Aula 2 - Modernização Da Administração Pública

k e l l y w i g m a n n s a n t i n i , C P F : 0 4 0 3 0 4 1 3 9 2 7
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA (TEORIA) P/ RECEITA FEDERAL
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
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www.pontodosconcursos.com.br
Aula 02

Ol, Pessoal!
Esta a segunda aula do curso da Administrao Pblica para AFRFB. Como
combinamos, nela veremos os seguintes itens do edital:
1. Organizao do Estado e da Administrao Pblica.
3. Experincias de reformas administrativas.
4. O processo de modernizao da Administrao Pblica.
J estudamos como foi a evoluo da administrao pblica no mundo, como samos
de um modelo patrimonialista para o burocrtico at chegar ao gerencial. Nesta aula
veremos como foi essa evoluo aqui no Brasil. Estudaremos o processo de
modernizao da administrao pblica brasileira e, dentro dele, as reformas
administrativas que ocorreram nesse perodo.
Depois veremos como ficou organizada a administrao pblica brasileira depois da
CF/88 e da Reforma Gerencial de 1995, que trouxe uma srie de mudanas
institucionais, como as agncias reguladoras, as organizaes sociais e as agncias
executivas.
Um aviso, esta semana estar disponvel o curso de APU em exerccios. Ser um
curso mais resumido, buscando passar para vocs como a ESAF elabora suas
questes e para que vocs possam treinar bastante e absorver melhor o contedo.

SUMRIO
1 OPROCESSODEMODERNIZAODAADMINISTRAOPBLICA..............................................................2
1.1 ADMINISTRAOCOLONIALAREPBLICAVELHA.......................................................................................................3
1.2 VARGASEOMODELOBUROCRTICO........................................................................................................................8
1.3 GOVERNOJKEAADMINISTRAOPARAODESENVOLVIMENTO..................................................................................15
1.4 DECRETOLEIN200DE1967............................................................................................................................19
1.5 PROGRAMANACIONALDEDESBUROCRATIZAO....................................................................................................26
1.6 RETROCESSOBUROCRTICONACF/88..................................................................................................................28
1.7 PLANODIRETORDEREFORMADOAPARELHODOESTADO.........................................................................................31
1.8 OGOVERNOLULA.............................................................................................................................................37
2 ORGANIZAODOESTADOEDAADMINISTRAOPBLICA...................................................................42
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2.1 AGNCIASREGULADORAS....................................................................................................................................43
2.2 CONTRATODEGESTO.......................................................................................................................................47
2.3 AGNCIASEXECUTIVAS.......................................................................................................................................49
2.4 ORGANIZAESSOCIAIS......................................................................................................................................50
2.5 ORGANIZAESDASOCIEDADECIVILDEINTERESSEPBLICO(OSCIPS).........................................................................52
3 RESUMO.................................................................................................................................................55
4 QUESTES...............................................................................................................................................57
5 GABARITO...............................................................................................................................................62
6 LEITURASUGERIDA.................................................................................................................................63
7 BIBLIOGRAFIA.........................................................................................................................................63

1 O processo de modernizao da Administrao Pblica
Antes de entrarmos nos modelos patrimonialista, burocrtico e gerencial na evoluo
da administrao pblica brasileira, vamos ver como o Bresser Pereira traa um
panorama geral dessa evoluo. O autor montou a seguinte tabela:

1821-1930 1930 - 1985 1985 -
Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista-Industrial Ps-Industrial
Estado (poltica) Oligrquico Autoritrio Democrtico (1985)
Estado (administrao) Patrimonial Burocrtico Gerencial (1995)

De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produo agrcola destinada ao
comrcio internacional (caf, algodo, borracha) e era dirigida por uma oligarquia
patrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo que se aproveitava do Estado para
conquistar vantagens pessoais.
A partir de 1930 a economia se volta para a industrializao e o governo passa a ser
comandado a mos de ferro por Getlio Vargas no Estado Novo, durante o qual se
implantou no pas a administrao burocrtica. Aps a sada de Vargas em 1945 h um
perodo democrtico, mas em 1964 os militares retornam ao poder, colocando o pas
novamente sob os mandos de uma ditadura.
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Em 1985 ocorre a redemocratizao, a economia entra numa era ps-industrial, em
que os servios e a tecnologia da informao ganham extrema importncia. Na
administrao, em 1995 lanado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
que implantaria a reforma gerencial no Brasil. No entanto, aqui cabe uma observao.
O prprio Bresser Pereira afirmou nesse mesmo texto que o Decreto-Lei n 200 de
1967 pode ser considerado como o primeiro momento da administrao gerencial no
Brasil. Veremos isso mais adiante.
J vou adiantar aqui um dos textos da leitura sugerida. H um ms e meio atrs a
ESAF aplicou a prova de administrao pblica do concurso de Gestor do MPOG.
Houve uma mudana significativa nas questes em relao aos concursos anteriores,
dando a impresso de que foram substitudas as pessoas que elaboravam a prova.
Apesar dessa mudana na forma das questes, no foi alterada a lgica de elaborao
delas, manteve-se a cpia de textos como principal fonte das alternativas. Eles
simplesmente do um CTRL+C e CTRL+V em alguns textos, a mudam uma palavra ou
outra e do como errado.
Nesse concurso do MPOG eles usaram um mesmo texto para as questes da evoluo
da administrao pblica brasileira:
Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administrao pblica; 200 anos de
reformas, de Frederico Lustosa da Costa.
Disponvel em: http://www.scielo.br/pdf/rap/v42n5/a03v42n5.pdf
Portanto, acho importante vocs darem uma lida nesse texto, pois tem chances de cair
de novo.

1.1 AdministraoColonialaRepblicaVelha
No Brasil, o patrimonialismo perdurou at a dcada de 1930 como a forma de
dominao predominante. No podemos dizer que ele est totalmente superado.
Quando um ministro confunde seu carto de crdito pessoal com o carto corporativo
do governo federal na hora de comprar uma tapioca, est claro que o patrimonialismo
ainda est bastante presente em nossa cultura, j que permanece a confuso entre o
patrimnio pblico e privado. Mas a partir da dcada de 1930 que o pas passa a
adotar uma administrao burocrtica. Segundo Bresser:
O Estado brasileiro, no incio do sculo XX, era um Estado oligrquico
e patrimonial, no seio de uma economia agrcola mercantil e de uma
sociedade de classes mal sada do escravismo.
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Portanto, vamos ver aqui um pouco da administrao pblica brasileira nesse perodo
anterior a 1930, da administrao colonial at a Repblica Velha. No ltimo concurso
do MPOG eles cobraram alguns itens sobre isso.
Caio Prado J nior aponta como principais caractersticas da administrao colonial:
a centralizao,
a ausncia de diferenciao (de funes),
o mimetismo,
a profuso e minudncia das normas,
o formalismo e a morosidade.
Mimetismo imitao, o processo pelo qual algum ou alguma coisa se adapta para
ficar semelhante a outro. Uma caracterstica importante desse perodo a falta de uma
diviso do trabalho. J vimos que o modelo burocrtico tem como princpio a diviso
racional do trabalho. No patrimonialismo no existe isso, tudo se confunde. A
administrao colonial, apesar da abrangncia das suas atribuies e da profuso de
cargos e instncias, do ponto de vista funcional, pouco se diferencia internamente.
Segundo Frederico Lustosa:
O caos legislativo fazia surgir num lugar funes que no existiam em
outros; competncias a serem dadas a um servidor quando j
pertenciam a terceiros; subordinaes diretas que subvertiam a
hierarquia e minavam a autoridade.
Essas disfunes tinham origem, em grande medida, na tentativa de copiar as
estruturas e instituies existentes na metrpole (Portugal) e do vazio de autoridade (e
de obedincia) no imenso territrio, constituindo um organismo autoritrio, complexo,
frgil e ineficaz.
a partir da administrao pombalina que h um processo maior de racionalizao.
Marqus de Pombal foi Secretrio de Estado de Portugal de 1750 a 1777. Ele ficou
conhecido como um dos "dspotas esclarecidos", por entender que a superao das
dificuldades que o Reino Portugus enfrentava somente seria possvel por meio da
realizao de reformas por um soberano fortalecido. Com a inteno de centralizar e
controlar ainda mais a administrao colonial, extinguiu as capitanias hereditrias ainda
existentes, e unificou os Estados do Maranho e do Brasil. Essa mudana se
expressava principalmente nos mtodos e processos de trabalho que davam lugar
emergncia de uma burocracia.
Mesmo assim, prevaleceu a enorme distncia entre a colnia e a metrpole, que,
juntamente com a lentido na troca de mensagens, criavam um vazio de autoridade
legal. Somente com a chegada da coroa portuguesa ao Brasil em 1808 que comear
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a ser formada uma verdadeira administrao pblica no Brasil. Segundo Frederico
Lustosa:
O fato que a transferncia da corte e mais tarde a elevao do
Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituram as
bases do Estado nacional, com todo o aparato necessrio afirmao
da soberania e ao funcionamento do autogoverno. A elevao
condio de corte de um imprio transcontinental fez da nova
administrao brasileira, agora devidamente aparelhada, a expresso
do poder de um Estado nacional que jamais poderia voltar a constituir-
se em mera subsidiria de uma metrpole de alm-mar.
No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia, palavra que
significa governo de poucos. A este pequeno grupo que controlava o governo,
Raymundo Faoro deu o nome de estamento burocrtico. J vimos na aula
demonstrativa que o estamento se diferencia das classes sociais porque o critrio de
separao dos grupos de status, no econmico. Assim, na Idade Mdia, uma
pessoa era nobre porque possua sangue azul; por mais que um burgus ganhasse
dinheiro, ficasse rico, no vinha a se tornar um nobre.
Uma das diferenas principais entre os estamentos e as classes sociais a mobilidade
social. Nas classes, a mobilidade alta, j que as pessoas podem mudar de classe
adquirindo renda. Nos estamentos h baixa mobilidade. Trata-se de grupos isolados,
que se diferenciam pelo status que possuem. Segundo Rubens Campante:
Uma sociedade estamental uma ordem de status baseada em
prestgio social para qualificar positiva ou negativamente os grupos
sociais. Os grupos positivamente qualificados costumam manter um
estilo de vida que desvalora o trabalho fsico, o esforo premeditado e
contnuo, o interesse lucrativo, e buscam, atravs de monoplios
sociais e econmicos, a manuteno de um modus vivendi exclusivo,
diferenciado, traduzido em privilgios de consumo. A razo de ser dos
estamentos, portanto, a desigualdade calcada na diferenciao da
honra pessoal, no exclusivismo social e na ostentao do consumo.
O instrumento de poder do estamento o controle patrimonialista do Estado, traduzido
em um Estado centralizador e administrado em prol da camada poltico-social que lhe
infunde vida. O patrimonialismo intrinsecamente personalista, tendendo a desprezar a
distino entre as esferas pblica e privada. Vale muito mais o poder particular e o
privilgio, em detrimento do universalismo de procedimentos e da igualdade formal-
legal. O distanciamento do Estado dos interesses da nao reflete o distanciamento do
estamento dos interesses do restante da sociedade
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O termo estamento burocrtico foi usado por Faoro para designar o grupo aristocrtico-
burocrtico de juristas, letrados, e militares, que derivavam seu poder e sua renda do
prprio Estado.
Para Raymundo Faoro, o pas no era dominado por uma oligarquia de senhores de
terra. A literatura clssica defende que essas oligarquias, juntamente com a burguesia
mercantil, constituam as classes sociais dominantes. Faoro no as nega, mas afirma
que foi reproduzida no pas a lgica do sistema montado em Portugal do sculo XIV:
um estamento patrimonial, originalmente aristocrtico, formado pela nobreza decadente
que perde as rendas da terra, e, depois, vai se tornando cada vez mais burocrtico,
sem perder, todavia, seu carter aristocrtico.
Este estamento no mais senhorial, uma vez que a sua renda no proveniente da
terra. patrimonial porque ela retirada do patrimnio do Estado, que em parte se
confunde com o patrimnio de cada um de seus membros. Os impostos so
arrecadados das classes, particularmente da burguesia mercantil, e so usados para
sustentar o estamento dominante e o grande corpo de funcionrios de nvel mdio a ele
ligados por laos de toda ordem.
So utilizados os termos sinecura e prebenda para descrever os empregos pblicos,
j que significam ocupao rendosa de pouco trabalho. Sinecura significa sem
cuidado, ou seja, no se tem muito esforo num cargo pblico. Prebenda tambm
traz o conceito de ocupao rendosa e de pouco trabalho. justamente isso o que
ocorre no patrimonialismo brasileiro, em que os ocupantes de cargos pblicos recebem
os cargos como presentes, moeda de troca. tradicional a idia de que uma funo
fundamental do Estado nessa poca era garantir empregos para a classe mdia pobre
ligada por laos de famlia ou de agregao aos proprietrios rurais.
Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes de escravos se
ocupavam da economia, este estamento dominava com relativa autonomia o Estado e
a poltica. Havia ali uma nova classe mdia, uma classe burocrtica, em formao, mas
naquele momento tratava-se antes de um estamento de polticos e burocratas
patrimonialistas, apropriando-se do excedente econmico no seio do prprio Estado, e
no diretamente atravs da atividade econmica.
Faoro bastante radical em afirmar que a burocracia patrimonialista detinha ampla
autonomia, que era isolada dos demais grupos da sociedade, governando com ampla
arbitrariedade. J os Murilo de Carvalho discorda dele, defendendo que faltava elite
poltica patrimonialista brasileira do Imprio poder para governar sozinha. Haveria uma
aliana do estamento patrimonialista com burguesia mercantil de senhores de terra e
grandes comerciantes. Tivemos assim um Estado Patrimonial-Mercantil no Imprio,
que se estender ainda pela Primeira Repblica.
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A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nas famlias
proprietrias de terra, vai ganhando aos poucos autonomia na sua prpria reproduo.
O que a caracteriza o saber jurdico formal, transformado em ferramenta de trabalho
e instrumento de poder. So todos burocratas porque sua renda deriva essencialmente
do Estado; so patrimonialistas porque os critrios de sua escolha no so racional-
legais, e porque constroem um complexo sistema de agregados e clientes em torno de
si, sustentado pelo Estado, confundindo o patrimnio privado com o estatal. Os critrios
administrativos eram pessoais, e a preocupao com a eficincia da mquina estatal,
nula.
Segundo Bresser:
essa elite poltica letrada e conservadora que manda de forma
autoritria ou oligrquica. No h democracia. As eleies so uma
farsa. A distncia educacional e social entre a elite poltica e o
restante da populao, imensa. E no meio dela temos uma camada
de funcionrios pblicos, donos antes de sinecuras do que de
funes, dada a funo do Estado patrimonial de lhes garantir
emprego e sobrevivncia.
A proclamao da Repblica em 1889 no alterou profundamente as estruturas
socioeconmicas do Brasil imperial. A riqueza nacional continuou concentrada na
economia agrcola de exportao, baseada na monocultura e no latifndio. O que se
acentuou foi a transferncia de seu centro dinmico para a cafeicultura e a
conseqente mudana no plo dominante da poltica brasileira das antigas elites
cariocas e nordestinas para os grandes cafeicultores paulistas.
A Constituio de 1891, bastante inspirada na Constituio dos EUA de 1787,
consagrou a Repblica, instituiu o federalismo e inaugurou o regime presidencialista. A
separao de poderes ficou mais ntida. O Legislativo continuava bicameral, sendo
agora formado pela Cmara dos Deputados e pelo Senado, cujos membros passaram
a ser eleitos para mandado de durao certa. Ampliou-se a autonomia do J udicirio.
Foi criado o Tribunal de Contas para fiscalizar a realizao da despesa pblica. As
provncias, transformadas em estados, cujos presidentes (ou governadores) passaram
a ser eleitos, ganharam grande autonomia e substantiva arrecadao prpria. Suas
assemblias podiam legislar sobre grande nmero de matrias.
A Repblica Velha durou cerca de 40 anos. Nesse perodo, no houve grandes
alteraes na conformao do Estado nem na estrutura do governo. Aos poucos, foi se
tornando disfuncional ao Brasil que se transformava, pela diversificao da economia,
pelo primeiro ciclo de industrializao, pela urbanizao e pela organizao poltica das
camadas urbanas. Surgiam novos conflitos de interesse dentro dos setores
dominantes, entre as classes sociais e entre as regies, o que dificultava o pacto
oligrquico. Alm disso, desde a guerra contra o Paraguai (1864-70), o Exrcito passou
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a ser um ator poltico cada vez mais importante, como arena de revoltas ou sujeito de
aes determinantes, perseguindo ideais modernizadores ou salvacionistas.
Com o tempo, o estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, de origem social
mais baixa, como os militares do Exrcito. No podemos mais falar com preciso de
um estamento patrimonial j que, como vimos, uma caracterstica dos estamentos a
sua pequena permeabilidade. Aqui comea a nascer a administrao pblica
burocrtica, juntamente com o autoritarismo burocrtico-capitalista que est emergindo
atravs principalmente dos militares e das revolues que promovem em nome de uma
abstrata razo.
Vimos que o modelo burocrtico surgiu no mundo em virtude da maior complexidade
da sociedade decorrente do capitalismo e da democracia. Contudo, no Brasil temos
uma situao diferente. O modelo burocrtico no se desenvolve em um momento
democrtico, pelo contrrio, ele nasce durante o Estado Novo, uma ditadura.

