BENS PBLICOS

1.

Cdigo Civil arts. 98 a 103:

1.1

Conceito:

Art. 98. So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de

direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem.
1.2

Classificao dos bens pblicos:

Art. 99. So bens pblicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas;
II - os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou
estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os
de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito
pblico, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Pargrafo nico. No dispondo a lei em contrrio, consideram-se dominicais os bens
pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico a que se tenha dado estrutura de
direito privado.
1.3

Inalienabilidade dos bens de uso comum e de uso especial:

Art. 100. Os bens pblicos de uso comum do povo e os de uso especial so inalienveis,
enquanto conservarem a sua qualificao, na forma que a lei determinar.
1.4

Alienabilidade dos bens dominicais:

Art. 101. Os bens pblicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigncias da
lei.
1.5

Imprescritibilidade dos bens pblicos:

Art. 102. Os bens pblicos no esto sujeitos a usucapio.

1.6

Uso comum dos bens pblicos:

Art. 103. O uso comum dos bens pblicos pode ser gratuito ou retribudo, conforme for
estabelecido legalmente pela entidade a cuja administrao pertencerem.

2.

Conceito:

2.1

Para o Cdigo Civil, somente so pblicos os bens pertencentes s pessoas

jurdicas de direito pblico (art. 98).

2.2

Segundo ensinamentos de Elias Rosa (Ob. Cit., p. 183), o patrimnio das

empresas pblicas e das sociedades de economia mista, assim como o das

concessionrias de servios pblicos, so equiparados a bens pblicos, visto estarem
sujeitos a regime especial, podendo ser gravados de inalienabilidade, impenhorabilidade
e imprescritibilidade (o STF considerou constitucional a extenso da inalienabilidade de
bens pertencentes EBCT AI 243.250-RS, rel. Min. Seplveda Pertence, j. 10-22004).
2.3 Desta forma, podemos definir bens pblicos como todos aqueles pertencentes s
pessoas jurdicas de direito pblico, integrantes da Administrao direta e indireta, bem
como aqueles que, embora no pertencentes a essas pessoas, estejam afetados
prestao de servios pblicos, o que acabaria por abranger, tambm, os bens
diretamente relacionados aos servios pblicos executados por concessionrios e
permissionrios (Celso Spitzcovsky, p. 374).

3.

Bens Pblicos da Unio

Art. 20. So bens da Unio:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribudos;
II - as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e
construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental,
definidas em lei;

III - os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a
territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias
fluviais;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias
martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que contenham a sede
de Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e a unidade ambiental
federal, e as referidas no art. 26, II;(Redao dada pela Emenda Constitucional n 46, de
2005)
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidrulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e pr-histricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios.

4.

Bens Pblicos dos Estados

Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:

I - as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito,
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio;
II - as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiverem no seu domnio, excludas
aquelas sob domnio da Unio, Municpios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio;
IV - as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio.
Concluso: Os bens pblicos pertencentes aos Estados so, basicamente, aqueles que
no se classificam como bens federais (Mazza, p. 537).

5.

Bens Pblicos do Distrito Federal

Devem ser considerados todos os bens onde esto instaladas as reparties pblicas
distritais, tanto quanto os indispensveis para prestao dos servios pblicos de
atribuio do Distrito Federal (Mazza, p. 538).

6. Bens Pblicos dos Municpios

(...) devem ser assim considerados todos aqueles onde se encontram instalados
reparties pblicas municipais, bem como os equipamentos destinados prestao do
servios pblicos de competncia municipal. Pertencem aos Municpios, ainda, as
estradas municipais, ruas, parques, praas, logradouros pblicos e outros bens da mesma
espcie (Mazza, p. 538).

7.

