POLTICAS AMBIENTAIS NA EUROPA: LEITURA A PARTIR DA

PERSPECTIVA DO 'ADVOCACY COALITION FRAMEWORK'

Christoph Aicher1
Vivien Diesel2

Resumo
O artigo recorre abordagem 'Advocacy Coalition Framework' para
apresentar uma leitura da formulao das polticas ambientais europias. As
estruturas institucionais e o contexto histrico que influenciam os processos
polticos so descritos brevemente. Dois estudos de caso permitem mostrar
a complexidade do processo de formulao das polticas europias, as
quais so apresentadas como processos mais amplos do que tentativas
simples de encontrar solues tcnicas para problemas ambientais. As
polticas ambientais europias so qualificadas como ambguas e processos
polticos complexos explicam o distanciamento entre a sua aparncia e a
realidade e sua relao com os processos de formao da identidade,
integrao e democratizao europia. Argumenta-se, por fim, que a
abordagem do 'Advocacy Coalition Framework' apresenta-se como uma
ferramenta til para poder analisar e melhor compreender fenmenos e
processos ligados chamada crise ambiental e as tentativas de solucionla.
Palavras-chave: poltica ambiental, Europa, redes de poltica, Advocacy
Coalition Framework

Pesquisador visitante FAPERGS na Universidade Federal de Santa Maria, Dr.,E-mail:

cristoph@smail.ufsm.br
2
Professora CPGExR da Universidade Federal de Santa Maria, Dr, E-mail:vivien@ccr.ufsm.br

Revista Extenso Rural, DEAER/CPGExR CCR UFSM, Ano XI, Jan Dez de 2004

'ADVOCACY COALITION FRAMEWORK' AND AN READING OF THE

FORMULATION OF THE EUROPEAN ENVIRONMENTAL POLICIES AND
POLITICS
Abstract
The article introduces the approach of the 'Advocacy Coalition Framework'
for a different reading of the processes related to formulation of the
European environmental policies and politics. The institutional settings and
historical context that frame the political processes are briefly sketched. Two
case studies allow to show the complexity of the European environmental
policies which are seen as a dynamic process much wider than a mere
attempt to find technical solutions for environmental problems. These
policies are described as ambivalent. There are complex relationships
between semblance and reality on the one hand and a European identity
and processes of integration and democratization within Europe on the other
hand. The approach of the 'Advocacy Coalition Framework' turns out to be a
fruitful tool to analyze and better understand the phenomena and processes
linked to the so-called environmental crisis and the attempts to find answers
for it.
Key-words: Environmental politics, Europe, policy-networks, Advocacy
Coalition Framework
1. Introduo
A poltica ambiental um aspecto muito importante da Unio
Europia. At o ano 2000 mais de 700 itens de legislao ambiental foram
aprovados pela Unio Europia. Neste sentido, o ambiente tem sido uma
das reas mais produtivas da arena poltica da Unio. Do mesmo modo, nos
fruns internacionais a Unio Europia tem se caracterizado por posies
firmes em favor da defesa do meio ambiente.
Estes fatores, em conjunto, tm contribudo para consolidar um
imaginrio positivo acerca da atuao da Unio Europia no enfrentamento
da questo ambiental. Em geral, fazem parte deste imaginrio as noes de
que, na Europa, os problemas ambientais foram minimizados ao mximo
realistamente possvel; que as decises orientam-se por princpios
incontestveis e critrios eminentemente tcnicos e que a promulgao de
normas legais resulta em aes correspondentes, ou seja, parece que, na
Europa, os problemas ambientais esto sob controle.
6

Politicas ambientais na Europa

Os dados relativos a situao ambiental e um exame do processo

de construo das polticas ambientais no mbito da Unio Europia revela
que este imaginrio precisa ser retificado. necessrio reconhecer que a
poltica ambiental tem tido sucesso, mas que este sucesso parcial e que a
imagem positiva encobre muitas lacunas. Neste contexto, a perpetuao
deste imaginrio exige e, ao mesmo tempo, restringe os esforos crticos
que buscam o melhoramento da situao ambiental. Alm disso, nota-se
que a poltica ambiental est intimamente relacionada aos processos de
legitimao da integrao europia e, por outro lado, confronta-se com a
perspectiva setorial das estruturas de formulao de polticas.
O presente trabalho tem como objetivo apresentar as
ambigidades da poltica ambiental da Unio Europia, comeando com
uma leitura dos processos de construo das polticas ambientais inspirada
na perspectiva do 'Advocacy Coalition Framework' para, posteriormente,
examinar o desenvolvimento institucional, ilustrando a anlise com a
descrio de dois estudos de caso.

2. A anlise da construo de polticas e o 'Advocacy Coalition

Framework'
A poltica um conceito que no tem uma definio nica ou
simples. Alm disso, sua interpretao muda na medida em que mudam os
fenmenos que se quer abarcar, descrever ou explicar. Para dar um
exemplo: para muitos analistas, a ligao entre poltica e Estado j no
entendida como algo to necessrio ou simples. Grande parte da discusso
sobre a globalizao indica que a posio do Estado, hoje, mais complexa
e fraca. Os Estados so cada vez menos capazes de cumprir com as
tarefas que, historicamente, so vistas como essenciais e bsicas, quer
dizer, garantir para seus cidados segurana, bem-estar e ordem. Por isso,
parte da sociedade civil procura outros caminhos para solucionar os
problemas que a ela afligem.
No entendimento da cincia poltica, a poltica refere-se,
geralmente, a processos de tomada de decises para coletivos (Stone,
1988). Assim, na poltica esto implicadas questes de legitimidade e de