1.2 Vargaseomodeloburocrtico
A crise da bolsa de Nova York em 1929 e a recesso que se alastrou pelo mundo
obrigaram o Brasil a buscar novas formas de desenvolvimento, j que no havia
mercado para o caf, sobre o qual estava baseada quase toda nossa economia. Como
a recesso prejudicou tambm as exportaes dos outros pases para o Brasil, o
mercado interno, que havia se constitudo aps o fim da escravido e incio da
imigrao, e que se abastecia em grande medida pelas importaes, se mostrou uma
sada, principalmente como propulsor de uma industrializao incipiente.
Dentro deste contexto, Getlio Vargas comanda um movimento revolucionrio que vai
marcar a reformulao completa do Estado brasileiro, abrindo caminho para um amplo
processo de modernizao social e industrial, que resultou na incorporao da classe
trabalhadora, de setores mdios urbanos e da incipiente burguesia nacional. Este
processo ser comandado com mo de ferro pelo ditador, especialmente depois de
1937 com a implantao do Estado Novo.
A administrao burocrtica surgiu no quadro da acelerao da industrializao
brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor
produtivo de bens e servios. Segundo o Plano Diretor:
A implantao da administrao pblica burocrtica uma
conseqncia clara da emergncia de um capitalismo moderno no
pas.
Assim, a reforma administrativa, ou civil service reform, d incio a implantao do
modelo racional-legal no Brasil, atravs de um grande esforo de Vargas para
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normatizar e padronizar os principais procedimentos da administrao pblica. Nos
primrdios, a administrao pblica sofre a influncia da teoria da administrao
cientfica de Taylor, tendendo racionalizao mediante a simplificao, padronizao
e aquisio racional de materiais, reviso de estruturas e aplicao de mtodos na
definio de procedimentos. So princpios da administrao cientfica:
1. Princpio de Planejamento: substituir a improvisao pela cincia, por meio do
planejamento do mtodo.
2. Princpio de Preparo: selecionar cientificamente os trabalhadores de acordo com
suas aptides e prepar-los e trein-los para produzirem mais e melhor, de
acordo com o mtodo planejado.
3. Princpio de controle: controlar o trabalho para se certificar de que o mesmo est
sendo executado corretamente.
4. Princpio da execuo: distribuir distintamente as atribuies e as
responsabilidades, para que a execuo do trabalho seja bem mais disciplinada.
iniciado um amplo processo de criao de estatutos e normas para as reas
fundamentais da administrao pblica, principalmente em trs reas que so
consideradas o trip da implantao da administrao burocrtica no pas:
Administrao de materiais
Administrao de Pessoal
Administrao Financeira:
A primeira perna do trip, a administrao de materiais, deu seu primeiro passo com a
criao da Comisso Permanente de Padronizao em 1930 e da Comisso
Permanente de Compras em 1931.
Segundo Bresser, a reforma burocrtica brasileira inicia-se de fato em 1936 quando
criado o criado o Conselho Federal do Servio Pblico Civil, que teria responsabilidade
sobre a segunda perna do trip. J em 1938 tal Conselho foi transformado no
Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP).
O DASP viria a ter uma longa e importante trajetria na administrao pblica, vindo a
ser extinto apenas em 1986. Ele passou a ser o rgo executor e, tambm, formulador
da nova forma de pensar e organizar a administrao pblica. O DASP foi criado no
incio do Estado Novo, um momento em que o autoritarismo brasileiro ganhava fora,
com o objetivo de realizar a revoluo modernizadora do pas, industrializ-lo, e
valorizar a competncia tcnica. Representou, assim, no plano administrativo, a
afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica.
Entre as principais realizaes do DASP, so citadas:
Ingresso no servio pblico por concurso;
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Critrios gerais e uniformes de classificao de cargos;
Organizao dos servios de pessoal e de seu aperfeioamento
sistemtico;
Administrao oramentria;
Padronizao das compras do Estado;
Racionalizao geral de mtodos.
O DASP ficou responsvel pelas trs pernas do trip de que falamos acima.
Na segunda perna do trip, na administrao dos recursos humanos, o DASP tentou
formar uma burocracia nos moldes weberianos, baseada no princpio do mrito
profissional. Surgiram as primeiras carreiras burocrticas e tentou-se adotar o concurso
como forma de acesso ao servio pblico.
Antes da Constituio de 1934, algumas carreiras j eram organizadas com base em
ingresso mediante concurso pblico. Este era o caso dos militares, da diplomacia e do
Banco do Brasil. No entanto, a generalizao das propostas weberianas como modelo
de organizao do servio civil federal deu-se a partir da Constituio de 1934, que
determinou:
Art. 170 - O Poder Legislativo votar o Estatuto dos Funcionrios
Pblicos, obedecendo s seguintes normas, desde j em vigor:
2) a primeira investidura nos postos de carreira das reparties
administrativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se-
depois de exame de sanidade e concurso de provas ou ttulos;
Em 1939 entrou em vigor o Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio, por
meio do Decreto-Lei 1.713. Os cargos foram agrupados em classes e estruturados em
carreiras e o concurso passou a ser utilizado para o provimento dos cargos. Contudo,
no da noite para o dia que se consegue implantar o concurso para todos os cargos.
Segundo Luciano Martins, a profissionalizao da administrao pblica a partir da
criao do DASP deu origem um duplo padro:
Para os altos escales da burocracia, foram adotados acessos
mediante concurso, carreiras, promoo baseada em critrios de
mrito e salrios adequados. Para os nveis mdio e inferior, a norma
era a admisso por indicao clientelista; as carreiras eram
estabelecidas de forma imprecisa; o critrio de promoo baseava-se
no tempo de servio e no no mrito; e a eroso dos salrios tornou-
se intermitente.
Vamos dar uma olhada em uma questo do CESPE:
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1. (CESPE/MC/2008) No que tange administrao de recursos
humanos, foram valorizados instrumentos importantes como o
instituto do concurso pblico e do treinamento; deste modo, foi
adotada consistentemente uma poltica de recursos humanos que
respondia s necessidades do Estado.
primeira vista, est questo parece certa, j que, valorizando o concurso e o
treinamento, estaria sendo adotada uma poltica que respondesse s necessidades do
Estado. Contudo, na prtica a coisa era diferente. Essa questo foi tirada do Plano
Diretor, segundo o qual:
No que diz respeito administrao dos recursos humanos, o DASP
representou a tentativa de formao da burocracia nos moldes
weberianos, baseada no princpio do mrito profissional. Entretanto,
embora tenham sido valorizados instrumentos importantes poca,
tais como o instituto do concurso pblico e do treinamento, no se
chegou a adotar consistentemente uma poltica de recursos humanos
que respondesse s necessidades do Estado. O patrimonialismo
(contra o qual a administrao pblica burocrtica se instalara),
embora em processo de transformao, mantinha ainda sua prpria
fora no quadro poltico brasileiro. O coronelismo dava lugar ao
clientelismo e ao fisiologismo.
Portanto, a questo ERRADA porque, apensar de terem sido valorizados estes
instrumentos, o patrimonialismo e o clientelismo ainda estavam bastante presentes,
uma vez que muitos cargos ainda eram usados como moeda de troca, por indicao
poltica.
A terceira perna do trip que vimos acima a administrao financeira. O DASP
tambm teve entre as suas atribuies a elaborao da proposta do oramento federal
e a fiscalizao oramentria. Antes da reforma burocrtica da dcada de 1930, o
oramento era visto como uma mera enumerao de receitas e despesas. Foi a
implantao do modelo racional-legal que permitiu que o oramento fosse visto como
um instrumento de planejamento. At a criao do DASP, a proposta das despesas da
Unio era realizada da seguinte maneira:
Estabelecimento de normas/prazos oramentrios atravs de lei ou Decreto-
lei;
Designao de funcionrios do Ministrio da Fazenda para acompanharem a
organizao de propostas parciais das despesas dos Ministrios;
Apresentao, pelos ministrios, de propostas parciais de suas despesas,
com justificativas minuciosas quanto s alteraes realizadas;
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Designao de comisso, sob a presidncia do chefe de Gabinete do Ministro
da Fazenda, para organizar a proposta geral;
Encaminhamento ao Presidente da Repblica pelo Ministro da Fazenda,
acompanhado de minuciosas exposies;
Encaminhamento Cmara dos Deputados, aps aprovao definitiva do
Presidente da Repblica.
Tratava-se de um oramento clssico, em que no existiam metas bem definidas e as
projees de gastos so estabelecidas considerando-se os oramentos dos anos
anteriores, ou seja, se baseia em dados histricos.
At 1940, as iniciativas relativas poltica oramentria permaneceram nas mos do
Ministrio da Fazenda. Nesse ano, a situao foi contornada com a criao, no interior
daquele ministrio, da Comisso de Oramento, cuja presidncia passava a ser
acumulada pelo presidente do DASP. Somente no princpio de 1945 o DASP assumiu
plenamente a responsabilidade pela elaborao da proposta do oramento federal,
com a conseqente extino da comisso do Ministrio da Fazenda.
A dcada de 1930, perodo ps Crise de 1929, assistiu ao abandono do liberalismo e
de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no Brasil. Contudo,
enquanto na maioria dos pases, como nos Estados Unidos e na Europa, significava
um mecanismo de defesa contra a depresso, no Brasil, o intervencionismo estatal
representou uma forma de levar adiante uma estratgia nacional de desenvolvimento.
Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participao na economia. Assim,
entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administrao Direta considervel e um
exemplo deste fato foi o surgimento de trs Ministrios: de Educao e Sade, de
1930, do Trabalho, Indstria e Comrcio, de 1931 e da Aeronutica, de 1941. No
entanto, tambm houve a criao de agncias estatais descentralizadas, o que
chamamos hoje de administrao indireta. A maior parte destas agncias foi criada
para a rea econmica. Bresser Pereira observa que:
J em 1938, temos um primeiro sinal da administrao pblica
gerencial, com a criao da primeira autarquia, a partir da idia de
descentralizao na prestao de servios pblicos para a
administrao indireta, que estaria liberada de obedecer a certos
requisitos burocrticos da administrao direta.
Assim, a burocracia pblica teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papel
importante ao participar da criao das primeiras empresas de economia mista que
teriam um papel decisivo no desenvolvimento do pas. O pas passava agora a contar
com dois tipos de burocracia pblica moderna: a burocracia de Estado e a burocracia
das empresas estatais dois grupos que teriam entre si seus conflitos, mas que seriam
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principalmente solidrios na busca, de um lado, de maior poder e prestgio, e, de outro,
de xito no projeto de desenvolvimento nacional em curso.
O ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora pretendida com a criao
do DASP foi o mais adverso possvel, corrodo e dominado por prticas patrimonialistas
amplamente arraigadas. Para se proteger deste patrimonialismo, o DASP nasceu como
uma instituio insulada, que deveria contrapor-se lgica do clientelismo e o
personalismo no servio pblico e na administrao do estado brasileiro. J vimos o
conceito de insulamento burocrtico, que corresponde ao isolamento das entidades
burocrticas, que deixam de ouvir os polticos e a sociedade e trabalham de forma
auto-referida.
No entanto, com o crescimento do poder, o DASP passou a ser usado como um
instrumento poltico na tarefa de garantir a sustentao do poder ditatorial de Vargas. O
DASP passou a apresentar um alto grau de engolfamento social, que pode ser
entendido como a influncia externa exercida pela instituio. Segundo Edson Nunes:
O DASP era um organismo paradoxal, porque combinava insulamento
burocrtico com tentativas de institucionalizao do universalismo de
procedimentos. Criado para racionalizar a administrao pblica e o
servio pblico, o departamento preocupava-se com o universalismo
de procedimentos em assuntos relacionados com a contratao e a
promoo dos funcionrios pblicos. Nesse aspecto o DASP
representava a frao moderna dos administradores profissionais, das
classes mdias e dos militares, tornando-se um agente crucial para a
modernizao da administrao pblica. Embora jamais tenha
completado sua misso, o DASP deu inmeros passos positivos para
a modernizao do aparelho de Estado e para a reforma
administrativa.
Mas o DASP possua uma outra face: o papel de conceber e analisar
criticamente o regime autoritrio. Como tal, implementou o
insulamento burocrtico e desempenhou vrias funes antagnicas
ao universalismo de procedimentos que ele prprio defendia, como
agente de modernizao.
O insulamento burocrtico esteve presente em toda a evoluo da nossa administrao
pblica. Veremos que o mesmo ocorreu no governo J K e na Ditadura de 1964.
Ao longo do Estado Novo, o DASP foi ganhando cada vez mais funes e poder, o que
resultou na sua hipertrofia no contexto do Estado, extrapolando a funo de rgo
central da administrao, assumindo caractersticas de agncia central de governo com
poderes legislativos, que abrigaria, de fato, a infra-estrutura decisria do regime do
Estado Novo.
14
Falei acima em hipertrofia. Muitos alunos confundem este termo com diminuio, pois o
associam com o termo atrofia. Mas tomem cuidado, porque ele significa justamente o
inverso. Trofia significa ao de alimentar, representa o desenvolvimento de um
corpo, rgo, tecido ou membro. O prefixo a, antes de trofia, significa negao, ou
seja, um no crescimento. J o prefixo hiper significa superiormente, muito, demais,
para l de, ou seja, trata-se de um crescimento desordenado, exagerado.
Foi isso que aconteceu com o DASP. Ele cresceu demais e se distanciou da sua
misso mais importante, que era modernizar a administrao pblica brasileira. O
DASP s veio a ser extinto em 1986, com o Decreto 93.211, que criou a Secretaria de
Administrao Pblica. Contudo, com a sada de Getlio em 1945, o DASP perdeu
grande parte de suas atribuies.
O fim do Estado Novo em 1945 permitiu que houvesse um retorno dos velhos
componentes patrimonialistas e clientelistas. A reforma de 1936 havia sido imposta de
cima para baixo, contrariando muitos interesses. Vargas foi deposto em outubro de
1945, fazendo com que faltasse Reforma Burocrtica o respaldo que o regime
autoritrio lhe conferia.
Vimos que a burocracia se desenvolve em virtude do capitalismo e da democracia, que
precisavam de uma administrao racional. No Brasil, o capitalismo foi o propulsor da
burocracia, mas a democracia no. Ela foi implantada por um governo autoritrio. Na
realidade, no Brasil, a democracia sempre caminhou em sentido contrrio burocracia.
Segundo Humberto Falco Martins:
Sobretudo, dada a peculiaridade do nosso processo histrico de
construo nacional, a construo da ordem burocrtica se chocou
com a construo da ordem democrtica. S conseguimos fortalecer
de forma mais significativa o universalismo de procedimentos e a
capacidade de realizao da burocracia governamental em regimes
autoritrios, ao arrepio da democracia
Tanto em 1945, com a sada de Vargas e o fim do Estado Novo, quanto em 1985, com
o fim da ditadura, o retorno da democracia foi marcado por uma acentuao das
prticas patrimonialistas. Por um lado a redemocratizao permitiu que Administrao
ficasse mais responsvel perante o Congresso Nacional. Por outro, os mesmos
instrumentos foram distorcidos e utilizados para fins clientelistas. Nos cinco anos
seguintes a queda de Vargas, a reforma administrativa seria conduzida como uma ao
governamental rotineira e sem importncia, enquanto prticas clientelistas ganhavam
novo alento dentro do Estado brasileiro.
O retorno de Vargas ao governo por meio de eleies em 1951 permitiu uma reao da
burocracia a este retorno do clientelismo. Com a volta de Vargas ao poder (1951-54),
inicia-se uma fase de novas tentativas de retomada do mpeto inicial.
15
Dentro desta reao ocorreu a promulgao da Lei n 1.711 de 1951, que trazia o
segundo Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio. Tal estatuto passou a
reger o trabalho no setor pblico e o concurso pblico, mais uma vez, tornou-se a regra
geral de admisso. Ele veio a ser revogado apenas pela Lei 8.112 de 1990, que dispe
do regime jurdico dos servidores civis da Unio.
As foras que atuavam contra o prosseguimento da reforma burocrtica no eram mais
apenas as do patrimonialismo e do clientelismo, mas tambm as foras comprometidas
com o desenvolvimento econmico, que j estavam presentes no prprio governo
Vargas, teriam continuidade com Kubitschek (1956-60) e se reorganizariam no regime
militar (1964-84), uma vez que elas viam o formalismo burocrtico como incompatvel
com as necessidades do pas.

