Mono Sobre Fundos PDF

2.
Novas Abordagens do Oramento Pblico

Meno Honrosa

Leonardo da Silva Guimares Martins da Costa

Fundos Federais - Um Diagnstico.

Concurso IV Prmio SOF de Monografias

FUNDOS FEDERAIS UM DIAGNSTICO

TEMA II - Novas Abordagens do Oramento Pblico

Fundos Federais um Diagnstico

ii
RESUMO
Estudamos os fundos federais inicialmente com relao aos conceitos e
legislao vigente. Verificamos as diversas classificaes existentes e propusemos
uma taxonomia dos fundos visando a uma padronizao futura.
Delimitamos um universo de 83 fundos para estudo com base em informaes
da Secretaria de Oramento Federal - SOF e da Secretaria do Tesouro Nacional -
STN. Analisamos como os fundos se apresentam na Lei Oramentria Anual - LOA,
no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal - SIAFI e em
alguns relatrios de gesto. Os dados contbeis utilizados foram os disponveis em
janeiro/2011. Atualmente h dvidas acerca da legislao que levam a uma falta de
padronizao tanto na LOA quanto no SIAFI.
Pesquisamos as demonstraes contbeis, verificando a situao patrimonial e
comparando os fundos pblicos com os privados. Analisamos as possibilidades de
movimentao de recursos dentro e fora da Conta nica. Desfizemos vrios mitos
relacionados aos fundos (vinculao, fundos versus programas, contingenciamento e
saldos do final do exerccio). Verificamos os impactos dos fundos no Resultado
Primrio e criamos um roteiro para servir de consulta em casos concretos.
Identificamos os tipos de riscos fiscais dos fundos sob a tica da Unio. Fizemos
uma proposta para acompanhamento, com base em uma lista de riscos fiscais com
mitigadores e de balanos (grandes nmeros) para os quatro fundos mais relevantes
em termos de patrimnio bruto (FGTS, FAT, FCVS e PIS-PASEP). Vislumbramos
um modelo de monitoramento para os fundos pblicos de financiamento, com base


iii
no fluxo de caixa e nas provises de devedores duvidosos, mas este esbarrou na
falta de padronizao dos lanamentos contbeis no SIAFI.
Evidenciamos como os princpios de eficincia, eficcia e efetividade so
importantes para os fundos, analisando dentro desses princpios as diferenas do
paradigma burocrtico e gerencial. Vislumbramos uma uniformizao para os
indicadores de eficincia, eficcia e efetividade, como sugesto para harmonizar os
relatrios de gesto dos fundos.
Com o trabalho apresentado buscou-se criar uma viso gerencial sistmica dos
fundos federais, at hoje inexistente.

PALAVRAS-CHAVE
FUNDOS; FEDERAIS; DIAGNSTICO


iv
LISTA DE ABREVIATURAS
FUNDOS (pela ordem alfabtica de sua descrio completa, na mesma seqncia em que
aparecem nas tabelas de pesquisa SIAFI, de informaes contbeis e da LOA).
1- CDE Conta de Desenvolvimento Energtico - ELETROBRS
2- F. Aeron. Fundo Aeronutico
3- F. Aerov. Fundo Aerovirio
4- FCO Fundo Constitucional de Financiamento do Centro Oeste
5- FNE Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste
6- FNO Fundo Constitucional de Financiamento do Norte
7- FCDF Fundo Constitucional do Distrito Federal
8- FCEX.RFFSA Fundo Contingente da Extinta RFFSA
9- FMM Fundo da Marinha Mercante
10- FUNSEEP Fundo da Secretaria Especial de Editorao e Publicao SENADO
11- FUNSEI Fundo da Secretaria Especial de Informtica SENADO
12- FAHFA Fundo de Administrao do Hospital das Foras Armadas
13- FAD Fundo de Amortizao da Dvida Pblica Mobiliria Federal
14- FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
15- FADS Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social
16- FAR Fundo de Arrendamento Residencial
17- FUNPROGER Fundo de Aval para a Gerao de Emprego e Renda
18- FUNCAP
19- F.Comb. Err. Pobreza
Fundo de Calamidades Pblicas
Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza
20- FCVS Fundo de Compensao e Variaes Salariais
21- FUNCAFE Fundo de Defesa da Economia Cafeeira
22- FDDD Fundo de Defesa de Direitos Difusos
23- FDEPM Fundo de Des. do Ensino Profissional Martimo
24- FDA Fundo de Desenvolvimento da Amaznia
25- FDNE Fundo de Desenvolvimento do Nordeste
26- FDS Fundo de Desenvolvimento Social
27- FESR Fundo de Estabilidade do Seguro Rural
28- FIES Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior
29- FISTEL Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes
30- FGPC Fundo de Garantia para a Promoo.da Competitividade
31- FGEE Fundo de Garantia a Empreendimentos de Energia Eltrica
32- FGE Fundo de Garantia Exportao
33- FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
34- FGCN Fundo de Garantia para a Construo Naval
35- FUNIN Fundo de Imprensa Nacional
36- FINAM Fundo de Investimento da Amaznia
37- FINOR Fundo de Investimento do Nordeste
38- FUNDEB Fundo de Manut. e Des. da Educ.Bsica e Valor. dos Prof. da Educao
39- FPE Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal
40- FPM Fundo de Participao dos Municpios


v
41- FUNRES Fundo de Recuperao Econmica do Estado do Esprito Santo
42- BANCO DA TERRA Fundo de Terras e da Reforma Agrria
43- FUST Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes
44- FUNCEGRAF Fundo do Centro Grfico do Senado Federal SENADO
45- FEX Fundo do Exrcito
46- F.Min.Def. Fundo do Ministrio da Defesa
47- FRGPS Fundo do Regime Geral da Previdncia Social
48- FSM Fundo do Servio Militar
49- Fundo Partidrio Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos
50- FEDAAF Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperf. das Ativ. de Fiscalizao
51- F.Esp. de Trein. e: Des. Fundo Especial de Treinamento e Desenvolvimento
52- FUNSEN fundo especial do Senado Federal SENADO
53- FEDM Fundo Especial dos Direitos da Mulher
54- FUNDASE Fundo Especial para Form., Qual., Treinam. e Des. do Servidor Pblico
55- FGS Fundo Garantia Safra
56- FGHab Fundo Garantidor da Habitao Popular
57- FGF Fundo Garantidor de Financiamento
58- FGO Fundo Garantidor de Operaes
59- FGI Fundo Garantidor para Investimentos
60- FGP Fundo Garantidor das Parcerias Pblico-Privadas
61- FUNGETUR Fundo Geral de Turismo
62- FUNAD Fundo Nacional Antidrogas
63- FNAS Fundo Nacional de Assistncia Social
64- FNC Fundo Nacional de Cultura
65- FNDCT Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnolgico
66- FND Fundo Nacional de Desenvolvimento
67- FNDF Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal
68- FND Fundo Nacional de Desestatizao
69- FNHIS Fundo Nacional de Habitao de interesse social
70- FNS Fundo Nacional de Sade
71- FUNSET Fundo Nacional de Segurana e Educao no Trnsito
72- FNSP Fundo Nacional de Segurana Pblica
73- FNMA Fundo Nacional do Meio-Ambiente
74- FNCA Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente
75- F.Naval Fundo Naval
76- FUNAPOL Fundo para Apar.e Operac.Ativ.fim. Polcia Federal
77- FUNTTEL Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes
78- FUNPEN Fundo Penitencirio Nacional
79- FIEL Fundo Pgto Prestao no Caso de Perda de Renda e Desemprego
80- PIS-PASEP Fundo PIS-PASEP
81- F. Rotativo da Cmara Fundo Rotativo da Cmara dos Deputados CMARA
82- FSB Fundo Soberano do Brasil
83- RGR Reserva Global de Reverso ELETROBRS


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OUTRAS ABREVIATURAS
AMT Amortizao da dvida
CONCLA Comisso Nacional de Classificaes
COSIF Plano Contbil das Instituies do Sistema Financeiro Nacional
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IFI Inverses Financeiras
IN Instruo Normativa
INV Investimentos
JUR Juros + encargos da dvida
LC Lei Complementar
LOA Lei Oramentrias Anual
LQF Lei de Qualidade Fiscal (nova lei de finanas pblicas em discusso)
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal; Lei Complementar n 101/2000.
NJ Natureza Jurdica
ODC Outras despesas correntes
OFSS Oramento Fiscal e da Seguridade Social
PES Pessoal + encargos sociais
PL Patrimnio Lquido
PPI Projeto Piloto de Investimentos
RP Resultado Primrio ou Identificador de Resultado Primrio
SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
SOF Secretaria de Oramento Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
UG Unidade Gestora
UO Unidade Oramentria


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LISTA DE FIGURAS
1 CLASSIFICAO DOS FUNDOS PBLICOS E PRIVADOS.................................................... 21
2 DIAGRAMA CONCEITUAL DE FUNDOS................................................................................... 23
3 DIAGRAMA DE FUNCIONAMENTO SIAFI................................................................................. 24
4 DEMONSTRAES CONTBEIS.............................................................................................. 31
5 RGO, UO E UG (SIAFI X LOA) .............................................................................................. 46
6 DIAGRAMA DOS FUNDOS NA LOA E NO SIAFI ...................................................................... 47
7 DESTINAES DOS SALDOS NO FINAL DO EXERCCIO ..................................................... 53
8 DIAGRAMA DE IMPACTO NO RESULTADO PRIMRIO......................................................... 56
9 PARADIGMA BUROCRTICO X GERENCIAL: EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE ... 70

LISTA DE TABELAS
1 GRUPO DE NATUREZA DE DESPESA E CATEGORIA ECONMICA DE DESPESAS.... 14/30
2 DADOS CONTBEIS EXTRADOS DO SIAFI 2009 E DOS RELATRIOS DE GESTO....... 33
3 PATRIMNIO BRUTO E LQUIDO DOS 10 FUNDOS MAIS RELEVANTES............................ 39
4 BALANO GDES NS: PISPASEP............................................................................................. 62
5 BALANO GDES NS: FAT........................................................................................................ 62
6 BALANO GDES NS: FGTS......................................................................................................63
7 BALANO GDES NS FCVS....................................................................................................... 63
8 INFORMAES CONTBEIS DOS FUNDOS PBLICOS DE FINANCIAMENTO.................. 65
9 INDICADORES DE EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE PARA OS FUNDOS................ 72


viii

SUMRIO

1 INTRODUO ............................................................................................................................... 1
2 OBJETIVOS................................................................................................................................... 2
3 DEFINIES COM BREVE HISTRICO...................................................................................... 3
4 COMENTRIOS SOBRE A LEGISLAO................................................................................... 5
5 DIVERSAS CLASSIFICAES .................................................................................................... 9
6 A LEI ORAMENTRIA ANUAL 2010 E OS FUNDOS............................................................. 13
7 PROPOSTA DE CLASSIFICAO PARA EFEITO DE PADRONIZAO............................... 16
8 FUNDOS NO SIAFI 2009 E 2010 ................................................................................................ 24
9 SITUAO PATRIMONIAL: SIAFI, RELATRIOS DE GESTO E LOA 2011 ........................ 32
10 CONTA NICA E A NECESSIDADE DE ORGANIZAO........................................................ 41
11 SITUAO LOA X SIAFI: NECESSIDADE DE SISTEMATIZAO E PADRONIZAO....... 45
12 MITOS: VINCULAO, FUNDOS X PROGRAMAS, CONTINGENCIAMENTO E SALDOS. ... 49
13 IMPACTO NO RESULTADO PRIMRIO DOS FUNDOS........................................................... 53
14 PROPOSTA PARA ACOMPANHAMENTO DOS FUNDOS EM GERAL ................................... 56
15 RISCOS FISCAIS DOS FUNDOS SOB A TICA DA UNIO.................................................... 58
16 BALANO (GRANDES NS): PIS-PASEP, FAT, FGTS, E FCVS.............................................. 60
17 INFORMAES CONTBEIS DOS FUNDOS DE PBLICOS FINANCIAMENTO.................. 64
18 EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE NOS FUNDOS......................................................... 66
19 CONCLUSES ............................................................................................................................ 72
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS..................................................................................................... 75


1

1 INTRODUO
A gesto dos fundos federais pblicos e privados como um todo um desafio. A
legislao muitas vezes no clara nas definies. A literatura a respeito escassa
e os entendimentos no so pacificados em vrios pontos.

Nossa idia foi desenvolver um estudo com base em:
levantamento da legislao de finanas pblicas pertinente a fundos;
pesquisa da doutrina sobre o assunto;
pesquisa dos fundos na Lei Oramentria Anual - LOA;
pesquisa dos fundos no Sistema Integrado de Administrao Financeira
do Governo Federal SIAFI, utilizando dados disponveis em
janeiro/2011;
pesquisa em alguns relatrios de gesto disponveis em janeiro/2011,
com dados de 2009;
informaes da Secretaria de Oramento Federal - SOF da Secretaria do
Tesouro Nacional STN.


2
2 OBJETIVOS
Os objetivos deste trabalho so:
sugerir padronizao da nomenclatura e dos conceitos utilizados hoje em
fundos, por meio de uma proposta de classificao. Hoje em cada rgo
da Administrao h denominaes diferentes sobre fundos, dada a
dificuldade em se interpretar a legislao. Uma vez definidos os
conceitos, talvez seja facilitada a redao de captulo especfico sobre
fundos na nova lei de finanas pblicas em discusso no Congresso
Nacional, conhecida como LQF (Lei de Qualidade Fiscal), que substituir
a Lei n 4320/64;
levantar a situao patrimonial dos 83 fundos selecionados na pesquisa,
usando o resultado para vislumbrar formas de acesso facilitado e
transparente s contas dos fundos federais; verificar como esses fundos
se apresentam no SIAFI e na LOA, j que existe uma suspeita de falta de
padronizao
desmistificar questes relacionados vinculao, pertinncia da
existncia dos fundos (fundos x programas), ao contingenciamento de
recursos e utilizao dos saldos ao final do exerccio, temas que podem
ter significativos impactos na gesto dos fundos;
elaborar roteiro para verificao dos impactos no Resultado Primrio de
diversas operaes realizadas nos fundos;


3
vislumbrar formas de acompanhamento dos fundos em geral e dos fundos
pblicos de financiamento, com base em experincias de gesto e nas
informaes contbeis mensais do SIAFI. Atualmente o acompanhamento
dos fundos no mbito federal no centralizado e feito por meio de
informaes muito defasadas no tempo, embasada somente nos
relatrios de gesto;
identificar os riscos fiscais dos fundos;
propor uma padronizao para os indicadores de eficincia, eficcia e
efetividade nos relatrios de gesto dos fundos. Atualmente no existe
clareza sobre o significado desses indicadores;
finalmente, resumindo todos os objetivos acima: criar uma viso gerencial
sistmica dos fundos.
3 DEFINIES COM BREVE HISTRICO
Segundo Paludo (2010, p.150), o glossrio do Senado Federal define fundos
como instrumentos oramentrios criados por lei para a vinculao de recursos ou
conjuntos de recursos destinados implementao de programas, projetos ou
atividades com objetivos devidamente caracterizados - definio com vis
oramentrio.
De acordo com Bugarin (www2.mp.pr.gov.br/cpca/telas/ca_igualdade_10_2_1_1.php), fundo pode
ser definido como o patrimnio de uma pessoa ou entidade afetado a uma finalidade


