Gobetti 2010

113 S. W. Gobetti Aj uste fi scal nos estados: uma anl i se do per odo 1998-2006 113 F. A. R. Soares e M. B. de P.
. Soares e M. B. de P. Pi nto Desequi l bri os cambi ai s e os fundamentos econmi cos. . .

113 R. Econ. contemp. , Ri o de Janei ro, v. 14, n. 1, p. 113-140, j an. / abr. 2010
* Artigo recebido em 22 de maio de 2009 e aprovado em 27 de novembro de 2009.
** Mestre e doutor em Economia pela UNB, tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pes-
quisa Econmica Aplicada DF, e-mail: swgobetti@gmail
AJUSTE FISCAL NOS ESTADOS:
UMA ANLISE DO PERODO 1998-2006
*
Srgio Wulff Gobetti
**
RESUMO O objetivo deste artigo analisar a forma de enquadramento dos estados
ao Programa de Ajuste Fiscal (PAF) e Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), desta-
cando seus impactos nas escolhas de alocao dos recursos pblicos e na taxa de
investimento. Os resultados obtidos aps minucioso trabalho de depurao das ba-
ses de dados conrmam a melhoria da situao nanceira de estados no perodo
posterior LRF, mas sugerem que existe um trade-off entre os indicadores scais, de
um lado, e os investimentos e gastos em infraestrutura, de outro, exigindo uma re-
exo sobre a qualidade e sustentabilidade do ajuste scal. Os dados oramentrios
analisados tambm apontam evidncias de contabilidade criativa.
Palavras-chave: regras scais; ajuste scal; investimentos pblicos; contabilidade
criativa
Cdigo JEL: E62; H71; H72
FISCAL ADJUSTMENT IN BRAZILIAN STATES:
AN ANALYSIS OF PERIOD 1998-2006
ABSTRACT The objective of this article is to offer an analysis of the accommodation
by Brazilian states with Fiscal Adjustment Program and with Fiscal Responsibility
Act (FRA), showing their impacts on the choices of public resources allocation and
on the investment rate. The results obtained after detailed work of data depuration
conrm the improvement of nancial situation of the states in the period post FRA,
but also suggest the existence of a trade-off between scal indicators and infrastruc-
ture investment, demanding a reection about the quality and the sustainability of
the scal adjustment. The budget data analyzed also indicate evidences of creative
accountability.
Key words: scal rules; scal adjustment; public investments; creative accounta-
bility
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114 R. Econ. contemp. , Ri o de Janei ro, 14(1): 113-140, j an. / abr. 2010
INTRODUO
Os estudos tericos e empricos mais recentes que avaliam a eccia da Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF), tais como Giuberti (2006), Menezes
(2006) e Souza (2007), tm explorado principalmente a relao de variveis
institucionais e poltico-eleitorais com o equilbrio scal de estados e muni-
cpios no Brasil, mas dedicam pouca ou nenhuma ateno a outros aspectos
relevantes reportados na literatura internacional sobre regras scais, tais
como o trade-off envolvido na perseguio de metas de equilbrio oramen-
trio e a tendncia utilizao de procedimentos de contabilidade criativa
na ausncia de suciente transparncia oramentria e de rgos indepen-
dentes de scalizao.
O objetivo deste artigo preencher essa lacuna, vericando de que forma
os resultados scais de estados esto evoluindo. Em particular, buscamos
investigar se os superavits primrios no tm sido elevados s custas de
reduo de investimentos e se a relativa conteno das despesas de pessoal
um dos objetivos implcitos da LRF no est sendo alcanada pela
expanso de outras despesas de correntes associadas a servios de terceiros.
A preocupao com tais aspectos se justica pela forma como a LRF foi
implementada no Brasil. Embora a lei tenha sido formulada com base em
princpios como o planejamento e a transparncia oramentria, o que
realmente motivou o governo federal a tentar aprov-la foi a necessidade de
integrar estados e grandes municpios no programa de ajuste scal negocia-
do com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), no nal de 1998.
Um primeiro passo nessa direo havia sido dado ainda em 1997, com a
Lei n 9.496/1997, que estabeleceu critrios para a consolidao e o renan-
ciamento das dvidas de 25 estados pela Unio. Nos contratos que assinaram
com a Unio, os estados comprometeram-se a seguir um rgido programa
de reestruturao e ajuste scal, que previa, entre outras medidas, a destina-
o de um limite mnimo das suas receitas ao pagamento das prestaes da
dvida renanciada. Na prtica, isso acabava por induzir os governos esta-
duais a obterem, no agregado, um superavit primrio que lhes permitisse
cumprir os contratos.
Evidentemente, as regras scais foraram os administradores a se com-
prometer com um padro mnimo de disciplina scal, mas tambm leva-
ram, na prtica, busca de sadas criativas no nvel da contabilidade ora-
115 S. W. Gobetti Aj uste fi scal nos estados: uma anl i se do per odo 1998-2006
mentria para alcanar e atender aos limites da legislao, conforme tem
sido largamente reportado na imprensa escrita.
1
De acordo com Milesi-Ferretti (2000, p. 3), a imposio de metas num-
ricas pode encorajar o uso de prticas duvidosas de contabilidade, reduzin-
do, consequentemente, o grau de transparncia no oramento governamen-
tal. Por isso, os tericos das regras scais, como Inman (1996), defendem
que haja mecanismos de transparncia da contabilidade pblica e que a s-
calizao dos limites seja feita por um rgo independente, capaz de impor
signicativas penalidades aos infratores. No caso da LRF, essa transparncia
deveria ser garantida pela uniformizao dos critrios de contabilidade e
pela publicao, inclusive na Internet, dos relatrios de gesto scal e de
execuo oramentria. Na prtica, entretanto, nem uma condio nem ou-
tra tm sido plenamente atendidas.
Alguns Executivos estaduais e a maioria dos Legislativos e Judicirios
no disponibilizam os relatrios ao pblico, e muitos dos que disponibi-
lizam seguem critrios distintos das normas da Secretaria do Tesouro Na-
cional (STN). Como agravante, os Tribunais de Contas dos Estados (TCEs),
responsveis pela scalizao, muitas vezes endossam ou adotam frmulas
de contabilidade criativa. Nesse contexto de ausncia de transparncia, h
grandes diculdades em avaliar a real melhoria dos indicadores scais de
estados e seus impactos sobre a qualidade de gesto, desao que encaramos
ao longo deste artigo.
1. REGRAS FISCAIS: CONTEXTO PRTICO E PANORAMA TERICO
As regras scais, de oramento equilibrado ou de limitao das despesas e da
dvida, como as previstas na LRF, popularizaram-se na dcada de 1990 a par-
tir de uma srie de reformas adotadas pelos pases da OCDE e em desenvolvi-
mento com o objetivo de conter o crescimento do decit pblico. Nos Esta-
dos Unidos, a primeira tentativa nesse sentido foi adotada nos anos 1980,
com a lei Gramm-Rudman-Hollings (GRH), que no conseguiu alcanar sua
meta de oramento equilibrado e foi substituda em 1990 pelo Budget Enfor-
cment Act (BEA), mais bem-sucedido ao controlar gastos e receitas.