Revista Extenso Rural, DEAER/CPGExR CCR UFSM, Ano XI, Jan Dez de 2004

poder.3 A poltica, ento, tem o privilgio e a responsabilidade de definir,

obrigatoriamente, as regras do jogo de uma sociedade. Isso leva,
novamente, questo complexa de como, hoje em dia, se consegue a
legitimao, aceitao e implementao de decises relativas a problemas
coletivos.
A abordagem da 'Advocacy Coalition Framework' pertence a um
grupo de abordagens que se referem a 'policy networks', ou seja 'redes
polticas'. Com este conceito, quer propor que, hoje, os processos polticos
so descentrados no sentido de que muitas organizaes, grupos e
pessoas mexem com assuntos sociais, econmicos e, evidentemente,
tambm polticos. A administrao estatal j no , em si, o autor ou agente
central. Para evidenciar isso basta observar o tamanho e a velocidade de
crescimento do nmero de ONGs nos ltimos 30 anos e a crescente
participao dessas ONGs nos processos de tomada de decises sobre
questes do coletivo. Conferncias em nvel global ou local no so mais
possveis sem a integrao destes grupos.
O modelo das redes polticas pressupe que diferentes agentes se
organizam para defender seus prprios interesses. Estas organizaes
formam redes em relao a temas especficos que podem incorporar tanto
instituies estatais como a sociedade civil. Para poder impor seus
interesses, os agentes ou grupos procuram se associar com outros grupos,
que nem sempre tm os mesmos objetivos ou interesses. Por exemplo,
associaes de vizinhos cooperam com ambientalistas para evitar a
construo de uma estrada que, para uns, significa barulho e sujeira e, para
outros, a degradao de um ecossistema e poluio. Segundo o Advocacy
Coalition Framework para captar estes fenmenos sociais e polticos
preciso incluir estes 'subsistemas' na anlise, quer dizer os grupos, ou
melhor, suas coalizes o que significa, tambm, recusar-se a auferir
centralidade ao Estado na anlise da dinmica poltica.
O autor da abordagem do Advocacy Coalition framework foi o
professor estadunidense Paul A. Sabatier (Sabatier, 1988; Sabatier, 1993;
Elliot e Schlaepfer 2003). Esta abordagem diferencia-se, tambm, pela
forma particular como concebe a dinmica do processo social. Neste
sentido, cabe destacar que esta abordagem concentra-se nas foras
subjacentes s mudanas. A abordagem tem quatro suposies gerais:
3

Entende-se que impossvel estabelecer um conceito definitivo de poltica e, por isso, a

definio adotada justifica-se para os fins deste trabalho.

Politicas ambientais na Europa

Mudanas polticas so processos lentos que se baseiam num

aprendizado constante.
O enfoque de anlise deve conferir maior nfase ao estudo dos subsistemas polticos que s instituies especiais de um governo. Por
exemplo, prope-se analisar o comportamento de diferentes
agentes ligados ao tema de mudana climtica ao invs de
observar o que diz ou faz um presidente ou um governo.
Normalmente cada sub-sistema abarca agentes estatais de vrios
nveis, representantes das empresas e da sociedade civil.
O estudo dos sistemas de convices ou, em ingls, 'belief systems',
considerado essencial pois, na atuao poltica, os membros das
coalizes estabelecem um conjunto de convices compartilhadas
para advogar por uma causa ou tema.
A abordagem do Advocacy Coalition Framework prope entender
processos polticos no como lutas entre interesses opostos ou
antagnicos, mas sim como processos de aprendizagem, o que atpico.
Isto mostra um deslocamento da ateno de questes relativas aos
interesses econmicos questes da conscincia ou do sentido. A idia de
que os 'sistemas de convico' so os fatores essenciais para a construo
de coalizes e no as classes ou os interesses refora a posio alternativa
desta abordagem.
Segundo Weale (1993) estes 'sistemas de convico' tm a funo
dupla de moldar uma perspectiva normativa para fundamentar a
interpretao e discernimento de solues (diagnstico) em relao a certos
fenmenos percebidos. Estes 'sistemas de convico' so, assim,
importantes porque (1) em geral as aes humanas so orientadas pelo
sentido e porque (2), na prtica poltica, a persuaso um fator central para
justificar o acesso ao poder e legitimar aqueles que esto no poder. Isso
significa que a ao humana no pode ser considerada como orientada,
meramente, por interesses ou clculos econmicos, como supe, por
exemplo, a conhecida abordagem do 'rational choice'.
Crticos da 'Advocacy
Coalition Framework' distinguem, com
freqncia, entre causas reais e ideologia e argumentam que as convices
apenas so ecos das estruturas econmicas que, em ltima instncia,
definem os interesses. Porm, para Sabatier, quase impossvel identificar
os 'verdadeiros' interesses dos agentes. Por outro lado, Sabatier considera
mais fcil identificar as convices deles, porque eles precisam se
9

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posicionar nos debates polticos. Ento, apesar de aceitar o argumento de

que o homem um ser orientado pelo sentido, o enfoque nas convices
tem, tambm, uma motivao prtica de pesquisa.
Para evidenciar a validade desta abordagem pode-se tomar como
exemplo a participao dos agentes na construo da poltica ambiental
porque muito difcil relacionar as atitudes de ONGs e dos movimentos
sociais a interesses econmicos prprios.
Nota-se, tambm, que esta abordagem se baseia na idia de pr o
agente ou o sujeito no centro da historia.4
Voltando questo da dinmica do processo poltico, a abordagem do
Advocacy Coalition Framework entende que as coalizes s existem
periodicamente. Defendendo sua convico, os agentes entram em
processos de aprendizagem e tentam traduzir suas idias em polticas.
Nestes processos, os agentes tm que estabelecer compromissos com
outros. Isso, geralmente, no permite defender todas as convices prprias
pois preciso estabelecer compromissos.
As coalizes tratam de introduzir sua posio no campo poltico atravs
de instrumentos e estratgias que influem na opinio pblica, de polticos,
etc. Assim, elas participam nos processos polticos, nas definies dos
problemas, de possveis estratgias para resolv-los e, tambm, no controle
para averiguar se as polticas esto sendo implementadas.
Todas estas tentativas de moldar processos polticos no acontecem
num espao vazio, mas sim num contexto histrico e institucional, como
pode ser observado no exame da construo das polticas ambientais no
mbito da Unio Europia.

