DVIDA DOS ESTADOS: POLMICAS E CAMINHOS

Geraldo Biasoto Junior1

O processo de renegociao das dvidas dos Estados ocorrido no final da dcada passada foi,
sem dvida, um dos mais importantes marcos da poltica econmica dos ltimos anos. poca, os
ganhos para os Estados se apresentaram como expressivos, porque a maior parte da dvida objeto de
renegociao ao amparo da Lei n. 9.496 era financiada no mercado em condies muito piores que as
oferecidas pelo Tesouro Nacional. No entanto, hoje se configura uma situao de inviabilidade financeira
para as contas dos Estados, que fazem grande esforo para pagar o equivalente a 13% de suas receitas
lquidas, a ttulo de servio da dvida renegociada, mas raramente veem seu estoque diminuir.
Uma questo que se vem arrastando ao longo dos anos, com repetidas crticas de parte a parte,
no poderia ser de soluo simples. A nosso ver, o problema necessita ser discutido luz de duas
questes: a adequao dos parmetros de atualizao do saldo devedor a uma trajetria sustentvel
das dvidas renegociadas e a forma como a atual configurao das relaes patrimoniais entre Unio e
Estados tem impactado as contas pblicas, especialmente no que diz respeito aos resultados fiscais dos
entes federativos e sua contribuio para o dficit global do setor pblico.
Com relao primeira questo, o indexador escolhido para a correo dos contratos das dvidas
dos Estados certamente inadequado. O IGP-DI composto de trs ndices, em que os preos do atacado,
cujo peso de 60,0%, so extremamente afetados por variaes cambiais e cotaes de commodities
no mercado internacional. O ano de 2010 mostra de forma inequvoca que a adoo desse critrio no
consistente com uma perspectiva concreta de reduo progressiva do estoque das dvidas estaduais a
mdio prazo. As projees de mercado para o IGP-DI, segundo o ltimo Boletim Focus do Banco Central,
apontam variao de 11,02% para o ano de 2010. Considerando o estoque de R$316,4 bilhes da
dvida dos Estados relativa Lei n. 9.496 e ao PROES registrado ao final de 2009 na nota para imprensa
do Banco Central, essa variao implica um nus para os devedores ante o Tesouro Nacional de R$56
bilhes, entre juros e correo.
A distoro embutida nos fatores de reajuste da dvida evidente. Se a dvida fosse corrigida pela
Selic, a conta ficaria muito menor: R$30,8 bilhes. Desse modo, ao final de 2010, o Tesouro Nacional
ter se apropriado de algo como R$25 bilhes apenas na diferena entre fatores de correo.
Registre-se, adicionalmente, que o ganho para o Tesouro pode ser maior, pois, segundo a posio
da Dvida Lquida do Setor Pblico de setembro de 2010 da publicao do Banco Central, o governo
federal era credor de R$390,5 bilhes referentes Lei n. 9.496 e ao PROES. Por outro lado, a dvida
dos Estados relativa mesma Lei de R$337,0 bilhes. A provvel explicao dessa divergncia entre
as posies credora da Unio e devedora dos Estados que a receita financeira auferida pelo governo
federal usada como receita geral, no sendo abatida do saldo credor inicial, que permanece sendo
valorado pela taxa.
1 Diretor Executivo da Fundap e Professor do Instituto de Economia da Unicamp. O autor agradece os comentrios e o auxlio de Maria
Luiza Levi e Talita Ribeiro.
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Do lado dos Estados, inequvoco que h um esforo fiscal importante, que ultrapassa o campo
financeiro e se refere ao lado real das contas. Em 2009, segundo a Execuo Oramentria, consolidada
pela Secretaria do Tesouro Nacional, os governos estaduais pagaram R$30 bilhes em servio de
dvidas, quase integralmente relativas Lei n. 9.496 (R$15,8 bilhes em juros e R$14,2 bilhes em
amortizaes). O esforo fiscal, no entanto, teve impacto quase irrelevante na evoluo do estoque de
endividamento, que caiu apenas R$4 bilhes entre o final de 2008 e dezembro de 2009 (de R$320,2
para R$ 316,4 bilhes).
Igualmente grave a forma como as condies de financiamento da dvida dos Estados junto
Unio tm impactado os resultados fiscais. A se confirmarem as projees para o IGP, quase 1,6% do
PIB em termos de reduo do dficit nominal do governo federal de 2010 ter sido gerado pelo servio
da dvida dos governos estaduais. Desse valor, 0,7% do PIB exclusivamente devido divergncia entre
os fatores de correo das dvidas.
Mas 2010 ser ainda pior para os Estados. Com ganhos de receitas e inflao, provavelmente
a parte da receita lquida real que deve ser paga em servio da dvida deve aumentar cerca de 13%,
ampliando o gasto financeiro neste ano para cerca de R$34 bilhes. No entanto, a aplicao das regras
contratuais implicar corrigir a dvida em R$56 bilhes. Ou seja, mesmo aps o enorme esforo de
pagamento dos Estados, o estoque ter crescido aproximadamente R$20 bilhes.
Ao longo dos ltimos anos, a questo do endividamento tem sido questionada pelos governos
estaduais, na maioria das vezes enfocando o problema do indexador que serve para corrigir o principal. A
mera troca do IGP-DI pelo IPCA representaria uma reduo significativa do estoque da dvida acumulada
de 1998 at o final de 2009. No perodo, a variao do IGP DI, acrescido de 6% ao ano, foi de 413,7%,
enquanto o a variao do IPCA, tambm acrescido de 6% ao ano, correspondeu a 292,8%. A substituio do
indexador pelo IPCA reduziria a dvida global em R$74,4 bilhes. Mas essa no a nica possibilidade. Outra
