O Brasil e Novas Dimensões Da Integração Regional

CAPA BRASIL.
pdf 1 29/08/2014 10:19:09
Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao
desenvolvimento brasileiro por meio da produo e
disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.
Bruna Penha
Bruno Theodoro Luciano
Daniela Freddo
Fabio Luis Barbosa dos Santos
Jos Renato Vieira Martins
Karina Lilia Pasquariello Mariano
Marcelo Passini Mariano
Michelle Carvalho Metanias Hallack
Pedro Silva Barros
Raphael Padula
Wagner de Melo Romo
Walter Antonio Desider Neto
Autores
ISBN 978-85-7811-216-5
9 78 8 5 7 8 1 1 2 1 6 5
O BRASIL E NOVAS DIMENSES DA INTEGRAO REGIONAL
O BRASIL E NOVAS DIMENSES

DA INTEGRAO REGIONAL

Organizador


Organizador
Livro_Brasil_NovasDimensoes.indb 1
8/26/2014 4:45:11 PM
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica
Ministro Marcelo Crtes Neri
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos

Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional
s aes governamentais possibilitando a formulao de
inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento
brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e
estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente
Sergei Suarez Dillon Soares

Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo

Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira

Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos

Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda

Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
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Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves

Chefe de Gabinete
Bernardo Abreu de Medeiros

Assessor-Chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
8/26/2014 4:45:12 PM


Organizador
Rio de Janeiro, 2014
8/26/2014 4:45:13 PM
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) 2014
O Brasil e novas dimenses da integrao regional / Walter Antonio

Desider Neto, Organizador. Rio de Janeiro : Ipea, 2014.
508 p. : il., mapas.
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-216-5
1. Integrao Econmica. 2. Mercosul. 3. Brasil. I. Desidera Neto,
Walter Antonio. II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 337
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues
para fins comerciais so proibidas.
8/26/2014 4:45:14 PM
SUMRIO
APRESENTAO.....................................................................................................................7
AGRADECIMENTOS................................................................................................................9
PREFCIO.............................................................................................................................11
INTRODUO.......................................................................................................................15
CAPTULO 1
RELAES DO BRASIL COM A AMRICA DO SUL APS A GUERRA FRIA:
POLTICA EXTERNA, INTEGRAO, SEGURANA E ENERGIA...............................................19
Raphael Padula
Pedro Silva Barros
CAPTULO 2
MERCOSUL: A DIMENSO SOCIAL E PARTICIPATIVA DA INTEGRAO REGIONAL............101
CAPTULO 3
IMPLICAES NACIONAIS DA INTEGRAO REGIONAL: AS ELEIES
DIRETAS DO PARLAMENTO DO MERCOSUL.......................................................................145
CAPTULO 4
OS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA CONDICIONADA NOS PASES ANDINOS:
CARACTERSTICAS, AVALIAES E INTEGRAO REGIONAL.............................................183
Wagner de Melo Romo
CAPTULO 5
O PAPEL DO BRASIL NA INTEGRAO DA INFRAESTRUTURA DA AMRICA DO SUL:
LIMITES INSTITUCIONAIS E POSSIBILIDADES DE MUDANA.............................................229
CAPTULO 6
DA IIRSA AO COSIPLAN DA UNASUL: A INTEGRAO DE INFRAESTRUTURA
NA AMRICA DO SUL NOS ANOS 2000 E SUAS PERSPECTIVAS DE MUDANA..................291
Raphael Padula
CAPTULO 7
A INTEGRAO DA INDSTRIA DE GS NATURAL NA AMRICA DO SUL: DESAFIOS
INSTITUCIONAIS NO DESENVOLVIMENTO DE INFRAESTRUTURAS DE INTERCONEXO.....353
8/26/2014 4:45:14 PM
CAPTULO 8
FLUXOS DE CAPITAIS NA AMRICA DO SUL E CRESCIMENTO ECONMICO: UMA
ANLISE DA RELAO ENTRE POUPANA EXTERNA, INVESTIMENTO E CONSUMO..........415
Daniela Freddo
CAPTULO 9
A PROBLEMTICA BRASIGUAIA E OS DILEMAS DA INFLUNCIA
REGIONAL BRASILEIRA......................................................................................................447
CAPTULO 10
O RETRATO DAS ASSIMETRIAS NO ESPAO TRANSFRONTEIRIO ENTRE
O BRASIL E O PARAGUAI....................................................................................................479
Bruna Penha
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APRESENTAO
Desde o incio deste sculo, a integrao dos pases da Amrica do Sul

tem experimentado a incluso de novas dimenses em seu escopo
temtico, seja no mbito do Mercado Comum do Sul (Mercosul),
seja na Comunidade Andina de Naes (CAN), ou, ainda, com relao
Comunidade Sul-Americana de Naes (Casa), a qual veio posteriormente
se transformar na Unio Sul-Americana de Naes (Unasul).
Na dcada de 1990, o regionalismo sul-americano foi marcado por
uma viso que privilegiava essencialmente a reduo das barreiras aos
fluxos comerciais e de investimentos, favorecendo a formao de unies
aduaneiras e de mercados comuns. J nos anos 2000 foi colocado em
prtica um regionalismo multidimensional, com espao para novos temas
como a questo social, a reduo das assimetrias estruturais, a cooperao
em defesa, os investimentos em infraestrutura de transportes, energia e
comunicaes, bem como a concertao do continente para atuao
conjunta em foros da governana global.
Diante dessa realidade, a publicao desta obra coletiva objetiva
contribuir para o debate pblico a respeito das oportunidades e dos
desafios com os quais se depara o Brasil, com relao s novas dimenses
da integrao regional na Amrica do Sul.
Sergei Suarez Dillon Soares
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
8/26/2014 4:45:14 PM
8/26/2014 4:45:14 PM
AGRADECIMENTOS
Agradeo especialmente aos autores por pensarem e repensarem os textos

que compem os captulos deste livro. Sem sua dedicao, no seria possvel
realizar esta publicao.
Expresso, igualmente, minha gratido aos colegas Andr Rego Viana,
Andr Bojikian Calixtre, Marcos Antonio Macedo Cintra, Pedro Silva
Barros e Rodrigo Alves Teixeira, por sua fundamental participao na
formulao dos termos de referncia das Chamadas Pblicas no58/2011
e no 27/2012, para o projeto Estrutura socioeconmica e polticas para a
integrao da Amrica do Sul. A maioria dos autores nesta obra foi
selecionada a partir destas chamadas.
Agradeo a disposio e a cooperao dos integrantes do Coral do
Ipea, assim como do fotgrafo Joo Viana da Silva, por participarem da
produo da imagem utilizada como capa deste livro.
Sou grato, por fim, a toda a equipe da Diretoria de Estudos e
Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea, por suas
contribuies e sua parceria ao longo desses dois anos em que o projeto
esteve em andamento.
Organizador
8/26/2014 4:45:14 PM
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PREFCIO
Andrs Malamud1
Este livro intitula-se O Brasil e novas dimenses da integrao regional.

Enquanto o seu foco geogrfico ilumina o pas mencionado e sua regio,
o foco temtico trata de tudo, exceto de integrao. Este o seu mrito.
A integrao regional um processo de partilha voluntria de soberania
entre Estados contguos. Por definio, pressupe que os partcipes cedam
portanto, percam a capacidade de agir sozinhos em certas reas. O pressuposto
que a ao coletiva mais eficiente que a individual para a resoluo de
certos problemas. Alm da paz interestatal, o objetivo central da integrao
o crescimento (ou desenvolvimento) econmico por meio de ganhos de
escala e complementaridade. Por isso, ela visa construo de um mercado
comum de fatores (capital e trabalho) e produtos (bens e servios). O foco
na economia no se fundamenta num vis ideolgico, quer seja materialista
histrico, quer seja neoliberal. Deve-se, simplesmente, ao fato de que na esfera
da produo e do consumo existem mais incentivos e menos entraves para a
integrao de soberania que na esfera mais dura do nacionalismo territorial ou
na mais branda do nacionalismo identitrio.
A Unio Europeia, que no lder nem modelo, mas referncia histrica
e comparativa ineludvel, avanou na integrao mediante a promoo das
famosas quatro liberdades: i) circulao de bens; ii) de servios; iii) de
capital; e iv) de trabalho. Sem estas liberdades, que habitualmente so
garantidas apenas em espaos intraestatais, no se pode falar em integrao
regional. A quarta liberdade essencialmente poltica porque circulao
de trabalho significa circulao de pessoas; liberta, portanto, os seres
humanos da priso da nacionalidade. Por efeitos de transborde (spillovers)
deste tipo, a integrao econmica tem consequncias polticas que, numa
retroalimentao, influenciam as etapas seguintes do processo.
1. Professor do Instituto de Cincias Sociais (ICS) da Universidade de Lisboa.
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12
O Brasil e Novas Dimenses da Integrao Regional
A Amrica Latina tem sido palco de trs destacados processos de

integrao: o Mercado Comum Centro-Americano (MCCA), estabelecido
em 1960, a Comunidade Andina, que data de 1969, e o Mercado Comum
do Sul (Mercosul), fundado em 1991. Todos eles aspiraram a construir uma
autoridade superior dos seus Estados-membros por via de regulaes e tarifas
comuns e obrigatrias para todos. Os trs obtiveram um notvel sucesso inicial,
mas esgotaram-se em poucos anos. A experincia centro-americana foi a mais
atabalhoada, dado que muitas das suas vicissitudes estiveram relacionadas
a guerras civis e interestatais derivadas do contexto internacional da Guerra
Fria. Na Amrica do Sul, por contraste, as rivalidades entre vizinhos e
a instabilidade domstica no conduziram a rupturas dramticas das
organizaes regionais, mas a paz e a democratizao tambm no garantiram
o sucesso da integrao. Depois de vrios ciclos de arranque e paragem, os
dois blocos sul-americanos acabaram por se assentar sobre uma posio de
integracionismo retrico que funciona como guarda-chuva para objetivos
menos originais, mas igualmente valiosos, tais como a gesto de conflitos
interestatais de baixa intensidade e a proteo da estabilidade democrtica
interna. Atualmente, os pases-membros destes blocos continuam a agir
sozinhos na maior parte das reas supostamente integradas, mas aceitam
uma arena comum na qual possam negociar algumas das suas diferenas.
Neste contexto de alta retrica e baixa concretizao, surge a Unio
de Naes Sul-Americanas (Unasul). A organizao, apesar de mencionar a
integrao e a unio sul-americanas como objetivos, afirma no seu Tratado
Constitutivo que estas fundam-se nos princpios basilares de irrestrito
respeito soberania, integridade e inviolabilidade territorial dos Estados.
Porm, se verdade que a integrao somente comea mediante decises
soberanas dos Estados pactuantes, o seu progresso exige a diluio parcial
destas soberanias. Afirmar o contrrio negar a integrao. Isto o que o
Tratado faz. A Unasul , na letra e na prtica, uma arena de cooperao
interestatal e um espao de concertao poltica, mas no um processo de
integrao regional.
Este livro, mesmo que implcita e qui involuntariamente, debruase sobre tudo o que a Unasul faz que no seja integrao, mas nem por
isso menos relevante. apenas outra coisa: difuso de polticas pblicas,
harmonizao de regulaes, conexo fsica, dilogo poltico, legitimao
ideolgica. Bem-vinda seja ento a luz da pesquisa acadmica sobre
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Prefcio
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mais uma manifestao de dissonncia cognitiva na poltica internacional da

Amrica Latina, uma regio do mundo em que palavras e fatos, embora por
vias paralelas e raramente se juntando, abrem caminhos e iluminam horizontes.
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INTRODUO
No dia 16 de outubro de 2003, os ento recm-empossados presidentes

do Brasil e da Argentina, Luiz Incio Lula da Silva e Nstor Kirchner,
em encontro histrico, assinaram uma declarao que ficou conhecida
como Consenso de Buenos Aires. Afianando que o bem-estar dos povos
constituiria a partir de ento o objetivo prioritrio de seus governos, em
nome dos dois maiores pases sul-americanos foi reafirmada a vontade
de intensificar a cooperao bilateral e regional para garantir a todos os
cidados o pleno gozo de seus direitos e liberdades fundamentais, incluindo
o direito ao desenvolvimento, com base na justia social.
O novo consenso emergiu aps o principal contexto de crise
econmica e turbulncia poltica na histria da integrao regional do
Cone Sul, como conhecido, o Mercado Comum do Sul (Mercosul).
Criado em 1991 entre os dois pases j mencionados, alm do Paraguai e
do Uruguai, o bloco apresentou resultados excelentes em termos de fluxos
de comrcio e de investimentos at 1997. Com o estremecimento dos
mercados internacionais em funo da crise financeira asitica naquele ano,
e da crise russa no ano seguinte, o bloco no mais conseguiu dar resultados
econmicos positivos. Em 1999, o governo brasileiro perdeu a capacidade
de sustentar seu regime de bandas cambiais, sendo a forte desvalorizao
do real apenas mais um fator a atingir a economia da vizinha Argentina,
a qual, diante da escassez de liquidez no sistema financeiro internacional,
tambm encontrou dificuldades para manter a paridade artificial do peso
em relao ao dlar. Como consequncia, acusaes desferidas de ambos
os lados da fronteira fizeram com que analistas chegassem a pensar que o
bloco desapareceria naquele momento.
Aps um interregno de crise, a ascenso dos novos governos em
ambos os pases em 2003, com orientaes polticas crticas s experincias
passadas, configurou-se um cenrio propcio ao relanamento do projeto
de integrao regional sobre novos smbolos. Apontando possveis erros
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do passado, os novos presidentes insistiram na ocasio do Consenso de

Buenos Aires sobre a necessidade de trazer para a agenda da integrao
novos temas, como combate pobreza; erradicao da fome; reduo do
desemprego; arrefecimento dos desequilbrios e desigualdades regionais; e
concertao poltica do continente sul-americano na poltica internacional
para alm do espectro econmico-comercial.
Passados dez anos dessa inflexo nos rumos da Amrica do Sul, o
objetivo deste livro analisar a relao entre o Brasil e as novas dimenses
da integrao regional no continente, buscando de alguma maneira discutir
avanos e dificuldades nesse percurso.
O primeiro captulo, escrito com a minha participao e de Marcelo
Passini Mariano, Raphael Padula, Michelle Carvalho Metanias Hallack
e Pedro Silva Barros, versa sobre as relaes do Brasil com os pases da
Amrica do Sul nos anos 1990 e 2000 no que tange formulao da
poltica externa brasileira para a regio, arquitetura das instituies
regionais de integrao, s questes regionais de segurana e interligao
das infraestruturas de energia no continente. Um pouco mais extenso que
os demais, o captulo objetiva contextualizar antecipadamente as relaes
internacionais contemporneas da regio, de forma a familiarizar o leitor
com as questes a serem tratadas nos textos subsequentes.
Passando para o tratamento dos novos temas especficos da integrao
ps-Consenso de Buenos Aires, o segundo captulo, de Jos Renato Vieira
Martins, apresenta um relato analtico das novas iniciativas nas esferas
social e participativa realizadas no mbito do Mercosul nos anos 2000.
Uma das principais preocupaes do autor demonstrar como a promoo
de polticas domsticas de combate pobreza reforou a implantao de
estratgias regionais com foco na rea social.
No terceiro captulo, redigido por Karina Lilia Pasquariello Mariano
e Bruno Theodoro Luciano, discute-se a dimenso parlamentar adquirida
pelo Mercosul. Ateno especial dada ao debate terico em torno da
existncia de deficit democrtico na integrao regional. Alm disso, os
autores avaliam as propostas em tramitao no Congresso Nacional para
as regras que valero nas eleies diretas para o Parlamento do Mercosul
(Parlasul).
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Introduo
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Wagner de Melo Romo, no quarto captulo, analisa o desenvolvimento

dos programas de transferncia condicionada que esto em vigncia
na Bolvia, na Colmbia, no Equador e no Peru. Uma vez que eles so
importantes instrumentos para o enfrentamento da pobreza extrema na
regio, a compilao de avaliaes desses programas efetuada pelo autor
de grande importncia para que se vislumbrem oportunidades para aes
regionalizadas nesse campo.
No quinto captulo, partindo da anlise da poltica externa brasileira,
Marcelo Passini Mariano discute os limites institucionais e as possibilidades
de mudana no que concerne integrao das infraestruturas fsicas
sul-americanas, especialmente aquelas relacionadas ao setor de energia. O
pesquisador destaca como o formato intergovernamental das instituies
regionais pode ser fator limitador ao avano da integrao nessa rea.
No sexto captulo, Raphael Padula disserta sobre as perspectivas
de mudanas esperadas no tratamento da integrao da infraestrutura
regional da Amrica do Sul desde a criao da Iniciativa para a Integrao
da Infraestrutura Regional Sul-Americana (Iirsa), em 2000, at sua
incorporao como rgo tcnico do Conselho de Infraestrutura e
Planejamento (Cosiplan) da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul)
em 2010. Entre outras observaes, o autor destaca a existncia de dois
modelos distintos de integrao na Amrica do Sul, um prevalecente nos
anos 1990 e outro em construo nos anos 2000.
A integrao da indstria de gs natural e os desafios institucionais a
ela subjacentes a principal preocupao trazida por Michelle Carvalho
Metanias Hallack no stimo captulo. Baseando-se em estudos de caso,
principalmente de gasodutos sul-americanos, a pesquisadora procura
demonstrar como a durabilidade desses investimentos demanda a
construo de arranjos institucionais robustos capazes de garantir a boa
relao entre os agentes econmicos ao longo do tempo.
Daniela Freddo, no oitavo captulo, examina o comportamento do
balano de pagamentos e das contas nacionais de dez dos doze pases
sul-americanos ao longo das dcadas de 1990 e 2000. Com isso, objetiva
verificar se a abertura da conta financeira efetuada pelos governos do
final do sculo XX se traduziu nos anos seguintes em crescimento nos
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18
investimentos ou no consumo, ou se produziu endividamento externo e

aumento da vulnerabilidade a choques internacionais.
No captulo 9, Fabio Luis Barbosa dos Santos resgata o desenvolvimento
histrico da emigrao de brasileiros para o Paraguai durante a ditadura de
Alfredo Stroessner, hoje identificados como os brasiguaios empresrios
da soja. Os dilemas da crescente influncia regional brasileira so
cuidadosamente levantados, revelando ser cada vez mais fundamental o
enfrentamento das assimetrias regionais para o encaminhamento saudvel
da integrao sul-americana.
Por ltimo, porm no menos importante, Bruna Penha parte da
perspectiva antropolgica e do mtodo etnogrfico para retratar as diferentes
assimetrias presentes no espao transfronteirio entre o Brasil e o Paraguai.
A realidade encontrada pela autora demonstra que as disparidades entre
os dois pases justificam a promoo de projetos de cooperao como os
empreendidos com os recursos do Fundo para a Convergncia Estrutural
do Mercosul (Focem).
Com esta obra, espera-se contribuir para as discusses a respeito dos
desafios da integrao nos mais variados mbitos de debate: sociedade,
academia, governo, entre outros. Reconhece-se, ademais, suas limitaes de
escopo, naturalmente justificadas pela magnitude da temtica aqui abordada.
Tenha uma tima leitura!
Organizador
8/26/2014 4:45:15 PM
CAPTULO 1
RELAES DO BRASIL COM A AMRICA DO SUL APS A

GUERRA FRIA: POLTICA EXTERNA, INTEGRAO, SEGURANA
E ENERGIA
Walter Antonio Desider Neto*
Marcelo Passini Mariano**
Raphael Padula***
Michelle Carvalho Metanias Hallack****
Pedro Silva Barros*****
1 INTRODUO
A queda do muro de Berlim, em 1989, sucedida pela derrocada da Unio

das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), em 1991, tornaram-se os
dois eventos principais a marcarem o encerramento da Guerra Fria no
final do sculo XX. A reunificao alem sob o veio capitalista, de um
lado, e o desaparecimento da potncia central do polo socialista do sistema
internacional, de outro, significaram, do ponto de vista da distribuio de
poder entre as naes, a transformao de um sistema bipolar para outro
caracterizado inicialmente pela unipolaridade e, posteriormente, a partir
do fortalecimento econmico das grandes potncias e de algumas potncias
regionais, pela unimultipolaridade (Huntington, 1999).
No que concerne poltica domstica dos pases latino-americanos,
o fim iminente do conflito bipolar foi um dos principais fatores que
condicionou a transio dos regimes autoritrios militares para regimes
democrticos civis. A esse respeito, so emblemticas as transies ocorridas
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas
Internacionais (Dinte) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
** Professor adjunto da Universidade Estadual de So Paulo Jlio de Mesquita Filho (UNESP) e
pesquisador visitante no Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD)/Ipea.
*** Professor adjunto da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e pesquisador visitante no PNPD/Ipea.
**** Professora adjunta da Universidade Federal Fluminense (UFF) e assistente de pesquisa III no PNPD/Ipea.
***** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dinte/Ipea e titular da Misso do Ipea na Venezuela.
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20
no Brasil, na Guatemala e no Uruguai, em 1985, e no Chile e no Panam,

em 1989.
Ao longo da dcada de 1990, paralelamente ao processo de
multipolarizao progressiva do sistema internacional, a chamada segunda
onda de regionalismo veio definir que a era da globalizao dos fluxos
econmicos, humanos e informacionais tambm seria caracterizada pela
compartimentalizao das relaes internacionais em blocos econmicos
e polticos regionais. Destacam-se a formao da rea de Livre Comrcio
Norte-Americana North American Free Trade Agreement (Nafta), bloco
formado por Estados Unidos, Mxico e Canad , a assinatura do Tratado
de Maastricht, que estabeleceu a Unio Europeia (UE) e, na Amrica
do Sul, a formao do Mercado Comum do Sul (Mercosul) e da Comunidade
Andina de Naes (CAN). Se do ponto de vista econmico a organizao
em blocos regionais permitiria ganhos de escala e, portanto, o ensaio para
a insero na competio econmica de livre mercado global, conforme
colocava o regionalismo aberto, do ponto de vista poltico a atuao em
regies representava a soma dos recursos de poder na inteno de obter
maior influncia sobre a governana global, como defendiam os tericos da
interdependncia complexa (Hurrell, 1995; Fawcett, 2012).
Nos anos 2000, em especial aps os ataques terroristas do 11 de
Setembro de 2001 e a inaugurao da Guerra contra o Terror por parte dos
Estados Unidos, a transio do regionalismo livre-cambista para processos
de integrao com maior componente poltico, ainda que fosse fruto das
crises que a desregulamentao econmica da dcada anterior tinha causado,
contou com o apoio americano sob a perspectiva estratgico-militar de
conferir capacidades mnimas de governana s regies perifricas para
combater as ameaas terroristas (Lima e Coutinho, 2006).
A ascenso de algumas potncias regionais agrupadas no acrnimo
BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e depois frica do Sul) na poltica
global, especialmente em funo de seu notvel crescimento econmico
e de sua capacidade de manuteno da ordem nas regies em que esto
localizadas, revelou, ao lado da ligeira perda de capacidade de liderana
dos Estados Unidos junto s grandes potncias tradicionais, a continuidade
nos anos 2000 da redistribuio de poder no sistema internacional rumo
multipolaridade.
8/26/2014 4:45:15 PM
Relaes do Brasil com a Amrica do Sul aps a Guerra Fria: poltica externa, integrao, 21
segurana e energia
Nesse contexto de aumento da importncia das potncias regionais

na poltica internacional, para que se obtenha uma compreenso das
transformaes globais, tornou-se fundamental o exame de como tm se
dado as relaes polticas entre essas potncias e seu entorno imediato, como
complemento da anlise de seu comportamento em mbito global. Dessa
forma, este captulo tem como objetivo caracterizar e analisar as relaes do
Brasil com seus vizinhos (os demais pases sul-americanos), no perodo entre
1985 e 2010, no que concerne ao desenho da poltica externa brasileira para
a regio, arquitetura das instituies regionais e ao tratamento de questes
de segurana regional e de integrao energtica.
O captulo est organizado da seguinte forma: aps essa breve seo
introdutria, o texto conta com mais trs sees. Na segunda, examina-se a
maneira pela qual a poltica externa brasileira para a vizinhana sul-americana
foi desenhada tanto de acordo com as mudanas no cenrio internacional
como com as transies de governo. Alm disso, procura esclarecer o papel
desempenhado pelo Brasil na construo e na caracterizao das instituies
de integrao regional das quais tem participado no continente. A terceira
seo traz duas anlises sobre a integrao regional sul-americana em
segurana e em energia. Estes temas foram selecionados uma vez que,
em ambos os casos, fica clara a forma como o comportamento brasileiro
determinante para que as iniciativas prosperem ou no. Por fim, a quarta
seo busca sintetizar os argumentos apresentados, de maneira a concluir
o texto.
2 A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA PARA OS VIZINHOS E A CONSTRUO
DAS INSTITUIES REGIONAIS
Esta seo aponta as linhas gerais da poltica externa brasileira para a Amrica
do Sul de 1985 at 2010, dividindo o perodo em trs fases: a primeira se inicia
com a redemocratizao do pas e passa pelos governos Jos Sarney, Collor de
Mello e Itamar Franco, a segunda compreende os dois mandatos de Fernando
Henrique Cardoso e a ltima fase refere-se aos dois governos Lula.
A abordagem apresentada analisa o sentido que o subcontinente
assume ao longo do tempo nas escolhas do pas, considerando: i) como os
objetivos nacionais foram formulados pelos diferentes governos; ii) qual foi a
prioridade dada regio diante das negociaes com as principais potncias
mundiais, em particular com os Estados Unidos; iii) como as escolhas
8/26/2014 4:45:15 PM
22
nacionais foram encaminhadas por meio dos mecanismos de integrao e

cooperao; iv) a articulao com as negociaes comerciais internacionais;
e v) o crescente papel da diplomacia presidencial. Enfim, identificando a
funo e a importncia da regio para a insero internacional do Brasil.
2.1 Governos Jos Sarney, Fernando Collor de Mello e Itamar Franco
Esta primeira fase pode ser vista como um perodo transitrio, tanto do
ponto de vista domstico quanto internacional. Foi marcada por forte
instabilidade econmica e poltica no plano nacional, enquanto sua atuao
regional se circunscreveu principalmente relao prioritria estabelecida
com a Argentina e focada no Cone Sul. A cooperao com os vizinhos
assumiu a dupla tarefa de recuperar a credibilidade externa perante as
potncias ocidentais, a partir da consolidao da democracia nos pases da
regio e evitando qualquer tentativa de retrocesso autoritrio, e de reverter
o processo de perda de importncia econmica no sistema internacional,
buscando melhorar as condies para o enfrentamento das negociaes
comerciais multilaterais.
2.1.1 As relaes Brasil-Argentina
O governo civil do presidente Jos Sarney (1985-1989) redirecionou o foco

de sua ateno externa para as relaes com os pases vizinhos, em especial a
Argentina, por entender que essa parceria seria fundamental para a insero
internacional do pas e para a articulao com os demais pases da regio.
Essa mudana foi impulsionada pelo cenrio interno de reconstruo
das instituies democrticas e de crise do modelo de desenvolvimento,
ancorado no protecionismo e na poltica de substituio de importaes.
O problema no se restringia esfera econmica interna, mas em como
estabilizar o sistema poltico em meio s presses internacionais e honrar
os compromissos da dvida externa, num contexto de baixo crescimento,
disparada da inflao e perda de competitividade tecnolgica e produtiva.
Nessa conjuntura adversa, a aproximao com a Argentina
mostrava-se vantajosa, alm de pr um ponto final na rivalidade histrica
entre os dois pases. De um lado, a integrao no Cone Sul serviria de base
para o fortalecimento da democracia e, por outro, contribuiria para uma
nova etapa de desenvolvimento econmico, melhorando as condies de
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competitividade internacional ao interconectar as duas economias (Moura,

1988; Hirst, 1988).
Para o Brasil, a aproximao com a Argentina consistia em uma
estratgia de insero internacional combinada a um processo de
transformaes internas em busca da estabilidade democrtica e alternativas
para o desenvolvimento econmico. Utilizar as vantagens comparativas e
competitivas dos dois pases era uma forma bastante razovel de reduzir
custos no processo de adaptao competitiva global.
Pode-se afirmar que da assinatura da Declarao de Iguau em 1985,
passando pelo Programa de Integrao e Cooperao Econmica (Pice)
de 1986, at o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento de
1988, o modelo de integrao regional em construo apresentava objetivos
maiores que o simples aumento dos fluxos comerciais. A ideia de servir-se
dos instrumentos regionais para a promoo do desenvolvimento nacional
estava ainda bastante presente.
A articulao entre Brasil e Argentina em torno do Pice demonstrou
o grande potencial integrativo existente e a possibilidade da sua efetiva
implementao. O formato institucional utilizado baseou-se na criao
e execuo de diversos protocolos setoriais objetivando desenvolver laos
de interdependncia entre as duas economias e diminuir as desconfianas
historicamente construdas entre os dois pases. Os protocolos programavam-se
por meio de um arranjo intergovernamental liderado pelos Ministrios das
Relaes Exteriores (MREs) e das estruturas nacionais responsveis pelas
questes de comrcio exterior, resultando em um aumento expressivo do
fluxo comercial entre os dois pases, alm de atrair a ateno dos agentes
econmicos para a importncia da integrao regional no Cone Sul (Hirst
e Lima, 1990; Mariano, 2000).
A concepo econmica que orientou a criao do Pice tentava revitalizar
o modelo de desenvolvimento fundamentado na industrializao por
substituio de importaes e, para isso, almejava-se o estabelecimento de
mecanismos regionais que pudessem tornar as duas economias complementares,
chegando-se a cogitar sobre a criao de empresas binacionais.
O Programa ser equilibrado, no sentido de que no deve induzir uma especializao
das economias em setores especficos; de que deve estimular a integrao intra-setorial;
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de que deve buscar um equilbrio progressivo, quantitativo e qualitativo, do

intercmbio por grandes setores e por segmentos atravs da expanso do comrcio
() o Programa propiciar a modernizao tecnolgica e maior eficincia na
alocao de recursos nas duas economias, atravs de tratamentos preferenciais ante
terceiros mercados, e a harmonizao progressiva de polticas econmicas, com o
objetivo final de elevar o nvel de renda e de vida das populaes dos dois pases.1
Da inteno inicial, possvel afirmar que dois desafios econmicos

j despontavam como questes sensveis dos processos de cooperao e
integrao na Amrica do Sul, e que permaneceram at os dias atuais:
as diferenas nos nveis de competitividade das estruturas produtivas e a
harmonizao das polticas econmicas (Arajo Jr., 1988, 1991).
No entanto, sem desconsiderar as caractersticas prprias da regio
e as particularidades de cada pas, deve-se reconhecer que as relaes do
Brasil com seus vizinhos foram moldadas pela influncia das investidas dos
Estados Unidos e da Europa no sentido de garantir e ampliar seus interesses
na regio.
O final dos anos 1980 foi marcado por uma reviso tanto dos aspectos
polticos como econmicos do sistema internacional. O trmino da Guerra
Fria impulsionou uma reorganizao da agenda e das relaes entre as
naes. No mbito econmico, as mudanas no foram menos intensas com
a redefinio das regras do comrcio multilateral em negociao na Rodada
Uruguai do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio General Agreement on
Tariffs and Trade (GATT). Diante deste cenrio, o Brasil revia suas tticas
e posturas, ajustando suas intenes com relao regio a fim de aceitar
os custos provenientes das negociaes comerciais, tanto as multilaterais
quanto as que seriam travadas com a superpotncia norte-americana e o
bloco europeu.
O novo contexto internacional e a eleio de Fernando Collor de
Mello presidncia foram acompanhados de uma diversificao dos temas
e agendas que levaram criao de departamentos e divises no MRE, assim
como na reformulao de suas subsecretarias. As relaes internacionais
do Brasil incorporavam a necessidade de atuao em diferentes espaos
1. Trecho extrado da Ata para a Integrao Brasileiro-Argentina. 29 de julho de 1986. Disponvel em:
<http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/1986/b_30/>. Acesso em: 15 fev. 2013.
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institucionais como foros, organizaes, regimes e processos integracionistas

(Fonseca Jnior, 1998).
Contudo, a mudana mais significativa ocorreu na lgica da ao
externa brasileira que, influenciada pelo pensamento hegemnico liberal
dominante, concentrou-se em dar suporte abertura do mercado interno
e buscar meios para uma insero competitiva no comrcio mundial.
Esse novo direcionamento reproduziu-se na integrao no Cone Sul
e com os demais pases da regio. Enquanto os acordos estabelecidos em
1986 entre Brasil e Argentina fundamentavam-se na lgica de promoo
do desenvolvimento de setores estratgicos das duas economias, enfatizando
que as transformaes esperadas ocorreriam de forma equilibrada e gradual,
a Ata de Buenos Aires, assinada pelos presidentes Fernando Collor de Mello
e Carlos Saul Menem em 1990, exprime a nova conjuntura, abandonando
de certa maneira o princpio do gradualismo e acelerando a abertura dos
mercados e os prazos do processo integracionista sem apresentar uma
preocupao clara com os desdobramentos dessa opo.
CONSIDERANDO:
A necessidade de modernizar as economias dos dois pases, de ampliar a oferta e a
qualidade dos bens em circulao nos dois mercados e de favorecer o desenvolvimento
econmico com justia social;
A evoluo recente dos acontecimentos internacionais, em especial a formao de
grandes espaos econmicos, a globalizao do cenrio econmico internacional e a
importncia crucial de se alcanar uma adequada insero econmica internacional
para os nossos pases;
Que a acelerao e o aprofundamento do processo de integrao entre a Repblica
Federativa do Brasil e a Repblica Argentina resposta adequada aos desafios acima
mencionados;
E em cumprimento ao disposto no Tratado de Integrao, Cooperao e
Desenvolvimento, assinado em 29 de novembro de 1988,
DECIDEM:
1. Estabelecer um mercado comum entre a Repblica Federativa do Brasil e a
Repblica Argentina que dever estar definitivamente conformado em 31 de
dezembro de 1994 (ATA de Buenos Aires, 26 maio de 1990).2
2. Disponvel em: <http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/1990/b_24_2011-10-1715-48-37/>. Acesso em: 15 fev. 2013.
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Essa intensificao do processo de integrao seria uma resposta

s presses dos Estados Unidos sobre os pases latino-americanos que,
naquele mesmo momento, lanaram a Iniciativa para as Amricas (tambm
conhecida como Plano Bush ou Iniciativa Bush), visando consolidar sua
liderana no novo ordenamento mundial e superar os entraves enfrentados
na Rodada Uruguai do GATT. Tratava-se de uma proposta de reorganizao
das relaes entre as naes americanas, fundamentada no aumento da
interdependncia econmica com os Estados Unidos, a partir de acordos
comerciais negociados bilateralmente (Vigevani e Mariano, 2001).
A iniciativa abordava grande diversidade de temas, mas transparecia o
interesse de estabelecer mecanismos que facilitassem, nos pases latino-americanos,
os interesses estadunidenses. Para isso, objetivava estabelecer acordos de livre
comrcio bilaterais concentrados nos pilares do livre comrcio, pagamento
da dvida externa e realizao de investimentos.
Com relao ao comrcio, a estratgia americana propunha o
estabelecimento de um acordo-quadro com o pas interessado, sem prazo
predefinido para concluir os objetivos que seriam acertados. Posteriormente,
iniciariam as negociaes de promoo de liberalizao comercial, com
possibilidades de incluir acordos para liberalizao dos setores de servios
e de investimentos, alm de negociar instrumentos de controle relativos
propriedade intelectual.
No tema da dvida externa, a concepo era que o acordo para
reduo do endividamento do pas signatrio deveria ser acompanhado de
comprometimento do Estado devedor com os objetivos de promoo da
estabilidade econmica, devendo implementar os programas acordados com
o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial, regularizando
tambm as dvidas com os bancos internacionais privados.
No que tange s negociaes sobre investimento, propunha-se
o estabelecimento de um novo programa de emprstimos do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a criao de um fundo
multilateral, que poderia ser apoiado pelo Japo e pases europeus.
Essa proposta norte-americana alinhava-se s mudanas polticas
iniciadas com as eleies de Fernando Collor de Mello e Carlos Menem.
No caso argentino, verificou-se uma boa receptividade por parte dos
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principais grupos polticos que apoiavam a implementao no mbito

domstico das medidas econmicas daquela orientao de pensamento e,
no campo internacional, para contrabalanarem o peso brasileiro em suas
relaes externas, apoiavam uma conexo maior com a economia americana
(Vaz, 2002).
Se o texto da proposta apresentava elementos que poderiam ser atrativos
aos pases menores e economicamente pouco diversificados, o mesmo no
acontecia para um pas com as dimenses do Brasil, com pouca dvida junto
ao governo americano e com uma estrutura econmica mais complexa,
elementos que resultavam na existncia de interesses resistentes ao contedo
da proposta dos Estados Unidos, apesar da presena de um governo
apoiado por foras polticas favorveis intensificao das reformas
liberalizantes. Os instrumentos propostos na iniciativa, em geral, no atendiam
de forma significativa s demandas econmicas nacionais, no abordavam a
questo de transferncia de tecnologia, o montante previsto para diminuio
da dvida externa no era significativo e a quantidade de investimentos
indicada era pequena. Alm disso, a iniciativa apresentava custos polticos
importantes para a ao brasileira na regio em virtude da grande atratividade
da economia americana sobre os pases sul-americanos.
Nesse contexto, ocorreu a primeira expanso da integrao iniciada
entre Brasil e Argentina, incorporando-se, a convite, o Paraguai e o Uruguai,
com a criao do Mercosul por meio do Tratado de Assuno, em maro
de 1991.
2.1.2 A criao do Mercosul
A formao do bloco permitiu o aumento do poder de barganha dos

pases-membros frente aos Estados Unidos. Ao mesmo tempo, forneceu
instrumentos regionais para a acelerao da abertura comercial que
estava sendo implementada pelos governos nacionais, fazendo com que o
processo de integrao se orientasse mais para sua articulao com os fluxos
econmicos globais do que para a conexo de suas economias ou o estmulo
de polticas de promoo do desenvolvimento regional.
O governo Collor buscou adaptar as aes externas brasileiras s
modificaes econmicas que eram adotadas no mbito domstico e, dessa
forma, criar um modelo de insero internacional fundamentado na ideia de
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que o desenvolvimento nacional se daria pela abertura ao comrcio mundial,

eliminando qualquer tentativa de recriar mecanismos de substituio de
importaes ou de cunho desenvolvimentista. Portanto, a integrao serviria
para acelerar a eliminao de barreiras ao comrcio. A justificativa era de que
a exposio dos setores produtivos competio internacional seria a principal
soluo para os problemas econmicos nacionais, sobretudo a inflao.
A presidncia de Fernando Collor de Mello, assim como no caso
argentino, apresentava forte tendncia para intensificar a aproximao com
os Estados Unidos. No entanto, havia setores polticos resistentes a essa
postura, inclusive na prpria diplomacia, como demonstra o trecho a seguir
escrito pelo embaixador Paulo Nogueira Batista (1993, p. 122):
(...) O Ministrio das Relaes Exteriores no participou ativamente da formulao
da poltica externa de Collor nem foi tampouco o seu principal executor. Naquilo
que lhe coube executar, teve, porm, graas ao profissionalismo de seus quadros,
atuao minimizadora do custo de algumas posturas presidenciais (...).
No entendimento do diplomata, a orientao poltica do governo era

