autonomia, enquanto a federao a
detentora da soberania, isto , do poder final de
deciso sobre os membros. Para este assunto, cf.
Bobbio, 1986: 218-220 e 475 e seg.
James Madison (1751-1836)


77
originais, estes deveriam ceder Unio
uma grande soma de poderes. Isso
implicaria tratar os interesses locais
diversamente de como se fazia at
ento: seria preciso deslocar para uma
instncia exterior a cada um dos
Estados, isto , para a Unio, questes
como segurana, ordem pblica,
propriedade, etc. O que significava
reordenar ou reavaliar os interesses
locais que at ento haviam organizado
cada uma das treze unidades.
Hamilton havia participado da
Constituinte de 1787, que redigira a
nova Constituio, como delegado pelo
Estado de Nova Iorque. Seu
envolvimento na campanha pela
formao do novo governo central,
porm, vinha de muito antes. Em 1781,
os artigos da confederao haviam sido
aprovados pelo Congresso dos Estados.
Em julho daquele ano, j havia
aparecido escritos de sua autoria em
defesa de um poder central bastante
forte para garantir a segurana geral. Se
um governo federal comear
demasiadamente fraco, escreveu
poca, cada vez mais fraco ele se
tornar. A ambio e os interesses
locais dos respectivos membros
constantemente minaro e usurparo
suas prerrogativas at a dissoluo, se a
combinao parcial de alguns dos mais
poderosos no o levar a um fim mais
rpido e violento (apud Kirk, 1984:
74).
Assim, aprovado o texto de 1787,
Hamilton junta-se a Jay e a Madison
para defender a adeso dos treze
Estados a um governo central, o que
eles fazem por meio dos 85 artigos que
compem o livro. Construir a Unio
uma tarefa descrita como um teste:
trata-se de concretizar um plano
radicalmente novo. Em outras palavras,
trata-se de verificar se os homens
podem construir sua vida poltica a
partir de um projeto. O desafio nada
menos do que estabelecer um exemplo
sem precedente de virt coletiva:
J se observou freqentemente que
parece estar reservado ao povo
deste pas, por sua conduta e
exemplo, decidir esta importante
questo: so as sociedades de
homens realmente capazes de
instituir um bom governo a partir da
reflexo e da escolha, ou esto
fadadas a depender para sempre do
acaso e da fora em suas
organizaes polticas? (1993: 93).
A ordenao geral dos artigos
razoavelmente clara. O primeiro
conjunto trata da segurana, isto , da
questo da sobrevivncia dos Estados
recm-constitudos graas a uma guerra
de independncia. Esse tema discutido
at o texto n 25, com indicao no s
das vantagens da Unio proposta mas
tambm das insuficincias da
confederao em vigor. No artigo 23,
ainda, portanto, no conjunto dedicado
ao exame da segurana, comea a
enumerao dos poderes necessrios
defesa comum. Isso conduz a um exame
da extenso necessria da autoridade
legislativa, isto , da autoridade de
quem deve mobilizar os meios da
defesa. O poder de tributao aparece
no como um novo assunto, mas como
um desdobramento natural da questo
da segurana. Com isto se chega ao
artigo 36.
At aqui, embora a discusso esteja
voltada para os interesses americanos, o
problema, em princpio, tem alcance
genrico: segurana e meios para sua
manuteno correspondem a
necessidades bsicas de quaisquer
Estados. A etapa seguinte cuidar da
forma de governo, das relaes entre a
Unio e os Estados e da diviso de
funes entre os ramos do poder
pblico. A anlise trata da
representao, das atribuies do


