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EXECUTIVO, CONGRESSO E PARLAMENTARES NA ESTRUTURA DE
DELEGAO LEGISLATIVA DO BRASIL REPUBLICANO

Geralda Luiza Miranda

Resumo: Analisa a evoluo da estrutura de delegao legislativa no Brasil republicano,
identificando a centralidade do Executivo no processo decisrio no ps-30 e evidenciando, ao
mesmo tempo, o aumento da capacidade de controle da delegao por parte do Poder
Legislativo a partir de 1988. A anlise orienta-se pela argumentao de Shugart e Carey sobre
os fundamentos da delegao legislativa.

Palavras-chave: Delegao legislativa. Processo decisrio. Congresso Nacional. Poder
Executivo. Poder Legislativo.

Abstract: Analyzes the evolution of legislative delegation's structure in republican
Brazil, identifying the centrality of the Executive in the process of decision making in the post
1930's and showing, at the same time, the increasing ability to control the delegation by the
Legislative from 1988. The analysis is guided by the argumentation of Shugart and Carey on the
grounds of the legislative delegation

Keywords: Legislative delegation. Decision-making process. National Parliament. Executive
and legislative branches of government.

1 Introduo

A avaliao da distribuio de prerrogativas legislativas entre o Poder Legislativo e o
Poder Executivo mostra a centralidade deste no processo decisrio brasileiro, no ps-30.
Embora se apresentando como elementos de continuidade dessa tradio, na medida em que
estabelecem ou sancionam uma das mais amplas delegaes de poder legislativo ao Executivo

Mestre e doutora em Cincia Poltica, professora da Universidade Federal de Minas Gerais

(geraldaluiza@fafich.ufmg.br)
Executivo, Congresso e parlamentares na estrutura de delegao legislativa do Brasil republicano

E-legis, Braslia, n. 9, p. 6-23, 2 semestre 2012, ISSN 2175.0688 7
da histria brasileira, a Constituio de 1988 e as reformas constitucionais das duas ltimas
dcadas apresentam-se, tambm, como elementos de descontinuidade, conquanto
institucionalizam mecanismos mais efetivos de controle da delegao ao Executivo a serem
acionados ou no, dependendo dos resultados do jogo poltico-partidrio.
Shugart e Carey (1992, 1998) argumentam que o equilbrio estabelecido entre o Poder
Executivo e o Poder Legislativo na estrutura de delegao legislativa depende, entre outras
coisas, do tipo de sistema partidrio. Em sistemas polticos com partidos fracos, a capacidade
decisria do Poder Legislativo diminuda pela centralidade adquirida pelo parlamentar
individual, implicando maior disposio dos prprios parlamentares para delegar ao Poder
Executivo um papel mais proativo no processo legislativo, conformando o que esses autores
denominam Modelo do Segredo Ineficiente, que se aplicaria, inclusive, ao Brasil. O argumento
desenvolvido neste estudo o de que, a partir da Constituio de 1988, a delegao legislativa
ao Executivo faz-se em bases diferentes que as vigentes no perodo anterior.
Inicialmente, so discutidos os fundamentos da distribuio de prerrogativas legislativas
aos Poderes Executivo e Legislativo. Em seguida, analisada a evoluo das prerrogativas
legislativas do Poder Executivo no sistema poltico do Brasil republicano, mostrando a
centralidade adquirida por esse poder, seja por usurpao, seja por delegao do prprio Poder
Legislativo. Posteriormente, a distribuio de prerrogativas legislativas entre o Executivo e
Legislativo, instituda pela Constituio de 1988, contrastada com essa trajetria histrica,
apontando-se, simultaneamente, as alteraes institudas no perodo ps-constitucional.
Finalmente, so analisadas as alteraes nas prerrogativas dos parlamentares e dos partidos,
mostrando que, a despeito da forte delegao ao Executivo, o Congresso possui hoje maior
capacidade de controle dessa delegao, em virtude do maior poder conferido aos partidos para
controlar a atuao de seus membros.

2 Os fundamentos da delegao ao Executivo
As funes que tm sido tradicionalmente atribudas s assembleias legislativas
compreendem a representao de interesses, a deliberao e o compromisso entre foras
polticas, o recrutamento de elites, a legitimao ou promoo do apoio pblico ao governo ou
ao sistema poltico, a tomada de decises sobre polticas pblicas, e, por fim, o controle e
fiscalizao da administrao (ASTIZ, 1975; MEZEY, 1975). A anlise das relaes entre os
Poderes Executivo e Legislativo tem tido como foco, principalmente, essas duas ltimas
funes, sendo que, no processo de tomada de decises, Executivo e Legislativo so vistos
como competidores; no controle e fiscalizao da administrao, o Legislativo adquire
preeminncia. Obviamente, como ressalta Mezey (1975, p. 47), a disputa entre Executivo e
Legislativo pelo poder decisrio reflete as aes dos verdadeiros competidores pelo poder
poltico: partidos, grupos de interesses, funcionrios, chefes militares, presidentes e outros
8 E-legis, Braslia, n. 9, p. 6-23, 2 semestre 2012, ISSN 2175.0688
membros da elite. Mas o que ou qual dos Poderes influencia a estrutura de delegao
legislativa?
A influncia exercida pelo Legislativo na estruturao da delegao legislativa vista
como funo dos seguintes fatores: (i) as limitaes que so impostas ao Legislativo pelo
Executivo, o que distingue o primeiro em instncias deliberativas ou consultivas (BLONDEL,
1969); (ii) as prerrogativas que o Executivo transfere ao Executivo (ASTIZ, 1975); e, por fim,
(iii) as funes que o Legislativo cumpre no processo de tomada de decises e as limitaes que
impe ao Executivo, seja por sua simples presena, seja pelas prerrogativas que detm
(MEZEY, 1975). Funes e limitaes que servem para caracteriz-lo, de acordo com Mezey
(1975), em ativo, reativo, consultivo ou legitimador.
O limite da classificao de Mezey (1975) so os sistemas polticos em que um Executivo
detentor de fortes prerrogativas emerge antes da constituio de um Legislativo capaz de atuar
de forma representativa e com recursos para se institucionalizar, como ocorreu no Brasil
(SOUZA, 1983). Nesse caso, pela prpria precedncia de um Executivo dotado de prerrogativas
decisrias importantes, como comum nos sistemas latino-americanos (COX;
MORGENSTERN, 2002)
1
, no cabe a imagem de um Legislativo impondo limitaes, sendo
usurpado ou delegando prerrogativas ao Executivo.
Outro aspecto a ser salientado na anlise da influncia do Legislativo no processo
decisrio que a simples descrio de suas prerrogativas diz muito pouco sobre sua efetiva
capacidade. Nesse ponto, a capacidade dos partidos para organizar a ao dos parlamentares
emerge como varivel de peso (BLONDEL, 1969; MEZEY, 1975). Para Mezey (1975, p. 54),