equivocada, pois apostava em uma liderana dos Estados Unidos na construo
de uma nova ordem mundial sem considerar que, mesmo sendo a nica
superpotncia militar, no eram mais a nica superpotncia econmica.
Portanto, era mais provvel que a ao estadunidense fosse orientada no
sentido de reerguer sua economia e, para isso, utilizariam dos meios necessrios
para enfrentar o mercado mundial, procurando explorar as diferenas de
competitividade que ainda se apresentavam favorveis, como nos campos da
produo cientfica e do desenvolvimento tecnolgico (Batista, 1993). Assim,
o estabelecimento de acordos de livre comrcio assumia grande importncia
na estratgia de defesa dos interesses norte-americanos.
importante notar que, alm das intenes brasileiras, o Mercosul se
apresentava como triplamente conveniente para os Estados participantes,
pois respondia aos interesses da composio de foras que governavam os
pases, adequava suas economias s presses do sistema internacional e ao
processo de globalizao financeiro-produtiva, e melhorava suas condies
de barganha diante dos Estados Unidos.
Com relao a esse ltimo aspecto, ressalta-se o Acordo 4+1 ou Acordo
do Jardim das Rosas, negociado na segunda metade de 1991, menos de trs
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meses depois da assinatura do Tratado de Assuno, que estabelecia uma

nova forma de negociao dos Estados Unidos com os pases do Mercosul,
evitando negociaes bilaterais dos membros do bloco com a superpotncia.
Dessa forma, melhorariam as condies de coeso do bloco regional
(Vaz, 2002), que j havia perdido a chance de incluso do Chile na segunda
metade de 1990 em virtude do incio das negociaes com os Estados
Unidos para um acordo comercial preferencial.
O Acordo 4+1 adequava-se ao padro histrico de comportamento
externo do Brasil, que tem como um dos principais objetivos a busca por
maior autonomia, como uma tentativa sistemtica de ampliar ou manter
margens de ao no sistema internacional (Pinheiro, 2004; Vigevani e
Mariano, 2006; Mariano e Ramanzini Jnior, 2012). Tratava-se de um
instrumento institucional que amenizou a enorme fora de atrao que a
economia norte-americana exercia sobre os demais membros do bloco e
tambm sobre os setores econmicos nacionais que visualizavam grandes
possibilidades de negcios na eventualidade de um acordo de livre comrcio
hemisfrico, mesmo que este pudesse resultar em uma especializao
produtiva maior do pas.
O contedo do acordo, apesar de evitar mecanismos que poderiam
diminuir a autonomia dos Estados na elaborao de polticas nacionais nas
reas de propriedade intelectual e investimentos (Amorim e Pimentel, 1996),
mantinha as menes sobre a necessidade de impedir medidas comerciais
protecionistas, promover a desregulao econmica e expandir o processo
de abertura ao comrcio internacional.
A conjuntura poltica regional e internacional era favorvel s
composies governamentais dominantes nos pases do Mercosul, que
apresentavam forte sentido de urgncia para implementar as mudanas
necessrias na consolidao do processo de liberalizao econmica, como
ficou evidente na negociao do Cronograma de Las Leas em meados de
1992. Esse acordo era um planejamento conjunto para permitir a consolidao
da unio aduaneira at o final de 1994, marcada por uma considervel
reduo tarifria para terceiros pases. Dentro desse esprito de acelerao
do processo de integrao, a agenda de negociao centrou-se quase
exclusivamente nos aspectos comerciais, deixando em segundo plano
temas caros ao incio da cooperao, como coordenao de polticas
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macroeconmicas, cooperao tecnolgica e institucionalizao e discusso

de questes sociais e ambientais de interesse comum.
O cronograma estabeleceu um plano pormenorizado para concluir a rea
de livre comrcio regional e encerrar o chamado perodo de transio do
Mercosul (de 1991 ao final de 1994), quando as normas e regras gerais do bloco
deveriam estar consolidadas. Na viso dos negociadores brasileiros, a unio
aduaneira poderia ser operada com baixo nvel de institucionalizao e pouca
coordenao de polticas macroeconmicas (Vaz, 2002).
A Cpula de Las Leas terminou com o estabelecimento de um
consenso informal entre as delegaes nacionais de que a criao de
um mercado comum seria difcil em curto espao de tempo e, portanto, os
esforos governamentais deveriam concentrar-se na gesto das medidas que
pudessem colocar em funcionamento a unio aduaneira.
No entanto, acordou-se que o Grupo Mercado Comum (GMC) rgo
executivo do bloco coordenado pelos MREs dos pases-membros deveria
propor na ltima metade de 1994 ao Conselho do Mercado Comum (CMC)
rgo mximo do bloco composto pelos chefes de Estado e governo um
outro cronograma que estabeleceria o planejamento das medidas necessrias
para que a etapa de mercado comum entrasse em funcionamento. Essa
deciso no foi implementada (Pea, 2006), demonstrando a inteno de
fazer do Mercosul apenas uma unio aduaneira, o que estava de acordo com
os objetivos de manter reservas de autonomia para os Estados, em particular
para o Brasil, e concentrar-se nos aspectos comerciais da integrao regional.
Como resultado, o Cronograma de Las Leas acelerou a abertura
comercial intrabloco que, j em 1992, apresentava a tendncia de
especializao produtiva entre os pases e o incio das presses dos setores que
seriam afetados pelas diferenas de competitividade que, posteriormente,
se converteriam em conflitos comerciais. O embaixador Rubens Barbosa,
principal negociador do cronograma, defendia que as relaes de mercado
resolveriam por si mesmas essas questes e, portanto, tratava-se de uma
consequncia natural resultante da abertura econmica tanto entre os
pases do bloco como em relao ao mercado internacional. O argumento
por trs dessa concepo era de que a modernizao econmica implicava
custos econmicos e sociais necessrios para a melhoria da competitividade
brasileira. Tornava-se evidente que os negociadores brasileiros no
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priorizavam, naquele momento, a criao de mecanismos institucionais

comuns para diminuio de conflitos nem das disparidades regionais e
setoriais (Mariano, 2007).
Diante disso, a integrao no Cone Sul inicia seu caminho no sentido
de construir uma arquitetura institucional minimalista e estritamente
intergovernamental, orientada mais pelas necessidades comerciais e de curto
prazo e menos preocupada com a construo de comprometimentos polticos
em torno de objetivos comuns maiores, como a criao de mecanismos
regionais voltados para a promoo do desenvolvimento econmico e social
dos pases.
Esse mpeto americanista na poltica externa brasileira sofreu sua primeira
desacelerao com a crise poltica instaurada no Brasil, em decorrncia do
processo de impeachment do presidente Fernando Collor de Mello e sua
substituio pelo vice-presidente Itamar Franco no final de 1992. A mudana
de governo no estancou o processo de abertura nem modificou o carter
comercial do bloco e, nesse sentido, a lgica liberalizante permaneceu presente,
mas estabeleceram-se melhores condies para a realizao de uma poltica
externa menos centrada nas relaes hemisfricas e mais diversificada.
Para o Brasil, o Mercosul deixou de ser a meta na estratgia de insero
internacional para tornar-se uma plataforma a partir da qual o governo
estabelecia novos objetivos, com a inteno de tornar-se efetivamente um
global player dentro do cenrio internacional.
O governo Itamar Franco promoveu esse redirecionamento da poltica
externa em meio a um cenrio domstico bastante conturbado. O processo
de impeachment do presidente Fernando Collor de Mello desencadeou
um realinhamento das foras polticas intensificando a crise econmica
e, consequentemente, os problemas sociais enfrentados pelo Estado. Essa
conjuntura adversa prejudicou a inteno da diplomacia de aumentar sua
participao no sistema internacional, apesar dos esforos do ento ministro
das Relaes Exteriores, Celso Lafer (Favero, 2006).
Foram concludos sob o governo Itamar Franco os entendimentos
para a instaurao da unio aduaneira no Mercosul (finalizando o perodo
de transio e implementando uma nova etapa no processo) e a Rodada
Uruguai do GATT dando origem Organizao Mundial do Comrcio
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(OMC). Ao mesmo tempo, iniciaram-se as negociaes para acordos de

livre comrcio com a Europa e os Estados Unidos.
Nesse ltimo caso, a diplomacia do perodo Itamar Franco evitou
negociar assuntos que provavelmente seriam tratados com o incio das
atividades da OMC (em 1995) e com a nova etapa do Mercosul. A
preocupao central era garantir que o prximo governo mantivesse alguma
autonomia num contexto de formalizao de regras comerciais mais rgidas
e restritivas.
A participao no Mercosul e na OMC no deveria prejudicar a inteno
de tornar o Brasil um global player e, desta forma, a integrao no Cone Sul
incorporou a ideia de regionalismo aberto, ajustando o bloco liberalizao
e s lgicas da globalizao econmica. Era mais que uma orientao presente
em grande parte daqueles que cuidavam do dia a dia do processo, revelando
princpios limitadores amplitude dos temas tratados e profundidade
do processo integrativo (Cervo, 2002; Vaz, 2002; Flores, 2005).
2.1.3 O Protocolo de Ouro Preto (1994) e a definio do modelo institucional
A finalizao do perodo de transio do Mercosul deu-se com a assinatura

do Protocolo de Ouro Preto em 1994, que deveria inaugurar uma nova
institucionalidade no bloco a partir das negociaes estabelecidas no Grupo
Ad Hoc sobre Assuntos Institucionais, incumbido de negociar o formato
institucional que deveria estar em funcionamento a partir do incio de 1995.
A anlise das negociaes desse grupo permite verificar as intenes do
Brasil para com seus parceiros do Cone Sul e o modelo de integrao regional
possvel diante das linhas gerais da poltica externa brasileira. O Grupo Ad
Hoc sobre Assuntos Institucionais era coordenado pelos MREs dos pases
integrantes do bloco e suas reunies caracterizaram-se pela presena de um
nmero reduzido de participantes, alm da pouca transparncia do contedo
ajustado, principalmente por parte dos negociadores brasileiros.
A questo mais importante tratada nesse mbito foi sobre o carter
geral das instituies do bloco, ou seja, se haveria a possibilidade de
mecanismos supranacionais ou se estas estariam limitadas pelo princpio
da intergovernamentalidade. Os negociadores brasileiros, majoritariamente
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representantes do corpo diplomtico, apresentaram-se fechados quanto

possibilidade de criao de instituies comunitrias.
A posio argentina, apesar de apresentar maior proximidade com
a brasileira, estava mais propensa criao de mecanismos jurdicos
vinculantes, como pode ser visto no trecho da Ata da IV Reunio do Grupo
Ad Hoc sobre Assuntos Institucionais:3
Em reao interpretao uniforme e ao controle de legalidade das normas emanadas
dos futuros rgos do Mercosul, a Delegao Argentina sugeriu a possibilidade de
criao de uma Comisso de Magistrados que seria integrada por membros dos
Supremos Tribunais de cada Estado Parte. Algumas delegaes consideraram a
necessidade de que as normas emanadas dos futuros rgos do Mercosul que no
requeiram aprovao legislativa tenham aplicao direta e imediata nos Estados
Partes. A esse respeito, a Delegao do Brasil informou que o ordenamento jurdico
brasileiro atual condiciona o incio da vigncia de qualquer tipo de norma
observncia dos princpios constitucionais da legalidade e da publicidade. Nesse
sentido, a Delegao Uruguaia apresentou documento preliminar de trabalho
contendo projeto de criao de um Tribunal de Justia do Mercosul.
As posies do Paraguai e do Uruguai seguiam esta mesma orientao,

colocando-se muito favorveis criao de instituies supranacionais,
coerente com os interesses de pases que se apresentam desfavorecidos diante
da distribuio de poder na regio.
Os argumentos contrrios por parte dos negociadores brasileiros ora se
amparavam nas justificativas constitucionais, como visto no trecho acima,
ora condicionavam a aceitao de mecanismos supranacionais mudana
no peso decisrio dos pases, eliminando a regra do consenso.
O resultado final, estabelecido no texto do Protocolo de Ouro Preto, foi
pela manuteno da estrutura institucional intergovernamental sustentada
por mecanismos de negociao diplomtica e pela vontade poltica dos
presidentes dos pases, evitando a criao de rgos com maior poder de
deciso e dispositivos vinculantes.
Do ponto de vista econmico-comercial, os instrumentos resultantes
limitaram-se administrao de uma integrao regional restrita fase
de unio aduaneira, com pouca abertura participao de novos atores
3. Braslia, 28 e 29 de setembro de 1994.
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domsticos, insuficincia de dispositivos jurdicos para resolver conflitos

entre os Estados e nenhum instrumento efetivo para diminuio das fortes
assimetrias existentes. Configurava-se uma estrutura de integrao frgil e
suscetvel potencializao de conflitos de toda ordem. Tudo isso agravado
pelo desinteresse dos partidos polticos e poderes legislativos pela temtica
da integrao.
O Protocolo de Ouro Preto (1994) no apresentou inovao significativa
em relao ao Tratado de Assuno (1991) no que se refere construo de
mecanismos institucionais que permitissem maior aprofundamento do bloco,
principalmente nos instrumentos para a soluo de controvrsias e nas polticas
voltadas para a administrao das assimetrias entre os pases. Entretanto, ao
permitir a construo da unio aduaneira, pavimentou a estrada que levaria
o Mercosul em direo aos seus objetivos futuros de expanso.
O alvo fundamental do protocolo era dotar o bloco de instrumentos
jurdico-institucionais para implementar e gerenciar a unio aduaneira.
Mesmo com o aprimoramento das atribuies das principais instncias
decisrias do bloco o CMC e o GMC e a criao da Comisso de
Comrcio do Mercosul (CCM), responsvel pelo gerenciamento da Tarifa
Externa Comum (TEC), manteve-se o papel coordenador dos MREs.
Do ponto de vista da participao de atores no governamentais, houve
a criao do Frum Consultivo Econmico e Social (FCES), ampliando-se a
possibilidade de influncia para alm dos setores empresariais e sindicais, mas
permanecia a ausncia de dispositivos institucionais e condies de controle
efetivo das deliberaes por parte das sociedades.
A deciso de limitar a amplitude da integrao permitiu, principalmente
por parte do Brasil, a criao das condies mnimas para a gesto de uma
coeso suficiente para expandir futuramente o bloco e articul-lo aos objetivos
de insero internacional. Estes deveriam ser operados em um ambiente
caracterizado pela intensificao das negociaes comerciais multilaterais,
com o incio do funcionamento da OMC e o enfrentamento das propostas
de livre comrcio tanto por parte dos Estados Unidos quanto da UE.
Essa postura mais favorvel expanso para a Amrica do Sul definiu o
relacionamento da diplomacia brasileira com os outros membros do bloco que
permanecia como foco prioritrio e com as demais naes sul-americanas.
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2.1.4 O Brasil e a Amrica do Sul
O Cone Sul tornou-se restrito demais para as novas ambies brasileiras e

a Amrica do Sul transformou-se em sua nova plataforma para a insero
internacional. Diante dessa concepo, o governo Itamar Franco voltou sua
ateno para a regio Norte da Amrica do Sul, a qual fora relegada a um
segundo plano na dcada anterior.
A Iniciativa Amaznica, apresentada na gesto do ministro de Relaes
Exteriores, Fernando Henrique Cardoso, propunha o estabelecimento de
acordos bilaterais de complementao econmica com os pases integrantes
do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA), colocando o Brasil como o
centro das novas parcerias (Antiquera, 2006).
A iniciativa apresentava pouca consistncia discursiva, principalmente
quando comparada pratica diplomtica e comercial do Brasil na regio
como um todo, fortemente concentrada no Cone Sul. No entanto,
evidenciou as intenes de modificar essa situao e ampliar os esforos
integrativos para alm do Mercosul, mesmo no havendo clareza sobre os
objetivos, meios e momento oportuno para iniciar esse processo, como
possvel verificar no discurso do ento presidente brasileiro na primeira
metade de 1993:
Tendo em conta esse quadro promissor para o futuro da integrao regional, julguei
oportuno lanar a Iniciativa Amaznica, em dezembro passado, nesta mesma
Montevidu. Em sua essncia, a Iniciativa Amaznica busca intensificar as relaes
do Brasil com cada um dos parceiros na Bacia Amaznica, mediante a negociao
de acordos de complementao econmica bilaterais, sob a gide do Tratado de
Montevidu de 1980. A mais longo prazo, seguramente facilitar a meta final desta
Associao: o estabelecimento do Mercado Comum da Amrica Latina.4
Essa mesma postura, no sentido de redirecionar a ao brasileira para

o subcontinente, aparece na proposta conduzida pelo ento ministro das
Relaes Exteriores, Celso Amorim, em 1993, para a criao de uma rea
4. Discurso do presidente Itamar Franco por ocasio de sua visita sede da Associao Latino-Americana
de Integrao, em Montevidu, em 29 de maio de 1993. Acesso em: 20 jan. 2013. Disponvel em:
<http://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&ved=0CD
MQFjAB&url=http%3A%2F%2Fwww.biblioteca.presidencia.gov.br%2Fex-presidentes%2Fitamarfranco%2Fdiscursos-1%2F1993%2F29-de-maio-de-1993-discurso-do-sr.-itamar-presidente-visita-asede-da-associacao-latino-americana-de-integracao%2Fdownload&ei=zCQmUaLNK4Ky8QSd0oDYDw&
usg=AFQjCNGIGFSEB7QU4gqKwzp0OBmaLA4WWQ&sig2=TiNBnbtiHWiIzLjj_Sy-nQ>.
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de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA), a fim de estabelecer uma

integrao com os pases sul-americanos tendo o Brasil como eixo central
dessa articulao.
A reao brasileira era uma forma de contrabalanar as investidas dos
Estados Unidos sobre os principais pases da Amrica do Sul, principalmente
diante dos anncios de que o Chile seria o prximo pas a integrar o Nafta e
que esse processo poderia ser expandido para a Argentina. A ideia, portanto,
era estancar o aumento da influncia econmico-comercial americana em
favor de um processo que estivesse nucleado no Mercosul, mas que pudesse
alcanar tambm os demais pases sul-americanos. Se perder o Chile
como membro pleno do bloco era suportvel, o mesmo no poderia ser
afirmado em relao Argentina, pois o estabelecimento de um acordo de
livre comrcio deste pas com os Estados Unidos resultaria na inviabilidade
da formao da unio aduaneira no Cone Sul, o isolamento do Brasil na
regio e o comprometimento da estratgia de insero internacional que
estava sendo construda.
A proposta brasileira no teve repercusso importante nos pases da regio,
mas provocou uma reao nos Estados Unidos que, na I Cpula das Amricas,
em dezembro de 1994, em Miami, foi anunciado o incio das negociaes
hemisfricas para a criao da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca).
2.2 Governos Fernando Henrique Cardoso (FHC)
Esta fase se caracteriza pela diminuio das presses domsticas em virtude

da estabilidade poltico-institucional e econmico-monetria, assim como
pela maior conexo do pas com o mercado global. Para a poltica externa
brasileira, configurou-se um perodo de experimentao propiciado tanto
pelas grandes negociaes comerciais internacionais (o processo negociador
da Alca e do Acordo Mercosul-UE) quanto pelas negociaes multilaterais
em torno da OMC, fazendo do Mercosul a plataforma fundamental para
a articulao com os outros nveis de interao (Thorstensen, 2003).
No entanto, como se ver mais frente, as fragilidades institucionais da
integrao do Cone Sul mostraram-se gradativamente importantes, exigindo
uma mudana de rumo ao se aproximar do sculo XXI.
Inicia-se, portanto, uma fase no comrcio mundial na qual as regras do
comrcio multilateral esto mais evidentes, assim como o funcionamento
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do Mercosul, mas ainda no havia clareza sobre como estas iriam se conectar
entre si e tambm em relao s negociaes com as duas superpotncias
econmicas (Estados Unidos e UE).
2.2.1 O Brasil, o Mercosul e as negociaes comerciais internacionais
A experincia da Rodada Uruguai demonstrara, na primeira metade da dcada de

1990, quais eram os principais interesses em jogo, ou seja, cada Estado procurava
abrir possibilidades nos temas em que se considerava mais competitivo. Desta
forma, norte-americanos e europeus apresentavam-se favorveis aos acordos nos
temas de acesso a mercados, investimentos, propriedade intelectual, servios e
compras governamentais, mas no se encontrava a mesma disposio em relao
abertura dos mercados agrcolas. Em contrapartida, o Brasil tinha interesse no
tema da agricultura, evitando maiores comprometimentos nas demais questes.
Partindo do pressuposto de que a tendncia geral seria de que esses
Estados procurassem negociar os temas de seu maior interesse no mbito de
interao em que o diferencial de poder relativo lhes fosse mais favorvel,
essas naes privilegiariam uma arena negociadora: o caso da Alca para os
Estados Unidos, do Acordo-Quadro de Cooperao Inter-Regional entre o
Mercosul e a UE5 para os europeus, e da OMC para o Brasil.
Neste ltimo caso, apesar de ser um ambiente no qual o Brasil
demonstrava pouca capacidade de influncia, havia a vantagem de contar
com regras conhecidas e j estabelecidas, alm da possibilidade de criao
de coalizes com a finalidade de aumentar seu pequeno poder de barganha,
algo que aconteceu efetivamente somente a partir de 2003, com a criao
do Grupo dos 20 (G-20) Comercial.
O Mercosul, ao implementar a fase de unio aduaneira, portanto,
melhorava a capacidade brasileira de administrar seus objetivos internacionais,
pois aumentava o seu poder de barganha tanto nas negociaes com os
Estados Unidos quanto com a UE. No entanto, o modelo de Mercosul que
se desenhava na poltica externa brasileira durante o governo FHC indicava
fortes limitaes para o fortalecimento do processo, tendo consequncias
importantes para o posicionamento do Brasil no sistema internacional.
5. Esse acordo, assinado em dezembro de 1995, estabelece o incio oficial das negociaes para a
formao de uma rea de livre comrcio intercontinental entre o Mercosul e a UE.
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O primeiro governo FHC (1995-1998) conduziu a construo

institucional do Mercosul, privilegiando as questes relativas ao aumento
dos fluxos comerciais e reduzindo o peso das discusses em torno das
medidas necessrias para a coordenao macroeconmica e a diminuio
das assimetrias. Abandonaram-se os projetos de desenvolvimento
tecnolgico com esforos comuns e a proposta de integrao econmica
mais desenvolvimentista. O foco foi a ampliao do mercado regional e o
aumento da capacidade de negociao internacional, principalmente por
parte do Brasil e Argentina (Cervo, 1998; Vizentini, 2011).
Ao longo dos anos, consolidou-se no comportamento da diplomacia
brasileira uma relutncia em assumir os custos polticos e econmicos do
Mercosul. Isto evitaria qualquer movimento no intuito de promover a criao
de fundos comunitrios para a realizao dos investimentos necessrios
implementao da infraestrutura de integrao fsica, fundamental para viabilizar
o comrcio transfronteirio, ou de mecanismos de amenizao dos impactos
econmicos e sociais gerados pela criao do mercado regional (Schmitter e
Malamud, 2007; Mariano, 2007; Mariano e Ramanzini Jnior, 2012).
A estabilidade econmica e poltica domstica no foi suficiente para
alterar as capacidades brasileiras em relao s presses e demandas de seus
parceiros continentais. A crise argentina talvez seja o melhor exemplo dessa
dificuldade. No incio do segundo governo FHC (1999-2002), o modelo de
integrao adotado se esgotara e no contava com os instrumentos necessrios
para fazer frente aos efeitos da desvalorizao da moeda brasileira (1999) nem
crise econmica na Argentina, que se aprofundava em uma crise poltica, e
aos impactos das turbulncias nos mercados financeiros externos.
A arquitetura institucional construda e a pouca disposio do governo
brasileiro, ou sua incapacidade de gerir a situao frente aos problemas
enfrentados por seus parceiros do Cone Sul, levaram deteriorao do
relacionamento com a Argentina, que naquele momento estava prestes a
uma crise generalizada que derrubaria o governo do presidente De La Ra
(Saraiva, 2010).
J em relao Alca, os representantes brasileiros tinham conscincia
desde o incio das negociaes de que as assimetrias econmicas entre os pases
fundamentariam todo o processo, sendo estas a principal causa das incertezas
em relao aos desdobramentos dos possveis acordos. Diante desse quadro,
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segurana e energia
a estratgia brasileira era participar das negociaes, evitando a acelerao

no tratamento das questes comerciais e dos outros temas. Essa postura
contrastava com o seu posicionamento em relao aos seus vizinhos, e em
especial seus parceiros no Mercosul, uma vez que nas negociaes com estes
a questo das assimetrias no era abordada pelos representantes brasileiros.
A postura brasileira, no encaminhamento das negociaes da Alca e do
Acordo Mercosul-UE, transparecia suas divergncias em relao s propostas
norte-americanas e europeias. E tambm seu descompasso com os interesses
de seus parceiros do bloco, sugerindo um descomprometimento com a
regio e fortalecendo a percepo de que o Brasil entenderia ser possvel
preservar seus prprios interesses mantendo posies autnomas ou at
opostas frente aos demais parceiros (Vigevani e Mariano, 2006).
O Brasil trabalhava com a lgica de participar sem ter um compromisso
real em concluir as negociaes da Alca nos prazos previstos inicialmente.
Essa postura gerou fortes desgastes em sua relao com seus vizinhos
(especialmente a Argentina), que em vrias circunstncias manifestaram
um real interesse em acelerar o processo e concluir os acordos.
Alm da influncia exercida sobre a articulao com a Argentina, o
acordo hemisfrico evidenciava duas questes importantes para a poltica
externa brasileira. Em primeiro lugar, representava o desafio de construir
uma estratgia de insero internacional que garantisse margens de ao
suficientes para enfrentar as investidas norte-americanas e europeias na
Amrica do Sul, uma vez que essas naes buscavam manter e expandir
seus interesses econmicos na regio. Em segundo lugar, simultaneamente,
posicionar o pas mais favoravelmente no mbito das negociaes do sistema
GATT/OMC, a fim de que sua vocao globalista pudesse ser realizada,
diversificando parcerias e criando condies para aumentar sua capacidade
de influncia sobre as regras do comrcio mundial e para alm destas.
No entanto, as escolhas realizadas para alcanar os objetivos de insero
internacional no poderiam comprometer a diversificao econmica e social
do pas, tampouco permitir arranjos institucionais que pudessem inviabilizar
a formulao de polticas nacionais de promoo do desenvolvimento. Esse
tem sido um desafio importante, pois ao mesmo tempo em que o Brasil
demanda abertura dos mercados agrcolas mundiais, tambm almeja evitar
o risco de especializao produtiva. Portanto, qualquer concesso realizada
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em outros temas, como bens no agrcolas, servios, investimentos ou

propriedade intelectual, poderia comprometer a capacidade de manter e
expandir a produo de bens de maior valor agregado.
Diante disso, possvel concluir que, na realidade, as negociaes
comerciais internacionais ocorreram em termos marginais, pois houve uma
dificuldade estrutural para realizar concesses por parte do Brasil e, tambm,
por parte dos Estados Unidos e pases europeus. Estes pases no querem
abrir seus mercados agrcolas em virtude da existncia de setores produtivos
politicamente bem organizados, que contam com subsdios e apoios
governamentais de longa data protegendo esses mercados. Dessa forma,
qualquer mudana nesse panorama dependeria de mudanas significativas
na Farm Bill americana e na Poltica Agrcola Comum da UE.
Vale salientar que a aproximao do Mercosul com a Europa serviu
como contrapeso estratgia dos Estados Unidos de formao da Alca,
diminuindo o risco de desagregao do bloco sub-regional e reforando
a inteno brasileira de firmar-se como global player e global trader. Sem
mencionar o fato de que a formalizao das negociaes com os europeus,
com a assinatura do Acordo-Quadro em dezembro de 1995, contribuiu para
dar maior credibilidade internacional ao Mercosul (Albuquerque, 2001).
Tal fato ocorria em razo da exigncia por parte dos europeus de que
para prosseguir negociando seria necessrio que o Mercosul atingisse a fase
de unio aduaneira, mesmo que incompleta. A interpretao dessa postura
europeia era de que qualquer retrocesso no sentido de limitar-se a uma
rea de livre comrcio poderia tornar o bloco sem sentido, deixando seus
membros, inclusive o Brasil, mais propensos a fecharem um acordo com os
norte-americanos. Essa exigncia tinha forte relao com a disputa travada
com os Estados Unidos em torno da Amrica Latina como rea de influncia
econmico-comercial e refora o argumento da interconexo das diversas
arenas de negociao.
Segundo a interpretao dos negociadores brasileiros, a exigncia
europeia era muito bem-vinda, pois as presses dos parceiros para que o
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Brasil se colocasse como paymaster6 da integrao regional no Cone Sul

poderiam ser contrabalanadas com o argumento de que havia um acordo
assinado com a UE e, portanto, este deveria ser cumprido. Assim, os custos
brasileiros para manter um mnimo de coeso no Mercosul se reduziam,
melhorando sua capacidade de conduo da integrao, j que ainda no
apresentava disposio para custear o processo, tanto do ponto de vista
financeiro quanto do institucional. O Brasil ainda apresentava uma prtica
negociadora restritiva, evitando perdas de autonomia nacional em favor de
um fortalecimento das instituies regionais (Mariano, 2007).
O argumento do governo brasileiro de lembrar ou sugerir a
realizao de um acordo com a Europa tem sido utilizado desde o princpio
das negociaes hemisfricas, como forma de aumentar seu poder de
barganha nos momentos de maior presso dos Estados Unidos para a
concretizao da Alca. O seguinte trecho, extrado de uma fala do ento
presidente Luiz Incio Lula da Silva em 2004, quase dez anos depois do
incio do processo negociador, demonstra claramente esse entendimento.
(...) At o final do ano vamos fazer uma coisa importante que a ligao entre a
Unio Europeia e o Mercosul. Vamos tentar consolidar esse bloco para facilitar
a discusso do Brasil na Alca para que no fiquemos subordinados presso dos
interesses econmicos dos Estados Unidos.7
2.2.2 As consequncias da crise no Mercosul
O final dos anos 1990 e incio dos anos 2000 foi acompanhado de grandes
dificuldades no Mercosul, agravadas pela deteriorao crescente da
situao econmica e poltica na Argentina e por um cenrio internacional
desfavorvel. Diante desse contexto, a conduo da poltica externa brasileira
retoma aes e discursos favorveis Amrica do Sul, procurando abrir
frentes de negociao que fossem alm das relaes no Cone Sul.
6. O conceito de paymaster foi desenvolvido por Walter Mattli (1999) em trabalho que procurou
compreender o funcionamento dos processos de integrao regional, a partir do estudo de diversas
experincias ao redor do mundo. A principal concluso foi de que os processos que se desenvolvem mais
e criam instituies comunitrias fortes so aqueles que apresentam em sua configurao ao menos um
Estado paymaster, ou seja, h a aceitao de custear a integrao, tanto do ponto de vista financeiro
quanto do ponto de vista da perda de autonomia nacional ao internalizar as normas e regras comunitrias.
7. Para evitar presses na ALCA, Lula diz que Mercosul fecha acordo com UE. Folha de S. Paulo, 30
abr. 2004.
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O momento mais significativo foi a Primeira Cpula Sul-Americana,

realizada em Braslia, em agosto de 2000, durante a qual se ensaiou recuperar
os esforos contidos na proposta da ALCSA, lanada durante o governo
Itamar Franco em 1993. As temticas abordadas nessa ocasio foram
alm das intenes de ampliao comercial do bloco para o restante do
continente, tratando tambm de temas como a necessidade de estabelecer
mecanismos de concertao poltica, promoo da integrao fsica e criao
de mecanismos de financiamento (Antiquera, 2006; Bandeira, 2006).
Mas como a lgica do mercado ainda estava no centro da concepo
governamental, e no havia uma mudana significativa na disposio do governo
em arcar com os custos da integrao, esse processo de expanso do Mercosul se
iniciou pela retomada do projeto integracionista a partir de acordos comerciais
com outros pases da Amrica do Sul e com a Comunidade Andina.8
A grande novidade naquele momento foi o lanamento da Iniciativa
para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (Iirsa) que,
pela primeira vez, inclua na agenda de negociaes a questo da realizao
dos investimentos necessrios para a implementao da integrao fsica,
com a participao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES), do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),
da Corporao Andina de Fomento (CAF) e do Fundo Financeiro para o
Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata).
A deciso de iniciar a Iirsa no significava uma mudana da orientao
governamental brasileira com relao ao modelo de desenvolvimento
econmico, tampouco uma disposio maior em assumir as responsabilidades
esperadas de um Estado com as dimenses do Brasil. No entanto, possvel
afirmar que o papel da integrao regional na poltica externa brasileira
comeava a ser repensado, tanto em relao ao seu alcance quanto aos
mecanismos institucionais que seriam utilizados.
As decises tomadas no final do segundo governo FHC com relao
integrao no subcontinente foram motivadas pela preocupao em salvar
o que restava do Mercosul, diante do acirramento da crise diplomtica com
8. relevante notar que, j no incio da formao do bloco, o principal negociador brasileiro daquela poca,
o embaixador Rubens Barbosa, manifestava a inteno de a diplomacia se aproximar da Comunidade
Andina (Colmbia, Peru, Equador e Bolvia). Isso indica uma tendncia do corpo diplomtico em defender
a expanso do bloco.
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seu principal parceiro, a Argentina, e pela tentativa de abrir possibilidades na

regio dando sequncia s intenes de expanso dos acordos com os demais
pases sul-americanos. No entanto, isso no promoveu uma mudana de
postura em relao s assimetrias existentes na regio e ao carter limitado
das instituies regionais. A redefinio de rumo foi mais em virtude da
falta de opes do que de uma viso estratgica de como deveria se dar a
insero internacional do pas.
Esse foi o contexto do surgimento da Iirsa. preciso ressaltar que esta
iniciativa no contava com as condies polticas e concepo institucional
suficientes para sua concretizao, mesmo em se tratando de um tema
que envolvia enormes desafios, pois dizia respeito a pensar e implementar
grandes projetos de infraestrutura, com o envolvimento de doze diferentes
pases. A Iirsa foi elaborada a partir da concepo de regionalismo aberto
e, portanto, seus objetivos respondiam mais dinmica de integrao ao
mercado global do que criao de ligaes fsicas voltadas prioritariamente
s necessidades regionais. Tal regionalismo tornava-se vulnervel s demandas
domsticas dos Estados orientando-se, fundamentalmente, para a criao
de corredores de exportao (Barros, Padula e Severo, 2011).
Em resumo, a ampliao da agenda externa brasileira em relao aos
pases da Amrica do Sul no final do governo FHC resultou das limitaes
impostas pelo contexto internacional e regional, intensificando-se pela carncia
de uma viso estratgica trabalhada nos anos anteriores, principalmente
durante o seu primeiro governo.
2.3 Governo Lula
Nesta anlise, a terceira fase nas linhas gerais da poltica externa brasileira
para a Amrica do Sul corresponde a um perodo no qual o pas teve um
importante reposicionamento no sistema mundial, em virtude da melhoria
das condies econmicas e da postura governamental mais assertiva com
relao aos interesses do pas.
No plano domstico, a reconfigurao no ncleo do poder nacional, o
crescimento da economia e as polticas para promoo do desenvolvimento
social se articularam com os objetivos externos do pas. Com relao
ao subcontinente, houve uma redefinio do escopo e da arquitetura
institucional da cooperao e da integrao entre os vizinhos, consolidando-se o
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conceito de Amrica do Sul como prioridade na poltica externa e ampliando

a aliana estratgica com a Argentina, ao acrescentar a Venezuela.9
No plano internacional, as relaes Sul-Sul orientaram a ao externa
no sentido da participao em diferentes foros internacionais e tambm na
construo de coalizes para melhorar as possibilidades de influncia nesse
sistema, numa configurao em que emergiam novos poderes e as potncias
tradicionais entrariam em dificuldades no final da dcada de 2000.
Do ponto de vista das negociaes comerciais internacionais, era
clara a preferncia pela arena multilateral como ambiente de interao
onde os ganhos seriam mais provveis, como pode ser visto no processo de
construo da coalizo G-20 Comercial e o intenso uso do mecanismo de
soluo de controvrsias da OMC.
2.3.1 Redefinio da insero internacional do Brasil e a Amrica do Sul
O ano de 2003 foi fundamental para a construo da estratgia de insero

internacional que se desenvolveu durante o governo Lula. Pode-se afirmar
que a criao da coalizo G-20 Comercial foi um dos principais instrumentos
para aumentar a capacidade de influncia dos pases em desenvolvimento,
no s para o posicionamento na Rodada Doha da OMC, mas tambm
para indicar os limites aceitveis por parte do Brasil no mbito da Alca e
no Acordo Mercosul-UE.
A concentrao de foras na criao e manuteno da coalizo estava
amparada no aprendizado do Brasil e dos demais pases em desenvolvimento
sobre os limites das negociaes comerciais, obtido ao longo dos anos em
torno do processo negociador do sistema GATT/OMC. Esses pases,
portanto, contavam com um histrico de interaes que permitia corrigir
erros do passado e apresentar um comportamento fundamentado em
propostas mais consistentes (Narlikar e Tussie, 2004).
Nessa nova concepo, fazia sentido privilegiar o mbito multilateral,
ajustando os objetivos governamentais ideia de privilegiar as relaes
Sul-Sul, a fim de estabelecer um fio condutor para as escolhas externas do
Brasil e fortalecer a estratgia de diversificao de parcerias.
9. Formalmente, no governo Lula tambm foi estabelecida aliana estratgica com o Peru, mas esta teve
menos repercusses polticas.
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A poltica externa, nesse perodo, assumiu uma importncia maior

em relao ao total das aes governamentais. Hirst, Lima e Pinheiro
afirmam que foi dado um novo sentido agenda externa brasileira, que
ficara acessria da estabilidade macroeconmica no perodo Cardoso. Nas
palavras das autoras:
(...) na atualidade, a poltica exterior, proativa e pragmtica, um dos ps da
estratgia de governo calcada em mais trs pilares: manuteno da estabilidade
econmica; retomada do papel do Estado na coordenao de uma agenda
neodesenvolvimentista; incluso social e formao de um expressivo mercado de
massas. Por ter alargado a agenda de temas e atores (burocrticos e sociais), a poltica
externa passou a ter uma base societal com a qual no contava anteriormente (Hirst,
Lima e Pinheiro, 2010, p. 23).
O relanamento do Mercosul com o Consenso de Buenos Aires e a

tentativa de fortalecimento do papel do Brasil na Amrica do Sul, assim
como o encaminhamento final das negociaes da Alca com os Estados
Unidos na Cpula de Mar Del Plata, em 2005, eram pressupostos para
implementar um papel mais relevante na arena multilateral, especialmente
na OMC. No entanto, essas questes no dependiam apenas da deciso ou
da vontade governamental, porque pressupunham consenso na sociedade
e capacidade econmica do pas para arcar com os custos dessa estratgia,
alm de um contexto internacional favorvel a esse movimento.
A postura brasileira de fortalecer os mecanismos de cooperao e
integrao entre os pases sul-americanos foi acompanhada pela tentativa
de repensar o papel dessas estruturas, buscando formas de conect-las ao
projeto de governo vigente e aos objetivos de insero internacional do pas
que, gradativamente, tornavam-se mais claros.
incontestvel a importncia que a integrao regional assumiu na
poltica exterior do Brasil desde a segunda metade dos anos 1980, estando
sempre entre as maiores prioridades nacionais. No entanto, no se verificou
ao longo do tempo uma clareza conceitual sobre o papel que a integrao
deveria ter no conjunto das polticas domsticas e, tambm, com relao s
demais prioridades e comprometimentos assumidos internacionalmente.
No se trata de afirmar que o papel da regio para os objetivos externos
do pas devesse ser esttico ou contar com uma unanimidade improvvel
de se obter, mas de ressaltar a vulnerabilidade dos projetos integrativos s
mudanas governamentais e ausncia de reflexo por parte dos principais
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agentes polticos sobre qual modelo de integrao se conecta aos seus