3. O desenvolvimento institucional da poltica ambiental da Unio

Europia
Inicialmente h de se contextualizar o tema, lembrando que a
formulao e implementao de uma poltica ambiental de alcance Europeu
4

Para ver uma crtica disso e uma abordagem alternativa veja-se Hajer (1995, p. 68-73)

10

Politicas ambientais na Europa

requer certas estruturas institucionais: a constituio de um agente

regulador com jurisdio sobre os Estados nacionais, a introduo da
questo ambiental na agenda deste agente regulador e o estabelecimento
de 'consenso poltico' acerca do tema em questo. Deste modo, a poltica
ambiental da Unio Europia abarca os conflitos, os processos, as
estruturas e os contedos dos programas atravs dos quais convices,
interesses e problemas ligados ao ambiente na Europa so consideradas
questes relativas ao coletivo e, por isso, sujeitas a normatizao de carter
obrigatrio.
3.1. O contexto histrico da constituio da Unio Europia
Europa em si um projeto, uma construo. A idia de Europa
antiga. Provavelmente to velha como a Odissia do poeta pico Homero
ou as lutas de cavaleiros contra os muulmanos na Idade Mdia. Isso
construiu um ns, ou seja, uma identidade em oposio aos chamados
brbaros ou no-cristos. Hoje, a Europa est institucionalizada e
simbolizada pela Unio Europia. Ela tambm um projeto. A Unio
Europia comeou a formar-se nos anos 50 do sculo XX.
A segurana e a geopoltica desempenharam um papel central nos
primeiros esforos de integrao da Europa, mas a primeira organizao
criada foi a Comunidade Europia do Carvo e do Ao (CECA) em 1951
(Soder, 1995). Blgica, Frana, Holanda, Itlia, Luxemburgo e Alemanha
foram os pases que criaram esta organizao, que tinha como objetivo
construir um mercado comum para o carvo e o ao, dois recursos
estratgicos. A CECA representava, tambm, um modo de avanar na
integrao da Europa atravs de um projeto concreto. A CECA era uma
instituio de carter supranacional, independente dos estados ou, melhor
dizendo, superior a eles. Suas decises tinham carter obrigatrio, devendo
ser acatadas pelos governos.5
Em 1957 foi dado outro passo essencial na direo da integrao
europia. A assinatura dos tratados de Roma resultou na criao da
Comunidade Econmica Europia (CEE) e da Comunidade Europia da
Energia Atmica (CEEA).6 Estas organizaes, junto com a CECA,
formaram a Comunidade Europia.
5

Muitas instituies dessa Comunidade so parecidas as que formaram, mais tarde, a Unio
Europia.

11

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Com a criao da Comunidade Econmica Europia a integrao

salta a outro nvel. J no se trata de visar a integrao de um setor, ou
seja, da indstria pesada, mas sim de uma integrao da economia em
geral. Esta perspectiva afetou questes polticas e sociais pois mencionouse o ideal de promover a coeso dos povos europeus, a paz, o avano
social e econmico, o melhoramento dos nveis de vida e das condies de
trabalho. Os objetivos econmicos de estabelecer um mercado comum
implicaram a considerao de aspectos como a necessidade de
harmonizao da economia e poltica econmica dos pases, do
estabelecimento de uma poltica agrcola comum, de uma unio aduaneira e
outros pontos mais. Porm, o ambiente no foi mencionado.
Com a criao da Comunidade Econmica Europia surgiram
novas instituies como a Comisso Europia, o Conselho Europeu, o
Parlamento Europeu, o Tribunal da Justia Europia e outras organizaes
mais. Algo importante para o processo de integrao da Europa vem sendo
a expanso espacial da Comunidade. No ano de 1973 Inglaterra,
Dinamarca e Irlanda ingressaram na CEE. Nos anos 80 observou-se a
expanso ao sul, com a entrada da Grcia - em 19797 e, em 1986, da
Espanha e Portugal.
Outro passo decisivo na integrao europia deu-se com a
assinatura do Tratado de Maastricht, em 1992, pelos 12 membros da
Comunidade Europia. Por meio deste tratado foi criada a Unio Europia
(UE). Em 1995 incorporaram-se Unio os seguintes pases: Sucia,
Finlndia e ustria. Dez pases do oriente da Europa esto por entrar no
ano de 2004. Entre eles se encontram os pases blticos, Polnia,
Repblica Checa, Hungria e pases islmicos como Malta e Chipre.
A formao da Unio Europia e o processo poltico de tomada de
decises nela so fenmenos que desafiam muitas teorias da cincia
poltica. Segundo alguns analistas, a Unio , inclusive, um grande
experimento para achar formas alternativas de formular polticas (Hajer e
Wagenaar, 2003).
Porque a Unio causa tanta confuso? Observa-se que a Unio
atua em certas reas como um estado nacional, mas no . Pode, por
exemplo, obrigar agentes e, inclusive, estados soberanos a implementarem
decises tomadas por ela. Isto significa que estados nacionais transferem
6

A Comunidade Europia da Energia Atmica tem tido o objetivo central de promover a energia
atmica.
7
Data de assinatura do Tratado, em Atenas (Soder, 1995, p.50)

12

Politicas ambientais na Europa

voluntariamente parte de sua soberania a esta instituio, algo que

contradiz, por exemplo, a escola dos realistas nas teorias das relaes
internacionais que pressupe que um estado sempre procura aumentar
seu poder. Alm disto, a Unio mostra que no s o estado nacional que
tem a capacidade de tomar decises de carter obrigatrio, ou seja, fornece
outro indcio de que abordagens que pem o Estado nacional no centro das
atividades polticas precisam de correes.