Na Unio Europeia, o Tratado de Maastricht previu um pacto pela esta-
bilidade que, desde 1997, obriga os pases-membros a manterem o decit
nominal e a dvida pblica sob limites preestabelecidos (3 e 60% do PIB,
respectivamente). J a Nova Zelndia, em 1994, aprovou seu Fiscal Respon-
sability Act, baseado principalmente no princpio da transparncia e em
compromissos, e no metas, de reduo do endividamento e de estabilizao
das alquotas tributrias. Essas trs experincias, principalmente a neozelan-
desa, tiveram importante inuncia na elaborao da LRF brasileira.
Apesar das diferenas de enfoque, os proponentes de regras scais em
geral reivindicam a relevncia normativa do trabalho seminal de Barro
(1979) e Lucas e Stokey (1983) sobre o ciclo econmico e o equilbrio inter-
temporal do oramento de governo, mas desenvolvem uma teoria positiva
baseada na necessidade de impor limites e restries institucionais para
neutralizar um suposto vis gastador dos governantes. Ou seja, enquanto a
teoria neoclssica normativa admite um papel de estabilizador automtico
do decit durante as fases recessivas do ciclo econmico, a economia poltica
positiva apregoa a busca do equilbrio oramentrio em todos os anos, e no
apenas a mdio e longo prazos.
Essa necessidade existiria, segundo os defensores das regras scais, por-
que os decits pblicos estariam se perpetuando em diversos pases mesmo
nos momentos de paz e prosperidade, quando, pela lgica da teoria dos ci-
clos econmicos, deveria haver superavits. Como a teoria neoclssica, ao
contrrio de abordagens heterodoxas, no consegue identicar razes eco-
nmicas para esse fenmeno, um caminho natural foi buscar explicaes
exgenas ao sistema econmico.
2
A abordagem poltico-institucional da escola de public choice, sintetizada
no trabalho de Buchanan e Wagner (1977), tenta explicar os decits pblicos
persistentes a partir da hiptese de que os cidados sofrem de iluso scal
por no compreenderem a restrio oramentria do governo.

Ou seja, os
eleitores superestimariam os benefcios correntes dos gastos e subestimariam
o custo futuro de aumentos na tributao; e os polticos oportunistas extrai-
riam vantagem dessa confuso para aumentar os gastos e tentar se reeleger.
A razo para esse comportamento irracional, de acordo com a teoria neo-
clssica, seria a existncia de informaes limitadas disposio dos cidados,
o que estimularia os polticos a sinalizar competncia procurando fornecer o
mximo de bens pblicos com o mnimo de imposto, segundo Cukierman e
Meltzer (1986) e Rogoff (1990). Esse fenmeno de assimetria de informaes
seria tanto maior quanto menos transparentes fossem o sistema de contabili-
dade e o oramento pblicos. A essas hipteses, Alesina e Tabellini (1990)
acrescentam outras de natureza poltico-institucional para entender por que
os decits cresceram nos anos 1980 e 1990. Entre elas, a suposio de que ha-
veria uma maior polarizao poltica e alternncia de poder nessas dcadas, e
que isso teria estimulado os governantes a aumentar o endividamento para
tentar inviabilizar a administrao dos sucessores adversrios.
Por outro lado, Alesina e Perotti (1996) admitem que leis baseadas no
equilbrio oramentrio podem no ser timas no sentido de Pareto, seja
por impedirem polticas anticclicas do tipo keynesianas, seja por induzirem
distores de acordo com o princpio de tax smoothing, segundo o qual a
melhor poltica manter a taxa de tributao constante em face de oscila-
es temporrias de gastos. No contexto de um vis decitrio, entretanto,
os autores argumentam que esse tipo de lei seria a segunda melhor solu-
o, justicando-se a imposio de limites mais rgidos para os gastos e
para o endividamento.
Todas essas interpretaes de cunho neoclssico evidentemente inuen-
ciaram no s a elaborao da LRF brasileira e a adoo de metas scais,
como tambm tm inuenciado outros aspectos da poltica scal e do pro-
cesso oramentrio do pas. Uma consequncia indesejvel das restries
poltica scal no Brasil, entretanto, tem sido a reduo da taxa de investi-
mento pblico, que caiu da ordem de 4% do PIB na dcada de 1970 para
menos de 2% nos anos recentes, de acordo com as sries de dados do IBGE
e do Ipeadata.
Poterba (1996) reconhece, por exemplo, que, no contexto de regras s-
cais, se o processo oramentrio mope e atribui excessivo peso ao custo
corrente de um projeto, independentemente de seus benefcios futuros, en-
to os investimentos de longo prazo podem enfrentar mais diculdades po-
lticas para serem aprovados do que projetos de curto prazo. Essa possibili-
dade tem sido levantada em favor da adoo de um oramento de capital
separado do oramento corrente.
Alesina e Bayoumi (1996) admitem a relevncia de alguns questiona-
mentos crticos sobre a adoo de regras de oramento equilibrado. Primei-
ro, sobre a eccia de tais regras incentivarem a disciplina scal ou, em vez
disso, encorajarem procedimentos de contabilidade criativa. Segundo, pe-
los custos dessas regras em termos de perda de exibilidade na poltica s-
cal, tanto no paradigma neoclssico de tax smoothing quanto no paradigma
keynesiano de polticas anticclicas.
Embora os autores encontrem evidncias, para os Estados Unidos, de
que a restrio macroeconmica imposta pela regra de oramento equili-
brado seria menos importante para os governos locais e estaduais do que
para o nacional, o mesmo no pode ser dito sobre o trade-off envolvendo o
processo de ajuste scal. Como j foi mencionado, h uma tendncia de a
viso de curto prazo sobre os custos desestimular os investimentos em in-
fraestrutura, o que afeta no s o bem-estar da localidade como o prprio
equilbrio macroeconmico.
Essas consideraes de natureza terica, do nosso ponto de vista, refor-
am a necessidade de analisar os possveis trade-offs e mudanas na compo-
sio dos gastos pblicos decorrentes da imposio dessas regras, o que fa-
remos para a esfera estadual.
2. METODOLOGIA DE ANLISE: INDICADORES E BASE DE DADOS
Os indicadores scais e oramentrios usados para avaliar a gesto dos esta-
dos foram calculados a partir dos dados disponibilizados anualmente pela
Secretria do Tesouro Nacional (STN) por meio do arquivo Execuo Or-
amentria dos Estados (doravante EOE), que constitudo pelas informa-
es oramentrias e patrimoniais prestadas pelos prprios entes, em aten-
dimento ao art. 51 da LRF, que atribui STN o papel de consolidar as contas
do setor pblico a partir de um plano contbil uniformizado.
Na seleo e denio dos indicadores scais, buscamos compatibilizar a
disponibilidade concreta dos dados da EOE com os conceitos e parmetros
da Lei de Responsabilidade Fiscal. Algumas regras previstas na LRF podem
ser facilmente traduzidas em metas numricas, como os limites de gasto
com pessoal e de endividamento, mas outras so meros princpios que sina-
lizam a busca de uma situao de maior equilbrio nas nanas pblicas, a
curto e longo prazos.