prprios interesses.
Diante dessa realidade, o perodo do governo Lula foi consolidando algo
que j se apresentava no seio da conduo do Estado brasileiro em relao aos
esforos de construo institucional do Mercosul e tambm com o restante
do continente: a existncia de concepes de uma diplomacia presidencial,
naturalmente mais ligada aos setores e ideias polticas que emergiram da
vitria eleitoral, em contraposio pratica diplomtica ministerial, que em
muitos casos respondeu mais aos objetivos prprios, caractersticos de uma
agncia estatal que historicamente adquiriu importante grau de autonomia.
A diferenciao entre uma diplomacia presidencial em face de uma
diplomacia ministerial, principalmente em relao s questes relacionadas
integrao regional, apresenta-se mais evidente. H um crescente contraste
entre a vontade presidencial presente nos discursos e o comportamento
histrico do corpo diplomtico. Muitas vezes, a orientao presidencial
acaba se deparando com dificuldades de implementao significativas,
principalmente em relao ao tempo decorrido entre a deciso e sua execuo
por parte da estrutura governamental. Trata-se de uma questo delicada
que ainda no teve um tratamento analtico adequado, persistindo uma
significativa carncia de estudos aprofundados sobre essa questo, apesar
de ser um elemento fundamental para a compreenso da poltica externa
brasileira nos dias de hoje.
Alm da conduo interna ao aparato estatal, as negociaes
levadas pelo governo enfrentavam um desafio adicional que era garantir
um equilbrio de interesses entre as elites nacionais e construir um
posicionamento que refletisse a complexidade da estrutura econmica e
social brasileira. Se, de um lado, a questo era negociar maior acesso aos
mercados internacionais, principalmente de produtos agrcolas, isso no
poderia ocorrer comprometendo-se com acordos que engessariam o pas
numa especializao produtiva. Tal situao prejudicaria o crescimento dos
setores que geram produtos com maior valor e conhecimento agregados,
ou afetaria os instrumentos disponveis para a implementao de polticas
de promoo do desenvolvimento.
Essa situao era especialmente importante no caso da negociao da
Alca, pois se tratava de um ambiente de interao com grande assimetria
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segurana e energia
de poder entre os Estados, podendo produzir resultados que atingiriam

diversos setores econmicos e sociais no Brasil.
possvel citar vrias situaes em que a reao ao processo negociador
hemisfrico foram importantes, como, por exemplo, a realizao do
plebiscito patrocinado por setores da Igreja Catlica em 2002, a campanha
contra a Alca encabeada por diversas organizaes sindicais, organizaes
no governamentais (ONGs) e movimentos sociais, os setores produtivos
de bens de capital, qumicos, eletroeletrnicos, entre outros (Vigevani e
Mariano, 2001, 2006; Oliveira, 2003). Assim como havia tambm outros
setores favorveis a um amplo acordo, no s com os Estados Unidos mas
com a UE.
Durante grande parte do tempo no governo FHC, a divergncia de
opinies e interesses domsticos a respeito do tema foram conduzidos no
sentido de manter as possibilidades de ao do pas no sistema internacional.
Essa postura sofreu significativa alterao na primeira metade dos anos 2000,
quando se consolidou a percepo de que um acordo como o proposto
pelos Estados Unidos poderia ser desvantajoso. Assim, a eleio de Luiz
Incio Lula da Silva pode ser considerada como o incio do processo que
levaria a um fechamento da preferncia nacional no sentido de privilegiar
o mbito multilateral e evitar qualquer acordo minilateral de livre comrcio
com grandes potncias econmicas.
Em meados de 2003, houve um grande esforo para efetivar as novas
orientaes, apresentando como novidade a intensificao das diretrizes
bsicas formuladas no final do perodo anterior e, em especial, a diversificao
mais intensa das relaes internacionais do pas a partir do Mercosul. Na
base dessa nova orientao estava a criao de coalizes capazes de influenciar
o tabuleiro multilateral. Entre algumas tentativas pode-se citar, alm da
formao do G-20 Comercial durante as negociaes para a reunio
da OMC em Cancn (setembro de 2003): o Frum de Dilogo ndia, Brasil
e frica do Sul (Ibas); a Cpula Amrica do Sul frica; a Cpula Amrica
do Sul Pases rabes; e, mais para o final do governo, a articulao dos
BRICS no formato de cpula.
Essas coalizes foram acompanhadas por um posicionamento efetivo
do pas frente agenda internacional, com o governo se manifestando
publicamente sobre os mais variados temas e adotando uma estratgia de
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estabelecer uma nova agenda no debate internacional, pautada na superao

de problemas sociais, o que representou uma projeo internacional maior
do Brasil e aumento de sua visibilidade. A campanha contra a fome teve um
significado simblico que indica a construo de um modelo econmicosocial alternativo, em resposta crise da globalizao neoliberal (Vizentini,
2011, p. 32).
Esse comportamento do governo teve implicaes importantes tambm
na esfera institucional, redefinindo e reforando o papel da diplomacia
presidencial inaugurada no perodo de Fernando Collor de Mello e ampliada
com Fernando Henrique Cardoso. A grande inovao em relao ao seu
antecessor foi que o presidente Luiz Incio Lula da Silva contava com
seu carisma poltico para ampliar o escopo e as capacidades governamentais
da presidncia na gesto dos assuntos externos. Uma ao importante
neste sentido foi a criao da figura do assessor especial para assuntos
internacionais da Presidncia da Repblica, funo desempenhada durante
os dois mandatos por Marco Aurlio Garcia, que no pertencia ao corpo
diplomtico oficial, mas contava com a experincia adquirida na militncia
partidria (Cruz e Stuart, 2003).
Tambm se reforou a atuao de outras agncias estatais, mobilizando
vrias instncias no diplomticas para o exerccio da atuao internacional
brasileira. Esse movimento de expanso de formulao e implementao
da poltica externa para alm dos limites tradicionais do MRE estimulou
maior envolvimento do empresariado e de outros setores organizados. Se no
governo anterior a lgica centrava-se em atrair capital internacional, durante
o governo Lula isso era complementado pelo estmulo s grandes empresas
nacionais para investirem externamente, dando nfase s relaes com os
pases em desenvolvimento (Hirst, Lima e Pinheiro, 2010).
A mobilizao de agncias estatais e de atores privados na poltica
externa repercutiu tambm na diplomacia ministerial. Houve uma mudana
no perfil do Itamaraty, que assumiu uma postura mais nacionalista e
desenvolvimentista, mesmo sem representar uma alterao significativa
no posicionamento diplomtico em relao ao Mercosul e s negociaes
comerciais internacionais. Essas mudanas no interior do MRE foram no
sentido de ajustar-se a essa ampliao e intensificao da agenda externa do pas.
A primeira delas foi a criao da Subsecretaria Geral de Assuntos da Amrica
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segurana e energia
do Sul (SGAS). A nova instncia encarregava-se das questes especficas do

Mercosul, como de todas as negociaes para a ampliao da integrao na
Amrica do Sul ou de projetos de infraestrutura nesse continente.
Alm das presses exgenas que afetavam a dinmica da integrao
sul-americana, como as j relatadas nesta seo, h elementos endgenos que
necessitam ser compreendidos. Um deles a existncia de uma corporao
diplomtica bem estruturada que, alm de implementar a poltica exterior
do Brasil, tambm possui importante capacidade formuladora.
Adicionalmente, importante considerar que, ao longo de sua histria,
o Itamaraty tem sido caracterizado por um comportamento que, em muitos
casos, denota uma capacidade razovel de se manter distante das questes
domsticas, apresentando em muitas ocasies capacidade decisria importante
sem um consequente debate pblico sobre a conduo dos negcios externos
(Lima, 2000; Pinheiro, 2004; Cerqueira, 2005). Assim, pode-se supor que a
corporao apresenta esse comportamento em virtude de mltiplos motivos.
Destaca-se, porm, a capacidade de manter sua autonomia e sua capacidade
de adaptao diante das mudanas polticas e governamentais. Portanto, as
alteraes organizacionais da corporao so indicativos da necessidade de
adaptao a fim de ajustar-se s novas orientaes governamentais. Entretanto,
estas apresentaram limitaes que foram resultantes dos elementos histricos
formadores da poltica externa brasileira.
Assim, no era apenas na regio que as temticas e a agenda de
negociao se ampliavam e demandavam uma readequao do Itamaraty.
No mbito multilateral, houve uma intensificao da atuao brasileira, que
passou a pautar seu comportamento nas negociaes a partir da articulao
desses diversos tabuleiros de acordo.
O Brasil soube utilizar o mecanismo de soluo de controvrsias
da OMC para reforar sua capacidade negociadora na Alca e no Acordo
Mercosul-UE. A diplomacia brasileira mostrou-se hbil na utilizao das
regras do sistema internacional para a consecuo de seus interesses e
objetivos. Essa habilidade transpareceu tambm na sua preocupao em
participar de coalizes e fortalec-las nesses mbitos negociadores.
8/26/2014 4:45:17 PM
50
2.3.2 O encaminhamento final das negociaes da Alca
Conforme dito anteriormente, o governo estabeleceu diversas coalizes

internacionais que reforaram seu poder de barganha e influncia nas
negociaes multilaterais. Diante das presses exercidas pelas potncias em
defesa de seus interesses, a atuao por meio de coalizes permitiu ao Brasil
maior legitimidade e eficcia na sua participao em defesa de suas posies.
A prioridade nesse aspecto foi solucionar os impasses que a negociao
da Alca impunha aos objetivos do novo governo brasileiro para impulsionar
o desenvolvimento a partir de incentivos estatais. Como apontou-se antes,
as assimetrias econmicas e tecnolgicas existentes entre os Estados Unidos
e os demais pases do continente reduziriam as possibilidades de promover
essa estratgia. No interessava ao governo assumir compromissos que
reduzissem sua margem de ao.
O mesmo ocorria em relao s negociaes com a UE, com uma
diferena: enquanto a Alca intensificava os problemas vividos pelo Mercosul,
a aproximao com a Europa era percebida como um elemento de estmulo
coeso do bloco. A possibilidade de acordo no caso europeu era tambm
marcada por incertezas e assimetrias, mas amenizava as presses dos
parceiros brasileiros para que o pas assumisse maiores custos na integrao
e, simultaneamente, aumentava seu poder de barganha na Alca.
A percepo negativa em relao aos possveis benefcios que a
negociao da Alca poderia gerar para a economia brasileira e as incertezas
sobre as consequncias desse acordo mobilizaram um intenso debate pblico
no pas, com a participao ativa do empresariado, sindicatos, partidos
polticos e organizaes da sociedade civil (Vigevani e Mariano, 2001, 2006;
Oliveira, 2003).
Esse debate foi interessante por dois aspectos: primeiro, reforou a
postura presidencial de ampliar a discusso sobre poltica externa para alm
do Itamaraty; segundo. porque evidenciou um realinhamento ideolgico,
na medida em que muitos dos opositores Alca eram setores que haviam
apoiado as reformas de abertura econmica empreendidas por governos
anteriores, mas que estavam descontentes com os seus resultados e agora
defendiam uma reviso da liberalizao (Vigevani e Mariano, 2001;
Holzhacker, 2006).
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segurana e energia
No entanto, o governo Lula no podia simplesmente abandonar as

negociaes; isso repercutiria negativamente na sua estratgia para a Amrica
do Sul. Sua nica alternativa era redirecionar as negociaes para metas
mais prximas de sua estratgia. Esse novo encaminhamento se concretizou
na proposta brasileira da Alca Light, realizada na VIII Reunio Ministerial
sobre Comrcio em Miami, em 2003.
Como sugerido anteriormente, as margens de atuao neste tipo de
acordo eram muito limitadas, apresentando uma tendncia muito forte
ao impasse. O interesse maior do Brasil nas negociaes se concentrava
em ter acesso ao mercado estadunidense de bens agrcolas, enquanto os
americanos no se mostravam aptos a ceder neste ponto. Ao mesmo tempo,
os Estados Unidos procuravam obter benefcios em servios, compras
governamentais, investimentos e propriedade intelectual, contudo estes
eram temas que o governo brasileiro considerava sensveis e que poderiam
limitar a capacidade nacional de aplicar polticas desenvolvimentistas.
Assim, o impasse estava dado, no haveria abertura em agricultura sem
nenhuma contrapartida nos demais temas, e vice-versa.
Portanto, aquilo que ficou conhecido como a proposta brasileira de
Alca Light no era uma negativa formal ao processo, mas uma indicao
de que os pases poderiam realizar acordos com outros pases. Preferncias
adicionais eram negociadas e, diante da situao e ao que pudesse ser acertado
em um hipottico acordo final, no havia alternativa aos Estados Unidos
seno aceitar a sugesto brasileira. Vale lembrar que o sistema decisrio do
processo negociador da Alca era o single undertaking. Portanto, tudo o que
fosse acordado nas negociaes s entraria em vigor aps a assinatura final
do acordo. Assim, o bloco hemisfrico s se formaria aps a resoluo de
todas as pendncias.
A seguir, o trecho da declarao que trata da proposta:
(...) Levando em conta e reconhecendo os mandatos existentes, os ministros entendem
que os pases podem assumir diferentes nveis de compromissos. Procuraremos
desenvolver um conjunto comum e equilibrado de direitos e obrigaes, aplicveis a
todos os pases. Alm disso, as negociaes devem permitir que os pases que assim o
decidam, no mbito da Alca, acordem obrigaes e benefcios adicionais. Uma das
possveis linhas de ao seria a de que esses pases realizem negociaes plurilaterais
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52
no mbito da Alca, definindo as obrigaes nas respectivas reas individuais (...)

(Declarao Ministerial de Miami, 20 de dezembro de 2003).10
Essa proposta significou a admisso das divergncias inconciliveis

entre os principais atores, Brasil e Estados Unidos, embora isso no fosse
novidade, e a aceitao da inviabilidade de levar adiante as negociaes tal
como foram planejadas no incio, com o comprometimento dos 34 pases. A
partir de ento, os americanos estabeleceram diversas negociaes bilaterais
com os demais pases do continente e o Brasil reforou sua poltica de
expanso da integrao para a Amrica do Sul.
2.3.3 A integrao sul-americana
A lgica dessa expanso estava ancorada no fortalecimento do Mercosul. No

entanto, esse processo enfrentava crises cclicas desde o final dos anos 1990
e ficou claro para o governo Lula a necessidade de relanar esse projeto de
integrao sob novas bases para sua estratgia em relao Amrica do Sul.
Desde o incio do novo governo houve a reafirmao de que a
prioridade da poltica externa era a Amrica do Sul. Essa redefinio do
papel da regio passava pelo fortalecimento das relaes com dois pases
considerados estratgicos: Argentina, que era e permanece seu principal
parceiro no Mercosul; e Venezuela, que sob o governo de Hugo Chvez
apresentava um realinhamento ideolgico (anti-hegemnico) de alguma
maneira adequado ao novo projeto brasileiro.
A principal mudana na postura brasileira em relao Amrica do Sul
no foi sua priorizao, mas a compreenso de que esse relacionamento no
poderia se lastrear apenas em aspectos polticos e discursivos, exigindo que o
Brasil implementasse polticas para estabelecer tambm uma base econmica
slida com a regio. Essa nova percepo teve como desdobramentos uma
intensificao do comrcio regional, importantes investimentos do BNDES
em obras de infraestrutura em vrios pases do continente, abertura de
linhas de crdito aos parceiros do Mercosul para financiar as suas vendas
ao mercado brasileiro de mquinas, componentes e peas, e uma srie de
medidas que indicaram aos seus vizinhos um real comprometimento com
a regio.
10. Disponvel em: <http://www.ftaa-alca.org/Ministerials/Miami/miami_p.asp>. Acesso em: 15 fev. 2013.
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segurana e energia
Essa mudana de postura foi possvel graas a uma convergncia de fatores

favorveis. O primeiro deles foi a eleio de governos de perfil poltico de
centro-esquerda que facilitou o dilogo e a aproximao entre esses governantes,
especialmente porque compartilhavam uma percepo positiva em relao ao
processo de integrao regional. A conjuntura de estabilidade e crescimento
econmico amenizou as tenses entre os parceiros e permitiu no mbito
domstico brasileiro a aceitao dos custos envolvidos nesse novo esforo.
Alm disso, essa priorizao da Amrica do Sul foi funcional
estratgia do governo Lula de intensificar a cooperao Sul-Sul. A regio era
importante para fortalecer o poder negociador do Brasil nas suas iniciativas
de estreitamento de relaes com outras potncias, fossem elas atores centrais
no sistema internacional como China e Rssia, ou emergentes como frica
do Sul e ndia (Hirst, 2006).
A mudana na poltica externa brasileira em relao Amrica do Sul
tambm se deu na forma como essa estratgia foi implementada. Houve uma
tentativa de articular e conciliar as diversas experincias regionais de cooperao
sul-americana em andamento, ressaltando o seu carter mais cooperativo e
menos comercial, como no caso da Unio de Naes Sul Americanas (Unasul)
(Saraiva, 2010).
O Mercosul seria, como j apontado, o corao dessa articulao sulamericana, demandando uma redefinio de sua lgica e da postura brasileira
em relao ao bloco. A diplomacia presidencial de Luiz Incio Lula da Silva fez
importantes movimentos nesse sentido, apoiando a criao de um parlamento
regional, de regras para o funcionamento do Tribunal Permanente de Reviso,
do Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem), reforando
a participao de instncias de representao da sociedade e de governos
subnacionais e adotando medidas de amenizao dos conflitos comerciais
existentes. Foram criados na estrutura institucional do Mercosul, no lado
social, as Cpulas Sociais do Mercosul, o Instituto Social do Mercosul (ISM) e
o Instituto de Polticas Pblicas em Direitos Humanos do Mercosul (IPPDH)
e, na esfera poltica, alm do Parlamento do Mercosul (Parlasul), o cargo de
alto-representante geral do Mercosul.
Tais medidas indicavam uma disposio do governo em transformar
o Mercosul em um processo de integrao que ultrapassaria os limites
meramente comerciais, ambicionando uma relao mais aprofundada
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entre os parceiros. Ao mesmo tempo, apresentou uma postura de estmulo

expanso do bloco com o aprimoramento das regras de adeso e a
incorporao da Venezuela.
A lgica da expanso do bloco para todo o subcontinente ganhou
concretude com a criao da Unasul. A origem dessa cooperao foi a
Comunidade Sul-Americana de Naes, de 2004, que resgatava parcialmente
a proposta apresentada pelo governo Itamar Franco com a criao da
ALCSA, mas sem enfoque comercial.
A Unasul uma experincia integracionista inovadora e foge aos moldes
tradicionais, uma vez que a questo comercial no entendida como central
ou fundamental para o processo, pois essa iniciativa se fundamenta numa
concertao poltica, que no se encaixa facilmente nas classificaes de
integrao econmica, mas acomoda e articula em seu interior iniciativas
bastante diferentes como o Mercosul, a CAN e a Aliana Bolivariana para
os Povos de Nossa Amrica (Alba) (Saraiva, 2010).
A Unasul seria um esforo para compatibilizar simultaneamente a
identidade regional com as soberanias nacionais, e os processos de integrao
regional com as necessidades de reduo das assimetrias entre os pases e regies.
Essa nova lgica integracionista exigiu do governo brasileiro a adoo de medidas
efetivas para a viabilizao da integrao fsica e de promoo de projetos de
desenvolvimento nacional de outros pases da Amrica do Sul, como o uso dos
instrumentos de financiamento do BNDES, alm da destinao de recursos para
a cooperao e o para o desenvolvimento, especialmente na modalidade tcnica.
Dentro dessa estratgia mais ampla, a parceria Brasil-Argentina
continuou sendo importante, apesar das dificuldades enfrentadas
porque, embora os dois governos (Lula e Nstor Kirchner) apresentassem
convergncias ideolgicas relevantes, a nova postura brasileira gerou
em muitas ocasies desconfianas na diplomacia argentina. No momento de
formao da Comunidade Sul-Americana de Naes (Casa), em 2004, e no
momento inicial de maior aproximao com a Venezuela, tal fato tornou-se
visvel gerando desconforto em alguns setores argentinos (Mariano, 2007).
No entanto, ao longo do tempo, houve uma aproximao maior do
governo de Nstor Kirchner com o venezuelano Hugo Chvez, conformando
um tringulo estratgico na regio (Bandeira, 2006). O pedido de ingresso
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segurana e energia
da Venezuela no Mercosul tambm pode ser considerado um ponto de

inflexo na posio argentina em relao aproximao brasileira com esse
pas, pois este passou a ser entendido como um elemento de contrapeso
liderana brasileira na regio (Saraiva e Ruiz, 2009).
O modelo de integrao proposto na Unasul muito diferente do
que vinha sendo realizado no Mercosul. Embora no apresente o intuito
de substitu-lo, acabou redefinindo o seu carter geral, principalmente pelo
fato de deslocar sua importncia como instncia prioritria de concertao
poltica entre os pases-membros e pela indefinio do seu papel no esquema
mais geral de integrao latino-americana em construo, representado
pelas demais experincias de cooperao e integrao existentes, a Unasul
e a Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC),
criada em fevereiro de 2010. Do ponto de vista institucional, no houve
inovao na Unasul, pois permaneceu a deciso de que as instituies criadas
devem se limitar aos mecanismos estritamente intergovernamentais.
A inovao estava justamente na proposio de criar uma integrao
que, alm de viabilizar a construo de uma identidade regional forte,
respeitando a diversidade tnico-cultural dos pases integrantes, deveria
orientar-se mais pela superao das carncias econmicas e sociais histricas
do que pelas questes comerciais. Neste sentido, a Unasul apresentou
desde o incio o discurso da diminuio das assimetrias entre os pases e
a necessidade de que a integrao fosse um instrumento de promoo do
desenvolvimento econmico, social e ambiental.
O discurso era inovador e estava em concordncia com as preferncias
manifestadas principalmente pela diplomacia presidencial. No entanto, os
instrumentos regionais ficaram aqum dos objetivos propostos, mesmo que
estes fossem coerentes com a prtica diplomtica consolidada ao longo dos anos.
O desenvolvimento institucional da Unasul tem apresentado
mecanismos de concertao poltica inovadores e, desta forma, supriu
uma carncia histrica importante nas relaes sul-americanas, mas ainda
resta saber que tipo de articulao haver com as demais experincias de
regionalismo em vigor na regio, principalmente com o Mercosul.
A redefinio da estratgia da poltica externa brasileira tanto para
a Amrica do Sul como para o sistema internacional como um todo se
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56
demonstrou eficaz para melhorar a capacidade negociadora do Brasil, para

aumentar sua importncia no ordenamento internacional e para a promoo
de um novo modelo de desenvolvimento nacional.
Sua nova condio de potncia emergente modificou as expectativas
dos pases vizinhos e acrescentou novas presses e demandas para serem
processadas, desafiando as capacidades institucionais da atuao diplomtica
e exigindo crescente habilidade poltica na construo de uma estratgia
regional-global (Hirst, Lima e Pinheiro, 2010).
A disposio brasileira em relao s instituies regionais apresentou
mudanas significativas nos ltimos anos, mesmo sem superar de modo efetivo
a ideia de que a intergovernamentalidade suficiente para alcanar os objetivos
colocados. A diplomacia ministerial ainda apresenta um discurso e uma prtica
coerentes com a preservao constante da autonomia como um dos elementos
centrais da poltica exterior do Brasil e, portanto, tem evitado o fortalecimento
de instrumentos com caractersticas supranacionais (Schmitter e Malamud,
2007; Mariano, 2007; Mariano e Ramanzini Jnior, 2012).
J a diplomacia presidencial, principalmente depois da criao da
Unasul, tem exposto um discurso no qual este limite no se apresenta
necessariamente e, com respeito s decises tomadas, indicou uma prtica
tendente a cumprir, mesmo que de forma parcial, o papel de paymaster
do processo integrador. Configura-se uma postura mais favorvel
responsabilidade em assumir os custos inerentes de qualquer experincia
integrativa, mas ainda concentrada na utilizao de instituies nacionais.
As sucessivas crises institucionais vivenciadas ao longo dos anos
evidenciam o esgotamento do modelo intergovernamental, em particular
aquelas vividas pelo Mercosul. Qualquer avano significativo a fim de mudar
a realidade da integrao regional sul-americana implicar a criao e o
fortalecimento de uma estrutura institucional capaz de diminuir possveis
desconfianas com relao s intenes brasileiras, a fim de que todos os
Estados participantes aceitem a diminuio de algumas das suas autonomias
em favor das instituies comunitrias.
Isso poderia reduzir a vulnerabilidade da regio diante das potncias
tradicionais, principalmente em um sistema internacional que tende a ser
caracterizado pela existncia de vrios polos de poder. Porm, para o Brasil,
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segurana e energia
isso exigiria uma mudana histrica nas linhas gerais de sua poltica externa,
pois a questo da autonomia neste caso seria reservada para as relaes
extrabloco. Essa mudana vivel porque essa perda de autonomia na
esfera regional no seria considerada como uma fragilizao, uma vez que
poderia ser compensada pelo aumento da capacidade de influncia sobre o
ordenamento mundial, tanto por parte do Brasil quanto por parte de seus
parceiros sul-americanos.
3 A INTEGRAO NAS REAS DE SEGURANA E DE ENERGIA NA AMRICA
DO SUL: RESULTADOS DIVERSOS
Nesta seo, dois temas que tm contado com recente tratamento regional
na Amrica do Sul so trabalhados com mais especificidade: segurana e
energia. Como se poder notar, os estudos que se seguem esto estruturados,
na medida do possvel, de maneira parecida. Esta construo similar tem
a funo de clarear semelhanas e diferenas entre as questes contidas em
cada uma dessas novas reas temticas da integrao regional no continente.
Alm disso, ambos ilustram a influncia direta do comportamento do Brasil
sobre os resultados desses processos.
3.1 Segurana
O continente sul-americano comumente apontado como uma regio do

mundo com baixa incidncia de conflitos internacionais. Esta concluso
alcanada especialmente quando a anlise se faz em comparao com outras
regies do planeta, a exemplo do Oriente Mdio. De fato, principalmente
desde o incio do sculo XX, foram raras as situaes de guerra observadas
na Amrica do Sul, tanto entre pases da regio como entre algum deles e
potncias externas. Entretanto, isso no significa que a regio possa ser descrita
como livre de ameaas ou tenses que ensejem conflitos em potencial.
Diante dessa constatao, esta seo objetiva analisar o padro das
relaes de segurana na Amrica do Sul desde o final da Guerra Fria. Ela
se divide em cinco subsees. Na primeira delas, so apresentados alguns
dados relacionados defesa de cada um dos doze pases sul-americanos
(gastos militares, por exemplo), de forma que se obtenha um panorama
da distribuio dos recursos de poder militar no continente. Na segunda
subseo, as principais ameaas que atingem a Amrica do Sul so descritas e
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58
analisadas: disputas territoriais e fronteirias, crime organizado transnacional,

instabilidades polticas domsticas, entre outras.
Na terceira subseo, por sua vez, os instrumentos regionais de
provimento de segurana mais importantes em vigncia no continente
recebem tratamento especial. Na quarta subseo, examina-se o envolvimento
brasileiro no apaziguamento de tenses na regio, bem como seu esforo
para enfrentar as ameaas e cooperar com os vizinhos. Por fim, na ltima
subseo, objetiva-se fazer algumas consideraes de modo a concluir sobre
a classificao do padro das relaes de segurana sul-americanas, com base
em algumas abordagens tericas consultadas.
3.1.1 Recursos de poder militar
Conforme pode ser observado na tabela 1, a anlise da distribuio dos

recursos de poder tradicionais11 dos pases sul-americanos revela que, quanto
populao, ao territrio e ao produto interno bruto (PIB), a participao do
Brasil contribui com praticamente a metade dos recursos de todo o continente.
Portanto, em qualquer relao bilateral do Brasil com outro pas sul-americano,
o peso do pas sempre se apresenta bastante superior ao da contraparte, um
dos fatores necessrios12 para sua caracterizao como potncia regional.
De toda forma, no que se refere aos efetivos militares, apesar de possuir
as maiores tropas, a capacidade brasileira no supera muito a colombiana,
por exemplo. Caso seja levada em considerao a quantidade de efetivos
militares proporcionalmente ao tamanho do territrio efetivo por
quilmetro quadrado (km2) , a capacidade brasileira superaria apenas a de
Guiana, Paraguai, Suriname e Argentina. Assim, desconsiderando-se outros
fatores como o treinamento dado aos militares e a geografia do territrio,
este dado poderia indicar ser menor o preparo do Brasil para vigiar suas
fronteiras em relao ao venezuelano, por exemplo.
Outro fator que merece nota a participao com efetivos militares
em operaes de paz da Organizao das Naes Unidas (ONU).
Diferentemente do que se imagina, o Uruguai o pas com mais efetivos
11. Os recursos de poder tradicionais so listados por Waltz (1979, p. 131).
12. Conforme aponta Lima (2010, p. 155), os outros fatores seriam: i) desempenho de estratgias
prativas nos planos multilateral e regional; e ii) indicadores de autopercepo e de reconhecimento dos
demais, sejam os pases semelhantes sejam as grandes potncias.
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segurana e energia
vestindo capacetes azuis da Amrica do Sul (cerca de 10% de seu total de

militares). Segundo Vales (2011, p. 40), aps a democratizao do pas
em 1984, buscou-se conferir uma funo s Foras Armadas para que elas
continuassem se aprimorando profissionalmente e conseguissem se manter
financeiramente. A participao em operaes de paz, desde os anos 1990,
foi a soluo encontrada, institucionalizada com a criao, em 1995, do
Sistema Nacional de Operaes de Paz (Sinomapa) e da Escola Nacional
de Operaes de Paz Uruguaia (Enopu).
TABELA 1
Recursos de poder tradicionais dos pases da Amrica do Sul (2009)
Pas
Dado
Argentina
Populao
Territrio
40.665
Bolvia
10.030
Brasil
Chile
Colmbia
Equador
Unidade
190.732
17.134
46.300
13.774
Mil habitantes
2.766.889 1.098.581 8.514.876
756.945
1.138.914
283.561
Km2
PIB/dlar corrente
307.155
17.339 1.573.408
163.669
234.045
57.249
US$ milhes
PIB/PPP1
585.551
43.587 2.017.180
243.195
409.076
112.648
US$ milhes
60.560
285.220
57.983
Efetivos militares
515
68
Efetivos militares
Efetivos militares
73.100
46.100
821
410
Operaes de paz
327.710
1.288
Pas
Dado
Guiana
Populao
Territrio
PIB/dlar corrente
PIB/PPP1
Efetivos militares
Paraguai
Peru
Suriname
Uruguai
Venezuela
Unidade
761
6.459
29.496
524
3.372
29.043
Mil habitantes
214.969
406.752
1.285.216
163.265
177.414
912.050
Km2
2.966
2.046
14.236
130.324
28.713
251.678
1.100
10.650
114.000
48
213
Operaes de paz
31.510
326.132
US$ milhes
44.116
349.773
US$ milhes
1.840
24.621
115.000
Efetivos militares
2.440
Efetivos militares
Fonte: Populao e territrio Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE); PIB/dlar corrente e PIB/PPP Banco
Mundial (para Guiana e Suriname os dados so do IBGE); efetivos militares International Institute for Strategic Studies (IISS);
operaes de paz ONU.
Elaborao dos autores.
Nota: 1 Paridade de poder de compra.
Para o exame das relaes de segurana no continente, dois dados mais

comumente utilizados so os gastos militares e a proporo deles em relao
ao PIB, constantes nas tabelas 2 e 3. Os gastos militares do Brasil, em todos
os anos listados, representaram mais da metade dos gastos militares efetuados
no continente, neste caso de acordo com o que seria de se esperar em funo
das dimenses do pas. Apesar de um forte decrscimo em termos absolutos
8/26/2014 4:45:18 PM
60
de 1990 para 1995, nos demais perodos quinquenais os gastos brasileiros

cresceram a uma taxa mdia de 20%.
Nos casos de Chile e Colmbia, por sua vez, no foi observado decrscimo
em nenhum dos perodos, com crescimentos quinquenais mdios acima de
30% para os dois pases ao longo das duas dcadas. So tambm os dois
pases com a maior mdia do gasto como percentual do PIB para o perodo.
Enquanto a explicao para o Chile se deve principalmente ao aumento do
preo do cobre,13 o caso colombiano est relacionado com o combate ao
narcotrfico e s guerrilhas, tema a ser tratado na prxima subseo.
TABELA 2
Gastos militares na Amrica do Sul (1900-2010)
(A preos constantes de 2010, em US$ milhes)
Ano
Pas
Argentina
Bolvia
Brasil
Chile
Colmbia
1990
2.428
236
46.573
2.651
2.505
476
1995
2.422
209
20.384
3.003
4.449
741
2000
2.091
244
22.455
4.150
5.720
582
2005
1.955
267
23.677
5.350
7.541
1.187
2010
3.476
328
34.384
6.579
10.422
2.094
Ano
Equador
Pas
Guiana
Paraguai
Suriname
Uruguai
Venezuela
121
507
897
1995
139
1.406
719
3.603
2000
16
124
1.488
780
3.534
2005
21
103
1.552
625
4.892
2010
28
154
1.958
788
3.363
1990
Peru
Fonte: Stockholm International Peace Research Institute (Sipri).

13. O Chile possui uma lei que obriga o pas a aplicar em defesa 10% da receita obtida com a venda do
cobre (Resdal, 2010).
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segurana e energia
TABELA 3
Gastos militares na Amrica do Sul (1900-2010)
(Em percentual do PIB)
Ano
Pas
Argentina
Bolvia
Brasil
Chile
Colmbia
Equador
1990
1,4
2,8
6,3
4,3
1,6
1,9
1995
1,5
2,1
1,9
3,1
2,4
2,3
2000
1,1
2,1
1,8
3,8
3,0
1,6
2005
0,9
1,8
1,5
3,4
3,4
2,6
2010
0,9
1,7
1,6
3,2
3,6
3,6
Guiana
Paraguai
Peru
Suriname
Uruguai
Venezuela
1990
0,9
1,2
0,1
3,5
1995
0,9
1,3
1,9
2,7
1,5
2000
1,5
1,1
1,8
2,8
1,5
2005
1,9
0,8
1,5
2,1
1,4
2,1
0,9
1,3
2,0
0,9
Ano
Pas
2010
Fonte: Sipri.
Por fim, dois pontos adicionais so merecedores de nota. Em primeiro

lugar, cabe lembrar que nenhum pas sul-americano possui armas nucleares,
qumicas ou biolgicas, fator que torna todos eles pases secundrios na
distribuio de poder militar global. Em segundo lugar, ainda que as compras
de armamentos realizadas por alguns pases do continente desde 2005
tenha levantado debate acerca da possibilidade de corrida armamentista
na regio (com destaque para Brasil, Chile e Venezuela), essas aquisies
se caracterizaram de uma forma geral como reposio de armamentos
obsoletos. Alm disso, considerando-se o ano de 2008 (Resdal, 2010),
apenas Chile e Colmbia tiveram mais de 25% do total dos gastos militares
como investimentos (dos demais, somente o Brasil apresentou mais de
10%). Portanto, no se pode afirmar haver corrida armamentista na Amrica
do Sul, essencialmente porque, em ltima anlise, no h desavenas entre
pases da regio que justifiquem comportamento de tal natureza.
3.1.2 Principais ameaas
Todas as ameaas tradicionais segurana no continente sul-americano esto

relacionadas a litgios fronteirios ou territoriais histricos. Embora estejam
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62
encaminhadas para a soluo, em sua totalidade, por meio de mecanismos

pacficos, sua permanncia em estado latente se apresenta como desafio
cooperao e integrao, uma vez que dificultam o desenvolvimento de
projetos sobre as reas em demanda e, no limite, podem voltar a ser incitadas
e acabar resultando em enfrentamentos armados.
O quadro 1 apresenta uma lista resumida dos conflitos lindeiros em
aberto existentes na Amrica do Sul. Destacam-se a querela entre Guiana
e Venezuela, em funo de a rea demandada representar quase dois
teros do territrio guianense, e a questo das Malvinas, por contar com o
envolvimento de uma grande potncia externa.
QUADRO 1
Litgios fronteirios e territoriais pendentes na Amrica do Sul (2012)
Pases envolvidos
Resumo da disputa
Guiana e Venezuela
Desde 1962 a Venezuela demanda toda a rea do territrio guianense situada a oeste
do rio Essequibo, alegando ter sido injustiada em deciso arbitral sobre a posse desta
regio no sculo XIX, quando a Guiana ainda era colnia inglesa. O caso tem sido
tratado com os bons ofcios do secretrio-geral da ONU desde 1987.
Argentina e Reino Unido
Em 1982, a ditadura militar da Argentina promoveu a ocupao das Ilhas Malvinas

(Falklands), de possesso inglesa no Atlntico Sul, alegando ser a detentora da
soberania sobre aquele territrio, herana da colonizao espanhola. A invaso foi
o estopim para a Guerra das Malvinas, com durao de pouco mais de dois meses e
derrota argentina. O resultado do conflito, de toda forma, no colocou um ponto final
na disputa. Em 2012, por ocasio do aniversrio de 30 anos da guerra, a presidenta
Cristina Kirchner voltou a evocar a temtica (com apoio dos demais pases sulamericanos), propondo nova soluo, desta vez pacfica e com intermediao da ONU.
Guiana e Suriname
Com origem anterior independncia dos dois pases, o litgio fronteirio envolvia
uma parcela referente ao mar territorial (resolvida em 2007 por meio de arbitragem
da ONU) e outra terrestre, sobre duas regies: o rio Courantyne, que separa os dois
pases, e o Tringulo do Novo Rio, na extremidade austral da fronteira, onde h jazidas
de ouro. A disputa tem sido tratada por meio de negociaes bilaterais diretas.
Bolvia, Chile e Peru
No sculo XIX, a disputa sobre o direito de explorao de recursos naturais entre