3.2. O ambiente enquanto temtica sujeita a regulao pela Unio Europia

Existem muitas definies de ambiente. Alguns autores vem o
ambiente como o espao para conquistar. Alguns o entendem como ponto
chave da resistncia contra foras sociais hegemnicas (Hirsch e Warren,
1998). A natureza sempre tem sido um problema para as cincias sociais.
Entre os socilogos se distinguem aqueles que usam conceitos de
ambiente 'realistas' e outros que usam conceitos do 'construtivismo' (Brand,
1998). Os primeiros acentuam a grande importncia e independncia da
natureza e evitam, assim, uma relativizao total acerca da gravidade e
realidade dos problemas ambientais. Os construtivistas, por outro lado,
acentuam que a relao e o acesso dos seres humanos ao ambiente
sempre depende de fatores sociais e culturais. Assim, eles evitam
pressupor um certo tipo de determinismo do mundo natural sobre o espao
social.
Atualmente, o imaginrio sobre o ambiente inclui, geralmente, a
conotao de que est sendo ameaado ou corre o risco de ser danificado.
Esta conotao indica, ainda, que isso deve ser evitado ou, pelo menos,
minimizado e este seria o papel da poltica ambiental. Entretanto, como em
quase todas as atividades econmicas se usa, se transforma ou se
consomem recursos naturais, quase impossvel encontrar uma atividade
econmica que no coloque riscos ao ambiente, no sentido aqui esboado.
Assim, a poltica ambiental deveria ocupar-se de tudo.8
O exame do imaginrio associado ao termo ambiente esclarece,
tambm, que ambiente constitui um smbolo que politicamente contestado
na medida em que no refere-se exclusivamente a um espao natural - um
8

Este sentido de ambiente tem outra conseqncia. Se a ameaa o aspecto central, preciso
algum que defina e classifique quais impactos so recuperveis e quais realmente so danosos.
Aqui, a cincia desempenha um papel importante e difcil.

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ecossistema ou uma biosfera. Em cada processo poltico h uma

possibilidade de ampliar ou reduzir a abrangncia do que vem a ser
considerado como ambiente - do 'objeto da regulao ambiental' da Unio
Europia. Para dar um exemplo: no ano 2002 a Unio apresentou uma
proposta para estabelecer uma regulao com respeito responsabilidade
por danos ambientais. A responsabilidade se fundamenta num dos
princpios essenciais da poltica ambiental: o causador de danos ao
ambiente responsvel pelo impedimento deles desde o incio, ou, pelo
menos, pela eliminao dos danos causados por ele - pelo causador. Na
proposta de regulao formulada no ano de 2002, segundo a organizao
no-governamental Friends of the Earth (FoE), a Unio definiu o ambiente
to rigidamente que s vinte por cento (20%) da biodiversidade e treze por
cento (13%) da superfcie estariam cobertos pela legislao.9 Alm disto,
danos como aqueles ligados ao setor petrolfero ou nuclear estariam, per
se, explicitamente excludos.
Neste artigo busca-se focar a anlise nas aes orientadas a
proteo da natureza (a assegurar a qualidade do ambiente para a vida
humana e equilbrio dinmico dos ecossistemas naturais). Porm, faz-se
isso reconhecendo que esta delimitao problemtica e que os conflitos
polticos comeam com as definies sobre o que se entende ou no por
ambiente e continuam ao considerar as ameaas a que est sujeito.
Na histria da poltica ambiental europia, o conceito de qualidade
de vida, que originalmente foi entendido como nvel de vida, permitiu
introduzir a proteo do ambiente na agenda da Comunidade Europia. No
princpio da construo da Comunidade Europia, o ambiente no foi
considerado como algo importante na agenda porm, na medida em que a
integrao se aprofundou o ambiente ganhou importncia e vice-versa.
O primeiro programa de ao em matria de ambiente foi
publicado no ano de 1973. No ano de 2001 foi aprovado o sexto programa.
Estes programas refletem mudanas tanto na percepo como na
importncia auferida ao tema nos ltimos 30 anos. As iniciativas em prol da
proteo da natureza comearam timidamente e chegaram provavelmente
ao nvel de maior exigncia nos anos 80.
Um dos principais momentos na histria da poltica ambiental
europia a ratificao do Ato nico Europeu no ano de 1987. Por este
9

Veja: Friends of the Earth (FoE): Make polluters pay. Briefing on the EU Environmental Liability
Directive. (http://www.foeeurope.org/publications/Environmental_liability2.pdf).

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Politicas ambientais na Europa