1.3 GovernoJKeaadministraoparaodesenvolvimento
J uscelino Kubitschek tomou posse em 1956 e tentou implantar no Brasil a
Administrao para o Desenvolvimento, consubstanciada no Plano de Metas. A
administrao para o desenvolvimento foi um conjunto de idias que surgiu a partir da
dcada de 1950 que buscava discutir os meios administrativos necessrios para
alcanar as metas do desenvolvimento poltico, econmico e social. Defendia que era
necessrio reformar o sistema administrativo para transform-lo em instrumento de
modernizao da sociedade. A idia bsica a de que a administrao pblica deve
adaptar-se s tarefas estatais com o propsito de servir eficientemente o
desenvolvimento do pas.
Outro princpio desta corrente era a necessidade de planejar o desenvolvimento,
visando estabelecer prioridades de investimento de recursos escassos para utiliz-los
da melhor forma possvel. Assim, a ao do governo deveria estar intimamente
relacionada com o planejamento.
Segundo Humberto Falco Martins:
A velha Administrao para o Desenvolvimento se baseava em uma
idia nacionalista, xenfoba e autctone de desenvolvimento a partir
da qual se buscava a independncia econmica da nao.
Dicotomizava desenvolvimento econmico (primordialmente
relacionado industrializao e crescimento do produto interno bruto)
e desenvolvimento social (associado distribuio da renda). O
modelo preconizava um crescimento centralizado, com nfase na
composio das indstrias nacionais. Considerava o Estado como
grande motriz do desenvolvimento, mas atuando como produtor direto
inclusive de bens privados.
16
J K adotou a administrao para o desenvolvimento, que foi mantida pela Ditadura. No
entanto, temos que ter em mente que J K no se inseria neste aspecto de averso ao
capital internacional. Ele atraiu para o pas grandes empresas, como as montadoras de
automveis Ford, Volkswagen, Willys e General Motors.
A aplicao da administrao para o desenvolvimento no Brasil resultou, tanto no
governo de J K quanto na ditadura, no crescimento (inclusive desordenado, hipertrofia)
da administrao indireta. Como se defendia a adequao da administrao pblica s
necessidades desenvolvimentistas do pas, eram necessrias estruturas
administrativas mais flexveis do que a rigidez do modelo burocrtico implantado pelo
DASP.
Durante a primeira reunio de seu ministrio, realizada no dia 1 de fevereiro de 1956,
J uscelino exps seu plano de governo por meio do Programa de Metas e instituiu o
Conselho de Desenvolvimento, rgo controlador da economia, diretamente
subordinado Presidncia, designando para integr-lo os ministros de Estado, os
chefes dos gabinetes Civil e Militar e os presidentes do Banco do Brasil (BB) e do
Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico (BNDE). A criao do Conselho foi a
primeira medida tomada no contexto da reorganizao administrativa voltada para a
preparao e a implementao do Programa de Metas. Sua atuao se dava atravs
dos grupos executivos, que funcionavam como braos do Conselho.
Quando, J K decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmente por meio
da indstria automobilstica, completar a Revoluo Industrial brasileira iniciada por
Vargas, um obstculo se coloca a sua frente: a rigidez de nossa burocraciaque o DASP
havia institudo. O governo J K diagnosticou a incompatibilidade entre a estrutura
burocrtica vigente e o novo projeto nacional. Alm da sobrevivncia de valores
tradicionais no ncleo da burocracia, a implementao do Programa de Metas exigia
estruturas flexveis, no-burocrticas e uma capacidade de coordenao dos esforos
de planejamento.
J K no era uma pessoa que batia de frente, ele tinha a tendncia a evitar conflitos,a
te mesmo por causa da falta de apoio poltico em alguns setores. J K raramente tentara
abolir ou alterar radicalmente as instituies administrativas existentes. Preferiu uma
atitude mais prtica, como a de criar um novo rgo para solucionar um novo
problema.
A estratgia de J K direciona-se ento para as estruturas paralelas, dotadas de maior
autonomia. Esta dicotomia entre dois setores da burocracia estatutrio e paralelo
j vinha de antes. Como vimos acima, em 1938 temos a criao da primeira autarquia,
dentro da idia de que deveriam haver estruturas com maior autonomia e flexibilidade
voltadas para a prestao de determinado servio. Foi dentro dessa lgica que se
estruturaram as empresas pblicas e a aplicao do desenvolvimentismo no Brasil.
Assim, se por um lado, a administrao pblica brasileira progredia, estimando-se que
17
o nmero de servidores selecionados segundo o mrito tenha subido de 4% em 1943
para 9% em 1952, o grande desenvolvimento da burocracia brasileira estava
realizando-se paralelamente, por meio das empresas estatais, de organizaes como a
FGV ou autarquias como o Bndes.
A via paralela revela-se mais flexvel e mais rpida. Ganha vulto a aurtarquizao de
rgos da administrao direta, mediante a criao de vrias autarquias e sociedades
de economia mista, mecanismos mais geis e flexveis. A administrao do Plano de
Metas de J K foi executada, em grande parte, fora dos rgos administrativos
convencionais. Considerando-se os setores essenciais do plano de desenvolvimento
(energia, transportes, alimentao, indstrias de base e educao), apenas 5,1% dos
recursos previstos foram alocados na administrao direta.
Dentro desta lgica da administrao paralela, era necessria uma coordenao dos
esforos de planejamento. Esta coordenao poltica das aes se fazia atravs de
grupos executivos nomeados diretamente pelo Presidente da Repblica. Eles
funcionavam como braos do Conselho de Desenvolvimento e formulavam as polticas
pblicas para determinados setores da economia. So exemplos o Grupo Executivo da
Indstria Automobilstica (GEIA) e o Grupo Executivo da Indstria de Construo Naval
(Geicon).
Empregava-se nessas estruturas paralelas uma burocracia pblica no estatutria, mas
competente, recrutada segundo critrios de mrito. Segundo Bresser, a burocracia
gerencial que est surgindo, nem mal havia-se formalizado a weberiana. Segundo
Celso Lafer:
Os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementao do
Programa de Metas eram todos tcnicos de alto nvel,
experimentados no apenas nas tentativas anteriores de
planejamento como tambm em cargos polticos relevantes.
Destacam-se, entre eles, Lcio Meira, Lucas Lopes, Roberto Campos, e, mais adiante,
j para criar a Sudene, Celso Furtado.
Os grupos executivos, na sua maioria, eram ocupados por pessoas ligadas aos grupos
multinacionais (empresrios com qualificao profissional, oficiais militares), juntamente
com a burocracia gerencial, que iriam pensar a implementao do Plano de Metas.
Faziam parte tambm dos grupos executivos representantes dos rgos responsveis
pela concesso de subsdio. O objetivo era facilitar o acesso da indstria aos recursos
governamentais. Foi formada uma administrao paralela que coexistia com o
Executivo formal e permitia que os interesses multinacionais ignorassem os canais
tradicionais de formao de deciso, contornando assim as estruturas de
representao do regime populista.
18
Por confrontar o modelo do DASP, dos rgos de uma administrao direta
burocrtica, e por J K no ter apoio de muitos setores, essas entidades paralelas
tiveram que se isolar, constituindo mais um caso de insulamento. Como eram
entidades bastante qualificadas, em virtude de seus quadros serem trazidos da
iniciativa privada, elas passaram a ser classificadas como ilhas de excelncia.
Com o tempo, o governo J K foi perdendo poder, fazendo com que essas estruturas
paralelas perdessem sua proteo. O resultado foi a sua absoro pela administrao
direta, pela administrao burocrtica. Isso j foi cobrado pelo CESPE:
2. (CESPE/MCT/2004) O principal mecanismo de implementao do
desenvolvimentismo do perodo J K foram os grupos executivos que,
embora constitussem estruturas ad hoc dotadas de grande
flexibilidade, acabaram sendo posteriormente engolfadas pela
burocracia governamental.
A expresso ad hoc significa destinado a essa finalidade, designado, nomeado para
executar determinada tarefa. Podemos entender ento que os grupos executivos
foram criados com uma finalidade especfica; isso correto, uma vez que eles eram
utilizados como instrumentos de formulao de polticas de forma paralela para
determinados setores. Eram dotados de grande flexibilidade e acabaram sendo
posteriormente engolfados pela administrao direta. Questo CERTA.
Contudo, apesar desta incorporao das estruturas paralelas burocracia
governamental, instalara-se em diversos setores da administrao a convico de que
a utilizao dos princpios rgidos da administrao pblica burocrtica constitua-se em
um empecilho ao desenvolvimento do pas. Como o pas apresentava um
desenvolvimento econmico acelerado, permitia que as solues encontradas para
contornar o problema conseguissem empurrar o problema com a barriga. No momento,
entretanto, em que a crise se desencadeia, no incio dos anos 60, a questo retorna.
O Presidente J oo Goulart nomeou, em 1963, o deputado nomeou o Deputado Federal
Amaral Peixoto como Ministro Extraordinrio para a Reforma Administrativa, com a
incumbncia de dirigir diversos grupos de estudos, encarregados da formulao de
projetos de reforma.
A Comisso Amaral Peixoto apresentou, ao final de 1963, quatro projetos importantes,
tendo em vista uma reorganizao ampla e geral da estrutura e das atividades do
governo. Contudo, com o incio da ditadura, o governo Castello Branco retirou do
Congresso todos os projetos de Goulart, inclusive estes da Comisso.
19
Apesar disso, as bases para uma reforma ampla da administrao pblica estavam
lanadas, e o governo militar iria seguir o direcionamento da Comisso na reforma do
Decreto-Lei 200 de 1967.
A importncia da Comisso Amaral Peixoto no decorre nem de sua produo imediata
nem da implementao de medidas especficas, que, na verdade, no houve.
Decorreram dos diagnsticos propostas e medidas idealizadas que passaram, desde
ento, a fazer parte do acervo cientfico-administrativo brasileiro. A partir daquele
momento esse acervo , com freqncia, utilizado pelos governantes e, pelo menos em
parte, posto em prtica.
Os dois principais projetos da Comisso foram a Lei Orgnica do Sistema
Administrativo Federal e o projeto referente ao Conselho de Defesa do Sistema de
Mrito. O primeiro defende a utilizao de uma srie de instrumentos de gesto que,
posteriormente, foram incorporadas ao Decreto-lei 200, sobretudo aqueles referentes
descentralizao e flexibilizao via administrao indireta.
Outra medida importante do governo J oo Goulart, principalmente para o pessoal que
quer passar no concurso do MPOG, a criao, em 1962, do cargo de Ministro
Extraordinrio responsvel pelo Planejamento do pas, ocupado por Celso Furtado,
ento o primeiro Ministro do Planejamento. Antes, s existia na estrutura
governamental o Conselho de Desenvolvimento, que detinha atribuies de
coordenao e planejamento da poltica econmica, que passou a ser subordinado ao
Ministrio recm-criado.