Bolvia e Chile, na regio do atual extremo norte chileno e extremo sul peruano, onde
se situa o porto de Arica, provocou a chamada Guerra do Pacfico (1879-1883). A
derrota boliviana significou a perda de sua sada para o mar. Desde os anos 1970, de
toda forma, as partes tm negociado maneiras para que a Bolvia recupere o acesso
ao Oceano Pacfico objetivo constitucional do pas desde 2008.
Colmbia e Venezuela
Com a resoluo da maior parte das disputas pela definio das linhas fronteirias
entre os dois pases tendo ocorrido somente em meados no sculo XX, ainda
resta, entre outros, o diferendo a respeito da soberania sobre as guas do Golfo
da Venezuela, onde h importantes reservas de petrleo. O litgio tem sido tratado
por meio de negociaes bilaterais diretas, as quais contam com uma Comisso
Permanente de Conciliao.
8/26/2014 4:45:18 PM
segurana e energia
Para alm das ameaas tradicionais, desde os anos 1980 novas ameaas,
originadas por novos atores, tm ganhado fora na regio sul-americana,
as quais possuem naturezas domstica ou transnacional. A associao de
guerrilhas com o crime organizado (narcotrfico, trfico de armas e lavagem
de dinheiro) em determinados pases andinos14 tem se caracterizado como a
principal delas, uma vez que registra elevado ndice de violncia15 e transborda
externalidades negativas para o territrio dos pases circunvizinhos. Ademais,
com o fim da Guerra Fria e da ameaa comunista, o trfico de drogas ilcitas
se tornou a principal preocupao de segurana dos Estados Unidos na
Amrica do Sul. Com o advento da Guerra contra o Terror nos anos 2000,
a associao do crime organizado com guerrilhas de ideologias variadas,
considerada oficialmente como uma forma de terrorismo pela superpotncia
desde o final dos anos 1990, ganhou ainda mais destaque na poltica de
segurana global americana.
No Peru, o Movimento Revolucionrio Tupac Amaru (MRTA) e o
Sendero Luminoso, ambos de orientao socialista (marxista e maoista,
respectivamente) e vinculados ao trfico de drogas, apresentaram-se como
os principais grupos atuantes nos anos 1990 e comeo dos 2000. Ambos
foram praticamente derrotados pelas foras do governo peruano de Alberto
Fujimori (1990-2000), com apoio militar e financeiro dos Estados Unidos.
De qualquer maneira, com o avano no combate aos grupos insurgentes
colombianos nos anos 2000, tem surgido o temor de que esses grupos
retomem suas atividades no Peru.
Na Colmbia, as Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia
(FARC) so o principal grupo guerrilheiro marxista e narcotraficante
em atividade. Alm delas, atuam tambm fortemente em zonas rurais o
Exrcito de Libertao Nacional (ELN), tambm socialista, e as Autodefesas
Unidas da Colmbia (AUC), paramilitares de extrema-direita. De 1998 a
2005, a represso contra esses grupos foi internacionalizada e intensamente
14. Destacam-se os casos da Colmbia e do Peru, mas cumpre ressaltar o fato de a Bolvia ter sido um
dos principais produtores de cocana nos anos 1990. Com a Estratgia de Luta contra o Narcotrfico, a
plantao ilegal da coca foi praticamente erradicada no pas. Contudo, desde meados dos anos 2000 esse
cultivo tem reaparecido.
15. No somente em funo do narcotrfico, mas tambm por problemas decorrentes dos altos nveis de
pobreza e desigualdade, a Amrica Latina possui a maior taxa de homicdios do mundo. Os nmeros anuais
de assassinatos na Amrica do Sul superam o de muitas guerras em operao no mundo (Aravena, 2005).
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64
militarizada com o lanamento do Plano Colmbia, o qual apresentava

financiamento bilionrio quase exclusivo dos Estados Unidos para apoio com
treinamento militar e logstica (Santos, 2010). Uma nova fase do plano foi
acordada em 2007, com durao at 2013. importante notar que as aes
levadas a cabo no perodo do plano, apesar de terem reduzido a produo da
droga na Colmbia e enfraquecido as guerrilhas, tiveram como consequncia
o deslocamento do problema para o territrio dos pases vizinhos (Brasil,
Bolvia, Equador e Venezuela), regionalizando definitivamente a questo.
Como fruto do conflito entre o governo colombiano e as guerrilhas,
o episdio da incurso de oficiais do pas em territrio equatoriano em
2008, com o objetivo de capturar e executar o segundo homem das FARC,
Ral Reyes, gerou uma crise entre os dois pases vizinhos resultando no
rompimento temporrio das relaes diplomticas. Crtica da estratgia
repressiva colombiana contra o narcotrfico, a Venezuela solidarizou-se com
o Equador e tambm rompeu suas relaes com Bogot. Mais do que isso,
enviou tropas para sua fronteira com a Colmbia, conformando o momento
mais tenso das relaes de segurana na Amrica do Sul dos anos 2000.
Apesar de o mal-entendido ter sido resolvido logo nos dias seguintes,16 o caso
revelou como as novas ameaas podem se converter em ameaas tradicionais
rapidamente na regio.
Como fonte adicional de insegurana no continente sul-americano,
tambm deve ser considerado o fato de a regio ser marcada pela instabilidade
poltica da maioria de seus pases, os quais tm apresentado recorrentes
dificuldades em consolidar seus regimes democrticos desde o fim das
ditaduras militares. Dada a tradicional vinculao entre os grupos polticos
dos pases sul-americanos, eventos domsticos antidemocrticos como os
observados na Bolvia em 2008, no Equador em 2010 e no Paraguai em 2012
se caracterizam como novas ameaas segurana regional por seu potencial
de gerar externalidades nos vizinhos, alm de necessariamente prejudicarem
a execuo dos projetos de desenvolvimento regional em andamento no
continente. Alm disso, a ocorrncia deste tipo de rompimento democrtico
dificulta o prprio combate s demais ameaas.
16. O restabelecimento das relaes diplomticas entre os pases se completou somente em 2010.
8/26/2014 4:45:18 PM
segurana e energia
3.1.3 Mecanismos regionais de segurana
Desde o fim da Segunda Guerra Mundial e o incio da Guerra Fria, a

preocupao com a segurana na Amrica do Sul conta com um instrumento
coletivo hemisfrico para sua promoo, criado a partir da iniciativa dos
Estados Unidos: o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (Tiar) ou
Pacto do Rio, de 1947. Sob a lgica do conflito bipolar, o tratado objetivava
garantir a proteo dos pases latino-americanos17 contra agresses externas.
Dessa maneira, o acordo conformava um sistema de segurana coletiva
um ataque contra qualquer membro seria considerado um ataque contra
todos (Artigo 3o) e inseria formalmente a Amrica Latina no bloco
ocidental capitalista. Contudo, sua efetividade limitada foi revelada quando o
instrumento foi invocado pela Argentina na ocasio da Guerra das Malvinas
em 1982 e no obteve resposta, demonstrando que apenas funcionaria
no caso de a agresso externa partir de um pas do bloco antagnico. Vale
lembrar, ainda, que Chile e Estados Unidos apoiaram o Reino Unido no
conflito, ilustrando a ineficcia do instrumento.
O final da Guerra Fria, com o desmantelamento da URSS em 1991,
no veio acompanhado da denncia automtica do tratado por parte de
nenhum de seus contratantes.18 Dessa forma, apesar do anacronismo e da
ineficcia aparentes, o Tiar permaneceu em vigncia sem sofrer qualquer
alterao para que se adequasse nova realidade poltica internacional e
transformao do carter das ameaas presentes no hemisfrio. Somente
em 2003, com a realizao da Conferncia Especial sobre Segurana, o
debate em torno das novas ameaas, com destaque para o terrorismo, viria
a ser feito no mbito da OEA, tendo como resultado a Declarao sobre
Segurana nas Amricas, sem grandes consequncias no sentido de provocar
modificaes na arquitetura institucional da organizao. De todo modo,
o Tiar permanece como o nico sistema de segurana e defesa coletiva
regional propriamente dito do qual participam os pases sul-americanos
(menos Guiana e Suriname).
17. Dos pases independentes poca na Amrica Central e na Amrica do Sul, no assinaram o Tiar em
1947: Equador (1949) e Nicargua (1948). Cuba, Haiti e Repblica Dominicana foram os nicos pases
caribenhos a assinar o tratado. Aps a revoluo em 1959, os cubanos foram expulsos da Organizao
dos Estados Americanos (OEA) e dos mecanismos do Tiar.
18. Apenas o Mxico denunciou o tratado em 2002, quando ele foi invocado pelos Estados Unidos para
obter apoio dos demais contratantes no contexto da Guerra contra o Terror.
8/26/2014 4:45:18 PM
66
No obstante, com o avano da democratizao e dos processos de

integrao regional na Amrica do Sul, desde o final dos anos 1990 tem se
assistido ao aparecimento de declaraes e mecanismos que buscam garantir
a paz entre os pases da regio e promover a confiana mtua e a soluo
pacfica das controvrsias. Entre eles, destacam-se19 a Declarao Poltica
do Mercosul, Bolvia e Chile sobre a Zona de Paz, assinada em 1998, e a
Carta Andina para a Paz e a Segurana, firmada em 2002. No contexto do
continente sul-americano como um todo, na Segunda Cpula Sul-Americana,
em 2002, emitiu-se a Declarao da Zona de Paz Sul-Americana.
Alm desses documentos, tomando a manuteno da ordem
democrtica como uma questo de segurana, no sentido apregoado pela
paz kantiana,20 as iniciativas de integrao regional tambm passaram a
contar com as chamadas clusulas democrticas, consubstanciadas no
Protocolo de Ushuaia, de 1998, no Mercosul, e no Protocolo Adicional
ao Acordo de Cartagena, de 2000, na CAN. Estes protocolos preveem
diferentes tipos de sanes aos pases participantes dos blocos nos quais
ocorram tais rupturas, tendo como limite a suspenso da sua participao
dentro do exerccio de integrao. Na OEA, assinou-se a Carta Democrtica
Interamericana em 2001. Em mbito sul-americano, o tema da manuteno
da ordem democrtica apareceu desde a primeira cpula, em 2000, no
Comunicado de Braslia. De todo modo, ele viria a ser devidamente
institucionalizado na Unasul somente aps a tentativa de golpe contra Rafael
Correa no Equador em 2010, com a assinatura do Protocolo Adicional ao
Tratado Constitutivo da Unasul sobre Compromisso com a Democracia.
Aps esses desenvolvimentos, o processo de construo de confiana
entre os pases sul-americanos atingiu seu auge com a criao do Conselho
de Defesa Sul-Americano (CDS), no final de 2008, no mbito da Unasul.
Apesar de ser fruto de negociaes iniciadas em 2006, a proposta formal
surgiu por parte do Brasil, no contexto da crise entre Colmbia, Equador e
19. Anteriormente, o Brasil e a Argentina, em conjunto com os pases da costa oeste africana, promoveram
a Resoluo no 41/11 na Assembleia-Geral da ONU, em 1986, a qual define a Zona de Paz e Cooperao
do Atlntico Sul. Deve-se lembrar ainda que antes, em 1985, a aproximao entre os dois pases, que
culminaria na formao do Mercosul, iniciou-se com a assinatura de um entendimento de confiana
mtua no campo da segurana, assegurando os propsitos de uso pacfico da tecnologia nuclear por
ambas as partes.
20. Para uma discusso filosfica do significado da paz kantiana, ver Fukuyama (1992, p. 281).
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segurana e energia
Venezuela. Em funo disso, os objetivos da nova instituio tiveram como

foco central o fomento da confiana para a garantia do estabelecimento
de uma zona de paz na Amrica do Sul, a fim de possibilitar a estabilidade
democrtica e o desenvolvimento na regio. Alm desses, acabaram
se tornando tambm objetivos gerais a construo de uma identidade
sul-americana em matria de defesa e a formao de consensos para a
cooperao militar. Portanto, ao contrrio do que o presidente venezuelano,
Hugo Chvez, expressou esperar de uma organizao desse tipo nos anos
que precederam sua criao, o CDS acabou no incorporando funes de
um sistema de segurana coletiva ou de uma aliana militar.
Para Medeiros Filho (2010, p. 6-9), alm das questes da zona de
paz e da formao de uma identidade sul-americana em defesa, outras
duas demandas justificariam a criao do conselho: o combate ao crime
organizado e a cooperao na produo e comercializao de produtos da
indstria blica. Sobre a primeira demanda, o tema do trfico de drogas e das
guerrilhas acabou sendo tratado separadamente com a criao do Conselho
de Luta contra o Narcotrfico, em 2009. Seu estatuto foi formulado em
2010 e o conselho passou a se chamar Conselho sobre o Problema Mundial
das Drogas (CSPMD). Seu objetivo central se estabelecer como uma
instncia de consulta, cooperao e coordenao para o enfrentamento desse
problema. Seu grande diferencial est na abordagem holstica da questo,
incluindo tanto a oferta como a demanda das drogas em suas preocupaes
e considerando a resoluo do problema uma responsabilidade comum e
compartilhada. Alm disso, no que concerne reduo da oferta, preocupa-se
especialmente com o desenvolvimento alternativo a ser planejado para as
reas de cultivo e produo da droga. O Plano de Ao do CSPMD, aprovado
em 2010, tem cinco linhas de ao: reduo da demanda; desenvolvimento
alternativo, integral e sustentvel, incluindo o preventivo; reduo da oferta;
medidas de controle; e lavagem de dinheiro.
A respeito da outra demanda apontada pelo autor, cumpre assinalar
que ela se faz presente nos objetivos especficos do estatuto do CDS. Alm
8/26/2014 4:45:18 PM
68
de tudo, na primeira reunio ordinria do conselho em 2009,21 decidiu-se

sobre a elaborao de um diagnstico da indstria de defesa no continente,
necessrio para a promoo da complementaridade produtiva, da pesquisa
e da transferncia tecnolgica. Mas este no foi o nico tema abordado:
na mesma reunio, acordou-se pela criao do Centro Sul-Americano de
Estudos Estratgicos em Defesa (CSEED-CDS), cujo estatuto foi aprovado
na segunda reunio ordinria do CDS em Guayaquil, no ano seguinte.
Nesta ocasio, o principal resultado foi a aprovao de um conjunto de
procedimentos para a aplicao das Medidas de Fomento da Confiana
e da Segurana (MFCS). Elas envolvem intercmbio de informaes e
transparncia (contando com o desenvolvimento de uma metodologia nica
para a medio dos gastos de defesa) e medidas de notificao mtua sobre
atividades militares intra e extrarregionais, buscando evitar a repetio de
episdios como aquele que causou mal-estar entre Colmbia e Equador. Por
fim, a novidade trazida pela terceira reunio ordinria, realizada em Lima
em 2011, encontra-se na deciso de incluir no plano de ao para 2012 a
proteo da biodiversidade e dos recursos naturais estratgicos como uma
das reas prioritrias.
Esses processos podem ser traduzidos como uma clara iniciativa sulamericana no sentido de contar com mecanismos prprios voltados para
a governana regional da segurana, sem a interferncia da superpotncia
hemisfrica. Nesse mbito, emblemtica a abordagem holstica tomada pelo
21. Vale ressaltar que nesse ano havia uma desconfiana da regio com os acordos firmados entre Colmbia
e Estados Unidos nos quais se permitia o uso de bases militares colombianas pelos americanos. Bogot no
enviou representante para esta primeira reunio do CDS e os demais pases sul-americanos aprovaram uma
resoluo com o objetivo de comprometer seus membros a no permitirem a presena militar de potncias
externas em territrio sul-americano. Na prtica, a resoluo prev que os pases-membros se comprometem
a garantir que pessoal militar ou civil, armas e equipamentos de acordos militares extrarregionais no sero
usados para violar a soberania, a segurana, a estabilidade e a integridade territorial sul-americana o que
significa que os pases que decidirem por acordos militares com governos que no integram a Unasul tero
de garantir que no haver violao da soberania de pases vizinhos. Ainda, os governos que decidirem por
acordos e exerccios militares com pases da regio e de fora da regio devero informar antecipadamente
aos pases limtrofes e Unasul, seguindo princpios de transparncia e mecanismos de confiana mtua.
Vale lembrar que, embora criticado pelos vizinhos, o governo colombiano afirmou que o objetivo das bases
era conter o trfico de drogas e de armas, alm da eventual ao de grupos ilegais e, por meio de um
comunicado Unasul, informou aceitar os termos da resoluo e assegurar o cumprimento das garantias
formais pedidas pelo grupo. De qualquer forma, em 2010, a Corte Constitucional Colombiana julgou
inexistentes aqueles acordos que permitiam a utilizao pelos americanos das bases militares colombianas,
fato que ajudou a melhorar a imagem do pas, j sob o comando do presidente Juan Manuel Santos, perante
os vizinhos, em especial a Venezuela.
8/26/2014 4:45:18 PM
segurana e energia
CSPMD, por exemplo, em clara discordncia com os mtodos repressivos

patrocinados pelos Estados Unidos no Plano Colmbia. De toda forma, esse
movimento indica apenas uma emancipao da regio no tratamento desses
temas, mas no aponta no que tange confrontao com os americanos.
3.1.4 O papel do Brasil na segurana regional
No se pode afirmar que a participao do Brasil como intermediador em

eventuais desentendimentos entre pases sul-americanos seja uma tradio
da poltica externa brasileira, uma vez que o pas se caracterizou ao longo
de sua histria como tradicional defensor dos princpios da no interveno
e da autodeterminao dos povos. Assim, do sculo XIX at o final da
Guerra Fria, o pas apenas se colocou nesta posio na Guerra de Letcia
(entre Colmbia e Peru, em 1932), mas no se envolveu na Guerra do
Pacfico, na Guerra do Chaco e na Guerra das Malvinas, nem nos litgios
fronteirios em aberto no continente. Alm disso, exceo da Guerra do
Paraguai, o Brasil jamais participou de conflitos armados com os vizinhos.
Em razo de seu peso bastante desproporcional em relao ao deles, conforme
descrito anteriormente, de uma forma geral o pas historicamente evitou
tomar atitudes que pudessem incitar acusaes de imperialismo do outro
lado de suas fronteiras.
Em todo caso, nos anos 1990, na ocasio da Guerra do Cenepa entre
Equador e Peru, o presidente Fernando Henrique Cardoso colocou a
diplomacia brasileira disposio para intermediar uma soluo negociada
para o conflito, ao lado dos governos de Argentina, Chile e Estados Unidos.
A mediao obteve sucesso e o acordo de paz foi assinado em Braslia em
1995. Alm desse episdio, o Brasil tambm mediou algumas ocasies de
perturbao da ordem democrtica domstica no Paraguai e na Bolvia nos
anos 1990 e 2000 (Gratius, 2007).
Outro tipo de iniciativa, em decorrncia da experincia adquirida com
o sistema interamericano forjado aps a Segunda Guerra Mundial, bem
como da cooperao entre os regimes militares na Amrica do Sul ao longo
de boa parte da Guerra Fria, o Brasil tambm tem o papel de incentivador
e promotor da cooperao militar com os vizinhos sul-americanos. Essas
atividades abarcam o recebimento de militares dos outros pases para
treinamento em terras brasileiras, o envio de brasileiros para aperfeioamento
tcnico nas escolas militares dos vizinhos, o compartilhamento de
8/26/2014 4:45:18 PM
70
informaes estratgicas para a defesa, a realizao de exerccios militares

conjuntos, entre outras.
O Sistema de Vigilncia da Amaznia (Sivam), inaugurado em 2002,
um importante projeto brasileiro que tem efeitos positivos para o combate ao
narcotrfico em todo o continente. Um de seus objetivos o monitoramento
do espao areo, detectando a atividade de pequenas aeronaves em pistas de
pouso clandestinas para o trfico ilcito de drogas. O Brasil coopera com o
compartilhamento de alguns relatrios do sistema com vizinhos andinos,
principalmente Colmbia e Peru.
Do ponto de vista da indstria de defesa, a Amrica do Sul se apresenta
como um importante mercado consumidor dos produtos do Brasil,
considervel produtor nesta rea do continente. Vale destacar a venda de 25
avies Super Tucano, modelo combate, entre 2006 e 2008, para a Colmbia,
e a venda de doze e dezoito aeronaves do mesmo modelo, entre 2009 e 2011,
para Chile e Equador, respectivamente.22 Desenvolvido pela Empresa Brasileira
de Aeronutica S.A. (Embraer) principalmente para operaes na selva, a
tecnologia do modelo apresenta grande serventia para o enfrentamento dos
grupos insurgentes ligados ao narcotrfico nos pases andinos.
O papel brasileiro na defesa regional, especialmente desde o final da
Guerra Fria e a alterao nos padres de relao com a Argentina, tem sido o
de promover a cooperao e a integrao em matria de defesa,23 tendo como
principal projeto de sucesso nessa empreitada a criao propriamente dita do
CDS. Alm de tudo, o pas tambm se dispe a intermediar pacificamente
conflitos que possam ocorrer entre os demais pases sul-americanos.
3.1.5 Padro das relaes de segurana na Amrica do Sul
A partir do panorama exposto e de algumas abordagens tericas, possvel

classificar o tipo de configurao observado nas relaes de segurana do
continente sul-americano.
22. Cabe mencionar, ainda, que os Estados Unidos, detentores de algumas tecnologias utilizadas pelo
Super Tucano, vetaram a venda de 26 aeronaves do mesmo modelo Venezuela em 2006. Apesar da
existncia dos esforos regionais pela autonomia, este caso ilustra como o poder de ingerncia da
superpotncia na segurana da Amrica do Sul permanece muito elevado.
23. Este um objetivo presente na prpria Estratgia Nacional de Defesa (END) do Brasil, publicada em
2010. Est presente tambm no Livro branco da defesa nacional do pas, de 2012.
8/26/2014 4:45:19 PM
segurana e energia
Kolodziej (1995) define seis tipos de sistemas de segurana regional,

diferenciados e hierarquizados pelo grau em que os Estados e as populaes
de uma regio se dispem a resolver suas divergncias (...) por meio de ajustes
pacficos e negociaes (Kolodziej, 1995, p. 327).24 De forma simplista,
do mais pacfico para o mais conflitivo, eles so: comunidade de segurana,
liderana hegemnica consensual, comunidade pluralista de segurana,
concerto de pases, esferas de influncia ou liderana hegemnica coercitiva
e equilbrio de poder.
A anlise das relaes de segurana da Amrica do Sul aponta para a
classificao do continente como uma comunidade pluralista de segurana
no caminho para se tornar uma comunidade de segurana. Embora os
dois sistemas sejam caracterizados pelo compromisso de seus integrantes
em estabelecer relaes pacficas entre si, a diferena entre eles est no fato
de a comunidade de segurana apresentar compartilhamento de valores
fundamentais entre seus integrantes, os quais adaptam seu comportamento a
princpios, normas e instituies comuns e a processos conjuntos de deciso
em nome de um convvio pacfico. Uma vez que o CDS est se consolidando
gradativamente como uma instituio regional de segurana em que se busca
uma viso integrada de quais so as ameaas incidentes sobre o continente e
quais so as formas eleitas para combat-las, alm das provises no sentido
de fomentar a confiana entre os pases integrantes, pode-se afirmar que a
Amrica do Sul, com seu baixo grau de incidncia de conflitos interestatais,
est se tornando uma comunidade de segurana.
Tavares (2008), por sua vez, prope um quadro analtico para nichos
regionais de segurana levando em considerao seis variveis (cada qual
podendo assumir de trs a cinco posies): padro de segurana, padro de
conflito, padro de paz positiva,25 instrumentos de paz e segurana, agentes
de paz e segurana e nvel de integrao regional. Examinando sob esses
critrios, a Amrica do Sul apresenta padro de segurana de comunidade
pluralista de segurana, a melhor posio que esta varivel pode adotar, j
que no h expectativa ou preparo para o uso da fora entre seus integrantes.
O padro de conflito sul-americano, por seu turno, de conciliao,
24. O modelo do autor faz alguns ajustes e mudanas sobre o modelo de Karl Deutsch.
25. Por paz positiva entende-se a paz no apenas como a ausncia de guerra, mas como um estado no
qual alm de no haver conflitos h bem-estar social.
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tambm o mais pacfico de todos, pois a regio possui mecanismos internos

de resoluo de disputas. O padro de paz positiva, que leva em considerao
o desenvolvimento humano e a participao poltica, moderado.
Entre os instrumentos de paz e segurana, a Amrica do Sul se
caracteriza como o tipo integrado regionalmente, com compromissos
normativos e existncia de instituies. Os agentes que contribuem para
a paz e a segurana, por sua vez, so os prprios Estados, mas tambm
contam com a atuao de ONGs. Por fim, o nvel de integrao regional
considerado mdio, pois as polticas adotadas levam em considerao o
ambiente regional, mas praticamente no h cesso de parcelas de soberania
em favor das instituies regionais. Combinando a posio das seis variveis,
a Amrica do Sul classificada como uma sociedade regional: h um
compromisso com a paz e h laos formais e informais entre seus integrantes,
mas o longo caminho a percorrer no sentido da paz positiva resoluo dos
problemas relacionados pobreza extrema e desigualdade no permite
classific-la como uma comunidade regional.
Por fim, Buzan e Wver (2003), em sua teoria dos Complexos Regionais
de Segurana (CRS), fazem sua anlise de acordo com a distribuio de
poder e os padres de amizade (proteo e apoio) e inimizade (suspeita e
medo) entre os Estados de uma regio, bem como o grau de interligao
entre os processos de securitizao e dessecuritizao entre eles. De acordo
com os critrios propostos pelos autores, com relao aos padres de amizade
e inimizade, as classificaes possveis so formaes conflituosas, regimes
de segurana e comunidades de segurana.
No caso sul-americano, observa-se o fortalecimento gradativo de
um padro de regime de segurana, desenvolvendo-se na direo de uma
comunidade de segurana. Para tanto, so requisitos a consolidao do
CDS, propondo uma identidade sul-americana em matria de defesa, e
do CSPMD, conformando uma estratgia unificada dos pases do Cone Sul e
dos andinos para combater a principal ameaa incidente no continente. Com
isto, seria formada uma comunidade equipada com medidas de fomento
confiana, capaz de eliminar completamente os padres de inimizade.
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segurana e energia
3.2 Energia
O continente sul-americano uma regio rica em recursos energticos,

seja considerando os hidrocarbonetos ou os recursos renovveis. Seria de
se esperar, portanto, uma abundncia de energia disponvel na regio.
Contudo, as crises de abastecimento em diversos pases da Amrica do Sul
mostram que a relao entre a existncia de recursos naturais e a energia
disponvel no direta. A causa das crises de abastecimento se explica pela
insuficincia de investimentos em transformao dos recursos naturais em
energia disponvel e, tambm, pela falta de infraestrutura adequada para
distribuio aos centros consumidores.
Os investimentos esto na base da integrao energtica, seja o
investimento em transporte, ligando centros produtores e consumidores
em diferentes partes da regio, seja o investimento conjunto em tecnologia,
que permitiria a transformao dos recursos naturais em energia disponvel.
Nas ltimas dcadas, os investimentos realizados na Amrica do Sul, no
setor de energia, alm de limitados, em geral, consideraram somente as
necessidades nacionais.
Nesse contexto, os projetos de infraestrutura, interconectando tais
pases ou integrando produtivamente suas indstrias energticas, so
baseados em acordos binacionais, no existindo nenhum plano de integrao
regional. Observa-se uma srie de projetos isolados, que se concentram em
dois eixos separados, um ao norte e o outro ao sul da regio.
Esta seo objetiva analisar o processo de integrao energtica na
Amrica do Sul, desde o final da Guerra Fria, concentrando-se na relao do
Brasil com os seus vizinhos. Para tanto, a primeira subseo apresenta um
panorama energtico da regio e destaca a riqueza e a desigualdade de recursos
entre os pases. A segunda concentra-se na apresentao das infraestruturas
existentes que interconectam os mercados de gs e eletricidade dos pases
da Amrica do Sul. Destacam-se os projetos de interconexo que envolvam
o Brasil. A terceira subseo discute o processo de criao de organismos
multilaterais para a integrao energtica dessa regio. A quarta apresenta o
papel na regio das duas principais empresas brasileiras do setor energtico: a
Petrobras e a Eletrobras. Visto o panorama da relao entre o Brasil e os pases
da Amrica do Sul, a quinta subseo introduz e debate o papel, histrico e
potencial, do Brasil numa efetiva integrao energtica da regio.
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3.2.1 Panorama da distribuio dos recursos energticos na Amrica do Sul
Os pases da Amrica do Sul so ricos em recursos energticos. Esta subseo

apresenta um panorama do que significa essa afirmao, e mostra que,
considerando os doze pases da Amrica do Sul, h uma grande diversidade
e desigualdade de recursos.
Quando se declara que uma regio rica em recursos energticos, faz-se
referncia ao seu potencial de produzir energia, mas que no necessariamente
produzida (Pinto Jnior, 2007). Dessa forma, sero apresentados alguns dados
sobre o potencial eltrico e as reservas de hidrocarbonetos da regio.
Segundo os dados da Comisso de Integrao Eltrica Regional (Cier,
2010), o potencial hidroeltrico regional 2,7 vezes maior que o total da
potncia eltrica instalada nos pases da regio. As reservas de gs natural
comprovadas permitiriam o consumo por mais de cem anos na regio
(considerando o consumo anual equivalente ao de 2009). E as reservas de
petrleo so ainda maiores que as de gs, considerando as reservas e a demanda
de 2009, o que permitiriam atender a demanda da Amrica do Sul por mais
de 150 anos.26
Contudo, a distribuio dos recursos energticos entre os pases
muito heterognea, como se observa na tabela 4. Essa diferena pode ser
vista comparando a Venezuela, que tem a reserva de hidrocarbonetos muito
superior soma da reserva de todos os outros pases da regio, com o
Paraguai ou a Guiana, que no possuem reservas comprovadas. O potencial
hidroeltrico mais distribudo entre os pases da regio, mas as diferenas
ainda so muito grandes: por exemplo, o potencial hidroeltrico do Brasil
quase duzentas vezes maior que o da Bolvia.
26. Clculos baseados nos dados da Cier (2011).
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segurana e energia
TABELA 4
Potencial energtico para cada pas da Amrica do Sul (2009)
Reservas provadas:
petrleo 106 barris (bbl)
Argentina
2.520
Bolvia
Brasil
Reservas provadas:
gs natural (G/m3)
370
Potencial hidroeltrico:
megawatt (MW)
40.400
476
704
1.379
12.858
366
260.093
26
39
25.156
Colmbia
Chile
1.988
134
96.000
Equador
6.333
30.865
7.600
Guiana
Paraguai
Peru
12.516
413
329
58.937
Suriname
91
2.420
Uruguai
1.815
211.173
5.670
46.000
Venezuela
Fonte: Cier (2010).
Alm das diferenas referentes ao portflio de reservas naturais desses

pases, h tambm uma grande diferena relativa ao nvel de produo, que
se pode observar no nvel de produo/reservas no grfico 1. A produo
depende no s das caractersticas naturais mas tambm do investimento
realizado no pas. Os dados sobre produo/reservas ilustram a rapidez com
que os hidrocarbonetos esto sendo explorados.
Considerando a produo de energia nos pases da Amrica do Sul,
pode-se dividi-los em trs diferentes grupos: os predominantemente
importadores, os predominantemente exportadores e os de fluxo misto.
No grupo dos pases predominantemente importadores encontram-se o
Chile, a Guiana e o Uruguai. Esses so pases com reduzidos recursos energticos
e, portanto, grande parte de seus consumos internos depende das importaes
(importao lquida atende a grande parte do consumo: 83% no Chile, 78%
no Uruguai e 62% na Guiana).
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GRFICO 1
Produo/reservas dos pases produtores da Amrica do Sul (2009)
(Em %)
40
30
20
10
0
Argentina
Bolvia
Brasil
Chile
Colmbia
Petrleo
Equador
Peru
Suriname
Venezuela
Gs
Fonte: Cier (2010).

No grupo dos pases predominantemente exportadores esto a Bolvia, a

Colmbia, o Equador, o Paraguai e a Venezuela. So pases ricos em recursos
energticos e com uma demanda muito inferior sua capacidade de produo.
Com exceo do Paraguai, esses so pases principalmente exportadores de
hidrocarbonetos, sendo a Bolvia, particularmente, dependente da exportao
de gs natural. O Paraguai um caso particular, visto ser exportador de energia
hidroeltrica, um recurso renovvel. Diferente dos outros pases, as exportaes
do Paraguai e da Bolvia so realizadas aos seus vizinhos por meio de redes
de infraestruturas (linhas eltricas no caso do Paraguai e gasoduto no caso da
Bolvia). O maior fluxo de exportao, de ambos os pases, para o Brasil.27
No grupo de fluxo misto agrupam-se os pases mais desenvolvidos
economicamente e com uma diversidade maior de recursos, o Brasil e a
Argentina. So pases que possuem tanto fluxos de importao quanto de
exportao de recursos. Isso se deve ao tamanho fsico deles e tambm
diversidade do portflio de consumo e de produo de energia.
Entre os pases cujos fluxos de importao e de exportao so
prximos, encontram-se tambm pases menores. Esses possuem produes
de hidrocarbonetos, mas ainda assim so importadores lquidos. Deve-se
27. A prxima seo apresenta a discusso dos projetos de infraestruturas-chave na interconexo desses pases.
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segurana e energia
notar, ademais, que eles tendem a exportar o produto em sua forma bruta
e a importar produtos refinados, como o Peru e o Suriname.
3.2.2 Projetos de interconexo entre o Brasil e os seus vizinhos
O gs natural e a eletricidade so energias principalmente transportadas por

meio de infraestruturas de rede,28 o primeiro por gasodutos e o segundo
por linhas eltricas de transmisso. As redes de transporte de gs e de
eletricidade dependem de grandes volumes de investimentos de longo prazo,
visto que so infraestruturas comumente utilizadas por mais de trinta anos.
Esses investimentos de longo prazo so atrelados a acordos, que podem ser
tanto entre agentes privados quanto envolvendo empresas estatais, governos
ou organismos multilaterais. Na Amrica do Sul, apesar do forte discurso
de integrao da regio, os projetos de infraestruturas foram resultados de
acordos bilaterais entre governos e/ou entre empresas.
A construo dessas infraestruturas define o potencial de comrcio
entre os pases. As infraestruturas de rede so centrais, pois ligam fisicamente
a regio, permitindo o fluxo fsico de mercadorias. A figura 1 representa as
interconexes tanto eltricas como de gs natural na Amrica do Sul.
O potencial de transmisso eltrico entre os pases na regio de at 27.234
MW. As infraestruturas esto concentradas em duas sub-regies: no eixo do
Norte29 e no eixo do Sul.30 No Norte, o Brasil tem apenas uma interconexo
com a Venezuela (200 MW). A interconexo com os pases da regio maior no
Sul (16.370 MW, sendo que 14 mil MW esto associados central hidroeltrica
de Itaipu). As redes eltricas da regio Norte e Sul no so interconectadas, nem
dentro do Brasil nem nos outros pases da regio.
28. O gs natural pode ser transportado tambm por caminhes (gs comprimido) ou barcos (gs
liquefeito). O primeiro mecanismo econmico, geralmente, para as curtas distncias, e o segundo
indicado para as longas. Para o transporte entre pases vizinhos os gasodutos so, ainda, o mecanismo
mais indicado. Para mais detalhes nos mecanismos de clculos desses valores, ver Pinto (2007).
29. O eixo Norte inclui Venezuela, Colmbia, Equador, Peru e Norte do Brasil.
30. No eixo de interconexes eltricas no Sul da regio, alm dos pases do Mercosul (Argentina, Paraguai,
Uruguai e Brasil) h tambm uma interconexo entre o Chile e a Argentina como se observa na figura 1.
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Fonte: Cier (2011).
Interconexes eltricas
Em operao
Em construo
Em estudo
Em estudo
Interconexes de gasodutos
FIGURA 1
Esquema das interconexes eltricas e dos gasodutos na Amrica do Sul
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segurana e energia
Assim como na eletricidade, os projetos de interconexo de gasodutos

foram realizados de maneira binacional31 (Rodrigues, 2012; Aguiar, 2011;
Hallack, 2007; Victor, Jaffe e Hayes, 2006). O fluxo de gs natural entre os
pases da Amrica do Sul pode chegar at 113,7 milhes de metros cbicos
por dia, entre os quais, o Brasil tem o potencial de interconexo de 47,8
milhes, sendo que 30 milhes de metros cbicos por dia a capacidade do
maior gasoduto da regio, o Gasoduto Bolvia-Brasil (Gasbol). Contudo,
ao contrrio das redes eltricas, a predominncia das interconexes nesse
setor no brasileira, mas argentina, com interconexes com os vizinhos
de 76,7 milhes de metros cbicos por dia.
Como no sistema eltrico, tambm, na indstria de gs h uma
separao fsica entre o Norte e o Sul do continente. Constata-se a incluso
da Bolvia como grande exportador de recursos no lugar do Paraguai, como
exportador de hidroeletricidade.
Projetos de transmisso eltrica
Diferentemente dos projetos de hidroeltricas binacionais (construdas nas

dcadas de 1970 e 1980), os projetos de interconexo entre os sistemas
eltricos dos pases desenvolveram-se na dcada de 1990.32
A primeira interconexo entre o Brasil e a Argentina ocorreu em 1994,
quando foi inaugurada a estao conversora de frequncia de Uruguaiana,
no estado do Rio Grande do Sul, que est conectada a cidade de Paso Libre,
na Argentina. Essa interconexo foi pequena (potncia atual 50 MW),
comparando-se com o projeto desenvolvido no incio dos anos 2000 (Garabi)
que chega a 2.200 MW. Garabi 1 e Garabi 2 entraram em operao em 2000
e 2002, respectivamente (Rodrigues, 2012).
A conexo entre o Brasil e o Uruguai ocorreu em 2001,33 quando
entrou em operao a estao conversora de frequncia em Rivera, territrio
31. Vrios estudos de gs natural foram realizados e discutidos sobre a interconexo do Norte com o Sul,
seja passando por dentro do Brasil ou pela Costa do Pacfico. Contudo, at ento, so apenas estudos
(Costa, 2013).
32. exceo da interligao entre o Brasil e o Paraguai, as demais interligaes do Brasil com os outros
pases foram construdas a partir da dcada de 1990.
33. Atualmente j foi licitada a construo de outras linhas de transmisso para interligar a estao
conversora de Melo, no Uruguai, ao sistema eltrico vigente, o que formar uma nova conexo entre o
Brasil e o Uruguai.
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uruguaio, que conectada a Livramento, no Rio Grande do Sul (capacidade

de transmisso de 70 MW).
A conexo entre o Brasil e a Venezuela surge do interesse por suprir o
norte amaznico de eletricidade. A interconexo foi construda entre Boa
Vista e El Guri. A interligao foi inaugurada em 2001 e tem capacidade
de 200 MW (Aguiar, 2011).
Projetos de gasodutos
Os trs gasodutos entre o Brasil e os seus vizinhos (Bolvia e Argentina)

foram construdos depois da dcada de 1990. Todos esses projetos visavam
abastecer o mercado brasileiro.
O maior dos trs gasodutos o Gasbol (maior que os dois outros
juntos), tanto em extenso quanto em capacidade de transporte. Enquanto
o Gasbol foi construdo para atender o mercado de gs brasileiro de maneira
ampla (em diversas regies e diferentes setores), os outros dois gasodutos
foram construdos com finalidades muito precisas: abastecer termoeltricas
em determinada regio, perto das fronteiras. O Gasbol conecta Santa Cruz
na Bolvia a Porto Alegre no Brasil (3.150 quilmetros) e foi inaugurado
em 1999.
O gasoduto Lateral Cuiab, uma derivao do Gasbol, tambm liga
a Bolvia (Rio San Miguel) ao Brasil (Cuiab); foi inaugurado em 2001.
Ele possui a capacidade de 4 milhes de m por dia, tem a extenso de 626
quilmetros e foi construdo com o objetivo de abastecer a termoeltrica
UTE Cuiab.34
O gasoduto entre Aldea Brasil (Argentina) e Uruguaiana (Brasil) foi
inaugurado em 2000, tem a capacidade de 18 milhes de metro cbicos
por dia e a extenso de 440 quilmetros. Esse gasoduto tem como principal
objetivo o abastecimento da usina termoeltrica de Uruguaiana (potncia de
600 MW). Poder-se-ia comparar o projeto de interconexo de gs Brasil-Bolvia
com o eltrico Brasil-Paraguai. Guardadas as diferenas de contexto, esses
34. Os dois gasodutos construdos entre o Brasil e a Bolvia foram baseados em organizaes institucionais
muito distintas e, em alguns aspectos, opostas. Enquanto o Gasbol teve uma grande participao de
empresas pblicas, o Lateral Cuiab foi projetado em acordos basicamente privados. Com as mudanas
institucionais observadas na Bolvia em meados da dcada de 2000, o contrato do Gasbol foi mais
facilmente renegociado, enquanto o Lateral Cuiab ainda est em discusso (Gosmann, 2011).
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segurana e energia
dois projetos so os maiores da regio e apresentam caractersticas similares,

entre as quais a de serem projetos binacionais cujo objetivo a importao
de recursos, pelo Brasil, dos pases predominantemente exportadores.
3.2.3 O papel das instituies multilaterais regionais
Em 2000, o Brasil organizou a I Reunio de Presidentes da Amrica do Sul e

props a Iirsa, que contou com a adeso de todos os pases da regio. A Iirsa foi
estruturada sob a gesto do BID, da CAF e do Fonplata. Seguindo a concepo
predominante entre os governos da regio, e especialmente no governo FHC,
a iniciativa se embasou na concepo do regionalismo aberto, voltando-se para
investimentos em infraestrutura, sublimando o papel do investimento privado.
No campo da energia, a iniciativa deu nfase ao arcabouo regulatrio, no sentido
de prover segurana aos investidores, e importncia de harmonizar legislaes
e marcos regulatrios entre os pases. O objetivo subjacente era criar um livre
mercado regional (unificado) de bens energticos. Assim, seriam atrados os
investimentos de alta escala em conexes, gerao, transmisso, distribuio e
em infraestrutura energtica em geral, mas ao mesmo tempo permitindo que
os mecanismos de mercado prevalecessem na oferta/demanda de energia entre
os pases. No foi discutido um modelo de integrao e compartilhamento
solidrio de reservas, de aproveitamento de complementaridades sazonais e de
matriz energtica entre os pases, ou de segurana energtica, encarando os bens
energticos como estratgicos.
Com a ascenso de governos mais progressistas (ainda que em diferentes
gradaes) na Amrica do Sul, ao longo dos anos 2000, passou a haver dois
movimentos: entre parte dos governos (tambm em diferentes gradaes),
um questionamento em relao lgica da Iirsa; predominantemente, entre
os governos da regio, uma aproximao maior do tema de infraestrutura. Os
prprios resultados insatisfatrios da Iirsa reforaram esse movimento. Sua
carteira ampla expressa a falta de uma viso estratgica da regio, resultado
da soma das vises nacionais e revelando graus diferentes de adeso prpria
iniciativa que se concentrou em pequenos projetos, mais especificamente nos
de transportes (de baixo impacto regional), abandonando os demais setores.
Tampouco conseguiu proporcionar frmulas inovadoras de financiamento
e a participao do capital privado. No avanou no que se refere ao
marco legislativo e regulatrio e no construiu um mtodo adequado de
planejamento e seleo (hierarquizao) de obras de sua carteira, que leve em
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conta o impacto regional dos projetos. Na agenda de 31 projetos prioritrios

