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Salvador Raza
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Esse documento foi elaborado para apoiar a concepo do segmento Defesa do
Plano de Governo do candidato presidencial Aecio Neves, de forma integrada aos
demais setores. Sua formulao faz uma reviso critica de aes, normas e politicas
em vigor, projetando conseguencias caso nada for efetuado, para ento propor seis
aes integradas dentro de um Projeto de Reforma Integrado do Setor Defesa.
Sao Paulo, Maio de 2014
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Apos um perodo de intensa restrio orcamentaria para Defesa no Governo do
Presisdente Fernando Henrique, com a criao necessria, mas defeituosa, do
Ministerio da Defesa; seguido de um perodo de estagnao estratgica no Governo
do Presidente Lula, a Defesa teve um gigantesco impulso oramentrio, seguido de
uma contrao desastrosa no Governo da Presidenta Dilma.
A sequencia de decises e indecises equivocadas, tem respando em propsitos
legtimos e boas ideias planteadas na Poltica de Defesa Nacional (PND) d e 2 0 0 5
e n a Estratgia Nacional de Defesa (END) de 2008, que so os principais
documentos que definem as linhas de ao do governo brasileiro na rea da
Defesa Nacional.
Mas mecanismos pouco eficientes de governana publica para a Defesa, aliados com
processos burocrticos atrozes sem compromisso com a eficienca de gesto, e
principalmente, terminaram por agravar a crise institucional da Defesa,
desarticulando meios militars dos fins politicos, ao mesmo tempo que, concorria
para criar bolses gigantescos de dividas institucionais (promesas nao cumpridas) e
financeiras (compromissos firmados sem lastro assegurado). O resultado mensurvel
uma Defesa obsoleta, que se sustenta (sobrevive) em alguns poucos ncleos de
competncia com oramentos reduzidos.
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Torna-se evidente modernizar a defesa nacional, estabelecendo prioridades politicas
claras para a gesto superior da aquisio de meios, com a devida reviso dos
programas estrategicos de aquisio militares, a fim de assegurar a eficcia

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operacional integrada com eficincia na aplicao de recursos pblicos.
A poltica de Defesa Nacional deve ser reiterada como uma poltica de Estado, e
revisada logo no inicio do governo, dentro de uma perspectiva de continuidade e
permanncia, a fim de prover um conjunto de diretrizes e aes programticas que
orientem:
1. O alinhamento das prioridades da defesa com as de Politica Exterior, e ambas
com as prioridades de Governo para a Segurana, com a definio clara de
prioridades estratgicas.
2. A elaborao do Conceito Estrategico e do Projeto de Fora Nacional,
possibilitanto e determinando a formulao de politicas setoriales da defesa
de forma harmnica e integrada para as trs Foras Singulares nas dimenses
tecnolgico-industrial, ambiental, scio-humana, energtica, e de
informaes.
3. O fomento de clusters tecnolgico-industriais de defesa com amplitude de
escala e alcance internacional, com potenciais de produo sustentados e
alinhandos com a politica tecnolgica e industrial nacional, dentro de uma
rede de alianas a ser conformada no entorno estratgico nacional.
4. Estabelecer um Sistema Integrado de Gestao de Alto Nivel, dotado de
mecanismos modernos de planejamento por capacidade, programao por
desempenho, oramentao por resultados e avaliao por mtricas.
5. O estabelecimento de sistemas de apoio logstico integrados, sustentveis,
que assegurem nveis de apresto efetivos dos meios existentes de forma
convergente com as tarefas operacionais

A reviso da PND como mecanismo diretor da reforma modernizadora interna
deve afirmar compromissos assumidos com a proteo de nosso interesses na
rea Amaznica e no Atlntico Sul, criando mecanismos de integracao estratgica
com pases lindeiros. Consentaneamente, a proteo de espaos de fronteira deve
ser impulsada com a concepo, no Projeto da Fora de elementos integrados de
guarda-costa, de guarda-fronteiras, com capacidades operacionais cinticas e
cibernticas mantidas segregadas e especificas dentro do Ministerio da Defesa.
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Uma vez clarificado, em termos polticos (policy), pragmticos para que e como
se pretende empregar as capacidades de defesa, podemos justificar entre
alternativas competitivas de provisionamento de recursos para a Defesa. Nao
antes! Pois assim estaramos dando uma autonomia acrtica a ela na determinao
de seus prprios propsitos, funes e responsabilidades, emancipando-se do
mando politico civil que lhe empresta sua autoridade para usar, quando usar,
como usar e quando parar de usar ou ameaa usar a forca. Nao possvel
gestionar uma defesa moderna se nao se sabe para onde ela deve apontar. No
Brasil, estamos caminhano acriticamente um trajetria errtica que se projeta do
passado confuso em direo a um futuro incerto.