4
especfica.- definio com vis de Direito Financeiro. O autor divide os fundos em
trs espcies: fundos de reserva das sociedades comerciais, fundos de penso para
os empregados de determinadas entidades, e fundos especiais de gesto, sem
autonomia jurdica, encontrados na Administrao Pblica. Bugarin descreve ainda
que o antigo Cdigo de Contabilidade de 1922 j previa a instituio de fundos
especiais.
Segundo Reis (2004, p. 143), as seguintes formas de gesto dos recursos
existem nas entidades jurdicas governamentais: gesto por caixa nica e por fundos
especiais. Quando convivem a gesto por caixa nica e a gesto por fundo especial
regulamentado, diz-se que h gesto mista - definio com vis contbil. Na
Administrao Pblica Federal, os fundos podem movimentar recursos na Conta
nica do Tesouro (denominada caixa nica para os outros entes), em contas
bancrias ou simultaneamente nas duas modalidades.
Ainda segundo Reis (2004, p.130), o primeiro exemplo de fundo especial vem da
poca do imprio, na cidade do Rio de J aneiro. O autor cita Azevedo (1979, p. 135),
relatando que em 1624 o governador instituiu um imposto sobre cada caneca de
vinho importada. O produto dessa renda seria destinado construo do Aqueduto
da Carioca. Toda a arrecadao seria depositada em uma arca especial confiada
guarda dos jesutas. A arca teria trs fechaduras diferentes, ficando uma em poder
da Cmara, outra nas mos do governador e a terceira com o reitor dos jesutas. O
tributo no pde ser cobrado, mas a idia bem didtica para ilustrar o que so os
fundos e como operam at hoje. A movimentao dos recursos hoje feita por meio
da Conta nica do Tesouro Nacional ou por outras contas correntes bancrias. As


5
decises sobre a gesto dos recursos so de um colegiado (no exemplo, formado
pelos detentores das chaves: um representante da Cmara, o governador e o reitor
dos J esutas). De qualquer maneira esse tributo tambm no poderia ser cobrado
hoje, pois a Constituio veda a vinculao de receita de impostos a fundo (art. 167,
inciso IV).
O Fundo Naval, institudo em 08/01/1932, o fundo pblico mais antigo ainda
em atividade no Brasil. Veremos em seguida o conceito de fundo pblico.
4 COMENTRIOS SOBRE A LEGISLAO
De acordo com a Lei n 4320/64, artigo 71:
Constitui fundo especial o produto das receitas especificadas que por lei se vinculam realizao de
determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao.
Essa norma foi recepcionada pela Constituio de 1988 com status de Lei
Complementar.
O Decreto n 93.872/86, na poca da criao da Secretaria do Tesouro Nacional
no Ministrio da Fazenda, tentou consolidar e regulamentar a questo dos fundos:
Art. 71. Constitui Fundo Especial de natureza contbil ou financeira, para fins deste decreto, a
modalidade de gesto de parcela de recursos do Tesouro Nacional, vinculados por lei realizao de
determinados objetivos de poltica econmica, social ou administrativa do Governo.
1 So Fundos Especiais de natureza contbil, os constitudos por disponibilidades financeiras
evidenciadas em registros contbeis, destinados a atender a saques a serem efetuados diretamente contra a
caixa do Tesouro Nacional.
2 So Fundos Especiais de natureza financeira, os constitudos mediante movimentao de recursos de
caixa do Tesouro Nacional para depsitos em estabelecimentos oficiais de crdito, segundo cronograma
aprovado, destinados a atender aos saques previstos em programao especfica.

Art. 72. A aplicao de receitas vinculadas a fundos especiais farse- atravs de dotao consignada na
Lei de Oramento ou em crdito adicional (Lei n 4.320/64, art. 72).

Art. 73. vedado levar a crdito de qualquer fundo recursos oramentrios que no lhe forem
especificamente destinados em oramento ou em crdito adicional (Decreto-Lei n 1.754/79, art. 5).


6

Art. 74. A aplicao de recursos atravs de fundos especiais constar de programao e ser especificada
em oramento prprio, aprovado antes do incio do exerccio financeiro a que se referir.

Art. 75. Somente poder ser contemplado na programao financeira setorial o fundo especial devidamente
cadastrado pela Secretaria do Tesouro Nacional, mediante encaminhamento da respectiva Secretaria de
Controle Interno, ou rgo de atribuies equivalentes.

Art. 76. Salvo expressa disposio de lei em contrrio, aplicam-se execuo oramentria de fundo
especial as mesmas normas gerais que regem a execuo oramentria da Unio.

Art . 77. No ser permitida a utilizao de recursos vinculados a fundo especial para despesas que no se
identifiquem diretamente com a realizao de seus objetivos ou servios determinados.

Art . 78. A contabilizao dos fundos especiais geridos na rea da administrao direta ser feita pelo
rgo de contabilidade do Sistema de Controle Interno, onde ficaro arquivados os respectivos documentos
para fins de acompanhamento e fiscalizao.

Pargrafo nico. Quando a gesto do fundo for atribuda a estabelecimento oficial de crdito, a este
caber sua contabilizao e remeter os respectivos balanos acompanhados de demonstraes financeiras
Secretaria de Controle Interno, ou rgo de atribuies equivalentes, para fins da superviso ministerial.

Art. 79. O saldo financeiro apurado em balano de fundo especial poder ser utilizado em exerccio
subseqente, se incorporado ao seu oramento (Lei n 4.320/64, art. 73).

Art. 80. Extinguir-se- o fundo especial inativo por mais de dois exerccios financeiros.

Art. 81. vedada a constituio de fundo especial, ou sua manuteno, com recursos originrios de
dotaes oramentrias da Unio, em empresas publicas, sociedades de economia mista e fundaes, salvo
quando se tratar de estabelecimento oficial de crdito.(os grifos so nossos).

Percebe-se que o Decreto separa os fundos especiais da Lei n 4320/64 em
duas categorias: de natureza contbil e de natureza financeira.
Antes do Decreto, observando as leis que instituram os fundos, os denominados
contbeis parecem corresponder aos que eventualmente poderiam ser substitudos
por programas/aes do oramento, pois tm a funo bsica de executar despesas,
mais especificamente o que hoje se designa no Oramento como o grupo de
natureza de despesa Outras Despesas Correntes. Tambm antes do Decreto, os
fundos designados como financeiros se assemelham aos que fazem emprstimos ou
financiamentos, geralmente subsidiados. Ou seja, o grupo de natureza de despesas
executadas basicamente seria hoje o de Inverses Financeiras


7
(financiamentos/emprstimos concedidos) combinado com o de Outras Despesas
Correntes (eventuais subsdios).
De acordo com o Decreto, entende-se que os fundos de natureza contbil
movimentam recursos somente na Conta nica, enquanto que os fundos de
natureza financeira movimentam recursos em outras contas correntes bancrias.
Cabe ainda observar que alguns autores e servidores do Executivo chamam de
fundos meramente contbeis aqueles que simplesmente transferem recursos, sem
nenhuma espcie de gesto sobre a despesa. o caso do Fundo de Participao
dos Estados (FPE), Fundo de Participao dos Municpios (FPM), FUNDEB e o
Fundo Partidrio, todos previstos na Constituio. O ADCT da Constituio, art. 60,
inciso I, considera o FUNDEB de natureza contbil. Portanto, entendemos que os
fundos de transferncia sejam fundos especiais de natureza contbil, de acordo com
o Decreto 93.872/86
Outro ponto interessante no Decreto o artigo 80, determinando a extino de
fundos inativos por mais de 2 exerccios financeiros. Isso vai ao encontro do
princpio da eficincia, com a eliminao de registros e informaes desnecessrios.
No entanto a Constituio retirou o efeito deste dispositivo, uma vez que o ADCT
previu, no art. 36, a faculdade do Congresso ratificar todos os fundos no prazo de 2
anos da promulgao da Constituio, o que ocorreu por meio de lei. Assim, hoje h
vrios fundos inativos que no foram extintos.


8
Levando em conta a Lei n 4320/64, a Constituio e a Lei de Responsabilidade
Fiscal (Lei Complementar n 101/2000), verificamos com tcnicos da Secretaria do
Tesouro Nacional (STN) uma sntese das principais caractersticas legais dos
fundos, em nvel de grupo de trabalho informal:
regras fixadas em lei complementar - as regras para a instituio e o funcionamento dos fundos devero
ser fixadas em lei complementar. (CF/88, art.165, 9)
prvia autorizao legislativa - a criao de fundos depender de prvia autorizao legislativa; (CF/88,
art.167, IX)
vedao vinculao de receita de impostos - no poder ocorrer a vinculao de receita de impostos aos
fundos criados, ressalvadas as excees enumeradas pela prpria Constituio Federal; (CF/88, art.167,
IV)
programao em lei oramentria anual a aplicao das receitas que constituem os fundos pblicos deve
ser efetuada por meio de dotaes consignadas na lei oramentria ou em crditos adicionais; (CF/88,
art.165, 5 e Lei 4320, art.72)
receitas especificadas devem ser constitudos de receitas especificadas, prprias ou transferidas; (Lei
4320, art.71)
vinculao realizao de determinados objetivos e servios - a aplicao das receitas deve vincular-se
realizao de programas de trabalho relacionados aos objetivos definidos na criao dos fundos; (Lei
4320, art.71)
normas peculiares de aplicao, controle, prestao e tomada de contas a lei que instituir o fundos
poder estabelecer normas adicionais de aplicao, controle, prestao e tomada de contas, ressalvadas as
normas que tratam dos assuntos e a competncia especfica dos Tribunais de Contas. (Lei 4320, art.71 e
art.74)
Preservao do saldo patrimonial do exerccio salvo se a lei instituidora estabelecer o contrrio, o saldo
apurado em balano patrimonial do fundo ser transferido para o exerccio seguinte, a crdito do mesmo
fundo; (Lei 4320, art.73 e LC 101, art.8, nico)
Identificao individualizada dos recursos - na escriturao das contas pblicas a disponibilidade de caixa
dever constar de registro prprio, de modo que os recursos vinculados a rgo, fundo ou despesa
obrigatria fiquem identificados e escriturados de forma individualizada; (LC 101, art.50, I)
Demonstraes contbeis individualizadas - as demonstraes contbeis dos entes devem apresentar,
isolada e conjuntamente, as transaes e operaes de cada rgo, fundo ou entidade da administrao
direta, autrquica e fundacional, inclusive empresa estatal dependente; (LC 101 art.50, III)
Obedincia s regras previstas na LRF - as disposies da LRF obrigam a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, abrangendo os fundos a eles pertencentes; (LC 101, art.1, 3, I,b)
Inexistncia de personalidade jurdica apesar de possurem natureza jurdica, os fundos no possuem
personalidade jurdica e esto vinculados a um rgo da administrao direta ou indireta.


9
Devemos lembrar que tanto a Constituio Federal quanto a Lei de
Responsabilidade Fiscal fazem referncia somente a fundos e no a fundos
especiais como a Lei n 4320/64. Entretanto, o sentido o mesmo em todas essas
normas: o de fundo pblico, como veremos nos cdigos de natureza jurdica da
CONCLA na prxima seo. De acordo com a classificao proposta na seo 7
esses seriam os fundos pblicos meramente contbeis e os pblicos de gesto.
5 DIVERSAS CLASSIFICAES
No existe consenso sobre a classificao dos fundos.
Kohama (2009, p. 203) divide os fundos em:
.fundos especiais de despesa, aqueles cujas receitas se vinculam
realizao de objetivos ou servios de diversos rgos ou unidades
administrativas, no possuindo personalidade jurdica;
.fundos especiais de financiamento (rotativos), aqueles cujas receitas se
vinculam execuo de programas de emprstimos e financiamento a
entidades pblicas ou privadas, sem personalidade jurdica que, geralmente,
devem ser administrados por uma instituio financeira oficial ou vinculada
administrao pblica;
fundos de natureza contbil, constitudos pelo recolhimento, movimentao e
controle de receitas e sua distribuio para a realizao de objetivos ou
servios especficos, atendidas as normas de captao e utilizao dos
recursos que forem estabelecidas na lei de instituio do fundo.


10
Sanches (2002, p.37) considera seis tipos de fundos. Cinco deles so
importantes em nossa conjuntura atual:
fundos programticos destinados execuo de programas especiais de
trabalho (bem similares aos fundos especiais de despesa de Kohama);
fundos contbeis, destinados,exclusivamente, realizao de inverses
financeiras, e operando, sempre, por intermdio de instituies
financeiras oficiais (correspondentes aos fundos especiais de
financiamento de Kohama);
fundos de transferncias legais, destinados a sistematizar as
transferncias derivadas do compartilhamento de receitas e ao
cumprimento de encargos impostos por determinaes legais (similar aos
fundos contbeis de Kohama)
fundos de garantia, destinados,apenas, a propiciar garantias a
determinadas operaes, definidas em lei, de interesse do Pas,
operando por intermdio de instituies financeiras oficiais e com base
em ativos reais caracterizados como compondo o seu patrimnio;
fundos de incentivos fiscais, destinados a sistematizar os recursos
mobilizados, em cada exerccio, com base em incentivos fiscais
especficos e nos retornos das aplicaes em exerccios anteriores.


11
O autor sugere ainda a proibio de se institurem fundos programticos
subordinados Administrao Indireta. Isso parece razovel se o fundo for somente
de custeio, para despesas da entidade. No entanto, pode haver particularidades,
necessidades operacionais ou de segregao que prescrevam eventualmente a
existncia desses fundos. Na Eletrobrs h dois fundos listados em nosso trabalho:
CDE e RGR. Teramos de testar suas atribuies e necessidades, em nvel de
gesto, para entender se tal proibio criaria dificuldades para a Administrao.
Entretanto, esse no o escopo deste trabalho. Nosso intuito mostrar que toda
anlise deve ser feita considerando aspectos de gesto na ponta, no apenas os
oramentrios, contbeis e legais, que envolvem formalismos em sua maior parte.
O gestor conhece os problemas corriqueiros a serem vencidos e as limitaes
burocrticas que podem inviabilizar ou engessar a operao de um fundo, de forma
anloga de um administrador de empresas.
Voltando s classificaes, analisando o Decreto n 93.872/86 (fundos especiais
de natureza contbil e/ou financeira) e o j citado jargo dos fundos meramente
contbeis , que Kohama chama de fundos contbeis e Sanches de fundos de
transferncias legais, percebe-se uma confuso generalizada. O mesmo ocorre com
os fundos financeiros. Os conceitos de fundos contbeis e financeiros precisam ser
pacificados de forma que os rgos da Administrao Pblica possam se entender
antes de fazer qualquer proposta de projetos de lei ou de solues para gesto dos
fundos.
Atualmente h pelo menos um normativo balizador para alguns rgos da
Administrao: A Comisso Nacional de Classificaes CONCLA, aprovou a


12
Tabela de Natureza J urdica - NJ do IBGE, com vigncia desde 1 de maro de
2009. Segundo informaes checadas com tcnicos da STN, a Receita Federal do
Brasil, assim como outros rgos pblicos federais, estaduais e municipais,
usuria da Tabela, que inclui dois cdigos de natureza jurdica: Fundo Pblico (120-
1) e Fundo Privado (324-7), com as respectivas descries:

.os fundos pblicos compreendem: os fundos especiais de natureza contbil e/ou financeira, no dotados
de personalidade jurdica, previstos nos artigos 71 a 74 da Lei n. 4.320, de 17/03/1964, criados no mbito de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, bem assim dos Ministrios
Pblicos e dos Tribunais de Contas;
.os fundos privados compreendem: os fundos garantidores de parcerias pblico-privadas (FGP) da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, previstos na Lei n. 11.079, de 30/12/2004;os fundos
de avais privados.
Pela leitura fica claro que todos os fundos especiais so pblicos. Nas leis que
os instituem j apareciam como fundos especiais de natureza contbil e/ou
financeira, na forma do Decreto n 93.872/86. So diferentes dos fundos privados,
que apareciam nas leis que autorizam sua criao como fundos de natureza privada,
alguns regidos pelas normas da CVM. H fundos de financiamento de natureza
privada, como o FAR e FDS. A CONCLA no os definiu expressamente como fundos
privados, assim como os fundos garantidores em geral e os fundos de investimento.
Definiu apenas um cdigo de natureza jurdica para os fundos investimento (222-4 -
Clube/Fundo de Investimento), sem fazer uma conexo expressa com os fundos
privados.
Tudo isso posto, propomos uma definio abrangente:


13
fundo uma segregao de recursos, sem personalidade jurdica, criado por lei
para a execuo de uma finalidade especfica, podendo fazer gesto de recursos ou
no.
Cabe ressaltar que personalidade jurdica a aptido para adquirir direitos e
contrair obrigaes, diferente da natureza jurdica (NJ ) da Tabela da CONCLA. H
vrias naturezas sem personalidade. Como a Receita Federal exige inscrio no
CNPJ de todas as naturezas jurdicas, muitos confundem a natureza jurdica com a
prpria personalidade jurdica. Toda pessoa jurdica tem cdigo de natureza jurdica,
mas nem toda natureza jurdica, como os rgos da Administrao Direta, tem
personalidade jurdica. No mbito da Administrao Pblica, os entes da Federao
(Unio, Estados e Municpios) e as entidades da Administrao Indireta (autarquias,
fundaes e empresas estatais) possuem personalidade jurdica.
6 A LEI ORAMENTRIA ANUAL 2010 E OS FUNDOS

Conceitos Bsicos
Antes da nossa proposta de classificao, vamos resumir alguns conceitos
importantes para a melhor compreenso. A Lei Oramentria Anual - LOA dividida
entre o Oramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) e o Oramento de
Investimento nas Estatais. O Oramento da Seguridade Social e o de Investimento
nas Estatais no contempla fundos de forma explcita no exerccio de 2010.
Uma Unidade Oramentria (UO) serve para concentrar oramento para
determinada finalidade e descentralizar recursos para as Unidades Gestoras (UGs)


14
do SIAFI. Pode conter um ou mais programas. Pode ser detalhada em programas ou
aes. Suas despesas so detalhadas.
Um Programa na LOA um conjunto de Aes mensurado por indicadores
do Plano Plurianual (PPA).
Uma Ao uma operao das quais resultam produtos para atender os
objetivos dos programas. Aparecem sempre como uma simples dotao, ou seja, um
s item de despesa.
Categoria e Grupo de Despesas
A Categoria Econmica de Despesas e o Grupo de Natureza de Despesas
so importantes para estabelecermos uma conexo entre a finalidade do fundo e o
tipo de despesa que executa, bem como para entender as diferenas entre as
contabilidades dos fundos pblicos e dos privados.
Tabela 1. GRUPO DE NATUREZA DE
DESPESA
CATEGORIA ECONMICA DE
DESPESA
1 PES - Pessoal + encargos sociais
2 JUR - Juros + encargos da dvida
3 ODC - outras despesas correntes
Despesas Correntes: so quase sempre
fatos modificativos diminutivos; no
produzem acrscimo patrimonial no
futuro
4 INV Investimentos
5 IFI - Inverses financeiras
6 AMT - Amortizao da Dvida
Despesas de Capital: so quase sempre
fatos permutativos; podem produzir
acrscimo patrimonial no futuro

Exemplos nos Fundos:

ODC: .despesas administrativas dos agentes operadores;
.execuo de garantias e avais dos fundos garantidores;

.equalizao de taxa de juros, subsdios de financiamentos ou
subsdios puros.


15

IFI: .concesso de emprstimos e de financiamentos

Origem das Receitas dos Fundos
1- Oramentrias
a) Receitas Prprias : Fonte 50 (primrias) e Fonte 80 (financeiras)
b) Receitas do Tesouro : outras Fontes
2- Extra - Oramentrias (exemplo: dvida ativa)

Forma de Apresentao da LOA 2010
As informaes detalhadas das despesas s temos para os fundos que
aparecem como UO ou Fonte. J outros fundos tm uma simples dotao, sem
detalhamento das despesas.
Os fundos pblicos aparecem ento de 3 formas na LOA:
como Fonte (discricionria ou vinculada), distribuindo recursos para
vrias UOs. So exemplos exaustivos o FISTEL e o Fundo de
Combate e Erradicao da Pobreza;
como UO (despesas detalhadas); alguns destes fundos poderiam ser
simplesmente uma Ao ;
como Ao (simples dotao); dentro da Ao h uma
subclassificao: Dotao na UO - pensamos neste termo para
denominar uma simples dotao explicitada em uma Unidade


16
Oramentria (casos que ocorrem nos Volumes 3 e 4 da LOA 2010).
Toda Dotao na UO vai ser Ao, mas nem toda Ao vai ser
Dotao na UO.
A Fonte no precisa de maiores explicaes. Vamos explicar melhor as formas
de UO, Ao e Dotao na UO, respectivamente. Os fundos que aparecem como
UO so em sua maior parte fundos programticos; via de regra tm cdigo de UO
XX9XX. Exemplos: FAT, Fundo Aeronutico, FMM, etc. Os fundos FGEE, FGCN e
FGHab aparecem como Ao, mas nesses casos as despesas referem-se a
integralizaes de cotas pela Unio em 2010, j que so fundos de natureza
privada. Tambm aparecem como Ao trs fundos de transferncia (meramente
contbeis): FPM, FPE, FUNDEB . Um exemplo de Dotao na UO o Fundo
Garantia Safra, que aparece como um item de despesa da UO 49101, no Volume 4
da LOA, na forma de Contribuio ao Fundo Garantia-Safra. Outros exemplos so
o FDS e o FAR, aparecendo na UO correspondente um item transferncia ao FDS
ou transferncia ao FAR.
Convm observar que muitos fundos podem aparecer simultaneamente como
Ao mesmo j sendo uma UO. Na LOA 2010, 55 fundos aparecem como Ao
isoladamente, Ao e UO, ou Ao e Dotao na UO e 6 fundos aparecem somente
como UO. Portanto so 61 previstos na LOA 2010, de um total de 83 fundos ativos
que mapeamos neste trabalho.
Pelos Grupos de Natureza de Despesas mapeados, conclumos que se
executam principalmente ODC = 3 (despesas administrativas dos agentes


17
operadores, execuo de garantias e avais e subsdios financeiros ou creditcios)
e IFI =5 (concesso de financiamentos ou emprstimos, principalmente operaes
oficiais de crdito).
7 PROPOSTA DE CLASSIFICAO PARA EFEITO DE PADRONIZAO
Propomos uma taxonomia que no envolva os conceitos de fundo contbil,
fundo financeiro ou fundo especial de natureza contbil e/ou financeira. Essas
so definies obscuras e no pacificadas at hoje, apesar da natureza contbil e
financeira ser descrita no vigente Decreto n 93.872/86, conforme j expusemos na
seo 4. Mesmo antes do Decreto e depois da Lei n 4320/64, as leis que instituem
os fundos falam em fundos contbeis e fundos financeiros, o que nos faz induzir
pelas suas finalidades que os fundos contbeis so os de despesas, custeios ou
programas e que os fundos financeiros so os que concedem financiamentos ou
emprstimos.
Nossa classificao comea seguindo os dois cdigos de naturezas jurdicas
principais de fundo existentes na Tabela de Natureza J urdica CONCLA - IBGE
2009: 120-1 Fundo Pblico e 324-7 Fundo Privado.
Em seguida h a separao pela gesto de recursos. H alguns fundos pblicos
que no fazem gesto de recursos. So os de transferncia, que alguns chamam de
meramente contbeis. So eles: Fundo Partidrio, FPE, FPM e FUNDEB. Quanto
aos fundos privados, todos fazem gesto de recursos, pelos casos concretos que
observamos.


18
Alguns fundos pblicos podem ser substitudos por programas de governo;
devem ser lanados na LOA como uma UO com despesas detalhadas, fazendo
empenho, liquidao e pagamento de despesas dentro do Oramento,
movimentando recursos por meio da Conta nica do Tesouro como regra; estes
precisam de crditos adicionais para utilizar o eventual saldo do final de exerccio.
Outros fundos pblicos e todos os privados que contam com a participao da
Unio executam despesas fora do Oramento, embora recebam uma simples
dotao na LOA (no necessariamente todo ano). Seus recursos, via de regra, saem
da Conta nica e a execuo das despesas do fundo se d sem empenho,
liquidao e pagamento. No necessria a aprovao de crditos adicionais para
que o eventual saldo existente ao final de exerccio seja utilizado.
Todos os fundos privados recebem a simples dotao de duas formas na LOA:
ou por transferncia (caso dos fundos de financiamento: FDS e do FAR) ou por
integralizao de cotas da Unio (como nos fundos garantidores).
Percebem-se atualmente alguns fundos lanados na LOA como UO, com
despesas detalhadas, quando poderiam ter uma simples dotao. So exemplos o
Fundo Partidrio e alguns fundos de financiamento, que so UO com despesas
detalhadas mas recebem os recursos todos de uma vez na Conta nica, o que na
prtica funciona como uma simples dotao. Portanto estes fundos executam de
fato suas despesas fora do Oramento e da Conta nica. O empenho, liquidao e
pagamento servem apenas para cumprir uma formalidade, mas essas fases da
despesa oramentria nada tm a ver com as operaes do fundo. Mas no


19
podemos generalizar que toda simples dotao para fundos implica movimentao
fora da Conta nica. Um exemplo o FDNE, fundo de financiamento pblico.
Mesmo com uma simples dotao, a movimentao dentro da Conta nica.
Complementando a classificao, elaboramos uma baseada na finalidade,
subsidiada por informaes da STN e da SOF e por levantamentos que fizemos no
SIAFI 2010 e na LOA 2010. J untaremos a essa classificao a separao de
pblico/privado e de gesto de recursos.
I. Fundos Pblicos
a) fundos de transferncia: no fazem gesto de recursos como os outros e por
isso so conhecidos tambm como meramente contbeis no jargo.
b) fundos programticos: so os que em tese poderiam ser substitudos por
programas de oramento, pois servem muitas vezes para custear certos projetos ou
atividades do rgo a que esto subordinados;
c) fundos de financiamentos: so os que concedem financiamentos e
emprstimos, muitas vezes com subsdios;
d) fundos garantidores: so os que garantem determinadas operaes com
base em ativos reais de seu patrimnio;
e) fundos de formao de poupana pblica: so os fundos soberanos.
II- Fundos Privados


20
a) fundos de financiamento: mesma definio dos fundos pblicos de
financiamento;
b) fundos garantidores: mesma definio dos fundos pblicos garantidores;
c) fundos parafiscais de poupana compulsria: so os que embora no
integrem o patrimnio do setor pblico, vinculam-se ao atendimento de finalidades
especficas que a Administrao Pblica tem interesse em tutelar.
d) fundos de investimento: so condomnios, na forma da Instruo n 409/2004
da CVM.
Considerando a forma da LOA, os Fundos Pblicos Programticos podero
aparecer como UO ou Fonte; os outros fundos pblicos podero ser UO ou aparecer
como uma Ao. Os Fundos Privados aparecem sempre na forma de Ao, ou seja,
como uma simples dotao.
A figura abaixo mostra nossa classificao proposta, partindo dos fundos
pblicos/privados, em seguida filtrando os fundos pblicos por gesto de recursos.
Todos os fundos privados j fazem gesto de recursos, portanto no precisam dessa
separao. Finalmente usamos o critrio de finalidade que entendemos ser o
essencial (de transferncia, programtico, de financiamento, garantidor, de
poupana, de poupana compulsria e de investimento). Mas o critrio de finalidade
pura e simples no suficiente para enxergarmos os fundos de forma sistmica no
Oramento, na Administrao Financeira e na parte jurdica.


21

Figura 1. Classificao dos Fundos Pblicos e Privados

Dos 11 fundos privados listados, 7 so fundos garantidores. Os fundos
garantidores de natureza privada tm a vantagem de minimizar em tese os riscos


22
para Unio, j que a responsabilidade da garantia limitada ao valor das cotas.
Alm disso, apenas os recursos destinados aquisio de cotas podem ser
contingenciados pelo Oramento. Caso fossem pblicos, o possvel
contingenciamento da execuo de despesas poderia comprometer a garantia do
fundo, sua finalidade, criando problemas de confiana nos parceiros privados que
fariam investimentos produtivos de longo prazo contando com essas garantias
contra eventuais sinistros. Pela Instruo CVM n 409/2004, investidores
qualificados (Pessoas Fsicas e J urdicas com investimento superior a R$
300.000,00, dentre outros) podem criar um fundo de investimento privado exclusivo
(com um nico cotista).
O Fundo Soberano (fundo pblico de poupana) adotou esta estratgia para
investir em fundo de investimentos privado, mas est amparado especificamente na
lei que o instituiu, no na CVM.
Alm dos fundos garantidores, h o FDS e FAR com a funo de financiar e
subsidiar.
J o FGTS e o PIS/PASEP so considerados fundos de poupana compulsria,
que embora no integrem o patrimnio do setor pblico, vinculam-se ao atendimento
de finalidades especficas que a Administrao Pblica tem interesse em tutelar. No
caso, so contas vinculadas e cotas dos trabalhadores, respectivamente


23
Adicionalmente propomos um diagrama conceitual para ajudar a classificar
melhor os fundos. H vrias entidades pblicas e privadas com nome de fundo que
na verdade tm denominao inapropriada pelo fato de terem personalidade jurdica.
Figura 2. Diagrama Conceitual de Fundos

A compreenso das figuras 1 e 2 pode eventualmente ser interessante para
subsidiar a discusso acerca da regulamentao de fundos constante da nova lei de
finanas pblicas em discusso no Congresso, conhecida como LQF (Lei de
Qualidade Fiscal), que substituir a Lei n 4320/64


24
8 FUNDOS NO SIAFI 2009 E 2010
No intuito de visualizar melhor o funcionamento dos fundos, procuramos
entender como estes esto no SIAFI. Os fundos podem aparecer de trs formas:
como rgo, como UO e como UG. H vrios fora do monitoramento do SIAFI,
sendo que 52 fundos pblicos foram localizados como rgos. Esses devem ter
CNPJ prprio como condio para serem rgo SIAFI. Convm observar que a
nomenclatura rgo nesse caso nada tem a ver com rgo da Administrao
Pblica. O sentido o de uma diviso maior dentro de um sistema, de um
organograma. Os fundos pblicos que aparecem como rgo so os mais
importantes para a Administrao Pblica. Os fundos privados nunca se mostram
assim. s vezes aparecem como UG, como forma de receber algum recurso pblico,
seja por transferncia ou por integralizao de cotas. s vezes esto fora do SIAFI.
Abaixo vemos um diagrama de conjuntos mostrando as 3 formas com que os fundos
aparecem no SIAFI.