da Iirsa, a Agenda de Implementao Consensuada (AIC) 2005-2010,
consta somente um projeto energtico, o Gasoduto do Nordeste Argentino,
que um projeto binacional (Argentina-Bolvia).
Nas primeiras luzes do governo Lula, houve um receio na considerao da
Iirsa, em relao aos seus moldes de conduo e em especial ao seu marcante
direcionamento ao setor privado nos projetos de infraestrutura. Esse receio
foi se decantando ao longo dos anos e a aceitao da sua incluso na agenda
das relaes regionais por parte da diplomacia brasileira imps-se pelas
demandas dos vizinhos, mas sem deixar de haver uma reviso ao longo do
governo (Couto e Padula, 2012). No caso do setor energtico, o grupo tcnico
era denominado Marcos Normativos em Mercados Energticos Regionais,
revelando uma posio privatista do setor. O novo governo no se sentiu
confortvel com essa viso. A discusso em torno do novo modelo regulatrio
brasileiro contribuiu para estancar os trabalhos do grupo tcnico que, na VI
Reunio do Comit de Direo Executiva (CDE) da Iirsa formado por
ministros das Relaes Exteriores , realizada em 2004, mudou a denominao
para Integrao Energtica. Mais do que o nome, mudava a abordagem por
meio da qual o tema seria tratado (Couto, 2009).
Na I Reunio de Chefes de Governo da Casa, em Braslia (setembro
de 2005), foi estabelecida uma agenda prioritria para as atividades da
entidade com oito temas selecionados, entre eles a integrao energtica e a
integrao fsica. A partir dessa reunio, alm da reafirmao da prioridade
do setor, revelada uma aproximao maior dos governos quanto ao tema
da infraestrutura e da integrao energtica, mas tratados de forma separada,
que teve continuidade na II Reunio dos Chefes de Estado da Casa e na
criao de grupos de trabalho para a rea de infraestrutura e integrao
energtica (separados). Em abril de 2007, foi realizada a I Cpula Energtica
Sul-Americana (Ilha de Margarita), um resultado do grupo de trabalho de
integrao energtica da Casa, que criou o Conselho Energtico da Amrica
do Sul, uma iniciativa venezuelana, integrado pelos ministros de Energia de
cada pas, para que delineassem uma proposta compatibilizada de Estratgia
Energtica Sul-Americana, de Plano de Ao e de Tratado Energtico da
Amrica do Sul os quais seriam discutidos mais frente na III Reunio
de Chefes de Estado da Casa. Esta declarao tambm mostrou um tom
muito diverso do presente na Iirsa, tentando caminhar para uma unidade
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segurana e energia
energtica regional maior, proporcionando mais autonomia e projeo

geopoltica para os pases envolvidos. Nesse encontro, foi decidido nomear
o esforo integracionista da regio como Unio de Naes Sul-Americanas
(Padula, 2010, p. 194-196).
O Tratado Constitutivo da Unasul apresenta como tendncia a
incorporao organizao de programas, instituies ou organizaes
em que seus Estados-membros participem, especialmente as de alcance
regional, como foi o caso do Conselho Energtico e posteriormente da Iirsa.
Na III Reunio Ordinria de Chefes de Estado da Unasul, em agosto de
2009, foi decidida a criao do Conselho de Infraestrutura e Planejamento
(Cosiplan), mais um resultado da liderana do governo brasileiro nessa
temtica. A criao do Cosiplan almeja alcanar maior controle e respaldo
poltico por parte dos governos sobre o tema da infraestrutura, e a partir
disso avanar para uma viso poltica e estratgica e uma capacidade maior
de alavancar recursos e gerar diferentes formas de financiamento, agregando
diferentes agentes (alm dos que participam do Comit de Coordenao
Tcnica CCT) e indo alm de fatores meramente tcnicos para a avaliao,
viabilizao, execuo e financiamento de projetos. Em junho de 2010, em
Quito, foi realizada a I Reunio Ordinria de Ministros do Cosiplan, na qual
foi estabelecido que a Iirsa fosse incorporada Unasul como rgo tcnico
do Cosiplan e que este assumiria as funes do CDE da Iirsa. Com o intuito
de dar continuidade aos trabalhos realizados pela iniciativa, o Cosiplan
assumiria o lugar do seu rgo executivo. As orientaes da Unasul e do
Cosiplan so de que este busque uma dinmica interativa com o Conselho
de Energia em temas de interesse e planejamento comum. A Agenda de
Projetos Prioritrios de Integrao (API) do Cosiplan, anunciada em
novembro de 2011, configurada por 31 projetos de carter mais regional
(de maior impacto, envolvendo maior nmero de pases por projeto), sendo
que apenas dois so projetos energticos: a linha de transmisso 500 kV
Itaipu-Assuno-Yacyret (Paraguai) e o Gasoduto do Nordeste Argentino
(Bolvia-Argentina, presente na Iirsa, no concludo na poca do lanamento
da API). De todo modo, o Cosiplan uma iniciativa muito recente, o
que no permite averiguar resultados concretos ou o amadurecimento das
mudanas pretendidas a partir de sua criao.
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84
3.2.4 A presena das empresas brasileiras de energia na regio
Petrobras
A internacionalizao da Petrobras teve seu maior impulso na dcada de 1990,

em um contexto mais amplo de medidas de liberalizao e privatizao, e
especificamente de abertura do setor. O Plano Estratgico 2000-2010 da
Petrobras explicitou importante papel para as suas atividades internacionais,
incluindo o ingresso em atividades downstream (alm das upstream),
destacando dois grandes objetivos: se tornar uma empresa integrada de energia
(no apenas petrleo) e a companhia lder no setor na Amrica Latina. Nesse
cenrio, a Amrica do Sul se destacou, tanto por vizinhos terem ingressado
na onda de liberalizao quanto pela proximidade geogrfica e a consequente
sinergia infraestrutural e de projetos (Pinto, 2011).
A Petrobras Bolvia iniciou suas operaes em meados de 1996. A Petrobras
assumiu o financiamento e a responsabilidade pela construo do Gasoduto
Brasil-Bolvia (Gasbol), e garantiu para si o controle da operao do trecho
brasileiro e a posio de carregador exclusivo do gs boliviano.35 A companhia
participou ainda do processo de aumento dos investimentos em explorao
e produo na Bolvia, logo aps a promulgao do Decreto no1.689, em
junho de 1996. Com a privatizao da rea downstream em 1999, a Petrobras
adquiriu as refinarias Gualberto Villaroel e Guillermo Elder Bell. Atualmente,
a Petrobras atua em atividades de explorao e produo de gs natural, bem
como o transporte de gs natural. A companhia tem participao em seis
blocos em terra, dos quais opera em trs, com destaque para as operaes nos
megacampos de gs San Alberto, San Antonio e Ita, localizados em Tarija, que
possuem as maiores reservas do pas. Tambm tem participao em transporte
via Transierra e compresso na Planta de Ro Grande. Opera parte dos
sistemas de transporte de gs natural para o Brasil e tambm o gasoduto
Yacuiba-Ro Grande (Gasyrg) que, em conexo com o Gasbol, garante a
35. At o volume de 30 milhes de m3 dirios (mnimo a ser pago pela clusula take or pay) por vinte
anos. Para uma anlise mais detalhada das privatizaes na Bolvia e a Petrobras no pas, ver Pinto (2011).
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segurana e energia
transferncia da produo de gs dos campos de San Alberto e San Antonio

(Pinto, 2011, p. 295).36
Em 1990, a Petrobras iniciou suas primeiras atividades na Argentina,
realizando estudos da bacia San Julian Marina. Em 1993, entrou no segmento
downstream, atuando na comercializao de derivados de petrleo produzidos
no Brasil pela Petrobras Distribuidora (BR). Em 1997, adquiriu os direitos de
explorao no bloco Puesto Zuiga (bacia de Neuqun) e iniciou as negociaes
com a YPF e a Dow Chemical para a criao de uma companhia processadora
de gs natural. Em 2000, a Petrobras firmou acordo com a Repsol-YPF para
troca de ativos no valor de US$ 1 bilho, na qual recebeu setecentos postos de
combustveis (12% do mercado argentino) e 12% do capital da Eg3 (quarta
empresa de refino e venda de combustveis no pas), alm da refinaria de Baa
Blanca. Em 2002, em meio crise argentina, a Petrobras aproveitou o duplo
impacto da desvalorizao do peso (aumento da carga de endividamento e
reduo do valor dos ativos em dlar) para entrar com fora no mercado local.
Primeiro, comprou a Petrolera Santa F. Em seguida, comprou a empresa
de energia Prez Compac (Pecom), o que tornou a Petrobras proprietria
de uma rede de oleodutos e gasodutos, duas hidreltricas, cinco unidades
petroqumicas e de participao na Transportadora de Gas del Sul (TGS),
na Empresa de Transmisso e Distribuio de Eletricidade (Transener) e na
Genelba (responsvel por 10% da energia eltrica da Argentina), sem falar,
tambm, nas unidades da empresa na Venezuela, no Equador e no Peru (Pinto,
2011, p. 299-301). Segundo Pinto (2011, p. 300), a Petrobrs Energa
Sociedad Annima (PESA) (...) se converteu na segunda maior empresa
petrolfera da Argentina e na base das atividades internacionais da Petrobras
na Amrica do Sul.
Em 2002, depois de comprar a Pecom, e em meio a um cenrio de
tentativas de desestabilizar e derrubar o governo Hugo Chvez por parte da
oposio, a Petrobras ingressou na Venezuela. Durante a crise, especialmente
durante a greve patronal da PDVSA, forneceu combustvel para a Venezuela,
36. O Decreto de Nacionalizao lanado pelo presidente Evo Morales em maio de 2006 acarretou
complexas negociaes para a compra das aes das empresas capitalizadas e para migrao dos
Contratos de Risco Compartilhados para Contratos de Operao. Em outubro de 2006, doze empresas,
incluindo a Petrobras, assinaram 44 Contratos de Operao com a Bolvia. Diante da posio da Petrobras
de no compartir as aes das refinarias Gualbero Villaroel e Guillerme Elder Bell, o governo boliviano
negociou a compra pela YPFB de 100% das aes da Petrobras Bolivia Refinacin S. A. (Pinto, 2011).
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aps acordo de Hugo Chvez com os presidentes Fernando Henrique Cardoso

e Luiz Incio Lula da Silva (ento eleito). Desde 2003, a Petrobras atua nas
atividades de explorao e produo de petrleo e gs e tem participao como
no operadora, em sociedade com a PDVSA e outras empresas, em quatro
empresas mistas que operam em campos terrestres: Aritupano-Leona, Mata,
Acema e La Concepcin (Pinto, 2011). Em 2003, os presidentes Luiz Incio
Lula da Silva e Hugo Chvez assinam um memorando de entendimento e,
em 2005, firmaram o convnio para investimentos conjuntos entre Petrobras
e PDVSA para construir a Refinaria Abreu e Lima no Nordeste do Brasil.37
Em 2006, os presidentes das companhias se reuniram em Caracas e firmaram
acordos para construo da refinaria e, como contrapartida participao
da PDVSA nesta, para investimentos em explorao por parte da Petrobras
na Faixa de Orinoco, no bloco de Carabobo.38 A Petrobras desistiu de
sua participao no bloco de Carabobo em janeiro de 2010, justificando
no apresentar viabilidade econmica diante dos vultosos investimentos
envolvidos, o que reflete as novas prioridades petrolferas brasileiras diante
dos desafios do pr-sal. As negociaes para a participao da PDVSA como
scia da Refinaria Abreu e Lima ainda se encontram em fase de negociao,
mas a sua participao no projeto no est assegurada. Os estudos para o
projeto do Gasoduto do Sul (Venezuela-Brasil-Argentina), acordado entre os
governos em 2007, ainda no avanaram.
Atualmente, a presena da Petrobras na Colmbia se d por meio
da explorao e produo de petrleo e gs, alm da distribuio de
combustveis e lubrificantes em todas as regies do pas. Na dcada de
1990, realizou a aquisio de ativos de diversas operadoras. No ano de 2000,
registrou uma das maiores descobertas realizadas nos ltimos quinze anos no
pas: o Campo Guando (cerca de 126 milhes de barris). Aps esta descoberta,
foram includos outros blocos no portflio da Petrobras Colmbia, com
uma carteira atual formada por quinze projetos exploratrios, dos quais seis
37. Foi acordado que a Petrobras teria 60% do empreendimento e a PDVSA 40%, e a refinaria processaria
230 mil barris por dia, sendo metade petrleo ultrapesado proveniente da Venezuela. Atualmente, a
estimativa total de investimentos de cerca de R$ 23 bilhes (bem superior estimativa inicial de
R$ 4 bilhes) e 50% das obras esto concludas, com incio das operaes previsto para fins de 2013.
38. Em 2007, os governos do Brasil e da Venezuela elaboraram memorando de entendimento bilateral
que envolvia: i) a participao da Petrobras no Projeto Marechal Sucre, com a PDVSA abrindo mo de
parte de sua porcentagem no negcio; ii) sociedade Petrobras-PDVSA na construo da Refinaria Abreu e
Lima, combinada com possibilidade de acordo PDVSA-Petrobras para a constituio de empresa mista no
campo Carabobo; e iii) construo do Gasoduto do Sul (do Golfo de Pria na Venezuela a Buenos Aires).
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segurana e energia
so offshore, alm de sete campos em produo, sendo cinco operados pela

Petrobras. H a possibilidade de explorao de novas reas, concentrada na
explorao offshore. No Chile, a Petrobras atua no negcio de combustveis
nos mercados de varejo, industrial e de aviao, desde 2009, com a aquisio
da ExxonMobil na Esso Chile Petrolera e em outras empresas chilenas
associadas o que lhe proporcionou 16% do mercado varejista chileno no
segmento, alm de 7% na rea industrial.
A Petrobras atua no Equador desde 1996, em atividades de explorao
e produo. A empresa tem participao no Oleoduto de Crudos Pesados
(OCP), que entrou em operao em 2004, e transporta leo da Bacia do
Oriente equatoriano at o Pacfico. J no Peru, a Petrobras atua desde
1996. Participa de ativos exploratrios em trs diferentes bacias (Maraon,
Huallaga e Madre de Dios) est presente em quatro blocos terrestres, sendo
trs em explorao e um em produo.39
A Petrobras comeou a operar no Paraguai em 2006, no segmento
de distribuio e comercializao de combustveis e lubrificantes
(no varejo e no mercado comercial), e lidera o mercado de combustveis
(com 21% das vendas de gasolina e diesel). A Petrobras atua no Uruguai
desde 2004, quando adquiriu o controle (55%) da distribuidora de gs
uruguaia Conecta, que tem exclusividade na distribuio por gasodutos de
gs natural, gs liquefeito de petrleo (GLP) e gs manufaturado em todo
o interior do Uruguai (fora da capital). Em 2006, ampliou sua atuao no
setor de gs natural, ao adquirir 66% das aes da antiga Gaseba Uruguay
S.A., depois MontevideoGas, empresa concessionria de distribuio por
gasodutos na capital uruguaia (concesso vlida at 2025). Tambm em
2006, amplia sua atuao no pas com a incorporao de operaes de
distribuio e comercializao de combustveis, que compreende 89 postos
de servios em todo o territrio uruguaio, instalaes para comercializao
de combustvel de aviao, produtos martimos, lubrificantes e asfalto, e
comercializao de fertilizantes. Em 2010, a Petrobras entrou no segmento
de explorao e produo quando, em sociedade com a YPF e a Galp Energia,
assinou um contrato com a Administracin Nacional de Combustibles
39. No Peru, a companhia produz no lote X, na bacia de Talara, regio Noroeste. Vale destacar duas
descobertas realizadas no Lote 58, 100% operado pela Petrobras, localizado no Departamento de Cuzco,
com estimativas preliminares de um volume potencial e recupervel de gs de 48 bilhes de m3.
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Alcohol y Portland (ANCAP), para a explorao e produo de petrleo e

gs na plataforma continental uruguaia.
Eletrobras
A Eletrobras, empresa de capital aberto controlada pelo governo brasileiro,

atua nas reas de gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica.
Em abril de 2008, a companhia foi autorizada (Lei no 11.651) a atuar
no exterior, como investidora do setor eltrico, por meio de consrcios
e sociedades de propsito especfico. Neste sentido, o Plano Estratgico
do Sistema Eletrobras 2010-2020 (subseo 3.2.5), aponta para a sua
internacionalizao, prioritariamente em projetos de gerao hidrulica e
transmisso de energia, diretamente ou em consrcio com empresas nacionais
ou estrangeiras, com foco principalmente no continente americano. Ainda, a
Eletrobras abriu escritrios na Cidade do Panam (Sucursal Amrica Central
e Caribe), em Montevidu (Sucursal Cone Sul: Paraguai, Uruguai, Argentina
e Chile) e em Lima (Sucursal Andina).
A Eletrobras tem um projeto de conexo eltrica com o Uruguai,
previsto no memorando de entendimentos firmado em julho de 2006.
Em fase de implantao, com previso para entrar em operao em 2013,
a linha de transmisso de grande porte em 500 MW, de aproximadamente
400 quilmetros, ligar a Subestao (SE) Presidente Mdici (Rio Grande
do Sul) a SE San Carlos (Maldonado). Com o mesmo pas, em 22 de junho
de 2012, a Eletrobras e a Administracin Nacional de Usinas y Trasmisiones
Elctricas (UTE) firmaram um memorando de entendimento sobre a
escolha do local onde as duas empresas pretendem construir em parceria
um parque elico de 100 MW.
Nos anos de 2008 e 2009, Eletrobras e a argentina Emprendimientos
Energticos Binacionales S.A. (Ebisa), de capital estatal, assinaram convnios
para a execuo conjunta de estudos de inventrio do rio Uruguai, na
fronteira entre o Brasil e a Argentina, e para o estudo de viabilidade de
aproveitamentos hidreltricos escolhidos conjuntamente. Em 2012, os
estudos de inventrio selecionaram dois aproveitamentos: Garabi e Panambi,
que somam 2.200 MW de capacidade instalada e investimentos estimados
de US$ 4,8 bilhes, em aproximadamente quatro anos de obras.
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segurana e energia
Quanto ao Peru, a viso da Eletrobras de que o pas tem significativo

potencial energtico, de gerao e interconexo com o Brasil, e ao mesmo
tempo um papel geogrfico na interconexo sul-americana. Desde maio
de 2008, envolvendo a Eletrobras, os governos de Brasil e Peru firmaram
acordos para construo e estudos de seis hidreltricas no Peru: Inambari
(2.000 MW), Paquitzapango (1.380 MW), Sumabeni (1.080 MW),
Urubamba (950 MW), Cuquipampa (800 MW) e Vizcatn (750 MW)
(Eletrobras, 2008).40 Inambari seria a maior hidreltrica do pas, e o Brasil
consumiria 80% da energia gerada, mas em junho de 2011 o governo
do Peru cancelou a licena de concesso temporria que a Eletrobras, sua
subsidiria Furnas e a construtora OAS (que formam o Consrcio Egasur)
tinham para trabalhar no seu projeto de construo, diante de presses de
comunidades indgenas que seriam afetadas.41
Vale mencionar ainda o projeto de expanso da linha de transmisso
Guri-Boa Vista, que interconecta a Venezuela a uma regio isolada do
Sistema Interligado Nacional (SIN), e o projeto de interligao de Manaus
a Boa Vista, ambos envolvendo a Eletrobras Eletronorte. O ltimo, com
concluso prevista para 2015, com a linha de Tucuru a Manaus, ir
interconectar Boa Vista e parte da Venezuela ao SIN.
3.2.5 Avaliao do processo e estratgias possveis
A Amrica do Sul tem como caractersticas uma relativa abundncia de

recursos energticos com uma explorao ainda incipiente de seu potencial.
Por um lado, a distribuio heterognea de recursos entre os pases, os
limitados investimentos no setor e, por fim, a ausncia de uma efetiva
infraestrutura ou arcabouo de integrao energtica regional entre os pases
corroboram que alguns pases tenham deficit de abastecimento, especialmente
no Cone Sul da regio. As interligaes eltricas e de gasodutos, assim
como as iniciativas efetivas no campo do petrleo, tm sido estabelecidas
no mbito bilateral. A maior aproximao entre os pases e a construo de
instituies regionais ligadas ao tema, assim como uma atuao regional
40. Em maio de 2008, os governos brasileiro e peruano firmaram um protocolo de intenes para a
construo de quinze hidreltricas no Peru, com produo estimada de 20 mil MW. Em outubro,
a Eletrobras assinou um acordo de cooperao tcnica com as empresas Camargo Corra, Andrade
Gutierrez, Odebrecht Peru e Engevix, para a elaborao em conjunto dos estudos de pr-viabilidade
de mais cinco usinas hidreltricas no Peru e um sistema de transmisso de grande porte.
41. Para ser retomado, o projeto precisa ser aprovado por um processo de consulta a essas populaes.
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mais intensa do Brasil e de suas maiores empresas de energia (Petrobras e

Eletrobras), ocorreram em um contexto de liberalizao e de privatizaes,
a partir dos anos 1990 e principalmente nos anos 2000.
A Iirsa, ao longo dos anos 2000, estabeleceu uma lgica baseada no
mercado e nas privatizaes. O Conselho de Energia, criado em 2007, e o
Cosiplan, institudo em 2010, embora pensados para mudar esta concepo,
com a inteno de atribuir um carter estratgico e um controle poltico
dos projetos de integrao de infraestrutura, promovendo a integrao
energtica, ainda no apresentaram resultados efetivos nesse sentido, e a
capacidade de alavancar e criar frmulas de financiamento para os projetos
seguem identificadas como fatores limitadores. Por outro lado, o potencial
energtico no explorado e a heterogeneidade entre as matrizes energticas
e os regimes sazonais entre os pases, revelam um enorme potencial na
integrao de infraestrutura energtica regional para resolver os problemas
de abastecimento dos pases da regio.
A Petrobras, em sua internacionalizao, busca a posio de maior
empresa da Amrica Latina, pouco direcionada a projetos de integrao
de mbito regional, embora em alguns casos siga as diretrizes do governo.
Atualmente, na Amrica do Sul, a Petrobras s no atua na Guiana e
no Suriname. Com a ascenso de governos que alteraram as polticas de
abertura do setor de hidrocarbonetos, a Petrobras tem reestruturado suas
operaes. No entanto, as novas prioridades internas colocadas pelo desafio do
pr-sal alteraram consideravelmente as perspectivas de atuao internacional
da companhia, prevendo uma diminuio relativa dos seus investimentos
na regio (ainda que com aumento absoluto), conforme revela seu Plano
Estratgico 2010-2020.
A Eletrobras tem interesse revelado em realizar estudos sobre
empreendimentos de gerao e interconexo eltrica em diversos pases
do continente, entre eles, Argentina, Guiana, Peru, Uruguai e Venezuela.
De forma predominante, vislumbra um modelo de integrao voltado ao
abastecimento do Brasil e colocando os demais pases como fornecedores.
Como os pases da regio no consomem toda a energia gerada, o modelo
de integrao energtica proposto no articulado ao desenvolvimento
produtivo (e especialmente industrial) dos pases, que os levem a demandar
mais energia no futuro.
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segurana e energia
O Brasil tem um grande potencial para promover a integrao energtica,

em diferentes aspectos. Geograficamente, prximo metade do territrio e
fronteira com quase todos os pases da regio (exceto Chile e Equador), o
Brasil pode promover a interligao de redes de transmisso e de gasodutos
entre pases, integrando inclusive as redes do Norte e do Sul. Ao integrar
energeticamente a regio, os pases podero aproveitar as complementaridades
entre os diferentes regimes sazonais e as diferentes matrizes energticas,
resolvendo seus problemas de abastecimento. Pelo seu peso poltico e
econmico, e sua consequente capacidade de liderana regional, o Brasil
tem o potencial de, pelo intermdio de instituies regionais (Cosiplan e
Conselho de Energia), promover um processo de efetiva integrao energtica
sul-americana. Por meio de investimentos, financiamentos (BNDES,
participao eventual no Banco do Sul e aportes no Focem) e de suas grandes
empresas (Petrobras e Eletrobras), tem capacidade de impulsionar projetos
energticos e de interconexo nos pases e entre eles, ajudando a resolver os
problemas de abastecimento em alguns pases e integrando a regio. Sobretudo,
o Brasil tem capacidade para alavancar o potencial energtico da regio e
promover uma integrao regional efetiva, atrelada a uma transformao na
estrutura produtiva dos pases, para resolver os problemas de deficit energtico
e de subdesenvolvimento.
O processo de integrao energtica da regio no est livre de atritos,
como os interesses de potncias externas em ter acesso privilegiado a recursos
energticos da regio (especialmente petrleo), a oposio de organizaes
ambientalistas a grandes projetos, a posio poltica de grupos mais voltados
resoluo de questes nacionais (no privilegiando uma viso regional) e a
prpria crise econmica internacional iniciada em 2008. A identificao de que
a segurana energtica estratgica, em termos socioeconmicos e militares,
pode ajudar a criar prioridades e superar tais entraves no mbito regional.
4 CONCLUSES
Este captulo teve como principal objetivo realizar uma sntese histrica,
desde o final do conflito sistmico bipolar e tambm a partir dos processos de
transio e consolidao democrtica observados nos pases sul-americanos
no final do sculo XX at o ano de 2010, das relaes do Brasil com
os demais pases do continente.
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Conforme apontado na introduo, a dcada de 1990 foi marcada

pela proliferao de novos e diferentes blocos regionais ao redor do planeta,
fenmeno em que a Amrica do Sul participou ativamente, ainda que
com alguma diversificao entre as experincias andina e do Cone Sul. O
clima otimista da vitria do bloco ocidental democrtico no final do sculo
proporcionou a ampla exportao do modelo liberal aos processos de integrao
regional econmicos. Dessa maneira, eles foram formatados em conformidade
com as regras do regime multilateral de comrcio, o qual contava a partir
de ento com a OMC e suas prerrogativas para autorizar retaliaes especficas
contra pases que viessem a desrespeitar as normas estabelecidas.
No caso brasileiro, a formao do Mercosul, reduzido na prtica a
um bloco econmico destinado a conformar uma rea de livre comrcio
e uma unio aduaneira, praticamente se confundiu de forma geral com as
iniciativas da poltica externa do Brasil para os vizinhos, dada a centralidade
do exerccio integracionista na agenda poltica exterior naquele momento.
Do ponto de vista poltico, a atuao em bloco contribuiu para elevar o
poder de barganha do Brasil perante as investidas americanas em direo a
uma rea hemisfrica de livre comrcio, iniciadas em 1990.
Passados alguns anos em que se observaram resultados bastante positivos
no que concerne ao aumento dos fluxos de comrcio entre os integrantes do
Mercosul, resultantes em larga medida da desgravao tarifria intrabloco,
com a crise financeira asitica e russa de 1997, a crise cambial do real entre
1998 e 1999, sucedida pela consequente crise poltica na Argentina, ficou
claro que o modelo de desregulamentao no se adequava mais realidade
da regio. Com vistas a superar o clima de insatisfao trazido pela crise no
bloco, mais uma vez o governo brasileiro esteve na dianteira do processo
coletivo regional, convocando em Braslia a I Cpula Sul-Americana no ano
2000, a qual juntava na mesma mesa todos os doze pases do continente e
os distintos blocos compostos por eles e trazia para a agenda a esquecida
questo da integrao das infraestruturas fsicas sul-americanas.
Nos anos 2000, com a chegada ao poder de grupos polticos de
centro-esquerda, com nuances ideolgicas variadas na maior parte das
naes sul-americanas, os diferentes exerccios de integrao existentes no
continente passaram por revises gradativas relacionadas principalmente
com a ampliao de seu escopo temtico e com a maneira de conceber as
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segurana e energia
relaes econmicas nestes espaos coletivos, recuperando tambm algumas

ideias do regionalismo desenvolvimentista outrora propostas ainda nos anos
1950 pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal).
No que concerne poltica externa brasileira, foi grande a mudana
na maneira de o pas se colocar no ambiente internacional, abandonando
relativamente o foco em participar passivamente dos regimes internacionais
criados pelas grandes potncias ocidentais, para ento enfatizar a
diversificao de parceiros e a aposta no multilateralismo como ferramentas
para ampliar a autonomia do pas e tentar modificar as regras que regem a
governana global. Essa estratgia de cooperao Sul-Sul empreendida pelo
novo governo teve duas faces principais: de um lado, a cooperao para
o desenvolvimento, em suas diversas modalidades, destinada mormente
aos pases africanos de lngua portuguesa e aos pases latino-americanos;
de outro, a coalizo internacional com as demais potncias emergentes e
tambm outros pases do Sul, objetivando a atuao conjunta para obter
composio de poder de barganha em espaos multilaterais.
A Amrica do Sul ocupou espao central nessa estratgia, uma vez
que se apresentou claramente como espao destinatrio dessas duas faces
da cooperao Sul-Sul. Ainda que a Venezuela tambm tenha empenhado
sua diplomacia em favor da integrao do continente todo, a abordagem
brasileira para a formatao que viria a ter as instituies da Unasul
prevaleceu na maior parte das vezes, demonstrando a capacidade do pas
de liderar e formar consensos na regio. Dessa forma, a organizao acabou
exibindo como principais funes a coalizo entre seus membros para atuar
na poltica global e a conformao de um aparato, ainda que tmido, para a
governana regional e a cooperao em uma ampla gama de reas temticas
na Amrica do Sul. Cabe ressaltar, ainda, que esses mecanismos isolaram
formalmente a influncia americana da resoluo das questes que viessem
a emergir entre os pases do continente.
O levantamento histrico-analtico do perodo deixa claro que
a maneira pela qual a poltica externa brasileira tem sido formulada
impactou determinantemente os rumos traados pela integrao regional
sul-americana desde o final da Guerra Fria. Em outras palavras, evidente
a influncia brasileira sobre a forma como vm se organizando as relaes
internacionais sul-americanas, revelando o papel do Brasil em se posicionar
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como potncia regional no patrocnio da criao das instituies de

manuteno da ordem regional. Vale destacar que esse papel contribui para
a legitimao das aspiraes globais do pas, uma vez que reconhecido
pelas grandespotncias.
No que se refere ao Mercosul, o relanamento do bloco sobre novas
bases conceituais empreendido pelos presidentes Luiz Incio Lula da Silva
e Nstor Kirchner em 2003, enfatizando a necessidade de se dar maior
ateno s dimenses social, poltica e participativa da integrao, ao lado
da criao do principal mecanismo de reduo das desigualdades estruturais
entre os pases integrantes do processo, o Focem, tiveram o mrito de
tentar democratizar o bloco e trazer de alguma forma as sociedades dos
pases para discutir e participar da integrao. Contudo, a persistncia
de querelas comerciais entre o Brasil e a Argentina no final da dcada,
somadas s dificuldades para efetivar a adeso plena da Venezuela ao bloco,
demonstraram a continuidade de atitudes individualistas que podem ser
atribudas em grande parte resistncia dos Estados partes, especialmente
o Brasil, em conferir capacidades supranacionais s instituies do bloco.
Por fim, interessante notar as diferenas nos resultados das iniciativas
dos dois temas apresentados com maior detalhe na terceira seo deste
captulo. Enquanto no campo da segurana regional observou-se um mpeto
regional mais propositivo, com envolvimento de quase todos os pases e
com tratamento coletivo das questes, no campo da integrao energtica
pde-se detectar a preferncia dos pases pelo tratamento nacional do tema,
estabelecendo entre si apenas contratos bilaterais de acordo com demandas
pontuais, carecendo de uma viso coletiva para integrar o fornecimento dos
recursos energticos no continente.
Emblemtica a posio brasileira e a maneira como ela determina o
formato das relaes na regio nesses dois temas, como seria de se esperar
teoricamente de uma potncia regional.42 O pas foi o principal defensor da
criao do CDS e das decises que dele derivaram, recebendo posteriormente
o reconhecimento por parte at mesmo dos Estados Unidos do sucesso da
instituio em garantir a manuteno da paz e da ordem democrtica na
Amrica do Sul em casos concretos. Por sua vez, no campo da energia, o pas
42. Para uma compilao de abordagens tericas para o conceito de potncia regional, ver Desider
(2012, p. 99-101).
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segurana e energia
apostou historicamente em investimentos que buscassem a autossuficincia

e, recentemente, em internacionalizar a Petrobras por toda a Amrica do
Sul, atitudes que rumam em sentido oposto a um projeto coletivo de
integrao energtica.
Afinal, os dois levantamentos temticos corroboram a tese de que h
um paradoxo sobre o papel do Brasil na regio: apesar de o pas relutar
em assumir o papel de paymaster da integrao regional, seja no tocante
ao dispndio de recursos financeiros seja na promoo de instituies
supranacionais, por seu turno observa-se que, principalmente a partir dos
anos 2000, a maneira pela qual o pas se posiciona com relao a diversas
questes de cunho regional determinante sobre a forma que as relaes
entre os pases e a integrao se daro na Amrica do Sul.
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CAPTULO 2
MERCOSUL: A DIMENSO SOCIAL E PARTICIPATIVA DA

INTEGRAO REGIONAL
Jos Renato Vieira Martins*
1 INTRODUO
Segundo a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe

(Cepal), apesar de melhoras recentes, o ndice de pobreza e desigualdade
da Amrica Latina permanece em patamares muito elevados: 31,4% de
latino-americanos so pobres e 12,3% se encontram em condies
de indigncia ou pobreza extrema. Em termos absolutos, estas cifras
equivalem a 177 milhes de pobres e 70 milhes de indigentes, o que mostra
o tamanho da fratura social na Amrica Latina (Cepal, 2011). Quanto
distribuio de renda, a situao da regio, considerada uma das mais
desiguais do mundo, tambm muito grave. Em que pese o crescimento
econmico verificado entre 2002 e 2010, a desigualdade tem diminudo em
ritmo muito lento: os20%maisricosda populao tm uma renda mdia
per capita quasevinte vezes maior do queos20%maispobres (ONU, 2012).
A persistncia de velhos problemas sociais induziu mudanas de
enfoque na maneira de analisar o crescimento econmico e a distribuio
da riqueza. Com diferenas no desprezveis, a maioria dos pases
sul-americanos caminhou na direo de uma convergncia das polticas
sociais centradas no maior protagonismo do Estado como elemento
articulador da oferta dos servios pblicos. Ampliou-se a percepo de que
a desigualdade representa um risco maior para o crescimento econmico
e o fortalecimento da democracia. Combater a fratura social passou a ser
considerado no s como um imperativo de maior justia social, mas tambm
como um fator de crescimento econmico e insero internacional, em um
mundo cada vez mais competitivo e complexo. Fortaleceu-se, sobretudo, a
* Professor da Universidade Federal da Integrao Latino-Americana (Unila) e pesquisador visitante do
Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
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102
convico de que uma sociedade que difunde de maneira mais equitativa

as oportunidades e garante o acesso educao, sade, ao emprego e
ao salrio digno dispe de maiores capacidades para avanar em matria
de produtividade e competitividade, ingressando em crculo virtuoso de
desenvolvimento sustentvel (Cepal, 2010).
A lgica de curto prazo de mitigao dos problemas sociais por
meio de polticas focalizadas predominante nos anos 1990 foi sendo
progressivamente substituda por um novo enfoque da realidade social, com
valorizao de aes de longo prazo e consecuo de planos estratgicos de
desenvolvimento social com objetivos, metas e prazos previamente definidos.
Expandiram-se as parcerias entre governos locais e organizaes da sociedade
civil e foram recuperados os vnculos entre crescimento econmico, proteo
social, direitos do cidado e participao da sociedade civil. Os programas
sociais foram ampliados e passaram a contar com um envolvimento efetivo
da sociedade e do cidado, entendido agora como sujeito de direitos.
Atualmente, a questo central colocada pelos governos e pela sociedade
saber como superar o fracasso das polticas sociais das dcadas passadas,
reduzir a desigualdade, e assegurar polticas de promoo e proteo social
que fortaleam o acesso a maiores nveis de cidadania. Pode-se afirmar ser
este o denominador comum dos pases sul-americanos que optaram por
uma estratgia poltica liderada por coalizes de esquerda e centro-esquerda
(ISM, 2012).
Para efeito dos objetivos deste captulo, importante sublinhar que
os programas de transferncia condicionada de renda adotados nos pases
do Mercado Comum do Sul (Mercosul) serviram de referncia prtica e
conceitual para as polticas sociais regionais que vm sendo executadas
no bloco. A nova forma de os governos enfrentarem os problemas sociais
auxiliou a induo de mudanas no Mercosul. Em contraste com o modelo
exclusivamente comercial prevalecente nos anos 1990, as recentes tentativas
de articulao das polticas sociais regionais reforam intercmbios de
experincias nascidas dos programas de transferncia de renda e promovem
o desenvolvimento da cooperao tambm nas reas sociais.
A aprovao do Plano Estratgico de Ao Social do Mercosul (Peas)
(ISM, 2012) demonstra que o novo enfoque vem tendo desdobramento
efetivo. O Peas a principal iniciativa para fortalecer a dimenso social
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Mercosul: a dimenso social e participativa da integrao regional
103
da integrao regional. O plano guarda relao com os Objetivos de