Os legisladores podem ter a iniciativa de solues de problemas, mas, se suas
proposies no foram concretizadas, o simples ato de sugerir no constitui
participao real no processo decisrio. Se apenas discursos de apoio so
permitidos no legislativo e o governo no permite sequer a discordncia
privada, ento no houve deliberao sobre as proposies. E se os votos
contrrios no so permitidos ou possveis, o simples ato de votar sim no
significa que o legislativo tenha participado neste aspecto do processo.

O modelo analtico proposto por Carey e Shugart (1998) rene essas diversas variveis.
No entendimento dos autores, a estrutura da cadeia de delegao legislativa resulta de trs
fatores: (i) o grau de participao do Executivo na elaborao das regras constitucionais; (ii) a
capacidade dos parlamentares para coordenar sua ao legislativa, mais especificamente para
resolver problemas de barganha, o que est relacionado com o grau de coordenao parlamentar
que podem apresentar, inclusive, sua disciplina nas votaes; (iii) as condies que permitem s
assembleias controlar a perda de agncia na delegao. Essas condies variam, segundo os

1
Cox e Morgenstern (2002) elaboram uma tipologia da dinmica de funcionamento do presidencialismo latino-
americano: o tamanho da base de apoio do presidente (minoritrio ou majoritrio), o tipo de estratgia que ele
utiliza para angariar apoio da assembleia e o tipo de reao desta. A discusso aqui est centrada nos estmulos
presentes na estruturao do processo decisrio, e no em sua dinmica.

autores, com: (a) o grau de convergncia entre as preferncias do Executivo e do Legislativo;
(b) a possibilidade de vetar as iniciativas do Executivo e de modificar a delegao; (c) a
existncia de atores externos com controle sobre a constitucionalidade
2
.
Se os ocupantes dos cargos executivos dominam o processo de elaborao constitucional,
especialmente em situaes de violncia, h, de acordo com Carey e Shugart (1998), usurpao
de prerrogativas legislativas; se sua participao no ocorre em situaes de violncia, h
delegao. Os poderes delegados podem ser ativos ou reativos, e essa distino relaciona-se
com a capacidade do Executivo de alterar o status quo e ou reverter as decises do Legislativo:

Os poderes reativos so aqueles por meio dos quais o executivo pode manter
a poltica pblica mesmo se os legisladores preferem um estado diferente [...].
Poderes reativos so, portanto, conservadores, no sentido de que permitem
ao executivo evitar mudanas que de outra forma ocorreriam. Poderes ativos,
por outro lado, so poderes que permitem ao executivo efetuar mudanas que
o legislativo no teria iniciado por sua prpria iniciativa (CAREY;
SHUGART, 1998, p. 4).

Poderes ativos fornecem, portanto, capacidade ao executivo para elaborar leis,
competindo com o Legislativo. So definidos por Carey e Shugart (1998, p. 150-156) como
poder de decreto, que se distingue em poder de agir em situaes de emergncia e em poder
de legislar em reas e por perodos definidos previamente. Eles podem ser delegados
constitucionalmente ou mediante solicitaes eventuais assembleia, e so diferentes da
prerrogativa do Executivo de elaborar normas e procedimentos para implementao de leis,
comumente denominados decretos. O poder de decreto pode ser avaliado em seu aspecto
processual: se o decreto transformado ou no em lei imediatamente e, em caso positivo, se esta
depende ou no da apreciao posterior da assembleia. Nos casos em que o projeto torna-se lei
imediatamente, a assembleia tem de enfrentar os custos da no ratificao da iniciativa; nos
outros casos, ela fica constrangida em suas alternativas de polticas pelo poder de agenda do
executivo. Tendo por referncia essa discusso, avaliada, na prxima seo, a evoluo das
prerrogativas do Executivo no sistema poltico do Brasil republicano.

