A crise financeira de 2008 e a arrecadao tributria: lies para o

desenho de transferncias e federalismo fiscal

De: Juliano Junqueira Assuno
Felipe Augusto Trevisan Ortiz
Luis Felipe V. N. Pereira
Por: Arthur Anderson
Jocivelton Victor

Sabe-se que existem competncias tributrias especficas para cada esfera de governo, visto
que, a Unio tem a prerrogativa de estabelecer o imposto de renda; os Estados podem tributar a
circulao de mercadorias e servios; e os Municpios podem tributar os servios de qualquer
natureza. As competncias tributrias atribudas aos Estados e, mais ainda, aos Municpios, so
insuficientes para fazer frente s atribuies de governo dessas esferas. Em conseqncia,
define-se um sistema de quotas dos Estados e dos Municpios nas receitas arrecadadas pela
Unio, bem como quotas municipais nas receitas dos Estados. Essas quotas so distribudas do
ente federativo mais abrangente para o menos abrangente por meio de transferncias. As
principais transferncias intergovernamentais no Brasil, em ordem decrescente de volume, so o
ICMS, o Fundo de Participao dos Municpios-FPM, o Fundo de Participao dos EstadosFPE e as Transferncias do Sistema nico de Sade. Em relao a crise de 2008, esta causou
uma perda total para a Unio de R$16,97 bilhes, principalmente devido queda na atividade
econmica. Para Estados e Municpios, o impacto estimado foi de R$2,2 bilhes e R$3,16
bilhes, respectivamente, representados basicamente pelas transferncias.
Dado a distribuio de receitas por esferas, no que compete a Unio, tem-se:

Renda e proventos de qualquer natureza IR. Ressalva-se, porm, que o IR retido na

fonte e incidente sobre rendimentos pagos pelos Estados, Distrito Federal e Municpios
(ou suas autarquias e fundaes) pertence aos respectivos entes subnacionais. Em 2010,
a arrecadao de IR correspondeu a 5,7% do PIB. Trata-se, sem dvida, do principal
imposto federal, responsvel por quase 70% da arrecadao total da Unio com
impostos. 5,2% do PIB corresponderam ao IR da Unio, 0,4% do PIB constituram o IR
dos Estados e 0,1% do PIB equivaleu ao IR dos Municpios.
Produtos industrializados IPI. Em 2010, a arrecadao de IPI equivaleu a 1,0% do
PIB.
Operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios
IOF. Em 2010, arrecadao de IOF correspondeu a 0,7% do PIB.
Importao de produtos estrangeiros II. Em 2010, a arrecadao de II comps 0,6%
do PIB.
Propriedade territorial rural ITR.
Exportao, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados IE. Tanto o ITR
quanto o IE so pouco relevantes em termos percentuais do PIB: a sua arrecadao
conjunta, em 2010, no chegou a 0,1% do Produto Interno Bruto.

Quanto ao Estado, foi distribudo:

Operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de

transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao ICMS. O ICMS o mais
importante imposto brasileiro: em 2010, sua arrecadao equivaleu a 7,2% do PIB. Isso
correspondeu a quase 95% da receita total dos Estados com impostos.
Propriedade de veculos automotores IPVA. Em 2010, o IPVA constituiu 0,6% do
PIB.

Transmisso causa mortis e doao de quaisquer bens ou direitos ITCD. A

arrecadao desse tributo de relevncia menor: em 2010, no chegou a 0,1% do PIB.

Em relao aos Municpios, consta:

Servios de qualquer natureza, no compreendidos no ICMS ISSQN. Em 2010, o

ISSQN correspondeu a 0,8% do PIB e a mais de 50% da receita total dos Municpios
com impostos.
Propriedade predial e territorial urbana IPTU. Em 2010, o IPTU equivaleu a 0,4% do
PIB.
Transmisso inter vivos, por ato oneroso, de bens imveis e de direitos reais sobre
imveis, ou cesso de direitos a sua aquisio ITBI. Em 2010, o ITBI comps 0,1%
do PIB.

importante frisar que o sistema tributrio brasileiro baseia-se essencialmente na tributao

de fluxos. Todos os impostos mencionados acima incidem sobre fluxos, com exceo do ITR,
do IPVA e do IPTU, que incidem sobre estoques e que, somados, equivaleram a pouco mais
de 1,0% do PIB em 2010. No conjunto da tributao brasileira, esse montante corresponde a
uma pequena frao no mais de 6,0% do total arrecadado em impostos. No ano de 2010, a
receita tributria total (soma de impostos, taxas e contribuies de melhoria) do setor pblico
correspondeu a 17,2% do PIB: 7,7% do PIB para a Unio, 7,9% do PIB para os Estados e 1,6%
do PIB para os Municpios.
No que diz respeito s Transferncias que so parcelas das receitas federais repassadas aos
Estados, Distrito Federal e Municpios, estas so classificadas:

Quanto condicionalidade: Podem ser incondicionais, quando o ente beneficirio pode

escolher livremente a destinao final dos recursos recebidos, ou condicionais, quando
o ente beneficirio obrigado a aplicar os recursos transferidos em finalidades
predefinidas.
Quanto obrigatoriedade: Podem ser obrigatrias, quando seu fundamento uma
norma constitucional ou legal que impe ao ente transferidor o dever de realiz-las, ou
voluntrias, quando fundam-se em acordos livremente celebrados entre o ente
transferidor e o beneficirio.
Quanto contrapartida: Podem ser sem contrapartida, quando o ente beneficirio no
obrigado a complement-la com recursos prprios, ou com contrapartida, quando ele
obrigado a faz-lo. As transferncias com contrapartida so ditas equalizadoras quando
complementam o gasto do ente beneficirio at que este atinja um montante
predeterminado pelo ente transferidor, de modo a assegurar um nvel mnimo de
dispndio considerado adequado pelo ente transferidor.
Quanto redistributividade: Podem ser devolutivas, quando os valores transferidos
foram arrecadados no territrio do prprio ente beneficirio, ou redistributivas, quando
foram arrecadados no territrio de outro ente subnacional, cuja capacidade fiscal
considerada mais robusta do que a do ente beneficirio.
Quanto natureza jurdica do beneficirio: Em geral so destinadas a entes
governamentais
subnacionais;
essas
so
as
chamadas
transferncias
intergovernamentais. Porm, possvel que as transferncias destinem-se tambm a
entes privados, que podem ser empresas ou indivduos.

Sobre o Fundo de Participao dos Municpios (FPM), este um fundo federal, constitudo
por 23,5% da arrecadao do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI)22. O repasse desses recursos aos Municpios caracteriza uma
transferncia incondicional, obrigatria, sem contrapartida e redistributiva. Os recursos do FPM
so divididos em trs parcelas, atribudas a subgrupos distintos de Municpios:

FPM - Capitais 10% - destinado exclusivamente aos Municpios que so capitais de

Estados.
FPM - Interior 86,4% - destinado exclusivamente aos demais Municpios.
FPM - Reserva 3,6% - reservado aos Municpios que no so capitais estaduais e cujo
coeficiente individual de participao no FPM-Interior igual ou superior a 3,8 isto ,
que apresentam populao igual ou superior a 142.633 habitantes26. Os Municpios que
recebem FPM-Reserva tambm esto habilitados a receber o FPM-Interior, em
condies de igualdade com os demais Municpios.

A CRISE ECONMICA DE 2008

A crise financeira de 2008 teve incio nos Estados Unidos impactando
economicamente em todo mundo. No Brasil, os efeitos da crise foram bem reduzidos
em comparao com outras j ocorridas nas dcadas de 80 e 90. O fato de ter atingido o
pas em propores menores se deve a 2 pontos:

As condies da economia que possua um setor externo resistente a choques.

O importante uso por parte do Governo das polticas Fiscal e Monetria.

No Brasil, mesmo que minimizados, os efeitos puderam ser percebidos. Alguns

desses reflexos foram: piora no financiamento das empresas, averso ao risco por parte
dos investidores receosos de terem prejuzos futuros meio as incertezas do mercado
financeiro e por ltimo a desvalorizao do cmbio.
Em meio aos efeitos da crise na economia nacional, foi necessria uma resposta
da Poltica Fiscal ocorrida tanto para gerar receita bem como tambm a fim de diminuir
as despesas aps a crise.
As principais medidas tomadas no final de Dezembro de 2008 foram: reduo do
IRPF (Imposto de Renda Pessoa Fsica) para 2009 visando estimular a demanda
agregada, reduo do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) para automveis
devido ao grande nmero de veculos estocados e a Iseno do IOF (Imposto sobre
Operaes Financeiras) sobre o crdito ao consumidor.
Na parte das despesas, foi anunciado algumas medidas polticas de interveno
dos gastos: reajuste do salrio mnimo, aumento dos prazos para pagamento de seguro
desemprego e o reajuste do Bolsa Famlia.
O reflexo dessas medidas na economia resultou em 17,4 bilhes em 2009. A fim
de tomar o crescimento novamente, o governo usou como poltica fiscal o aumento da
distribuio de recursos federais para Municpios e Estados da Unio. A federao teria
que repassar 48% da arrecadao de IRPF e IPI aos governos municipais e estaduais,
sendo que os primeiros receberiam 23,5% e o segundo 21,5%, os 3% restantes seriam
destinados a fundos regionais.
Alm disso, receoso de futuras dificuldades financeiras emergenciais, o governo
federal repassou em 2009 aos municpios, parcelas de recursos da unio a serem
aplicados no FUNDEB e na sade.
necessria experincia governamental para tratar uma crise como essa, seja
minimizando seus efeitos ou agindo para recuperar a economia da nao.
Citemos aqui o exemplo da Austrlia que usou as transferncias de recursos
financeiros para amenizar os impactos da crise em sua economia. Esse fato se deu

principalmente a substituio de gastos gerais por transferncias especficas e pontuais.