acordo os pases reorganizaram a estrutura institucional e revisaram sua

posio sobre vrios assuntos. O Parlamento recebeu competncias
maiores nos processos polticos, buscando-se, assim, avanos na
democratizao da Unio Europia. Neste acordo, pela primeira vez, a
proteo do ambiente foi explicitamente referida como um objetivo central
da Unio Europia. Com isto, muitos regulamentos e programas ambientais
j estabelecidos passaram a ter um fundamento legal verdadeiro. Antes do
Ato nico os problemas ambientais tinham que ser caracterizados como
assuntos relacionados a questes do mercado comum dentro da
competncia da Unio Europia de regular relaes comerciais - ou tinham
que ser caracterizados como relacionados qualidade da vida dos cidados
de modo que precisavam, ento, construes 'criativas' e complicadas para
sua justificao. O Ato nico Europeu mudou isso ao mencionar como
objetivo da Comunidade Europia a promoo de um crescimento
sustentvel e no excessivo, que respeita o ambiente (Wilkinson, 2002).
No Tratado de Maastricht, firmado no ano de 1992, o conceito de
desenvolvimento sustentvel entra na terminologia da Unio Europia.
Maastricht tambm introduz mudanas em outros aspectos, que tem a ver
com o procedimento de regulao. O Parlamento recebeu mais importncia,
mais possibilidade de participar nos processos polticos de tomada de
decises. Por conseguinte, a aprovao da maior parte das normas
ambientais passou a precisar s da maioria qualitativa dos votos no
Conselho. Antes de Maastricht requeria-se, quase sempre, que as decises
fossem unnimes. Com o poder de veto que tinha cada pas era muito difcil
chegar a um consenso entre os pases e, quando este era alcanado, s
representava o menor denominador comum, correspondendo ao nvel de
proteo ambiental mnimo, e no ao desejvel.
Depois de Maastricht temos o acordo de Amsterd, assinado no
ano de 1997, que refora a adeso ao desenvolvimento sustentvel,
demanda a integrao do ambiente em todas as decises da Unio e
favorece, novamente, a participao do Parlamento. Em 1998, em Cardiff,
obrigam-se todas as demais reas a fazerem relatrios sobre o ambiente
em seu campo de trabalho. As outras reformas, mais recentes, no so to
importantes para este tema.
Em termos gerais a poltica ambiental da Unio Europia orienta-se
pelos seguintes os princpios chaves:

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Revista Extenso Rural, DEAER/CPGExR CCR UFSM, Ano XI, Jan Dez de 2004

O princpio de precauo: devem ser antecipados e evitados danos ao

ambiente desde o incio.
O princpio de origem: danificaes devem ser combatidas
especialmente na sua origem.
O princpio do causador: o causador de danos ao ambiente
responsvel pelo impedimento desde o incio ou pela eliminao
dos danos causados.
Outros princpios, mais novos, so os seguintes:
O princpio de subsidiaridade: o nvel de ao depende do tipo de
danificao, alcance, etc.
O princpio de integrao: aspectos ambientais devem ser integrados
em todas as demais polticas da Unio Europia
Estes princpios servem como pontos de orientao na formulao
de polticas e nas decises relativas a questo ambiental. Eles representam
e legitimam o essencial da poltica condicionando as estratgias dos
agentes dentro das estruturas institucionais especficas da poltica
ambiental europia.

4. A 'dinmica' da construo da poltica ambiental na Unio Europia

Para facilitar a exposio do tema, neste artigo o enfoque restrito
aos agentes formais que participam do processo legislativo da Unio
Europia. Por conseguinte, sero deixados de lado, no momento, os
agentes informais, ou do 'subsistema', que desempenham um papel
decisivo e aos quais se refere, especialmente, a abordagem do 'Advocacy
Coalition Framework'.
A maneira como os agentes formais participam nos processos
polticos mudou com o tempo, porque, por um lado, alterou-se a
composio dos agentes e, por outro lado, modificaram-se as regras de
procedimento. O Parlamento, por exemplo, foi inicialmente composto por
representantes dos parlamentos nacionais. Em 1979, realizou-se, pela
16

Politicas ambientais na Europa

primeira vez, eleies diretas para escolha dos representantes no

Parlamento e, com o Tratado de Maastricht, o Parlamento obteve maior
influncia nos processos legislativos. O Parlamento passa, inclusive, a ter
direito de vetar diretivas ou regulamentos.10
Na Figura 1 constam os principais agentes formais participantes
nos processos polticos da Unio Europia. O Parlamento tem sido muito
ativo na poltica ambiental. O Comit Econmico e Social representa
interesses da sociedade civil atravs de ONGs, associaes de indstrias
ou de sindicatos, entre outras. Mas, dentre os diferentes agentes o mais
importante a Comisso, ou seja, o rgo executivo da Unio Europia.
A Comisso tem um presidente. Alm disso, 23 comissrios com
seus departamentos (tambm denominadas direes-gerais).11 Atualmente,
os membros da Comisso tomam suas decises por maioria simples de
votos, sendo coletivamente responsveis por todas as suas atividades. Os
comissrios so nomeados por seus governos, entretanto eles so
considerados independentes assim que assumem o cargo.

FIGURA 1
Instituies formais no processo legislativo na Unio Europia

10

Pois, no sentido normal, leis da Unio Europia no existem, como no um Estado e no tem
uma constituio.
11
Entretanto, esta situao tende a mudar com a entrada de 10 novos Estados-Membros,
prevista para 2004.

17

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Iniciativas e
elaborao

Tomada de
deciso

Deciso

Proposta

Comit Econmico
e Social

Implementao

UE Tribunal
de Justia

UE
Parlamento

UE
Comisso

Controle
jurdico

Conselho dos
Ministros

Diretivas: fixam um
resultadodeixam
medidas /formas
livres
Regulamentos
Obrigam diretamente

Estados

Estados
UE Com.
Empresas

declarao

Modificado deHey(1994: 32-33)

Na Comisso, a direo-geral de ambiente se chama DG XI. Ela se

ocupa do ambiente, da segurana nuclear e da proteo contra catstrofes.
Nos anos 70 era um departamento subordinado e s no ano de 1981
alcanou o status de uma direo-geral.
Embora muitos analistas concordem que a Comisso tem uma
posio chave no processo de tomada de decises, o rgo a quem cabe a
deciso final, entretanto, o Conselho. L se renem, dependendo do
assunto, ou os ministros especializados de cada um dos Estados-Membros
ou os chefes de governo.
Em certos contextos o Tribunal de Justia pode ter um papel
essencial. Este Tribunal desempenhou um papel importante em favor da
proteo do ambiente quando este assunto ainda no desfrutava de
importncia formalmente reconhecida dentro da Unio Europia.
Embora os analistas tradicionais tendam a interpretar os processos
atentando-se, exclusivamente, aos agentes formais, necessrio
reconhecer que muitas decises so encaminhadas por vias menos formais,
quer dizer, so negociadas em arenas fora destas instituies. Milhares de
pessoas e grupos tentam influenciar os processos de tomada de decises.
Eles se organizam em redes polticas, que se organizam em coalizes mais
18