3 A centralidade do Executivo no processo decisrio do Brasil republicano
Desconsiderando as Constituies promulgadas por decreto presidencial de 1937 e 1969,
e a de 1967, que foi elaborada sob regime de exceo , as quais, como no poderia deixar de ser,
centralizaram fortemente a iniciativa do processo decisrio no Executivo, a natureza das
prerrogativas legislativas constitucionais desse Poder alternou-se entre mais reativa, com as

2
Terry M. Moe, como chama a ateno Figueiredo (2001), prope um modelo que tem por fim avaliar,
especialmente, a influncia da burocracia e do presidente na formulao e implementao de polticas. Para Moe,
o entendimento da estruturao desses processos depende da compreenso do desenvolvimento das motivaes e
lgica de comportamento do Congresso, da Presidncia da Repblica, das cortes, dos grupos de interesse e das
agncias burocrticas. Para os objetivos aqui pretendidos, o modelo proposto por Carey e Shugart (1998) mais
parcimonioso.
Constituies de 1891 e 1946, e fortemente proativa nas de 1934 e 1988. Uma representao
limitada dos interesses
3
e a presena de sistemas partidrios constitudos por partidos fracos e
descentralizados, pouco nacionalizados e institucionalizados, tambm foram uma constante at a
dcada de 1990, o que explicaria, de acordo com Shugart e Carey (1992, 1998), a forte
delegao de prerrogativas legislativas ao Executivo tambm em contextos democrticos.
As explicaes para a delegao de prerrogativas proativas ao Executivo, encontradas na
literatura brasileira, variam com o perodo analisado e a perspectiva utilizada: no regime militar,
ela teria sido estimulada pela complexidade das decises e a urgncia com que deveriam ser
tomadas (BARROS, 1975) ou pela restrio do debate, fomentada pelas decises em torno de
polticas desenvolvimentistas (MENDES, 1975). Teria sido mantida, em 1988, para evitar as
deficincias histricas do Congresso: sua demora e falta de conhecimento especializado para
tomar decises (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2006, p. 275) ou em virtude da [i]nrcia
institucional, ou mais tecnicamente, a natureza path dependence de poderes em mos do
Executivo e de lideranas dos grandes partidos a este aliados (SANTOS, 2006, p. 282).
Urgncia e complexidade das decises, ausncia de conhecimento especializado e morosidade
esto relacionadas com os problemas de barganha que, de acordo com Carey e Shugart (1998),
tambm estimulam a forte delegao ao Executivo, relacionando-se, em maior ou menor
medida, com a configurao do sistema partidrio.
At 1930, as prerrogativas legislativas presidenciais estavam limitadas a instrumentos de
reao (sano e veto), mas exigia-se esforo significativo do Congresso para rejeitar o veto
presidencial: dois teros de cada Casa legislativa (art. 37, da Constituio da Repblica dos
Estados Unidos do Brasil de 1891). A partir de 1934, coincidindo, portanto, com a emergncia
do Estado Desenvolvimentista, o Executivo adquire ou usurpa prerrogativas decisrias
importantes no mbito das polticas regulatrias e redistributivistas e, exceto em 1934 e 1946,
tambm no das polticas de carter distributivista (Souza, 1983).
Em 1934, o Executivo adquire poderes ativos exclusivos, em matrias relacionadas
administrao pblica e ao oramento, e compartilhados com a Cmara e o Senado no mbito
das polticas fiscal, monetria e de defesa nacional. Paralelamente, diminui-se o esforo do
Congresso para rejeitar o veto presidencial, reduzindo-se para maioria absoluta o quorum (art.
45, 50 e 56, da Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 1934). Em 1937, o
Executivo delega a si mesmo a prerrogativa de iniciar legislao em praticamente todas as reas
e, em caso de exigncia e necessidade, ou nos perodos de recesso e de dissoluo do
Congresso, poderia faz-lo, e efetivamente o fez, por decretos-leis (art. 13, 14, 64 e 65, da
Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 1937).

3
Em 1930, a participao eleitoral ficou em 5% da populao adulta; em 1945, ela amplia-se para 13,4%, chegando,
em 1962, a 20%. Apesar desse aumento, parlamentares comunistas foram cassados e os analfabetos foram
excludos (SANTOS, 2007). Kinzo (2004) diz que o eleitorado em 1960 correspondia a 43% da populao adulta;
no incio da dcada de 1980, ele quase duplicou, atingindo, em 2002, a cifra de 94% desse universo.