78
executivo, do congresso e do judicirio
e vai a detalhes relativos a elegibilidade,
poder de veto, administrao das foras
armadas, etc. Esta discusso vai at o
ltimo artigo. Uma possvel subdiviso
seria a partir do artigo de n 51: a
comea, propriamente, a exposio
sobre o sistema de contrapesos
institucionais (ou checks and balances).
2. O contrato americana: os Estados
como indivduos contratantes e o
argumento da segurana
Todo o sentido da discusso
explicitado no primeiro artigo, uma
espcie de introduo geral. Este artigo
extremamente polmico, mas
Hamilton tem o cuidado de no pr a
discusso em termos de interesses de
grupos. Ele reconhece que a nova
Constituio afetar interesses de vrios
Estados e de grupos regionais ou locais
de poder. Prope, porm, desvincular o
debate das consideraes de interesses
parciais. Os argumentos contrrios
devem ser julgados no como sinais de
ambies particulares, mas, em
princpio, como se expressassem as
intenes mais dignas de respeito.
Isso no s um convite moderao,
mas tambm um cuidado estratgico:
preciso no cortar de imediato a
comunicao com a parte menos
receptiva dos leitores. Ao renunciar
discusso de interesses parciais, ele
desloca a discusso do campo tico para
o da engenharia poltica. Pensa em
termos de construo de um sistema,
supondo que todas as pessoas sejam, em
princpio, capazes de discutir dessa
maneira e que haja algum grau de
legitimidade nos vrios interesses
divergentes.
A disposio dos textos, especialmente
na primeira parte do livro, dedicada
questo da segurana, anloga ao
raciocnio dos autores contratualistas. A
diferena consiste em que a segurana e
outras vantagens do pacto so pensadas
no em termos individuais: os agentes
contratantes so os Estados que vo
compor a federao. O tema da
segurana tratado em dois nveis, tal
como no pensamento clssico: 1) trata-
se de saber, em primeiro lugar, se esses
Estados, isoladamente ou em pequenas
federaes, sero capazes de manter sua
segurana em relao a potncias
estranhas Amrica; 2) trata-se tambm
de saber se, mantidos em trs ou quatro
federaes menores, eles sero capazes
de conservar a paz entre eles.
Jay comea o segundo artigo no pelo
exame da situao dos Estados, mas por
uma descrio do territrio. O
argumento geogrfico se converte, em
sua pena, em geopoltico: familiar, h
muito tempo, escreve o autor, a idia de
uma certa unidade fsica e cultural entre
as colnias.
Com igual prazer, tenho notado
com a mesma freqncia que
Alexander Hamilton (1757-1804)


79
aprouve Providncia conceder
este pas integrado [connected] a
um povo unido, um povo que
descende dos mesmos ancestrais,
que fala a mesma lngua, professa a
mesma religio, adere aos mesmos
princpios de governo, muito
similar em suas maneiras e
costumes, e que, atravs de suas
deliberaes, armas e esforos
conjugados, lutando durante toda
uma guerra longa e sangrenta,
instituiu nobremente sua liberdade e
independncia geral. [] Este pas e
este povo parecem ter sido feitos
um para o outro, e parece ter sido o
desgnio da Providncia que uma
herana to
prpria e
conveniente para
um grupo de
irmos, unidos
entre si pelos mais
fortes laos,
jamais devesse se
dividir em vrias
soberanias
insociveis,
invejosas e
alheias (1993:
98).
Ao pr a questo dessa
forma, Jay inverte
retoricamente o debate.
Ao invs de perguntar
por que fazer algo
(instituir a Unio), ele pergunta por que
no fazer. A unificao poltica
tratada como a conseqncia mais
natural da experincia americana. No
se trata de propor uma idia nova, mas
de afirmar que todas as condies esto
dadas para que seja assim. Esta
perspectiva muda o carter da
discusso.
Dado este cenrio inicial, que faz com
que o no aproveitar a oportunidade
oferecida por Deus seja quase um
pecado, passa-se ento discusso
explicitamente poltica. O ponto de
partida o seguinte: apesar de todos os
fatores de unio dos americanos, os
treze Estados se diferenciam pelas
produes, pelos objetivos econmicos
dominantes e por interesses locais bem
definidos. Se prevalecer a considerao
das diferenas e forem formadas trs ou
quatro unidades, ao invs de uma, o que
acontecer? Em primeiro lugar, como
sero as relaes desses trs ou quatro
estados com o resto do mundo?
Para comear, as treze colnias j
haviam estendido seu comrcio at
muito longe. Seus navios chegaram ao
Extremo Oriente,
levando fumo e outros
produtos. Elas tinham,
portanto, j no momento
da independncia, certo
peso no comrcio
internacional, como
exportadoras e
importadoras, e eram
competitivas. Alm
disso, seus parceiros
comerciais no esto
apenas do outro lado do
Atlntico. Localizam-se
tambm ao norte
(Canad) e ao sul (as
colnias espanholas) do
territrio americano.
Ora, no se pode esquecer que Amrica
tem rivalizado e competido com naes
fortes e poderosas, comeando a
incomod-las e a tomar-lhes mercados
at ento cativos. a pura verdade,
constata Jay com grande realismo, por
mais vergonhoso que seja para a
natureza humana, que as naes em
geral faro guerra sempre que houver a
perspectiva de ganhar algo com ela
(1993: 105).
A presena dessas colnias, isto , a
presena de interesses europeus na
regio, representa no s oportunidades
John Jay (1745-1829)