Classificao

7.1

Quanto titularidade: federais, estaduais, distritais, territoriais ou

municipais.
7.2

Quanto destinao: bens de uso comum do povo, bens de uso especial e

bens dominicais.
a)

Bens de Uso Comum do Povo (Art. 99, I e Art. 103, ambos do CC):

So destinados ao uso indistinto de todos, e podem eles assumir um carter gratuito ou

oneroso na direta dependncia das leis estabelecidas pela Unio, Estados ou Municpios
bem como Distrito Federal (...) (Celso Spitzcovsky, p. 374/375).
Exemplos: logradouros pblicos, praas, mares, ruas, florestas, meio ambiente, etc.
(...) enquanto mantiverem essa qualidade, no podem ser alienados ou onerados (art.
100 do CC). Somente aps o processo de desafetao, sendo transformados em
dominicais, poderiam ser alienados (Mazza, p. 540).

b)

Bens de Uso Especial (art. 99, II, do CC):

(...) so aqueles afetados a um determinado servio ou a estabelecimento pblico

(Celso Spitzcovsky, p. 375). Fazem parte do aparelhamento administrativo sendo
considerados instrumentais para execuo dos servios pblicos (Mazza, p. 540).
So bens de uso especial os edifcios pblicos, como as escolas e universidades, os
hospitais, os prdios do Executivo, Legislativo e Judicirio, os quartis e os demais
onde se situem reparties pblicas; os cemitrios pblicos; os aeroportos; os museus;
os mercados pblicos; as terras reservadas aos indgenas etc. Esto, ainda, nessa
categoria, os veculos oficiais, os navios militares e todos os demais bens mveis
necessrios s atividades gerais da Administrao, nesta incluindo-se a administrao
autrquica, como passou a constar do Cdigo Civil em vigor (Carvalho Filho, p. 1130).
Ver Art. 100, CC: No podem ser alienados, salvo via desafetao.
c)

Bens Dominicais (art. 99, III, CC):

So aqueles que, embora integrando o domnio pblico como os demais, deles diferem
pela possibilidade sempre presente de serem utilizados em qualquer fim ou, mesmo,
alienados pela Administrao, se assim desejar (Hely, p. 488).
Desse modo, so bens dominicais as terras sem destinao pblica especfica (entre
elas, as terras devolutas, adiante estudadas), os prdios pblicos desativados, os bens
mveis inservveis e a dvida ativa (Carvalho Filho, p. 1131).
(...) viaturas sucateadas, terrenos baldios, carteiras escolares danificadas (...) (Mazza,
p. 541).
Assim, os bens dominicais podem ser alienados, nos termos do disposto na legislao,
por meio de compra e venda, doao, permuta, dao (instituto de direito privado)...
(Mazza, p. 541).
Alm desses bens originariamente integrantes do patrimnio indisponveis da
Administrao, por no terem uma destinao pblica determinada, nem um fim
administrativo especfico, outros podero ser transferidos, por lei, para esta categoria,
ficando desafetados de sua primitiva finalidade pblica, para subseqente alienao
(Hely, p. 489).

7.3

Quanto disponibilidade:

a)

bens indisponveis por natureza: so aqueles que, devido a sua intrnseca

condio no patrimonial, so insuscetveis a alienao ou onerao. (...). o caso do

meio ambiente, dos mares e do ar; (Mazza, p. 539)
b)

bens patrimoniais indisponveis (bens de uso comum do povo ou de uso

especial): (...) so naturalmente passveis de alienao, mas legalmente inalienveis.

Exemplos: ruas, praas, estradas e demais logradouros pblicos (Mazza, p. 540).
c)

bens patrimoniais disponveis (bens dominiais): so legalmente passveis de

alienao. o caso dos bens dominiais, como as terras devolutas (Mazza, p. 540).

8.

Atributos (regime jurdico especial)

8.1

Inalienabilidade:

essa caracterstica impede sejam os bens pblicos alienados, ou seja, no podem ser
eles vendidos, permutados, doados, em vista dos interesses aqui representados, que so
os da coletividade (Celso Spitzcovsky, p. 377).
Assim, o mais apropriado falar em alienabilidade condicionada ao cumprimento de
exigncias legalmente impostas. Decorre da inalienabilidade a concluso de que os bens
pblicos no podem ser embargados, hipotecados, desapropriados, penhorados,
reivindicados, usufrudos, nem objeto de servido (Mazza, p. 542).
8.2

Impenhorabilidade:

(...) referidos bens so insuscetveis de constrio judicial por penhora (Eliana Raposo
Maltini, p. 180).
A impenhorabilidade extensiva, tambm, aos bens de empresas pblicas, sociedades
de economia mista e concessionrios afetados prestao de servios pblicos (Mazza,
p. 543).
(...) a impenhorabilidade tem o escopo de salvaguardar os bens pblicos desse processo
de alienao, comum aos bens privados. Com efeito, admitir-se a penhora de bens

pblicos seria o mesmo que admitir sua alienabilidade nos moldes do que ocorre com os
bens particulares em geral (Carvalho Filho, p. 1136/1137).
(...) a impenhorabilidade absoluta, sob pena de afrontar o disposto no art. 100 da CF,
ou seja, eventual penhora de bens pblicos acarretaria na quebra de ordem cronolgica
de liquidao de precatrios. H, no entanto, aqueles que admitem a penhora em relao
aos bens dominicais (Eliana Raposo Maltini, p. 181).
Dispe o art. 100 da Constituio Federal que os crditos de terceiros contra a
Fazenda Pblica, em virtude de sentena judicial, so pagos atravs do sistema de
precatrios, em que o Judicirio recomenda ao Executivo que introduza o crdito, em
ordem cronolgica, na relao de credores para ulterior pagamento. Atualmente, no
entanto, como j vimos, o 3 do art. 100 da CF, introduzido pela EC n 20/1998
(reforma da Previdncia Social), admite que crditos de pequeno valor, a ser este
definido em lei, possam ser exigveis fora do sistema de precatrios. De qualquer modo,
o novo dispositivo em nada interfere no que toca garantia da impenhorabilidade dos
bens pblicos (Carvalho Filho, p. 1136).
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Pblicas Federal, Estaduais, Distrital e
Municipais, em virtude de sentena judiciria, far-se-o exclusivamente na ordem cronolgica
de apresentao dos precatrios e conta dos crditos respectivos, proibida a designao de
casos ou de pessoas nas dotaes oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este
fim. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 62, de 2009). (Vide Emenda
Constitucional n 62, de 2009)
1 Os dbitos de natureza alimentcia compreendem aqueles decorrentes de salrios,
vencimentos, proventos, penses e suas complementaes, benefcios previdencirios e
indenizaes por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de
sentena judicial transitada em julgado, e sero pagos com preferncia sobre todos os demais
dbitos, exceto sobre aqueles referidos no 2 deste artigo. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 62, de 2009).
2 Os dbitos de natureza alimentcia cujos titulares tenham 60 (sessenta) anos de idade ou
mais na data de expedio do precatrio, ou sejam portadores de doena grave, definidos na
forma da lei, sero pagos com preferncia sobre todos os demais dbitos, at o valor
equivalente ao triplo do fixado em lei para os fins do disposto no 3 deste artigo, admitido o
fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante ser pago na ordem cronolgica de
apresentao do precatrio. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 62, de 2009).
3 O disposto no caput deste artigo relativamente expedio de precatrios no se aplica
aos pagamentos de obrigaes definidas em leis como de pequeno valor que as Fazendas
referidas devam fazer em virtude de sentena judicial transitada em julgado. (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 62, de 2009).
4 Para os fins do disposto no 3, podero ser fixados, por leis prprias, valores distintos s
entidades de direito pblico, segundo as diferentes capacidades econmicas, sendo o mnimo
igual ao valor do maior benefcio do regime geral de previdncia social. (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 62, de 2009).

 5 obrigatria a incluso, no oramento das entidades de direito pblico, de verba

necessria ao pagamento de seus dbitos, oriundos de sentenas transitadas em julgado,
constantes de precatrios judicirios apresentados at 1 de julho, fazendo-se o pagamento at
o final do exerccio seguinte, quando tero seus valores atualizados monetariamente. (Redao
dada pela Emenda Constitucional n 62, de 2009).
(...)