3
O art. 42 da LRF, por exemplo, que veda a assuno de despesas sem las-
tro nanceiro nos ltimos dois quadrimestres de um mandato, foi concebi-
do com o objetivo de impedir que administradores pblicos inviabilizassem
a gesto do seu sucessor transferindo-lhe um volume de obrigaes nan-
ceiras como restos a pagar (RAP) superior s disponibilidades de cai-
xa. A efetividade desse dispositivo tem sido objeto de controvrsia no mbi-
to dos Tribunais de Contas, em virtude de lacunas na redao do texto da
lei,
4
mas isso no nos impede de adotar um critrio para sua mensurao, o
que feito pela comparao das obrigaes e disponibilidades nanceiras,
de acordo com as orientaes da STN para preenchimento dos demonstra-
tivos que compem o Relatrio de Gesto Fiscal (RGF) e o Relatrio Resu-
mido de Execuo Oramentria (RREO).
5
A diferena entre as disponibilidades e obrigaes nanceiras constitui o
que chamamos, a partir de agora, de sucincia de caixa. Quando positivo,
expressa um excesso de disponibilidades sobre as obrigaes; quando nega-
tivo, reete uma insucincia nanceira para cobrir os restos a pagar e ou-
tras obrigaes. Alm de importante inibidor dos gastos ao nal de manda-
to, tal parmetro oferece uma forma alternativa de mensurar a evoluo
scal pelas variaes no balano patrimonial.
De certa forma, a sucincia de caixa pode ser relacionada a outro indi-
cador scal includo na nossa anlise, o superavit primrio. A diferena
que este uma varivel de uxo apurado pelo conceito acima da linha, com-
parando receitas e despesas no nanceiras, enquanto aquela reete uma
posio de estoque, cuja variao entre dois perodos se aproxima (mas no
equivale) ao resultado nominal apurado abaixo da linha. As diferenas entre
os dois conceitos acima e abaixo da linha sero tratadas com mais
profundidade em outra seo, ao comparamos nossos resultados com os
relatrios do Banco Central.
Por m, alm dos quatro indicadores mencionados despesa lquida de
pessoal (PES_LIQ), dvida consolidada lquida (DCL), sucincia de caixa
(SUF_CXA) e superavit primrio (SUP_PRI), que integram o componente s-
cal do nosso ndice , acrescentamos anlise indicadores oramentrios (ou
de gesto) que reetem a composio das despesas pblicas e que integraro
o componente de qualidade de gesto. De forma sinttica, o quadro 1 apresen-
ta os principais indicadores (e respectivos componentes) que usaremos na
nossa anlise, cuja memria de clculo est detalhada nos Anexos 1 e 2.
O perodo compreendido pela anlise, pelas caractersticas da EOE, ser
o dos anos de 1998 a 2006. Como o plano de contas adotado pela STN mu-
dou a partir de 2002, tivemos de adotar uma metodologia de compatibiliza-
o das frmulas de clculo dos indicadores, o que tambm est detalhado
nos anexos.
Em termos gerais, o plano de contas utilizado at 2001 pelos estados para
preenchimento dos seus balanos anuais baseava-se na Lei n 4.320/1964.
A partir de 2002, com a exigncia de consolidao das contas do setor pbli-
co estabelecida na LRF, o preenchimento da EOE passou a ser ajustado s
regras de contabilidade que a STN j adotava para a esfera federal. A princi-
pal diferena entre os dois planos de contas est na estrutura de classicao
das despesas: enquanto o plano antigo dividia as despesas correntes, por
exemplo, em dois grandes grupos (custeio e transferncias), o plano atual as
divide em trs categorias econmicas Pessoal e Encargos Sociais (PES),
Juros e Encargos da Dvida (JED) e Outras Despesas Correntes (ODC).
Do ponto de vista econmico, importante notar que a abordagem an-
terior guarda alguma semelhana com a estrutura das Contas Nacionais,
pois as despesas de pessoal no eram tratadas em bloco, como na contabili-
dade atual da STN. O GND Pessoal e Encargos Sociais rene atualmente to-
Quadro 1
Glossrio dos indicadores
Dvida Consolidada (DC) = (OP_CRE) + (OUT_DC)
Dedues da Dvida (DC_DED) = Ativo Financeiro Disponvel RAP Processado
Dvida Consolidada Lquida (DCL) = (DC_TOT) (DC_DED) se (DC_DED) > 0
Disponibilidades Financeiras (ATI_DIS) = Ativo Financeiro Disponvel
Obrigaes Financeiras (PAS_OBR) = Restos a Pagar + Depsitos + Outras Obrigaes
Sucincia de Caixa (SUF_CXA) = (ATI_DIS) (PAS_OBR)
Receita Primria (REC_PRI) = Receita total, excluindo receitas nanceiras e Fundef
Despesa Primria (DES_PRI) = Despesa total, excluindo as nanceiras
Superavit Primrio (SUP_PRI) = (REC_PRI) (DES_PRI)
Despesa Bruta de Pessoal (PES_TOT) = Despesa com pessoal, inclusive aposentadorias da ODC
Dedues de Pessoal (PES_DED) = Elementos deduzveis pela LRF
Pessoal Lquido (PES_LIQ) = (PES_TOT) (PES_DED)
Despesa de Custeio (ODC_TOT) = ODC, excluindo aposentadorias e penses
Custeio da Mquina (ODC_MAQ) = Dirias, passagens e material de consumo
Custeio de Auxlios (ODC_AUX) = Verbas indenizatrias, como auxlio-alimentao
Custeio de Terceiros (ODC_TER) = Servios de terceiros, consultorias e locao de mo de obra
Investimentos (INV) = Despesas de capital em investimentos
Receita Corrente Lquida (RCL) = Receita corrente, excluindo retenes Fundef
Fonte: Anexos 1 e 2.
dos os elementos de despesa relacionados aos servidores pblicos, enquanto
no velho plano de contas os gastos com servidores ativos eram tratados
como custeio e as despesas com inativos, como transferncias a pessoas. Ou-
tra diferena que as chamadas despesas indenizatrias, como dirias e aju-
das de custo, antes eram classicadas como Demais Despesas de Pessoal
e hoje integram o grupo ODC.
Alm desses problemas, existem outros de origem contbil que tambm
exigem cuidados especiais ao compararmos dados de diferentes anos. A an-
lise das despesas de alguns estados, por exemplo, revela um salto aparente-
mente inexplicado no GND Pessoal e uma queda no GND ODC entre os anos
2003 e 2004 ou 2004 e 2005. Uma anlise mais atenta, entretanto, revelar
que as variaes se explicam por uma mudana na forma de classicao
das despesas com Aposentadorias e Reformas e Penses por orientao
do Ministrio da Previdncia. Isso ocorreu nos entes que institucionaliza-
ram contas separadas para os fundos de previdncia dos servidores, em cujo
caso a Previdncia passou a orientar que a despesa com inativos passasse a
ser classicada em ODC, embora continue entrando no clculo da despesa
de pessoal da LRF (critrio igualmente utilizado neste artigo).