Isso ocorreu de 3 maneiras:
O poder central resolveu aplicar recursos no estado para compensar as perdas de
receita durante a crise do que expandir todos esses recursos e no focar no que
era necessrio.
A prioridade era atender os estados mais atingidos pela crise de 2008 e, gastando
especificamente nestes, reduziria os reflexos da crise nesses estados.
O governo antes mesmo da turbulncia econmica promoveu uma reformulao
do federalismo australiano a fim de transferir ou gastar mediante as
necessidades.
Podemos observar um bom resultado dessas transaes especficas na aplicao
em servios pblicos na rea de transportes, comunicao, energia e recursos hdricos.
O melhor resultado poltico alcanado foi a maior fiscalizao por parte da unio para
com as despesas dos estados.
METODOLOGIA
O principal objetivo do trabalho analisar os diversos efeitos da crise na
arrecadao das 3 esferas do governo. A ideia e quantificar a arrecadao de certo
tributo supondo que a crise no tivesse ocorrido.
A estimao feita usando as variveis:
i = regio
t = perodo
Ri,t = Arrecadao do tributo na regio
Ct = intensidade da crise
Aps a estimao possvel observar que a perda de arrecadao de
determinado imposto na regio dado por: Ri,t Ri,t.
Como existe vrias maneiras de se medir os impactos da crise necessrio que
seja coerente na avaliao. A proposta medir o impacto da crise no Brasil e como ela
foi financeira usa-se um indicador financeiro nacional para medir ento os efeitos na
economia, o ndice Ibovespa.
Deve-se tomar cuidado ao salientar quais receitas foram afetadas pela crise pois
algumas sofreram apenas efeitos substancialmente. Quando se compara um estado com
outro por exemplo, necessrio levar em considerao a regio, a populao, a
arrecadao e as transferncias para melhor medir o impacto da crise nas receitas.
Podemos dizer de acordo com o modelo tratado que impostos que incidem em
estoques no foram to afetados como IPTU e IPVA. J os impostos da indstria e do
comrcio foram aqueles que mais sentiram a crise como o IPI e o ICMS.
Pode-se abordar uma equao estrutural para analisar os efeitos da crise levando
em conta o EFEITO TOTAL considerando o EFEITO ATIVIDADE e ALQUOTA. A
ideia bsica usar a equao Ri,t = riYi,t onde Yi,t a incidncia do imposto dada a
alquota ri, assim, a crise afeta a arrecadao no que diz respeito apenas a atividade
econmica.
A crise afetou a arrecadao de 2 maneiras:
EFEITO ATIVIDADE: o aumento do custo do capital, variao cambial e
variao da demanda afetam a atividade.
EFEITO ALQUOTA:
alquota efetiva varia conforme desoneraes,
intensidade de fiscalizao e composio da atividade produtiva.

O modelo usado no trabalho estimou o impacto da crise financeira de 2008 nas

receitas das 3 esferas de governo, municipal, estadual e federal. Pode-se perceber que o
impacto nos municpios de deu principalmente via transferncia de fundos de
participao.
As receitas da Unio foram as mais afetadas pela crise, enquanto nos estados e
municpios os impactos foram mais tmidos no sendo muito expressivos como
aparecera na federao.
Ainda no modelo, pode-se avaliar tambm como foi o papel feito pelo governo
no que diz respeito a polticas fiscais. Os resultados permitiram ainda concluir que as
desoneraes tributrias principalmente no setor automobilsticos, foi muito importante
e proveitoso pois, contribuiu para o crescimento das vendas e aumentando a arrecadao
total dos tributos.
A poltica do Governo Federal de fornecer apoio aos municpio e estados
reduziu o choque feito pela crise e reduziu significativamente os prejuzos nessas
esferas governamentais. Assim podemos dizer que o governo mostrou mediante uma
situao perigosa aps a crise que est preparado para adversidades financeiras como
essa, uma vez que, ao implementas transferncias adicionais, ele nos mostra sua
capacidade de resistncia a choques econmicos, alm de quem absorveu o impacto da
crise sofrido pelos estados e municpios.