Figura 3. Diagrama de Funcionamento SIAFI
SIAFI
Descentralizao
UG1
Dotao
UO UG2
UG3
Uuuu
UG UO
rgo
SIAFI


25
Se um fundo um rgo, ele deve ter uma Unidade Oramentria (UO)
correspondente, mas sempre tem uma ou mais UGs, para onde descentraliza os
recursos. O fundo pode ser somente uma UO, com uma ou mais UGs
correspondentes, mesmo no sendo rgo. Finalmente, o fundo pode ser somente
uma UG. O SIAFI contm uma infinidade de fundos menos representativos
aparecendo como UGs. Os que aparecem como rgos tm seus demonstrativos
contbeis facilmente extrados, se disponveis.
Resumo da Pesquisa de rgo, UO, UG e Conta nica no SIAFI
Dos 83 fundos pesquisados, 16 esto fora do SIAFI, 52 so rgos, 8 so UOs
sem ser rgo e 7 so somente UGs. Alguns fundos privados so UGs, para
receber recursos da Unio. Outros fundos privados esto fora do SIAFI.
Demonstraes contbeis - rgo
Podem ser acessadas pelo comando >balansint (somente para os rgos
com Administrao 07 fundos), gerando as seguintes opes, dentre outras:
01 - Balano Financeiro
02 Balano Patrimonial
03 - Demonstrao de Variaes Patrimoniais
04 - Balano Oramentrio (o comando F11 vai para o realizado / executado)
05 - Demonstrao das Disponibilidades Financeiras
Dados que vamos extrair dos fundos como rgo em nosso trabalho:


26
Balano Oramentrio: Receitas realizadas e Despesas executadas
(Correntes e de Capital) ; movimentaes financeiras, repasses e
transferncias;
Balano Patrimonial: Ativo Real, Passivo Real, PL e Resultado Patrimonial;
Demonstrao das Disponibilidades Financeiras: Conta nica, Outras Contas
Correntes Bancrias, Aplicaes Financeiras e Crditos / Obrigaes em
Circulao. Pelos estoques das disponibilidades poderemos inferir se o fundo
est movimentando recursos somente na Conta nica ou em Outras Contas.
Demonstraes contbeis - UG
A consulta de balanos por UG bem mais trabalhosa.O comando
>conbalanug pede cdigos da UG e da Gesto. A Gesto pode ser Tesouro
(00001) ou diferenciada (vrias outras). Para consultar o cdigo de gesto temos de
consultar >condomban. Podem aparecer vrios tipos de gesto para uma mesma
UG, o que dificulta a consulta por fundo. Alm disso, os balanos podem no estar
disponveis; temos de testar todas as opes de balano (01 a 05). Portanto, no
prtico para o dia-a-dia este tipo de consulta. No o consideramos em nosso estudo,
por ser muito complexo e envolver fundos de menor patrimnio. No SIAFI 2010
conseguimos ter acesso ao FIES como UG, mas a contabilidade separada desse
fundo como UG somente se iniciou em 2010, portanto ficou fora de nossa anlise da
tabela 2, que contemplou somente os balanos de 2009. Na tabela 8, apresentamos
alguns dados de 2010 do FIES. Posteriormente, descobrimos haver duas UGs


27
distintas para o FIES, o que gera dvida sobre o patrimnio do Fundo. No fica claro
se o Fundo o consolidado das duas UGs ou no. Esse um outro problema de
padronizao detectado no SIAFI.
Deciso sobre o tipo de consulta em demonstraes contbeis
Entendemos portanto ser vivel apenas a consulta dos dados contbeis
referentes aos fundos como rgo, Administrao 07 (total de 52 fundos). Desses,
conseguimos informaes contbeis de 43 fundos. Seriam em tese os fundos
pblicos mais relevantes. Os outros 9 fundos sem balanos disponveis devem estar
sem movimento ou simplesmente sem opo de consultas disponvel.
Demonstraes Contbeis dos Fundos
As Demonstraes Contbeis nos Relatrios de Gesto dos fundos privados,
quando administrados por instituies financeiras, utilizam o COSIF ou outro plano
de contas, sendo bem parecidas com as da Contabilidade Geral ou Privada. Os
fundos pblicos seguem a Contabilidade Pblica no SIAFI e tm seus
demonstrativos obtidos com mais agilidade, ms a ms.
1. COSIF e Outras Contabilidades Privadas : DEMONSTRATIVOS PARA FUNDOS:
Demonstrao de Resultado (DRE): representa fluxos.
RECEITAS DESPESAS = RESULTADO
Balano Patrimonial : representa estoques.
ATIVO = PASSIVO + PL
Obs.1: o Resultado do Exerccio se incorpora ao PL; Obs.2: temos de tomar certo cuidado quando analisarmos o balano no est resumido
no Relatrio de Gesto. Pode aparecer o grupo Compensado incorporado ao Ativo e ao Passivo. Nesse caso, temos de subtrair o Compensado
para Encontrar o Ativo/Passivo. O Compensado no tem efeito patrimonial. Na Contabilidade Pblica j separado automaticamente no
Sistema Compensado, nunca sendo parte do Ativo Real e do Passivo Real.


28

2. SISTEMA DE CONTABILIDADE PBLICA E SEUS DEMONSTRATIVOS
1-Oramentrio: Balano Oramentrio representa fluxos
RECEITAS CORRENTES E DE CAPITAL
() DESPESAS CORRENTES E DE CAPITAL
(=) DFICIT / SUPERVIT
2-Financeiro: Balano Financeiro representa fluxos e estoques
SALDO ANTERIOR
(+) INGRESSOS
(-) DISPNDIOS
(=) SALDO ATUAL
3- Patrimonial:
3.1. Balano Patrimonial representa estoques
ATIVO REAL = PASSIVO REAL + PL (SALDO PATRIMONIAL)
3.2. Demonstrao de Variaes Patrimoniais (DVP): representa fluxos
VARIAES ATIVAS VARIAES PASSIVAS = RESULTADO PATRIMONIAL
(anloga DRE do COSIF)
Observao 1: o DEFICIT / SUPERVIT do Balano Patrimonial contribui com parte do
Resultado Patrimonial;
Observao 2: o Resultado Patrimonial do exerccio se incorpora ao PL .
4. Compensado: para fundos no interessante analisar
Cabe aqui um comentrio: na Contabilidade Pblica as despesas financeiras
tm um sentido diferente da Contabilidade Privada. No setor privado so
consideradas despesas financeiras apenas os juros, enquanto que na Contabilidade
Pblica considera-se tambm o Grupo de Natureza da Despesas Amortizaes. As
Despesas Financeiras so as que no so Primrias. Portanto, quando um fundo


29
concede um financiamento ou emprstimo, no h impacto no Primrio. o que
confirmamos na LOA 2010 para os fundos pblicos. Temos de tomar certas
precaues para no confundir os registros da Contabilidade privada (COSIF), nos
fundos privados, com os da Contabilidade Pblica, nos fundos pblicos.
Demonstraes do COSIF incorporadas pesquisa
Em nossa pesquisa de 83 fundos, 11 so de natureza privada. As
demonstraes contbeis dos fundos privados seguem em sua maior parte o COSIF,
o mesmo das instituies financeiras que os administram, seja como agente
operador ou agente administrador. Os 72 fundos pblicos pesquisados seguem a
Contabilidade Pblica.
Comparemos agora a forma das demonstraes. A estrutura do Balano
Patrimonial muito parecida, comparando a Lei n 4.320/64 com as normas COSIF
e da contabilidade privada.
Mas as despesas tm grandes diferenas nos conceitos. Limeira (2001, p. 6),
analisando a gesto estratgica de custos empresariais, define:
despesa: bem ou servio consumido direta ou indiretamente para a
obteno de receitas;
investimento: gasto ativado em funo de sua vida til ou de benefcios
atribuveis a futuros perodos.


30
Podemos deduzir que no setor privado os gastos se dividem em despesas e
investimentos, grosso modo. O regime de competncia nas despesas vale tanto para
setor pblico quanto para o privado, com algumas excees neste ltimo. Vamos
fazer comparaes dos conceitos de despesa e de investimento privados com a
estrutura de despesas na Contabilidade Pblica abaixo, a mesma utilizada na LOA
e j analisada na seo 6:
Tabela 1. GRUPO DE NATUREZA DE
DESPESA
CATEGORIA ECONMICA DE
DESPESA
1 PES - Pessoal + encargos sociais
2 JUR - Juros + encargos da dvida
3 ODC - outras despesas correntes
Despesas Correntes: so quase sempre
fatos modificativos diminutivos; no
produzem acrscimo patrimonial no
futuro
4 INV Investimentos
5 IFI - Inverses financeiras
6 AMT - Amortizao da Dvida
Despesas de Capital: so quase sempre
fatos permutativos; podem produzir
acrscimo patrimonial no futuro

Percebemos que o conceito de despesa no mundo corporativo se aproxima
muito do conceito de Despesas Correntes da Contabilidade Pblica. Um bem ou
servio consumido registrado na contabilidade por um fato modificativo diminutivo.
J o conceito de investimento em empresas muito parecido com o de Despesas de
Capital da Contabilidade Pblica. Investimento um gasto ativado (ou seja, uma
permuta de recursos financeiros por bens e direitos que se incorporam ao ativo),
registrado por um fato permutativo.
Isso implica que as despesas executadas, registradas em um fundo pblico,
tendem a ser maiores do que as despesas de fundo privado, assumindo que existem
despesas de capital executadas pelo fundo pblico.


31
Abaixo fazemos um esquema para melhor compreenso das demonstraes
contbeis nos fundos.
Figura 4. Demonstraes Contbeis
I- DEMONSTRAES CONTBEIS DOS FUNDOS PRIVADOS (SEGUINDO AS NORMAS DO COSIF / BACEN)
Demonstrao de Resultado: RECEITAS - DESPESAS =RESULTADO
Balano Patrimonial: ATIVO =PASSIVO +PL Obs.: PL =PL do Exerccio Anterior +RESULTADO
II- DEMONSTRATIVOS CONTBEIS DOS FUNDOS PBLICOS NO SIAFI (SEGUINDO AS NORMAS DE CONTABILIDADE PBLICA)
Inclui as Disponibilidades Financeiras:
Receitas Oramentrias . Conta nica
a) Receitas prprias . Outras Contas da Conta nica
. Fonte 50 (prmrias) . Aplicaes Financeiras
. Fonte 80 (financeiras) . Crditos em circulao de Outras Contas
b) Receitas do Tesouro (melhor consultar o Balano 05 no SIAFI)
O Balano Oramentrio Executado pode
indicar movimentaes financeiras, repasses
ou transferncias do fundo durante o exerccio.
H indcios de que sejam um instrumento de
gesto para facilitar a operao do fundo.
Inclui as Receitas Extra-Oramentrias
Obs.: as
disponibilidades
financeiras so o
saldo positivo
apurado em balano,
transferido para o
exerccio seguinte,
salvo determinao
em contrrio da lei
que instituiu o fundo
(art.73 da Lei
4320/64)
Inclui o Resultado (Patrimonial)
do Exerccio
Balano Patrimonial (02)
Ativo Realxx
(-) Passivo Real
(=) PLxxxxxxxx
Balano Financeiro (01)
Saldo Anterior
(+) Ingressos
(-) Dispndios
(=) Saldo Atual
Balano
Oramentrio (04)
Receitas (Corr.+Cap.)
(-) Desp.(Corr.+Cap.)
(=) Dficit / Supervit

Como se pode observar, a Contabilidade Pblica tem 3 tipos de balanos.
Vemos que as informaes do Balano Oramentrio esto contidas no Balano
Financeiro, que por sua vez est contido no Balano Patrimonial. O COSIF e a
contabilidade privada s tm o Balano Patrimonial. O Balano Oramentrio existe
na Contabilidade Pblica para verificar o equilbrio entre receitas e despesas, foco
do setor pblico. No setor privado e portanto tambm no COSIF, a finalidade o


32
lucro (resultado). O Balano Financeiro pode ser comparado Demonstrao de
Fluxo de Caixa do COSIF, quando aparecer nos relatrios de gesto dos fundos
privados.
9 SITUAO PATRIMONIAL: SIAFI, RELATRIOS DE GESTO E LOA 2011
Com base nas informaes obtidas junto SOF e STN, pesquisando tambm
a LOA e o SIAFI , chegamos a uma relao de 83 fundos que consideramos
relevantes para a Administrao Pblica Federal e que so objeto deste trabalho.
importante destacar que no conseguimos os demonstrativos de todos esses
fundos, universo de nossa pesquisa, o que denota talvez uma necessidade de
acesso mais facilitado s suas contas. Aparentemente esse problema decorre da
falta de padro no SIAFI e de um stio para facilitar o acesso aos relatrios de
gesto, que so divulgados anualmente. Por outro lado, os fundos cujos
demonstrativos no conseguimos identificar tendem a ser os de menor patrimnio,
pois no so rgo SIAFI ou talvez estejam inativos, sem patrimnio.
Segue o resultado da pesquisa de demonstraes contbeis feita no SIAFI e nos
relatrios de gesto dos fundos privados, destacados em cinza. Consideramos os
dados disponveis em janeiro/2011. No foi possvel obter informaes mais
recentes do que as de 31/12/2009 por causa da defasagem entre o fechamento do
exerccio e a divulgao dos relatrios de gesto dos fundos privados. Se fssemos
analisar somente os fundos pblicos, poderamos obter os dados de novembro de
2010 no SIAFI.


33

Tabela 2: Dados Contbeis extrados do SIAFI 2009 e dos Relatrios de Gesto
Fechamento: 31/12/2009 exceto PIS-PASEP (30/06/2009) Valores em R$ milhes
Nota : fundos marcados em cinza no seguem a Contabilidade Pblica
(em sua maior parte adotam o COSIF do Banco Central Exceo: PIS-PASEP)

I
t
e
m

Ttulo Resumido
Receitas
Correntes e
de Capital
Realizadas
(SIAFI)
ou
Receitas
(COSIF)
Despesas
Correntes e
de Capital
Executadas
(SIAFI)
ou
Despesas
(COSIF)
Resultado
Patrimonial
(SIAFI)
ou
Resultado
(COSIF)
PL
Passivo
Real
(SIAFI)
ou
Passivo
(COSIF)
Ativo Real
(SIAFI)
ou
Ativo
(COSIF)
1 CDE - - - - -
2 F. Aeron. 1.805,88 - 410,66 2.670,87 42,41 2.713,28
3 F. Aerov. - - 17,54 132,81 153,42 286,24
4 FCO - 1.485,58 1.289,76 11.513,20 - 11.513,20
5 FNE - 4.456,75 3.633,34 29.422,52 - 29.422,52
6 FNO - 1.485,58 1.204,99 10.146,07 26,22 10.172,29
7 FCDF 0,02 7.603,29 526,75 1.153,54 20,95 1.174,50
8 FC.EX.RFFSA 55,48 22,12 62,89 69,97 9,99 79,96
9 FMM 1.860,61 2.438,10 2.080,22 8.942,65 601,56 9.544,22
10 FUNSEEP 6,35 0,72 3,54 40,73 0,02 40,75
11 FUNSEI 0,14 - 0,14 4,58 0,01 4,59
12 FAHFA - - - - -
I
t
e
m

Ttulo Resumido
Receitas
Correntes e
de Capital
Realizadas
(SIAFI)
ou
Receitas
(COSIF)
Despesas
Correntes e
de Capital
Executadas
(SIAFI)
ou
Despesas
(COSIF)
Resultado
Patrimonial
(SIAFI)
ou
Resultado
(COSIF)
PL
Passivo
Real
(SIAFI)
ou
Passivo
(COSIF)
Ativo Real
(SIAFI)
ou
Ativo
(COSIF)
13 FAD
14 FAT 10.683,27 37.365,04 25.697,88 159.795,04 2.262,73 162.057,78
15 FADS 0,05 0,05 32,14 0,06 32,20 32,26
16 FAR 1.368,73 1.545,83 (177,10) 4.625,61 8.394,96 13.020,57
17 FUNPROGER
18 FUNCAP
19 F.Comb. Err. Pobreza
20 FCVS 663,01 625,33 479,30 (74.986,35) 83.340,41 8.354,06
21 FUNCAFE 2.844,22 2.844,22 641,92 4.271,89 0,84 4.272,72