Politicas ambientais na Europa

poderosas. Segundo certos analistas, a participao dos agentes informais

na Unio, quer dizer dos subsistemas, muito grande (Jachtenfus e Huber,
1993; Mazey e Richardson, 2002). Isso deve-se, segundo eles, por um lado,
ao fato de que a Comisso como tal tem poucos empregados. A quantidade
de pessoas que trabalha para a Comisso comparvel com a quantidade
empregada por uma cidade grande (Hey, 1994). Por isso, a Comisso no
tem capacidade de ocupar-se de todos os assuntos e colher e processar
todas as informaes necessrias. Por outro lado, muitos analistas
concordam que a Unio Europia ainda jovem e que as regras do jogo
continuam sendo flexveis. bvio que, nestas circunstncias, certos
interesses estaro melhor organizados e representados que outros.
Normalmente, as propostas so preparadas em Bruxelas. Quando
h consenso na Comisso acerca de sua adequao, so publicadas.
Depois, o Parlamento e o Conselho so informados. Dependendo da
situao e do procedimento, o Parlamento s pode apresentar uma
declarao ou participar mais na formulao das polticas e na tomada de
decises. Com freqncia, ocorre um processo de negociaes entre a
Comisso, o Conselho e os governos nacionais. Existem vrias estratgias
para passar uma poltica (Liefferink e Andersen, 2002), porm, sempre
importante criar coalizes com outros agentes.
Identificam-se dois resultados provveis de um processo de
tomada de decises: a 'diretiva' e o 'regulamento'. Existem, tambm, outros
instrumentos como as recomendaes, mas a diretiva e o regulamento so
os mais importantes, porque so os mais efetivos. Os regulamentos so
completamente obrigatrios e requerem aplicao imediata por todos os
estados. Na maioria dos casos as diretivas permitem aos pases procurar
seu prprio caminho para satisfazer o objetivo definido pela Unio Europia,
dispondo, geralmente, de cerca de dois anos para cumprir com os requisitos
legais. Muitas vezes para viabilizar o estabelecimento de um consenso
necessrio dar carter de diretiva aquilo que se queria que constitusse um
regulamento (norma obrigatria). Assim, poucas vezes se usam os
regulamentos na poltica ambiental. Dos 700 e poucos itens da legislao j
mencionada, s 124 so regulamentos e 266 so diretivas. O resto so
itens de legislao mais fracos.
Abordando os aspectos simblicos da poltica e da poltica
ambiental europia em especial, preciso comentar sobre a implementao
de normas da UE. Muitas ONGs lamentam, por exemplo, que os governos
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Revista Extenso Rural, DEAER/CPGExR CCR UFSM, Ano XI, Jan Dez de 2004

vem as diretivas e regulamentos como propostas mas no como

obrigaes. Com freqncia, os pases no aplicam as normas de Bruxelas
com o devido rigor. Isto se explica, em parte, pelas diferenas culturais
entre os pases e pela singularidade das estruturas polticas, observando-se
que nem todos auferem a mesma importncia a questes ambientais ou
tem igual facilidade de implementar as normas. Os pases do sul da Europa
so conhecidos por suas dificuldades em implementar as polticas tal como
o exige a lei.
necessrio reconhecer, neste contexto, que as dificuldades de
implementao podem ter diversas razes. Muitas medidas exigidas pela
Unio precisam grandes investimentos, o que causa problemas para pases
pobres ou para pases que querem ingressar na Unio Europia. Por
exemplo, existe a obrigao de que todos os pases tenham estaes de
tratamento de guas residuais. Essa obrigao tem contribudo para
melhorar a qualidade da gua, mas implica altos investimentos. Isto no
evita, entretanto, que em muitas regies as plantas das estaes de
tratamento sejam bem antiquadas. difcil para a Comisso fiscalizar a
implementao das diretivas e regulamentos por falta de pessoal. O
Tribunal controla o cumprimento das regras, mas precisa de uma denncia.
Mais alm das dificuldades de implementar as normas especficas,
o prprio comprometimento efetivo da Unio Europia com as questes
ambientais parece no estar estabelecido de modo to definitivo quanto o
esperado: recentemente ONGs ambientais estavam preocupadas porque
nas primeiras propostas da possvel constituio da Unio Europia o
ambiente e a sustentabilidade perderam importncia comparativamente
aquela que tinham nos Tratados que constituram a Unio. S sob muita
presso das coalizes de diferentes ONGs e instituies estatais reintegrouse o desenvolvimento sustentvel como um alvo central da Unio na
proposta para a possvel constituio.

5. Casos de problemas e polticas ambientais: trfego e lixo

A seguir sero apresentados dois casos de estudo para ilustrar o
processo poltico mediante o qual procura-se estabelecer uma regulao
obrigatria acerca de problemas ambientais especficos na Unio Europia.
Estas tentativas acontecem dentro de um contexto que abarca diferentes
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Politicas ambientais na Europa

estruturas institucionais, agentes, coalizes, mas tambm conflitos,

convices e interesses. A anlise busca revelar a interao de atores
formais e no formais e as contradies inerentes ao processo, as quais
respondem, em parte, pelos limitados efeitos das medidas de proteo
ambiental.