1.4 DecretoLein200de1967
Ainda em 1964 o governo militar cria a Comisso Especial de Estudos da Reforma
Administrativa (Comestra), tendo Hlio Beltro como seu presidente e principal
inspirador das inovaes.
A administrao para o desenvolvimento, adotada por J K, continuar na Ditadura, tanto
Essa reforma ficou conhecida reforma desenvolvimentistaporque ela foi realizada no
quadro do nacional-desenvolvimentismo, quando todos os esforos do pas voltavam a
centrar-se na industrializao depois da crise da primeira metade dos anos 1960, e
porque vinha, de alguma forma, chancelar e dar mais coerncia experincia de
descentralizao e de montagem de uma administrao paralela que caracterizara
esse desenvolvimento no plano administrativo. Segundo Bresser:
Duas idias so centrais: a distino entre a administrao direta e
indireta e, nesta, a criao de fundaes pblicas que passam a
poder contratar empregados regidos pela legislao aplicada s
empresas privadas.
20
Vamos ver uma questo do CESPE.
3. (CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto n.
200/1967 foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, e
pode ser considerada como o comeo da administrao gerencial no
Brasil.
Esta questo foi tirada do texto de Bresser Pereira, segundo o qual:
Em sntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da
rigidez burocrtica, podendo ser considerado como um primeiro
momento da administrao gerencial no Brasil.
A questo CERTA, j que cpia do texto do Bresser. O objetivo da reforma era
substituir o modelo burocrtico por um mais flexvel, at mesmo antecipando muito do
que viria com o NPM. Vejam o que diz o Bresser Pereira:
Reconhecendo que as formas burocrticas rgidas constituam um
obstculo ao desenvolvimento quase to grande quanto as distores
patrimonialistas e populistas, a reforma procurou substituir a
administrao pblica burocrtica por uma administrao para o
desenvolvimento: distinguiu com clareza a administrao direta da
administrao indireta, garantiu-se s autarquias e fundaes deste
segundo setor, e tambm s empresas estatais, uma autonomia de
gesto muito maior do que possuam anteriormente, fortaleceu e
flexibilizou o sistema do mrito, tornou menos burocrtico o sistema
de compras do Estado.
A reforma tinha um carter nitidamente descentralizador e buscava modernizar a
administrao pblica atravs da utilizao de instrumentos gerenciais de gesto
utilizados pela iniciativa privada. Alm de normatizar e padronizar procedimentos na
rea de pessoal, compras governamentais e execuo oramentria (o mesmo trip da
implantao da administrao burocrtica no governo Vargas), o decreto estabelece
cinco princpios fundamentais que iro estruturar a administrao pblica:
Planejamento,
Descentralizao,
Delegao de autoridade,
Coordenao e
Controle;
Vamos dar uma olhada numa questo da ESAF:
21
4. (ESAF/STN/2008) De acordo com o Decreto-Lei 200, de 25 de
fevereiro de 1967, as atividades da Administrao Pblica
obedecero aos seguintes princpios fundamentais:
i) Ao governamental que visa promover o desenvolvimento
econmico-social do Pas e a segurana nacional.
ii) Atividade governamental responsvel pela execuo dos planos e
programas de governo.
iii) Princpio que, ao ser implementado, libera o rgo da
Administrao Federal das atividades de rotinas de execuo de
tarefas de mera formalizao de atos administrativos, para que
possa concentrar-se nas atividades de planejamento, superviso,
coordenao e controle.
iv) Trata-se de instrumento de descentralizao administrativa, com
objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade s decises,
situando-se nas proximidades dos fatos, pblico-alvo ou problemas.
v) Atividade da Administrao Federal que dever ser exercida em
todos os nveis e rgos, compreendendo, particularmente: chefia
competente, rgos prprios de cada sistema, com observncia s
normas e recursos (financeiros e bens).
Os princpios descritos nos enunciados anteriores correspondem,
respectivamente, a:
a) Controle, Planejamento, Coordenao, Descentralizao,
Delegao de Competncia.
b) Planejamento, Coordenao, Descentralizao, Delegao de
Competncia e Controle.
c) Coordenao, Controle, Planejamento, Descentralizao e
d) Descentralizao, Controle, Planejamento, Coordenao e
e) Delegao de Competncia, Descentralizao, Controle,
Planejamento e Coordenao.
Segundo o DL 200:
Art. 7 A ao governamental obedecer a planejamento que vise a
promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana
nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na
22
forma do Ttulo III, e compreender a elaborao e atualizao dos
seguintes instrumentos bsicos:
a) plano geral de govrno;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual;
c) oramento-programa anual;
d) programao financeira de desemblso.
Podemos observar que a primeira afirmao se refere ao princpio do planejamento,
que determina que sejam elaborados o plano geral de governo, programas gerais,
setoriais e regionais de durao plurianual, o oramento-programa anual e, por fim, a
programao financeira de desembolso.
Art . 8 As atividades da Administrao Federal e, especialmente, a
execuo dos planos e programas de govrno, sero objeto de
permanente coordenao.
1 A coordenao ser exercida em todos os nveis da
administrao, mediante a atuao das chefias individuais, a
realizao sistemtica de reunies com a participao das chefias
subordinadas e a instituio e funcionamento de comisses de
coordenao em cada nvel administrativo.
O princpio da coordenao buscava integrar os diversos ministrios e as atividades
que se relacionam com determinado projeto. No nvel superior, a coordenao seria
assegurada com reunies do Ministrio, reunies de Ministros de Estado responsveis
por reas afins, atribuio de incumbncia coordenadora a um dos Ministros de Estado,
funcionamento das Secretarias Gerais e coordenao central dos sistemas de
atividades auxiliares.
O gabarito preliminar da questo era a letra B, ou seja, eles consideraram que a
coordenao seria a atividade governamental responsvel pela execuo dos planos e
programas de governo. Contudo, no podemos afirmar isso, j que no a
coordenao que executa; ela funciona no mximo como um suporte execuo. Se
fosse possvel associar alguma atividade como responsvel pela execuo, creio que a
mais correta seria a descentralizao, j que por meio dela que se distingue a direo
da execuo. Foi por este motivo que a questo foi anulada.
O princpio da descentralizao seria implantado em trs aspectos:
Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever
ser amplamente descentralizada.
1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos
principais:
23
a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se
claramente o nvel de direo do de execuo;
b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando
estejam devidamente aparelhadas e mediante convnio;
c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos
ou concesses.
Neste ltimo aspecto, como o setor privado no estava preparado para receber muitas
das incumbncias do Estado, o resultado foi o crescimento da administrao indireta.
No devemos confundir esta descentralizao administrativa com a centralizao
poltica que ocorreu nas mos do governo federal. Se por uma lado houve uma grande
descentralizao para a administrao indireta, no houve nenhuma descentralizao
poltica, pelo contrrio, ocorreu uma grande centralizao. Um exemplo a edio do
Ato Institucional N. 8, de abril de 1969, que determinou a implantao pelos governos
estaduais, municipais e do Distrito Federal, de reformas administrativas pautadas nos
mesmos princpios estabelecidos para a reforma j dinamizada no Executivo federal.
Art. 11. A delegao de competncia ser utilizada como instrumento
de descentralizao administrativa, com o objetivo de assegurar maior
rapidez e objetividade s decises, situando-as na proximidade dos
fatos, pessoas ou problemas a atender
A delegao de competncias tinha como objetivo aproximar os tomadores de deciso
das situaes que ensejam uma deliberao do poder pblico, liberando a direo para
as tarefas de controle, formulao e normatizao.
Art. 13 O contrle das atividades da Administrao Federal dever
exercer-se em todos os nveis e em todos os rgos, compreendendo,
particularmente:
a) o contrle, pela chefia competente, da execuo dos programas e
da observncia das normas que governam a atividade especfica do
rgo controlado;
b) o contrle, pelos rgos prprios de cada sistema, da observncia
das normas gerais que regulam o exerccio das atividades auxiliares;
c) o contrle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos
bens da Unio pelos rgos prprios do sistema de contabilidade e
auditoria.
Art. 14. O trabalho administrativo ser racionalizado mediante
simplificao de processos e supresso de contrles que se
evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja
evidentemente superior ao risco.
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Por fim, o controle seria exercido pelas chefias e rgos responsveis em todos os
nveis e reparties da administrao pblica, sendo facilitado pela busca da
simplificao dos processos e pelo abandono dos controles que se mostrem puramente
formais. Com relao administrao indireta fica estabelecida a necessidade de
superviso ministerial.
Segundo Bresser Pereira:
O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi
a desconcentrao para a administrao indireta, particularmente
para as fundaes de direito privado criadas pelo Estado, as
empresas pblicas e as empresas de economia mista, alm das
autarquias, que j existiam desde 1938.
Bresser fala em desconcentrao para a administrao indireta, mas o correto seria
descentralizao. O Estado brasileiro passou a ser representado por quatro pilares
bsicos: Administrao Direta, Autarquias, Empresas Pblicas e Sociedades de
Economia Mista. Da decorre a distino entre administrao direta e indireta,
prevalecente at os nossos dias. A primeira integrada pelos ministrios e rgos da
Presidncia da Repblica, inclusive os autnomos; a segunda, pelas autarquias,
empresas pblicas e sociedades de economia mista. Posteriormente, as fundaes
(que no pertenciam nem administrao direta, nem indireta) foram includas na
administrao indireta, por fora do que disps a Lei 7.596/87.
A estratgia de descentralizao do governo autoritrio possua semelhana com a
criao da administrao paralela de J K. A criao e expanso da administrao
indireta foi uma tentativa de escapar dos rgos centralizados para que se instalassem
novos princpios de uma nova onda de eficincia no setor pblico, evitando-se, deste
modo, o enfrentamento de conflitos advindos de um possvel reforma do sistema
central.
As entidades da administrao indireta foram dotadas de elevado grau de autonomia.
Novamente aqui ocorrer o crescimento desordenado, a hipertrofia da administrao
indireta, o que tornaria virtualmente impossvel a retomada do controle governamental,
quer mediante o regime de superviso ministerial, quer mediante a instituio de
mecanismos de controle econmico-financeiro atrelados ao planejamento ao s
polticas sucessivas de ajuste macroeconmico.
Como conseqncia, empresas estatais e outras entidades dispunham de ampla
autonomia para realizao de vultosos investimentos em projetos de infra-estrutura
econmica mediante parcerias com a iniciativa privada, bem como para o
estabelecimento de sistemas de seguridade e remunerao segundo seus prprios
critrios.
25
Na questo que vimos acima, pode-se observar que Bresser Pereira deixa claro que o
DL 200 foi uma tentativa de superao da burocracia. Isto porque a reforma teve duas
conseqncias inesperadas e indesejveis. De um lado, ao permitir a contratao de
empregados sem concurso pblico, facilitou a sobrevivncia de prticas clientelistas ou
fisiolgicas. De outro lado, ao no se preocupar com mudanas no mbito da
administrao direta ou central, que foi vista pejorativamente como burocrtica ou
rgida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos
administradores. O foco da reforma do DL 200 foi a concesso de maior autonomia e
flexibilidade para a administrao indireta. No entanto, a administrao direta continuou
rgida, nos moldes da administrao burocrtica. Segundo o Plano Diretor da reforma
do Aparelho do Estado:
As reformas operadas pelo Decreto-Lei n 200/67 no
desencadearam mudanas no mbito da administrao burocrtica
central, permitindo a coexistncia de ncleos de eficincia e
competncia na administrao indireta e formas arcaicas e
ineficientes no plano da administrao direta ou central. O ncleo
burocrtico foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravs de
uma estratgia oportunista do regime militar, que no desenvolveu
carreiras de administradores pblicos de alto nvel, preferindo, ao
invs, contratar os escales superiores da administrao atravs das
empresas estatais.
A estratgia de descentralizao adotada pela reforma de 1967, predominantemente
identificada com a criao da administrao indireta, decorreu a expanso da
interveno estatal. Esta expanso, sobretudo no setor econmico, requereu a adoo
de padres de mercado concorrendo para a seleo e recrutamento de pessoal dotado
de habilidades especficas e, deste modo, ajudando a consolidar um segmento de
tecnocratas de importncia estratgica no mbito da administrao descentralizada.
Segundo o Decreto-Lei 200:
Art. 124. O pessoal tcnico especializado destinado a funes de
assessoramento superior da Administrao Civil ser recrutado no
setor pblico e no setor privado, selecionado segundo critrios
especficos, submetido a contnuo treinamento e aperfeioamento que
assegurem o conhecimento e utilizao das tcnicas e instrumentos
modernos de administrao, e ficar sujeito ao regime da Legislao
Trabalhista.
Deste modo, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma tradicional da
burocracia central. Esse padro perdurou at os anos 90.

26
1.5 ProgramaNacionaldeDesburocratizao
A emergncia do processo de abertura poltica no final da dcada de 70 foi
acompanhada da mobilizao de segmentos fortes do setor privado contrrios
centralizao burocrtica que, apesar da nfase na administrao indireta, se acentuou
na seqncia dos governos autoritrios. Por fora dessas presses, em 1979, durante
o governo do Presidente Figueiredo tenta dar uma resposta para a sociedade.
Segundo Bresser:
Apesar de todos os avanos em termos de flexibilizao, o ncleo
estratgico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente
atravs da estratgia oportunista ou ad hoc do regime militar de
contratar os escales superiores da administrao atravs das
empresas estatais. Desta maneira, a reforma administrativa prevista
no DL 200 ficou prejudicada, especialmente pelo seu pragmatismo.
Faltavam-lhe alguns elementos essenciais para que houvesse se
transformado em uma reforma gerencial do Estado brasileiro, como a
clara distino entre as atividades exclusivas de estado e as no-
exclusivas, o uso sistemtico do planejamento estratgico ao nvel de
cada organizao e seu controle atravs de contratos de gesto e de
competio administrada. Faltava-lhe tambm uma clara definio da
importncia de fortalecer o ncleo estratgico do Estado.
De 1979 a 1982 a administrao pblica federal, embora enfrentando problemas
crnicos, abre duas novas frentes de atuao: a desburocratizao e a desestatizao.
No incio dos anos 80 registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e
orient-la na direo da administrao pblica gerencial, com a criao do Ministrio da
Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao (PrND), cujos
objetivos eram a revitalizao e agilizao das organizaes do Estado, a
descentralizao da autoridade, a melhoria e simplificao dos processos
administrativos e a promoo da eficincia.
Hlio Beltro, que havia participado ativamente da Reforma Desenvolvimentista de
1967, volta cena, agora na chefia do Ministrio da Desburocratizao. Beltro critica,
mais uma vez, a centralizao do poder, o formalismo do processo administrativo e a
desconfiana que estava por trs do excesso de regulamentao burocrtica. Segundo
Beltro:
Na porta do cemitrio, o atestado de bito tem mais valor que o
defunto.
Beltro prope uma administrao pblica voltada para o cidado. Seu Programa
Nacional de Desburocratizao foi por ele definido como uma proposta poltica visando,
pela administrao pblica, a retirar o usurio da condio colonial de sdito para
27
investi-lo na de cidado, destinatrio de toda a atividade do Estado. Portanto, a
importncia da criao do Ministrio grande, na medida em que busca ressaltar que o
contribuinte no um sdito do Estado, mas um cliente com direito a uma boa
prestao de servios pblicos.
Tnia Keinert afirma que a Administrao Pblica no Brasil passou por dois
paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do Pblico como estatal. Era uma
viso centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situao de
inexistncia ou negao da sociedade civil. A partir de 1979, com a crise do Estado,
que as atenes se voltam para a sociedade e o pblico passa a ser entendido como
interesse pblico.
As aes do PrND voltaram-se inicialmente para o combate burocratizao dos
procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa
Nacional de Desestatizao, num esforo para conter os excessos da expanso da
administrao descentralizada, estimulada pelo DL 200. A criao do Ministrio da
Desburocratizao pode ser considerada com um dos raros movimentos de
modernizao do regime militar direcionados para a administrao direta.
O PrND, juntamente com mudanas promovidas pela rea econmica do governo, fez
parte dos esforos de reforma para recuperao da credibilidade do regime autoritrio.
Haviam muitas crticas autonomia excessiva da administrao indireta e possveis
prticas de corrupo. Neste contexto, ressalta-se como relevante a criao, em maio
de 1979, da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), que efetivou o
rompimento com a natureza empreendedora, autnoma e descentralizadora das
estatais promovida pela reforma de 1967.
Portanto, podemos afirmar que esta nova reforma de 1979 apresentava trsprincipais
linhas:
Desburocratizao da administrao direta;
Desestatizao: papel suplementar do Estado no campo da iniciativa privada
Maior controle das empresas estatais.
Vamos ver uma questo da ESAF:
5. (ESAF/MPOG/2009) Ao privilegiar o usurio do servio pblico, o
Programa Nacional de Desburocratizao marcou pelo ineditismo, j
que nenhum outro antes dele fora dotado de carter social e poltico.
A questo CERTA. Foi tirada do texto de Frederico Lustosa, que est na leitura
sugerida:
28
Diferentemente dos outros programas, o da desburocratizao
privilegiava o usurio do servio pblico. Da o seu ineditismo, porque
nenhum outro programa antes era dotado de carter social e poltico.
Mas, ele tambm inclua entre seus objetivos o enxugamento da
mquina estatal, j que recomendava a eliminao de rgos pouco
teis ou cuidava para impedir a proliferao de entidades com tarefas
pouco definidas ou j desempenhadas em outras instituies da
administrao direta e indireta.

1.6 RetrocessoBurocrticonaCF/88
Com a redemocratizao do pas em 1985, o governo da transio democrtica
assumiu tendo sob seu comando uma burocracia estruturada sob bases autoritrias e
forte intervencionismo econmico e social. A reforma administrativa foi includa na
agenda das reformas a serem promovidas pelo governo para o restabelecimento da
nova ordem democrtica.
No entanto, embora representasse uma grande vitria da sociedade, a
redemocratizao do pas trouxe consigo o loteamento dos cargos pblicos. Segundo
Bresser Pereira: da administrao indireta e das delegacias dos ministrios nos
Estados para os polticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista
surgia no pas. Segundo Humberto Falco Martins:
Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia pblica em
formular e implementar polticas sociais e direcionar a administrao
pblica para a democracia foram sobrepostos pelo imperativo em
tornar a administrao pblica um instrumento de governabilidade,
loteando reas e cargos em busca do apoio poltico necessrio
superao das dificuldades da instabilidade poltica da transio.
O processo de expanso da administrao indireta decorrente da descentralizao
implementada pelo Decreto-Lei 200/67 fora diagnosticado como danoso ao Estado, que
teria perdido o controle operacional da mquina pblica por excesso de flexibilidade
administrativa. A autonomia da administrao indireta foi considerada excessiva e
responsvel pelo enfraquecimento dos mecanismos de controle administrativo. Deste
modo, em 1986, o governo Sarney constituiu grupo de estudo para reforma
administrativa federal, tendo como objetivo central o fortalecimento da administrao
direta, por meio do restabelecimento de mecanismos de controle burocrtico.
Extinto o DASP em 1986, o governo Sarney criou, no mesmo ano, a Secretaria de
Administrao Pblica da Presidncia da Repblica (Sedap), diretamente ligada ao
Presidente e que ficou encarregada dos esforos de modernizao e racionalizao da
29
administrao pblica federal. Foi criada a carreira de gestor governamental, o rgo
de treinamento do governo federal, a FUNCEP, foi transformado na Escola Nacional de
Administrao Pblica (ENAP) e foi criado o Cadastro Nacional do Pessoal Civil,
precursor do atual SIAPE.
Como reao ao loteamento de cargos aps a redemocratizao e por considerar que
o excesso de flexibilizao concedido administrao indireta era uma das causas da
crise do Estado, a Constituio de 1988 d um passo atrs na caminhada rumo
administrao gerencial, representando um retrocesso, j que traz de volta a rigidez
burocrtica.
O regime militar ao invs de consolidar uma burocracia profissional no pas, atravs da
redefinio das carreiras e de um processo sistemtico de abertura de concursos
pblicos para a alta administrao, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de
administradores atravs das empresas estatais. Com a CF/88, se salta para o extremo
oposto e a administrao pblica brasileira passa a sofrer do enrijecimento burocrtico
extremo. Segundo Bresser Pereira:
A Constituio ir sacramentar os princpios de uma administrao
pblica arcaica, burocrtica ao extremo. Uma administrao pblica
altamente centralizada, hierrquica e rgida, em que toda a prioridade
ser dada administrao direta ao invs da indireta.
Em primeiro lugar, h uma forte tendncia em fortalecer a administrao direta pela
extenso das mesmas regras previstas e estipuladas na Constituio para todos os
ramos da administrao, inclusive e principalmente para a administrao indireta, que
perde boa parte de sua agilidade e autonomia, principalmente em duas reas: na
gesto de pessoas e nos procedimentos de compras pblicas. Vamos ver uma questo
do CESPE:
6. (CESPE/IBAMA/2003) A Constituio de 1988 acertou ao
subordinar os entes descentralizados s mesmas regras de controle
formal da administrao central, visto que nesses os nveis de
corrupo so historicamente mais elevados.
O termo acertou bastante opinativo. A questo ERRADA porque as bancas
seguem a linha do Bresser Pereira, entendendo que foi um erro a CF/88 subordinar a
administrao indireta s mesmas regras da direta. Estas entidades da administrao
indireta so criadas justamente para dar maior flexibilidade e autonomia gesto dos
servios pblicos.
No que se refere gesto de pessoas, a administrao indireta foi obrigada a adotar
integralmente todos os procedimentos que regem a realizao dos concursos pblicos,
30
perdendo sua liberdade de contratar e demitir que o regime celetista anteriormente
utilizado propiciava, instaurando o regime jurdico nico.
Quanto s compras pblicas, o processo licitatrio institudo pela Lei 8.666/93 dever
tambm ser observado por toda a administrao indireta, apesar de algumas excees
concedidas s sociedades de economia mista e empresas pblicas.
Apesar deste retrocesso, a CF/88 tambm trouxe coisas boas, uma delas foi a
descentralizao poltica. Vamos dar uma olhada em uma questo do CESPE.
7. (CESPE/TCU/2008) A estruturao da mquina administrativa no
Brasil reflete a forte tradio municipalista do pas, cujo mpeto
descentralizante se manifesta, na Constituio de 1988, reforado
pela longa durao do perodo transcorrido entre 1964 e 1985,
marcadamente caracterizado pela associao entre autoritarismo e
centralizao.
No acho correto afirmar que o pas tenha uma forte tradio municipalista, mas a
questo CERTA. Na realidade, ao longo de nossa histria se alternaram perodos de
descentralizao, como na Constituio de 1891, a redemocratizao em 1945 e em
1988; com outros de centralizao, como o Estado Novo e a Ditadura de 1964. No
entanto, segundo o Plano Diretor:
Visando maior racionalizao no uso de recursos, a Constituio de
1988 assegurou como princpio administrativo a descentralizao da
execuo dos servios sociais e de infra-estrutura, bem como dos
recursos oramentrios para os estados e municpios.
Conseqentemente, estes ltimos aumentaram sua participao na
repartio da carga tributria. Entretanto, os avanos no sentido de
conceder maior autonomia na execuo de servios e de favorecer as
unidades subnacionais caminham lentamente, menos por falta de
definio legal do problema, e mais pela crena arraigada na cultura
poltica brasileira de que cabe Unio promover diretamente o
desenvolvimento social do pas. Esta crena est em contradio com
a profunda tradio municipalista brasileira, que vem do perodo
colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, medida em que os
municpios, melhor dotados de recursos financeiros, vm assumindo
crescentes responsabilidades na rea social.
Assim, a CF/88 representou um movimento contrrio centralizao que perdurou
durante o perodo ditatorial. O Brasil o nico pas em que os Municpios so
considerados entes da federao. Abrucio afirma que:
31
Pela primeira vez na histria, os municpios transformaram-se em
entes federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico
que os estados e a Unio. No obstante essa autonomia, os governos
locais respeitam uma linha hierrquica quanto sua capacidade
jurdica a Lei Orgnica, por exemplo, no pode contrariar
frontalmente a Constituio estadual , e so, no mais das vezes,
muito dependentes dos nveis superiores de governo no que tange s
questes polticas, financeiras e administrativas.
Contudo, as conquistas da descentralizao no apagam os problemas dos governos
locais brasileiros. Apesar de ter ocorrido a descentralizao dos recursos
oramentrios, muitos municpios ainda no apresentam capacidade tcnica, de
recursos humanos ou de gesto para conseguirem desempenhar adequadamente as
tarefas complexas que lhes foram impostas.