34
I
t
e
m

Ttulo Resumido
Receitas
Correntes e
de Capital
Realizadas
(SIAFI)
ou
Receitas
(COSIF)
Despesas
Correntes e
de Capital
Executadas
(SIAFI)
ou
Despesas
(COSIF)
Resultado
Patrimonial
(SIAFI)
ou
Resultado
(COSIF)
PL
Passivo
Real
(SIAFI)
ou
Passivo
(COSIF)
Ativo Real
(SIAFI)
ou
Ativo
(COSIF)
22 FDDD 54,54 3,44 5,63 28,10 0,61 28,71
23 FDEPM 125,86 80,87 9,19 181,21 1,32 182,52
24 FDA 30,26 - - 686,44 - 686,44
25 FDNE 7,07 1.370,47 7,07 290,85 - 290,85
26 FDS 61,11 17,86 43,25 1.110,84 1,81 1.112,65
27 FESR 123,73 16,50 98,87 648,40 - 648,40
28 FIES - - - - -
29 FISTEL - - - - - -
30 FGPC 96,46 7,11 91,15 716,44 41,71 758,15
31 FGEE - - - - - -
32 FGE 1.103,74 14,12 4.289,87 13.344,73 10,63 13.355,36
33 FGTS 21.282,03 18.688,09 2.593,94 30.494,29 204.570,48 235.064,77
34 FGCN - - - - - -
35 FUNIN 173,56 200,23 106,60 807,31 26,84 834,15
36 FINAM - - - - - -
37 FINOR - - - - - -
38 FUNDEB
39 FPE
40 FPM
41 FUNRES
42 Banco da Terra 75,42 447,26 125,11 2.421,70 - 2.421,70
43 FUST 1.436,34 0,79 0,67 30,92 2.674,95 2.705,86
44 FUNCEGRAF - - - - - -
45 FEX 797,93 784,78 32,99 202,68 20,04 222,72
46 F.Min. Def. - - - - -
47 FRGPS - - - - -
i
t
e
m

Ttulo Resumido
Receitas
Correntes e
de Capital
Realizadas
(SIAFI)
ou
Receitas
(COSIF)
Despesas
Correntes e
de Capital
Executadas
(SIAFI)
ou
Despesas
(COSIF)
Resultado
Patrimonial
(SIAFI)
ou
Resultado
(COSIF)
PL
Passivo
Real
(SIAFI)
ou
Passivo
(COSIF)
Ativo Real
(SIAFI)
ou
Ativo
(COSIF)
48 FSM - - - - -
49 Fundo Partidrio - - - - -


35
I
t
e
m

Ttulo Resumido
Receitas
Correntes e
de Capital
Realizadas
(SIAFI)
ou
Receitas
(COSIF)
Despesas
Correntes e
de Capital
Executadas
(SIAFI)
ou
Despesas
(COSIF)
Resultado
Patrimonial
(SIAFI)
ou
Resultado
(COSIF)
PL
Passivo
Real
(SIAFI)
ou
Passivo
(COSIF)
Ativo Real
(SIAFI)
ou
Ativo
(COSIF)
50 FEDAAF - - - - - -
51 F.Esp.deTrein.e Des. - - - - -
52 FUNSEN 4,95 - 4,95 16,36 - 16,36
53 FEDM - - - - - -
54 FUNDASE
55 FGF - - - - - -
56 FGHab 31,12 4,45 26,67 0,25 94,41 94,66
57 FGF
58 FGO 114,97 4,05 110,92 710,43 97,58 808,01
59 FGI 110,53 2,68 107,85 688,16 0,60 688,76
60 FGP 273,32 216,89 56,43 5.332,05 0,86 5.332,91
61 FUNGETUR 23,02 21,89 32,06 285,61 0,08 285,69
62 FUNAD 12,09 11,52 4,51 10,33 0,46 10,79
63 FNAS 29,86 1.554,45 205,07 (134,39) 298,99 164,60
64 FNC 130,01 287,64 95,80 216,90 51,95 268,86
65 FNDCT 904,41 1.729,39 - 375,17 661,00 1.036,17
66 FND 4.780,36 8,89 368,33 1.776,65 6.186,41 7.963,06
67 FNDF - - - - - -
68 FND - 0,12 (0,60) 0,60 0,15 0,75
69 FNHIS 72,88 1.001,38 67,66 665,41 5,34 670,74
70 FNS - - - - -
71 FUNSET 552,61 92,15 259,83 1.536,76 476,27 2.013,03
72 FNSP 33,41 173,88 190,03 52,89 2,67 55,56
73 FNMA 7,76 9,96 4,88 15,69 0,03
15,73
74 FNCA 24,27 31,46 5,68 49,46 1,09 50,55
75 F.Naval 378,55 349,17 1,96 1.148,35 109,18 1.257,52
76 FUNAPOL 422,68 288,90 27,34 216,08 12,05 228,13
77 FUNTTEL 70,42

40,15 78,26 633,35

95,58

728,93
78 FUNPEN 77,62

174,09 2,65 410,86

321,96

732,82
79 FIEL - - - - -


36
i
t
e
m

Ttulo Resumido
Receitas
Correntes e
de Capital
Realizadas
(SIAFI)
ou
Receitas
(COSIF)
Despesas
Correntes e
de Capital
Executadas
(SIAFI)
ou
Despesas
(COSIF)
Resultado
Patrimonial
(SIAFI)
ou
Resultado
(COSIF)
PL
Passivo
Real
(SIAFI)
ou
Passivo
(COSIF)
Ativo Real
(SIAFI)
ou
Ativo
(COSIF)
80 PIS/PASEP 2.322,12

1.599,89 722,23 33.987,10

1.639,16

35.626,26
81 F.Rotativo da Cmara 5,58

4,33 252,50 261,62 -

261,62
82 FSB - - - - -
83 RGR - - - - - -

A primeira coluna mostra as receitas do fundo; h distores quando
comparamos as receitas no SIAFI com as dos relatrios de gesto, porque as
primeiras seguem o regime de caixa e h receitas de capital no existentes na
Contabilidade Privada.
A segunda coluna mostra as despesas. Como j comentamos, as despesas
executadas no SIAFI tendem a ser maiores que as despesas nos relatrios de
gesto (COSIF), por causa das despesas de capital no existentes no COSIF. Nessa
anlise, consideramos que as despesas extra-oramentrias dos fundos pblicos
so de montante desprezvel.
J na quarta coluna, completando 3 informaes contbeis de fluxo, aparece o
resultado patrimonial. Convm lembrar que o Resultado Patrimonial na
Contabilidade Pblica somente em parte formado pelo Dficit/Supervit do Balano
Oramentrio.


37
As 3 informaes contbeis de estoque (PL, Passivo e Ativo) so mostradas nas
ltimas colunas. Lembramos que na Contabilidade Pblica o Passivo corresponde
ao Passivo Real e o Ativo ao Ativo Real.
Dos 72 fundos pblicos selecionados, 52 se apresentam como rgo SIAFI
(Administrao 07 Fundos). Desses conseguimos extrair demonstrativos contbeis
de 43. Outros aparecem apenas como UO, UG, ou simplesmente no so
monitorados pelo SIAFI. Desses no extramos os demonstrativos, dada a
dificuldade em se obterem demonstrativos de uma UG sem conhecimento do cdigo
da Gesto, alm de no sabermos quantas UGs existem por fundo.
Em alguns fundos com demonstrativos contbeis no SIAFI, verificamos
movimentaes financeiras, repasses ou transferncias feitas durante o exerccio
financeiro, s vezes para o prprio Ministrio a que o fundo est subordinado.
Os seguintes fundos transferiram recursos em 2009: Fundo Aeronutico, Fundo
de Defesa dos Direitos Difusos, FDEPM, FUST (institudo em 17/8/2000), FUNAD,
FUNSET, FNMA e FUNAPOL. O caso mais relevante o do Fundo Aeronutico,
que transferiu em 2009 mais de R$ 1 bilho. Pelo que pudemos constatar, a
finalidade do fundo simplesmente concentrar receitas prprias da Aeronutica. A
execuo de despesas acontece fora do fundo, no Ministrio da Defesa.
Receitas Prprias


38
Cabe agora a definio de receita prpria. So as receitas diferentes das
Receitas do Tesouro. So de fonte 50 (primrias) e de fonte 80 (financeiras). As
receitas prprias normalmente so gastas no prprio fundo.
Despesas
A maioria das despesas correntes executadas pelos fundos pblicos pertence ao
grupo de natureza de despesas ODC Outras Despesas Correntes. Exemplos mais
frequentes: despesas administrativas dos agentes operadores, execuo de garantia
e avais, equalizao de taxa de juros e outros subsdios creditcios.
As despesas de capital executadas so principalmente do grupo de natureza IFI
Inverses Financeiras. So financiamentos e emprstimos concedidos pelo FDA,
FDNE, FAT, FUNCAF, FND, FMM, FUNTTEL, Banco da Terra, FUNGETUR,
FNDCT, FNC, FNO, FCO, FNE, alm de outros que no se apresentem na LOA
2010.
Critrio de Comparao das Situaes Patrimoniais
Estabelecemos o seguinte critrio para ordenar os fundos pblicos e privados:
Patrimnio Bruto no final do exerccio financeiro que termina em 2009, igual ao Ativo,
se o PL for positivo, ou ao Passivo, se o PL for negativo.
Importante observar que para determinados fundos o exerccio financeiro nem
sempre coincide com o ano-calendrio (exemplo: o PIS/PASEP tem Balano
Patrimonial com data 30 de junho).


39
O patrimnio bruto nos d uma dimenso dos valores a serem geridos. Muitas
corretoras de valores cobram a taxa de administrao em fundos de investimento
privado em funo do valor do Ativo, ou seja, do estoque aplicado no fundo.
Pelo patrimnio bruto, so os 10 maiores fundos:
Tabela 3. Patrimnio Bruto e Lquido dos 10 Fundos mais Relevantes
Fundo
Patrimnio Bruto
em 31/12/2009
( R$ bilhes)
Patrimnio Lquido
em 31/12/2009
(R$ bilhes)
Contabilidade:
Pblica, COSIF ou
Outra Privada
1 FGTS 235,06 30,49 COSIF
2 FAT 162,06 159,80 Pblica
3 FCVS 92,49 (84,52) COSIF
4 PIS - PASEP 35,63 33,99 Outra - Privada
5 FNE 29,42 29,42 Pblica
6 FGE 13,36 13,34 Pblica
7 FAR 13,02 4,63 COSIF
8 FCO 11,51 11,51 Pblica
9 FNO 10,17 10,15 Pblica
10 FMM 9,54 8,94 Pblica

Cabe destacar que, embora seja um fundo pblico, o FCVS tem como
administradora a Caixa Econmica Federal, que apresenta a Prestao de Contas
de acordo com as normas do COSIF. No FCVS temos portanto dois tipos de
demonstrativos disponveis. Como o seu patrimnio bruto (ativo + passivo a
descoberto) foi maior pelo COSIF que pelo SIAFI (comparar com os dados do FCVS


40
no SIAFI, tabela 2) , usamos o princpio da prudncia e consideramos o patrimnio
com maior passivo a descoberto.
H 21 fundos com patrimnio bruto acima de R$ 1 bilho no exerccio de
2009. Somente dois fundos tm passivo a descoberto, como se pode observar na
lista da pesquisa (FCVS e FNAS). Nos fundos em que h patrimnio lquido, o
patrimnio bruto ser o passivo +patrimnio lquido.
Tentamos utilizar tambm as despesas como critrio, j que as polticas
pblicas se concretizam por meio da execuo delas. Mas, infelizmente, no
pudemos comparar os fundos de natureza pblica com os de natureza privada, j
que as formas de contabilizao das despesas so diferentes, conforme j
analisamos. Alm disso, as finalidades distintas dos fundos complicam ainda mais os
termos de comparao.
Dotaes na LOA 2011
Para completar um panorama da situao patrimonial dos fundos fizemos
uma pesquisa na LOA 2011 em janeiro/2011 sobre as dotaes. Chegamos aos
seguintes resultados:
R$ 1.285.878 milhes o total de despesas da LOA sem contar os
refinanciamentos;
deste total, R$ 155.390 milhes (12,08%) so para os fundos pblicos
programticos, R$ 133.170 milhes (10,36%) para os fundos pblicos


41
de transferncias e somente R$ 38.856 milhes (3,02%) para todos os
outros fundos (pblicos e privados). Portanto, os fundos representam
25,46% do Oramento sem os refinanciamentos.
Situao Patrimonial x Acompanhamento pela STN
Interessante observar que, pelo critrio de patrimnio bruto, verificamos que
todos os 10 maiores fundos so acompanhados pela STN, seja por meio de:
Secretaria-Executiva, em que a STN executa atividades tcnico-
administrativas de apoio ao colegiado que faz deliberaes no fundo;
participao do Ministrio da Fazenda nos colegiados que fazem
deliberaes nos fundos; ou
simples monitoramento e manifestao em notas tcnicas, quando h
propostas de mudana na legislao pertinente.
10 CONTA NICA E A NECESSIDADE DE ORGANIZAO
Literatura e normativos existentes
Paludo (2010, p. 273) descreve as seguintes excees obrigatoriedade de
utilizao da Conta nica: as contas de Unidades Gestoras situadas em locais onde
no possvel utilizar o SIAFI (so as unidades off-line); as contas em moedas
estrangeiras; as contas para situaes especiais, mediante autorizao especfica


42
do Ministrio da Fazenda; e as contas das empresas estatais independentes, que
integram apenas o Oramento de Investimento das Estatais.
Segundo Feij et al. (2008, p.496), a utilizao da Conta nica possui as
seguintes excees de obrigatoriedade: as contas de unidades gestoras localizadas
onde no se dispe de recursos tcnicos para utilizao do SIAFI, ou seja, a
unidades off-line; as contas em moedas estrangeiras (em bancos fora do pas) e
contas destinadas a atendimento de situaes especiais, mediante autorizao
especfica da STN, na forma regulamentada pela Instruo Normativa STN N 4 de
30/08/2004.
Os fundos que movimentam recursos fora da Conta nica so excees.
Normalmente so situaes em que a operao do fundo ficaria inviabilizada se no
houvesse movimentao de recursos em outras contas correntes bancrias. Nesses
casos a STN d autorizao.O amparo legal, alm da IN STN N 4 de 30/08/2004,
est na Medida Provisria 2170-36 de 2001:
Art. 1
o
Os recursos financeiros de todas as fontes de receitas da Unio e de suas autarquias e fundaes
pblicas, inclusive fundos por elas administrados, sero depositados e movimentados exclusivamente por
intermdio dos mecanismos da conta nica do Tesouro Nacional, na forma regulamentada pelo Poder
Executivo.

Pargrafo nico. Nos casos em que caractersticas operacionais especficas no permitam a
movimentao financeira pelo sistema de caixa nico do Tesouro Nacional, os recursos podero,
excepcionalmente, a critrio do Ministro de Estado da Fazenda, ser depositados no Banco do Brasil S.A. ou na
Caixa Econmica Federal.

Autores focados no paradigma burocrtico e de controle tendem normalmente a
prescrever restries movimentao de recursos fora da Conta nica. Segundo
Torres (www.abmp.org.br/textos/228.htm), comentando a Natureza J urdica no enfoque de


43
Direito Financeiro, os fundos especiais mantidos fora do caixa nico do governo
ficam sob uma certa suspeita de serem prejudiciais administrao financeira, pela
pulverizao dos recursos que provocam e pela manuteno de contas bancrias
margem da conta nica. Nosso entendimento que os fundos devem ficar na Conta
nica por questes de administrao financeira da Unio, executada por meio da
STN. Por outro lado, os fundos que movimentam recursos fora da Conta nica tm
maior agilidade e flexibilidade em sua gesto de recursos. Existe portanto um trade-
off: a STN precisa ter o controle do caixa (inclusive para cumprir a meta de
resultado primrio), enquanto alguns fundos querem maior autonomia para operar
de forma eficiente.
Construo de procedimento para determinar se o fundo opera na Conta
nica e/ou Outras Contas
Consultando o SIAFI, se houver disponibilidades somente na Conta nica, ento
o fundo muito provavelmente s movimenta na Conta nica. Se houver
disponibilidades somente em Outras Contas, o fundo muito provavelmente est fora
da Conta nica. Havendo uma combinao das duas situaes, ento o fundo muito
provavelmente movimenta recursos dentro e fora da Conta nica.
Sendo as disponibilidades somente Aplicaes Financeiras, temos de verificar
as contas nas quais os recursos esto aplicados (as aplicaes podem ser tanto na
Conta nica quanto em Outras Contas: dos 7 fundos com Aplicaes Financeiras, 6
tinham aplicaes em Outras Contas e 1 tinha aplicao na Conta nica.