De 1937 a 1946, autarquias, institutos e conselhos substituem a representao
parlamentar, funcionando como instncias de consulta, formulao e deliberao de polticas.
Desenvolve-se, ento, um corpo burocrtico altamente especializado que, sob a coordenao
presidencial direta e relativamente imune a interferncias polticas e sociais, centraliza todas as
decises (ASTIZ, 1975; BARROS, 1975; SOUZA, 1983).
Em 1946, o Congresso readquire importncia no processo decisrio. A assembleia delega
ao Executivo a exclusividade de iniciativa legislativa apenas na rea administrativa, mas
permite-lhe compartilhar a iniciativa de leis oramentrias, financeiras e tributrias.
Restringidas as prerrogativas legislativas do Executivo, em relao ao perodo anterior, amplia-
se, como em 1891, seu poder de reagir s iniciativas legislativas: dois teros do Congresso
passam a ser exigidos para rejeio do veto presidencial (art. 65, 67, 70, 87, da Constituio dos
Estados Unidos do Brasil de 1946). A representatividade do Poder Legislativo amplia-se em
relao ao perodo anterior ao golpe de 1937, mas os partidos e, consequentemente, o Poder
Legislativo, ainda carecem de recursos para se institucionalizar. As burocracias, instaladas,
ento, em conselhos, agncias estatais e grupos executivos, continuam a deter o monoplio das
polticas de desenvolvimento econmico e social (ASTIZ, 1975; BARROS, 1975) ou, como
salienta Souza (1983), das polticas regulatrias e redistributivistas. Ficam sob a rea de
influncia dos parlamentares as polticas de carter distributivista ou, como diz Santos (2007),
as de natureza alocativa.
A tendncia de isolar as decises polticas substantivas em rgos burocrticos encontra
seu ponto mais alto durante os governos militares. Naquele perodo, logra-se maior coordenao
entre as diversas agncias estatais, administradas por tecnocratas desenvolvimentistas, como
dizem Barros (1975) e Mendes (1975), ou, como salienta Martins (1985), por uma burocracia
dotada de um ethos empresarial. Em 1967, como em 1937, os ocupantes do Executivo usurpam
a prerrogativa de iniciar legislao sobre qualquer matria, sendo que, nas reas financeira,
administrativa e oramentria, essa prerrogativa torna-se exclusiva. As iniciativas do presidente
da Repblica deviam ser apreciadas por cada Casa legislativa em at 45 dias. Findo esse prazo
sem apreciao, elas eram consideradas aprovadas. O presidente podia ainda solicitar ao
Congresso delegao para legislar sobre matrias especficas e urgncia na tramitao de seus
projetos, o que significava que os mesmos deveriam ser apreciados em 40 dias (art. 50, 54, 55,
60 e 67, da Constituio do Brasil de 1967).
Com a imposio do bipartidarismo e a Emenda Constitucional n. 1, de 1969, restou aos
legisladores a possibilidade de carimbar os decretos-leis apresentados pelo Executivo, que
entravam em vigor na data da edio, no podiam ser emendados e, caso no fossem apreciados
em 60 dias, eram considerados aprovados (art. 55, da Constituio do Brasil de 1967). Alm de
fortes poderes ativos, os governos militares contaram com forte prerrogativa para reagir s
iniciativas congressuais: seu veto s poderia ser sobrestado por dois teros da Cmara e dois
teros do Senado (art. 62, da Constituio do Brasil de 1967; art. 59, da Emenda Constitucional
n. 1, 1969).
A Constituio de 1988 manteve os fortes poderes proativos do Executivo institudos no
regime militar, ampliando-se, inclusive, o escopo das reas sobre as quais suas iniciativas
exclusivas podem incidir. No obstante a forte delegao de prerrogativas legislativas, os
instrumentos de reao do Congresso a essas iniciativas e de controle da administrao pblica
foram fortalecidos, inclusive por iniciativas ps-constitucionais.

4 As prerrogativas dos Poderes Executivo e Legislativo na vigncia da Constituio de
1988
Os constituintes de 1988, seguindo a estratgia adotada pelos governos autoritrios em
1937 e em 1967, dotaram o Executivo com o poder de decreto provisrio, como dizem Carey
e Shugart (1998). A medida provisria, como o decreto-lei, entra em vigor na data da edio, o
que limita a manifestao das preferncias dos parlamentares e deixa ao Legislativo o nus de
legislar sobre seus efeitos, caso a rejeite. Diferentemente do decreto-lei, que era considerado
aprovado se no apreciado em 60 dias, a medida provisria considerada rejeitada se no
apreciada no prazo previsto (art. 62, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de
1988).
Os instrumentos que permitem a reao do Legislativo medida provisria, alm da
rejeio explcita, foram ampliados em relao ao institudo no perodo militar e fortalecidos
com a Emenda Constitucional n. 32, de 2001. Em primeiro lugar, so permitidas emendas ao
projeto enviado pelo Executivo, o que no era permitido no decreto-lei, embora a possibilidade
de ocorrer emendamento seja mais restrita pelo menor prazo de tramitao da medida
provisria, tendo em vista os estabelecidos para os outros tipos de iniciativa legislativa. Em
segundo lugar, com a Emenda 32, foi proibida a prtica do Executivo de reeditar
indefinidamente as medidas provisrias, o que tornava nula a previso de rejeio por decurso
de prazo. Passou-se a permitir apenas uma reedio
4
, e o Legislativo obrigou-se a apreciar essas
medidas, instituindo o sobrestamento das votaes o trancamento da pauta aps o 45
o
dia
de sua edio.
O escopo das matrias sobre as quais o Executivo podia legislar por meio de medida
provisria foi deixado inicialmente livre, marcando, assim, uma diferena importante em
relao ao decreto-lei, que s podia ser editado sobre matrias especficas. A restrio foi feita
tambm pela Emenda 32. Porm, ao invs de definir claramente as matrias sobre as quais as
medidas provisrias podem versar, essa emenda atribui competncia legislativa residual ao

4
A reedio de medidas provisrias, como bem lembram Amorim Neto e Tafner (2002), no foi prevista no texto
constitucional. O precedente foi aberto no Governo Sarney, quando o Congresso permitiu, em 1989, a reedio de
uma medida provisria que integrava o Plano Vero e que no havia sido votada.Tentativas do Congresso para
limitar ou impedir as reedies foram feitas em 1991 e 1997 (MAINWARING, 1999).