80
comerciais mas tambm riscos militares
para os Estados do extremo sul e do
extremo norte. A Espanha julga
conveniente fechar o Mississipi contra
ns, de um lado, e a Inglaterra nos
exclui do So Loureno, de outro. E
nenhuma delas permitir que outras
guas entre elas e ns se tornem meios
de intercmbio e trfego [comrcio]
(1952: 35 minha traduo). Portanto,
as federaes que estivessem nos
extremos geogrficos, esto
argumentando os Federalistas, estariam
sujeitas invaso e cada uma delas
teria, em princpio, de resolver seus
problemas sozinha.
A correlao de foras, no entanto, seria
diferente se a Amrica se decidisse em
favor de uma federao, dotada de um
poderoso exrcito nacional, contra-
argumenta Jay. Um governo nacional
forte, com armas e recursos, tender a
sufocar e a desencorajar tais falsas
guerras (as comerciais). Um governo
uno, alm disso, garante melhor a
segurana dos seus membros, pois pode
aplicar os recursos e a fora do todo
para a defesa de qualquer uma de suas
partes, e isso com uma facilidade e
uma diligncia que governos estaduais
ou confederaes separadas no
poderiam ter, por falta de ajuste mtuo e
unidade de sistema (1993: 107).
Em segundo lugar, o risco da guerra
poderia impor a cada uma dessas
pequenas federaes a realizao de
alianas de umas com as outras ou ainda
com naes europias. muito fcil
este o argumento importante
receber navios de guerra estrangeiros
nos portos; o difcil retir-los depois.
Em relao s potncias externas,
portanto, haveria um risco inversamente
proporcional ao tamanho de cada
federao. Alm de tudo, a competio
e a divergncia de interesses entre as
vrias colnias poderiam acirrar as
rivalidades entre elas, sobretudo entre as
do norte e as do sul.
No artigo n 5, a idia da federao
nica posta como forma de abrandar
essas diferenas e, portanto, de reduzir o
perigo de conflito entre as colnias.
Utilizando uma noo corrente no
sculo XVIII (subentende-se uma
aluso influncia dos climas), Jay
(1993: 110) aponta como provvel um
maior desenvolvimento econmico do
norte e chega a utilizar a expresso
Northern Hive (colmia setentrional)
para marcar a diferena. O conflito
eclodiria 100 anos depois, com a
conhecida guerra de secesso, pela
mesma causa indicada: as diferenas
econmicas entre os Estados do norte e
do sul.
Os argumentos incluem muitas
referncias histricas, mas a questo em
debate totalmente nova. No por acaso
a palavra plano aparece tantas vezes ao
longo do texto. A novidade no
consiste, porm, apenas em constituir de
fato um Estado a partir de um projeto
racional de tipo contratualista. So
inovadores vrios outros pontos da
proposta, como por exemplo: 1) a
limitao da soberania de cada Estado
contratante, com a transferncia, ao
poder central, de autoridade para
legislar tambm para os cidados e no
s para as unidades federadas; 2) a
aposta na viabilidade de um Estado
republicano e democrtico num
territrio to grande e com economia
to diversificada.
3. Federalismo, constitucionalismo e
checks and balances e as vantagens da
moderna repblica representativa
para a garantia das liberdades dos
indivduos
Para defender o sistema federado, tal
como proposto na Constituio, os
autores tm de mostrar como se