Devemos urgentemente resgatar a defesa para a esfera das funes de Estado do
Governo, utilizando-a com eficincia para liberar e impulsar soft power na
F
consecuo dos objetivos estratgicos da segurana e, para isso, ao mesmo
tempo, consolidar em efetivas capacidades militares hard para a defesa, alm
de recursos materiais, de comando e controle, organizacionais, de pessoal e
doutrinrios.
Para isso, concorrentemente, ao Desenho da Fora, torna-se essencial rever o
atual Plano de Articulacao e Equipamentos de Defesa (PAED), estabelecido em
2011 para o perodo at 2030, adequando sua ambio com a efetiva formao de
clusters tecnolgico-industriais, em parceria com universidades, deve manter
prioridade para os setores de aero-espacial, o ciberntico, nuclear e de gesto de
teatros de operaes complexos, tendo como pilares:
a) a inovao tecnolgica conjugada com e a transferncia efetiva de
tecnologia para a sustentao do ciclo de vida de capacidades, e

b) o desenvolvimento de competncias produtivas/transformadoras
industriais de defensa na cadeia produtiva nacional.


Nesses dois pilares conjugados , pois, aonde devemos apoiar e impulsar a
formao de clusters tecnolgico-industriais, como ferramenta moderna (e a
nica que tem gerado resultados no mundo atualmente) para impulsionar a
Defesa Nacional.
Por no entender, e portanto nao ser capaz de modelar uma politica tecnolgico-
industrial para a defesa alinhada com um Projeto de Fora que se co-determina com
um Conceito Estrategico Militar Integral, que fracassaramm/se mostram pfios, os
esforcos de orientao, organizao e capacitao material das Foras Armadas,
com a reorganizao da base industrial de defesa.
O Brasil est em 12 lugar, com 1,8% das despesas militares do mundo. O
oramento da defesa brasileiro corresponde a 1,5% do PIB. Em 2010, o Brasil estava
na 10 posio. O Brasil reduziu seus gastos militares em 3,9% de 2012 para 2013. A
Amrica Latina vem aumentando seus gastos militares. O Chile, Colmbia, Peru e
Venezuela gastam relativamente mais em defesa do que o Brasil.
A Defesa (sempre) necessita de recursos, mas mais recursos financeiros despejados
sobre uma mesma plataforma institucional fragmentada somente ir alimentar uma
espiral defeituosa de crescentes necessidades, com mais e mais recursos. O problema
estrutural. Somente uma reforma substantiva, modernizadora, da Defesa pode
resgatar essa Istitucao critica para a proteo dos interesses nacionais.
Apesar do aumento nominal dos gastos militares no Brasil nos ltimos anos, estes
sofreram uma reduo relativa ao PIB. Os gastos nos governos Lula e Dilma (13
anos) foram em mdia de 1,51% do PIB e os gastos nos 8 anos do governo FHC
foram em mdia de 1,76% do PIB (fonte: Defesanet). A reduo relativa dos gastos
nos ltimos anos ocorreu aps as aprovaes dos oramentos anuais, atravs de vrios
contingenciamentos que afetaram significativamente o desenvolvimento dos
principais programas de defesa e tiveram forte impacto na indstria de defesa
nacional.
O oramento do Ministrio de Defesa um dos maiores do Estado Brasileiro. No
entanto, grande parte dos gastos destinada ao pagamento de pessoal e penses dos
G
militares e apenas uma parcela pequena destinada a investimentos e custeio e
operao das foras armadas. Quando visto como valor absoluto, o oramento de
defesa brasileiro parece grande, mas quando se compara o volume de investimentos
em defesa, o Brasil ocupa um lugar modesto no quadro mundial.
O problema da Defesa no Brasil no financeiro, de prioridades na gesto de um
modelo equivocado.
Em Defesa, particularmente, ganhos de escala critico na sustentao de modelos
estratgicos. Os instrumentos normativos concebidos nao conseguiram gerar escala,
e acabaram favorecendo um modelo que favorece empresas particulares na produo
de items seletivos. O defeito se aloja na combinao da Poltica Nacional da
Indstria de Defesa (PNID) de 2005, na MP 544 de setembro de 2011, na lei n.