instrumento, permitindo que seja utilizado em todos os casos no enumerados nas vedaes
pontuais e limitaes dispostas no texto constitucional
5
.
No que se refere prerrogativa de iniciativa exclusiva, a Constituio de 1988, tendo-se
por referncia a de 1946, ampliou o nmero de matrias sobre as quais o Poder Executivo pode
legislar, mantendo o quadro institudo pelos governos militares: matrias das reas
oramentria, tributria e administrativa (art. 61). Como em 1937 e em 1967, restringiu-se a
possibilidade dos parlamentares distriburem benefcios a suas clientelas, na medida em que foi
reduzido o montante de recursos passveis de emendamento nas leis oramentrias,
impossibilitado o aumento de despesas na legislao iniciada pelos outros Poderes e, por fim,
institudo o contingenciamento de receitas por parte do Executivo (art. 63).
Em relao ao quadro constitucional de 1967, os constituintes de 1988 mantiveram as
prerrogativas do Executivo para solicitar delegao para legislar sobre assuntos especficos e
tramitao urgente de seus projetos, alegando sua relevncia e interesse pblico (art. 64 e 68). A
aprovao automtica de projetos em tramitao urgente, caso no apreciados no prazo, como
ocorria durante os governos militares, claro, no mais prevista. No obstante, como ocorre
na tramitao especial de medida provisria, a urgncia na tramitao de projetos de lei
ordinria restringe sua apreciao e a possibilidade de emendamento, tanto por parte das
comisses legislativas quanto por parte do plenrio. Por fim, o Executivo adquiriu, em 1988, a
prerrogativa de propor emendas Constituio (art. 60), prerrogativa dos presidentes mais fortes
do mundo (CAREY; SHUGART, 1998) e dos regimes autoritrios brasileiros de 1937 e 1967.
Assim, as escolhas dos constituintes de 1988 no divergem muito das preferncias dos
presidentes que usurparam prerrogativas legislativas importantes nas dcadas anteriores. Dois
fatores parecem ter estimulado a ampla delegao: (i) evitar os problemas enfrentados durante o
perodo de 1946 a 1964 a paralisia e a morosidade decisrias , como argumentam Figueiredo
e Limongi (2006), que podem ser includos entre os problemas de barganha, mencionados por
Carey e Shugart; (ii) as melhores condies para o controle da delegao. Entre estas, destacam-
se: (a) a prpria democracia, que abre a possibilidade de maior convergncia entre as
preferncias do Executivo e do Legislativo, um fator que estimula o agenciamento; (b) a
melhoria dos mecanismos de controle de delegao tradicionais, entre eles, a diminuio do
quorum para rejeio do veto presidencial, que passou para maioria absoluta do Congresso (art.
66 e 84, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988), e o aprimoramento de
instrumentos do sistema de controle horizontal.

5
As vedaes elencadas no 1 do artigo 62 so: matrias relacionadas a nacionalidade, cidadania, direitos polticos,
partidos polticos e direito eleitoral; direito penal, processual penal e processual civil; organizao do Poder
Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros; planos plurianuais, diretrizes
oramentrias, oramento e crditos adicionais e suplementares (ressalte-se que crditos extraordinrios so
permitidos); iniciativas que visem a deteno ou sequestro de bens, de poupana popular ou qualquer outro ativo
financeiro; aquelas reservadas a lei complementar; e as j disciplinadas pelo Congresso ainda pendentes de
avaliao quanto a sano ou veto presidencial.
Entre esses instrumentos, como salienta Figueiredo (2001), destaca-se, em primeiro lugar,
o Tribunal de Contas da Unio, rgo do Poder Legislativo cuja funo fiscalizar os atos
financeiros e oramentrios da administrao pblica. A Constituio de 1988 apresenta
diversas iniciativas tendentes a fortalecer a capacidade fiscalizadora desse rgo: (i) a reduo,
em relao ao institudo em 1946 e 1967, de sua dependncia em relao ao Executivo, na
medida em que dois teros de seus membros passam a ser nomeados pelo Congresso
6
; (ii) a
exigncia de concurso pblico para preenchimento dos cargos, o que imprime maior autonomia
e capacitao tcnica burocracia; (iii) a ampliao de suas atividades e dos mecanismos de
punio sua disposio. Em segundo lugar, a Constituio manteve outros instrumentos de
controle, tais como, as comisses parlamentares de inqurito, a possibilidade de convocao de
ministros e os pedidos de informao. Nesse ponto, cabe destacar a alterao constitucional
introduzida pela Emenda Constitucional de Reviso n. 2, de 1994, que amplia a possibilidade de
convocao para todas as autoridades subordinadas Presidncia da Repblica.
Assim, considerando que o agenciamento est relacionado com a capacidade dos
mandantes de controlar e processar a informao sobre as aes dos agentes (LUPIA;
MCCUBBINS, 1995), a melhoria da estrutura organizacional e de informaes do Congresso
tambm pode ser vista, como ressaltam Carey e Shugart (1998), ao lado da democracia, como
um estmulo delegao ao Executivo em 1988. O aumento do nmero de audincias pblicas,
de requerimentos de informao e de convocao de ministros, como relatado por Figueiredo
(2001), evidencia a utilizao desses instrumentos pelo Congresso.
Mas a efetividade dos instrumentos de controle congressual sobre o Executivo
dependente da capacidade dos partidos para agir de forma concertada. Isto porque os partidos
polticos so, como as prprias assembleias, atores coletivos e, enquanto tais, refns de
inmeros problemas de ao coletiva. Sua capacidade para colocar em funcionamento os
mecanismos informacionais e de controle do agenciamento est estreitamente relacionada com a
capacidade das lideranas para coordenar a atuao de suas bancadas.