Crditos de Pequeno Valor: Lei 10.259/01

Art. 17. Tratando-se de obrigao de pagar quantia certa, aps o trnsito em julgado da
deciso, o pagamento ser efetuado no prazo de sessenta dias, contados da entrega da
requisio, por ordem do Juiz, autoridade citada para a causa, na agncia mais
prxima da Caixa Econmica Federal ou do Banco do Brasil, independentemente de
precatrio.
1o Para os efeitos do 3o do art. 100 da Constituio Federal, as obrigaes ali
definidas como de pequeno valor, a serem pagas independentemente de precatrio, tero
como limite o mesmo valor estabelecido nesta Lei para a competncia do Juizado
Especial Federal Cvel (art. 3o, caput).
2o Desatendida a requisio judicial, o Juiz determinar o seqestro do numerrio
suficiente ao cumprimento da deciso.
3o So vedados o fracionamento, repartio ou quebra do valor da execuo, de modo
que o pagamento se faa, em parte, na forma estabelecida no 1o deste artigo, e, em
parte, mediante expedio do precatrio, e a expedio de precatrio complementar ou
suplementar do valor pago.
4o Se o valor da execuo ultrapassar o estabelecido no 1o, o pagamento far-se-,
sempre, por meio do precatrio, sendo facultado parte exeqente a renncia ao crdito
do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo sem o precatrio, da
forma l prevista.

8.3

Imprescritibildade (Arts. 183, 3, 191, pargrafo nico, da CF e 102 do

CC) :

A imprescritibilidade significa que os bens pblicos so insuscetveis de aquisio por

usucapio, e isso independentemente da categoria a que pertenam (Carvalho Filho, p.
1137).
Segundo a corrente majoritria, a imprescritibilidade atributo de todas as espcies de
bens pblicos, incluindo os dominicais (Mazza, p. 543).

9.

Defesa dos bens pblicos: possvel manejar aes possessrias (reintegrao

e manuteno da posse).
10.

Afetao e Desafetao

Exceo para os dominicais, todos os bens pblicos (de uso comum ou de uso especial)
so adquiridos ou incorporados ao patrimnio pblico para uma destinao especfica.
A essa destinao especfica que podemos chamar de afetao. A retirada dessa
destinao, com a incluso do bem entre os dominicais (que compem o patrimnio
disponvel), corresponde desafetao (Elias Rosa, p. 183/184).
Se o bem est vinculado a uma finalidade pblica qualquer, diz-se estar afetado; se no
tiver tal vinculao, est desafetado (Mazza, p. 544).
A doutrina majoritria entende que a desafetao ou desconsagrao, compreendida
como o processo de transformao de bem de uso comum ou de uso especial em bem
pblico dominical, s pode ser promovida mediante lei especfica. (..) de qualquer
forma, no existe no direito brasileiro a denominada desafetao tcita, entendida como
a mudana de categoria do bem pela falta de uso (Mazza, p. 545).

11.

Aquisio

So formas usuais de aquisio a compra, a doao, a dao em pagamento e a

permuta, a acesso, a transmisso de herana, a usucapio, alm de outras que refogem
ao direito privado, como a desapropriao, o confisco e a perda de bens em razo de
ilcito penal e de ato de improbidade administrativa, a investidura e o registro de
parcelamento do solo (Elias Rosa, p. 185).
11.1

Aquisio de bens mveis: A aquisio de bens mveis depende de licitao,

salvo nas hipteses de contratao direta.

11.2

Aquisio de bens imveis:

11.2.1 Formas: a) contrato; b) usucapio; c) desapropriao; d) acesso (art. 1248, CC);

e) aquisio causa mortis; f) arrematao; g) adjudicao; h) dao em pagamento; i)
por fora de lei
11.2.2 Outras formas: confisco, perda de bens e registro de parcelamento.
11.2.3 As compras dependem: a) de autorizao legislativa, b) avaliao prvia e, c) via
de regra, de licitao, dispensada esta na hiptese de o imvel destinar-se ao

atendimento das finalidades precpuas daquela, e suas necessidades condicionarem a sua

escolha (Lei n. 8.666/93, art. 24, X).

12.