12.598, de maro de 2012, no decreto 8.122, 16/X, 2013, que regula o regime
especial tributrio para a indstria de defesa e pela Instruo Normativa 1454, de
25/2/2014, que dispe sobre a aplicao do regime especial do RETID.
Esses instrumentos legais, e mais particularmente a MP 544 q u e criou o Regime
Especial Tributrio para a Indstria de Defesa (Retid) e disps sobre medidas de
incentivo indstria nacional (t ransformada na lei n. 12.598, de maro de 2012),
faz vigorar o mesmo tratamento tributrio para a produo nacional e os produtos
importados. O regime trouxe importantes e positivas inovaes para a indstria,
como, entre outros, a criao de regras de continuidade produtiva e estabilidade
oramentria para o Ministrio da Defesa; a desonerao de aquisies internas e
importaes das empresas estratgicas de defesa e seus fornecedores e de
exportaes dessas empresas, aumentando a competitividade internacional, e o
estabelecimento de uma parcela mnima de agregao nacional aos produtos
importados pelo MD.
Certamente um mecanismo para criar condies competitivas, mas no
suficiente, ainda, mesmo no conjunto dos demais instrumentos para cumprir com o
proposito que os justificou, em termos de de expandir a participao dos
produtos nacionais nos mercados internos e externos, fortalecer a cadeia produtiva
no Brasil, ampliar as compras governamentais, expandir os financiamentos e a
promoo internacional da produo da indstria de defesa.
Ao contrario, deixado como esto, sem articular-los dentro de uma politica publica
de governana da base tecnolgico-industrial da defesa, esses instrumentos iro criar
protecionimos e acirrar clientelismos, favorecendo a continuidade da corrupo
estrutural que se aloja na obsolescncia, alimentada pela incompetncia.
No ser fcil, nem indolor. Os custos de transao sero enormes, mas se nao
ajustarmos as trajetrias da Defesa, alinhando concomitantemente, o alicerce
tecnolgico-industrial e a base metodolgico-conceitual que cria e gestiona a
institucionalidade da Defesa no Brasil estamos fadados a gastar outros muitos
bilhes de reais no lugar errado para continuar produzindo nada. Mantida a projeo
atual, conservadoramente, precisaramos injetar cerca de R$ 85 bilhoes para alcanar
as metas previstas. Se inclumos, realisticamente, os custos de ciclo de vida dos
sistemas, podemos chegar a valores astronmicos de R$ 200 bilhes extra-
oramentarios.
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A mudana de rumo requerida na Defesa basicamente uma reorientao (se assim
podemos dizer, ja que, de fato, nao ha algo assim em vigor) de politica publica. Se
aloja nas decises mais importantes do novo governo, tem potencial de alavancar
outros setores da economia, gera resultados relativamente rpidos (dentro de um
ciclo eleitoral).
O processo de consolidao da indstria nacional de Defesa dever definir
procedimentos especiais de compras pblicas, como as PPPs, para privilegiar o
fornecedor nacional comprometido com programas de modernizao tecnolgica.
Podero ser criados, at mesmo, instrumentos de participao governamental
direta na gesto das empresas estratgicas do setor, como aes especiais do tipo
Golden Share.
Devemos apenas estar alertados que so escassas as competncias nacionais atuais
em gesto superior de defesa, nos termos requeridos. Mesmo e principalmente
entre os militares, que ainda esto sendo formados por currculos acadmicos
desdobrados dos anos 80s. Ademais do que a ideia inicial de gerar competncias
civis para o Ministerio da Defesa acabou estancada em lutas de poder centradas na
Escola Superior de Guerra.
O fortalecimento da defesa e da produo nacional da indstria de defesa dever
atender aos mercados interno, mercado sul-americano e de outras regies em
desenvolvimento. Alm da fabricao de novos equipamentos, tambm explorar o
mercado de reposio (peas e sistemas), alcanando mltiplas cadeias produtivas
nacionais.
Essas medidas iro gerar impactos positivos (externalidades) acelerados dos
investimentos em Defesa no setor econmico e social, criando a necessidade da
criao e sustentao de mltiplos vnculos de cooperao, colaborao e
coordenao civil-militar; com isso obrigando a reviso concorrente do Livro
Branco de Defesa de 2012, de forma a que ele cumpra efetivamente sua funo
instrumental em dar capilaridade para a defesa integral dentro da segurana
multidimensional, assertivamente indicando a posio brasileira em tratados e
regimes internacionais com reflexos para a defesa, especificamente com relao a
determinaes sobre desarmamento, no proliferao de armas nucleares, proteo
de espaos comuns (martimos Antrtida e espao exterior, meio ambiente, e
operaes de paz.