1.7 PlanoDiretordeReformadoAparelhodoEstado
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidncia da Repblica. Ele
convoca ento Luiz Carlos Bresser Gonalves Pereira para assumir o Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado. No mesmo ano ele viria a propor uma
reforma gerencial para a administrao pblica brasileira, o Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado (PDRAE).
O PDRAE baseou-se num diagnstico de crise do Estado crise do modo de
interveno, dos modelos de administrao e de financiamento do setor pblico e foi
concebido levando-se em conta o conjunto das mudanas estruturais da ordem
econmica, poltica e social necessrias insero do Brasil na nova ordem mundial.
O Plano Diretor buscou traar um panorama da administrao pblica para, a partir da,
traar as mudanas necessrias. O primeiro ponto apontado que o resultado do
retrocesso burocrtico de 1988 foi um encarecimento significativo do custeio da
mquina administrativa, tanto no que se refere a gastos com pessoal como bens e
servios, e um enorme aumento da ineficincia dos servios pblicos.
Assim, a reforma ter dois objetivos principais:
a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos Estados e
municpios, onde existe um claro problema de excesso de quadros;
a mdio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administrao pblica,
voltando-a para o atendimento dos cidados.
32
O Plano diretor entendia que a modernizao da gesto se daria atravs da superao
da administrao burocrtica e dos traos de patrimonialismo existentes no setor
pblico com a introduo da administrao gerencial, contemplando:
Descentralizao e autonomia gerencial com flexibilidade de gesto;
Atingimento de resultados sob a tica da eficincia, eficcia e
efetividade com a reorientao dos mecanismos de controle, no caso,
de procedimentos para resultado;
Foco no cidado, ao invs de auto-referida;
Controle social com a introduo de mecanismos e instrumentos que
garantam a transparncia, assim como a participao e controle por
parte do cidado.
Os problemas foram classificados em trs dimenses distintas, mas inter-relacionadas:
Dimenso institucional-legal: relacionada aos obstculos de ordem legal
para o alcance de uma maior eficincia do aparelho do Estado;
Dimenso cultural: definida pela coexistncia de valores patrimonialistas
e principalmente burocrticos com os novos valores gerenciais e
modernos na administrao pblica brasileira; e
Dimenso de gesto: associada s prticas administrativas.
Os problemas, fortemente relacionados com sua dimenso institucional-legal,
dependiam de uma reforma constitucional, ou de mudana na legislao
infraconstitucional. Por isso, ainda no primeiro semestre de 1995, junto com a
elaborao do PDRAE, foi elaborada a proposta de emenda constitucional 175, que iria
ser aprovada na EC 19/98.
O PDRAE adota muitos dos princpios das reformas gerenciais, entre eles o de que o
Estado deve transferir servios para a iniciativa privada. Segundo o documento:
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da
redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto
pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de
bens e servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador
desse desenvolvimento. No plano econmico o Estado
essencialmente um instrumento de transferncias de renda, que se
torna necessrio dada a existncia de bens pblicos e de economias
externas, que limitam a capacidade de alocao de recursos do
mercado.
O PDRAE identificou ento quatro segmentos de organizao do Estado, formas de
relacionamento com a sociedade, no que concerne distribuio de responsabilidades.
33
Ncleo Estratgico: Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor que
define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. , portanto, o
setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes
Legislativo e J udicirio, ao Ministrio Pblico e, no poder executivo, ao
Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores
diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas.
Aqui, as decises devem ser as melhores, atender ao interesse nacional e ter
efetividade. O regime de propriedade deve ser necessariamente estatal.
Atividades Exclusivas: o setor em que so prestados servios que s o Estado
pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do Estado o
poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrana
e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social bsica, o servio de
desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas sanitrias, o servio de
trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado, o controle do meio
ambiente, o subsdio educao bsica, o servio de emisso de passaportes,
etc. A propriedade s pode ser tambm estatal.
Atividades No-Exclusivas: Corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas. As
instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto, est
presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais, como os
da educao e da sade, ou porque possuem economias externas relevantes,
na medida em que produzem ganhos que no podem ser apropriados por esses
servios atravs do mercado. As economias produzidas imediatamente se
espalham para o resto da sociedade, no podendo ser transformadas em lucros.
So exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de
pesquisa e os museus. A situao ideal de propriedade , nesse caso, a pblica
no-estatal.
Produo de Bens e Servios para o Mercado: Corresponde rea de atuao
das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o
lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do
setor de infra-estrutura. Esto no Estado seja porque faltou capital ao setor
privado para realizar o investimento, seja porque so atividades naturalmente
monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel, tornando-se
necessrio no caso de privatizao, a regulamentao rgida. Aqui a propriedade
privada a regra.
O PDRAE no defendia que a administrao burocrtica deveria ser totalmente
eliminada. Segundo o Bresser Pereira:
Por outro lado, a combinao de princpios gerenciais e burocrticos
dever variar de acordo com o setor. A grande qualidade da
34
administrao pblica burocrtica a sua segurana e efetividade.
Por isso, no ncleo estratgico, onde essas caractersticas so muito
importantes, ela dever estar ainda presente, em conjunto com a
administrao pblica gerencial. J nos demais setores, onde o
requisito de eficincia fundamental dado o grande nmero de
servidores e de cidados-clientes ou usurios envolvidos, o peso da
administrao pblica burocrtica dever ir diminuindo at
praticamente desaparecer no setor das empresas estatais.
Portanto, teramos ainda presente no ncleo estratgico um misto de administrao
burocrtica com gerencial. Conforme vamos descendo nos setores, o peso da
administrao burocrtica vai diminuindo.
O Plano foi pensado ento em trs projetos bsicos:
O Projeto Avaliao Estrutural, que teria como objetivo analisar as misses dos rgos
e entidades governamentais, identificando superposies, inadequao de funes e
possibilidades de descentralizao, visando dotar o Estado de uma estrutura
organizacional moderna e gil e permevel participao popular. Com base na
avaliao, ocorreria a proposta de extino, privatizao, publicizao e
descentralizao de rgos, e tambm de incorporao e criao de rgos.
O Projeto Agncias Autnomas tinha como objetivo a transformao de autarquias e de
fundaes que exeram atividades exclusivas do Estado, em agncias autnomas,
com foco na modernizao da gesto. As agncias autnomas so chamadas hoje de
Agncias Executivas. Aqui temos novamente a gesto por resultados, que se
caracteriza pela responsabilizao por resultados em troca da maior autonomia de
gesto. O instrumento utilizado o contrato de gesto. O plano no falava ainda em
agncias executivas, mas sim em agncias autnomas.
O Projeto Organizaes Sociais e Publicizao permitiria a publicizao dos servios
no-exclusivos do Estado, ou seja, sua transferncia do setor estatal para o pblico
no-estatal, onde assumiriam a forma de organizaes sociais. Tinha como objetivo
permitir a descentralizao de atividades no setor de prestao de servios no-
exclusivos, a partir do pressuposto que esses servios sero mais eficientemente
realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor
pblico no-estatal. Entende-se por organizaes sociais as entidades de direito
privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtm autorizao legislativa para
celebrar contrato de gesto com esse poder, e assim ter direito dotao
oramentria. Novamente aqui temos a gesto por resultados, j que as entidades que
obtivessem a qualidade de organizaes sociais gozariam de maior autonomia
administrativa, e, em compensao, seus dirigentes teriam maior responsabilidade pelo
seu destino, utilizando-se tambm do contrato de gesto.
35
O PDRAE previa que as atividades no-exclusivas deixassem de ser de propriedade
estatal, sendo transferidas para a propriedade pblica no-estatal. Vamos ver uma
definio do Bresser para setor pblico no-estatal:
O setor produtivo pblico no-estatal tambm conhecido por
terceiro setor, setor no-governamental, ou setor sem fins
lucrativos. Por outro lado, o espao pblico no-estatal tambm o
espao da democracia participativa ou direta, ou seja, relativo
participao cidad nos assuntos pblicos. Neste trabalho se utilizar
a expresso pblico no-estatal que define com maior preciso do
que se trata: so organizaes ou formas de controle pblicas
porque esto voltadas ao interesse geral; so no-estatais porque
no fazem parte do aparato do Estado, seja porque no utilizam
servidores pblicos ou porque no coincidem com os agentes
polticos tradicionais.
Esta transferncia seria feita atravs de um programa de publicizao, onde
assumiriam a forma de organizaes sociais. O objetivo permitir a descentralizao
de atividades no setor de prestao de servios no-exclusivos, nos quais no existe o
exerccio do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses servios sero mais
eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados
pelo setor pblico no-estatal. Entende-se por organizaes sociais as entidades de
direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtm autorizao legislativa
para celebrar contrato de gesto com esse poder, e assim ter direito dotao
oramentria. Segundo Bresser Pereira:
As novas entidades recebero por cesso precria os bens da
entidade extinta. Os atuais servidores da entidade transformar-se-o
em uma categoria em extino e ficaro disposio da nova
entidade. O oramento da organizao social ser global; a
contratao de novos empregados ser pelo regime da Consolidao
das Leis do Trabalho; as compras devero estar subordinadas aos
princpios da licitao pblica, mas podero ter regime prprio. O
controle dos recursos estatais postos disposio da organizao
social ser feito atravs de contrato de gesto, alm de estar
submetido superviso do rgo de controle interno e do Tribunal de
Contas.
A publicizao pode ser definida como o processo de descentralizao para o setor
pblico no-estatal da execuo de servios que no envolvem o exerccio do poder de
Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como o caso dos servios de
educao, sade, cultura e pesquisa cientfica. Por exemplo, o Estado extingue uma
fundao que administrava uma universidade pblica e os bens desta universidade so
36
transferidos para a gesto de uma entidade privada, uma organizao social. O mesmo
ocorre com os servidores, que continuam sendo pagos pelo Estado, e os recursos
oramentrios a ela destinados.
Os servios no-exclusivos ou competitivos do Estado so aqueles que, embora no
envolvendo poder de Estado, o Estado realiza e/ou subsidia porque os considera de
alta relevncia para os direitos humanos, ou porque envolvem economias externas,
no podendo ser adequadamente recompensados no mercado atravs da cobrana
dos servios. Segundo Bresser Pereira:
No setor dos servios no-exclusivos de Estado, a propriedade
dever ser em princpio pblica no-estatal. No deve ser estatal
porque no envolve o uso do poder-de-Estado. E no deve ser
privada porque pressupe transferncias do Estado. Deve ser pblica
para justificar os subsdios recebidos do Estado. O fato de ser pblica
no-estatal, por sua vez, implicar na necessidade da atividade ser
controlada de forma mista pelo mercado e pelo Estado.
A transformao dos servios no-exclusivos estatais em organizaes sociais se daria
de forma voluntria, a partir da iniciativa dos respectivos ministros, atravs de um
Programa Nacional de Publicizao. Teriam prioridade os hospitais, as universidades e
escolas tcnicas, os centros de pesquisa, as bibliotecas e os museus. Segundo Maria
Sylvia:
Embora o Plano Diretor fale em publicizao e a prpria Lei n
9.637/98, logo na ementa, fale em Programa Nacional de Publicizao
para definir a forma como se substituir uma entidade pblica por uma
entidade privada qualificada como organizao social, no h
qualquer dvida quanto a tratar-se de um dos muitos instrumentos de
privatizao de que o Governo vem se utilizando para diminuir o
tamanho do aparelhamento da Administrao Pblica.
Contudo, nas provas, est errada a afirmao que diga que os bens sero transferidos
para as OS por meio de privatizao. Os bens so cedidos, e no vendidos ou doados,
retornando para o Estado caso haja a desqualificao da OS. Portanto, temos que
diferenciar publicizao de privatizao.
Vimos que o PDRAE identificou trs dimenses de problemas. Em relao a
institucional-legal, era preciso alterar as leis, a prpria Constituio. Por isso, ainda em
1995 foi elaborada a Proposta de Emenda Constitucional, que iria ser aprovada na
Emenda Constitucional n 19 de 1998.
Como inovaes desta emenda temos:
Incluso do princpio da eficincia no caput do art. 37;
37
Previso de lei que trate das formas de participao do usurio na
administrao pblica direta e indireta;
Previso do contrato de gesto como instrumento de gesto por
resultados;
Possibilidade de perda do cargo em avaliao peridica de desempenho;
Possibilidade de exonerao de servidores no estveis em funo de
excesso de gastos com pessoal;
Quebra do regime jurdico nico.
O STF suspendeu o dispositivo que derrubou o RJ U, por isso ele ainda est valendo.