Requisitos para alienao dos bens pblicos (Art. 17 da Lei n. 8.666/93)

12.1

Somente os bens dominicais podem ser alienados;

12.2

CONDIES ESPECFICAS PARA ALIENAO DE BENS IMVEIS

PERTENCENTES A RGO DA ADMINISTRAO DIRETA, AUTARQUIAS

E FUNDAES PBLICAS: a) interesse pblico devidamente justificado; b)
avaliao prvia; c) autorizao legislativa; d) licitao na modalidade concorrncia.
12.3

CONDIES ESPECFICAS PARA ALIENAO DE BENS IMVEIS

PERTENCENTES A EMPRESAS PBLICAS, SOCIEDADE DE ECONOMIA

MISTA E PARAESTATAIS: a) interesse pblico devidamente justificado; b)
avaliao prvia; c) licitao na modalidade concorrncia.
12.4

CONDIES ESPECFICAS PARA ALIENAO DE BENS MVEIS

INDEPENDENTEMENTE DE A QUEM PERTENAM: a) interesse pblico

devidamente justificado; b) avaliao prvia; c) licitao em qualquer modalidade
(exceto bens inservveis e apreendidos ou penhorados, cuja modalidade o leilo).
13.

Formas de uso: a) uso comum; b) uso especial; c) uso compartilhado; d) uso

privativo.
a)

Uso Comum:

aquele aberto coletividade, sem necessidade de autorizao estatal (Mazza, p.

546).
b)

Uso Especial:

utilizao submetida a regras especficas e consentimento estatal. Pode ser gratuito ou

remunerado. Exemplo: utilizao de rodovia pedagiada (Mazza, p. 546).
c)

Uso compartilhado:

quando pessoas jurdicas pblicas ou privadas precisam usar bens pertencentes a outras
pessoas governamentais. Exemplo: instalao, por Estado-membro, de dutos com fio
eltricos sob rea pblica municipal (Mazza, p. 546).
d)

Uso privativo:

quando a utilizao do bem pblico outorgada temporiariamente a determinada

pessoa, mediante instrumento jurdico especfico, excluindo-se a possibilidade de uso
do mesmo bem pelas demais pessoas (Mazza, p. 546).

13.1- Formas de utilizao privativa:

13.1.1 Os bens pblicos de qualquer espcie podem ter o seu uso privativo outorgado
temporariamente, em carter precrio, a determinados particulares (Mazza, p. 546).
13.1.2 As principais formas de uso privativo de bem pblico:
I) Autorizao de uso de bem pblico trata-se de uma utilizao especial de bem
pblico feita no interesse do particular, para eventos ocasionais e temporrios, feita por
ato unilateral, discricionrio e precrio. Exemplo. Fechamento de uma rua para
realizao de festas tpicas por um final de semana, a utilizao de um terreno pblico
por um circo, tambm por tempo extremamente curto.
II) Permisso de uso de bem pblico forma de utilizao especial de bem pblico
feita no interesse no exclusivamente do particular, mas sim da coletividade e por meio
de ato unilateral, discricionrio e precrio (mais permanente que na autorizao).
Exemplo. A instalao de banca de jornal em rea pblica, a instalao de barracas em
feiras livres, de boxes em mercados municipais, e a instalao de mesas e cadeiras em
frente a estabelecimentos comerciais.
III) Concesso de uso de bem pblico formalizada por meio de contrato
administrativo com prvio procedimento licitatrio, a concesso de uso uma forma
solene de utilizao especial de bem pblico realizada no interesse pblico somente.

Na concesso, o uso do bem prazo certo e determinado. Exemplo: a concesso para

uso de uma rea de um aeroporto para um restaurante, um zoolgico ou um parque
municipal, para uma lanchonete ou um quiosque de flores em um cemitrio, etc.
IV) Concesso de direito real de uso Decreto Lei n. 271/67.
BIBLIOGRAFIA
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2012.
DI PIETRO, Maria Sylvia. Zanella. Direito administrativo. 25. ed. So Paulo: Atlas, 2012.
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MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo, 2 edio, Saraiva, 2012.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 27 edio, Malheiros, 2002.
ROSA, Mrcio Fernando Elias. Direito Administrativo, Parte I, Coleo Sinopses Jurdicas, v.
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SPITZCOVSKY, Celso. Direito administrativo. 5. ed. So Paulo: Damsio de Jesus, 2003.