Outra mudana importante no novo plano de contas e que foi conside-
rada no clculo dos indicadores diz respeito aos efeitos do Fundef. At 2001,
a orientao da STN era para que os municpios e estados j declarassem
suas receitas lquidas da reteno do Fundef, mas muitos entes no o faziam
assim; a partir de 2002, entretanto, a recomendao passou a ser de que as
receitas fossem declaradas em valor bruto e que, ao nal, fossem destacadas
em separado as dedues para o Fundef.
3. EVOLUO FISCAL DOS ESTADOS: PRINCIPAIS RESULTADOS
A evoluo scal dos estados ser analisada nesta seo a partir dos indica-
dores apresentados anteriormente, cuja memria de clculo est detalhada
nos anexos. A tabela 1 sintetiza os resultados obtidos, como proporo da
RCL, das principais variveis que, do nosso ponto de vista, reetem a traje-
tria scal dos estados entre 1998 e 2006. Como podemos vericar, o endi-
vidamento dos governos estaduais, seja bruto (DC) ou lquido (DCL), de-
pois do repique de 2002 e 2003 provocado pelos efeitos da crise cambial
sobre o IGP-DI (indexador dos contratos de renanciamento com a Unio),
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apresenta gradual reduo. O mesmo pode ser dito em relao sucincia
de caixa (SUF_CXA), que reete a diferena entre os principais componentes
do ativo e passivo nanceiro.
Por imposio da LRF, os governadores foram forados, ao longo dos
ltimos quatros anos, principalmente, a reduzir a parcela das suas obriga-
es nanceiras (com destaque para os restos a pagar) que no encontram
cobertura nas disponibilidades de caixa. No total, a insucincia de caixa
em 2000 representava R$ 15,5 bilhes ou 13,5% da RCL dos estados; em
2006, esse valor baixou para R$ 4,4 bilhes ou 1,84% da RCL.
Em 2000, 17 estados apresentavam insucincia de caixa; em 2006, esse
nmero caiu para nove, e apenas trs deles (AL, GO e RS) no conseguiram
melhorar sua situao no perodo, ou seja, enfrentaram um agravamento da
situao patrimonial e nanceira, que, em alguns casos, tambm se reete
em um ritmo mais lento de reduo do endividamento.
6
Atualmente, pelos controles da STN, apenas dois estados (RS e AL) se en-
contram acima do limite de endividamento xado pelo Senado em atendi-
mento ao disposto na LRF, que de duas vezes ou 200% o valor da RCL. No
nosso trabalho, entretanto, como outras obrigaes a pagar de longo prazo e
todos os precatrios (e no apenas aqueles posteriores a 5/5/2000) foram
includos no clculo da dvida consolidada (por impossibilidade de discri-
min-los), outros dois estados (SP e RJ) passam a registrar um endividamen-
to lquido tambm superior a duas vezes a RCL. Por outro lado, entretanto, a
RCL utilizada neste trabalho tambm superior quela publicada pelos esta-
dos, em decorrncia dos motivos j expostos anteriormente, o que introduz
um efeito de compensao no clculo do indicador. A tabela 4 compara o
indicador de endividamento lquido informado pelos estados STN e aquele
estimado neste trabalho de acordo com os balanos patrimoniais.
Os dados da tabela 1 mostram ainda que, no agregado, o resultado pri-
mrio dos estados melhorou substancialmente desde a introduo da LRF,
passando de valores negativos em 1998 e 1999 ou de um superavit de 2% da
RCL em 2000 para superavits de 6 a 7% da RCL nos anos mais recentes. Essa
melhoria do resultado primrio decorre principalmente do crescimento da
receita primria em relao RCL, pois as despesas primrias, como se v
pela comparao das mdias de 1999-2002 e 2003-2006, equivalentes a dois
mandatos distintos de governador, esto absolutamente estabilizadas em
torno de 114%.
Entre os principais componentes da despesa primria, destaca-se o cres-
cimento da despesa de pessoal como proporo da RCL de 55,9% da RCL
entre 1999-2002 para 56,9% entre 2003-2006. Ou seja, em pleno vigor da
LRF, as despesas brutas (PES_TOT) e lquidas (PES_LIQ) com pessoal no
caram, apesar de os demonstrativos publicados pelos estados indicarem
uma trajetria declinante para os gastos dos Executivos, o que ser analisa-
do com mais detalhes em outra seo deste captulo. As despesas de custeio
(ODC_TOT) chegaram a crescer de 23,2% para 26,5% da RCL entre os dois
perodos, enquanto os investimentos caram de uma mdia de 8,6% para
7,9% da RCL. Ou seja, as despesas de capital esto sendo relativamente com-
primidas, enquanto as despesas correntes crescem.
A evoluo das despesas e receitas semelhante quando as comparamos
com o PIB em vez da RCL. Isso porque a RCL tem se mantido mais ou menos
estabilizada em torno de 10% do PIB, como vemos na tabela 2, mas as dis-
crepncias de alguns anos, como 1999, interferem nas mdias. O superavit
primrio cresce de 0,1% para 0,7% do PIB na mdia dos dois mandatos ana-
lisados (1998-2002 e 2003-2006). A receita primria apresenta variao
positiva de 0,4 ponto porcentual do PIB, e a despesa primria, reduo de
0,3 ponto porcentual.
Analisando os anos individualmente, entretanto, percebemos que as re-
ceitas primrias esto crescendo h quatro anos ininterruptamente, depois
de uma queda em 2003. O mesmo ocorre com as despesas, de modo que o
resultado primrio, nessa perspectiva, parece ter estagnado entre 0,6 e 0,7%
do PIB, embora em valores nominais e reais seja maior, visto que estamos
em uma fase de crescimento da economia. Atualizando os valores pelo de-
ator do PIB, por exemplo, vericamos que as receitas primrias cresceram
27,0% em termos reais entre 2000 e 2006, enquanto as despesas primrias
cresceram 22,6%. O superavit primrio resultante cresce 289,7% nesse pe-
rodo, indicando de forma incontestvel, a melhoria desse indicador scal
ao longo dos ltimos seis anos, desde a instituio da LRF.
3.1. O superavit primrio e os problemas metodolgicos
A m de investigar melhor o que est ocorrendo com o superavit primrio
dos estados, recorremos a uma comparao entre os valores deste trabalho
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(SUP_PRI EOE), os informados pelos governos estaduais (SUP_PRI LRF) e os
estimados pela STN e pelo Banco Central. Em primeiro lugar, preciso es-
clarecer que existem duas diferenas bsicas entre o nosso resultado, o infor-
mado pelos estados e pela STN, de um lado, e o do BC, de outro lado:
(1) As estimativas do BC seguem a metodologia abaixo da linha do
Fundo Monetrio Internacional (FMI), ou seja, que apura a neces-
sidade de nanciamento pela variao das dvidas do setor pblico
entre dois pontos no tempo; a diferena entre os juros que incidem
sobre essas dvidas e sua efetiva variao corresponde ao resultado
primrio.
(2) As estimativas que a STN e ns zemos, assim como os valores infor-
mados pelos estados, seguem o critrio acima da linha, assim cha-
mado porque se baseia em uma comparao das receitas e despesas
primrias, ou seja, que no tenham carter nanceiro.