Desenvolvimento do Milnio (ODMs) das Naes Unidas e visa erradicar a
misria, a fome, a pobreza e o analfabetismo na regio, alm de universalizar
os servios de sade e educao pblica de qualidade no Mercosul. Articulado
em torno a eixos e diretrizes de atuao, o Peas tambm prev a execuo
de projetos especficos elaborados no mbito das Reunies Especializadas,
como o caso do projeto Erradicao da Pobreza Extrema e da Fome, da
Reunio de Ministros e Autoridades do Desenvolvimento Social do Mercosul
(RMADS), e do projeto Gnero, Pobreza e Desenvolvimento, da Reunio
de Ministras e Altas Autoridades da Mulher do Mercosul (RMAAM).
Outra tendncia analisada no captulo a ampliao dos espaos
de participao da sociedade civil e a sua institucionalizao na estrutura
do bloco. A valorizao das prticas da democracia participativa vem se
difundindo na Amrica do Sul. Em vrios pases da regio, a participao
social converteu-se em um preceito constitucional. A deciso dos governos
de ampliar o dilogo com as organizaes da sociedade civil em mbito
nacional tambm contribui para o aperfeioamento institucional dos acordos
regionais, tornando-os mais permeveis participao da sociedade civil.
Novas instncias de dilogo foram criadas, enquanto outras j existentes
foram revigoradas. A institucionalizao da Cpula Social do Mercosul
(CSM) um exemplo da nova tendncia.
A incorporao da cidadania no Mercosul no est isenta de contradies,
seja da parte do Estado seja da parte da sociedade. Ao contrrio do que
acontece com outras polticas pblicas, para as quais a sociedade chamada
a colaborar com governos nacionais e locais, a poltica externa ainda
considerada um assunto exclusivo dos Estados, e permanece uma rea pouco
permevel sociedade. As organizaes da sociedade civil, por sua vez,
sobretudo os movimentos sociais, tm posies distintas sobre a relao com
os governos, e mesmo entre elas existem resistncias quanto participao
no importando o perfil poltico e ideolgico dos governantes. Neste caso,
as inovaes institucionais do Mercosul em direo a maior participao da
sociedade civil so insuficientes para minimizar o deficit de participao ainda
existente no bloco. A motivao dos atores estatais e no estatais fundamental
para ampliar a incorporao da cidadania no Mercosul.
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104
Os vnculos nem sempre visveis entre os programas nacionais de

transferncia de renda, os planos regionais de desenvolvimento social e a
valorizao das prticas da democracia participativa analisados neste captulo
no constituem uma relao de causa e efeito, em que uma das dimenses
prevalece ou determina as demais. Trata-se, na verdade, de dinmicas
independentes, marcadas por um sentido comum, que se combinam e se
atraem reciprocamente. Aproximam-se do que Max Weber denominou,
sociologicamente falando, afinidades eletivas. Utilizado originalmente
para sublinhar a relao entre economia, cultura e religio, o conceito se
universalizou e se presta perfeitamente para refletir sobre o ethos democrtico
sul-americano e sua relao com a construo de uma nova ordem regional
baseada no crescimento econmico com distribuio de renda e justia social.
Alm desta introduo e de uma breve concluso, este captulo
est dividido em quatro sees. A segunda e terceira sees tratam,
respectivamente, do Mercosul social e do Mercosul participativo. Nestas
sees iniciais so analisadas a nova configurao organizativa do Mercosul
e a importncia que as polticas sociais adquiriram nos ltimos anos para o
bloco. A quarta seo trata da relao entre as CSMs e Peas do Mercosul.
A discusso sobre essas iniciativas aparentemente distintas busca identificar
reas de consenso e dissenso entre governos e sociedade civil quanto aos
contedos das polticas de integrao social. A quinta seo, finalmente,
aborda os planos de transferncia de renda no contexto de desenvolvimento
da democracia participativa nos quatro pases que inicialmente constituram
o bloco: Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. A ttulo de concluso, so
feitas consideraes de ordem normativa sobre as perspectivas do Mercosul
social e participativo.
2 O MERCOSUL SOCIAL
O Mercosul um acordo internacional por meio do qual os

pases-membros pretendem constituir um mercado comum para alcanar
a livre circulao de bens, servios e fatores produtivos. Para isso, eles se
comprometem a estabelecer uma tarifa externa comum (TEC)1 e adotar
polticas de harmonizao da legislao em reas pertinentes. Os objetivos
originais do acordo, estabelecidos no Tratado de Assuno, refletem a viso
1. Mercosul/Conselho do Mercado Comum (CMC)/Decreto no 22/1994.
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105
prioritariamente comercial que presidiu a criao do bloco no princpio

dos anos 1990. Os temas prevalecentes no Artigo 1o do tratado so: a livre
circulao de bens, servios e fatores produtivos, o estabelecimento de uma
tarifa externa comum, a eliminao de direitos alfandegrios, a suspenso de
restries no tarifrias livre circulao de mercadorias, a adoo de uma
poltica comercial comum, a coordenao de polticas macroeconmicas de
comrcio exterior, agrcola, industrial, fiscal, monetria, cambial e
de capitais, as redues tarifrias progressivas, lineares e automticas a
eliminao de restries no tarifrias ou medidas de efeito ao comrcio
entre os Estados partes, a adoo progressiva de programas de desgravao
tarifria e eliminao de restries no tarifrias, a competitividade dos
Estados partes, a mobilidade de fatores de produo para alcanar escalas
operativas eficientes. A prioridade comercial clara e corresponde ao marco
ideolgico prevalecente na poca de assinatura do acordo, dominado pelo
pensamento neoliberal baseado na ideia do Estado mnimo, na desregulao
dos mercados e na flexibilizao dos direitos sociais e trabalhistas. O giro
para o Mercosul Social teve incio muitos anos mais tarde, e foi determinado
pela chegada ao poder dos governos de esquerda e centro-esquerda que se
colocaram frente dos pases integrantes do bloco.2
Somente no final de 2001 foi institucionalizada a RMADS do
Mercosul, rea responsvel por coordenar polticas e desenvolver aes
conjuntas de desenvolvimento social. Nos dois primeiros anos, a RMADS
manteve um baixo perfil e reduzida visibilidade. Em 2005, com a criao
do Mercosul social as aes na rea social se aceleraram visivelmente. Com a
ecloso da crise internacional, em 2008, o papel da RMADS tornou-se ainda
mais importante em parte pela percepo do agravamento da situao
mundial e dos seus riscos para a regio, e tambm pela necessidade de
assegurar os avanos sociais j conquistados. A crise acentuou a relevncia
das polticas sociais, em particular dos programas de transferncia de
renda, como mecanismos anticclicos e de reanimao da economia. Para
potencializar o Mercosul social foram ento criados dois novos rgos: a
Comisso de Coordenao de Ministros de Assuntos Sociais do Mercosul
2.. Tratado para a constituio de um mercado comum entre a Repblica Argentina, a Repblica Federativa
do Brasil, a Repblica Paraguaia e a Repblica Oriental do Uruguai. Disponvel em: <www.mercosur.int/
msweb/Normas/Tratado e Protocolos>.
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106
(CCMASM),3 responsvel por articular as reas de governo que atuam

direta ou indiretamente nos temas sociais do Mercosul, e o Instituto Social
do Mercosul (ISM),4 ao qual compete subsidiar tecnicamente as polticas
sociais do bloco.
A Declarao de Princpios do Mercosul Social, aprovada pela RMADS
em 2005, constitui um marco da dimenso social da integrao regional.
Afirma-se neste documento que a consolidao da democracia no Mercosul
depende da construo de uma sociedade mais igualitria. Os postulados
fundamentais da declarao consideram, entre outras dimenses, a
indissociabilidade das polticas econmicas e das polticas sociais, o crescimento
econmico como ferramenta bsica a servio da igualdade de oportunidades
e da justia social, a proteo e promoo social como eixo das polticas
pblicas, a constituio do Mercosul como um espao inclusivo de direitos,
o fortalecimento dos direitos dos cidados, os direitos polticos, econmicos,
sociais e culturais, a importncia da segurana alimentar e nutricional, o
respeito pelas particularidades territoriais e o dilogo com a sociedade civil
como pilares fundamentais da integrao social.5
Esta inflexo foi reafirmada na Declarao sobre Medidas de Promoo
e Proteo na rea Social em Resposta Crise Financeira Mundial, aprovada
em dezembro de 2008. Destaca-se neste documento que o objetivo final
do processo de integrao melhorar as condies de vida da populao,
o que deve ser obtido por meio de polticas nacionais e regionais ativas de
reduo da desigualdade social. Considera-se ainda na referida declarao
a importncia de investimentos na rea social que protejam as camadas
mais vulnerveis da populao e estimulem a gerao de empregos, a
demanda e a produo de bens e servios, com benefcios para a economia
regional em seu conjunto. O aperto fiscal, a recesso e o desemprego,
alternativas tradicionais para enfrentar as crises financeiras internacionais,
foram afastados e os governos apostaram na convergncia do crescimento
econmico e do desenvolvimento social para enfrentar a situao mundial.
A deciso no s inclua o perigo iminente da recesso como permitia que os
3. Mercosul/CMC/Decreto no 39/2008.
4. Mercosul/CMC/Decreto no 03/2007.
5. Declarao de Princpios do Mercosul social. Disponvel em: <www.mercosursocial.org/documentos/
declaracion>.
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107
pases do Mercosul voltassem a crescer antes dos pases ricos em 2010, onde
a crise se originou e de onde ela se propagou para o restante do mundo.6
Uma grande distncia poltica separa essas declaraes dos objetivos
estabelecidos no Tratado de Assuno. Os governos tm agido para tornar
efetivos estes novos postulados. Confirmam os seus esforos a instituio da
CCMASM, a criao do ISM, a aprovao do Peas, a institucionalizao das
CSMs e adoo do Estatuto da Cidadania. A estrutura intergovernamental
do acordo, porm, permaneceu inalterada. Os pases grandes e pequenos,
por motivos diferentes, resistem a ceder parcelas de sua soberania para rgos
regionais e/ou supranacionais. O que se ampliou consideravelmente nos
ltimos anos foi o grau de participao de outras reas de governo para
alm das chancelarias e dos ministrios de economia e comrcio, que sempre
estiverem frente do Mercosul. Quase todos os ministrios brasileiros tm
alguma interface com o Mercosul.
2.1 Comisso de Coordenao de Ministros de Assuntos Sociais
Criada em 2008, a CCMASM (Deciso CMC no 39/2008) um rgo

assessor do CMC, integrado por ministros das reas sociais dos Estados-partes,
com a atribuio de articular propostas e projetos para o desenvolvimento do
Peas do Mercosul. A CCMASM deve agir em parceria com o ISM, a RMADS
e as Reunies Especializadas com responsabilidade nas reas sociais. Compete
CCMASM propor ao CMC a adoo de projetos sociais regionais especficos
que complementem os objetivos e programas nacionais. A institucionalizao
da comisso representa uma vitria dos atores governamentais e no
governamentais que priorizam a dimenso social da integrao. Antes da sua
criao, participavam das reunies ampliadas do CMC apenas os ministros das
reas econmicas e comerciais. A primeira reunio ampliada do CMC com
os ministros das reas sociais ocorreu em dezembro de 2008. No se trata,
portanto, de um mero ajuste da estrutura organizativa do bloco. Trata-se,
na verdade, de um aperfeioamento institucional que confere densidade
dimenso social do Mercosul. No s densidade poltica, posto que a
CCMASM um rgo integrado por ministros de Estado mas tambm
densidade tcnica e participativa, dado que ela atua em parceria com o
instituto social e as cpulas sociais.
6. Declarao sobre Medidas de Promoo e Proteo na rea Social em Resposta Crise Financeira
Mundial.
8/26/2014 4:45:22 PM
108
2.2 Instituto Social do Mercosul
Criado em 2007, o ISM (Deciso CMC no 3/2007), com sede na cidade de

Assuno, no Paraguai, levou algum tempo para compor a sua equipe tcnica
e passar a funcionar regularmente. Compete ao ISM colaborar tecnicamente
para a consolidao da dimenso social do Mercosul. Entre as suas funes
especficas se destacam a colaborao tcnica para a elaborao de projetos
sociais regionais; a realizao de estudos e pesquisas sobre polticas e
programas sociais; a organizao de encontros nacionais e internacionais
sobre polticas sociais; a compilao das melhores experincias em matria
social; e o acompanhamento da situao social do bloco. Em 2012, o
Instituto divulgou um estudo denominado A dimenso social do Mercosul:
marco conceitual, em que procura identificar os traos caracterizadores
das polticas sociais desenvolvidas nos ltimos dez anos na regio. Desde
ento, o trabalho tcnico do Instituto tem se orientado pelas concluses
desse estudo, no qual se destacam a importncia da estabilidade poltica
e macroeconmica como fator de continuidade das polticas e programas
sociais; o retorno do Estado de bem-estar em contraste com a ideia de
Estado mnimo prevalecente nos anos 1990; a tenso ainda existente
entre tendncias universalizao e a focalizao das polticas sociais; e a
importncia dos programas de transferncia condicionada da renda para
combater a pobreza extrema e a desigualdade nos pases do Mercosul.
2.3 Plano Estratgico de Ao Social do Mercosul
O Peas do Mercosul a principal iniciativa do pilar social da integrao

regional. Ele comeou a ser gestado em 2006, quando os presidentes
dos Estados-partes instruram os ministros das reas sociais a definir as
diretrizes de um plano de ao social. O Peas foi finalmente aprovado
em 2011, quando adquiriu a sua configurao atual, estruturado em
oito eixos e 26 diretrizes de atuao. So prioridades acordadas pelos
Estados-partes em matria de desenvolvimento social regional: i) erradicar a
fome, a pobreza e combater as desigualdades sociais; ii) garantir os direitos
humanos, a assistncia humanitria e a igualdade tnica, racial e de gnero;
iii) universalizar a sade pblica; iv) universalizar a educao e erradicar o
analfabetismo; v) valorizar e promover a diversidade cultural; vi) garantir a
incluso produtiva; vii) assegurar o acesso ao trabalho decente e aos direitos
previdencirios; viii) promover a sustentabilidade ambiental; ix) assegurar
8/26/2014 4:45:22 PM
109
o dilogo social; e x) estabelecer mecanismos de cooperao regional para

a execuo e financiamento de polticas sociais.
2.4 Cpulas Sociais do Mercosul
As CSMs se tornaram um evento regular da agenda oficial do bloco. De

2006 a 2011 foram realizados doze encontros entre representantes dos
governos e das organizaes da sociedade civil para discutir a dimenso social
do Mercosul: Braslia e Crdoba (2006), Assuno e Montevidu (2007),
Salvador e Tucum (2008), Assuno e Montevidu (2009), Resistncia
e Foz do Iguau (2010), Assuno e Montevidu (2011). Participam
regularmente desses encontros representantes de organizaes da sociedade
civil de setores diversos, como sindicatos de trabalhadores, associaes de
micro, pequena e mdia empresa, confederaes da agricultura familiar,
cooperativas, redes de economia solidria, associaes nacionais e regionais de
mulheres, estudantes, jovens negros, pessoas com deficincia, organizaes
de ambientalistas, entidades de direitos, organizaes de lsbicas, gays,
bissexuais e transexuais (LGBTs), igrejas e pastorais sociais, entre outros.
Desde que se iniciaram as cpulas sociais, j reuniram mais de 10 mil
participantes. Elas tm aportado sugestes construtivas e opinies crticas
com relao ao processo de integrao. Em 2010, foi criada a Unidade
de Apoio Participao Social (UPS) com a responsabilidade de apoiar e
financiar as CSMs.7 Para alm do apoio s cpulas sociais, a UPS funcionar
como um canal institucional de dilogo permanente do Mercosul com a
sociedade e os movimentos sociais.
2.5 Estatuto da Cidadania
Em 2010, por ocasio do 20o aniversrio do Mercosul, foi aprovada a deciso

para estabelecer progressivamente o Estatuto da Cidadania do Mercosul,
cuja plena execuo deve estar concluda no 30o aniversrio da assinatura
do Tratado de Assuno. A iniciativa visa garantir aos nacionais dos
Estados-partes os mesmos direitos e liberdades em matria de
i) implementao de uma poltica de livre circulao de pessoas na regio;
ii) igualdade de direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econmicas para
os nacionais dos Estados-partes do Mercosul; e iii) igualdade de condies
para acesso ao trabalho, sade e educao. So previstas aes em dez
7. Mercosul/CMC/Decreto no 65/2010. UPS.
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110
reas distintas: facilitao de circulao de pessoas no espao do Mercosul;

ampliao das reas de controle integrado de fronteira; harmonizao dos
documentos de identificao; cooperao consular; defesa do trabalhador
e do emprego; integrao dos cadastrados previdencirios; equivalncia de
ttulos de ensino superior e facilitao de mobilidades para professores,
estudantes e pesquisadores; sistema de consulta de informaes veiculares
para facilitao de transportes; reduo das tarifas de comunicao fixas e
mveis; e criao de sistema nico de defesa do consumidor do Mercosul.8
As decises aprovadas pelos governos para fortalecer a dimenso
social do Mercosul apontam para um novo padro de integrao.
Comparativamente com o Tratado de Assuno, voltado prioritariamente
para as empresas e o comrcio, busca-se aproximar o Mercosul do cidado
comum, convertendo-o em um instrumento de desenvolvimento humano
e social. Grandes projetos esto em andamento, como a execuo do Peas e
a conformao do Estatuto da Cidadania, realizando-se sem abandono das
negociaes comerciais, voltadas para a consolidao da Unio Aduaneira
e a eliminao da dupla cobrana da TEC. Estes so os eixos que definiro
o futuro do Mercosul.
Como assinalado no Peas,
(...) a relevncia e o entendimento da dimenso social no processo de integrao
regional supe conceber as polticas sociais no como compensatrias e subsidirias
do crescimento econmico, mas assumir que todas as polticas pblicas conformam
uma estratgia de desenvolvimento humano. Em consequncia disso, tanto h
condies econmicas para o desenvolvimento social como condies sociais para o
desenvolvimento econmico.
O problema que as trs reas econmico/comercial, social e cidad

continuam avanando em velocidades muito diferentes. As recentes medidas
adotadas para fortalecer a dimenso social podero ajustar o ritmo entre
elas, de modo que o desenvolvimento econmico e comercial como
defendido no Peas seja indissocivel do desenvolvimento social. O papel
dos atores no estatais se converteu em um pilar fundamental para o futuro
da integrao.
8. Mercosul/CMC/Decreto no 64/2010. Estatuto da Cidadania do Mercosul: Plano de Ao.
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111
3 O MERCOSUL PARTICIPATIVO
Quando foi criado, em 1991, o Mercosul no contava com qualquer mecanismo

de participao social, configurando-se como um acordo entre Estados, de
natureza estritamente intergovernamental, executado por setores do Poder
Executivo, sobretudo os ministrios de relaes exteriores e os ministrios das reas
econmicas e comerciais. O modelo de integrao comercial continha inmeras
barreiras participao da sociedade civil. Comprometidos com as reformas
pr-mercado, os governos da poca no buscavam o apoio nem o envolvimento
de organizaes da sociedade civil, muito menos dos movimentos sociais,
que resistiam como podiam aos ataques desferidos contra os direitos sociais e as
conquistas trabalhistas. Na maior parte dos casos, os governos empenhavam-se
em enfraquecer as oposies polticas e tornar ineficazes os movimentos sindicais
e sociais. O estilo tecnocrtico contaminou o modelo de gesto de Mercosul, no
qual prevaleceram as negociaes secretas e a falta de transparncia, contribuindo
para reforar uma cidadania passiva.
Somente em 1994, com a assinatura do Protocolo Adicional de Ouro
Preto9 foram criados os primeiros espaos institucionais de participao
poltica e social. Com a instalao da Comisso Parlamentar Conjunta
(CPC) e do Foro Consultivo Econmico e Social (FCES) foi incorporada
ao Mercosul a dimenso parlamentar, e criados os primeiros canais de
participao dos segmentos econmicos e sociais. O foco na integrao
comercial, porm, permaneceu inalterado, preservando-se o modelo de
regionalismo aberto defendido pelos governos e apoiado pelas grandes
empresas nacionais e multinacionais presentes no Brasil e na Argentina.
3.1 Mecanismos de participao restrita
O FCES, criado em 1994 pelo Protocolo de Outro Preto como parte integrante
da estrutura do Mercosul, o rgo de representao dos setores econmicos
e sociais e est estruturado em sees nacionais compostas por igual nmero
de representantes de cada Estado-parte. O FCES tem funo consultiva e deve
manifestar-se mediante recomendaes ao Grupo Mercado Comum (GMC).
Entretanto, a natureza intergovernamental do Mercosul no contribuiu para
fortalecer o FCES ou qualquer rgo com vocao supranacional, o que fez com
9. Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre Estrutura Institucional do Mercosul Protocolo
de Ouro Preto. Disponvel em: <http://www.mercosur.int/innovaportal/file/724/1/cmc_1994_protocolo_
ouro_preto_pt.pdf>.
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112
que o seu papel se debilitasse progressivamente. O fato de haver permanecido

restrito aos setores econmicos, especialmente s associaes empresariais e s
centrais sindicais, tambm dificultou a sua consolidao. Organizaes sociais
e movimentos populares sentem-se pouco representadas pelo FCES.
Apesar das dificuldades assinaladas, as centrais sindicais conquistaram
por intermdio do foro alguns avanos importantes, especialmente no que
concerne ao reconhecimento de direitos trabalhistas defesa do emprego e
promoo da seguridade social no Mercosul. A Declarao Sociolaboral10 e
o Acordo Multilateral de Seguridade Social11 so exemplos disso. A primeira
estabelece um marco jurdico prprio, no vinculante, elaborado a partir
das convenes da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), com
vistas a assegurar um patamar mnimo de direitos das trabalhadoras e
trabalhadores do Mercosul. O segundo garante aos trabalhadores migrantes
e seus familiares o acesso s prestaes da seguridade social nas condies
proporcionadas aos nacionais do pas em que se encontram.
Cumpre registrar que as centrais sindicais do Cone Sul assumiram
desde o princpio uma posio crtica, mas sempre proativa, em favor do
Mercosul. Em 1994, elas apresentaram aos presidentes dos Estados-partes
a proposta de uma Carta de direitos fundamentais, concebida para assegurar
melhores condies de vida, fortalecer a democracia e garantir direitos sociais
e individuais no Mercosul. As centrais defendiam tambm os direitos
coletivos dos trabalhadores, como o emprego, o salrio digno, a organizao
sindical e a negociao coletiva no mercado integrado do Mercosul. Muitos
aspectos que hoje so considerados necessrios para aprofundar e ampliar
a integrao, tornando-a menos refm dos mercados, foram apontados na
Carta, que no recebeu ateno dos governos da poca. Mas o documento
j alertava que, sem a presena consciente e ativa da sociedade civil, os
processos de integrao perdem consistncia e passam a ser dominados
por conflitos governamentais e/ou contenciosos comerciais de curto prazo.
10. Declarao Sociolaboral do Mercosul. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/fsm/declaracao_pt.pdf>.

11. Acordo Multilateral de Seguridade Social. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/forum
CorteSupremaNorma/forumCorteSupremaNorma_AP_75317.pdf>.
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113
3.2 Mecanismos de participao ampliada
Os mecanismos de participao ampliada foram constitudos a partir de

2005, com a criao do Programa Somos Mercosul, durante a presidncia
pro tempore uruguaia. Posteriormente, ainda durante a presidncia pro
tempore brasileira, em 2006, passaram a ser organizadas as cpulas sociais
do Mercosul (CSMs), que logo se converteram no principal canal de
participao e representao da sociedade civil no Mercosul. As CSMs
so realizadas regularmente a cada seis meses, sempre coincidindo com
a realizao das cpulas presidenciais do Mercosul. As doze edies j
realizadas reuniram seguramente mais de 10 mil participantes, oriundos
de setores sociais diversos, permitindo a incorporao de novos sujeitos
coletivos ao Mercosul e alavancado a agenda social da integrao.
Em vrias oportunidades, os presidentes participaram do evento,
como ocorreu em 2010, em Foz do Iguau, com a presena dos presidentes
Luiz Incio Lula da Silva, do Brasil, Jos Mujica, do Uruguai, e Fernando
Lugo, do Paraguai. As cpulas tambm tm logrado incidir nos rumos da
integrao. Foi na Cpula Social de Crdoba, em 2006, que se discutiu
pela primeira vez a ideia de elaborao de um Plano de Ao Social para o
Mercosul. Levada aos presidentes, a proposta foi aprovada e oficialmente
incorporada agenda oficial, dando origem ao Peas.
Paralelamente institucionalizao da participao da sociedade civil em
mbito regional, experincias nacionais se desenvolveram como a criao do
Conselho Consultivo da Sociedade Civil no mbito do Ministrio das Relaes
Exteriores (MRE) da Argentina , e do Conselho Brasileiro do Mercosul Social
e Participativo, criado em 2008 por decreto presidencial. No Brasil, a SecretariaGeral da Presidncia da Repblica (SGPR) e o MRE so os rgos responsveis
pela interlocuo do governo com a sociedade civil do Mercosul. preciso
destacar que a passagem das formas restritas s formas ampliadas de participao
da sociedade civil foi acompanhada, no plano poltico, pela clivagem ideolgica
causada pela chegada ao poder de governos com apoio de coalizes de esquerda
e centro-esquerda, notadamente Nestor e Cristina Kirchner, na Argentina,
Tabar Vasques e Jos Mujica, no Uruguai, Luiz Incio Lula da Silva e Dilma
Rousseff, no Brasil, Hugo Chvez, na Venezuela, e Fernando Lugo, no Paraguai.
So governos que apostam na mobilizao social como um fator de mudanas
polticas indutoras de reformas estruturais. Acreditam que, quanto mais ativa for
a cidadania, maior a fora da democracia. Sabem que, para vencer resistncias
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114
s reformas propostas, apenas a vontade dos governantes no suficiente. O

giro social do Mercosul corresponde, portanto, ao giro poltico provocado com
a chegada das foras de esquerda frente dos Estados-partes do Mercosul.
A converso da dimenso social e participativa em uma linha estratgica do
Mercosul tem origem nessa inflexo poltica.
3.3 Cpulas Sociais do Mercosul
As CSMs tiveram incio em dezembro de 2006, em Braslia, sob a presidncia

pro tempore do Brasil. Desde ento, at 2012, elas se realizaram oficialmente
nos quatro pases do bloco, sempre nos marcos das cpulas presidenciais.
A iniciativa se originou de um encontro similar ocorrido em Crdoba,
em julho de 2006, denominado Encontro por um Mercosul Produtivo e
Social. As CSMs se inspiram em experincias de participao social que
se tm difundido no atual estgio de democratizao da Amrica do Sul.
Superada a etapa da transio conservadora, nos anos 1980, e vencida a
ofensiva neoliberal, nos anos 1990, ampliaram-se as bases da participao
social e da valorizao da cidadania. No Brasil, a prtica iniciada com os
oramentos participativos nos anos 1990 foi revigorada com a realizao
das conferncias nacionais para a discusso de polticas pblicas de sade,
educao, juventude, meio ambiente, comunicao social, entre outras. Do
lado da sociedade civil, a experincia do Frum Social Mundial, iniciada em
2001, em Porto Alegre, mostrou o papel crescente dos atores no estatais
na discusso da poltica externa e dos temas internacionais.
Grande parte dessas experincias tem em comum a ideia de
governabilidade social, isto , o entendimento de que os movimentos sociais
tm um papel ativo na gesto, implementao e acompanhamento das
polticas pblicas. As cpulas sociais so espaos de discusso e formulao
de propostas de polticas pblicas dos quais participam representantes dos
movimentos sociais, dos governos e rgos do Mercosul. Elas constituem a
mais inovadora experincia de participao social j realizada no Mercosul.
No Brasil, a organizao das cpulas sociais compete SGPR com o
Departamento do Mercosul (DMSUL) do MRE. Os eventos contam
tambm com a participao de representantes do Parlamento do Mercosul
(Parlasul), da Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul (CRPM),
da Seo Brasileira do Foro Consultivo Econmico-Social, das Reunies de
Ministros (Direitos Humanos, Desenvolvimento Social, Educao, Sade)
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115
e das Reunies Especializadas (Mulheres, Igualdade Racial, Agricultura

Familiar). No Uruguai, o Centro de Formao da Integrao Regional (Cefir,
2012) ligado ao MRE, o rgo responsvel pelas cpulas; na Argentina, o
Conselho Consultivo da Sociedade Civil do MRE quem exerce esse papel;
no Paraguai, at a destituio do presidente Fernando Lugo, em 2012, era
atribuio da prpria Presidncia da Repblica.
As cpulas sociais constituem espaos supranacionais nos quais os temas
regionais tm primazia sobre os temas nacionais. Elas do transparncia ao
processo decisrio, conferem adensamento da esfera pblica regional na
definio de polticas pblicas, e consolidam uma cultura democrtica da
integrao. O quadro 1 mostra o pluralismo e a representatividade das
organizaes sociais que participaram das cpulas sociais realizadas no Brasil
em 2006 (Braslia) e 2008 (Salvador).
QUADRO 1
Organizaes sociais por setor e pas
Organizao
Setor
Pas
Ao Educativa
Educao
Brasil
Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida
Cidadania e desenvolvimento
Brasil
Accin Chile
Chile
Asociacin de Colonos de Uruguay
Agricultura familiar
Uruguai
Asociacin de Mujeres Rurales de Uruguay
Uruguai
Asociacin Latinoamericana de Instituciones de

Garantas
Micro, pequena e mdia empresa
Argentina
Aliana Social Continental (ASC)
Integrao, comrcio e desenvolvimento
Regional
Aliana Estratgica Afro-Latina
Igualdade racial
Regional
Articulao de ONGs de Mulheres Negras Brasileiras
Igualdade racial e de gnero
Brasil
Associao Brasileira de ONGs
Brasil
Associao Latino-Americana de Organizaes de

Promoo ao Desenvolvimento (ALOP)
Regional
Associao pela Tributao das Transaes financeiras

para Ajuda aos Cidados (ATTAC)
Mundial
Asociacin Nacional de Micro y Pequea Empresa
Uruguai
Asociacin Nacional de ONGs de Uruguay
Uruguai
Associao Brasileira de Empresrios pela Cidadania
Brasil
Associao Brasileira de Lsbicas, Gays, Bissexuais,

Travestis e Transexuais (ABGLT)
Direitos sexuais
Brasil
(Continua)
8/26/2014 4:45:23 PM
116
(Continuao)
Organizao
Setor
Pas
Associao de Juventude pelo Resgate da Cultura e da

Cidadania
Juventude
Brasil
Associao Latino-Americana da Pequena e Mdia

Empresa
Argentina
Amigos de la Tierra
Meio ambiente
Uruguai
Asociacin Nacional de ONGs Desarrollo de Uruguay
Uruguai
Articulao de Mulheres Brasileira
Gnero
Brasil
Articulacin Feminista Marcosur
Gnero
Uruguai
Associao Emissoras Pblicas, Educativas e Culturais
Comunicao
Brasil
Associao de Educadores da Amrica Latina e Caribe
Educao
Regional
Associao dos Estudantes Indgenas
Indgena
Brasil
Asociacin Civil Red Ambiental
Meio ambiente
Argentina
Asociacin de ONGs del Paraguay
Paraguai
Campanha Global contra a Fome e a Pobreza
Paraguai
Campanha Nacional pelo Direito Educao
Educao
Brasil
Campanha Latino-Americana pelo Direito Educao
Educao
Regional
Critas Brasileira
Igrejas/comisses pastorais
Brasil
Centro Brasileiro de Solidariedade aos Povos e Luta

pela Paz (Cebrapaz)
Direitos humanos
Brasil
Central de Cooperativas e Empreendimentos Solidrios
Cooperativas e economia solidria
Brasil
Central de Integracin de las Organizaciones

Campesinas
Bolvia
Central de los Trabajadores de Argentina
Sindical
Argentina
Central General de Trabajadores del Paraguay
Sindical
Paraguai
Central Geral dos Trabalhadores do Brasil
Sindical
Brasil
Central Obrera Boliviana
Sindical
Bolvia
Central nica dos Trabalhadores (CUT)
Sindical
Brasil
Cefir
Cidadania e formao
Uruguai
Centro de Apoio ao Migrante (Cami)
Migraes
Brasil
Centro de Educao e Documentao para Ao

Comunitria
Cidadania e desenvolimento
Brasil
Centro de Estudios del Sur
Pesquisa
Argentina
Centro de Referncia Especializado de Assistncia

Social
Cidadania e desenvolimento
Brasil
Centro de Integrao Celso Furtado de Polticas para o

Desenvolvimento
Pesquisa
Brasil
Central Unitaria de Trabajadores de Venezuela
Sindical
Venezuela
(Continua)
8/26/2014 4:45:23 PM
117
(Continuao)
Organizao
Setor
Pas
Centro de Cultura Luiz Freire
Cultura e cidadania
Brasil
Centro de Estudos Ambientais
Meio ambiente
Brasil
Centro de Estudos Estratgicos Sul-Americanos
Pesquisa
Brasil
Centro de Innovacin Tecnolgica y Cooperacin

Internacional
Pesquisa
Brasil
Centro de Feminista de Estudos e Assessoria (CFEMEA)
Gnero
Regional
Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB)
Brasil
Confederao Nacional dos Trabalhadores na

Agricultura Familiar
Brasil
Comisin Nacional de Fomento Rural
Argentina
Comisso Brasileira de Justia e Paz
Brasil
Conciencia Sin Barreras
Argentina
Colectivo Rebelda
Peru
Comisso Nacional dos Pontos de Cultura
Cultura e cidadania
Brasil
Comit para la Soberana Alimentaria de Amrica

Latina y el Caribe
Chile
Conectas Direitos Humanos
Direitos humanos
Regional
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao Sindical; educao
Brasil
Confederacin Campesina e Indgena de Chile
Uruguai
Confederacin General de Profesionales de la Repblica Sindical

Argentina
Brasil
Conselho de Educao de Adultos da Amrica Latina
Educao
Regional
Confederao das Mulheres do Brasil
Gnero
Brasil
Confederacin Campesina de Peru
Peru
Confederacin General Econmica de la Repblica

Argentina
Organizao empresarial
Argentina
Confederacin de Produtores da Agricultura Familiar do

Mercosul (Coprofam)
Regional
CUT Autntica
Sindical
Paraguai
Confederacin de Trabajadores del Ecuador
Sindical
Equador
Confederacin General de Trabajadores del Peru
Sindical
Peru
Confederacin General del Trabajo
Sindical
Argentina
Confederacin Latinoamericana de Profesionales

Universitarios
Sindical
Argentina
Coordenadora de Centrais Sindicais do Cone Sul (CCSCS)
Sindical
Regional
Derechos de la Infancia y la Adolescencia
Infncia e adolescncia
Paraguai
Encuentro Latinoamericano por la Soberana y la

Integracin
Argentina
(Continua)
8/26/2014 4:45:23 PM
118
(Continuao)
Organizao
Setor
Pas
Escola de Gente Comunicao e Incluso
Educao
Brasil
El Abrojo
Uruguai
Escola de Gente
Educao
Brasil
Fbrica do Futuro
Cultura e cidadania
Brasil
Federao de rgos para Assistncia Social e

Educacional (Fase)
Brasil
Federacin Agraria Argentina
Argentina
Federacin Bolivariana de Asociaciones de Estudiantes

Universitarios
Educao
Venezuela
Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar

(FETRAF)
Brasil
Feministas en Accin
Gnero
Argentina
Foro de la Agricultura Familiar de Argentina
Argentina
Foro Social Mundial/Argentina
Argentina
Frum Brasileiro de Economia Solidria
Brasil
Frum Cultural Mundial
Cultura e cidadania
Brasil
Frum Mundial de Educao
Educao
Brasil
Fedecmaras
Argentina
Fedeindustria
Venezuela
Federao Brasileira de ONGs Meio Ambiente e

Desenvolvimento
Meio ambiente
Brasil
Fe y Alegria
Educao
Paraguai
Fora Sindical
Sindical
Brasil
Foro L-americano del Deporte, Educacin Fsica y

Recreacin
Esportes
Argentina
Frum Universitrio Mercosul (FoMerco)
Educao
Regional
Frum Municipal em Defesa da Cidadania
Brasil
Fundao Abrinq
Associao Brasileira de Fabricantes de Brinquedos
Infncia e adolescncia
Brasil
Fundacin SES Sustentabilidad, Educacin e

Solidariedad
Educao
Argentina
Geleds Instituto da Mulher Negra
Gnero; igualdade racial
Brasil
Gente, Ambiente y Territorio
Meio ambiente
Paraguai
GeoJuvenil Mercosur
Meio ambiente
Argentina
Geo Juvenil para Amrica Latina y el Caribe
Juventude
Argentina
Gnero, Economia e Cidadania Global
Gnero
Brasil
Grupo Cria
Cultura e cidadania
Brasil
Grupo de Trabalho Amaznico
Meio ambiente
Brasil
(Continua)
8/26/2014 4:45:23 PM
119
(Continuao)
Organizao
Setor
Pas
Inamujer
Gnero
Venezuela
Instituto de Estudos Socioeconmicos (INEC)
Brasil
Instituto Eqit
Gnero
Brasil
Idas y Vueltas - Red Dispora
Igualdade racial
Uruguai
Instituto para o Desenvolvimento da Cooperao das

Relaes Internacionais (Ideari)
Brasil
Instituto Nacional de la Juventud
Juventude
Venezuela
Instituto Observatrio Social
Sindical
Brasil
Instituto Plis
Brasil
Instituto Paulo Freire
Educao
Brasil
Instituto Solidariedade Brasil
Brasil
Instituto Terceiro Setor
Brasil
Instituto Terra Azul
Meio ambiente
Brasil
Intergremial de Produtores de Leche
Uruguai
Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas

(Ibase)
Brasil
Movimiento Bolivariano para la Unidad

Latinoamericana
Venezuela
Movimento Interfruns de Educao Infantil no Brasil
Educao
Brasil
Movimento Organizado Hip-Hop Brasil
Cultura e cidadania
Brasil
Movimiento Unitario Campesino y Etnias de Chile
Chile
Movimento dos Sem Universidade
Educao
Brasil
Movimiento por la Paz y la Solidariedad y Derechos

Humanos
Direitos humanos
Argentina
Movimiento Unitario Campesino y Etnias de Chile
Chile
Organizacin Nacional Campesina
Paraguai
Observatrio de Polticas Pblicas de Direitos Humanos

e Direitos Universais (DDHH) del Mercosur
Direitos humanos
Uruguai
Organizao Brasileira de Juventude
Juventude
Brasil
Ponto de Cultura Teatro do Oprimido
Cultura e cidadania
Brasil
Ponto de Cultura Cinema de Animao
Cultura e cidadania
Brasil
Ponto de Cultura Rede Comunitria
Cultura e cidadania
Brasil
Ponto de Cultura Cachoeira
Cultura e cidadania
Brasil
Ponto de Cultura Circo Voador
Cultura e cidadania
Brasil
Ponto de Cultura Vila Buarque
Cultura e cidadania
Brasil
Ponto de Cultura Acartes
Cultura e cidadania
Brasil
Ponto de Cultura Memria e Identidade (SC)
Cultura e cidadania
Brasil
(Continua)
8/26/2014 4:45:23 PM
120
(Continuao)
Organizao
Setor
Pas
Ponto de Cultura T na Rua
Cultura e cidadania
Brasil
Ponto de Cultura Projeto Mocambos (Campinas)
Cultura e cidadania
Brasil
Ponto de Cultura nos Trilhos do Teatro (RJ)
Cultura e cidadania
Brasil
Projeto Ponto no Xingu (PA)
Cultura e cidadania
Brasil
Ponto de Cultura do Circuito Universitrio Cultura e

Arte (RJ)
Cultura e cidadania
Uruguai
Plenario Intersindical/Congreso Nacional Trabajadores

(PIT-CNT)
Sindical
Uruguai
Programa Mercosul Social e Solidrio
Regional
Projeto Ax
Igualdade racial; cultura e cidadania
Brasil
Radio Mundo Real
Comunicao
Uruguai
Red No a la Trata de Personas
Direitos humanos
Argentina
Red de Organizaciones Afrovenezolanas
Igualdade racial
Venezuela
Red Provincial de Monitoreo de la Ley de Violencia
Direitos humanos
Argentina
Red Seguridad Social
Venezuela
Rede de Jovens do Nordeste
Juventude
Brasil
Rede Brasileira pela Integrao dos Povos (REBRIP)
Brasil
Red de Entidades Privadas al Servicio de los Pueblos

Indgenas
Indgena
Paraguai
Secretara Ejecutiva del Comit de Iglesias
Paraguai
Social Watch/instituto Tercer Mundo
Uruguai
Televisin del Sur (Telesur)
Comunicao
Regional
Unio dos Escoteiros do Brasil
Brasil
Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao
Educao
Brasil
Unin Agrcola Nacional
Paraguai
Universidad Bolivariana
Educao
Venezuela
Universidad Latinoamericana y del Caribe
Educao
Venezuela
Unio Geral dos Trabalhadores
Sindical
Brasil
Unio de Mulheres da Argentina
Gnero
Argentina
Unio de Mulheres do Uruguai
Gnero
Uruguai
Unio de Mulheres Paraguaias
Gnero
Paraguai
Unio Municipal dos Estudantes Secundaristas de So

Paulo
Educao
Brasil
Unio Nacional das Cooperativas Agricultura Familiar e

Economia Solidria
Agricultura familiar; economia solidria
Brasil
Unio Nacional dos Estudantes
Educao
Brasil
Unio Popular de Mulheres Peruanas
Gnero
Peru
Unin Agrcola Nacional
Paraguai
Unio Brasileira de Mulheres
Gnero
Brasil
Fonte: SGPR do Brasil.