81
coadunam a liberdade poltica e um
governo desenhado para atuar com
grandes poderes numa rea muito
ampla, de dimenses continentais. Os
adversrios tinham invocado
argumentos de Montesquieu sobre a
convenincia de pequenos territrios
para governos republicanos. Hamilton,
no artigo n 9, e Madison, no texto n
10, enfrentam a questo.
A objeo, segundo Hamilton, no
sustentvel com base no argumento de
Montesquieu. Se fosse assim, mesmo
alguns dos treze Estados, sozinhos, j
seriam excessivamente grandes para o
regime republicano, tal como descrito
inicialmente em Do esprito das leis.
Ora, dividir Nova Iorque, Massachusetts
e outros Estados est fora de
questo. O problema, portanto,
saber se uma repblica de
dimenses maiores pode ser
constituda sem risco para a
liberdade.
A resposta, segundo Hamilton
(1993: 129), dada pelo
prprio Montesquieu, ao
mostrar como a confederao
republicana pode juntar a fora
externa da monarquia com a
vantagem interna da repblica
2
. O
benefcio do poder externo o mais
fcil de mostrar. Internamente, por sua
vez, o risco de usurpao ou de
insurreio diminudo: tanto mais
difcil estender-se a influncia de um
pretenso usurpador entre vrios Estados
quanto mais fcil isolar uma rebelio
ou conter o facciosismo. E mais: desde
que se mantenha uma certa organizao
independente dos Estados membros,
defende Hamilton (1993: 132), a
associao de dois ou mais Estados sob

2
Para uma compreenso mais aprofundada da
influncia das teorias de Montesquieu e
Rousseau na argumentao dos autores
federalistas, cf. Kritsch, 2011a: 25-27; e 2011b.
uma nica autoridade federal torna
esses Estados partes integrantes da
soberania nacional. Pois cada Estado
ter uma representao direta no
Senado, sem ter de abandonar
completamente parcelas importantes do
seu poder soberano.
Como no se pode pretender, num
grande Estado federal, a comunho de
todos os cidados, h o risco das
faces, concede Madison no artigo 10.
Por faco entendo um certo nmero
de cidados, quer correspondam a uma
maioria ou a uma minoria, unidos e
movidos por algum impulso comum, de
paixo ou de interesse, adverso aos
direitos dos demais cidados ou aos
interesses permanentes e coletivos da
comunidade (1993: 133-4).
As causas da faco, segundo
ele, tm origem na natureza
humana e na distribuio
diversa e desigual da
propriedade; manifesta-se em
ambies e paixes
desenfreadas, dogmatismos
religiosos ou ainda nsia de
poder. Todas essas coisas
dividem os homens em
partidos muitas vezes opostos,
mais interessados em molestar-se do
que em cooperarem pelo bem comum.
Logo, se no se quiser eliminar o
facciosismo por meio da destruio da
liberdade, o que seria possvel, mas
indesejvel, o remdio ter de ser
procurado no artifcio institucional:
preciso evitar o facciosismo por meio
do controle dos seus efeitos, explica
Madison (1993: 136). Se a faco for
minoritria, a mera regra da maioria
bastar para fre-la. Se, no entanto, for
majoritria, o governo popular
(democrtico) poder permitir-lhe
sacrificar o bem pblico e os interesses
de outros cidados. Nesse caso,
necessrio tornar tal maioria, por seu