(3) Alm disso, as estimativas acima da linha mencionadas esto sendo
calculadas a partir da execuo oramentria das despesas (compe-
tncia), e no da sua execuo nanceira (caixa), como faz o Tesouro
para o resultado primrio do governo central; dessa forma, a mensu-
rao da despesa pela tica contbil, ou de competncia, tende a criar
um vis de superestimativa, como veremos.
(4) Esse ltimo problema apontado a diferena contbil-nanceira
exige que analisemos a evoluo dos restos a pagar para tentar
vericar se, pelo menos no uxo, as despesas empenhadas se igualam
s despesas pagas.
(5) Por m, existem diferenas entre os nossos valores e os da STN que se
explicam pelo fato de estarmos considerando como despesas nan-
ceiras e no primrias as inverses nanceiras voltadas aquisio de
ttulos representativos de capital j integralizado e a concesso de em-
prstimos ou nanciamentos; o prprio Tesouro classica tais despe-
sas como nanceiras em seus manuais, mas preferiu no consider-
-las nos clculos por falta de informaes sobre elas antes de 2002.
Depois desses esclarecimentos, vamos apresentar os dados na tabela 3,
que sintetiza as diferenas entre as fontes e metodologias mencionadas e, ao
mesmo tempo, uma tentativa de compatibilizar uma comparao com os
resultados do BC por meio de uma estimativa do ajuste de caixa/competn-
cia. Chama a ateno, em primeiro lugar, que o superavit primrio informa-
do pelos estados bem superior a todas as demais fontes, inclusive o Banco
Central, apesar de o estoque de restos a pagar ter crescido em todos os anos
analisados, exceto 2006; ou seja, o uxo de pagamentos est defasado em
relao aos empenhos.
Comparando com os nmeros estimados com base na mesma metodo-
logia pela STN e por ns, por exemplo, os valores informados pelos estados
so, no somatrio entre 2000-2006, 50 e 37% superiores, respectivamente.
Isso pode sinalizar desde erros tcnicos dos estados no preenchimento dos
demonstrativos da LRF at indcios da chamada contabilidade criativa.
As diferenas entre nossas estimativas e as da STN, como j mencionado,
esto concentradas no perodo 2002-2006, quando o plano de contas dos ba-
lanos publicados pelos estados passou a abrir os grupos de despesa por ele-
mento, permitindo que identicssemos as inverses de carter nanceiro.
Ambas as estimativas, entretanto, so inferiores s do BC, porque, como j
salientamos, registram as despesas pela tica da competncia, e no de caixa.
Com base na variao do estoque de restos a pagar, construmos uma va-
rivel de ajuste caixa/competncia, que est apresentada na tabela 3. Essa
varivel corresponde, quando positiva, a uma ampliao dos restos a pagar.
Considerando que parte dos restos a pagar (RAPs) pode ser cancelada, a
Tabela 3: Diferenas metodolgicas na apurao do resultado primrio dos estados
R$ milhes
Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2000-06
SUP_PRI LRF 6.408 8.094 8.709 16.440 17.344 20.155 15.881 93.031
SUP_PRI STN 2.260 4.137 4.557 10.174 13.342 14.422 13.296 62.188
SUP_PRI EOE 2.262 4.317 5.605 10.999 14.215 15.995 14.626 68.020
Ajuste Caixa/
Competncia 1.000 1.224 33 3.907 1.354 2.902 (1.561) 8.860
SUP_PRI Est.
Acima Linha 3.262 5.541 5.638 14.907 15.569 18.897 13.064 76.880
SUP_PRI BC
Abaixo Linha 4.579 7.212 8.560 11.916 16.060 17.194 16.370 81.890
Diferena
(Acima-Abaixo) (1.317) (1.670) (2.921) 2.991 (491) 1.703 (3.306) (5.010)
Fonte: Elaborao prpria, consultando os dados publicados pela STN e pelo BC.
nossa estimativa corresponde a um valor mnimo que deve ser somado ao
SUP_PRI EOE para ser comparado aos nmeros do Banco Central.
Aps esse ajuste, entretanto, nossa estimativa de resultado primrio pelo
critrio acima da linha mantm-se, no somatrio entre 2000 e 2006,
R$ 5 bilhes abaixo dos resultados indicados pelo BC. Uma possvel hipte-
se para a discrepncia que parte dos RAPs tenha sido cancelada e que,
portanto, o ajuste caixa/competncia necessrio seja maior do que o indica-
do pela simples observao dos estoques em nal de perodo. Contudo,
tambm possvel apontar falhas na metodologia do BC, como o fato de a
mesma no considerar os RAPs (at mesmo processados) e outras dvidas de
carter utuante.
Isso ocorre tanto porque esse tipo de dvida no est registrado no siste-
ma nanceiro, como tambm por certa falta de compreenso da importn-
cia que os RAPs assumiram para as nanas pblicas. Ou seja, em geral, as-
sume-se que o RAP uma despesa que, mais cedo ou mais tarde, ser paga,
e que, no uxo, seus efeitos sero mnimos. As evidncias, entretanto, apon-
tam para um sentido contrrio: embora os estados tenham melhorado a
situao de caixa, o zeram principalmente pela ampliao das disponibili-
dades, visto que o estoque de restos a pagar continua crescendo.
3.2 As despesas de pessoal nos estados
Nosso prximo passo analisar a evoluo das despesas de pessoal de forma
mais detalhada, abrindo os dados por estado. Como vimos na primeira par-
te deste artigo, as despesas de pessoal apresentaram um pequeno crescimen-
to como proporo da RCL, embora estejam estabilizadas como proporo
do PIB. Considerando a variao real, acima do deator do PIB, entretanto,
o aumento acumulado entre 2000 e 2006 chega a 26,3% no critrio bruto ou
27,0% no critrio lquido, de acordo com as regras da LRF.
Essas evidncias mostram que as presses scais decorrentes das despe-
sas de pessoal no esto totalmente controladas, como sugerem algumas
estatsticas apresentadas pelos governos estaduais. Os demonstrativos de
gasto com pessoal previstos pela LRF, referentes aos Executivos estaduais,
so reproduzidos na pgina da STN na Internet e indicam que, entre 2000
2006, a despesa lquida no conjunto das unidades da federao caiu de
47,85% da RCL para 40,80%. Nossas estimativas, entretanto, mesmo aps
um ajuste para deduzir as contribuies previdencirias dos servidores,
mostram que o recuo da despesa lquida das administraes direta e indire-
ta dos estados, incluindo todos os poderes, foi de 54,37% para 53,62% da
RCL, como pode ser visto em detalhes na tabela 4. Essa tabela apresenta em
uma coluna os porcentuais atribudos aos Executivos e em outra a estimati-
va para o conjunto dos poderes.
A diferena entre as colunas Total e Executivo indica, a princpio, o mon-
tante de recursos que est sendo canalizado para cobrir as despesas dos de-
mais poderes ou que est deixando de entrar no cmputo do Executivo por
critrios contbeis diferentes daqueles que constam nos manuais da STN,
como o caso das unidades da federao em que as despesas dos pensionis-
tas e aposentados ou do imposto de renda retido na fonte dos servidores
so deduzidas do clculo. Essa diferena aumenta de 6,51% para 12,82%
da RCL entre 2000 e 2006.