Nota: Organizaes no governamentais (ONGs).
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121
Como se observa, alm de organizaes sociais dos cinco Estados-partes

inclusive da Venezuela, que poca ainda no havia se incorporado plenamente
ao Mercosul participam das CSMs representantes de organizaes dos
Estados associados (Chile, Bolvia, Equador e Peru). Com exceo da
Colmbia e das Guianas, todos os pases que tambm integram a Unio de
Naes Sul-Americanas (Unasul) estiveram representados nas duas CSMs.
Isto mostra o potencial de irradiao da experincia, sobretudo quando se
considera que a Unasul ainda no possui uma iniciativa similar, embora a
participao social esteja prevista no tratado.
importante assinalar que, ao lado de representantes de organizaes
tradicionais como o caso de sindicatos de trabalhadores urbanos e rurais,
movimentos indgenas e camponeses, pastorais sociais e comunidades
eclesiais de base , esto representados movimentos sociais que emergiram de
mobilizaes recentes contra a globalizao, como o caso da Marcha Mundial
de Mulheres, da Campanha Mundial pelo Direito Educao e da ATTAC.
expressiva a presena de organizaes regionais e sub-regionais, como a
ASC, a CCSCS, a Coprofam e a ALOP. Dentre os setores representados,
particularmente expressiva a participao de organizaes ligadas educao,
cultura, cidadania, juventude, agricultura familiar e ao movimento sindical.
Tambm se observa que as organizaes possuem abrangncia territorial
muito distinta. H vrias redes regionais que articulam representantes dos
Estados-partes e associados. H organizaes nacionais, estaduais ou municipais
que trabalham temas especficos (direitos humanos e meio ambiente) e h
organizaes locais, s vezes por bairro, como pontos de cultura e associaes
de educao popular. Isto fundamental, pois a regionalizao das polticas
sociais por meio dos planos de ao social deve alcanar a comunidade local, e
as organizaes sociais nos territrios que se pretendem alcanar tm um papel
fundamental para que a poltica social do bloco alcance a comunidade local.
O trao inovador dessa experincia reside em dois aspectos principais.
O primeiro se refere ao fato de que as cpulas sociais so fruto de uma ao
conjunta em que participam e cooperam governos, organizaes da
sociedade civil e organismos oficiais do Mercosul. Este formato, que poderia
parecer natural, na realidade o resultado de uma lenta mudana de cultura
poltica que vem ocorrendo na regio. Pelos Estados-partes, ele pressupe maior
permeabilidade dos rgos pblicos nacionais e regionais com relao
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participao da sociedade civil nos processos decisrios. Pelos movimentos

sociais, ele requer predisposio para agir nos espaos institucionais que se
abrem no Mercosul. Nem sempre foi assim. Nem da parte dos governos
nem da parte dos movimentos sociais.
O segundo aspecto diz respeito ao carter intersetorial da iniciativa,
o que tambm no bvio ou natural, dado os preconceitos recprocos
que separam os atores no estatais: o mundo das ONGs do mundo dos
partidos polticos e dos movimentos sindicais. O fato de militantes de
origens to distintas atuarem coletivamente nas cpulas sociais confere
representatividade, legitimidade e alcance poltico s proposies emanadas
da sociedade civil. necessrio destacar ainda que, ao contrrio do que
acontecia com a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), o Mercosul
conta com o apoio e a simpatia difusos da sociedade, sobretudo de setores
organizados que tradicionalmente apostam na maior integrao latinoamericana. Este um fator que estimula e facilita o desenvolvimento da
participao, e deveria ser mais bem aproveitado.
3.4 Conselho Brasileiro do Mercosul Social e Participativo
No Brasil, o Programa Mercosul Social e Participativo, institudo pelo

presidente Luiz Incio Lula da Silva por meio do Decreto no 6.594,
de 6 de outubro de 2008, consolidou um conjunto de aes voltadas para
a ampliao da participao da sociedade civil brasileira nas discusses das
polticas relativas integrao do Mercosul. O Programa Mercosul Social
e Participativo funciona na prtica como um Conselho, informalmente
denominado Conselho Brasileiro do Mercosul Social e Participativo.
Coordenado pela SGPR e pelo MRE, o Conselho foi criado com o
propsito de institucionalizar um mecanismo permanente de consulta e
dilogo com a sociedade civil a respeito dos assuntos do Mercosul. Sua
implantao tambm foi resultado do processo de acmulo e amadurecimento
coletivo proporcionado pelas experincias que vinham sendo desenvolvidas
pelo Programa Somos Mercosul e pelas CSMs.
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A Argentina conta com um espao similar, denominado Conselho

Consultivo da Sociedade Civil, que funciona desde 2006 no mbito do
MRE. Experincia semelhante ocorre tambm no Uruguai, que em 2010
iniciou um processo de debate entre governo e sociedade civil com vistas
criao de um espao de dilogo social permanente acerca da insero
regional do pas. Discusses de igual teor estavam sendo desenvolvidas
pelo governo paraguaio, mas foram interrompidas com a destituio do
presidente Fernando Lugo em 2012.
Participam do Conselho Brasileiro do Mercosul Social e Participativo
representantes de centrais sindicais, confederaes da agricultura familiar,
pastorais sociais, movimento negro, cooperativas, organizaes de pequenos
e mdios empresrios, economia solidria, direitos humanos, mulheres,
juventude, meio ambiente, sade, educao e cultura, entre outros. As
reunies tambm contam com a presena de autoridades do governo federal
e tcnicos das Reunies Especializadas, Reunies de Ministros, Comisses
e Subgrupos de Trabalho do Mercosul.
O Conselho se rene quatro vezes ao ano, sempre antecedendo
as reunies do GMC, de modo a que as opinies da sociedade civil
brasileira sejam consideradas nas negociaes oficiais. Desde sua criao,
j foram realizadas sete reunies ordinrias, com uma mdia de cinquenta
participantes da sociedade civil e do governo, alm da reunio de instalao.
No box 1, v-se o decreto presidencial que instituiu o Programa Mercosul
Social e Participativo, no mbito do qual funciona o Conselho.
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BOX 1
Decreto no 6.594, de 6 de outubro de 2008
O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 84, inciso VI, alnea a, da Constituio,
DECRETA:
Art.1o Fica institudo, no mbito da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e do Ministrio das Relaes
Exteriores, o Programa Mercosul Social e Participativo, com o objetivo de promover a interlocuo entre o Governo
Federal e as organizaes da sociedade civil sobre as polticas pblicas para o Mercado Comum do Sul-MERCOSUL.
Art.2o O Programa Mercosul Social e Participativo tem as seguintes finalidades:
I-divulgar as polticas, prioridades, propostas em negociao e outras iniciativas do Governo brasileiro relacionadas
ao MERCOSUL;
II-fomentar discusses no campo poltico, social, cultural, econmico, financeiro e comercial que envolvam aspectos
relacionados ao MERCOSUL;
III-encaminhar propostas e sugestes que lograrem consenso, no mbito das discusses realizadas com as
organizaes da sociedade civil, ao Conselho do Mercado Comum e ao Grupo do Mercado Comum do MERCOSUL.
Art.3o O Programa Mercosul Social e Participativo ser coordenado pelo Ministro de Estado Chefe da SecretariaGeral da Presidncia da Repblica e pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores ou pelos substitutos por eles
designados para esse fim.
1o Participaro do Programa Mercosul Social e Participativo os rgos e as entidades da administrao pblica
federal, de acordo com suas competncias, e as organizaes da sociedade civil convidadas, nos termos e na
forma definidos em portaria conjunta da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e do Ministrio das Relaes
Exteriores.
2o Fica permitida a requisio de informaes, bem como a realizao de estudos por parte dos rgos e entidades
da administrao pblica federal para o desenvolvimento do Programa Mercosul Social e Participativo.
3o Podero ser requisitados, na forma da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, servidores dos rgos e
entidades da administrao pblica federal para o cumprimento das disposies deste Decreto.
Art.4o Na execuo do disposto neste Decreto, o Programa Mercosul Social e Participativo contar com recursos
oramentrios e financeiros consignados no oramento da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e do
Ministrio das Relaes Exteriores.
Art.5o Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, 6 de outubro de 2008; 187o da Independncia e 120o da Repblica.
LUIZ INCIO LULA DA SILVA
Celso Luiz Nunes Amorim
Luiz Soares Dulci
Fonte: SGPR do Brasil, 2008.
Como se observa, segundo o decreto presidencial que instituiu o

Programa Mercosul Social e Participativo, os objetivos principais do
Conselho so os seguintes:
divulgar as polticas, prioridades, propostas em negociao e
outras iniciativas do governo brasileiro relacionadas ao Mercosul;
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fomentar discusses no campo poltico, social, cultural,

econmico, financeiro e comercial que envolvam aspectos
relacionados ao Mercosul; e
encaminhar propostas e sugestes que lograrem consenso,

no mbito das discusses realizadas com as organizaes da
sociedade civil, ao CMC e ao GMC do Mercosul.
O funcionamento do Conselho Brasileiro do Mercosul Social e

Participativo vem possibilitando o compartilhamento de informaes e o
debate acerca de temas prioritrios da agenda do Mercosul. Em 2008, por
exemplo, a primeira verso do Peas foi submetida ao Conselho, e as sugestes
resultantes da consulta foram incorporadas ao documento. No quadro 2
v-se a composio do Conselho e as reunies realizadas nos dois primeiros
anos de seu funcionamento.
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Gnero, raa e etnia

Federao Democrtica Internacional das
Mulheres (FDIM)
Confederao das Mulheres do Brasil
Marcha Mundial das Mulheres
Instituto Eqit
Instituto Geleds
Coordenao Nacional de Entidades
Negras
Articulao dos Povos Indgenas do Brasil
Agricultura familiar, economia solidria,
pequenas e mdias empresas e
cooperativas
Confederao Nacional dos Trabalhadores
na Agricultura (CONTAG)
Associao Brasileira de Empresrios pela
Cidadania
FETRAF
Frum Brasileiro de Economia Solidria
Democracia e participao social

Fase
Ibase
INESC
Idecri
Instituto Plis
Educao, juventude, cultura e

comunicao
Campanha Nacional pelo Direito
Educao
Instituto Paulo Freire
Fomerco
Ao Educativa
Comisso Nacional dos Pontos de
Cultura
Coletivo Intervozes
Central nica das Favelas (Cufa)
Integrao regional e desenvolvimento
Foro Consultivo Econmico e Social do Mercosul

CSCS
Aliana Social Continental
Programa Mercosul Social e Solidrio
Coprofam
ALOP
REBRIP
Sindicatos
CUT
Fora Sindical
Unio Geral dos Trabalhadores
Central Geral dos Trabalhadores do Brasil
Sociedade civil
Conselho Brasileiro do Mercosul Social e Participativo
QUADRO 2
Organizaes sociais por setor e rgos de governo que participam do conselho
(Continua)
Rede Brasileira de Agendas 21

Frum Brasileiro de ONGs e
Movimentos Sociais para o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento
Associao Brasileira Interdisciplinar de
AIDS (Abia)
Meio ambiente e sade
Critas Brasileira
Cebrapaz
Conectas Direitos Humanos
Pastoral dos Migrantes
Movimento Nacional de Direitos
Humanos
ABGLT
Direitos humanos
126
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III Reunio (9/6/2009) - Temas: Funcionamento e planejamento do Conselho do

Mercosul Social e Participativo e agenda econmica-comercial do Mercosul
V Reunio (5/4/2010) - Tema: ISM
VII Reunio (9/8/2010) - Tema: Migraes e trnsito de pessoas no Mercosul
II Reunio (17/3/2009) - Temas: Agenda da integrao social e Frum das Micro e Pequenas
Empresas e Empreendimentos de Pequeno Porte do Mercosul
IV Reunio (2/12/2009) - Tema: Mercosul, Unasul e relaes bilaterais brasileiras na Amrica

do Sul
VI Reunio (23/6/2010) - Tema: Negociaes externas do Mercosul (acordos com outros

blocos e pases)
I Reunio (19/11/2008) - Temas: Integrao produtiva e Peas do Mercosul (Peas)
Reunio de instalao (6/10/2008) Com a participao do presidente Luiz Incio Lula da

Silva
Reunies realizadas
rgos Mercosul
Reunio Especializada de Cooperativas; Reunio de Ministros da Cultura; Reunio
Especializada da Agricultura Familiar; Reunio de Ministros e Autoridades de
Desenvolvimento Social; Reunio de Ministros da Educao; Reunio de Ministros da
Justia; Reunio de Ministros do Interior; Reunio de Ministros do Meio Ambiente;
Reunio de Ministros da Sade; Reunio de Ministros do Trabalho; SGT N 10
Assuntos Trabalhistas, Emprego e Seguridade Social; Reunio de Ministros do Turismo;
Reunio Especializada de Comunicao Social; Foro Consultivo de Municpios, Estados
Federados, Provncias e Departamentos; Reunio de Altas Autoridades em Direitos
Humanos; Reunio Especializada da Mulher; Reunio Especializada da Juventude
Governo federal
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa); Ministrio da Cultura (MinC);

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio (MDIC); Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS); Ministrio
da Educao (MEC); Ministrio da Justia (MJ); Ministrio do Meio Ambiente (MMA);
Ministrio da Previdncia Social (MPS); MRE; Ministrio da Sade (MS); Ministrio do Trabalho
e do Emprego (TEM); Ministrio do Turismo (MTur); Secretaria de Comunicao Social da
Presidncia da Repblica (Secom); Subchefia de Assuntos Federativos (SAF)/Secretaria de
Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica (SRI/PR); Secretaria de Direitos Humanos
(SDH); Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir); Secretaria de
Polticas para as Mulheres (SPM) Secretaria Nacional de Juventude (SNJ/SGPR); Empresa
Brasileira de Comunicao (EBC); Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
(Continuao)
127
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128
3.5 Polticas pblicas de desenvolvimento social
Quando surgiram os primeiros sinais de que a crise financeira mundial,

iniciada em 2007, tambm atingiria a Amrica Latina, os presidentes dos
pases do Mercosul buscaram coordenar aes para amortizar os efeitos
da crise na regio. Em 2008, com a presena dos presidentes dos bancos
centrais, foi realizada reunio do CMC na qual se decidiu preservar o
patamar de investimento nas reas produtivas e sociais. Foi uma resposta
indita, pois o padro de enfrentamento das crises financeiras pelos governos
da regio sempre foi o da recesso, do desemprego, do arrocho salarial e do
endurecimento das polticas fiscais recomendados pelo Fundo Monetrio
Internacional (FMI). Paralelamente se decidiu que as reunies do CMC, at
ento acompanhadas pelos ministros de Relaes Exteriores e Economia,
passariam a contar com a participao de ministros das reas sociais.
Ao expor as polticas sociais como foco das estratgias de
enfrentamento da crise mundial, ficou evidente o processo de inflexo
social que vem ocorrendo no Mercosul. Reunies ampliadas do CMC
j com a presena de ministros das reas sociais ocorreram na Costa do
Sauipe (2008) e em Assuno (2009). A centralidade da dimenso social
contm elementos superadores de abordagens assistencialistas tradicionais
e baseia-se no entendimento de que a promoo dos direitos sociais no
Mercosul inclui, alm da assistncia e previdncia social, a implementao
de polticas pblicas nas reas da sade, educao, segurana alimentar,
cultura, emprego, entre outras. Algumas dessas iniciativas so ilustrativas
do grau de integrao alcanado.
Seguem alguns exemplos nas reas da sade, da educao e da
agricultura familiar. As normativas relacionadas a esses trs temas, aprovadas
pelo Conselho do Mercosul e pelo GMC, no perodo compreendido entre
2003 e 2009, encontram-se dispostas no quadro 3.
3.5.1 Sade
A rea da sade no Mercosul ocupa-se de temas como a propriedade

intelectual, a produo e o acesso aos medicamentos, os determinantes
sociais da sade, os sistemas de sade universais, a garantia da incluso de
populaes nas polticas de sade, a implantao do Regulamento Sanitrio
Internacional, a vigilncia sanitria regional de doenas transmissveis, a
poltica de sade nas fronteiras, o fortalecimento da ateno primria em
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sade, a poltica de inovao tecnolgica, entre outros que vm sendo

debatidos e incorporados na agenda regional.
QUADRO 3
Decises e resolues relacionadas s polticas de sade e educao (2003-2010)
Decisin 021/2003 ESTRATEGIA REGIONAL PARA EL CONTROL DEL TABACO EN EL MERCOSUR Y EN LA
REPBLICA DE CHILE
Decisin 046/2008 ADHESIN DE LA REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA AL ACUERDO SOBRE LA
CREACIN E IMPLEMENTACIN DE UN SISTEMA DE ACREDITACIN DE CARRERAS UNIVERSITARIAS PARA
EL RECONOCIMIENTO REGIONAL DE LA CALIDAD ACADMICA DE LAS RESPECTIVAS TITULACIONES EN EL
MERCOSUR Y ESTADOS ASOCIADOS
Decisin 039/2008 COMISIN DE COORDINACIN DE MINISTROS DE ASUNTOS SOCIALES DEL MERCOSUR
Decisin 024/2008 FONDO DE FINANCIAMIENTO DEL SECTOR EDUCACIONAL DEL MERCOSUR
Decisin 020/2008 (FER 1) ADHESIN DE LA REPBLICA DEL ECUADOR AL PROTOCOLO DE INTEGRACIN
EDUCATIVA Y RECONOCIMIENTO DE CERTIFICADOS, TTULOS Y ESTUDIOS DE NIVEL PRIMARIO Y MEDIO
NO TCNICO ENTRE LOS ESTADOS PARTES DEL MERCOSUR, LA REPBLICA DE BOLIVIA Y LA REPBLICA DE
CHILE
Decisin 017/2008 ACUERDO SOBRE LA CREACIN E IMPLEMENTACIN DE UN SISTEMA DE ACREDITACIN
DE CARRERAS UNIVERSITARIAS PARA EL RECONOCIMIENTO REGIONAL DE LA CALIDAD ACADMICA DE LAS
RESPECTIVAS TITULACIONES EN EL MERCOSUR Y ESTADOS ASOCIADOS
Decisin 021/2006 (FER 1) Acuerdo sobre Gratuidad de Visados para Estudiantes y Docentes de los Estados
Partes del MERCOSUR
Decisin 019/2006 INSTITUTO SOCIAL DEL MERCOSUR
Decisin 006/2006 Mecanismo para la Implementacin del Protocolo de Integracin Educativa y
Reconocimiento de Certificados, Ttulos y Estudios de Nivel Primario y Medio No Tcnico
Decisin 029/2009 PROCEDIMIENTOS Y CRITERIOS PARA LA IMPLEMENTACIN DEL ACUERDO DE ADMISIN
DE TTULOS Y GRADOS UNIVERSITARIOS PARA EL EJERCICIO DE ACTIVIDADES ACADMICAS EN LOS
ESTADOS PARTES DEL MERCOSUR
Decisin 021/2010 PROTOCOLO DE INTEGRACIN EDUCATIVA Y RECONOCIMIENTO DE CERTIFICADOS,
TTULOS Y ESTUDIOS DE NIVEL PRIMARIO/FUNDAMENTAL/BSICO Y MEDIO/SECUNDARIO ENTRE LOS
ESTADOS PARTES DEL MERCOSUR Y ESTADOS ASOCIADOS
Decisin 009/2005 Acuerdo de Admisin de Ttulos, Certificados y Diplomas para el ejercicio de la Docencia en
la enseanza del Espaol y del Portugus como lenguas extranjeras en los Estados Parte
Decisin 031/2005 (FER 1) ESTRATEGIAS CONJUNTAS DE FORTALECIMIENTO DE ACCIONES PARA ENFRENTAR
LOS RIESGOS DE UNA PANDEMIA DE GRIPE AVIAR
Resolucin 066/2006 PROFESIONES DE SALUD DEL MERCOSUR
Resolucin 045/2007 DIRECTRICES SOBRE FARMACOVIGILANCIA EN EL MERCOSUR
Resolucin 054/2008 DIRECTRICES SOBRE PROMOCIN, PROPAGANDA Y PUBLICIDAD DE MEDICAMENTOS
EN EL MERCOSUR
Resolucin 053/2008 PLAN ESTRATGICO PARA LA COOPERACIN TCNICA EN REGULACIN DE VACUNAS
EN EL MBITO DEL MERCOSUR
Resolucin 046/2008 DIRECTRICES PARA EL MECANISMO DE INTERCAMBIO DE AVISO DE ALERTA SOBRE
EVENTOS ADVERSOS CAUSADOS POR PRODUCTOS MDICOS UTILIZADOS EN EL MERCOSUR
Resolucin 022/2008 (FER 1) VIGILANCIA EPIDEMIOLGICA Y CONTROL DE ENFERMEDADES PRIORIZADAS
Y BROTES ENTRE LOS ESTADOS PARTES DEL MERCOSUR (DEROGACIN DE LAS RES. GMC N 50/99, 08/00,
04/01, 31/02 y 17/05)
Resolucin 016/2009 PROCEDIMIENTOS COMUNES PARA LAS INSPECCIONES EN LOS ESTABLECIMIENTOS
FARMACUTICOS EN LOS ESTADOS PARTES (DEROGACIN DE LAS RES. GMC N 23/96 y 34/99)
Resolucin 015/2009 BUENAS PRCTICAS DE FABRICACIN DE PRODUCTOS FARMACUTICOS Y
MECANISMO DE IMPLEMENTACIN EN EL MBITO DEL MERCOSUR (DEROGACIN DE LAS RES. GMC
N 14/96 y 61/00)
Fonte: MRE do Brasil.
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Os acordos assinados na rea da sade impulsionaram a integrao de

polticas regionais em relao ao controle do tabaco, promoo da segurana
alimentar e nutricional, acesso a medicamentos e critrios de patentes,
regulamentao de listas de espera para transplantes de rgos, aes para
a reduo da mortalidade materna e neonatal e fortalecimento de sistemas
regionais de gesto da sade pblica. As diretrizes sociais para a sade na
regio esto definidas no Plano de Trabalho para a Consolidao de Polticas
de Determinantes Sociais e Sistemas de Sade, aprovado em 2009 pelos
ministros de sade dos Estados-partes e associados. Para atingir os objetivos
definidos no plano preciso fortalecer a articulao entre as polticas pblicas
regionais de todas as reas sociais do Mercosul. Houve avanos no que se
refere livre circulao de produtos de assistncia sade, assim como no
fortalecimento do sistema de vigilncia epidemiolgica do Mercosul. O
Brasil tem se empenhado particularmente em garantir o desenvolvimento
da poltica de medicamentos do Mercosul, rea que compreende o acesso,
o uso racional, a segurana, a eficcia e a qualidade dos medicamentos.
Ainda nesta rea, foram aprovadas medidas para a adoo de critrios que
protejam a sade pblica de possveis impactos negativos causados pelas
regras internacionais de patente.
Desde 2007, grupos de trabalho bilaterais foram criados ou reativados
nas zonas de fronteira com o objetivo de garantir o acesso sade pblica
pelas populaes dessas reas. O acordo Brasil-Uruguai para a permisso
de servios de sade entre pessoas fsicas ou jurdicas facilita o acesso aos
servios de sade para os cidados brasileiros e uruguaios residentes no Chu,
Santa Vitria do Palmar, Balnerio Hermenegildo, Barra do Chu, Jaguaro,
Acegu, Santana do Livramento e Quara (no Brasil); e em Chuy, 18 de
Julio, Barra do Chuy, La Coronilla, Ro Branco, Acegu, Rivera, Artigas e
Bella Unin (no Uruguai). O acordo garante a oferta de servios de sade
aos cidados dos dois pases por meio de contratos entre as instituies
pblicas e privadas, facilitando a organizao de fluxos de atendimento e
permitindo, por exemplo, que gestantes de Barra do Quara sejam atendidas
na vizinha Bella Unin, e vice-versa, evitando deslocamentos at unidades
de referncias nacionais mais distantes. Em Quara, pacientes brasileiros
que necessitem de procedimentos de hemodilise podem ser atendidos em
Artigas, no Uruguai. O acordo j foi aprovado pelos Congressos de ambos
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131
os pases. No Brasil, entrou em vigor na data de sua publicao, 14 de

dezembro de 2009.
3.5.2 Educao
O Setor Educacional do Mercosul (SEM) constitudo pela Reunio

de Ministros de Educao (RME), pelo Comit Coordenador Regional
(CCR), por Comisses Regionais Coordenadoras (CRCs) e pelo Sistema
de Informao e Comunicao (SIC). O Plano de atuao do setor para
2011-2015 se articula em torno de cinco eixos: i) contribuir para integrao
regional por meio de acordos e de execuo de polticas educacionais que
promovam a cidadania regional e uma cultura de paz e respeito democracia,
aos direitos humanos e ao meio ambiente; ii) promover a educao de
qualidade para todos como fator de incluso social, de desenvolvimento
humano e produtivo; iii) promover a cooperao solidria e o intercmbio
para a melhoria dos sistemas educacionais; iv) implantar e fortalecer
programas de mobilidade de estudantes, docentes, investigadores, gestores,
diretores e profissionais da educao; e v) negociar polticas que articulem
a educao e o processo de integrao. O Parlamento Juvenil funciona no
mbito do SEM e constitui uma importante experincia de formao da
cidadania de jovens latino-americanistas entre 15 a 17 anos de idade da
Argentina, Brasil, Bolvia, Colmbia, Paraguai e Uruguai.
O SEM atua em favor da harmonizao e da coordenao das polticas
educacionais do bloco. Os temas centrais so, entre outros, o ensino
obrigatrio dos idiomas espanhol e portugus, o reconhecimento dos
diplomas universitrios, a mobilidade de alunos e professores, o estmulo
pesquisa, o incentivo leitura, a criao de bibliotecas, o intercmbio
entre cursos de ps-graduao e a capacitao de funcionrios pblicos para
atuao no Mercosul.
A partir de 2010, o ensino do idioma espanhol tornou-se obrigatrio
nas escolas brasileiras. O pas conta com 6 mil professores do idioma e so
necessrios 20 mil profissionais para alcanar a meta desejada. Este um
desafio imenso tambm para os demais pases do bloco. Para enfrent-lo, foi
criado um grupo de trabalho responsvel por discutir a formao de professores
de portugus e espanhol e propor polticas conjuntas de cooperao.
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Em 2009, o governo brasileiro criou a Universidade Federal da

Integrao Latino-Americana (Unila), na qual metade dos alunos e
professores de brasileiros e a outra metade composta por nacionais dos
demais pases latino-americanos. A universidade, que pretende chegar a um
total de 10 mil alunos em cinco anos, foi implantada em Foz do Iguau
(PR), visando atender aos estudantes das cidades fronteirias do Brasil, da
Argentina e do Paraguai. As aulas tiveram incio em agosto de 2010.
Ainda em relao ao ensino superior, foi desenvolvido o Mecanismo
Experimental de Credenciamento de Cursos de Graduao (Mexa), responsvel
pela implementao de critrios e parmetros de qualidade para os cursos
universitrios. At 2006, foram credenciados dezoito cursos de agronomia, 35
de engenharia e quinze de medicina do Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai,
alm de Chile e Bolvia. H, ainda, programas de mobilidade acadmica que
promovem o intercmbio entre alunos, docentes, pesquisadores e gestores de
instituies de ensino superior nos cursos j credenciados. Finalmente, em
relao pesquisa cientfica e tecnolgica, foi aprovada medida que isenta do
pagamento da TEC as importaes de bens efetuadas por fundaes e centros
de pesquisa, bem como por cientistas e pesquisadores, destinadas realizao
de atividades cientficas.
3.5.3 Agricultura familiar
Com a aprovao do acordo sobre o reconhecimento e identificao da

agricultura familiar no Mercosul, estabeleceu-se que fazem parte do setor os
produtores que utilizam mo de obra preponderantemente familiar, residem
no estabelecimento ou localidade prxima, a famlia responsvel direta
pela produo e gesto das atividades agropecurias, os recursos produtivos
utilizados so compatveis com a capacidade de trabalho da famlia,
com a atividade desenvolvida e com a tecnologia empregada, de acordo com
a realidade de cada pas. O acordo j foi incorporado s legislaes nacionais
e est sendo implementado pelos pases do bloco. Segundo os critrios
adotados, a agricultura familiar no Mercosul ocupa cerca de 20 milhes
de pessoas. A partir dessa identificao, torna-se possvel incrementar a
introduo de polticas especficas para o setor e os registros nacionais
da agricultura familiar esto sendo implementados em todos os pases
do Mercosul. At o surgimento da Reunio Especializada da Agricultura
Familiar (REAF), apenas o Brasil e o Chile contavam com este tipo de
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133
instrumento, possibilitando o cadastramento das famlias da agricultura

familiar pelos governos. Em 2010, 40% do universo da agricultura familiar
do Mercosul j foram registrados e tm se beneficiado de polticas pblicas
especficas destinadas ao setor. Outro destaque foi a criao, em 2008, do
Fundo da Agricultura Familiar do Mercosul (FAF), que aguarda aprovao
pelos parlamentos nacionais. Como nos outros fundos existentes no bloco,
as contribuies so proporcionais ao tamanho das economias dos pases,
cabendo ao Brasil a maior parcela (60%, no caso do FAF). A REAF foi
a primeira Reunio Especializada a permitir da participao regular das
organizaes sociais. Alm do acesso terra e da reforma agrria, a REAF
trata de questes relativas facilitao de comrcio, financiamento e seguro
agrcola, igualdade de gnero e juventude. A REAF elabora propostas de
polticas pblicas para o setor, sempre com a participao de representantes
de organizaes da sociedade civil.
4 PEAS DO MERCOSUL E PARTICIPAO SOCIAL
At que ponto essa inflexo social aponta para um novo padro de

integrao uma questo em aberto. sabido que a integrao regional
pressupe transferncia de soberania dos Estados nacionais para instncias
supranacionais. Apenas os interesses econmicos e comercias no so capazes
de sustentar esse processo de adaptao conflituoso entre os pases que
pretendem se integrar. Se for verdade que os Estados-membros definem os
termos iniciais do processo de integrao e tm um peso decisivo para o
seu avano tambm certo que eles no determinam sozinhos a direo
e o alcance de mudanas subsequentes. O transbordamento da integrao
para reas no exclusivamente econmicas e comerciais no prescinde da
motivao dos atores no estatais. Neste ponto, a participao social se
torna crucial.
Superar o deficit de participao social existente no Mercosul no tarefa
simples, especialmente quando se considera que o bloco optou por um formato
institucional intergovernamental, capitaneado por alguns rgos do Poder
Executivo, especialmente os ministrios das relaes exteriores, da economia
e do comrcio. Ampliar a participao implica criar condies econmicas e
polticas para envolver efetivamente a cidadania no processo de deciso sobre
as polticas pblicas de integrao regional, gerando espaos de valorizao da
esfera pblica e promovendo o reconhecimento de direitos sociais.
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134
A cooperao em polticas pblicas em reas que vo alm do livre

comrcio, como a integrao de programas de educao, sade, cultura,
direitos humanos, integrao produtiva, desenvolvimento de fronteiras,
agricultura familiar, economia solidria um passo importante, mas
insuficiente para alcanar maior participao. A experincia recente
demonstra que a sociedade no vai se sentir motivada a participar se
no for beneficiada pelos acordos. Este um dos principais problemas
da integrao exclusivamente comercial, que coloca as questes sociais a
reboque do mercado, desestimulando o surgimento de uma cidadania ativa
e participativa.
Outro aspecto a ausncia de condies reais para o exerccio da
participao regular, responsvel e permanente. Se os Estados-partes no
oferecerem condies efetivas de participao o que tende a acontecer a
perpetuao das assimetrias entre as organizaes empresariais, que possuem
recursos prprios para se representar e defender interesses pontuais, e as
organizaes da sociedade civil, que no os tm. Nesse sentido, reveste-se
de particular importncia a deciso tomada pelos presidentes, em 2010, de
aprovar a proposta de criao da UPS do Mercosul cuja atribuio ajudar
a organizar e a apoiar financeiramente a realizao das cpulas sociais. A
UPS, com sede e oramento prprios, tambm se encarregar de manter
atualizado um cadastro das organizaes sociais do Mercosul.
As organizaes da sociedade civil tiveram um peso importante na
elaborao do Peas do Mercosul. O quadro 4 mostra a posio dos governos
e das organizaes sociais sobre os temas da integrao social.
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QUADRO 4
Peas e recomendaes da sociedade civil nas cpulas sociais
Tema
Eixo I
Erradicar a
fome, a pobreza
e combater as
desigualdades
sociais
Eixo II
Garantir
os direitos
humanos, a
assistncia
humanitria
e a igualdade
tnica, racial e
de gnero
Peas
Diretriz 1: Garantir a segurana alimentar e
nutricional
Diretriz 2: Promover polticas distributivas
observando a perspectiva de gnero, idade,
raa e etnia
Diretriz 3: Assegurar os direitos civis,

culturais, econmicos, polticos e sociais,
sem discriminao por motivo de gnero,
idade, raa, etnia, orientao sexual, religio,
opinio, origem nacional ou social, condio
econmica, pessoas com deficincia ou
qualquer outra condio
Diretriz 4: Garantir que a livre circulao no
Mercosul seja acompanhada do pleno gozo
dos direitos humanos
Diretriz 5: Fortalecer a assistncia humanitria
Diretriz 6: Ampliar a participao das
mulheres nos cargos de liderana e deciso
no mbito das entidades representativas
Diretriz 7: Assegurar o acesso a servios

pblicos de sade integrais, de qualidade e
humanizados, como direito bsico
Eixo III
Universalizar a
sade pblica
Diretriz 8: Ampliar a capacidade nacional

e regional em matria de pesquisa e
desenvolvimento no campo da sade
Diretriz 9: Reduzir a morbidade e mortalidade
feminina, especialmente por causas evitveis,
em todas as fases do seu ciclo de vida e
nos diversos grupos populacionais, sem
discriminao de qualquer espcie
Sociedade civil
Recomendao 1: Promover a segurana
alimentar das populaes da regio;
fortalecer a agricultura familiar, a economia
solidria e o cooperativismo
Recomendao 2: Assegurar que os benefcios
advindos da integrao sejam distribudos de
forma equnime, revertendo-se em melhoria
da qualidade de vida de nossas populaes
Recomendao 3: Definir estratgias
de cooperao contra a violncia e a
discriminao sexual, racial e tnica, a
prostituio infantil e o trfico de seres
humanos
Recomendao 4: Promover e proteger os
direitos humanos no Mercosul e Estados
associados, assegurar os direitos dos povos
originrios, particularmente nas regies de
fronteira, e reconhecer as vulnerabilidades
dos migrantes e refugiados. Elaborar uma
declarao de compromisso para a promoo
e proteo dos direitos da criana e do
adolescente
Recomendao 5: Garantir a participao
igualitria de homens e mulheres no
Parlamento do Mercosul (Parlasul)
Recomendao 6: Os governos devem atentar

para as alteraes e os avanos nos aspectos
assistenciais, sanitrios, tecnolgicos,
ambientais e de recursos humanos nos pases
do Mercosul e estimular, junto sociedade
civil, a gesto participativa e o controle social
da sade publica
(Continua)
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136
(Continuao)
Tema
Peas
Diretriz 10: Acordar e executar polticas
educativas coordenadas que promovam uma
cidadania regional, uma cultura de paz e
respeito democracia, aos direitos humanos
e ao meio ambiente
Eixo IV
Universalizar
a educao
e erradicar o
analfabetismo
Diretriz 11: Promover a educao de qualidade

para todos como fator de incluso social, de
desenvolvimento humano e produtivo
Diretriz 12: Promover a cooperao solidria
e o intercmbio, para o melhoramento dos
sistemas educativos
Diretriz 13: Impulsionar e fortalecer os
programas de mobilidades de estudantes,
estagirios, pesquisadores, gestores, diretores
e profissionais
Eixo V
Valorizar e
promover a
diversidade
cultural
Eixo VI
Garantir
a incluso
produtiva
Diretriz 14: Promover a conscincia de uma

identidade cultural regional, valorizando e
difundindo a diversidade cultural dos pases
do Mercosul e de suas culturas regionais
Diretriz 15: Ampliar o acesso aos bens e
servios culturais da regio e dinamizar suas
indstrias culturais, favorecendo os processos
de incluso social e gerao de emprego e
renda
Sociedade civil
Recomendao 7: Garantir o ensino

das lnguas portuguesa e espanhola no
Mercosul e promover o uso, a preservao
e a transmisso das lnguas das populaes
originais da regio, especialmente nas reas
de fronteira
Recomendao 8: Garantir recursos
prioritrios para o financiamento da educao
em todos os nveis
Recomendao 9: Respeitar e valorizar a

diversidade cultural, racial, tnica e de gnero
da regio, alm de incorporar os direitos
humanos como elemento indissocivel da
criao de uma cidadania regional
Recomendao 10: Ratificar a Conveno
da Unesco sobre a Proteo e Promoo
da Diversidade das Expresses Culturais,
destacando o acesso cultura como
caminho para incluso social e construo da
cidadania
Recomendao 11: Incrementar os recursos
para a cultura e intensificar o intercmbio
artstico das distintas linguagens teatro,
msica, dana, artes circenses, artes visuais,
audiovisual, literatura, entre outras
Diretriz 16: Fomentar a integrao produtiva,

particularmente em regies de fronteira,
com vistas a beneficiar reas de menor
desenvolvimento e segmentos vulnerveis da
populao
Recomendao 12: Implementar a Declarao