44
Resultados da Pesquisa sobre Conta nica
Fazendo uma anlise dos resultados quanto Conta nica, dos 72 fundos
pblicos, 45 fundos tiveram suas disponibilidades financeiras passveis de consulta.
Dessas, 15 fundos tinham disponibilidades somente na Conta nica, mas 6 deles
tinham Outras Contas Correntes Bancrias para movimentao.15 s tinham
crditos, dos quais 4 tinham Outras Contas Correntes Bancrias (cujo movimento
desconhecemos). 11 fundos tm disponibilidades somente em Outras Contas, o que
um indcio forte de que movimentam recursos somente fora da Conta nica.
Finalmente, 4 fundos tm disponibilidades dentro e fora da Conta nica,
simultaneamente. Pelo resultado descrito, de 45 fundos pblicos com registros
encontrados, h fortes indcios de que pelo menos 11 fundos pblicos movimentam
recursos somente fora da Conta nica. Os 11 fundos privados por definio j
movimentam recursos em Outras Contas, pela sua prpria definio. Portanto,
conclumos que 22 fundos estejam movimentando recursos para suas despesas
somente fora da Conta nica, considerando o universo de 56 fundos possveis de
serem pesquisados (45 pblicos mais 11 privados).
Os servidores pblicos intuitivamente tendem a pensar que os fundos que tm
despesas detalhadas no Oramento esto todos movimentando recursos somente
na Conta nica para pagar suas despesas, (fazendo empenho, liquidao e
pagamento) e que somente os outros movimentam fora da Conta nica. Com
relao primeira, constatamos que vrios fundos previstos no Oramento com
despesas detalhadas movimentam recursos em outras contas bancrias. Pelo
cruzamento das tabelas SIAFI e LOA podemos concluir que 9 fundos pblicos, todos


45
aparecendo como UO na LOA e como rgo SIAFI, movimentam recursos somente
fora da Conta nica, ou seja, em contas bancrias. Devem estar amparados pela IN
n 4 da STN, como vimos anteriormente. Conclumos, portanto, que o fato das
despesas do fundo estarem detalhadas no Oramento no assegura a
movimentao exclusiva pela Conta nica. H tambm casos de simples dotao
com movimento dentro da Conta nica, como o do FDNE. Intuitivamente pode-se
pensar de forma equivocada que a simples dotao, tpica dos fundos privados,
implica necessariamente a mesma caracterstica de movimentao fora da Conta
nica nos fundos pblicos. O que vai determinar se um fundo pblico movimenta
recursos fora da Conta nica a lei que o institui ou a autorizao da STN, de
acordo com a necessidade operacional do fundo.
Hoje ocorrem situaes de fundos com despesas detalhadas na LOA que na
prtica no precisariam estar assim. O empenho, liquidao e pagamento feito de
uma vez para todas as despesas, transferindo-se os recursos na prtica como se a
execuo da despesa fosse fora do Oramento. Imaginamos que talvez possa ser
essa a situao de alguns fundos que movimentam recursos em outras contas
bancrias com autorizao especial da STN.
11 SITUAO LOA X SIAFI: NECESSIDADE DE SISTEMATIZAO E
PADRONIZAO
Verificamos a situao existente dos fundos na LOA 2010 em comparao
com o SIAFI 2010. As UO so as mesmas tanto para a LOA quanto para o SIAFI.
Quanto aos rgos, h algumas diferenas, conforme o diagrama abaixo. As UG s
existem no SIAFI, no aparecendo na LOA.


46
Figura 5. rgo, UO e UG (SIAFI x LOA)
SIAFI
rgo SIAFI tem CNPJ e ordenardor pp.
Alguns rgos na LOA que no aparecem no SIAFI: Item Forma Cdigo
47000 - Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto 1 rgo Subord. XX9XX
71000 - Encargos Financeiros da Unio 2 UO XXXXX
73000 - Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios 3 UG
XXXXXX
74000 - Operaes Oficiais de Crdito 4 Fora -
As Unidades Oramentrias (UOs) listadas como parte desses rgos na LOA esto no SIAFI.
SIAFI: Como os fundos aparecerem
UG
SIAFI
UO
(LOA e SIAFI)
rgo
Sup.
SIAFI
rgo
na
LOA
rgo
Subord.
SIAFI

Relembrando a seo 8, os fundos podem aparecer de 3 formas no SIAFI:
como rgo, como UO, ou somente como UG. Rememorando a seo 6, na LOA os
fundos podem aparecer tambm de 3 formas: como Fonte, como UO ou como Ao,
podendo haver nesta ltima o caso particular de Dotao na UO.
Fizemos um cruzamento das formas com que os 83 fundos, objeto deste
trabalho, aparecem na LOA e no SIAFI. O resultado mostrado no diagrama abaixo.


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Figura 6. Diagrama dos Fundos na LOA e no
SIAFI

Em tese, pelo diagrama, 41 fundos pblicos seriam os mais importantes (no
levando em conta os privados). So pblicos porque so simultaneamente UO na
LOA e rgo SIAFI, no centro do diagrama. Tentamos identificar os fundos
figurando na periferia do diagram, em menor quantidade, ou seja, so UG no SIAFI
ou esto fora do SIAFI (no sendo rgo ou UO) e so somente Aes na LOA (no
sendo UO ou dotao) ou no esto na LOA.Verificamos que a maior parte desses
fundos da periferia so privados, inclusive os parafiscais de poupana compulsria
(FGTS e PIS-PASEP). Os fundos privados aparecem como UG no SIAFI apenas
para receber recursos, ou simplesmente no aparecem no SIAFI.
Independentemente de serem monitorados pelo SIAFI ou no, a forma de aporte de


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recursos verificada na LOA por transferncias (FDS e FAR em 2010) ou
integralizao de cotas (FGHab, FGCN e FGEE em 2010). Tambm so fundos da
periferia os de transferncia, meramente contbeis (FPE, FPM e FUNDEB). So
meras Aes na LOA e no aparecem monitorados pelo SIAFI, exceto o Fundo
Partidrio, que UO na LOA.
Os fundos importantes para efeito do monitoramento SIAFI e previso na LOA
so os pblicos. So os que aparecem como rgo SIAFI e como UO na LOA, com
detalhamento de suas despesas. Pelas discusses com tcnicos da SOF, parece
que muitos fundos so UO com despesa detalhada sem necessidade. Alguns outros
recebem recursos oramentrios sendo uma UG, enquanto outros no so UG
mesmo recebendo recursos oramentrios
Conclumos, ento, que h realmente uma necessidade de uniformizao
dos fundos tanto no SIAFI quanto na LOA..
Fica a impresso de que os fundos foram criados pelo rgos setoriais na
Administrao Pblica sem uma centralizao ou uma diretriz, principalmente devido
legislao obscura, resultando nessa diversidade de formas tanto na LOA quanto
no SIAFI sem levar em conta a finalidade e a funcionalidade do fundo. Uma
conseqncia dessas diversas formas a falta de padronizao na obteno dos
demonstrativos contbeis. Atualmente apenas parte dos fundos pblicos pode ter
seus demonstrativos extrados do SIAFI de maneira fcil e rpida, sem depender de
uma expertise em contabilidade pblica. Estes so os fundos que aparecem como


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rgo SIAFI. s vezes, mesmo com auxlio de um especialista em consultas SIAFI,
no se consegue obter demonstrativo de um fundo pblico.
Alm disso, os lanamentos feitos no SIAFI tambm no so padronizados, o
que torna os dados inteis para efeito de comparao entre fundos diferentes. Cada
fundo faz lanamentos de forma distinta. Um exemplo concreto desse problema
veremos quando analisarmos a seo 17.
Com relao aos fundos privados, normalmente estes tm seus
demonstrativos nos relatrios de gesto dos seus agentes operadores,muitas vezes
instituies financeiras oficiais como CAIXA, Banco do Brasil e BNDES.
Eventualmente poderia ser estudada uma forma de obteno desses demonstrativos
em algum stio da internet sem a necessidade de consulta especfica a cada agente
operador. Esses demonstrativos tm uma defasagem muito grande se comparados
ao SIAFI, onde se conseguem demonstrativos mensalmente.
Seria interessante, desse modo, alguma sistematizao para se ter uma
viso gerencial dos fundos federais, por meio de obteno de demonstrativos de
forma gil e simples.
12 MITOS: VINCULAO, FUNDOS X PROGRAMAS, CONTIGENCIAMENTO E
SALDOS DO EXERCCIO
Vinculao de Recursos
Um programa ou ao do Oramento pode vincular os recursos, sem usar
necessariamente um fundo. Portanto cai o mito de que os fundos so criados para


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vincular recursos, no sentido de garanti-los, carimb-los para determinados fins.
Segundo informaes de tcnicos da SOF, esse mito era verdade no passado, antes
da Constituio de 1988, quando os fundos estavam fora do Oramento.
Parece que esse paradigma continua no imaginrio dos gestores pblicos.
Atualmente o que predomina a fonte, vinculada ou no. Fica indiferente o uso de
fundo ou programa se for considerada a vinculao de recursos pela fonte.
Fundos x Programas
Em 2007, por ocasio da redao da proposta da LQF, alguns tcnicos da
SOF e da STN desejavam proibir a instituio de fundos pblicos que pudessem ser
substitudos por programas do Oramento, com a idia de reduzir os custos e
aumentar a eficincia da Administrao.
Em 2010 fizemos um levantamento completo da legislao, da LOA 2010 e do
SIAFI 2010, juntando ainda informaes colhidas junto SOF e STN. Surgiram
algumas questes envolvendo a gesto dos fundos, no disponveis em 2007 e no
considerados no paradigma anterior.
Nossa viso atual que alguns fundos, mesmo podendo ser substitudos por
Ao ou Programa do Oramento, talvez sejam convenientes para a Administrao.
O fundo tem um efeito psicolgico ou poltico de que os recursos ficam
garantidos. O paradigma anterior ao da Constituio de 1988, quando os fundos
estavam fora do Oramento, continua no imaginrio de polticos e gestores menos


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avisados. Atualmente o que garante os recursos a Fonte do Oramento
(discricionria ou vinculada).
Um fundo no tem prazo para terminar, enquanto que o programa dura no
mximo 4 anos, prazo do PPA.
Vantagens dos Fundos:
a) facilidade de controle: h praticidade na extrao dos demonstrativos no
SIAFI se o fundo for rgo ou UG com gesto definida;
b) indiferena de custos: no foram detectadas evidncias de que os fundos
tenham custos fixos adicionais ou uma estrutura administrativa complementar, se
comparados aos programas. Um fundo no pode contratar pessoal (no tem
personalidade jurdica prpria). Utiliza os prprios quadros da Administrao. Por
outro lado a lei que institui o fundo pode dar margem a ser atriburem altos custo de
administrao para o agente operador, o que no ocorre nos programas.
Portanto, excetuando questes ligadas aos prazos de durao indeterminada
do fundo, parece ser indiferente o uso de fundos ou programas para gesto de
recursos na atual estrutura oramentria.
Contingenciamento
Consultando a literatura, o contingenciamento determinado pelo Indicador
de Resultado Primrio (as despesas financeiras e as despesas primrias
obrigatrias no podem ser contingenciadas: pessoal, juros e amortizaes e


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inverses na forma de emprstimos ou financiamentos). Fundos raramente pagam
pessoal e emprstimos (juros e amortizaes). De acordo com estudo que fizemos
junto STN so despesas contingenciveis, considerando a classificao da
tabela1: 3-ODC e 4-INV. Sendo assim, confirmamos pelo estudo que todas as
despesas primrias, exceto as de pessoal, podem ser contingenciadas. uma
afirmao equivalente da literatura que pesquisamos.
O contingenciamento oramentrio (de empenho) bimensal. O
contingenciamento financeiro (de pagamento) mensal, coincidindo com a
programao financeira. H ainda o efeito dos rgos (ministrios) recebendo as
cotas mensais e fazendo a distribuio discricionria dos valores.
Os fundos so contingenciados em suas duas despesas se as executam
dentro do Oramento (com empenho, liquidao e pagamento); os outros so
contingenciamento em sua fonte de recursos.
As variveis acima demonstram que existe pouca diferena em termos de
contingenciamento entre fundos que executam despesas dentro e fora do
Oramento, sejam eles pblicos ou privados, porque as fontes de recursos podem
ser contingenciadas de qualquer forma, se forem primrias no obrigatrias.
Saldos no Final do Exerccio
Em conversas com tcnicos da SOF, chegamos ao seguinte roteiro para
verificar a destinao dos saldos:


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Figura 7. Destinaes dos Saldos no Final do Exerccio

FONTES VINCULADAS NA LOA
Aplica-se a LRF, art. 8 nico:
"Os recursos legalmente vinculados a
finalidade especfica sero utilizados
exclusivamente para atender ao objeto de
sua vinculao, ainda que em exerccio
diverso daquele em que ocorrer o
ingresso.
FONTES 100, NO VINCULADAS NA LOA
Aplica-se a Lei 4.320, art. 73:
"Salvo determinao em contrrio da lei
que o instituiu, o saldo positivo do fundo
especial apurado em balano ser
transferido para o exerccio seguinte, a
crdito do mesmo fundo.
O saldo no final do
exerccio continua
no fundo
Como regra o saldo
no final de exerccio
continua no fundo
A lei pode
determinar em
contrrio.