5 Ao individual versus Ao partidria no Poder Legislativo brasileiro
A diminuio do poder do parlamentar individual no processo legislativo e, de forma
correlata, o aumento do poder das lideranas dos partidos para coordenarem a ao dos
membros que os integram foram favorecidos, no perodo ps-constituinte, pelo aumento das
prerrogativas das lideranas partidrias no processo legislativo, em geral, e por alteraes no
processo de deliberao das leis oramentrias, em particular.
A centralizao do processo legislativo nas mos das lideranas teve incio na Assembleia
Nacional Constituinte, especificamente no Regimento que regulamentou os trabalhos de

6
Constituio (1988), art. 49. Na Constituio de 1946 (art. 76) e na de 1967 (art. 73), a totalidade dos ministros do
TCU eram escolhidos pelo Presidente da Repblica.

elaborao da Carta de 1988. As inovaes foram incorporadas ao Regimento Interno da
Cmara dos Deputados (Resoluo n 17, de 1989), que revogou o regimento de 1972, bem
como assimiladas pelo Regimento Comum, que regula a dinmica do Congresso Nacional, e
pelo Regimento Interno do Senado Federal (Resoluo n 17), ambos de 1970, por meio de
alteraes promovidas via resolues posteriores promulgao da Carta em vigor (GOMES,
2006; MIRANDA, 2010).
De forma sucinta, a nova estrutura de delegao legislativa, no mbito congressual,
centraliza o processo decisrio nas mos dos lderes partidrios, especialmente os da maioria, o
que tem imprimido ao processo legislativo atual uma dinmica diferente daquela que vigorou no
perodo democrtico de 1946-1964: os parlamentares tornaram-se fortemente dependentes dos
recursos distribudos pelos lderes para maximizar suas preferncias em torno de polticas e de
cargos. Isto porque as lideranas partidrias detm as prerrogativas de indicao dos nomes para
a ocupao de posies de poder dentro das casas legislativas, especialmente nas comisses, e
aquelas que as colocam como maximizadoras ou facilitadoras das estratgias legislativas dos
parlamentares; por exemplo, representando as bancadas na apresentao de requerimentos
diversos, encaminhando votaes, constituindo, junto com as presidncias, a pauta de votaes.
No h espao, aqui, para tratar dessas prerrogativas, que, na verdade, j se encontram
amplamente analisadas na literatura (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999; MIRANDA, 2010).
Cabe lembrar, no entanto, que a constituio dos rgos internos da Cmara e do Senado feita
em duas etapas: a primeira envolve a diviso dos cargos entre os partidos; a segunda, a
distribuio dos cargos entre os membros de cada partido. O critrio de diviso dos cargos entre
os partidos o da proporcionalidade partidria e encontra-se constitucionalmente garantido.
Este foi reforado, na dcada de 2000, por duas iniciativas importantes: a adoo da
proporcionalidade partidria resultante das urnas para toda a legislatura e a deciso do TSE de
que o mandato do partido e no do parlamentar (MIRANDA, 2009).
A observncia da proporcionalidade partidria, dada pelas eleies, para a distribuio
dos cargos legislativos, entrou em vigor em 2007. At ento, nos regimentos da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal, previa-se que a mudana de partido pelo parlamentar implicava
perda do cargo que ele ocupasse em razo da proporcionalidade dos partidos na Casa, exceto se
os cargos fossem na Mesa Diretora. No entanto, a mudana de partido no trazia maiores
prejuzos, pois bastava ao migrante esperar uma nova distribuio das vagas entre os partidos, o
que era feito no incio de cada sesso legislativa. Aumentada a proporcionalidade dos partidos
que atraram mais parlamentares, o migrante tinha, novamente, a possibilidade de integrar as
comisses mais valorizadas. Na Cmara, a mudana nesse quadro foi feita pela Resoluo 34,
aprovada em 2005, que estabeleceu apenas uma distribuio da quota dos partidos nas
comisses, no incio da legislatura, e a perda de cargos em virtude de migraes, inclusive, os
da Mesa Diretora. No Senado, a mudana foi feita pela Resoluo 35, aprovada em 2006, que
instituiu que a proporcionalidade verificada no ato da diplomao vale para toda a legislatura
7
.
A deciso do TSE de que a posse do mandato do partido e no do parlamentar foi
tomada em 2007, possibilitando s lideranas partidrias reivindicarem a cadeira deixada livre
pelo migrante e, assim, tornando a regra da proporcionalidade, tal como surgida das urnas,
potencialmente mais efetiva
8
. Ao tornar crvel a ameaa de perda de mandato, um recurso
importante para os partidos, a iniciativa certamente contribui para seu fortalecimento.
Nas decises de carter alocativo, isto , no processo decisrio das leis oramentrias, o
poder do parlamentar individual tambm foi significativamente restringido. Cabe salientar que,
nesse mbito, assim como no processo legislativo em geral, como salientado anteriormente, as
prerrogativas do Executivo so substanciais.
A Constituio de 1988 delega ao Poder Executivo a iniciativa exclusiva dos projetos de
leis oramentrias e restringe a participao do Poder Legislativo a emendas que no aumentem
despesas. As metas e diretrizes definidas no Plano Plurianual (PPA) orientam a elaborao da
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) que, por sua vez, submete a elaborao da Lei
Oramentria Anual (LOA) e das leis de crdito anuais. A LOA estima o total de receitas e fixa
os limites de despesas para o exerccio fiscal subsequente. Os projetos so apreciados pela
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, onde as emendas so recebidas
e deliberadas de forma conclusiva (art. 84, 165, 166).
Assim, apesar de diversas emendas Constituio
9
vincularem a atuao do Executivo
(nos trs nveis de governo) e tornarem mais transparentes os gastos, esse Poder continua
mantendo prerrogativas-chave no processo oramentrio: exclusividade da iniciativa,
contingenciamento das receitas, restrio de despesas, prazos para apresentao e votao dos
projetos. Como no processo legislativo geral, suas prerrogativas se conjugam, na deliberao
das leis oramentrias, com as das lideranas partidrias, o que resulta na centralizao do poder
decisrio em detrimento do poder do parlamentar individualmente.
O poder das lideranas manifesta-se na indicao dos nomes que integram a Comisso
Mista de Oramento e, especialmente, os daqueles que ocupam as relatorias e a presidncia.
Como nas outras comisses, esses cargos so distribudos aos partidos proporcionalmente
representao, e renovados anualmente. O relator-geral responsvel pelo parecer preliminar
que, depois de aprovado na comisso, estabelece os critrios e parmetros a serem seguidos