82
nmero e situao local, incapaz de
pactuar e executar esquemas de
opresso em nome de suas paixes e
interesses. Ora, a soluo pode estar
contida na Repblica, advoga Madison,
que distinta da pura democracia por
conter algum esquema de representao.
O sistema representativo, caracterstico
das repblicas modernas, pode fornecer
tanto um filtro poltico, suficiente para
deter ou reduzir a influncia do
facciosismo, quanto um mecanismo de
compensao, adequado manifestao
equilibrada dos muitos cidados e dos
vrios tipos de interesses. Os
representantes, porm, devem ser
bastante numerosos para neutralizar as
cabalas de alguns, mas em nmero
prudentemente limitado para se evitar a
confuso das multides, recomenda o
autor (1993: 138). Depois, o prprio
nmero de eleitores, sendo muito maior
que o das pequenas repblicas, pode
neutralizar, em parte, o facciosismo.
Assim, a enorme variedade de
interesses, num sistema to amplo
quanto o defendido pelos federalistas,
pode constituir uma segurana: o
grande nmero que permite
contrabalanar os interesses parciais.
Outro ponto fundamental, nesse debate
sobre a compatibilizao da grande
repblica e da liberdade, a
constituio do governo, com a
repartio de funes. Um reflexo
importante da idia contratualista a
concepo do legislativo bicameral. O
poder legislativo tem dentro de si, pela
sua diviso interna, um mecanismo de
controle, com o Senado funcionando
como instncia de confirmao
legislativa. A existncia de duas casas
no Congresso, Senado e Cmara dos
Representantes (ou Deputados), parte
do sistema de equilbrio ou do
sistema de checks and balances
institucionais , como se v, por
exemplo, no artigo 62, um texto de
autoria incerta.
Na concepo do Senado encontramos,
reposta com toda clareza, a idia de
contrato. Porque o contrato, neste caso,
no o pacto entre indivduos, mas
entre Estados originariamente
soberanos. A igualdade dos (Estados)
contratantes garantida pela igualdade
da representao (dos Estados) no
Senado. A partir da, isto se transmite
aos indivduos participantes, na
proporo em que eles tm direito igual
de voto. A representao igualitria no
, portanto, s uma forma de os Estados
federados participarem do processo
legislativo: tambm um meio de
controle do prprio processo legislativo.
Mas o povo, ento, no participa deste
arranjo? Ora, numa repblica digna do
nome, sustenta Madison (1993: 278-83)
no artigo n 39, no s o privilgio e os
ttulos de nobreza devem ser proibidos:
tambm a Constituio deve se fundar
na igualdade, isto , no assentimento e
ratificao de seus termos pelo povo. E
isso o povo faz por meio de seus
deputados, eleitos para este fim em cada
um dos Estados, segundo a proporo
de sua populao. Esta maneira de
aprovar a Constituio torna sua
instituio um ato federal, e no
nacional. Isto , a instaurao da
Constituio, discutida e redigida pelos
delegados constituintes eleitos pelo
povo (bem como suas reformulaes
posteriores), um ato de Estados
autnomos federados, j que cada
Estado, soberanamente, ratifica a
Constituio e s se sujeita a ela
voluntariamente.
J a Cmara dos Representantes, eleita
por todo o povo, no federal, e sim
nacional. Pois a sua formao no passa
pela deciso dos Estados, e sim pela
nao como um todo, respeitadas,
inclusive, as propores populacionais.


83
O Senado, por sua vez, derivar seus
poderes dos Estados, unidades polticas
iguais, representadas segundo o
princpio da igualdade entre elas, e no
proporcionalmente ao nmero de
cidados. Por isso, cada Estado elege
(indiretamente) o mesmo nmero de
senadores, seja qual for sua populao,
os quais representam, mais do que os
cidados, os interesses imediatos dos
Estados. Neste sentido, o Senado uma
entidade federal, e no nacional.
O poder executivo, por fim, tanto
federal quanto nacional, j que sua
deriva escolha tanto dos Estados quanto
dos membros da sociedade,
apresentando assim um carter misto.
Ou seja, o presidente da repblica
eleito, inicialmente, pelo corpo dos
cidados de cada
Estado, que tem um
nmero especfico de
delegados com
assento no Colgio
Eleitoral parlamentar,
os quais, por sua vez,
elegem indiretamente
o presidente
3
. Em
caso de um impasse
entre estes dois
mbitos de atuao do Executivo,
nacional e federal, recorre-se a um
tertius: a deciso final caber a um