1.8 OGovernoLula
Em seu primeiro ano de mandato, o governo Lula lanou o Plano Gesto pblica para
um pas de todos. Tal documento partiu do pressuposto de que tanto os desafios
contextuais quanto as condies de funcionamento dos Estados principalmente
aqueles em desenvolvimento , exigem aes no sentido de se buscar seu
fortalecimento institucional. Alm disso:
O quadro de desigualdades clama por um Estado ativista, promotor
da justia social; o de escassez clama por esforos de otimizao; o
quadro global competitivo requer um Estado regulador e uma gesto
econmica consistente; e a conquista da democracia exige um novo
padro de deliberao que considere o cidado como o foco da ao
pblica.
O Plano tinha como objetivo principal fortalecer o Estado atravs de:
1. reduo do dficit institucional, definido como a ausncia do Estado onde
ele deveria estar atuando,
2. aumento da governana, que significaria promover a capacidade do governo
em formular e implementar polticas pblicas e em decidir, entre diversas
opes, qual a mais adequada.
3. aumento da eficincia, otimizando recursos (fazer mais e melhor com menos)
4. transparncia e participao, assegurando, dessa forma, o comprometimento
da sociedade e a legitimao do processo.
A expresso dficit institucional bastante usada pelo Governo Lula para se referir
ausncia do Estado onde este deveria estar atuando. Ele resultado de um
processo histrico de construo nacional, que produziu um Estado incompleto, cujas
38
lacunas vo sendo progressivamente preenchidas pelo no-Estado desde o crime
organizado, que afronta a cidadania, ao mercado, que ignora a eqidade. O dficit se
manifesta tanto na amplitude do atendimento dado pelas instituies pblicas, quanto
na qualidade desse atendimento. Nas organizaes do Poder Executivo Federal, o
Plano de Gesto Pblica tinha como objetivo contemplar, no mdio e longo prazos:
a redefinio das estratgias,
a recomposio da fora de trabalho,
a reconfigurao das estruturas e processos
o redimensionamento de recursos em bases mais eficientes e direcionadas
para resultados.
A construo do novo modelo de gesto pblica deveria pautar-se nos seguintes
princpios ou premissas orientadoras:
O Estado como parte essencial da soluo, voltado reduo das
desigualdades e promoo do desenvolvimento;
O cidado como beneficirio principal. Trata-se de consider-lo membro de
uma comunidade cvica, organizada e plena de direitos e deveres, ampliando-
se a conscincia cidad, recriando-se a solidariedade e definindo-se critrios
de justia social; o cidado no um mero consumidor de bens ou servios
pblicos;
O Plano de Gesto Pblica como uma definio de Governo, supraministerial,
independentemente da origem das proposies iniciais, das modificaes,
das excluses e das incluses incorporadas durante o processo de discusso.
A proposta de gesto pblica deve ser construda coletivamente, sendo o
Presidente da Repblica o seu empreendedor mximo;
Integrao do Plano de Gesto Pblica s demais polticas de Governo. Com
o endosso do Presidente da Repblica, o Plano adquire poder de integrao
de polticas. Ser um instrumento de gerao de resultados, flexvel para
permitir solues especficas para as diversas reas da ao governamental,
ao mesmo tempo em que impede a fragmentao e a coexistncia de
polticas, projetos, e programas concorrentes e/ou contraditrios;
Envolvimento, mobilizao, incentivo e participao dos servidores e demais
atores envolvidos so fundamentais. A definio de estratgias de
interveno ou induo de processos de mudana deve ser baseada na
adeso das organizaes e setores, na capacitao e na motivao
intensivas, alm da troca constante de informaes. Superam-se, assim, as
transformaes baseadas predominantemente no carter legalista e
coercitivo, em favor de uma abordagem que resgate a formulao de polticas
39
de gesto baseadas em incentivos institucionais e pessoais;
Problemas em busca de solues. O Plano de Gesto Pblica ser formulado
a partir de diagnstico abrangente e sistemtico, que identifique problemas e
suas causas e no apenas seus sintomas. Abrangente, para permitir a
identificao de problemas sistmicos e transversais; e contnuo, para dotar
de maior racionalidade as decises estratgicas sobre objetivos e aes;
Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias. A escolha ser feita
em funo dos problemas identificados no diagnstico ao invs da adoo, a
priori, de modismos gerenciais que possam induzir transplantao acrtica
de idias e solues.
As aes se concentrariam em trs frentes de atuao, paralelas, integradas e
complementares
1. Modelo de Gesto dos Programas do PPA
2. Instrumentos de Gesto
3. Estruturao da Administrao Pblica Federal
As aes do Plano de Gesto Pblica estariam voltadas implementao e redefinio
dos programas quando da reviso do PPA , tendo como objeto, principalmente:
a definio do papel do gerente do programa e suas interseces com os
quadros dirigentes;
a integrao em rede entre programas, organizaes e processos de trabalho
relativos aos mesmos;
o dimensionamento e a alocao de recursos necessrios gerao dos
resultados previstos pelos programas; e
o monitoramento e a avaliao de resultados.
No aspecto dos Instrumentos de Gesto, seriam considerados tanto instrumentos
consagrados pelas experincias pblicas e privadas, nacionais e internacionais, quanto
solues desenvolvidas para problemas de gesto especficos. As escolhas
priorizariam os problemas que se referiam principalmente:
integrao interorganizacional, mediante a formao de redes para
tratamento de questes transversais, intergovernamentais e com segmentos
da sociedade civil;
coordenao governamental;
otimizao de recursos;
interlocuo e negociao; e
contratualizao de resultados.
40
Na Estruturao da Administrao Pblica Federal seriam realizadas intervenes no
curto e no longo prazos, no sentido de se proceder:
recomposio da fora de trabalho do setor pblico, segundo as
necessidades e requisitos identificados, alm do redesenho dos sistemas de
cargos, carreiras, benefcios e concursos;
ao realinhamento de salrios, de carreiras, posies e condies gerenciais
da burocracia;
definio de requisitos e modalidades de capacitao tcnica e gerencial
permanente de servidores;
promoo da sade ocupacional e melhoria da qualidade de vida;
ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, mediante, inclusive,
adoo de novas concepes institucionais, e o conseqente
redimensionamento de recursos oramentrios, logsticos e de tecnologias da
informao, de forma intensiva e em bases confiveis;
integrao entre planejamento e oramento, tanto no que se refere
elaborao quanto execuo e avaliao oramentria;
redefinio de marcos regulatrios e conseqente redefinio do papel
das agencias reguladoras;
ao aprimoramento dos mecanismos de controle e prestao de contas;
simplificao administrativa, reduzindo-se os requisitos de formalidades
processuais e tornando as decises mais geis e prximas dos interessados;
definio de indicadores objetivos de desempenho organizacional, que
permitam uma contratualizao efetiva de resultados e a avaliao do custo-
benefcio, dotando o processo oramentrio de mais racionalidade;
ao estabelecimento de formas de interlocuo, participao e atendimento ao
cidado, que o informe a respeito de seus interesses legtimos e proporcione
uma prestao de servios condizente com altos padres de qualidade; e
ao estabelecimento de altos padres de conduta tica e de transparncia no
trato de questes pblicas.
Estas trs frentes de atuao se aplicavam, em diferentes extenses, s empresas
estatais, na medida em que era necessrio integr-las ao projeto de desenvolvimento
do Pas. Partindo de um diagnstico que contemplaria mais do que os aspectos
econmico e financeiro, as empresas seriam avaliadas segundo critrios de
desempenho que considerariam tanto o interesse empresarial quanto o interesse
pblico. Poderiam ser propostos incentivos como a concesso de maior autonomia
decisria s empresas que demonstrassem melhor desempenho.
41
O Plano entendia que muitas proposies exigiriam o aperfeioamento do quadro legal,
tais como a edio da Lei Orgnica da Administrao Pblica, da Lei de Simplificao
Administrativa e da Lei de Diretrizes de Cargos e Carreiras.
A construo do Plano seria de forma participativa e transparente, com amplo processo
de debate, envolvendo as organizaes e setores no mbito do governo federal e os
grupos interessados da sociedade civil. A identificao prvia dos reais problemas e
dificuldades da Administrao Pblica Federal se daria mediante um diagnstico
institucional abrangente.
O Plano foi ento inserido no PPA 2004-2007 como um programa oramentrio. No
entanto, ainda em 2004, o Secretrio de Gesto do Ministrio do Planejamento,
Humberto Falco Martins, principal responsvel pela elaborao do Plano, pediu
exonerao em virtude de desapontamento com a falta de apoio ao Plano por parte da
cpula do governo. Na sua carta de exonerao ele afirmou que a Secretaria Executiva
do Ministrio do Planejamento anunciou que o Plano de Gesto seria "desconstrudo" e
que se deveriam focar apenas dois ngulos: a eficincia (porque eficcia e efetividade
j haviam sido solucionados) e a atuao sobre sistemas administrativos centrais
(compra, pessoal, sistemas).
Aps o perodo de vigncia do Plano, podemos observar algumas medidas que foram
adotadas. Duas das aes da estruturao da administrao pblica federal era a
recomposio da fora de trabalho do setor pblico, segundo as necessidades, e o
realinhamento de salrios, de carreiras, posies e condies gerenciais da burocracia.
O grfico abaixo mostra o crescimento do nmero de servidores que entraram para a
administrao pblica federal no governo Lula em comparao com o segundo
mandato do governo FHC. Contudo, esse incremento, que atende diretriz de
recomposio da fora de trabalho no setor pblico, ainda no foi suficientemente
vigoroso a ponto de repor os que se aposentaram no perodo.
42

2 Organizao do Estado e da Administrao Pblica
Vamos ver agora como est estruturado o Estado a administrao pblica brasileira.
Muito desse assunto vocs j estudam em Direito Constitucional e Direito
Administrativo. Vamos ver aqui sob o enfoque da Administrao.
Vamos voltar um pouco para o Decreto-Lei 200 de 1967. Ele tratou da composio da
Administrao Pblica Federal, asseverando que esta compreende:
A Administrao Direta, que se forma dos servios integrados na estrutura
administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios;
A Administrao Indireta, que compreende: autarquias, fundaes pblicas,
empresas pblicas e sociedades de economia mista.
No significa que antes no haviam estruturas descentralizadas com personalidade
prpria. Vimos que Bresser afirma que a primeira autarquia foi criada em 1938. O que o
DL 200 fez foi reforar esta distino, deixando bem clara a presena de entidades com
autonomia administrativa, o que iria ser o grande centro da reforma.
O DL 200, buscando concretizar o princpio da coordenao, tambm organizou a
administrao pblica, no que se refere s atividades-meio, na forma de sistemas:
Art. 30. Sero organizadas sob a forma de sistema as atividades de
pessoal, oramento, estatstica, administrao financeira,
contabilidade e auditoria, e servios gerais, alm de outras atividades
43
auxiliares comuns a todos os rgos da Administrao que, a critrio
do Poder Executivo, necessitem de coordenao central.
1 Os servios incumbidos do exerccio das atividades de que trata
ste artigo consideram-se integrados no sistema respectivo e ficam,
conseqentemente, sujeitos orientao normativa, superviso
tcnica e fiscalizao especfica do rgo central do sistema, sem
prejuzo da subordinao ao rgo em cuja estrutura administrativa
estiverem.
A idia da reforma era fazer com que as reas meio da administrao pblica, ou
atividades de satff, fossem integradas. Assim, como exemplo, os diversos rgos do
executivo federal possuem uma unidade voltada para a administrao de pessoal, a
rea de recursos humanos. Estas vrias unidades permanecem na hierarquia do rgo,
mas se submetem orientao normativa, superviso tcnica e fiscalizao
especfica do rgo central do sistema. Podemos dizer que se trata de uma autoridade
funcional, em que um rgo central estabelece os procedimentos, as normas da rea
de pessoal. Dessa forma, em 1970, por meio do Decreto n 67.326, foi criado o
Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal (SIPEC).
No confundir o SIPEC com o SIAPE, o Sistema Integrado de Administrao de
Recursos Humanos (SIAPE). Este um sistema informatizado que foi criado com o
objetivo de Dotar o Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal (SIPEC) de
instrumento de modernizao da administrao de recursos humanos e de viabilizao
da integrao sistmica nessa rea.
Vamos ver agora as mudanas institucionais trazidas pelo PDRAE, na busca de
flexibilizar a administrao pblica brasileira.

2.1 AgnciasReguladoras
As agncias reguladoras foram incorporadas ao direito brasileiro em decorrncia do
processo de privatizao de servios pblicos promovido no Brasil na dcada passada.
O Estado transferiu ao setor privado determinadas atividades at ento por ele
diretamente exercidas, tais como os servios de telecomunicaes e de fornecimento
de energia eltrica. Entretanto, apesar da sua retirada da prestao direta desses
servios, no teria o Estado como se furtar a continuar neles intervindo, por meio de
sua regulao e fiscalizao. Para tanto, instituiu as agncias reguladoras.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro h dois tipos de agncias reguladoras em nosso
ordenamento jurdico:
44
1. As que exercem poder de polcia, a partir de limitaes administrativas
determinadas em lei, de que so exemplos a Agncia nacional de Sade
Pblica Complementar (ANS), criada pela Lei 9.961/2.000, e a Agncia
nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), instituda pela Lei. 9.872/99;
2. As que exercem poder regulatrio e fiscalizatrio de atividades objeto de
concesso, permisso ou autorizao de servio pblico (energia eltrica,
telecomunicaes etc), ou de concesso para explorao de bem pblico
(petrleo e outros recursos minerais, rodovias etc).
As atuais agncias reguladoras tm sido institudas sob a forma de autarquias. Isto tem
dois objetivos. O primeiro permitir que possam exercer atividades tpicas do Poder
Pblico. Segundo entendimento do STF, apenas pessoas jurdicas de direito pblico
podem exercer atribuies tpicas de Estado. O segundo conferir maior
independncia a essas agncias, retirando elas da subordinao hierrquica da
administrao direta.
Contudo, o legislador vai alm, caracterizando-as como autarquias em regime
especial, que pode ser traduzido, nos termos de cada lei instituidora, em prerrogativas
especiais, normalmente relacionadas ampliao de sua autonomia administrativa e
financeira. Para exemplificar, a seguir est o art. 8, 2, da Lei 9.472/97, que trata da
ANATEL:
2 A natureza de autarquia especial conferida Agncia
caracterizada por independncia administrativa, ausncia de
subordinao hierrquica, mandato fixo de seus dirigentes e
autonomia financeira.
A Lei n. 9.986/2000, que dispe sobre a gesto de recursos humanos das agncias
reguladoras, determina que:
Art. 9 Os Conselheiros e os Diretores somente perdero o mandato
em caso de renncia, de condenao judicial transitada em julgado ou
de processo administrativo disciplinar.
Pargrafo nico. A lei de criao da Agncia poder prever outras
condies para a perda do mandato.
Portanto, para conferir maior autonomia das agncias reguladoras, seus diretores tero
mandato fixo, fixado na lei de criao da agncia, e s podero perder o cargo em
virtude de deciso judicial ou processo administrativo disciplinar. Contudo, a lei de
criao da agncia pode estabelecer outras formas de perda de mandato.
Apesar de possurem maior independncia, no significa que no h nenhum tipo de
controle por parte do Executivo. Elas se submetem aos princpios da administrao
45
pblica e ao poder de superviso do ministrio ou secretaria a que estejam vinculadas.
Assim, apesar de seus diretores possurem mandato fixo, podem ser retirados do cargo
por processo administrativo caso infrinjam algum dos princpios.
As agncias reguladoras possuem as mesmas atribuies que estariam na
competncia do poder concedente na assinatura de contratos administrativos com
particulares, como: regulamentar os servios que constituem objeto de delegao,
realizar o procedimento licitatrio para escolha do concessionrio, permissionrio ou
autorizatrio, celebrar o contrato de concesso ou permisso ou praticar ato unilateral
de outorga de autorizao, definir o valor da tarifa e da sua reviso ou reajuste,
controlar a execuo dos servios, aplicar sanes, encampar, decretar a caducidade,
intervir, fazer a resciso amigvel, fazer a reverso dos bens ao trmino da concesso,
exercer o papel de ouvidor de denncias e reclamaes dos usurios. Isso significa
que a lei, ao criar a agncia reguladora, est tirando do Poder Executivo todas essas
atribuies para coloc-las nas mos da agncia. Isto um dos motivos pelos quais a
criao de Agncias Reguladoras de competncia do Presidente da Repblica.
O art. 37 da CF/88 determina que as autarquias s podero ser criadas por meio de lei
especfica.
XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e
autorizada a instituio de empresa pblica, sociedade de economia
mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso,
definir as reas de sua atuao;
A criao de agncias reguladoras se insere na iniciativa privativa do Presidente da
Repblica, conforme o art. 61 da CF/88:
1 - So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis
que:
e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao
pblica, observado o disposto no art. 84, VI
Isto se deve ao fato, inclusive, de que a competncia para prestar e regular os servios
pblicos do Executivo. Portanto, somente ele pode abrir mo de suas competncias.
As agncias reguladoras tambm possuem poder normativo para regulamentar
aspectos que a lei no adentrou ou deixou margens para interpretao, ou seja, elas
no poderiam se sobrepor ao princpio da legalidade e inovar inicialmente na ordem
jurdica. Ressaltando-se essa limitao, elas podem expedir normas de carter
eminentemente tcnico, no setor a elas afeto. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
no podem regular matria no disciplinada em lei, porque os
regulamentos autnomos no tm fundamento constitucional no
46
direito brasileiro, nem podem regulamentar leis, porque essa
competncia privativa do chefe do Poder Executivo e, se pudesse
ser delegada, essa delegao teria que ser feita pela autoridade que
detm o poder regulamentar e no pelo legislador (...) As normas que
podem baixar resumem-se ao seguinte: (a) regular a prpria atividade
da agncia por meio de normas de efeitos internos; (b) conceituar,
interpretar, explicitar conceitos jurdicos indeterminados contidos em
lei, sem inovar na ordem jurdica.
Contudo, o que tem ocorrido na prtica que as agncias reguladoras possuem uma
abrangente competncia normativa, efetivamente inovando a ordem jurdica. O CESPE
tem adotado a posio de que pode ser conferido s agncias reguladoras o exerccio
de um abrangente poder normativo no que respeita s reas de sua atuao, mas no
pode ser exercido quanto s matrias reservadas lei, pela Constituio. Elas
poderiam somente editar atos secundrios. Tais atos sero atos normativos delegados
ou autorizados pela lei, restritos s reas tcnicas de competncia da agncia.
Dentro do processo de flexibilizao e do direcionamento para o controle de resultados,
a reforma administrativa buscou conferir maior liberdade de ao para as agncias
reguladoras. Um exemplo disso que elas no se submetem a mesma burocracia nas
licitaes que os demais rgos e entidades pblicas. Vamos ver uma questo do
CESPE:
8. (CESPE/Cmara/2002) Nota-se na legislao pertinente s
agncias reguladoras o propsito de fugir das formas licitatrias
previstas nas normas gerais de licitao.
A questo CERTA. O termo fugir parece um pouco forte demais, mas justamente
este o objetivo da Lei 9.986/2000, que permitiu que as agncias reguladoras usassem
o prego e a consulta, sendo que as regras poderiam ser estabelecidas em
regulamento prprio, conferindo maior flexibilidade nos processos de compras.
Art. 37. A aquisio de bens e a contratao de servios pelas
Agncias Reguladoras poder se dar nas modalidades de consulta e
prego, observado o disposto nos arts. 55 a 58 da Lei no 9.472, de
1997, e nos termos de regulamento prprio.
Pargrafo nico. O disposto no caput no se aplica s contrataes
referentes a obras e servios de engenharia, cujos procedimentos
devero observar as normas gerais de licitao e contratao para a
Administrao Pblica.