Na prtica verificamos nas leis que instituem o fundo uma nfase na
preservao dos saldos, na busca sempre de garantir os recursos. No vimos
nenhum caso concreto de lei determinando outro destino para o saldo de final de
exerccio.
13 IMPACTO NO RESULTADO PRIMRIO DOS FUNDOS

Despesas: Identificador de Resultado Primrio
Os cinco cdigos identificadores de resultado primrio (RP) so importantes
para entendermos o impacto fiscal dos fundos, bem como ter uma noo bsica
daquelas que podem ser contingenciadas:


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0 : Financeira
1 : Primria Obrigatria
2 : Primrias Discricionria
3 : PPI: investimentos que no tm impacto no Resultado Primrio (Despesas do PAC)
4 : Oramento de Investimento das Estatais
No podem ser contingenciadas as Despesas Primrias Obrigatrias
(RP =1), desde que a obrigao seja constitucional ou por Lei Complementar. J as
Despesas Financeiras (RP = 0), estas nunca entram no Decreto de
Contingenciamento. As despesas que tm impacto no Resultado Primrio (RP) so
as Primrias Obrigatrias (1) e as Primrias Discricionrias (2). Pesquisando os 83
fundos na LOA 2010 e no SIAFI 2010, podemos concluir, relacionando impacto no
RP com o Grupo de Natureza da Despesa:
em geral, Grupo de Natureza de Despesa de PES, ODC e INV tm impacto
no primrio. IFI tambm, se no for despesa financeira;
J UR e AMT nunca tm impacto no primrio (so despesas financeiras no
critrio de classificao de despesa por RP).
No tm impacto no RP despesas de:
. IFI: quando financiamentos e emprstimos concedidos (despesas
financeiras);
. PES: Contribuio da Unio, de suas Autarquias e Fundaes para o
Custeio do Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos Federais;


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. ODC: todas do FCVS (RP =0) ; algumas do FNHIS tm RP =3
Consulta de impacto no Resultado Primrio dos fundos no SIAFI quando
aparecem como Aes na LOA (Volume 2):
Comando: >conindorc. Digitar nmero do Programa e da Ao. Na coluna
INDICADORES, verificar o penltimo dgito: este o indicador de Resultado Primrio
(0,1,2,3 ou 4). Essa consulta necessria quando o fundo no UO ou no est
como dotao de UO na LOA. Caso contrrio, o indicador de RP j aparece na LOA.
Resumindo os impactos
Despesas Financeiras: no tm impacto no RP: pagamento do servio de alguma
dvida (juros + amortizaes o que no acorre normalmente nos fundos) ou
concesso de emprstimos (caso tpico dos fundos de financiamento). H excees
em que a programao financeira considera determinados emprstimos dos fundos
como de difcil recuperao, funcionando na prtica como um subsdio. Portanto
determinadas concesses de emprstimos na forma de inverses financeiras na
LOA podem ter impacto no RP, pela posterior mudana de classificao da SOF
pela STN.
Despesas Primrias: 1 Primria Obrigatria: por lei (sempre tm impacto)
2 Primria Discricionria (sempre tm impacto)
3 Despesas do PAC (tm impacto mas podem ser
excludas da meta)
4 Oramento de Investimento das Estatais (no vimos
aplicao dessas despesas em fundos)


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Para facilitar o entendimento dos impactos no Resultado Primrio causado
pelos fundos, elaboramos um roteiro, que tambm serve para as empresas estatais.
Figura 8. Diagrama de Impacto no Resultado Primrio

14 PROPOSTA PARA ACOMPANHAMENTO DOS FUNDOS EM GERAL
Desenvolvemos uma proposta de boletim peridico resumido, para
acompanhamento de cada fundo. Este boletim esbarra atualmente na defasagem de
acesso s contas dos fundos privados e na falta de padronizao dos lanamentos
contbeis dos fundos pblicos no SIAFI.
O boletim para cada fundo consistiria em:
I IDENTIFICAO: nome, gestor, operador, classificao, legislao e
descrio do fundo com sua finalidade;


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II INFORMAES CONTBEIS: sero apresentadas em duas formas
alternativas, de acordo com a natureza do fundo: pblico de financiamento,
privado garantidor ou outros:
a) Fundos em geral:
ser apresentado Balano (grandes nmeros) resumindo as
principais caractersticas dos fundos mais relevantes em termos
de patrimnio, com base no Balano Patrimonial. Esses
balanos no aparecem normalmente nos relatrio de gesto.
uma forma de ajudar a entender as operaes principais do
fundo. Sero apresentados na seo 16 para os 4 fundos de
maior patrimnio bruto. Para os outros fundos, pode-se
apresentar, de forma simplificada, seis valores: Ativo, Passivo,
PL, Resultado, Receitas e Despesas, como j demonstrado na
tabela 2.
b)Fundos Pblicos de Financiamento:
b1) Fluxo de Caixa Simplificado: saldo anterior, amortizaes,
inverses financeiras executadas e saldo atual;
b2) Taxa de Administrao do Agente Financeiro (calculada com
base no PL extrado do balano patrimonial);
b3) Del Credere;


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b4) Inadimplncia (verificada de forma indireta por meio das
provises p/ perdas provveis e/ou p/ devedores duvidosos do
balano patrimonial).
III TIPO DE RISCOS E MITIGADORES : seis tipos so identificados, com
propostas de mitigadores quando vislumbradas.
15 RISCOS FISCAIS NOS FUNDOS SOB A TICA DA UNIO
Com relao ao item III do boletim proposto na seo anterior, existem
diversos pontos de interesse da Unio no monitoramento da situao patrimonial,
dos fluxos financeiros e das disponibilidades de recursos busca da eficincia na
aplicao dos recursos pblicos. Um aspecto de particular interesse diz respeito
preveno de situaes que ofeream risco Unio.
A literatura define quatro tipos bsicos de riscos: de mercado, de crdito,
operacional e legal (ver Duarte et al.).
Neste trabalho foram considerados seis tipos de risco, em funo das
realidades dos fundos na Administrao Federal. Na literatura, os riscos de garantias
e avais so considerados parte dos riscos de crdito e os riscos de aes judiciais
poderiam eventualmente ser considerados um item dos riscos legais.
Com enfoque nos casos concretos de fundos e restringindo um pouco as
definies da doutrina, poderamos conceituar:
Risco Operacional - processos, rotinas ou procedimentos na gesto do fundo
que possam causar prejuzo se no forem revistos. Como exemplos de riscos
operacionais relevantes, podemos citar: possibilidade de fraudes pela apresentao
de documentos falsos pelos supostos beneficirios dos fundos; informaes
insuficientes prestadas pelos administradores do fundo induzindo o gestor ao erro;
anlise de mrito de documentao inadequada; documentos no refletindo a


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realidade por conta de erro, impropriedade ou falta de comunicao. Tudo isso induz
a equvocos no detectados pelos procedimentos-padro nos fundos. Problema que
pode acontecer especificamente em fundos de financiamento da habitao: obras
objeto de financiamento em lugares inadequados ou com problemas de
responsabilidade da esfera municipal, o que encarece o custo total e portanto o valor
financiado;
Risco Legal - supervenincia ou de perda de efeito de norma, podendo
impactar o patrimnio dos fundos ou ampliao do objetivo e pblico a que os
fundos se destinam. Exemplos de riscos legais: em vrias oportunidades surgem
projetos de lei no Congresso que se aprovados podem perdoar dvidas de muturios
nos fundos de financiamento; aumentar a cobertura de fundos garantidores; permitir
saques dos trabalhadores em situaes no previstas e alterar a correo das cotas
ou contas vinculadas dos fundos parafiscais.
Risco de Crdito - eventuais inadimplementos nos financiamentos e
emprstimos concedidos. Vo depender do percentual assumido pelo AF em troca
da taxa de Del Credere (no FMM, por exemplo, 100% do risco do AF, no havendo
portanto risco para a Unio).
Risco de Garantias e Avais - inerente prpria finalidade dos fundos
garantidores; nos fundos privados os riscos para a Unio so em tese minimizados,
uma vez que a responsabilidade limitada ao valor das cotas integralizadas; Os
riscos de garantias e avais no precisam ser exemplificados, pois envolvem a
possibilidade de sinistros e se aproximam dos riscos de um seguro, com um teto de
cobertura.


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Risco de Aes J udiciais - possibilidade de novas aes judiciais com
potencial de gerar despesas para o fundo; possibilidade de ganho de causa nas
aes em andamento. Exemplos de riscos de aes judiciais: baseadas na
interpretao de legislao existente, algumas aes demandam coberturas no
previstas em alguns fundos garantidores.
Risco de Mercado - alterao no valor do patrimnio do fundo devido a
alteraes que impactem o mercado, tais como: oscilaes das taxas de juros,
ndices de preos, taxa de cmbio ou preos de aes. Os riscos de mercado
envolvem questes macroeconmicas no inerentes ao prprio fundo. Um mitigador
clssico para esse tipo de risco a diversificao de aplicaes para suavizar as
eventuais oscilaes dos preos dos ativos.
16 BALANO (GRANDES NS) : PIS-PASEP, FAT, FGTS E FCVS
Com relao ao item II a) do boletim proposto no capitulo 15, a idia do
Balano Grandes Nmeros apresentar os nmeros do fundo de forma resumida,
de maneira que se tenha uma viso sistmica, muito til tanto para os conselheiros
que comeam a se familiarizar com o fundo quanto para aqueles que esto de fora
da gesto. Dessa maneira no se perde tempo com detalhes excessivos, prprios da
contabilidade. Os valores com menos algarismos significativos e o menor nmero de
saldos de contas nos modelos propostos facilitam essa viso mais global. O
finalidade do fundo enfatizada por meio da listagem apenas dos saldos mais
importantes neste modelo de balano resumido, ficando os restantes em um grupo
denominado Outros.


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Apresentamos abaixo os balanos dos 4 fundos mais relevantes em termos
de patrimnio, de acordo com a tabela 3. O Fundo PIS-PASEP usa a contabilidade
privada com plano de contas prprio; o FAT utiliza a contabilidade pblica, sendo os
seus dados lanados no SIAFI; o FGTS e o FCVS utilizam o COSIF, outro tipo de
contabilidade privada. Uma particularidade do FCVS que tambm lanado no
SIAFI, na contabilidade pblica, mas vemos isso como um problema, j que h
diferena de quase R$ 9 bi entre o Ativo/Passivo nas duas formas, podendo
provocar dvidas em quem no conhece o Fundo. Utilizamos ento a forma do
COSIF para o FCVS, que a adotada no relatrio de gesto e na prestao de
contas. Lembramos que consideramos os dados contbeis disponveis em
janeiro/2011. Importante observar que no PIS-PASEP e FAT h dados de 2009 e
2010, enquanto que no FGTS e FCVS s conseguimos dados de 2008 e 2009,
porque o relatrio de gesto emitido quase no final do 1 semestre do exerccio
seguinte. De qualquer formas os dados de 2009 podem ser comparados entre os 4
fundos, mas deve-se considerar que h uma defasagem de 6 meses no Fundo PIS-
PASEP, cujo encerramento do exerccio 30 de junho.


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Tabela 4. Balano (Grandes Nmeros): PIS-PASEP (saldos em 30/6/2010 e 30/6/2009; valores em R$ milhes)
ATIVO PASSIVO
2 0 1 0 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 0 9
CIRCULANTE 6.205 7.014 CIRCULANTE 5 7
DISPONIBILIDADES 1.257 1.430
EMPRSTIMOS 2.229 2.140
FINANCIAMENTOS 1.119 1.840 EXIGVEL A LONGO PRAZO - 1.600
FUNDO DEPARTICIPAO SOCIAL- FPS 1.587 1.587
OUTROS CRDITOS 13 17
REALIZVELA LONGO PRAZO 29.766 28.580 PATRIMNIO LQUIDO 35.966 33.987
FINANCIAMENTOS 29.624 28.444 COTISTAS DO PASEP 6.980 6.767
TTULOS DO TESOURO NACIONAL 137 130 COTISTAS DO PIS 25.631 24.664
OUTROS CRDITOS 5 6 RESERVAS ERETENES 3.355 2.556
T O T A L 35.971 35.594 T O T A L 35.971 35.594
SALDOS SALDOS

Tabela 5. Balano (Grandes Nmeros): FAT (saldos em 30/11/2010 e 31/12/2009; valores em R$ milhes)
ATIVO PASSIVO
2 0 1 0 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 0 9
FINANCEIRO 60.389 62.091 PASSIVOREAL 12 2.263
DISPONVEL 23.750 19.603
DEPSITOS ESPECIAIS DOFAT 36.482 41.148
OUTROS 157 1.340 -
NOFINANCEIRO 110.318 99.967 PATRIMNIO LQUIDO 170.695 159.795
EMPRSTIMOS EFINANCIAMENTOS DECURTOPRAZO 2.470 2.723 PATRIMNIOLQUIDOANTERIOR 159.795 134.097
EMPRSTIMOS EFINANCIAMENTOS DELONGOPRAZO 107.099 96.803 RESULTADODOPERODO 10.900 25.698
OUTROS 749 441
T O T A L 170.707 162.058 T O T A L 170.707 162.058
SALDOS SALDOS


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Tabela 6. Balano Grandes Nmeros: FGTS (saldos em 31/12/2009 e 31/12/2008); valores em R$ milhes)
ATIVO 2009 2008 PASSIVO 2009 2008
Disponibilidades e Aplicaes 128.100 110.745 Dep. Vinculados Totais 174.830 159.696
Depsitos Bancrios 4.321 4.550 Contas Ativas 170.005 154.431
Fundo de Liquidez 7.612 1.926 Contas Ativas LC 110 4.825 5.265
Ttulos e valores mobilirios 90.610 87.009
Aplicao FI-FGTS 14.595 9.348 Contas Inativas - Res.Tcnica 15.724 15.687
Crditos a novar no FCVS 5.578 5.773 Prov. Crd. Comp. LC 110 11.444 12.929
Outras Aplicaes/Crditos 5.384 2.139
Financiamentos 90.063 83.047 Outras Obrigaes 2.573 1.221
Habitao 62.625 54.605
Saneamento 18.694 18.947 Patrimnio Lquido 30.494 27.900
Infra-Estrutura 8.744 9.495 Fundo Conta Geral 27.900 22.912
Emprstimos ao FAR 8.324 8.889 Resultado do Exerccio 2.594 4.988
Diferido-Crd. Comp. LC 110 8.578 14.752
TOTAL 235.065 217.433 TOTAL 235.065 217.433

Tabela 7. Balano Grandes Nmeros: FCVS (saldos em 31/12/2009 e 31/12/2008; valores em R$ milhes)
ATIVO PASSIVO
2009 2008 2009 2008
APLICAES + OUTROS CRDITOS 6.763 6.314 DFICIT SEG. HAB. A REPASSAR 1.664 816
OUTROS 1.203 1.248 CONTRATOS A NOVAR (Dvida Remanescente) 87.579 84.244
CONTRATOS ATIVOS 4.159 5.996
NO HABILITADOS 12.911 13.283
PASSIVO A DESCOBERTO 84.521 80.191 HABILITADOS 2.029 2.103
(Dficit Tcnico no Atuarial) HOMOLOGADOS (EmRessarcimento) 68.480 62.862
OUTROS 3.244 2.693
T O T A L 92.487 87.753 T O T A L 92.487 87.753
DADOS FORA DO BALANO GRANDES NMEROS 2009 2008
(FAZEM PARTE DA DVIDA PBLICA) Saldo de valores j novados (Dvida quitada emR$ milhes) 82.721 77.739
NMERO DE CONTRATOS : 2009 2008
j novados: 1.217.845 1.215.619
a novar: 2.372.810 2.380.221
TOTAL 3.590.655 3.595.840
SALDOS SALDOS


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17 INFORMAES CONTBEIS DOS FUNDOS PBLICOS DE FINANCIAMENTO

Dentro ainda dos boletins peridicos para cada fundo, com referncia ao item
II b da seo 14, temos como fazer uma proposta de acompanhamento efetiva,
usando as informaes mensais existentes no SIAFI (considerando que estas vo
ser padronizadas no futuro, ao contrrio do que constatamos hoje).
Um fundo de financiamento deve em tese otimizar as aplicaes de recursos
em financiamentos ou emprstimos concedidos (inverses financeiras) e tentar
manter o menor estoque de disponibilidades possvel. Logicamente existe uma
reserva tcnica de segurana, calculada estatisticamente, para suprir contingncias.
A forma que visualizamos para mostrar o fundo dentro desse paradigma foi um fluxo
de caixa simplificado (item 1 da tabela abaixo), elaborado a partir do Balano
Financeiro do SIAFI. Isolamos a Disponibilidade Anterior (em 31/12/2009) e a
Disponibilidade Final (em 30/10/2010), j presentes no Balano Financeiro.
Extramos ainda o valor de Amortizaes do perodo analisado, tentando visualizar o
quanto de emprstimos e financiamentos foram pagos. Os J uros deveriam entrar
tambm, mas no vimos essa receita corrente representada em nenhum dos
balanos financeiros que analisamos. Suspeitamos que os juros foram lanados
junto da Amortizao em todos esses fundos. As Inverses Financeiras, que
representam os valores de emprstimos e financiamentos concedidos no perodo,
completam a anlise. Para as contas do Balano Financeiro fecharem,
denominamos Outros Fluxos Oramentrios e Extra-oramentrios os outros