A tabela 4 revela, entretanto, diferenas negativas entre as duas colunas
no ano 2000, o que indica algum erro ou divergncia de apurao, provoca-
do talvez pelo fato de os dados apresentados no balano oramentrio, uti-
lizado em nossas estimativas, omitir as despesas dos demais poderes. De
qualquer forma, essas divergncias esto restritas a pequenos estados, exceto
no caso da Bahia e Pernambuco.
Retirando esses estados do demonstrativo, entretanto, as comparaes
no mudam qualitativamente: as despesas de pessoal, em mdia, passam a
registrar aumento de 53,07% para 54,51% da RCL no perodo, e a diferena
atribuda aos demais poderes cresce de 7,65% para 12,64% da RCL. Como o
limite mximo de despesa com pessoal de 49% da RCL no Executivo e de
11% no somatrio dos demais poderes, os dados indicam forte evidncia de
que rgos nos estados que esto descumprindo as regras da LRF. Isso ca
mais claro nos casos em que a diferena apurada bem superior aos 11% da
RCL, como Alagoas, Cear, Mato Grosso do Sul, Paraba, Paran, Rio de Ja-
neiro, Rondnia, Rio Grande do Sul e Sergipe.
Alguns desses casos j so de conhecimento pblico, porque levaram al-
guns Executivos a sofrer consequncias do descumprimento dos limites por
outros poderes, mas a maioria tem se mantido obscurecida pela contabili-
dade criativa, inspirada em interpretaes dos Tribunais de Contas dos esta-
dos. Essas evidncias reforam a necessidade de o governo federal e o Con-
Tabela 4: Discrepncias na estimativa da despesa lquida de pessoal
% RCL
UF 2000 2006
Executivo Total Diferena Executivo Total Diferena
AC 47,32 58,24 10,92 48,11 56,32 8,21
AL 44,29 55,38 11,10 45,00 59,04 14,04
AM 44,76 37,28 (7,49) 41,07 44,01 2,95
AP 36,86 34,16 (2,69) 41,70 50,25 8,55
BA 35,89 31,90 (3,98) 42,33 53,37 11,04
CE 42,59 43,91 1,32 38,43 55,45 17,02
DF 32,89 38,20 5,31 41,19 47,91 6,71
ES 44,90 50,20 5,29 32,02 46,73 14,71
GO 49,17 54,86 5,68 42,96 59,51 16,55
MA 48,54 42,92 (5,61) 35,58 45,91 10,34
MG 63,86 66,83 2,96 44,58 54,22 9,64
MS 45,68 55,55 9,87 43,55 58,73 15,18
MT 42,66 52,31 9,65 40,72 51,17 10,45
PA 42,26 60,51 18,24 44,09 54,07 9,99
PB 42,10 33,43 (8,66) 45,61 64,86 19,25
PE 49,22 42,08 (7,14) 42,16 52,44 10,27
PI 45,22 45,33 0,10 43,60 51,88 8,28
PR 45,58 50,11 4,53 44,91 59,12 14,21
RJ 39,90 63,71 23,81 27,49 49,80 22,31
RN 41,15 47,21 6,06 48,23 60,72 12,49
RO 45,03 54,83 9,81 39,84 53,96 14,12
RR 38,68 37,02 (1,66) 28,74 36,91 8,17
RS 61,68 63,44 1,77 41,30 62,67 21,37
SC 52,03 50,89 (1,14) 43,99 54,71 10,72
SE 57,88 45,79 (12,09) 42,88 57,50 14,61
SP 49,27 56,82 7,55 42,84 52,98 10,14
TO 34,15 37,82 3,66 44,70 46,84 2,14
Total 47,85 54,37 6,51 40,80 53,62 12,82
Fonte: Executivo (valor publicado pela STN) e Total (estimativa prpria)
gresso se empenharem na regulamentao do Conselho de Gesto Fiscal,
rgo incumbido pela LRF de promover a harmonizao e coordenao
entre os entes da federao e a adoo de normas de consolidao das
contas pblicas, padronizao das prestaes de contas e dos relatrios e
demonstrativos da gesto scal, sob pena de o ajuste scal recair exclusiva-
mente sobre os servidores do Executivo.
3.3 Outras despesas correntes e investimentos
Por ltimo, dedicamos esta seo sobre a situao scal dos estados a anali-
sar brevemente a evoluo das despesas de custeio em comparao com os
investimentos e os gastos de pessoal. Se os gastos de pessoal indicam uma
relativa estabilidade, o mesmo no pode ser dito do grupo Outras Despesas
Correntes, que no agregado dos estados cresceu 29,1% em termos reais des-
de 2002, enquanto as de pessoal avanaram no mesmo perodo 9,5%, que
compara dois nais de mandato.
Se abrirmos essas despesas por elemento, vamos vericar que algumas de-
las cresceram at mais do que os porcentuais mencionados. o caso do grupo
aqui denominado ODC_MAQ, que rene os gastos de custeio da mquina,
como dirias de viagem, passagens e material de consumo. Como pode ser
visto na tabela 5, eles cresceram 31,2% acima do deator do PIB entre 2002 e
2006. A escolha desse perodo para a anlise deve-se impossibilidade de
obter os gastos com esse tipo de desagregao para anos anteriores.
Pouco abaixo aparecem os gastos do grupo identicado como ODC_
AUX, que rene despesas com diversos tipos de auxlios e benefcios que
cresceram 25,8% em termos reais entre 2002 e 2006. Esse subgrupo das
despesas de custeio rene gastos que tambm beneciam os servidores
pblicos, como auxlio-alimentao e transporte, auxlio-creche e funeral,
alm de auxlio a pesquisadores, estudantes e benefcios previdencirios e
assistenciais em geral. Por uma deciso da STN, tomada logo aps a entra-
da em vigor da LRF, foi regulamentado que tais despesas de carter in-
Tabela 5: Estados. evoluo de despesas selecionadas em valor real (deator PIB)
R$ milhes de 2006
Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Var. 2002-2006
ODC_TOT 47.440 56.421 49.280 53.070 59.101 59.492 63.601 29,1%
ODC_MAQ 8.542 9.231 10.118 10.554 11.203 31,2%
ODC_AUX 3.693 3.518 3.488 3.679 4.646 25,8%
ODC_TER 27.181 24.781 27.887 30.661 29.786 9,6%
PES_DED 2.943 1.994 2.721 2.818 2.448 16,8%
INV 17.096 19.222 19.369 14.049 15.681 19.125 22.005 13,6%
RCL 190.704 204.910 206.967 201.759 216.094 229.016 242.154 17,0%
Fonte: Elaborao prpria (a partir dos balanos oramentrios EOE).
denizatrio seriam contabilizadas em ODC, e no mais Pessoal e Encar-
gos Sociais.
Independentemente das razes para essa tomada de deciso, o fato que
ela abriu uma importante lacuna por meio da qual os governos podem am-
pliar os benefcios dos seus servidores sem impacto nos parmetros da LRF.
O mesmo ocorre, por exemplo, com as despesas que entram na rubrica Pes-
soal, mas so descontadas no clculo da despesa lquida, como as sentenas
judiciais e de exerccios anteriores. Cria-se, naturalmente, uma lacuna que
pode ser usada pelo administrador para fugir dos limites da lei.