3
O sistema americano apresenta uma
curiosidade: o partido vencedor do pleito em
cada Estado leva o nmero total de cadeiras do
Colgio Eleitoral de seu Estado na Cmara, e
no o nmero proporcional aos votos recebidos
pelo partido na eleio. Com isso, os partidos
perdedores no levam um nico delegado para o
Colgio Eleitoral (vigora a regra do winner-
take-all), mesmo que tenham obtido juntos
49% dos votos, o que por vezes provoca
distores e faz com que o mais votado em nvel
nacional no equivalha ao candidato eleito para
o cargo pela representao dos Estados, o
Colgio Eleitoral, como se pde testemunhar na
disputa Bush-Al Gore. Para este assunto, cf.
Deutsch, 1979, p. 264-266.
tribunal (judicirio) estabelecido pelo
governo geral, a fim de se evitar o apelo
luta armada e uma dissoluo do pacto
federativo.
4. A pluralizao das opinies e das
faces, nveis de governana e as
bases da engenharia social dos checks
and balances
O sistema de checks and balances tem
clara inspirao em Montesquieu, mas o
mecanismo defendido pelos federalistas
tem de ser pensado em termos de uma
sociedade igualitria, sem referncia ao
governo misto (monarquia parlamentar)
ou ao carter classista do esquema
bicameral britnico (Lords e Comuns).
A diviso de funes governamentais
parte da experincia dos prprios
Estados, mas a arquitetura proposta na
Constituio tem de
ser algo novo, porque
nova a aventura
poltica iniciada com
a federao
americana. As
diferenas esto no
tamanho do Estado
resultante da unio,
na variedade de
interesses envolvidos, na massa de
poder atribudo ao governo central e nos
problemas de tudo isso resultantes.
No se trata, portanto, apenas de uma
questo de forma. Trata-se tambm de
produzir um arranjo scio-institucional
eficaz, um critrio invocado, por
exemplo, quando se discute a nomeao
dos juzes. A eleio dos juzes pelo
povo poderia ser, em princpio, o mais
perfeito sistema; na prtica, contudo,
no seria o mais funcional, como se
argumenta no artigo n 51. Esse artigo
contm a argumentao bsica em favor
do sistema proposto. Num ponto, pelo
menos, o discurso assume sem restrio
a perspectiva tradicional: a necessidade
de checks and balances decorre da
Maryland Old State House


84
natureza humana. O prprio governo,
com todos os seus defeitos, uma
imposio dessa natureza.
Mas o que o prprio governo,
seno a maior das crticas
natureza humana? Se os homens
fosses anjos, no seria necessrio
governo algum. Se os homens
fossem governados por anjos, o
governo no precisaria de controles
externos nem internos. Ao moldar
um governo que deve ser exercido
por homens sobre homens, a grande
dificuldade reside [justamente]
nisto: preciso primeiro capacitar o
governo a controlar os governados;
e em seguida obrig-lo a se
controlar a si prprio (1993: 350).
O mecanismo de controle consistir no
s na diviso clssica de funes
legislar, executar e julgar mas
tambm na atribuio, a cada ramo de
governo, de condies indispensveis
de independncia legal e material em
relao aos outros. No caso dos Estados
Unidos, porm, a diviso ocorrer em
dois nveis, j que o poder entregue pelo
povo aos governantes deve ser dividido,
para comear, entre dois nveis distintos
de governana, o estadual e o federal
4
,
para depois ser repartido entre
diferentes ramos da administrao. Da
surge uma dupla segurana para os
direitos do povo, pois os distintos nveis
de governos controlaro uns aos outros,
ao mesmo tempo em que cada um ser
controlado por si. Este, sem dvida,
um dos principais aspectos inovadores
do sistema proposto.
Mas a garantia das liberdades no
depender somente do arranjo
institucional, ou, mais precisamente, do
arranjo formal das instituies polticas.
Tambm fora do governo tende a