65
ingressos e dispndios, oramentrios e extra-oramentrios, que no precisam ser
separados para efeito de nossa anlise.
Tabela 8. Informaes Contbeis dos Fundos Pblicos de Financiamento (valores em R$ milhes)
Descrio\Fundo FIES FDA FDNE FNO FCO FNE FMM
1.FluxodeCaixa(BalanoFinanceiro)
Disponibilidadesem31/12/2009 local. 30,26 (1.688,39) 1.742,52 872,95 3.549,04 223,59
(+)Amortizaes 23,26 14,80 422,35
()InversesFinanceirasExecutadas (172,55) (1.027,72) (1.115,52) (3.105,35) (1.846,31)
(+)OutrosFluxosOrament.eExtraorament. 172,55 55,50 1.312,92 1.782,04 3.034,13 1.936,84
(=)Disponibilidadesem30/10/2010 3,75 53,52 (1.618,09) 2.027,72 1.539,47 3.477,82 736,47
2.TaxadeAdministrao(anual) local. local. local. 3%doPL 3%doPL 3%doPL noh
Limitemximop/aTaxadeAdminstrao local. local. local. 20%repasses 20%repasses 20%repasses noh
PLem30/10/2010 necess. necess. necess. 12.943,59 12.943,59 32.657,46 necess.
Repasserecebidoat30/10/2010(Bal.Fin.) local. local. local. 1.035,12 1.035,12 3.105,35 noh
TaxadeAdministraoCalculada local. local. local. 207,02 207,02 621,07 noh
6,0%aaou3%aa 6,0%aaou3%aa 6,0%aaou3%aa
seriscodoAF seriscodoAF seriscodoAF
100%ou50% 100%ou50% 100%ou50%
RiscodecrditodoAF 2,50% 10% 50% 50% 50% 100%
4.Inadimplncia disp disp. disp. 6,0%(2008)* 4,6%(2008)** 4,7%(2008)* disp.
EmprstimoseFinanciamentos(AtivoFin.) 172,55 822,30 939,77 9.849,31 12.173,94 30.479,34 11.081,96
Provisesp/PerdasProv.ep/Dev.Duvidosos 648,22 815,28 1.303,94 688,78
Provises/EmprstimoseFinanciamentos 6,58% 6,70% 4,28% 6,22%
Legenda: * calculadacomoOperaesematraso/saldodacarteiraememprstimos
** calculadacomoOperaesematraso/PatrimonioLquido
local. nolocalizado
disp. nodisponvel
necess. dadononecessrioparaoclculo
local. 0,15%aa 0,6%aa 3.DelCredere(incidesobreosaldodevedor) 0,9%a8,0%aa

Temos no item 2 as Taxas de Administrao do agente operador, que variam
para cada fundo. Alguns fundos no tm essa taxa, como o FMM. No conseguimos
obter informaes referentes a taxas do FIES, FDA e FDNE nem sabemos se
existem. No item 3 aparece o Del Credere, que em latim significa do credor. uma
taxa cobrada pelo agente financeiro (AF), quando este assume parte ou totalmente
os riscos de crdito do financiamento ou emprstimo. Finalmente, no item 4, a


66
Inadimplncia pode ser verificada de forma indireta pelas provises para perdas
provveis e/ou para devedores duvidosos no Balano Patrimonial do SIAFI.
Verificamos posteriormente junto aos Ministrios gestores dos fundos um
srio problema de padronizao dos lanamentos, o que inviabilizou a adoo desta
tabela na prtica:
as amortizaes s vezes so lanadas junto com os juros, ou s
vezes nem so lanadas como amortizao (isso fica claro quando
vemos na tabela que o FNO, FCO e FNE no tm lanamentos de
Amortizaes, embora elas existam)
as provises para devedores duvidosos so lanadas de formas
diferentes ou no so lanadas (tambm fica claro pela tabela que as
provises no aparecem no FIES, FDA e FNE).
Dessa forma, no temos como comparar os fundos pblicos de financiamento
apenas com os dados do SIAFI. Na prtica no conseguimos identificar uma
utilidade do controle no SIAFI para os fundos de financiamento, pois cada gestor faz
lanamentos de formas distintas e as informaes detalhadas s vo aparecer no
relatrio de gesto.
18 EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE NOS FUNDOS
Estes conceitos so importantes para os fundos de gesto. Percebemos
existir hoje uma certa dificuldade em entender esses princpios na Administrao
Pblica, talvez por falta de regulamentao ou de pacificao de entendimentos. O
princpio da Eficincia aparece na Constituio no caput do art. 37. Eficincia e
eficcia aparecem no art. 74, inciso II. Contudo, no se explicam os conceitos.
Efetividade nem mencionada na Constituio.
Chiavenato (2006, p.181) descreve:


67
.Eficincia: ... a economia de meios, o menor consumo de recursos dado um determinado grau de
eficcia. Alguns autores associam o conceito de eficincia ao de economicidade, como sinnimos.
.Eficcia: ... fazer a coisa certa (no necessariamente da maneira certa). Assim, est relacionada
ao grau de atingimento do objetivo. Dessa forma, evidencia o cumprimento da misso, chegar ao
resultado desejado.
.Efetividade: ... ressalta o impacto, a medida em que o resultado almejado (e concretizado) mudou
determinado panorama, cenrio . ... h autores que defendem que a efetividade decorre do
alcance da eficcia e da eficincia, simultaneamente. ...satisfao do usurio.
Percebe-se que a eficincia est ligada reduo de custo ou aumento de
produtividade; h trs princpios que imaginamos dentro do conceito de eficincia:
economicidade (reduo de custo), produtividade (utilizao eficiente dos recursos
materiais e humanos) e qualidade (reduo de falhas, de retrabalho). No devemos
confundir qualidade, nesse sentido estrito, com Qualidade Total, tcnica de gesto
que ser comentada mais frente, nem com qualidade do gasto, conceito mais
amplo. Portanto, a eficincia est ligada ao produto ou servio a ser entregue.
A eficcia se vincula aos resultados alcanados em relao s metas
quantitativas estabelecidas (90% da meta alcanada, por exemplo). Logo, a eficcia
est relacionada com o resultado.
A efetividade envolve os impactos em nvel macro dos resultados, seja na
economia ou na percepo da sociedade que os resultados alcanados trouxeram
melhorias efetivas. Portanto a efetividade est ligada aos impactos em nvel macro.


68
Entendemos serem essas definies ligadas ao paradigma gerencial da
Administrao Pblica (ver Plano de Reforma do Aparelho do Estado, Presidncia
da Repblica, 1995, captulo 2: As Trs Formas de Administrao Pblica).
Em nossa percepo, havendo certa discricionariedade do gestor, a eficcia
um princpio mais amplo que a eficincia, pois em tese pode-se escolher entre fazer
a coisa certa ou no; podem-se estabelecer algumas metas. Mas, se considerarmos
o paradigma burocrtico, as metas so vinculadas, o gestor no tem quase nenhuma
margem de manobra, a no ser pela reduo de custos e melhoria da produtividade;
ele precisa cumprir os resultados quantitativos estabelecidos. Nesse contexto, a
eficincia tem um sentido mais amplo que a eficcia. Servidores com certa tendncia
ao controle vo usar essa referncia. Vamos exemplificar com conceitos que nos
chegaram s mos, dentro de uma proposta de redao da LQF em discusso no
Congresso, mostrando um certo vis de controle:
.Eficcia: capacidade de atingir as metas fsicas planejadas;
.Eficincia: capacidade de atingir as metas fsicas planejadas ao menor custo possvel;
.Efetividade: capacidade de atingir os resultados planejados, expressos pela variao de indicadores
que mensurem o impacto e os reais benefcios das aes.
No simples a discusso sobre qual paradigma deve ser utilizado na
Administrao e em quais situaes. Pensamos que no devam ser excludentes os
enfoques gerenciais e burocrticos. Podem e devem conviver. Na conjuntura atual,
muitos acreditam ser a estrutura brasileira muito voltada para o controle burocrtico.


69
Segundo Netto (2010, p. A2), o cenrio que se observa no Brasil, se
comparado a outros pases, de um imenso excesso burocrtico, implicando um
custo extremamente elevado, travando o desenvolvimento econmico. O autor se
justifica com estudo do Institute for Management Development (IMD). Percebemos
ser o paradigma burocrtico bem objetivo, restringindo-se ao cumprimento de metas
e indicadores em termos quantitativos. Mas o excessivo controle engessa, de certa
forma, o gestor pblico criativo que tenta executar as polticas pblicas da melhor
maneira possvel.
Por outro lado, o paradigma gerencial tende a ser mais subjetivo (suscetvel
corrupo e desmandos, segundo alguns), mas incentiva solues inovadoras.
Nos dois modelos a efetividade parece ser o princpio mais amplo, j que,
independentemente do paradigma, os impactos em nvel macro sero percebidos.
Aqui cabe um comentrio: o planejamento de qualquer poltica deve levar em conta
a efetividade acima de tudo. Ou seja, deve-se pensar antes na efetividade e depois
na eficcia e na eficincia. Fazemos essa observao porque notamos vrias
situaes em que se tenta adaptar uma realidade a um modelo, quando o correto
seria criar um modelo que mais se aproxime da realidade. Esse parece ser um outro
defeito do paradigma burocrtico, em sua forma pura: confundir os meios com os
fins, ficando a forma ou o modelo mais importante do que o problema ou a
realidade a ser enfrentada.
Podemos fazer uma comparao em diagramas de conjuntos, para melhor
visualizao dos trs princpios nos dois paradigmas.


70
Figura 9. Paradigma Burocrtico x Gerencial: Eficincia, Eficcia e Efetividade
BUROCRTICO
PARADIGMA
PARADIGMA
GERENCIAL
EFETIVIDADE
EFETIVIDADE
EFICCIA
EFICINCIA
EFETIVIDADE
EFETIVIDADE
EFICINCIA
EFICCIA

Assim, na Administrao Pblica muitas vezes se d mais nfase eficincia,
em fazer certo um procedimento determinado, do que fazer a coisa certa, ou seja,
criar solues e mecanismos que possibilitem melhorias na gesto.
A criao de novas solues mais difcil na Administrao Pblica do que no
setor privado. Isso porque o desenho de novos processos muitas vezes esbarra na
legislao, na vinculao do administrador. A necessidade de maior controle em
relao ao setor privado inerente ao Estado e necessria. mais freqente
vermos solues de otimizao de processos no setor pblico (melhoria da


71
eficincia) do que de mudanas radicais. As mudanas radicais so conhecidas
como Reengenharia - ver Chiavenato (2006, p. 336). Melhorias contnuas como
solues de otimizaes nos processos so entendidas como Qualidade Total,
base do conhecido Choque de Gesto em Minas Gerais ver mais detalhes de
Qualidade Total em Chiavenato (2006, p. 331).
Alm da vinculao por lei de certos atos, a discricionariedade do
administrador pblico reconhecida no Direito Administrativo. Segundo Fhrer
(2006, p. 20), ...predomina o entendimento de que no pode o juiz analisar o mrito
do ato administrativo discricionrio. Por mrito do ato entende-se convenincia e
oportunidade. Somente o gestor, conhecedor dos problemas do dia-a-dia na
execuo, tem condies de resolver questes inerentes realidade em que vive.
O instrumento usado pelos fundos para apresentar indicadores de eficincia,
eficcia e efetividade o Relatrio de Gesto.
No temos visto indicadores de efetividade nos relatrios de gesto, mais
difceis de mensurar. H relatrios que os mencionam, mas na verdade se referem a
eficincia ou a eficcia. Os fundos, alm da sua taxonomia, tm uma segunda
questo a ser pacificada, por falta de regramento: os princpios de eficincia, eficcia
e efetividade nos indicadores de gesto.
Segue na tabela abaixo nosso modelo de indicadores sugerido para fundos.
Vamos dar o exemplo do FCVS no final do exerccio 2009, cujos indicadores no
Relatrio de Gesto mostram uma certa sintonia com nossa viso.


72
Tabela 9. Indicadores de Eficincia, Eficcia e Efetividade para os Fundos
Item Dimenso Subitem Dimenso Exemplo no FCVS
1.1. Economicidade Custo
Custo de
anlise/contrato
1.2. Produtividade
Aproveitamento dos
recursos materiais e
humanos; o oposto de
ociosidade produtiva
% de utilizao dos
recursos humanos
1.3. Qualidade Falhas, retrabalho
% de retrabalho na
anlise dos contratos
3. Efetividade
Impactos em
nvel macro
no h no h
Em 31/12/2009, mais de
3,9 milhes de famlias
foram beneficiadas, com
valor mdio de
R$10.700,00 cada uma.
Meta, a ser estudada, de
contratos a serem
novados por ano, em
funo do fluxo de
processos do
Administrador, mas ao
espao fiscal
estabelecido pela STN.
2. Eficcia
1. Eficincia
Resultado,
Atendimento de
Metas
Produto ou Servio
Atingimento de Metas no h

19 CONCLUSES
A padronizao o primeiro passo na busca pela qualidade da gesto, como
conseqncia tambm para a qualidade do gasto. Campos (1992, p.1 e p. 81) cita J .
M. J uran para ilustrar a importncia dessa ferramenta de gesto: No existe
controle sem padronizao ; Sem um padro no existe uma base lgica para
tomar uma deciso e agir.


73
Atendendo a um dos objetivos deste trabalho, nossa proposta de uniformizao
da nomenclatura e dos conceitos utilizados em fundos pode eventualmente ajudar
nas discusses acerca de captulo especfico sobre fundos da LQF, em discusso no
Congresso Nacional.
Os demonstrativos contbeis de todos os 83 fundos pesquisados no foram
obtidos, faltando alguns. Aparentemente isso decorre da falta de padro no SIAFI e
de um stio para facilitar o acesso aos relatrios de gesto, que so divulgados
anualmente. Ademais, alguns fundos podem estar inativos e sem patrimnio.
Com relao LOA, h alguns fundos aparecendo como UO que poderiam
receber dotao por meio de Ao, como por exemplo o Fundo Partidrio. So
fundos que, embora na forma de UO, executam na prtica despesas fora do
Oramento, com empenho, liquidao e pagamento da despesas lanados de uma
s vez, movimentando recursos fora da Conta nica. No existe ainda uma
racionalizao na LOA em funo da taxonomia e da finalidade dos fundos.
Um problema parecido ocorre no SIAFI. Somente uma parte dos fundos pblicos
pode ter seus demonstrativos extrados com facilidade; mesmo assim no h
uniformidade nos lanamentos contbeis, o que inviabiliza os termos de comparao
entre as contas para efeito de gesto estratgica. Dois exemplos de fundos pblicos
nos chamaram a ateno: o FCVS lanado simultaneamente no SIAFI
(Contabilidade Pblica) e na contabilidade privada (COSIF), apresentando
divergncias de valor nas contas patrimoniais; o FIES aparece em duas UGs SIAFI,
no ficando claro se o patrimnio do fundo a soma das duas UGs. Com relao


74
aos fundos privados, estes obviamente no so lanados no SIAFI e tm suas
contas apresentadas nos relatrios de gesto, com grande defasagem, sem um stio
que centralize essas informaes para facilitar o acesso.
As questes relacionadas vinculao, aos fundos versus programas, ao
contingenciamento de recursos e utilizao dos saldos no final no exerccio so
mais simples do que pareciam. Os mitos de certa forma esto desfeitos e esses
assuntos no se mostraram to relevantes para a gesto dos fundos quanto se
pensava anteriormente. O roteiro elaborado para verificao dos impactos no
Resultado Primrio em diversas situaes nos fundos parece ser muito til para
verificaes de casos concretos
A idia de padronizao para os indicadores de eficincia, eficcia e efetividade
nos relatrios de gesto dos fundos pode dar mais clareza aos agentes financeiros,
operadores e aos prprios gestores sobre o seu significado. Em cada relatrio de
gesto h um entendimento, o que dificulta a viso sistmica dos fundos federais.
Ademais, percebe-se que as informaes referentes ao planejamento
oramentrio (LOA) e execuo financeira (SIAFI) esto de certa forma
fragmentadas, talvez pelas dificuldades criadas pela legislao dbia. Os fundos
so muitas vezes similares na forma de gesto, portanto a integrao entre
planejamento e execuo pode ser a chave para se criar uma boa viso gerencial
sistmica dos fundos federais.


75

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