Essas despesas, identicadas como PES_DED na tabela 5, apresentam va-
riao negativa entre 2002 e 2006, mas, na verdade, vm crescendo desde
2003. Algo parecido ocorre com o grupo de despesas identicadas como
ODC_TER, que rene os elementos associados contratao de servios de
terceiros. Depois de cair entre 2002 e 2003, essas despesas vm crescendo
ininterruptamente e so, atualmente, a principal vlvula de escape utilizada
por muitos governos para driblar as restries sobre as despesas de pessoal.
Ao estipular um controle apenas sobre os gastos com salrio dos servi-
dores pblicos, a LRF cria um estmulo para que as administraes pblicas
aprofundem as contrataes de servios de terceiros, sem qualquer compro-
vao de que sejam mais econmicas para os cofres pblicos.
Por outro lado, os dados mostram que os investimentos cresceram
13,6% entre 2002 e 2006, depois de uma queda acentuada no incio do l-
timo mandato. A principal caracterstica da evoluo dos investimentos,
pelos dados que podemos observar entre 2000 e 2006, tem sido a de oscilar
de acordo com o ciclo eleitoral. Ou seja, eles sempre caem em valor no pri-
meiro ano de mandato e depois comeam a crescer gradualmente, atingin-
do o pico no ltimo ano de mandato, quando o governador tem mais ne-
cessidade de mostrar servio e realizaes populao do seu estado.
4. CONCLUSES
Este artigo oferece um panorama da evoluo das nanas pblicas estaduais
entre 1998 e 2006 a partir de uma gama variada de indicadores derivados dos
balanos oramentrios e patrimoniais dos entes subnacionais. A matriz de
indicadores resultante do trabalho de depurao e comparao dos dados
mostra que a situao scal dos estados evoluiu positivamente desde a in-
troduo da Lei de Responsabilidade Fiscal e que o aumento da receita tem
propiciado um novo padro de nanciamento das despesas, sem endivida-
mento e com mais controle dos restos a pagar. Constatamos, entretanto, que
h uma discrepncia no explicada entre os resultados primrios calculados
a partir dos dados contbeis de estados e aqueles apurados pelo Banco Cen-
tral, assim como indcios de contabilidade criativa na apresentao dos de-
monstrativos de gasto com pessoal dos estados.
Os resultados obtidos tambm indicam que, em que pesem os controles
sobre as despesas de pessoal (em muitos casos restritos aos Executivos), os
estados tm expandido ininterruptamente os outros gastos correntes. A ex-
panso dos gastos correntes no s supera os investimentos, na comparao
entre 2002 e 2006, como neste ltimo caso h uma tendncia de reduo
deles nos dois primeiros anos de mandato e seu posterior aumento, seguin-
do uma estratgia eleitoral. Ou seja, visivelmente os investimentos tm sido
sacricados como subproduto do tipo de ajuste scal colocado em prtica
nos estados, embora no perodo mais recente haja uma tendncia geral (com
excees, como no caso do Rio Grande do Sul) de recuperao propiciada
pelo bom desempenho das receitas estaduais.
A nossa premissa bsica de que o ajuste scal necessrio ao equilbrio
macroeconmico, para que seja sustentvel a longo prazo, no pode deixar
de observar certos nveis mnimos de qualidade na alocao de recursos e na
prestao dos servios pblicos. A eliminao de decit pelo caminho da
reduo dos investimentos ou da baixa qualidade na prestao de servios
pblicos na rea social pode dar resultados a curto prazo, mas no cria as
bases para a soluo estrutural dos desequilbrios scais e enfraquece as eco-
nomias regionais.
Repensar o ajuste scal no pas exige, em primeiro lugar, reconhecer que
os investimentos no so um gasto como qualquer outro, por sua proprie-
dade de criar capacidade produtiva e riqueza, tanto para o estado quanto
para a economia do setor privado. Dessa forma, preciso que se criem meios
para que os estados mais endividados e em maior diculdade nanceira
recuperem sua capacidade de investimento.
ANEXOS
Anexo 1: Glossrio do Plano de Contas da EOE (1998-2001)
Receitas
Receita Primria + Receita
(REC_PRI) Receitas Financeiras
Receita de Operaes de Crdito
Receita de Alienao de Bens
Receita Tributria + Receita de ISS
(REC_TRI) + Receita de IRRF
+ Outros (IPTU, ITBI, Taxas e Melhoria)
Outras Receitas Prprias + Receita de Contribuies
(OUT_PRO) + Receita Patrimonial
Receitas Financeiras
+ Receita Agropecuria
+ Receita Industrial
+ Receita de Servios
Receitas Prprias = (REC_TRI) + (OUT_PRO)
(REC_PRO)
Transf. de Capital + Receitas de Capital
(TRA_CAP) Receita de Operaes de Crdito
Transf. Correntes = (REC_PRI) (REC_PRO) (TRA_CAP)
(TRA_COR)
Receita Corrente Lquida + Receita Corrente
(RCL)
Despesas
Despesa Financeira + Juros e Encargos da Dvida
(DFI) + Inverses Financeiras
+ Amortizao de Dvida
Despesa Primria + Despesa Total
(DES_PRI) (DFI)
Pessoal Bruto + Despesas de Pessoal
(PES_TOT) + Inativos
+ Pensionistas
+ Salrio-famlia
Pessoal Dedues Indisponvel: para efeito de comparao, tomou-se a mdia das
(PES_DED) dedues de 2002 em relao ao total da despesa de pessoal.