alternativa, ainda, seria o uso do indexador que o parmetro para o crdito ao setor privado ofertado pelo
BNDES, a TJLP, um instrumento tpico para operaes de longo prazo. A dvida cairia quase pela metade.
O grfico mostra essas alternativas e at a possibilidade de um arrocho ainda maior. Em uma
perspectiva de manuteno de uma posio de fora por parte da Unio, a hiptese acima poderia
ser confrontada com a mera utilizao da taxa Selic (sem 6% adicionais), que justamente o custo de
captao do Tesouro Nacional. Nesse caso, a dvida subiria 9%, com acrscimo ao estoque de final de
2009 de cerca de R$30 bilhes.
Certamente, os analistas poderiam defender fervorosamente cada uma dessas alternativas, e com
argumentos pertinentes. A discusso seria marcada pela defesa da Selic, que o custo de captao
do Tesouro, ao qual se contraporia a defesa da TJLP, que o parmetro para o crdito de longo prazo
ofertado pelo governo. Entre IGP-DI e IPCA, a polmica giraria em torno da utilizao do parmetro
referendado pelo mercado financeiro, de um lado, contra a colagem na evoluo as receitas, de outro.
A discusso em torno do parmetro de atualizao do estoque da dvida a materializao de uma
disputa federativa. Quando vista da tica do financiamento do conjunto do setor pblico brasileiro, no
entanto, a questo assume outros contornos.
A assuno das dvidas pelo Tesouro Nacional em 1997/98 e a correspondente emisso de ttulos
federais foi absorvida pelo mercado financeiro poca, refletindo que era aceitvel financiar, taxa de
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juros vigente, o governo central credor dos governos subnacionais. Desde ento, do ponto de vista do
resultado primrio, principal indicador utilizado para aferir a sustentabilidade da dvida do setor pblico,
trata-se de uma dvida morta, j que o primrio desconta receitas e despesas de natureza financeira.
Contudo, as receitas do governo federal geradas pelo pagamento do servio da dvida dos Estados tm
tido uma contribuio importante no sentido de atenuar o dficit nominal do setor pblico global, que,
na sua ausncia, seria maior, resultando em um volume superior de necessidades de financiamento e
pressionando adicionalmente a dvida mobiliria federal. Em outras palavras, trata-se de um resultado
que, em parte, se d custa do comprometimento das receitas estaduais e da compresso da capacidade
de gastos dos Estados.
Os que analisam o equilbrio federativo devem se perguntar por que uma situao como essa se
mantm por tanto tempo sem encaminhamento tcnico e poltico, especialmente nos ltimos dois anos.
Entre dezembro de 2008 e setembro de 2010, os crditos do governo federal para instituies oficiais
de crdito, com destaque para o BNDES, pularam de 1,4% para 7,4% do PIB. Hoje atingem R$254,5
bilhes, o equivalente a 75% do estoque de dvida dos estados em apenas dois anos.
pouco razovel que o Pas mantenha paralisados os governos estaduais, tolhidos em sua
capacidade de investir com recursos prprios e de contratar operaes de crdito enquanto, sob exclusivo
comando federal, uma violentssima expanso do endividamento pbico tem lugar. As cores dessa
disputa ficam ainda mais dramticas se atentarmos para a MP 511, recm-encaminhada ao Congresso,
que admite previamente um perdo de at R$20 bilhes ao BNDES em seus crditos junto ao Tesouro
Nacional, para fazer frente inadimplncia do setor privado junto ao banco.
EXISTEM SADAS?
No nada complicado desenhar, em linhas gerais, os termos de uma paz federativa em relao a
esse tema. Uma alternativa razovel seria negociar a troca do indexador daqui para frente, passando ao
IPCA, que mais estvel, mais aderente Selic e menos colado ao cmbio e aos preos internacionais.
Ao mesmo tempo, o governo federal poderia criar um programa de investimentos nos Estados, decidido
conjuntamente e realizado por esses ltimos. A parcela referente aos juros da dvida poderia ser paga
com investimentos feitos pelos governos estaduais no mbito do programa. Exemplificando: em 2009,
o Estado de So Paulo investiu R$9 bilhes e pagou R$5,8 bilhes em juros ao Tesouro Nacional. Na
proposta, ele faria esse pagamento sob a forma de novos investimentos. Em paralelo, o Tesouro daria
quitao da parcela correspondente a esses encargos. Dessa maneira, So Paulo ampliaria em 60% seu
investimento com apoio federal e reduziria o nus sobre sua dvida na proporo investida. O governo
federal perderia uma receita financeira, mas descabido consider-la um elemento de boa performance
fiscal, j que o mais importante para a sustentabilidade e credibilidade das contas pblicas a gesto
dos fluxos no financeiros. Em troca, ganharia investimentos em infraestrutura realizados pelos Estados,
ajudando a desatar o grande n de nossa economia para os prximos anos.
Logicamente, sadas existem, mas o federalismo brasileiro parece cada vez mais prisioneiro da
falta de polticas, no bom sentido da palavra.
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GRFICO 1
ESTOQUE DA DVIDA DOS ESTADOS EM 2010: COMPARAO ENTRE DIFERENTES INDEXADORES (EM R$ BILHES)

400
IGP-DI + 6%

IPCA + 6%

SELIC
31

9,7%

TJLP
19

56
6,0%

17,7%

38

11,9%

300
316

316

316

316

200
Estoque em dez/2009

Acrscimo da dvida em 2010

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