5.1. O trfego de automveis

Entre os anos 1975 e 1995 o volume da viao subiu quase 100%.
Certas tecnologias como os catalisadores ajudaram a reduzir as emisses
de xido de nitrognio entre outras, mas o crescimento da viao
compensou, facilmente, estes ganhos de modo que a situao em si no
melhorou. Os valores do xido de nitrognio nos solos esto, com
freqncia, muito elevados. Isso tem efeitos preocupantes para a flora e
est ameaando a sanidade das florestas e a biodiversidade em muitas
regies. Existem propostas de transferir o transporte de mercadorias para o
eixo ferrovirio, mas faltam polticas e programas que fortaleam a infraestrutura ferroviria possibilitando esta transferncia na prtica. Pode-se
dizer que a Unio tem adotado polticas contrrias a tal propsito na medida
em que ajuda na construo de mais e mais estradas. Isto, entre outros
fatores, favorece a ocorrncia de fatos absurdos como, por exemplo, o caso
das batatas que so levadas por caminhes da Alemanha, cruzando os
Alpes, para Itlia para serem limpas l e depois, novamente, trazidas por
caminhes para a Alemanha.
Segundo Greenpeace, a emisso do trfego de carga vai aumentar
muito at no ano 2010 (cerca de 60% com base no ano de 1994) se no
houver uma mudana radical (Hey, 1994). A mudana radical no est
acontecendo. Isso contradiz os objetivos de Kyoto, o que mostra que a
imagem da Europa como defensora do clima e adversria dos Estados
Unidos, que so apresentados como egostas inescrupulosos ao negar-se a
aceitar o protocolo de Kyoto, precisa certa correo.
As tentativas de controle das emisses comearam nos anos de
1970. Naquele tempo foram definidos nveis de qualidade para gasolina e
diesel. O problema, naquela poca, foi percebido como uma questo
tcnica e s negociada e discutida entre especialistas. Porm, nos anos 80,
com a publicizao do efeito estufa, dos problemas de Waldsterben 21

Revista Extenso Rural, DEAER/CPGExR CCR UFSM, Ano XI, Jan Dez de 2004

enfermidades novas das florestas que ocasionaram a morte de grandes

quantidades de rvores na Alemanha e em outros pases e de outros
problemas e catstrofes ambientais, observa-se a politizao do tema.
Houveram manifestaes de protesto, que exigiram uma resposta poltica.
No ano de 1987 a Comunidade Europia definiu, depois de um
processo extenso de negociaes, nveis legais de emisses mais
restritivos para os carros. Como chegaram l? A indstria da Alemanha
defendeu, desde o incio, o controle das emisses pela adoo do sistema
mais avanado e mais caro, ou seja, o uso de catalisadores de trs
caminhos. Tal posio explicada quando se considera que a indstria
alem j havia exportado muitos carros com esta tecnologia aos Estados
Unidos e tinha um mercado de carros de luxo. Ento, a adoo deste
equipamento no afetaria tanto sua produo e seu comrcio. A situao
nos demais pases era diferente. Eles queriam a adoo de outros sistemas,
mais simples e menos custosos. Deste modo, as indstrias de automveis
da Alemanha, Frana, Itlia e Inglaterra tiveram diferentes interesses e
objetivos.
Na Alemanha a opinio pblica e as ONGs demandaram ao
governo que tomasse posio. Ento, o governo da Alemanha ameaou
introduzir regras nacionais para controlar o acesso ao seu mercado interno,
que atuariam como barreiras de exportao para os outros pases
europeus. Com esta presso, no ano de 1985 os pases chegaram a um
compromisso que deixou os carros pequenos fora das restries rgidas
mas as introduziu para os carros grandes. A Alemanha, alm disso,
conseguiu a permisso para dar subvenes para carros pequenos, que j
utilizavam a tecnologia avanada.
No mbito da Comunidade Europia, a Dinamarca usou seu poder
de veto para barrar a aprovao do acordo at 1987, quando, pelo Ato
nico Europeu, alteraram-se os procedimentos da Unio Europia de modo
que a maioria qualitativa passou a ser suficiente para aprovar este tipo de
diretivas. Porm, a disputa entre pases durou at 1991, quando decidiu-se
que os nveis mximos de emisses na Europa, para todos os carros,
deveriam equivaler-se aos adotados nos Estados Unidos.

5.2. O lixo de embalagem

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Politicas ambientais na Europa

O lixo outro exemplo da dinmica conflituosa inerente a

construo das polticas ambientais na Unio Europia. O monte de lixo
est crescendo e, lamentavelmente, especialmente o volume de lixo
perigoso. Atualmente muitos produtos txicos terminam presos nos filtros ou
nas estaes de tratamento de guas residuais, que tambm precisam uma
possibilidade de desfazer-se de seu 'lixo de lixo'.
No ano de 1975, a Comunidade Europia comeou a regulamentar
a destinao do lixo. Primeiro, se diferenciaram tipos de lixo e definiram-se
questes de segurana. A partir do ano de 1988, o lixo se transformou
numa mercadoria e, conseqentemente, sua eliminao converteu-se num
servio. No caso especfico das embalagens, calcula-se que cerca de 50
milhes de toneladas de lixo de embalagem so produzidos cada ano. Isso
acarreta problemas ecolgicos e econmicos. Existem diferentes
alternativas para resolver este problema:
a) reduzir a produo de embalagem
b) reciclar o lixo, o que precisa de investimentos em sistemas que,
em primeiro lugar, coletam e, depois, separam diferentes tipos de
lixo.
c) eliminar os resduos, o que pode significar a (1) deposio, a (2)
queima do lixo que, as vezes, denomina-se de uso trmico ou a
(3) exportao.
Alguns pases como a Alemanha, Holanda e Dinamarca tm
programas de coleta do lixo e de reciclagem. Eles, inicialmente, exportaram
muito deste lixo coletado com o objetivo de elimin-lo. Entretanto, alguns
pases pararam a importao do lixo de embalagem alegando que no
tinham capacidade de depositar ou queimar o prprio lixo e, adicionalmente,
o lixo de outros pases. Tal comportamento, visto de outra maneira, foi
interpretado como se fosse uma restrio ao livre comrcio e por isso a
questo foi encaminhada aos tribunais. O Tribunal de Justia entendeu que
as restries eram legais sempre que (1) os estados que restringem o
fazem porque buscam melhorar a proteo do ambiente em seus pases, (2)
as restries no so desproporcionais e (3) existem as mesmas regras
para o lixo nacional e o lixo importado. Tal interpretao limitou o comrcio
de lixo, mas no o impediu. Assim, buscou-se nova forma de enfrentar o
problema do lixo estabelecendo uma normatizao da fabricao e destino
das embalagens. Em 1992 a Comisso apresentou uma proposta que teve
como objetivo:
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Revista Extenso Rural, DEAER/CPGExR CCR UFSM, Ano XI, Jan Dez de 2004