A afirmao da posio do Brasil nesses temas deve projetar a inteno manifesta de
Politica Externa de exercermos um papel mais relevante no cenrio internacional,
escorado em efetiva capacidade dissuasria das Foras Armadas, assim justificando
a construo do submarino nuclear, a aquisio de avies de caa de combate, a
compra de veculos areos no tripulados (vant), e a criao do Centro de Defesa
Ciberntica, dentro de uma viso estratgica que combine soft power com
capacidades cinticas e cibernticas para respaldar nossa crescente projeo
externa e para assumir as novas responsabilidades demandadas pela comunidade
internacional.
O Livro Branco deve ser o mecanismo, por excelncia para fazer, cada vez mais, estreita
coordenao entre a Poltica de Defesa e a Politica Externa, respeitando a natureza e as
responsabilidades institucionais particulares de cada uma delas, enquanto atual
conjuntamente em reas convergentes, particularmente nas seguintes reas de interesse da
I
Defesa e Externa:
O Brasil tem compromisso decorrente da Constituio Federal e da adeso
ao Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares com o uso estritamente
pacfico da energia nuclear. Entretanto, afirma a necessidade estratgica de
desenvolver e dominar a tecnologia nuclear. O Brasil zelar por manter
abertas as vias de acesso ao desenvolvimento de suas tecnologias de energia
nuclear. No aderir a acrscimos ao Tratado de No Proliferao de
Armas Nucleares destinados a ampliar as restries do Tratado sem que as
potncias nucleares tenham avanado na premissa central do Tratado: seu
prprio desarmamento nuclear. Completar(), no que diz respeito ao programa
de submarino de propulso nuclear, a nacionalizao completa e o
desenvolvimento em escala industrial do ciclo do combustvel (inclusive a
gaseificao e o enriquecimento) e da tecnologia da construo de reatores,
para uso exclusivo do Brasil; acelerar() o mapeamento, a prospeco e o
aproveitamento das jazidas de urnio.
Desarmamento global, condicionado ao desmantelamento dos arsenais
nucleares e de outras armas de destruio em massa em processo acordado
multilateralmente. Em o u t r a , registra que o Brasil signatrio do
Tratado de No Proliferao e destaca a necessidade do cumprimento de suas
disposies, que preveem a negociao para a eliminao total das armas
nucleares por parte das potncias nucleares, ressalvando o uso da tecnologia
nuclear como bem econmico para fins pacficos.
A integrao da Amrica do Sul no somente contribuir para a defesa do
Brasil, como possibilitar fomentar a cooperao militar regional e a
integrao das bases industriais de defesa. Afastar a sombra de conflitos
dentro da regio. O Conselho de Defesa Sul-Americano permitir
prevenir conflitos e fomentar a cooperao militar regional e a integrao
das bases industriais de defesa, sem que dele participe pas alheio regio.
Atividades destinadas manuteno da estabilidade regional e
cooperao nas reas de fronteira do pas.
Parcerias estratgicas nas reas ciberntica, espacial e nuclear e o
intercmbio militar com as Foras Armadas das naes amigas.
Fortalecimento, a expanso e a consolidao da integrao regional, com
nfase na pesquisa e desenvolvimento de projetos comuns de produtos de
defesa.
Incrementar o apoio necessrio participao brasileira nos processos de
deciso sobre o destino da Regio Antrtica.
O monitoramento e controle do espao areo, das fronteiras terrestres, do
territrio, das guas jurisdicionais brasileiras e das reas de responsabilidade
de busca e salvamento no Oceano Atlntico em circunstncias de paz; a
ameaa de penetrao nas fronteiras terrestres ou abordagem nas guas
jurisdicionais brasileiras; a ameaa de foras militares muito superiores na
regio amaznica; as providncias internas ligadas defesa nacional
decorrentes de guerra em outra regio do mundo, ultrapassando os limites de
uma guerra regional controlada; a participao do Brasil em operaes de paz
e humanitrias, regidas por organismos internacionais; a ameaa de conflito
J
armado no Atlntico Sul.