4
No caso brasileiro, h ainda o nvel municipal,
que usufrui de uma legislao e administrao
prprias.
constituir-se, pela mera consagrao das
liberdades, um sistema social de checks
and balances. Se h interesses e credos
divergentes, que sejam muitos, para
que, no grande nmero, sejam criadas as
condies de equilbrio. A garantia das
liberdades, que as instituies podem
oferecer, , assim, uma semente de
multiplicao das prprias liberdades,
materializadas em diferentes interesses
e inclinaes. Os efeitos
compensatrios dessa fragmentao
seriam percebidos com nitidez por
Tocqueville menos de um sculo
depois.
Tambm a soberania, no raciocnio dos
autores federalistas, reside, tal como em
Locke ou Rousseau, no h dvidas, no
povo politicamente organizado, que a
sua fonte indiscutvel. Mas a noo de
povo que se encontra esboada aqui
cada vez mais nitidamente uma idia
que se distingue da mera justaposio
de vontades individuais ou da soma dos
interesses, como acontecia com
freqncia no contratualismo clssico.
A noo de povo corresponde cada vez
mais idia de um sujeito coletivo cuja
forma de existncia implica uma
determinada relao com o territrio, a
possibilidade de instituio de uma
ordem pblica, etc. Cada vez menos,
portanto, a idia de soberania se
identifica com a figura de um agente,
seja ele rei ou prncipe, como haviam
pensado Maquiavel e Bodin, passando a
corresponder paulatinamente idia
jurdica de Estado como sociedade
politicamente organizada sob um certo
regime legal.
O que se encontra nesses 85 artigos no
, pois, apenas um ensaio de engenharia
institucional. Eles encerram, tambm,
uma viso de como a prtica social
pode ser modelada e fortalecida pela
ordenao poltica, como se l com


85
clareza na seguinte passagem do artigo
n 51,
Nela [na repblica federal dos
Estados Unidos], enquanto toda a
autoridade emanar da sociedade e
dela depender, a prpria sociedade
estar fragmentada em tantas
partes, interesses e categorias de
cidados que os direitos dos
indivduos, ou da minoria, sero
pouco ameaados por combinaes
interesseiras da maioria. Num
governo livre, preciso dar aos
direitos civis a mesma garantia que
aos direitos religiosos. (...) Em
ambos os casos o grau de garantia
depender do nmero de interesses
e de seitas; e pode-se presumir que
isto depende da extenso do pas e
do nmero de pessoas abrangidas
sob o mesmo governo. Esta viso
do problema deve evidenciar o
valor de um sistema federal
apropriado aos olhos de todos os
adeptos sinceros e ponderados do
governo republicano, pois mostra
que, na exata medida em que o
territrio da Unio viesse a ser
dividido em Confederaes ou
Estados mais circunscritos, os
conluios opressivos de uma maioria
seriam facilitados. (...) A justia a
finalidade do governo. a
finalidade da sociedade civil. Ela
sempre foi e sempre ser
perseguida at ser alcanada, ou at
que a liberdade seja perdida nessa
busca. Numa sociedade sob cujas
formas a faco mais forte capaz
de rapidamente se unir e oprimir a
mais fraca, pode-se dizer que a
anarquia reina to completamente
quanto num estado natural, em que
o indivduo mais fraco no tem
proteo contra a violncia do mais
forte; e assim como, neste ltimo
estado, mesmo os indivduos mais
fortes, dada a incerteza de sua
condio, so movidos a se
submeter a um governo que possa
proteger tanto aos fracos quanto a
eles mesmos, assim tambm, no
primeiro estado, as faces ou
partidos mais poderosos sero
gradualmente induzidos, por um
motivo semelhante, a desejar um
governo que proteja todas as partes,
tanto a mais fraca como a mais
poderosa. (1993: 352)

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