limitar a produo de embalagem em 150kg/ pessoa

obrigar a coleta de 60% do peso da embalagem dentro de 5 anos e
90% em 10 anos; reciclar pelo menos 40% deste lixo e minimizar
a deposio e a queima sem proveito trmico a 10%.
Agindo assim, a Comisso quis introduzir uma hierarquia: primeiro a
preveno, depois re-uso, depois reciclagem, queima com proveito
energtico, etc. Esta proposta se inspirou nos sistemas adotados na
Alemanha e Holanda. Os pases do sul (Itlia, Grcia, Portugal, Espanha) e
certas indstrias opuseram-se a esta proposta. Neste contexto, a Comisso
deixou de lado parte das idias como a hierarquia, a preveno e os limites
obrigatrios de tempo e s props a coleta de 90% e reciclagem de 60% do
coletado e apresentou a proposta modificada no Conselho.
Porm, neste caso as regras de procedimento, modificadas pelo
Tratado de Maastricht, implicaram a participao do Parlamento. Quando a
proposta entrou no Parlamento, ele fez correes e re-introduziu mais ou
menos tudo o que constava na primeira proposta e que foi eliminado pela
Comisso devido as inmeras crticas. A Comisso no aceitou todas as
correes, mas acatou a maioria delas e apresentou nova proposta no
Conselho Europeu. L, os governos da Inglaterra, Espanha, Portugal,
Irlanda, Frana e Itlia votaram contra. Como era um assunto onde a
maioria era suficiente, pases como Alemanha, Holanda e Dinamarca
perderam e tiveram que aceitar a posio da maioria. A proposta final do
Conselho ficou mais fraca e flexvel:
Uma coleta entre 50 e 65% da embalagem produzida;
a reciclagem de 20 a 45% da embalagem coletada e outros aspectos
mais.
Esta segunda proposta foi introduzida novamente no Parlamento onde
a resistncia j no era to forte e, por isso, passou sem grandes
mudanas.

6. Concluso
Analisando os dois casos, podemos ver que a Comisso, o
Parlamento e o Conselho desempenham um papel importante no processo
de formulao de Polticas Ambientais na Unio Europia (Weale, 2002).
Porm, tambm representantes de indstrias ou de ONGs introduzem suas
opinies e convices confirmando a participao de agentes no
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Politicas ambientais na Europa

governamentais ou dos sub-sistemas nas negociaes e na busca pela

melhor soluo dos problemas ambientais. Assim, os casos examinados
revelam explicitamente como diferentes grupos, formando coalizes,
chegaram a um consenso poltico e uma deciso de carter obrigatrio.
Observa-se, ento, que na Unio Europia quase impossvel imaginar um
processo de tomada de decises que no precise de coalizes de diferentes
nveis e tipos. Tendo em vista estas caractersticas do processo poltico a
abordagem do 'Advocacy Coalition Framework' parece um instrumento til
para anlise da formulao de polticas ambientais no mbito da Unio
Europia.
A poltica ambiental da Unio Europia, por sua vez, mostra-se
como um processo ambivalente, repercutindo no mbito do imaginrio e na
ao dos pases, grupos e indivduos frente aos problemas ambientais.
No mbito do imaginrio, a poltica ambiental, de certo modo,
contribuiu para a legitimao da Unio Europia perante a populao,
observando-se que diferentes instituies como a Comisso, o Parlamento
e outros puderam melhorar sua posio e legitimidade atravs de seu
posicionamento em questes relativas ao meio ambiente, sobretudo ao
enfrentar, em nome do interesse comum europeu, interesses mais
nacionalistas representados pelos governos dos Estados-Membros.
No mbito da ao dos indivduos, grupos e pases destacam-se
os avanos na legislao e proteo ao ambiente. Ainda, cabe reconhecer
o papel da Unio Europia quanto proteo do ambiente nos fruns
mundiais, que era e continua sendo importante, tanto para a Europa em si
como para o sucesso de certos temas ambientais.
Em sntese, podem ser identificados efeitos positivos da poltica
ambiental tanto para o meio ambiente como para a legitimao, integrao
e democratizao da Unio Europia. Porm, considera-se que h
necessidade de relativizar as esperanas em relao a superao das
divergncias entre a imagem e realidade da ao relativa a proteo do
ambiente. Inicialmente cabe considerar que o alvo central da Unio
Europia a integrao econmica e a harmonizao dos mercados.
Obviamente, esta espcie da integrao pe limites para a poltica
ambiental. Na prtica, esses limites so reforados pela dificuldade de
implementao, ainda controlada pelos estados nacionais. Por isso, altas
esperanas quanto proteo e ao cuidado do ambiente na Europa podem
ser facilmente frustradas.
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Revista Extenso Rural, DEAER/CPGExR CCR UFSM, Ano XI, Jan Dez de 2004

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