7
A possibilidade de redistribuio das vagas nas comisses, tendo em vista as mudanas na proporcionalidade
partidria, era aberta pelas redaes anteriores do artigo 25 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados e no
1 artigo 81 do Regimento Interno do Senado Federal. No primeiro, previa-se que a definio do nmero de
membros efetivos das comisses e a distribuio proporcional das vagas entre os partidos ocorriam no incio de
cada sesso legislativa; no segundo, previa-se que a substituio de membro que se desligasse do partido ao qual
pertencia o lugar na comisso no alteraria, at o encerramento da sesso legislativa respectiva, a proporcionalidade
anteriormente estabelecida.
8
A deciso do TSE foi formalizada pela Resoluo n. 22610/07.
9
Emendas n. 03, de 1993; 19 e 20, de 1998; 42, de 2003; 45, de 2004.

pelos relatores-setoriais, no que diz respeito s dotaes, forma de seu remanejamento e
programao e aos critrios de preferncias para emendas. Essas diretrizes foram institudas
pela Resoluo n 2 do Congresso, aprovada em 1995. Essa resoluo, conforme salientam
Figueiredo e Limongi (2002, 2008), cerceia a atuao do relator-geral na elaborao do relatrio
final, que o documento que consolida os relatrios setoriais, tornando o processo mais
transparente e, fato de particular interesse para a presente anlise, limitando o paroquialismo
que marcava a atuao dos parlamentares no incio do perodo atual, assim como no de 1946-
1964. Com essas mudanas, concluem os autores,

(...) o Congresso procurou se capacitar de forma a contribuir mais
efetivamente na definio de polticas governamentais mais abrangentes. Isso
ocorreu tanto na esfera da macroeconomia quanto na rea social. Ou seja, o
Congresso limitou o paroquialismo e o localismo para garantir uma
participao mais responsvel no processo de aprovao do oramento
(FIGUEIREDO; LIMONGI, 2008, p. 14).

Na verdade, as mudanas nas regras de proposio de emendas parlamentares LOA
perduraram ao longo da dcada de 2000, como pode ser visto no Quadro 1. So quatro as
resolues do Congresso que dispuseram sobre a estrutura e funcionamento da Comisso Mista
de Oramento e diversas as que alteraram as regras de proposio de emendas parlamentares
LOA no perodo de 1991 a 2010.
A Resoluo n 1, de 1991, no estabelecia limites para as emendas individuais e no
previa emendas coletivas. Logo aps o escndalo dos Anes do Oramento, essa resoluo foi
alterada pela n 1/1993, que instituiu o mximo de 50 emendas por parlamentar e permitiu as
emendas coletivas de partido, comisses e bancadas estaduais. Em 1995, foi aprovada uma nova
resoluo (n 1/1995) que priorizou as emendas coletivas e limitou o nmero de emendas
individuais a 20 por parlamentar. A partir dessa resoluo, no se previu mais emendas de
partido, mas passou-se a permitir, exceto nas resolues de 1998, 2000 e 2006, as emendas de
bancadas regionais. Em 2006, as Mesas Diretoras da Cmara e do Senado tambm adquiriram a
prerrogativa de propor emendas.
As diversas mudanas nas regras, promovidas pelo prprio Congresso j na primeira
metade da dcada de 1990, denotam, portanto, tendncia de limitao da ao individual do
parlamentar. Passou-se a exigir a cooperao entre os membros para a maximizao de suas
estratgias de envio de recursos oramentrios para suas bases, na medida em que se passou a
privilegiar as emendas coletivas (de partidos, comisses, bancadas regionais ou estaduais) e se
estabeleceram mnimos de assinaturas para sua proposio e quorum para sua aprovao.

Quadro 1 - Regras para emendas individuais e coletivas LOA nas Resolues do Congresso Nacional (1991-2010)
RESOLUO EMENDAS (NMERO, REGRAS DE PROPOSIO E APROVAO)
PRINCIPAL
ALTERA -
ES
INDIVIDUAIS
COLETIVAS
BANCADAS
ESTADUAIS
(**)

COMISSO
BANCADAS
REGIONAIS
PARTIDOS
MESA
DIRETORA
1/1991 No
regulamentado
No regulamentado No regulamentado No regulamentado No regulamentado No regulamentado
1/1993 Mximo 50 Mximo trs por
parlamentar com apoio
de um tero da bancada
e com cinco
subscritores
Trs * Uma emenda para 10
membros, encabeada
por lder, subscrita
pela maioria. Mnimo
uma por partido
*
2/1995 Mximo 20 10 por estado,
aprovadas por
Cinco Cinco por regio,
aprovadas pela maioria
No regulamentado No regulamentado
3/1998 * * * Vedadas * *
3/2000 * 15 por estado * * * *
1/2001 Mximo 20 Mnimo 15 e mximo
20, aprovadas por 2/3
Cinco Mximo duas,
No regulamentado No regulamentado
2/2003 * Mnimo de 18 e
mximo 23, aprovadas
por 2/3 deputados e 2/3
senadores
* Mximo duas,
deputados, maioria
senadores
* *
3/2003 * Mais trs de carter
estruturante por
bancada do Senado com
mais de 18 membros
* * * *
1/2006 1/2006 Mximo 25 Mnimo 15 e mximo
20 emendas de
apropriao e mais trs
emendas de
remanejamento,
aprovadas por dos
deputados e 2/3 dos
senadores
Mximo quatro
por subrea
temtica da
comisso;
mximo oito por
comisso. Metade
remanejamento;
metade
apropriao
No regulamentado No regulamentado Mximo quatro de
apropriao e quatro
de remanejamento
para Mesa Cmara;
o mesmo para Mesa
do Senado
3/2008 * * Trs de
apropriao e trs
remanejamento
para CCTICI(***)
do Senado

* * *
Fonte: Cmara dos Deputados.
Notas: (*) Sem alterao no que foi estabelecido pela resoluo principal; (**) Bancadas maiores possuem alguns privilgios que variam de resoluo para resoluo;
(***) Comisso Cincia, Tecnologia, Inovao, Comunicao e Informtica.