(Continuao do Anexo1)
Despesa de Custeio + Servios de Terceiros/Encargos
(ODC_TOT) + Outros Custeios
+ Outras Transf. Pessoas
+ Contribuio Pasep
+ Demais Transferncias Correntes
+ Outras Despesas Correntes
Custeio Mquina + Outros Custeios
(ODC_MAQ)
Custeio Auxlios + Outras Transf. Pessoas
(ODC_AUX)
Custeio Terceiros + Servios de Terceiros/Encargos
(ODC_TER)
Investimento (INV) + Investimentos
Ativo e Passivo
Dvida Consolidada + OPC Internas em Circulao
(DC_TOT) + OPC Externas em Circulao
+ Outros dbitos Pagar
+ OPC Internas de Longo Prazo
+ OPC Externas de Longo Prazo
+ Obrigaes Legais e Tributrias
+ Obrigaes a Pagar LP
Dedues RAPs Processados
(DC_DED) + Ativo Financeiro Disponvel
+ Crditos em Circulao
+ Emprstimos e Financiamentos CP
+ Outros Crditos em Circulao CP
Proviso Devedores Duvidosos CP
Dvida Lquida (DCL) = (DC_TOT) (DC DED)
Disponibilidade nanceira + Ativo Financeiro Disponvel
(ATI_DIS) + Crditos em Circulao
Obrigaes nanceiras Depsitos Passivo Financeiro
(PAS_OBR) RAP Processados
RAP No Processados
Credores Diversos
Sucincia (SUF_CXA) = (ATI_DIS) (PAS_OBR)
Gasto por Funo
Gasto Legislativo (LEG) + Despesa na Funo Legislativa
Gasto Social (SOC) + Funo Educao/Cultura
+ Funo Sade/Saneamento
Gasto em + Funo Transporte
Infraestrutura (INF) + Funo Habitao/Urbanismo
+ Funo Energia/Recursos Minerais

Anexo 2: Glossrio do Plano de Contas da EOE (2002-2006)
Receitas
Receita Primria + Receita Oramentria
(REC_PRI) Receita de Valores Mobilirios
Receita de Operaes de Crdito
Receita de Amortizao Emprstimos
Receita Tributria + Receita de ISS
(REC_TRI) + Receita de IRRF
+ Outros (IPTU, ITBI, Taxas e Melhoria)
Outras Receitas Prprias + Receita de Contribuies
(OUT_PRO) + Receita Patrimonial
Receita de Valores Mobilirios
+ Receita Agropecuria
+ Receita Industrial
+ Receita de Servios
Transf. de Capital + Receitas de Capital
(TRA_CAP) Receita de Operaes de Crdito
Receita de Amortizao Emprstimos
Transf. Correntes = (REC_PRI) (REC_PRO) (TRA_CAP)
(TRA_COR)
Receita Corrente Lquida + Receita Corrente
(RCL) Dedues da Receita Corrente
Despesas
Despesa Financeira + Juros e Encargos da Dvida
(DFI) + IF/Aquis. Ttulos Capital Integral
+ IF/Concesso de Emprstimos
+ Amortizao de Dvida
Despesa Primria + Despesa Total
(DES_PRI) (DFI)
Pessoal Bruto + PES/Total
(PES_TOT) + ODC/Aposentadorias e Reformas
+ ODC/Penses
Pessoal Dedues Pesad/Sentenas Judiciais
(PES_DED) Pesad/Desp. de Ex. Anteriores
Pesad/Indenizaes e Restituies
Pessoal Ativo + Pesad/Venc. e Vant. Fixas/Civil
(PES_ATI) + Pesad/Venc. e Vant. Fixas/Militar
+ Pesad/Outras Desp. Variveis/Civil
+ Pesad/Outras Desp. Variveis/Militar
(Continuao do Anexo 2)
Despesa de Custeio + ODC Total
(ODC_TOT) ODC/Aposentadorias e Reformas
ODC/Penses
Custeio Mquina + ODC/Dirias Civil
(ODC_MAQ) + ODC/Dirias Militar
+ ODC/Material de Consumo
+ ODC/Material de Distribuio Gratuita
+ ODC/Passagens e Locomoo
Custeio Auxlios + ODC/Outros Benefcios Previdencirios
(ODC_AUX) + ODC/Outros Benefcios Assistenciais
+ ODC/Salrio-famlia
+ ODC/Auxlio Financeiro a Estudantes
+ ODC/Auxlio Financeiro a Pesq.
+ ODC/Auxlio-alimentao
+ ODC/Auxlio-transporte
Custeio Terceiros (ODC_TER) + ODC/Contratao Temporria
+ ODC/Servios de Consultoria
+ ODC/Outros Servios Pessoa Fsica
+ ODC/Locao de Mo de Obra
+ ODC/Outros Servios Pessoa Jurdica
Investimento (INV) + Investimentos

Ativo e Passivo
Dvida Consolidada + OPC Internas em Circulao
(DC_TOT) + OPC Externas em Circulao
+ Precatrios Passivo NF
+ OPC Internas de Longo Prazo
+ OPC Externas de Longo Prazo
+ Obrigaes Legais e Tributrias
+ Obrigaes a Pagar LP
Dedues RAP Processados
(DC_DED) + Ativo Financeiro Disponvel
+ Crditos em Circulao
+ Emprstimos e Financiamentos CP
+ Outros Crditos em Circulao CP
Proviso Devedores Duvidosos CP
Dvida Lquida (DCL) = (DC_TOT) (DC_DED)
Disponibilidade Financeira + Ativo Financeiro Disponvel
(ATI_DIS) + Crditos em Circulao
(Continuao do Anexo 2)
Obrigaes nanceiras Depsitos Passivo Financeiro
(PAS_OBR) RAP Processados
RAP No Processados
Credores Diversos
Adiantamentos Recebidos
Outras Obrigaes a Pagar
Sucincia (SUF_CXA) = (ATI_DIS) (PAS_OBR)
Gasto por Funo
Gasto Legislativo + Despesa na Funo Legislativo
(LEG)
Gasto Social + Despesa na Funo Educao
(SOC) + Despesa na Funo Cultura
+ Despesa na Funo Sade
+ Despesa na Funo Sanemamento
Gasto em + Funo Transporte
Infraestrutura (INF) + Funo Habitao
+ Funo Urbanismo
+ Funo Energia
NOTAS
1. O Estado de S. Paulo: Brecha na lei permite gastos com funcionalismo acima do limite
(17/4/2006, A4); Assemblias resistem Lei Fiscal (15/5/2006, A7); Governos de oito
Estados cam na mira da Lei Fiscal (22/2/2007, A4).
2. Ps-keynesianos, como Davidson (1991), sugerem que os decits surgem da necessidade
de interveno do estado sobre a economia em momentos de maior incerteza no am-
biente econmico, em que os empresrios retraem seus investimentos e manifestam
preferncia pela liquidez. As incertezas acentuaram-se com a desregulamentao do
sistema nanceiro e o processo de liberalizao, nos anos 1980 e 1990, como ca eviden-
ciado pela maior volatilidade dos preos-chave da economia, o que explicaria por que os
governos no conseguem reduzir seus gastos, mesmo em momentos de paz.
3. A LC n 101/2000 comea logo em seu art. 1, 1, estabelecendo que a responsabilida-
de na gesto scal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos
e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cum-
primento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e
condies... (Presidncia da Repblica, 2000).
4. A redao do art. 42, alm de no explicitar uma forma de aferio da regra, d margem
para interpretaes de que a restrio sobre restos a pagar s existiria nos ltimos oito
meses de mandato, no impedindo, por exemplo, que eles se avolumem no perodo
anterior.
5. A LRF enumera arts. 52, 53, 54 e 55 os demonstrativos que devem compor os relatrios,
mas as orientaes sobre preenchimento esto detalhadas nos manuais da STN.
6. Os valores de insucincia de caixa reproduzidos neste trabalho no necessariamente
equivalem queles informados pelos entes governamentais nos seus relatrios ociais, j
que este trabalho adotou uma metodologia padronizada para todos os estados com base
nas orientaes da STN, que nem sempre so seguidas pelas reas contbeis das Secreta-
rias de Fazenda e Finanas.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALESINA, A.; BAYOUMI, T. The Costs and benets of scal rules: evidence from U.S. States.
NBER Working Paper, n. 5.614, 1996.
; PEROTTI, R. Budget deficits and budget institutions. NBER Working Paper,
n. 5.556, 1996.
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113 S. W. Gobetti Aj uste fi scal nos estados: uma anl i se do per odo 1998-2006 113 F. A. R. Soares e M. B. de P.

. Soares e M. B. de P. Pi nto Desequi l bri os cambi ai s e os fundamentos econmi cos. . .

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