O Brasil dever manter as reservas n o t o c a n t e s iniciativas no sentido
de incluir tambm a Bacia Atlntica e, via de consequncia, o Atlntico Sul
como rea de atuao da Organizao do Tratado do Atlntico Norte. O sul
do Atlntico rea geoestratgica de interesse vital para o Brasil. As
questes de segurana relacionadas s duas metades desse oceano so
distintas e devem merecer respostas diferenciadas to mais eficientes e
legtimas quanto menos envolverem organizaes ou Estados estranhos
regio.
As reservas petrolferas em guas profundas no nosso mar territorial e fora
dele e outros recursos existentes no fundo do oceano esto sendo
identificadas pelo Programa de Recursos Minerais da Plataforma Continental
e esto exigindo medidas acautelatrias que tero implicaes sobre a
poltica externa.

O argumento que perspassa todos esses pontos a necessidade das questes de
segurana e defesa entrarem no discurso diplomtico brasileiro. Os enormes
desafios representados pelos crimes transnacionais (contrabando, trfico de
armas e de drogas) e pelo crescente armamentismo na regio, por exemplo, devem
propiciar um maior envolvimento do Itamaraty no s nas discusses, como
tambm no discurso oficial.
Nenhum pas que pretende ocupar hoje um espao importante no concerto das
naes pode dar-se ao luxo de ignorar em seu discurso diplomtico as
preocupaes com sua segurana e com formas de ampliar seus mecanismos de
defesa.
'E?425; 81 -1=;?13849F17
1. A PND, a END e o Livro Branco de Defesa devero ser atualizados para refletir
as diretrizes politicas de governo orientadoras de transformaes tanto em
termos estratgicos, como em termos de avanos tecnolgicos, bem como para
fazer a introduo sistemtica e sustentvel de mecanismos de governana
institucional dessas mesmas diretrizes.
2. Elaborar o Projeto de Fora e o Conceito Estrategico Integrado Nacional
contemplando a criao de capacidades cinticas e cibernticas, concomitante
com a reviso de tarefas, a distribuio de responsabilidades funcionais, a
redefinicao de requisitos de aprestamento operacional e mobilizacional das
Foras, o realinhamento de bases e a criao de competncias otimizadas
integradas de comando e controle das regies de fronteira terrestre, martimas e
aeroespaciais.
3. Estabelecer a politica setorial e alinhar e ampliar a base legal que possibilita e
implementa a criao de clusters tecnolgico-industriais de defesa, com o
reordenamento do modelo de desenvolvimento produtivo local; e revisar e
alinhar os programas e projetos estratgicos tendo como aspecto fundamental, o
envolvimento da base industrial de defesa brasileira em base do modelo de
formao de clusters.
4. Estabelecer um Sistema Integrados de Gesto de Alto Nvel (SIGAN) para a
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ssegurar, dentro de um novo Projeto de Fora, a sustentao de prioridades, a
previsibilidade e a e f i c i n c i a na alocao e gest o de recursos ao
Ministrio da Defesa para ento, dentro, e somente dentro desse modelo,
estabelecer contingenciamentos, para incrementar/ajustar as propostas
orcamentarias de investimentos e custeio, inclusive a de remunerao do pessoal
militar e civil da defesa.
5. Impulsar a modernidade na gesto administrativa das Foras Armadas, com a
incorporao de novas competncias e perfis de desempenho, a partir da
reconcepcao dos currculos do sistema de educao profissional.
6. Ampliar a coordenao entre o Ministerio da Defesa, o Itamaraty e os rgos de
planejamento e gesto do Governo em todas as dimenses de segurana, na
construo de mecanismos de alerta e preveno de conflitos, construo de
medidas de confianza mutua, cooperao com as naes amigas, de atualizao
tecnolgica, de participao em organizaes internacionais, apoio a misses de
paz em cumprimento a resolues e iniciativas da ONU.

RECOMENDAAO FINAL - abordagem estrattica: Implementar
simultaneamente aes transformadoras em todos os seis pontos sumarizados acima,
dentro de um programa nico, consistente, integral para a Defesa, na forma de um
Projeto de Reforma do Setor de Defesa para o Brasil, tanto para sobrepassar
resistncias iniciais ao cambio de forma sistemtica dentro do tempo politico, como
para alavancar as modificaes urgentes, gigantescas, que se fazem necessrias para
alinhar o Setor Defesa com as expectativas de crescimento e maturidade do pais.
necessrio, o tempo correto, podemos fazer. Seu sucesso marcar a Histria
moderna do pais e influenciar o resto do Mundo.