6 Consideraes Finais
A anlise aqui desenvolvida mostrou continuidade da centralidade do Poder Executivo na
estrutura de delegao legislativa do sistema poltico do Brasil republicano, a partir da Era
Vargas, com relativa diminuio das prerrogativas desse Poder apenas no perodo de 1946 a
1967. No obstante a forte continuidade entre o que foi institudo nos regimes anteriores e o
que estabelecido a partir da Constituio de 1988, verifica-se maior capacidade institucional e
organizacional do Congresso atual de controle do agenciamento ao Executivo. Considerando a
argumentao de Shugart e Carey (1992, 1998), essa continuidade no surpreende, pois, de
acordo com eles, so justamente a democracia e a maior capacidade de controle do Congresso,
evidenciada pela melhoria nos mecanismos de fiscalizao institudos pela Constituio de 1988
(FIGUEIREDO, 2001), pelo recrutamento meritocrtico e a crescente profissionalizao de seus
servidores no perodo ps-constitucional (FIGUEIREDO, 2001; COSSON, 2010), que
estimulam a agenciamento.
Certamente, como mostram Figueiredo e Limongi (1999, 2002, 2006), a concomitncia
da delegao de prerrogativas legislativas ao Poder Executivo e aos lderes partidrios tm
resultado na centralizao do processo decisrio, em virtude da prtica recorrente de formao
de amplas coalizes governativas. Esse quadro, de acordo com as anlises dos autores, permite
ao Executivo estabelecer o ritmo e o contedo da agenda legislativa.
Esse diagnstico e a anlise da produo legislativa do perodo 1985-1995 levam
Amorim Neto e Santos (2003) a afirmarem que, ao delegarem poderes ao Executivo, os
legisladores brasileiros impedem-se de legislar em reas polticas substantivas e liberam-se para
atender os interesses de suas clientelas, configurando, assim, a dinmica prpria do Modelo do
Segredo Ineficiente.
Figueiredo e Limongi (2006) tambm analisam a produo legislativa do perodo atual,
mas a comparam com a do perodo de 1946-1964. No conjunto das leis sancionadas nos dois
perodos democrticos, verificam que a principal diferena ocorre na legislao da rea
econmica: no perodo de 1946-1964, Executivo e Legislativo compartilhavam a produo
legislativa (33,4% do Executivo, 32,3% do Legislativo); no perodo atual, o Executivo domina a
produo da rea (35,7% contra 18,2% do Legislativo). Na rea administrativa, o Executivo
tambm domina a produo atualmente, mas como ele tambm possua iniciativa exclusiva
nessa rea no primeiro perodo, esse domnio no novidade (38,5% contra 21,5% no primeiro
perodo, 36,8% contra 18,5% no perodo atual). Na rea social, o Legislativo domina a produo
legislativa, o que tambm mostra continuidade com o perodo anterior (38,8% contra 25,6% do
Executivo no primeiro perodo; 54,7% contra 27,1% no perodo atual).
O ponto a ser salientado aqui que essa configurao da produo legislativa e o fato de
o Executivo influenciar seu ritmo e contedo no implicam, necessariamente, que o sistema
funcione nos moldes do Modelo do Segredo Ineficiente. Os estudos de Figueiredo e Limongi
(1999), Amorim Neto, Cox, McCubbins (2003) e Amorim Neto (2003) mostram que, no
perodo atual, a disciplina partidria maior e as coalizes governativas so mais amplas,
coesas e efetivas em seu apoio ao Executivo que no perodo de 1946-1964. Alm disso, como se
argumentou neste estudo, o Congresso atual possui recursos institucionais e organizacionais
significativos para o controle da delegao legislativa, alm de se organizar em bases
partidrias. Nesse quadro, o parlamentar possui pouco, se algum, poder individual, o que no
ocorre no Modelo do Segredo Ineficiente. Essa organizao partidria do processo decisrio
sustenta-se na centralidade adquirida pelas lideranas na distribuio de cargos e na
coordenao da atuao dos parlamentares no processo legislativo e oramentrio.
Assim, apesar de o atual escopo da delegao de poderes legislativos ao Executivo
apresentar forte continuidade em relao ao institudo na era Vargas e no Regime Militar, h
elementos importantes que indicam que a proatividade do Executivo no processo legislativo no
deriva de fragilidade institucional ou organizacional do Congresso, mas sim de fatores polticos,
especificamente o apoio concertado dos partidos que compem sua base de apoio congressual.

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Artigo recebido em: 15/02/2012
Artigo aceito para publicao em: 20/06/2012

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EXECUTIVO, CONGRESSO E PARLAMENTARES NA ESTRUTURA DE

DELEGAO LEGISLATIVA DO BRASIL REPUBLICANO

Mestre e doutora em Cincia Poltica, professora da Universidade Federal de Minas Gerais

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