47

2.2 ContratodeGesto
O contrato de gesto no uma inovao da reforma de 1995. J em 1991, o governo
Collor instituiu as duas modalidades de contrato de gesto, praticamente as mesmas
que temos hoje: um assinado com entidades pblicas concedendo maior autonomia e
outro assinado com entidades particulares que iriam prestar servio pblico e
administrar bens do Estado.
O primeiro tipo de contrato de gesto foi previsto no Decreto 137/91:
Art. 8 As empresas estatais podero submeter ao CCE propostas de
contratos individuais de gesto, no mbito do PGE, objetivando o
aumento de sua eficincia e competitividade.
1 Os contratos de gesto, estipulando os compromissos
reciprocamente assumidos entre a Unio e a empresa, contero
clusulas especificando:
I - objetivos;
II - metas;
III - indicadores de produtividade;
IV - prazos para a consecuo das metas estabelecidas e para a
vigncia do contrato;
V - critrios de avaliao de desempenho; ...
De acordo com o Decreto, as empresas estatais que viessem a celebrar contratos de
gesto com a Unio ficariam isentas do sistema de autorizao prvia, por parte da
Comisso de Controle das Estatais (CCE), de propostas referentes a preos e tarifas
pblicas; admisso de pessoal; despesa de pessoal; elaborao, execuo e reviso
oramentrias; contratao de operaes de crdito ou de arrendamento mercantil,
inclusive refinanciamento.
A Petrobrs e a Vale do Rio Doce assinaram contratos de gesto, mas eles no foram
reconhecidos pelo TCU, que no aceitou que um Decreto reduzisse controles
estipulados em lei.
O segundo tipo de contrato de gesto foi assinado com Associao das Pioneiras
Sociais, um servio Social Autnomo, entidade privada, que iria administrar o Hospital
Sarah Kubitscheck, de Braslia. Este hospital era mantido antes por uma fundao
pblica que foi extinta. Temos aqui a antecipao da publicizao. Segundo a Lei n.
8.246/91:
Art. 2 O Poder Executivo autorizado a promover, no prazo de
noventa dias a contar da publicao desta lei, a extino da Fundao
48
das Pioneiras Sociais, cujo patrimnio ser incorporado ao da Unio
pelo Ministrio da Sade.
1 O Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Sociais
ser incumbido de administrar os bens mveis e imveis que
compem esse patrimnio, a includas as instituies de assistncia
mdica, de ensino e de pesquisa, integrantes da rede hospitalar da
extinta fundao.
As semelhanas entre as OS e a associao das pioneiras sociais so inmeras:
assuno de servios pblicos extintos, bens e servidores, recursos pblicos,
celebrao de contrato de gesto. A diferena est no tocante sua criao, uma vez
que a Associao foi criada por lei e as OS sero criadas pelo particular.
O Plano Diretor previu os mesmos dois tipos de contratos de gesto. Um dentro do
poder pblico e outro com entidades privadas. A Emenda Constitucional n 19 de 1998
inseriu ento, no art. 37 da Constituio Federal, o 8 que trata do contrato de gesto
dentro do poder pblico.
8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e
entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder
pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para
o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:
I - o prazo de durao do contrato;
II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos,
obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remunerao do pessoal
Este contrato de gesto pode ser assinado por qualquer rgo da administrao direta
ou entidade da indireta. At mesmo empresas pblicas e sociedades de economia
mista podem ganhar maior autonomia por meio de tal instrumento, como esta na LRF:
Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gesto em que
se estabeleam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei,
dispor de autonomia gerencial, oramentria e financeira, sem
prejuzo do disposto no inciso II do 5 do art. 165 da Constituio.
A definio de empresa controlada est no art. 2 da LRF:
II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com
direito a voto pertena, direta ou indiretamente, a ente da Federao;
As autarquias e fundaes pblicas que assinem contrato de gesto podero ser
qualificadas como Agncias Executivas.
49

2.3 AgnciasExecutivas
O PDRAE no falava ainda em Agncias Executivas, mas sim em Agncias
Autnomas, que constitua um projeto bsico voltado para a dimenso da gesto.
Segundo o Plano:
A responsabilizao por resultados e a conseqente autonomia de
gesto inspiraram a formulao deste projeto, que tem como objetivo
a transformao de autarquias e de fundaes que exeram
atividades exclusivas do Estado, em agncias autnomas, com foco
na modernizao da gesto.
Segundo a Lei 9.649/98:
Art. 51. O Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva
a autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gesto com o respectivo Ministrio
supervisor.
1 A qualificao como Agncia Executiva ser feita em ato do
Como podemos ver no art. 51, a concesso do status de Agncia Executiva depende
do preenchimento de dois requisitos pela entidade:
A celebrao de contrato de gesto com o respectivo Ministrio Supervisor;
A existncia de um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional, voltado para a melhoria da qualidade de gesto e para a reduo
de custos, j concludo ou em andamento.
Segundo o MARE, as agncias executivas teriam uma maior autonomia em trs reas,
basicamente:
1. Oramento e finanas;
2. Gesto de recursos humanos;
3. Servios gerais e contratao de bens e servios.
No que se refere ao aspecto oramentrio-financeiro, pretendia-se que as Agncias
Executivas tivessem seu oramento disposto de uma forma mais agregada, com os
50
recursos alocados em apenas um projeto ou sub-atividade, respeitada a distino entre
os grupos de despesa (pessoal e outros custeios e capital).
Em relao gesto de recursos humanos, buscava-se uma relao com os servidores
baseada no desempenho e no mrito, com a definio de mecanismos financeiros de
reconhecimento, como, por exemplo, a concesso de formas de bonificao por
desempenho.
Quanto gesto dos servios gerais e contratao de bens e servios, o objetivo era
dotar as Agncias Executivas de um mnimo essencial de autonomia de gesto. A
concesso de um limite diferenciado de dispensa de licitao para contratao de
servios, compras e obras de engenharia, como dispe o art. 24 da Lei 8.666:
Pargrafo nico. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput
deste artigo sero 20% (vinte por cento) para compras, obras e
servios contratados por consrcios pblicos, sociedade de economia
mista, empresa pblica e por autarquia ou fundao qualificadas, na
forma da lei, como Agncias Executivas.

2.4 OrganizaesSociais
O segundo tipo de contrato de gesto existente o assinado com entidades de direito
privado que recebem a qualificao de Organizaes Sociais. A definio deste tipo de
contrato de gesto est na Lei 9.637 de 1998:
Art. 5 Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gesto o
instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada
como organizao social, com vistas formao de parceria entre as
partes para fomento e execuo de atividades relativas s reas
relacionadas no art. 1.
O contrato de gesto um contrato de parceria, que busca conceder fomento para que
as OS prestem servios pblicos. O PDRAE definiu Organizaes Sociais como
entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtm autorizao
legislativa para celebrar contrato de gesto com esse poder, e assim ter direito
dotao oramentria. Segundo a Lei 9.637 de 2000:
Art. 1 O Poder Executivo poder qualificar como organizaes
sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas
atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao
desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio
ambiente, cultura e sade, atendidos aos requisitos previstos
nesta Lei.
51
O objetivo maior do Projeto Organizaes Sociais e Publicizao era permitir a
descentralizao de atividades no setor de prestao de servios no-exclusivos, nos
quais no existe o exerccio do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses
servios sero mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do
Estado, forem realizados pelo setor pblico no-estatal. Seriam extintas fundaes
pblicas ou outras entidades que desempenhassem atividades no-exclusivas e estas
atividades seriam assumidas por entidades de direito privado sem fins lucrativos que
receberiam ajuda do Poder Pblico para prestarem servios pblicos.
Segundo a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, as organizaes sociais no so uma nova
figura jurdica, mas apenas uma qualificao especial conferida a determinadas
pessoas jurdicas da iniciativa privada, sem fins lucrativos, mediante o preenchimento
de certos requisitos legais.
No integram a Administrao Direta nem a Indireta, nem so delegatrias de servio
pblico, pois prestam servios no exclusivos do Estado. Devemos considerar as
organizaes sociais como pessoas jurdicas de direito privado que realizam, em seu
prprio nome, atividades de interesse coletivo no-privativas de certa pessoa poltica, e
que, portanto, podem ser desempenhadas independentemente de delegao.
Um ponto que gera confuso e que devemos tomar cuidado que o Plano Diretor fala
que as fundaes pblicas seriam transformadas em OS.
Objetivos para os Servios No-exclusivos:
Transferir para o setor pblico no-estatal estes servios, atravs de
um programa de publicizao, transformando as atuais fundaes
pblicas em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito
privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do
poder legislativo para celebrar contrato de gesto com o poder
executivo e assim ter direito a dotao oramentria.
O que ocorre na realidade que a fundao pblica extinta e a OS absorve as suas
atividades. Mas, para fins de concurso, devemos considerar como correto o uso do
termo transformao, como podemos ver na questo abaixo.
A qualificao da entidade privada como OS no ocorre com o contrato de gesto, mas
sim mediante decreto do Presidente da Repblica, e s poder ocorrer se:
II - haver aprovao, quanto convenincia e oportunidade de sua
qualificao como organizao social, do Ministro ou titular de
rgo supervisor ou regulador da rea de atividade correspondente
ao seu objeto social e do Ministro de Estado da Administrao
Federal e Reforma do Estado.
52
Convenincia e oportunidade so aspectos da discricionariedade do gestor pblico, ou
seja, a qualificao de uma OS no ato vinculado mesmo que a entidade que
deseje se qualificar preencha todos os requisitos previstos em lei, o governo pode
negar sua qualificao. O MARE foi extinto e suas atribuies foram incorporadas pelo
Ministrio do Planejamento. Assim, a aprovao da qualificao cabe hoje ao ministro
da rea de atividade e ao Ministro do Planejamento.
Poderamos entender que, no caso das OS, a responsabilizao por resultados ocorre
em troca da ajuda que o Poder Pblico concede a entidade de direito privado, ajuda
esta que recebe o nome de fomento. A Lei 9.637/98 define as seguintes modalidades
de fomento para as OS:
Art. 11. As entidades qualificadas como organizaes sociais so
declaradas como entidades de interesse social e utilidade pblica,
para todos os efeitos legais.
Art. 12. s organizaes sociais podero ser destinados recursos
oramentrios e bens pblicos necessrios ao cumprimento do
contrato de gesto.
3 Os bens de que trata este artigo sero destinados s
organizaes sociais, dispensada licitao, mediante permisso de
uso, consoante clusula expressa do contrato de gesto.
Art. 14. facultado ao Poder Executivo a cesso especial de servidor
para as organizaes sociais, com nus para a origem.
Outra vantagem dada pelo Poder Pblico s OS est na 8.666.
Art. 24. dispensvel a licitao:
XXIV - para a celebrao de contratos de prestao de servios com
as organizaes sociais, qualificadas no mbito das respectivas
esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de
gesto.
Portanto, quando o governo quiser contratar das OS servios referentes s atividades
previstas no contrato de gesto, no ser necessria a realizao de licitao.

2.5 OrganizaesdaSociedadeCivildeInteressePblico(Oscips)
As Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico so muito semelhantes as
OS. So pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos que recebem uma
53
qualificao do Poder Pblico para receber fomento na prestao de atividades de
interesse pblico.
A qualificao das OSCIP se dar por meio de termo de parceria, que equivalente ao
contrato de gesto assinado com as OS. Assim como as OS, as OSCIP no
representam uma nova espcie de pessoa jurdica. So apenas entidades privadas que
recebem do Estado uma especial qualificao, mediante a assinatura de um
instrumento legalmente denominado termo de parceria. Nesse instrumento constam os
direitos e obrigaes de cada um dos signatrios do ajuste, em especial as metas que
devem ser cumpridas pela entidade. Segundo a Lei 9.790/99.
Art. 9 Fica institudo o Termo de Parceria, assim considerado o
instrumento passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as
entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico destinado formao de vnculo de cooperao
entre as partes, para o fomento e a execuo das atividades de
interesse pblico previstas no art. 3 desta Lei.
Algumas das clusulas essenciais do termo de parceria so:
I - a do objeto, que conter a especificao do programa de trabalho
proposto pela Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico;
II - a de estipulao das metas e dos resultados a serem atingidos e
os respectivos prazos de execuo ou cronograma;
III - a de previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de
desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado;
Podemos ver nos incisos II e III que o termo de parceria mais um instrumento de
contratualizao, prevendo metas e indicadores para avaliao do desempenho.
Vimos que a Lei 9.637/98 estabelece os tipos de fomentos possveis para as OS. J a
Lei 9.790/99, que rege as OSCIP, no especificou as modalidades de fomento
aplicveis s entidades qualificadas como OSCIP, restringindo-se a menes genricas
quanto a bens e recursos pblicos. Deste modo, devem-se aplicar a essas entidades
as modalidades comuns de fomento. Como principais modalidades de fomento,
aplicveis a todas as entidades paraestatais, podemos citar
Dotao de recursos oramentrios
Permisso de uso gratuito de bens pblicos
Concesso de incentivos fiscais e creditcios.
A Lei 9.790/99 traz a definio do que seria uma pessoa jurdica sem fins lucrativos:
54
1 Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a
pessoa jurdica de direito privado que no distribui, entre os seus
scios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou
doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou lquidos,
dividendos, bonificaes, participaes ou parcelas do seu patrimnio,
auferidos mediante o exerccio de suas atividades, e que os aplica
integralmente na consecuo do respectivo objeto social.
Portanto, a entidade at pode ter lucro, mas deve revert-lo para seu patrimnio, sem
haver qualquer tipo de distribuio para scios. O art. 4 da Lei 9.790 determina que os
estatutos das pessoas jurdicas interessadas em se qualificar como OSCIP devem
dispor, entre outras coisas, sobre:
VI - a possibilidade de se instituir remunerao para os dirigentes da
entidade que atuem efetivamente na gesto executiva e para aqueles
que a ela prestam servios especficos, respeitados, em ambos os
casos, os valores praticados pelo mercado, na regio correspondente
a sua rea de atuao;
Assim, apenas aqueles que estejam efetivamente envolvidos com na atividade da
OSCIP podem receber remunerao.
A fim de evitar divergncias quanto s atividades que poderiam ser consideradas como
de interesse coletivo, o art. 3, em elenco taxativo, estabelece que no conceito, para as
finalidades da Lei, se enquadram as seguintes atividades:
1. assistncia social;
2. promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e
artstico;
3. promoo gratuita da educao ou da sade;
4. promoo da segurana alimentar e nutricional;
5. defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do
desenvolvimento sustentvel;
6. promoo do voluntariado;
7. promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza;
8. experimentao, no lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de
sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito;
9. promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e
assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar;
10. promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da
democracia e de outros valores universais;
11. estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo
55
e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos.
O art. 2 veda a algumas pessoas jurdicas a possibilidade de obter a qualificao
como OSCIP, mesmo se exercerem alguma das atividades elencadas no tpico
anterior. So elas:
as sociedades comerciais, sindicatos, associaes de classe ou de
representao de categoria profissional;
as instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos, cultos,
prticas e vises devocionais e confessionais;
as organizaes partidrias e assemelhadas, inclusive suas fundaes;
as entidades de benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou servios a
um crculo restrito de associados ou scios;
as entidades e empresas que comercializam planos de sade e assemelhados;
as instituies hospitalares privadas no gratuitas e suas mantenedoras;
as escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas
mantenedoras;
as organizaes sociais;
as cooperativas;
as fundaes pblicas;
as fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado criadas por
rgo pblico ou por fundaes pblicas;
as organizaes creditcias que tenham quaisquer tipos de vinculao com o
Sistema Financeiro Nacional a que se refere o art. 192 da Constituio Federal.
Vimos que a qualificao das OS se insere no poder discricionrio dos Ministros, que
podem no aprov-la, mesmo que a entidade preencha todos os requisitos. J no caso
das OSCIP, a qualificao ato vinculado, conforme determina a Lei 9.790/99:
2 A outorga da qualificao prevista neste artigo ato vinculado ao
cumprimento dos requisitos institudos por esta Lei.

3 Resumo
Alguns alunos pediram para que fosse feito um pequeno resumo ao final das aulas. Por
isso estou acrescentando mais esta parte ao curso, at mesmo para que vocs possam
us-lo para reviso antes das aulas. Ser um resumo de um pgina com os principais
pontos da aula.

56
Administrao Colonial e Repblica Velha: centralizao, falta de diferenciao
funcional, o estamento burocrtico seria dotado de elevada autonomia em relao ao
restante da sociedade e administrava o pas de forma patrimonialista. Com o
fortalecimento do Exrcito, os militares comeam a defender uma maior racionalizao.
Vargas e o modelo burocrtico: dentro de um Estado autoritrio e com o
desenvolvimento do capitalismo, iniciado um processo de modernizao da adm.
Pblica, capitaneado pelo DASP. O Estado cresce, passa a intervir na economia, e
passa a criar uma srie de estatutos e normas principalmente em trs reas:
administrao de materiais, de pessoal e financeira.
Governo JK: os grupos contrrios a burocratizao so vrios, entre eles aqueles que
buscavam o desenvolvimentismo. J K ir implantar a Administrao Para o
Desenvolvimento, buscando modernizar o aparelho do Estado por meio da
administrao paralela na adm. Indireta e nos grupos executivos.
Ditadura de 1964: o Decreto-lei 200 pode ser considerado o incio da administrao
gerencial no Brasil, vai continuar a administrao para o desenvolvimento, fortalecendo
e dando ampla autonomia para a adm. indireta. Haver grande descentralizao
administrativa, mas uma forte centralizao poltica. O Programa Nacional de
Desburocratizao de 1979 volta suas atenes para a adm. Direta, buscando
simplificar procedimentos, dando ateno ao usurio dos servios pblicos, e se volta
tambm para a desestatizao, reduzindo a hipertrofia da adm. Indireta ocorrida no
perodo anterior.
CF88: A Constituio ir representar um retrocesso burocrtico, restringindo
significativamente a flexibilidade da adm.indireta, que ter que seguir as mesmas
regras de pessoal e compras que a adm. Direta. Realiza uma ampla descentralizao
poltica, fortalecendo os municpios.
Plano Diretor (1995): Contrrio a esta burocratizao da CF88, ir tentar reverter
algumas de suas mudanas. Ir diferenciar quatro setores de atuao do Estado. Para
as atividades exclusivas cria o projeto Agncias Autnomas (atuais agncias
executivas); para os servios no-exclusivos o projeto Publicizao e Organizaes
Sociais; e para a produo de bens e servios para o mercado promove as
privatizaoes.
Governo Lula: critica a reduo das atividades estatais, afirma que gerou-se um
dficit institucional que se manifesta tanto na forma de qualidade quanto quantidade
de servios pblicos. Prope a recomposio da fora de trabalho do setor pblico, o
realinhamento de salrios, de carreiras, posies e condies gerenciais da burocracia,
e a redefinio de marcos regulatrios e conseqente redefinio do papel das
agencias reguladoras.
57
Agncias Reguladoras: criadas no perodo de privatizaes, so autarquias em
regime especial porque so dotadas de maior autonomia e independncia que as
demais entidades.
Contrato de Gesto: instrumento de gesto por resultados, busca ampliar a autonomia
do gestor pblico com a contrapartida de maior responsabilidade pelo alcance de
resultados. Dois tipos: dentro do poder pblico e com entidades privadas sem fins
lucrativos.
Agncias Executivas: autarquias e fundaes que exeram atividades exclusivas de
Estado, que tenham assinado um contrato de gesto e que apresentem um plano
estratgico de reestruturao organizacional e desenvolvimento institucional podem
receber essa qualificao para ampliar sua autonomia na gesto.

isso pessoal. O objetivo ser algo objetivo, direto, bastante resumido, ressaltando os
aspectos principais.
Vamos agora s questes.

4 Questes
1. (ESAF/MPOG/2009) Em nosso pas, o processo que permeia a formao do
Estado nacional e da administrao pblica se revela pelas seguintes constataes,
exceto:
a) a administrao colonial se caracterizou pela centralizao, formalismo e
morosidade, decorrentes, em grande parte, do vazio de autoridade no imenso territrio.
b) a partir da administrao pombalina, pouco a pouco, o empirismo paternalista do
absolutismo tradicional foi sendo substitudo pelo racionalismo tpico do despotismo
esclarecido.
c) a transferncia da corte portuguesa, em 1808, e a consequente elevao do Brasil a
parte integrante do Reino Unido de Portugal constituram as bases do Estado nacional,
com todo o aparato necessrio afirmao da soberania e ao funcionamento do
autogoverno.
d) a partir da Revoluo de 1930, o Brasil passou a empreender um continuado
processo de modernizao das estruturas e processos do aparelho do Estado.
e) a Repblica Velha, ao promover grandes alteraes na estrutura do governo, lanou
a economia rumo industrializao e a administrao pblica rumo burocracia
weberiana.
58
2. (ESAF/PSS/2008) A Revoluo de 1930, simbolicamente associada quebra da
espinha dorsal das oligarquias regionais, teve como desdobramento principal a criao
do estado administrativo no Brasil. Sobre esta fase do processo de evoluo da
administrao pblica no Brasil, so corretos todos os enunciados abaixo, exceto:
a) at o final da dcada de 30, alm dos militares, havia dois rgos do governo federal
o Itamaraty e o Banco do Brasil que tinham normas para ingresso no servio
pblico, planos de carreira, regras para promoo baseadas no mrito, e tinham
alimentado uma burocracia profissional com um ethos de servio pblico.
b) durante o ciclo Vargas, a estratgia de ruptura com o modelo oligrquico e
patrimonial envolveu a adoo de dois mecanismos tpicos da administrao racional-
legal: estatutos normativos e rgos normativos e fiscalizadores.
c) por intermdio desses mecanismos tentou-se estabelecer princpios e regras e
padronizar os procedimentos a serem adotados, em reas estruturantes da
organizao pblica: administrao de material, financeira e de pessoal.
d) a Reforma de 1936 representou um momento fundamental para a reforma da
administrao de pessoal em especial, logrando a implantao de uma administrao
tipicamente weberiana, racional e legalmente orientada.
e) o regime poltico era dotado de acentuada autonomia burocrtica em face do
conjunto das foras sociais, com base na absoro ou cooptao dos agrupamentos de
interesse, quer regionais, quer funcionais.
3. (ESAF/CGU/2008) Apesar da heterogeneidade de situaes que caracterizam a
administrao pblica brasileira nos diferentes nveis de governo, a Unio tem
promovido reformas em sua estrutura para fazer face aos processos de industrializao
e crise fiscal do Estado. A modernizao da administrao pblica por meio do uso
de instrumentos prprios da gesto de empresas privadas, a criao de uma
administrao indireta com procedimentos prprios de contratao e gesto de
funcionrios e de processos de compras pblicas so caractersticas presentes ........
Selecione a opo que completa corretamente a frase acima.
a) na criao do DASP.
b) na criao de Agncias Reguladoras.
c) na formao do Estado brasileiro.
d) nas aes implementadas a partir do Decreto-Lei 200.
e) no alinhamento ao Estado mnimo.
4. (FCC/TCE-MA/2005) O Decreto-Lei n 200, que embasou a reforma
administrativa de 1967, considerado um avano na busca de superao da rigidez
59
burocrtica e tido como um marco na introduo da administrao gerencial no Brasil.
A respeito do referido diploma legal, correto afirmar que
(A) desencadeou um movimento de centralizao progressiva das decises no
Executivo Federal.
(B) introduziu uma poltica desenvolvimentista, fundada em parcerias com o setor
privado.
(C) possibilitou a transferncia de atividades para autarquias, fundaes, empresas
pblicas e sociedades de economia mista, visando alcanar a descentralizao
funcional.
(D) promoveu a multiplicao de rgos de planejamento junto Administrao Pblica
federal, estadual e municipal, com o objetivo de formularem planos regionalizados de
fomento indstria.
(E) estabeleceu mecanismos de controle de desempenho e avaliao de resultados da
atuao dos servidores.
5. (ESAF/CGU/2006) Complete a frase com a opo correta.
O principal objetivo do Programa Nacional de Desburocratizao institudo em 1979
era......
a) descentralizar a administrao pblica federal por meio da criao de autarquias.
b) privatizar o setor produtivo nas mos do Estado.
c) aumentar a participao do cidado na definio do oramento pblico.
d) dinamizar e simplificar o funcionamento da administrao pblica federal.
e) criar entes para atender diretamente o usurio de servios pblicos.
6. (FCC/TCE-MA/2005) Constituio Federal de 1988 consolidou vrios avanos
na Administrao Pblica, em especial no tocante participao do cidado.
Entretanto, vista tambm por muitos analistas como responsvel por uma tendncia
ao enrijecimento burocrtico, do qual constituem exemplos
(A) a transferncia macia de atribuies e recursos a Estados e Municpios,
organizao de carreiras rgidas e adoo de modelos gerenciais privados.
(B) a generalizao do procedimento licitatrio tambm para os entes descentralizados,
no obstante a excluso, em relao aos mesmos, da regra do concurso pblico.
(C) a nfase no planejamento central, aplicao de tetos remuneratrios e
obrigatoriedade de isonomia salarial.
(D) a subordinao dos entes descentralizados s mesmas regras de controle formal
utilizadas na Administrao direta.
60
(E) a no delimitao das atribuies e competncias da Unio, Estados e Municpios,
gerando sobreposio de rgos nas diversas esferas de governo.
7. (ESAF/MPOG/2002) Apesar de superada conceitualmente a administrao
burocrtica ainda se faz presente na administrao pblica brasileira, inclusive com
amparo constitucional. Assinale a opo que identifica corretamente a caracterstica da
administrao burocrtica que permaneceu aps a Constituio de 1988.
a) Limitao da ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando, em
princpio, os servios no-exclusivos para a propriedade pblica no-estatal, e a
produo de bens e servios para o mercado e para a iniciativa privada.
b) A estabilidade no servio pblico como um meio de proteger os funcionrios e o
prprio Estado contra prticas patrimonialistas, impedindo a adequao do quadro de
funcionrios s reais necessidades do servio.
c) Transferncia da Unio, para os estados e municpios das aes de carter local:
cabendo a ao direta da Unio s em casos de emergncia.
d) Criao de mecanismos de participao popular tanto na formulao quanto na
avaliao de polticas pblicas, viabilizando o controle social das mesmas.
e) Criao de indicadores de desempenho (qualitativos e quantitativos) e substituio
do controle a priori dos processos pelo controle a posteriori dos resultados.
8. (ESAF/MPOG/2003) Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as afirmaes
acerca da redefinio do papel do Estado no contexto da transio da administrao
pblica burocrtica para a administrao pblica gerencial.
( ) No ncleo estratgico da administrao pblica devem prevalecer os princpios da
administrao pblica gerencial, enquanto nos demais setores, onde o requisito da
eficincia fundamental, dado o grande nmero de servidores e de cidados-clientes
ou usurios envolvidos, o peso da administrao pblica burocrtica deve ir
aumentando at chegar ao ponto mximo nas empresas estatais.
( ) O treinamento do funcionrio pblico deve estar prioritariamente relacionado com as
necessidades e os programas do novo Estado que se quer implantar, ao invs de
subordinar-se s etapas de uma carreira, como requer a viso burocrtica.
( ) O pblico passa a ser cada vez mais indistinto da esfera privada, devendo a lgica
do setor privado comandar todo o processo decisrio do setor pblico, que passa
tambm a contar com os mesmos objetivos e forma de mensurao de desempenho do
setor privado.
( ) O controle dos recursos estatais postos disposio da organizao social dar-se-
cada vez mais por meio do contrato de gesto, estando tambm submetido
superviso do rgo de controle interno e do Tribunal de Contas ou rgo similar.
61
( ) No setor dos servios no exclusivos do Estado, a propriedade deve ser em
princpio pblica no estatal. No cabe ser estatal porque no envolve o uso do poder
de Estado, mas deve ser pblica para justificar os subsdios recebidos do Estado.
Escolha a opo correta.
a) V, F, V, V, F
b) F, V, F, V, V
c) V, V, F, F, V
d) V, F, V, F, F
e) F, F, V, V, F
9. (ESAF/SFC/2000) Dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal
do Estado mnimo, necessrio reconstruir o Estado, de forma que ele no apenas
garanta a propriedade e os contratos, mas tambm exera seu papel complementar ao
mercado na coordenao da economia e na busca da reduo das desigualdades.
(Trecho extrado da publicao Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
Braslia: Presidncia da Repblica, Cmara da Reforma do Estado, Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado, 1995, p. 55)
Indique, entre as opes abaixo, aquela que no se apresenta como um dos objetivos
globais da reforma acima mencionada.
a) Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de
governar com efetividade e eficincia, voltando a ao dos servios do Estado para o
atendimento dos cidados.
b) Limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando, em
princpio, os servios no-exclusivos para a propriedade pblica no-estatal, e a
produo de bens e servios para o mercado.
c) Transferir da Unio para os estados e municpios as aes de carter local: s em
casos de emergncia cabe a ao direta da Unio.
d) Transferir parcialmente da Unio para os estados as aes de carter regional, de
forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a Unio.
e) Transferir para o setor pblico no-estatal os servios no-exclusivos atravs de
programas de privatizaes, reorganizando e fortalecendo os rgos de regulao dos
monoplios naturais que forem privatizados.
10. (ESAF/APO/2008) A histria recente mostra que a reforma administrativa
sempre esteve presente na agenda de polticas governamentais, desde 1930. Com
base na literatura que analisa as vrias reformas administrativas, possvel
estabelecer algumas concluses sobre os resultados das iniciativas governamentais
nessa rea. Examine os enunciados abaixo e assinale a resposta correta.
62
1. A despeito das diversas tentativas, nunca se logrou implantar uma burocracia do tipo
weberiano no Brasil, porque os textos legais que mais se aproximaram desse ideal
abriam brechas que se contrapunham ao esprito da burocracia racional-legal ou
propunham a superao desta.
2. Independentemente de regime poltico e de governo, o Brasil sempre conviveu com
segmentos dispersos de uma burocracia weberiana em vrios nveis da administrao,
interpenetrada e convivendo com um alto teor de patrimonialismo administrativo.
3. Contrapondo-se a essa administrao, essencialmente amorfa, destacavam-se as
ilhas de excelncia, razoavelmente imunes ao processo poltico e caracterizadas pela
elevada competncia de seus membros.
4. A efetiva profissionalizao do servidor, tentada vrias vezes, s veio a se realizar
no Brasil aps a Constituio Federal de 1988, j que at ento a administrao
pblica sempre conviveu com a multiplicidade de cargos, de planos salariais especiais
e de trens da alegria, tpicos de final de administrao.
a) Somente o enunciado nmero 1 est incorreto.
b) Todos os enunciados esto incorretos.
c) Somente o enunciado nmero 4 est incorreto.
d) Somente o enunciado nmero 2 est incorreto.
e) Todos os enunciados esto corretos.
11. (ESAF/CGU/2008) Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado
de 1995, instituiu-se novos modelos organizacionais visando modernizao da gesto
da administrao pblica: agncias executivas e agncias reguladoras. Selecione, do
ponto de vista conceitual, a opo correta.
a) Agncias reguladoras so criadas por determinao do Presidente da Repblica.
b) As atividades das agncias executivas so definidas por Lei pelo Congresso
Nacional.
c) Agncias reguladoras esto sujeitas mudana de governo.
d) A finalidade das agncias executivas prestar servios pblicos exclusivos do
Estado.
e) Os dirigentes das agncias reguladoras so de livre nomeao e exonerao do

5 Gabarito
1. E 2. D 3. D 4. C
63
5. D
6. D
7. B
8. B
9. E
10. C
11. D

6 Leitura Sugerida
As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos. Olavo Brasil de
Lima J unior
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=1563

Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administrao pblica; 200 anos de
reformas. Frederico Lustosa da Costa.
http://www.scielo.br/pdf/rap/v42n5/a03v42n5.pdf

7 Bibliografia
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20 Ed. So Paulo: Atlas,
2007.
MARTINS, Luciano. Reforma da Administrao Pblica e cultura poltica no Brasil: uma
viso geral. Cadernos ENAP. Disponvel em: www.enap.gov.br.
PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma nova gesto pblica. Rio de J aneiro: FGV, 2005.
PEREIRA, Luis Carlos Bresser. Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial.
Rio de J aneiro: FGV, 2003.

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