Final da Conferncia Internacional da
Organizao das Naes Unidas para a
Alimentao e a Agricultura (FAO) sobre
Reforma Agrria e Desenvolvimento Rural
Diretriz 17: Promover o desenvolvimento

das micro, pequenas e mdias empresas,
de cooperativas, de agricultura familiar
e economia solidria, a integrao
de redes produtivas, incentivando a
complementaridade produtiva no contexto da
economia regional
Recomendao 13: Apoiar a pequena e mdia

empresa, o cooperativismo e a economia
solidria para a construo de uma sociedade
mais justa, para a gerao de trabalho
decente e renda e para a incluso das
populaes excludas
Diretriz 18: Incorporar a perspectiva de

gnero na elaborao de polticas pblicas
laborais
Recomendao 14: Implementar as

recomendaes apresentadas pela REAF
e pela Reunio Especializada sobre
Cooperativismo (RECM)
(Continua)
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137
(Continuao)
Tema
Peas
Eixo VII
Assegurar
o acesso ao
trabalho decente
e aos direitos
previdencirios
Eixo VIII
Promover a
sustentabilidade
ambiental
Eixo IX
Assegurar o
dilogo social
Eixo X
Estabelecer
mecanismos
de cooperao
regional para a
implementao
e financiamento
de polticas
sociais
Diretriz 19: Promover a gerao de emprego

produtivo e trabalho decente na formulao
de programas de integrao produtiva
Diretriz 20: Fortalecer o dilogo social e a
negociao coletiva
Diretriz 21: Consolidar o sistema multilateral
de previdncia social
Diretriz 22: Consolidar a temtica ambiental

como eixo transversal das polticas pblicas
Diretriz 23: Promover mudanas em direo
a padres mais sustentveis de produo e
consumo
Diretriz 24: Promover o dilogo entre as

organizaes sociais e rgos responsveis
pela formulao e gesto de polticas sociais
Diretriz 25: Garantir que os projetos

prioritrios disponham de mecanismos
regionais e nacionais de financiamento
adequado
Diretriz 26: Fortalecer o ISM como rgo de
apoio tcnico execuo do Peas
Sociedade civil
Recomendao 15: Observar a centralidade
da agenda do emprego e do trabalho
digno para a estratgia de crescimento.
Implementar a declarao sociolaboral.
Garantir o funcionamento do observatrio do
mercado de trabalho do Mercosul
Recomendao 16: Os movimentos e
organizaes sociais e populares devem
participar e incidir efetivamente no processo
decisrio do Mercosul. As cpulas sociais
devem ser apoiadas pelas presidncias
pro tempore e tornadas permanentes. Os
governos devem apoiar a participao
direta das organizaes da sociedade civil
nos Subgrupos de Trabalho e Reunies
Especializadas, alm de criar mecanismos
para que sejam incorporadas como
observadoras nas reunies do GMC e CMC
Recomendao 17: Promover e defender os
direitos dos migrantes nos pases do Mercosul
e Estados associados. Reconhecer o direito
humano a migrar e garantir a segurana
humana de todos os migrantes independente
de seu status migratrio. Os governos devem
ratificar a Conveno das Naes Unidas para
a Proteo dos Direitos dos Trabalhadores
Migrantes e suas Famlias
Recomendao 18: Promover investimentos
para combater as assimetrias e estender
os recursos do Fundo para a Convergncia
Estrutural do Mercosul (Focem), monitorados
pela sociedade civil, para projetos de
desenvolvimento social
H uma ntida convergncia de posies quanto aos principais temas

e problemas sociais que precisam ser enfrentados para avanar a integrao
regional no plano social. Vrias aes propostas pelas organizaes sociais
tambm so similares s dos governos, a comear pelos prprios eixos de
atuao: erradicar a fome, a pobreza e combater as desigualdades sociais;
garantir os direitos humanos, a assistncia humanitria e a igualdade tnica,
racial e de gnero; universalizar a sade pblica; universalizar a educao e
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erradicar o analfabetismo; valorizar e promover a diversidade cultural; garantir

a incluso produtiva; assegurar o acesso ao trabalho decente e aos direitos
previdencirios; promover a sustentabilidade ambiental; assegurar o dilogo
social; estabelecer mecanismos de cooperao regional para a implementao
e financiamento de polticas sociais.
Esta agenda de harmonizao e coordenao de polticas sociais
regionais se reveste de uma lgica oposta que presidiu o Tratado de
Assuno, especialmente de seus enunciados iniciais, fortemente baseados
em uma viso comercial do acordo regional. Alm disso, o Peas mostra
que so infundadas as crticas que apontam para o estgio embrionrio da
integrao social. As decises em matria de sade, educao, agricultura
familiar e previdncia so concretas, e a participao social cada vez mais
efetiva. Ademais, o plano aponta para uma perspectiva que vai alm da
harmonizao das polticas sociais e caminha na direo da sua convergncia,
o que pressupe uma verdadeira cidadania social regional, com instituies
comuns e especficas, fundada em direitos sociais comuns ou similares.
Ao mesmo tempo, o Peas abre um debate sobre a integrao social com a
sociedade civil, que remete discusso sobre os modelos de desenvolvimento
abertos para o Mercosul. O papel da agricultura familiar, do cooperativismo,
da micro, pequena e mdia empresa, da complementao produtiva,
entre outros, est no centro desse debate, que associa o desenvolvimento
econmico ao desenvolvimento social.
5 DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Avritzer e Santos (2003) alertaram para a importncia de algumas etapas

do debate democrtico europeu que nos ajudam a contextualizar atuais
problemas da democracia nos pases do Mercosul. Segundo estes autores,
a discusso sobre a democracia no primeiro ps-guerra consistiu em
estabelecer se a forma de governo democrtico era a mais desejvel ou no.
Esta discusso mobilizou pensadores de distintas correntes como Max
Weber, Carl Schmitt e Kelsen e concluiu em favor do regime democrtico.
No segundo ps-guerra, o debate evoluiu para o problema da
extenso da soberania popular. O trabalho seminal de Schumpeter (1961),
Capitalismo, socialismo e democracia, forneceu a concepo hegemnica
sobre a democracia, que em vrios aspectos permanece predominante. A
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139
restrio da participao e o consenso do procedimento eleitoral para a

formao de governos esto no centro dessa concepo. Outra linha de
pensamento que se desenvolveu aps a Segunda Guerra Mundial priorizou
a discusso sobre a compatibilidade entre democracia e capitalismo. No
clssico As origens sociais da democracia e da ditadura, Moore Jnior (2010)
classificou os pases entre propensos e no propensos democracia.
Um conjunto de condicionantes estruturais, como economia agrria,
perfil das classes dirigentes e sua relao com o Estado, representava um
obstculo democratizao. Para alcanar a democracia era necessrio passar
previamente pela modernizao das estruturas econmicas e sociais.
Por vias distintas e imaginando o modelo redistributivo da social
democracia europeia, Adam Przeworski tambm concluiu pela tenso
entre democracia e capitalismo. Com a democratizao, dizia Prezworky,
h uma tendncia de ampliao dos limites apropriao privada ao
mesmo tempo em que aumentam as presses redistributivas por meio
de polticas pblicas de proteo social, gerando tenses prejudiciais ao
desenvolvimento do capitalismo. Analisando a emergncia dos Estados
Burocrticos Autoritrios na Amrica Latina, ODonnell (1997) chamou a
ateno para a incompatibilidade entre a democracia populista prevalecente
na regio e o desenvolvimento de uma economia capitalista, o que teria
levado aos golpes de Estado na dcadas de 1960 e 1970.
A democratizao do Sul da Europa, da Amrica da Latina e da
Europa do Leste, no final do sculo XX, evidenciou a insuficincia terica
dessas anlises. Apesar de condicionantes estruturais adversos e mesmo
na ausncia de presses distributivas, a democratizao avanou nessas
regies. Na verdade, ela prossegue avanando, como se viu recentemente
em parcela importante do mundo rabe. Mas este avano tem se dado de
forma problemtica. A frmula hegemnica proposta por Schumpeter, que
considera a democracia um regime de natureza restrita, elitista e minimalista,
nunca foi completamente abandonada. Sua permanncia contribui para o
desenvolvimento de democracias de baixa intensidade. Tais democracias
padecem de uma dupla patologia: a patologia da participao aumento
crescente do abstencionismo e a patologia da representao os eleitores
no se sentem representados pelos eleitos. o paradoxo dos nossos
dias: a extenso da democracia trouxe consigo a degradao das prticas
democrticas.
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140
As democracias dos pases do Mercosul no esto livres desses males.

exceo da Argentina, que chegou democracia pelo colapso da ordem
autoritria, os demais pases do Mercosul alcanaram a democracia pela via
da negociao entre os governos autoritrios e as oposies moderadas. As
chamadas transies negociadas, tuteladas pelas Foras Armadas, conferiram
um carter hbrido aos novos regimes. Para acentuar o carter elitista e
a falta de participao desses regimes, ODonnell (1997) denominou-os
democracias delegativas. Brasil e Chile so exemplos tpicos de transio
negociada. Nos dois pases prevaleceram acordos polticos que isolaram os
setores autoritrios contrrios democracia, de um lado, e os defensores
da mudana do regime e do modelo de desenvolvimento, de outro, o que
permitiu o avano das foras moderadas e liberalizantes de centro.
Mas enquanto no Brasil a transio para a democracia antecedeu a
transio para o neoliberalismo, no Chile se deu o inverso. Este descompasso
explica o comportamento diferenciado dos principais atores polticos e
sociais envolvidos na luta pela redemocratizao. Em ambos, a sociedade
civil teve um peso importante no processo de mudana poltica, e o
movimento sindical se destacou entre as organizaes que lutaram contra o
autoritarismo. No Chile, onde as reformas neoliberais haviam se completado
durante a ditadura, prevaleceu por parte do sindicalismo uma estratgia
de conciliao. No Brasil, onde a transio para o neoliberalismo tardio
se iniciaria depois da mudana do regime, prevaleceu uma estratgia de
confronto e resistncia.
Os dois pases tiveram muita dificuldade para remover os enclaves
autoritrios que obstruram o caminho para a consolidao democrtica. O
Chile convive com a Constituio de 1980, imposta por Augusto Pinochet
durante uma das fases mais repressivas da ditadura militar. O Brasil no
conseguiu rever a Lei de Anistia e virar uma pgina de impunidade e violao
aos direitos humanos praticadas durante a ditadura. No Chile, os governos da
Concertacin preservam o modelo econmico neoliberal herdado de Pinochet.
No Brasil, a transio tardia para o neoliberalismo foi realizada nos governos
de Fernando Collor de Mello e Fernando Henrique Cardoso, o que conferiu
um desfecho conservador e antipopular ao processo de transio poltica.
No final do sculo XX, a luta pela democracia representativa era o
eixo central da mobilizao social e objetivo principal dos atores sociais e
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141
polticos. O enfoque terico dos estudos da transio se limitou a analisar

o embate das foras democrticas e autoritrias, reduzindo o processo de
mudana poltica ao alcance da democracia representativa como um fim
sem si mesmo. Por esta lgica, o ativismo da sociedade civil na luta pela
democratizao seria substitudo, na etapa subsequente, pela presena da
sociedade poltica no processo de consolidao da democracia representativa.
ODonnell (1997) reconheceu os limites deste enfoque terico. No relatrio
do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) sobre a
democracia na Amrica Latina, de 2004, coordenado por ele, so acolhidas
muitas crticas formulao elitista de democracia e se reconhece que apenas
uma cidadania integral, com pleno acesso aos direitos civis, polticos e
sociais, pode sustentar uma verdadeira democracia.
Para Dagnino, Olvera e Panfichi (2006), os dois grandes projetos
que emergiram desse processo de mudana poltica foram o neoliberal e o
democrtico-participativo, configurando um antagonismo que permanece
no centro da disputa poltica do perodo histrico que atravessamos. Aps
vinte anos de polticas neoliberais, as sociedades latino-americanas optaram
por mudanas polticas, manifestando a sua insatisfao com os resultados
dessas democracias em termos de justia social, eficcia governamental e
incluso poltica. Na Venezuela (1999), depois no Brasil (2003), Argentina
(2003), Uruguai (2005) e mais tarde no Paraguai (2008), tomaram posse
governantes eleitos democraticamente que apontaram para novas orientaes
polticas, econmicas, sociais e culturais. O mais importante que neste
perodo se desenvolveram experimentos contra-hegemnicos, em matria de
aprofundamento e inovao democrtica, a partir da ampliao do campo
da poltica e da construo da cidadania em vrios pases latino-americanos.
Conforme observavam os autores mencionados:
Trata-se de muitos experimentos que em matria de aprofundamento e inovao
democrtica, ampliao do campo da poltica e construo da cidadania se tem
desenvolvido em vrios pases da Amrica Latina nos anos recentes, resinificando
a ideia mesma de democracia e demonstrando em distinta escala e graus de
complexidade, que possvel construir um novo projeto democrtico baseado
em princpios de extenso e generalizao do exerccio dos direitos, abertura de
espaos pblicos com capacidades decisrias, participao poltica dos cidados
e reconhecimento e incluso das diferenas. precisamente a importncia deste
campo de experincias o que deu lugar a uma renovao do debate sobre a
democracia. Esse debate se caracteriza hoje por uma disputa de projetos polticos
que, usando os mesmos conceitos e apelando a discursos parecidos, so de fato
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completamente distintos. Referimo-nos, de um lado, ao que denominaremos o

projeto democrtico participativo, e de outro, o projeto neoliberal de privatizao
de amplas reas das polticas pblicas que acompanhado de um discurso
participacionista e de revalorizao simblica da sociedade civil (entendida como
terceiro setor) (Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006, p. 51).
Os experimentos de participao analisados anteriormente no Mercosul

fazem parte desse processo de inovao e ampliao do projeto democrtico
em curso em vrios pases da Amrica Latina. O reordenamento institucional
do bloco, a criao de novos rgos com competncia nas reas sociais e,
sobretudo, a institucionalizao das cpulas sociais correspondem a uma
dinmica cujos traos essenciais so: i) a ampliao da esfera pblica regional;
ii) a indissociabilidade do crescimento econmico, do desenvolvimento
social e do aprofundamento democrtico; e iii) a valorizao da participao
da sociedade civil nos espaos de deciso. Trata-se de aspectos inovadores da
prtica democrtica que esto na origem de experimentos com as cpulas
sociais e a elaborao do Peas do Mercosul. Quando incorpora temas como
a erradicao da fome, a segurana alimentar, o combate pobreza extrema,
a universalizao de direitos a educao e sade pblica de qualidade, entre
outros, a nova agenda social do Mercosul expressa essa inovao.
6 CONCLUSO
O vnculo entre as experincias de transferncia de renda, a elaborao

do Peas e a busca de um modelo contra-hegemnico de democracia
participativa distingue a experincia recente do Mercosul da de outros
acordos regionais. A ampliao dos espaos de participao social na estrutura
do bloco demonstra o transbordamento da integrao comercial para a
integrao social e participativa. A atual etapa da integrao corresponde
aos experimentos de participao que se multiplicaram nos ltimos anos
nos Estados-partes e associados.
A emergncia da dimenso social do Mercosul e a sua converso
em uma linha prioritria e estratgica do processo de integrao regional
tambm um fato concreto. As polticas pblicas sociais executadas em
mbito nacional e regional constituem o embrio do que poder se tornar
um modelo de proteo social do Mercosul, ps-corporativo e ps-liberal,
focalizado no cidado como sujeito de direitos e baseado nas mltiplas
formas da democracia participativa, voltadas para uma cidadania ativa que
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143
vai alm das fronteiras nacionais. Estes experimentos se tornaram possveis

graas a mudanas de orientao poltica que recuperaram a capacidade de
iniciativa do Estado em uma rea que antes estava entregue aos mercados.
Com a institucionalizao da cpula social e a aprovao do Estatuto
da Cidadania procura-se agora estimular a participao social e aproximar
o Mercosul do cidado comum. Este captulo procurou mostrar como estas
novas tendncias sociais e participativas se retroalimentam, criando um
campo de tenso com as ideias, as estruturas e as prticas remanescentes
do modelo de integrao anterior. No curto prazo, o fortalecimentos
dos conselhos nacionais de participao social, a instituio imediata da
unidade de participao social e a elaborao e execuo de projetos de
desenvolvimento social, demarcados pelas diretrizes do Peas, so as tarefas
pendentes para o Mercosul social e participativo seguir avanando.
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CAPTULO 3
IMPLICAES NACIONAIS DA INTEGRAO REGIONAL: AS

ELEIES DIRETAS DO PARLAMENTO DO MERCOSUL*
Karina Lilia Pasquariello Mariano**
Bruno Theodoro Luciano***
1 INTRODUO
Os processos de integrao regional so analisados recorrentemente a partir

de uma avaliao sobre o seu sucesso que, por sua vez, confunde-se com
o desempenho econmico dos membros, com os aumentos nos fluxos
comerciais e na competitividade dos envolvidos e com o fortalecimento
de sua capacidade de barganha nas grandes negociaes travadas nos
principais organismos internacionais. A ideia de sucesso neste caso tende
a desconsiderar aspectos valorizados no plano domstico, como grau de
democratizao, aumento na qualidade de vida, incluso e coeso social.
Este captulo, entretanto, pretende chamar a ateno para a importncia
dos processos de integrao regional na discusso desses ltimos aspectos,
a partir de uma anlise sobre o processo de institucionalizao das eleies
diretas para o Parlamento do Mercado Comum do Sul (Parlasul/Mercosul)
e suas implicaes tanto no mbito do Cone Sul, como nos debates
polticos domsticos.
Uma suposio bsica neste trabalho que o processo de
institucionalizao do Mercosul, verificado nos ltimos anos, aumentou o
peso da integrao regional nas polticas domsticas dos Estado-partes. Em
* Este captulo uma verso revisada e atualizada de artigo publicado anteriormente pelos autores no
v. 42 da revista Perspectivas, publicada pela Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho
(UNESP). Para a elaborao deste trabalho utilizaram-se algumas entrevistas efetuadas com polticos
brasileiros diretamente ligados s questes do Mercosul.
** Professora adjunta da UNESP e pesquisadora do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC).
*** Mestrando em relaes internacionais da Universidade de Braslia (UnB), assistente de pesquisa I no
Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
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particular, a consolidao de uma instituio parlamentar no bloco trouxe

para a agenda da integrao uma intensificao do debate a respeito da
democratizao do processo, alm de uma nova discusso sobre a questo da
representao das sociedades envolvidas, isto , o papel que os Congressos
Nacionais assumiro nos prximos anos e os possveis reflexos domsticos
que a atuao do Parlasul poder provocar.
A consolidao de uma instituio parlamentar no Mercosul marca a
ampliao do processo de integrao regional para temas que no apresentam
caractersticas essencialmente econmico-comerciais, incorporando nas
negociaes uma agenda poltico-social at ento circunscrita aos Legislativos
nacionais. No entanto, essa interseo entre o regional e o domstico vai
alm da incorporao de novas temticas, porque se d em um contexto de
mudana institucional significativa, no caso do Parlasul, com a incorporao
de novas regras para a escolha de seus membros e alterao no nmero de
representantes por pas.
Essa mudana implica, no primeiro caso, a realizao de eleies diretas
para a escolha dos deputados que sero membros do Parlasul e o nmero
de representantes que obedecer a uma nova regra de proporcionalidade
nesta nova etapa, a qual leva em conta no mais o nmero de pases
mas os tamanhos de suas populaes. Essas alteraes institucionais no
Mercosul levantam uma srie de questes sobre representao e participao
democrtica que sero discutidas nas duas primeiras partes deste captulo.
A indicao de representantes diretamente eleitos para cargos
exclusivamente regionais pode ser vista como um meio de legitimao do
aprofundamento da integrao do Cone Sul, dentro de uma estratgia mais
ampla de buscar superar o problema do deficit democrtico no bloco. Ao
mesmo tempo, a incluso de critrios de proporcionalidade no Parlasul,
ainda que de forma atenuada, indica a necessidade de relacionar o nmero
de parlamentares regionais s significativas diferenas populacionais entre
os Estados-membros.
Na terceira seo, discute-se como, no caso brasileiro, o Projeto de
Lei (PL) que prev as eleies diretas para 2014 inclui aspectos que esto
diretamente relacionados s discusses acerca da reforma do sistema poltico
brasileiro, tema gerador de intenso debate e polmica dentro do Congresso
Nacional. Lembrando que a deciso e aprovao dos critrios para realizao
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Implicaes Nacionais da Integrao Regional: as eleies diretas do parlamento

do Mercosul
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das eleies diretas do Parlasul competncia de cada Estado-membro, ou

seja, cada governo determina a forma e as regras para a realizao do pleito.
Normalmente, supe-se que as aes dos atores polticos no plano
regional carreguem as particularidades e interesses da esfera domstica.
Haveria uma tendncia, por parte dos representantes, a replicar suas
experincias e estruturas nacionais nas instncias regionais. Isso pode
ser verificado no caso do Parlasul, que reproduz, em vrios aspectos,
comportamentos presentes nos Legislativos nacionais. O Paraguai, por
exemplo, realizou, em 2008,1 eleio para deputados do prprio Parlasul,
seguindo as mesmas regras constitucionais determinadas para a escolha de
senadores para o Congresso do pas.
J os representantes dos demais membros do Mercosul (Argentina,
Brasil e Uruguai), ainda so indicados pelos Legislativos nacionais. Em
dezembro de 2011, os quatro governos do Mercosul comprometeram-se a
aprovar a legislao pertinente para a realizao das eleies diretas at 2014.
Esse fato tornou imperiosa a aprovao, por parte do Legislativo brasileiro,
de uma legislao especfica, responsvel por instituir as normas e os critrios
que sero adotados nas eleies no Brasil, as quais devem possivelmente
ocorrer em 2014.
A hiptese defendida por este artigo de que o PL das eleies para o
Parlasul apresenta um transbordamento da reforma poltica brasileira para
o tratamento de uma questo regional. Isso porque, no caso especfico do
PL que regulamenta as eleies brasileiras para o Parlasul, no se verifica
uma reproduo da institucionalidade consolidada. Portanto, o objetivo
deste artigo tambm discutir o papel que a aprovao deste projeto ter
na agenda da reforma poltica nacional, vindo a demonstrar a crescente
importncia da esfera regional em aspectos sociopolticos domsticos.
O PL das eleies para o Parlasul caracterizado por uma mudana
significativa em relao tradio eleitoral brasileira, incorporando regras
e princpios bem diversos. interessante apontar que, em linhas gerais, o
referido projeto apresenta boa parte das propostas de reforma poltica em
discusso no Congresso Nacional.
1. O Paraguai , at o momento, o nico pas a compor o Parlamento regional com membros diretamente
eleitos para tal finalidade.
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Na concluso deste captulo, so discutidas as possveis implicaes da

aprovao deste PL na conduo da reforma poltica do Brasil. Se forem
implantadas tal como est previsto, as eleies diretas para a escolha dos
representantes brasileiros no Parlasul poderiam ser utilizadas como um ensaio
para avaliar sua viabilidade no plano domstico, reforando os argumentos
daqueles que defendem a reforma, ou mesmo os de seus adversrios.
2 INTEGRAO E DEFICIT DEMOCRTICO
A promoo de um processo de integrao uma estratgia dentro da

poltica externa de um pas que pode ser seguida por seu governo. Cada
Estado pode trabalhar essa estratgia com maior ou menor intensidade,
mas, de qualquer forma, ela est identificada e condicionada formulao
de um projeto governamental mais amplo. A legitimidade desse projeto
garantida pelas instituies nacionais, especialmente pelos Parlamentos, que
participam de alguma maneira na sua formulao e implantao, em nome
de uma representao dos interesses da sociedade.
Essa legitimidade est relacionada, no Ocidente, percepo de que o
sistema estatal funciona de forma democrtica, e, como chamou a ateno
Held (1995), tudo parece legtimo se democrtico, embora no esteja claro
exatamente o que democracia, porque existem diferentes concepes sobre
o significado deste termo. Basicamente, pode-se subdividir essa discusso
em dois polos bsicos: participao versus representao.
A participao pressupe uma situao ideal, que seria a realizao da
poltica pelos prprios cidados, dentro de uma lgica de autogoverno e
autorregulao, tal qual ocorrera na Grcia antiga, quando havia a participao
direta da coletividade na vida poltica. Essa situao apresenta-se como invivel
em sociedades modernas, altamente complexas e numericamente muito
maiores, mas permanece o princpio da necessidade de uma interveno mais
acentuada da sociedade no processo decisrio.
A outra vertente trabalha a noo de democracia dentro da lgica liberal
ou representativa, em que o processo poltico para a tomada de deciso ocorre
entre representantes periodicamente eleitos, a quem se confere autoridade
para agir em nome do conjunto de cidados daquela sociedade. Em ambos
os casos h um momento de participao efetiva do cidado, seja decidindo
diretamente, seja escolhendo quem ir decidir em seu nome.
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do Mercosul
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A percepo de deficit democrtico em relao aos processos de

integrao regional consequncia de uma construo institucional
pouco permevel interveno da sociedade, reforada pelo crescente
distanciamento entre o Poder Executivo e a populao, no que se refere s
decises no mbito regional.
Como os processos de integrao regional so impulsionados pelos
governos, suas estruturas decisrias tendem a ser monopolizadas por
representantes indicados pelos Poderes Executivos, dentro de uma lgica
denominada intergovernamental,2 havendo pouca permeabilidade para a
participao de representaes da sociedade nessa institucionalidade, a no
ser em rgos consultivos ou de deliberao.
Diante dessa realidade, abre-se um debate importante sobre a
democraticidade dos processos de integrao regional e, num segundo
momento, sobre a necessidade de incluir na institucionalidade regional
mecanismos e espaos para a participao e representao (com ou sem
poder decisrio) e para determinar em que medida estes amenizariam o
que se convencionou chamar de deficit democrtico.
Autores como Moravcsik (2002, 2004) argumentam que no haveria
deficit democrtico em processos de integrao porque, de acordo com sua
concepo terica intergovernamentalista, a participao e as escolhas dos
cidados se realizaram no mbito nacional, com a eleio do governo e
dos parlamentares. Na esfera regional, no haveria a necessidade de uma
nova etapa de participao, porque os governos estariam apenas barganhando
entre si as preferncias nacionalmente definidas.
Isto , de acordo com a lgica intergovernamentalista nas negociaes
internacionais, os atores negociam a partir de preferncias e objetivos
estabelecidos previamente no jogo poltico domstico, que ocorre dentro
de uma institucionalidade e regras definidas. O ponto central, ento,
seria garantir que haja democracia nas instituies nacionais, para que os
posicionamentos dos negociadores no mbito internacional reflitam de fato
os interesses predominantes de sua sociedade.
2. Mesmo no caso da Unio Europeia (UE), as instncias decisrias centrais (Comisso Europeia e
Conselho Europeu) seguem a lgica intergovernamental.
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O Parlamento emerge, ento, como uma instncia central para garantir

esse controle sobre a atuao internacional dos governos, porque a esfera
da representao social que, dentro da lgica dos sistemas democrticos
liberais, exerce trs funes fundamentais: representar a sociedade que o
elegeu, legislar e fiscalizar as atividades do Executivo. Neste ltimo caso,
na teoria liberal, seu papel garantir as liberdades dos cidados, contendo
os impulsos do Estado de ampliar seu poder e agir contra a vontade e os
interesses da populao.
Embora tenha uma forte sustentao sob a perspectiva da lgica, a
argumentao do referido autor contestada por algumas correntes da teoria
democrtica, que chamam a ateno para o fato de que a participao no
suficiente para garantir a democraticidade de um processo ou de uma
poltica e nem exigiria tambm a possibilidade de contestao.
Dahl (2005) aponta que os regimes democrticos (poliarquias) so
aqueles que permitem a participao e representao da sociedade e, para
tal, pressupe que estas democracias garantem que os opositores do governo
possam se organizar aberta e legalmente, podendo se apresentar como uma
alternativa em eleies livres e idneas. Portanto, a democracia se realizaria
na medida em que o sistema poltico permite a oposio, a rivalidade e a
competio entre governo e seus oponentes.
Este o cerne do problema do deficit democrtico nos processos de
integrao, porque, na prtica, aqueles que decidem no mbito regional
no so passveis dessa contestao, apesar da argumentao de Moravcsik.
A argumentao apresentada neste captulo centra-se em trs aspectos
principais:

centralizao do poder nos executivos e diminuio do controle

exercido pelas instituies nacionais;
distanciamento da sociedade da agenda regional; e
decises tomadas no mbito regional no refletem necessariamente

as preferncias e os interesses da maioria dos eleitores nacionais.
l
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do Mercosul
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2.1 Centralizao e menos controle
A lgica intergovernamental que hoje predomina nos processos decisrios

de integraes regionais faz com que o processo decisrio destas seja
dominado pelos atores do Executivo. Para Moravcsik (2002), isso no
seria um problema, porque existem instncias nacionais encarregadas de
controlar as aes dos governos e que, consequentemente, controlariam
as decises tomadas no mbito regional. Essa suposio, porm, no
verdadeira, porque esse maior poder do Executivo acompanhado por um
enfraquecimento dos Parlamentos e por uma perda na sua capacidade de
controlar as decises tomadas nas instncias regionais.
Para a perspectiva intergovernamentalista, os parlamentos seriam
primordialmente as instncias de controle da ao dos governos e de seus
representantes na institucionalidade regional, mas, na prtica, no seria isso
o que se verifica, porque muitas das decises regionais no precisariam ser
aprovadas pelos respectivos congressos, escapando a uma maior fiscalizao,
porque poderiam ser internalizadas por meio dos rgos nacionais da
administrao pblica (Vigas, 2008; Trindade, 2006).
No caso de integraes regionais com instituies mais autnomas, em
relao aos governos nacionais, como no caso da Europa, esse problema se
intensifica ainda mais. As a result, governments can effectively ignore their
parliaments when making decisions in Brussels. Hence, European integration
has meant a decrease in the power of national parliaments and an increase in
the power of executives (Follesdal e Hix, 2006, p. 535).
A soluo comum para amenizar essa situao de deficit democrtico
o estabelecimento de instncias de representao parlamentar na esfera
regional, encarregadas de acompanhar o processo decisrio comunitrio e
servir como canais de informao e dilogo com os Legislativos nacionais,
como foi o caso da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul (CPCM)
e dos parlamentos regionais.
Essa representao parlamentar regional, no entanto, mostra-se na
maioria das vezes pouco eficaz na sua funo de controle sobre as decises
regionais, porque se encontra numa posio muito diferente da existente
no plano nacional. Na esfera domstica, as relaes entre os poderes dentro
dos regimes democrticos seguem uma lgica de equilbrio de poder, com
sistemas variados de pesos e contrapesos.
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A preocupao em equilibrar os poderes desaparece na institucionalidade

regional, levando preponderncia dos Executivos e deixando os
parlamentares marginalizados no processo decisrio da integrao regional.
Esta situao, aliada ao fato de que a ao dos atores do Executivo na
integrao est para alm dos poderes de controle dos parlamentos nacionais,
impede que exista de fato a possibilidade de um questionamento real sobre
as decises tomadas.
Portanto, sem a possibilidade de um controle efetivo sobre o processo
decisrio e de uma ao de oposio ou contestao em relao s
medidas adotadas pelos Executivos, torna-se invivel a superao do deficit
democrtico na integrao regional.
Esta concluso poderia ainda ser questionada pela argumentao de
Moravcsik (2002), que enfatiza o fato de que esse controle no se deve dar
no plano regional e sim garantido na esfera domstica, no que ele chama
de processo de formao das preferncias nacionais. a que entram os
argumentos dos outros dois aspectos.
2.2 Distanciamento, desconhecimento, descontrole
O prprio Moravcsik (2004) reconhece que a agenda regional est muito

distante dos interesses e preocupaes centrais da populao em geral. Para
a sociedade, difcil assimilar o que ocorre nos processos de integrao
regional porque estes permanecem afastados de seu cotidiano, passando a
sensao de distanciamento, ainda que suas aes tenham impacto direto
sobre a vida dos cidados. A percepo que predomina no senso comum
das populaes que as instituies regionais estariam fora do alcance das
presses sociais.
Tradicionalmente, a agenda poltica domstica dominada por temas
considerados como prioritrios pelos cidados, os quais, em linhas gerais,
podem ser descritos como sendo: no mbito econmico, a estabilizao,
o crescimento, a diminuio do desemprego e a dvida externa; na esfera
poltica, a reforma dos sistemas poltico e partidrio e a relao entre as
instncias de poder; na esfera social, a melhor distribuio de renda, a
educao, a sade e encontrar solues para a violncia. A democracia e sua
consolidao so o pano de fundo de todas essas discusses.
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do Mercosul
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Nessa agenda nacional, os temas internacionais ficam relegados a um

segundo plano, porque o Estado continua sendo a referncia principal para
a reivindicao das demandas sociais, embora tenha perdido capacidade
de resposta, enquanto a integrao que poderia suprir esta lacuna parece
distante e desprovida dos tradicionais mecanismos democrticos.
A implicao desse aspecto que a sociedade d pouca ateno e
importncia ao que est sendo decidido na esfera regional que, como
apontado anteriormente, tambm no passvel de um controle efetivo
por parte do Legislativo , portanto, no mbito domstico, o processo
de formao de preferncias, argumentado por Moravcsik (2002), acaba
desviando-se das temticas regionais.
De acordo com esse autor, a formao das preferncias teria como
um instrumento-chave a realizao de eleies, que seriam os momentos
de apresentao das opes e propostas, permitindo que a contestao se
concretize por meio de votaes contra ou a favor das decises tomadas pelos
governos, cujas aes e posturas, adotadas depois de instauradas, estariam
legitimadas pelas urnas. No limite, as eleies estabeleceriam as escolhas da
sociedade em relao s polticas a serem aplicadas.
Essa premissa est correta, mas no se aplica aos processos de integrao
regional justamente pelo fato de que estes no entram na agenda eleitoral
para uma discusso ampla, sendo tratados ocasionalmente de forma
pontual, em funo de problemas conjunturais. As temticas apontadas
pelos candidatos voltam-se majoritariamente para as questes centrais da
agenda domstica, tocando de forma muito marginal suas propostas efetivas
para o desenvolvimento integracionista. Em muitos casos, as manifestaes
se restringem a informar o eleitorado se so favorveis ou contrrios
continuidade do processo de integrao, sem entrar em detalhes, contudo,
sobre as razes e possveis consequncias de suas posies.
Como os tomadores de deciso regionais no so eleitos e nem se
submetem regularmente a controles de outras instncias institucionais, no
h efetivamente possibilidade de uma contestao real sobre suas aes.
Consequentemente, no h democracia nesse processo decisrio. No entanto,
Moravcsik (2004) argumenta que, ainda assim, as posies dos governos no
processo decisrio regional refletem as preferncias e interesses dos eleitores
nacionais. Como se discutir a seguir, isso nem sempre verdade.
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2.3 As decises regionais e os interesses nacionais
Os interesses nacionais so variados e heterogneos, assim como os atores e

suas capacidades de influir nas decises a serem tomadas. Essa afirmao se
desdobra em duas argumentaes diferenciadas. No primeiro caso, evidente
que as eleies determinam uma escolha sobre o tipo de direcionamento
poltico a ser dado diante da agenda nacional. Contudo, as propostas
apresentadas durante o pleito tendem a ser suficientemente genricas
e abrangentes para permitir o apoio de um amplo espectro da populao e
garantir a maioria dos votos.
Isso significa que, na prtica, a execuo dessa proposta pode sofrer
uma oscilao significativa, de acordo com as presses internas dos grupos de
interesse e as resistncias apresentadas pelos opositores. At aqui, concorda-se
com Moravcsik (2002, 2004) que as polticas adotadas pelos governos
refletem essas disputas domsticas, e seu trabalho concentra-se em articular
as diferentes demandas de sua base de apoio e conter seus crticos.
No entanto, as decises no plano regional no esto submetidas a essa
mesma lgica: no passam pelos mecanismos de controle internos (como
parlamentos) e nem so avaliadas nos momentos de disputa eleitoral.
A sua definio est concentrada nas presses exercidas pelos interesses
domsticos sobre os representantes nacionais (sejam membros do governo,
sejam representantes nas estruturas regionais).
Essas presses, por sua vez, so condicionadas pelas capacidades e
poderes dos diferentes grupos. No h igualdade de condies neste caso
e, portanto, a lgica democrtica passa ao largo de seu funcionamento. Os
grandes grupos econmicos conseguem ter uma capacidade de reivindicao
e de influncia muito maior que os demais atores sociais. Esta afirmao
pode ser facilmente constatada, verificando-se a agenda de negociao
dos processos de integrao e o tipo de polticas implantadas. H uma
clara subordinao da poltica e do social s questes econmicas (que
dificilmente refletem os interesses da maioria dos cidados).
Ainda que os resultados dessas decises sejam positivos para a maioria
da populao, isso no resolve o problema de que o desenho institucional
dos processos de integrao gera deficit democrtico. A questo no o que
se faz, mas como se faz.
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do Mercosul
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A superao do deficit democrtico passa ento por uma mudana

institucional que permita a superao desses trs aspectos: equilbrio entre
os poderes; maior controle e participao. Todavia, ingnuo pensar que
eles podem ser todos solucionados de uma s vez. Existe uma hierarquia de
fases ou etapas a serem solucionadas.
Primeiro preciso garantir instncias efetivas de participao e
representao que permitam canalizar os diferentes interesses presentes na
sociedade e, ao mesmo tempo, aproximar a agenda domstica da pauta
de negociao regional. Num segundo momento, garantir que exista um
efetivo controle sobre as aes dos Executivos, para s ento pensar em
mecanismos institucionais para garantir um sistema de pesos e contrapesos
entre os poderes no mbito regional.
Dentro da lgica desta argumentao, portanto, o primeiro avano
seria a institucionalizao de um Parlamento regional. Entre os espaos
institucionais dos processos de integrao criados para amenizar o
problema do deficit democrtico, o parlamento de integrao regional
sem dvida o mais importante, porque a esfera da representao social
dentro da lgica dos sistemas democrticos liberais, que exerce trs funes
fundamentais: representar a sociedade que o elegeu, legislar e fiscalizar as
atividades do Executivo.
Portanto, um processo de integrao democrtico pressupe uma
institucionalidade parlamentar com capacidade para intervir e participar
do processo decisrio, dentro de uma lgica de compartilhamento de poder
com os representantes dos governos e arbitrado pela presena de instncias
regionais do poder Judicirio. As funes legislativas no mbito regional,
porm, sofreriam algumas adaptaes (Caetano e Perina, 2003). A noo
de representao pressupe arranjos institucionais adequados que levem em
considerao alguns aspectos: culturas polticas diferenciadas, mecanismos
de seleo e escolha dos representantes, diferenas populacionais.
importante ressaltar que, de todas as instncias do bloco, a
representao parlamentar foi a que vivenciou as maiores mudanas,
transformando-se de uma estrutura de acompanhamento do processo
no pertencente institucionalidade do Mercosul em um parlamento de
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integrao regional. O restante dos rgos institucionais do bloco manteve

as mesmas caractersticas iniciais.3
At o momento, as tentativas de mudana institucional se deram
no sentido de ampliar a participao de atores no governamentais na
integrao, sem modificar de fato a lgica de seu processo decisrio que
apresentou, ao longo do tempo, uma srie de problemas: deficit democrtico,
pouca efetividade, lentido, incerteza etc.
Foi dentro desta lgica de renovao com continuidade que os
presidentes Luiz Incio Lula da Silva e Nstor Kirchner acordaram, no ano
de 2003, em promover um novo impulso na integrao regional a partir de
um ajuste institucional e pela ampliao da temtica social nas negociaes.
Consideraram como um passo fundamental a institucionalizao de um
parlamento de integrao regional, o que suscitou desde o incio um intenso
debate entre os cticos sobre a necessidade dessa instncia em uma unio
aduaneira imperfeita, frgil e propensa a retroceder a uma zona de livre
comrcio e os defensores do aprofundamento do processo, que entendem a
integrao regional no apenas como uma estratgia de poltica externa mas
como uma questo de identidade ou destino coletivo. Para o Parlamento
do Mercosul no apenas uma representao legislativa no bloco e sim
a primeira instncia que pressupe uma interao mais direta com a
sociedade e a institucionalizao de regras democrticas para a escolha de
seus integrantes. Todos os demais participantes das negociaes e instituies
so nomeados, inclusive os representantes da sociedade civil.
Considerando que o Parlasul iniciou suas atividades em meados de
2007 e que os aspectos mais inovadores dessa proposta a representao
proporcional e a realizao de eleies diretas para seus integrantes ainda
no foram implantados plenamente, no possvel estabelecer a extenso
exata da mudana e do impacto dessa instituio no processo de integrao
do Cone Sul, mas podem-se indicar alguns desdobramentos interessantes
a partir de sua criao.
As mudanas polticas nos cenrios domsticos, com a eleio de
governos de centro-esquerda nos pases-membros, permitiu uma influncia
3. A Secretaria Administrativa sofreu uma pequena alterao com o Protocolo de Ouro Preto: foi
incorporada ao organograma do bloco, mas no alterou seu status de instncia de apoio operacional.
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do Mercosul
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maior deste ltimo grupo sobre o processo decisrio do Mercosul. Essa nova
concepo de integrao presente no ncleo governamental, no entanto, no
alterou a lgica institucional do Mercosul, que permaneceu estritamente
intergovernamental, no havendo disposio por parte dos negociadores
em dar mais autonomia s instncias regionais.
Em boa medida, o Parlasul herdou da Comisso Parlamentar Conjunta
(CPC) a funo bsica de agilizao da normativa do Mercosul no mbito
nacional, estabelecendo um mecanismo institucional para regulamentar
o aspecto consultivo da instncia parlamentar, com a regulamentao do
acordo interinstitucional. As grandes inovaes introduzidas neste rgo,
portanto, referem-se muito mais aos procedimentos e s regras estabelecidos
para desempenhar seu trabalho, do que s funes que efetivamente exerce.
Numa primeira etapa, a representao parlamentar permaneceu
semelhante existente na CPC: dezoito parlamentares titulares nove
deputados federais e nove senadores , designados por seus respectivos
parlamentos nacionais. O projeto de criao do Parlasul, no entanto,
previa que a representao seria proporcional, no mais paritria entre os
pases, e que os integrantes desse parlamento de integrao regional seriam
diretamente eleitos por voto popular.
A previso inicial era que essas duas mudanas entrariam em vigor
ao final da primeira etapa de instalao do parlamento de integrao
regional de 31 de dezembro de 2006 at a mesma data em 2010 , mas a
realidade mostrou-se mais lenta e difcil do que as previses. A negociao
da proporcionalidade deparou-se com diversas dificuldades para estabelecer
os critrios para calcular a representatividade de cada parlamentar.
Os negociadores chegaram a um consenso de que no haveria sentido
instituir uma representao muito ampla, porque isso dificultaria o seu
funcionamento inclusive pela escassez de recursos , e, a partir desse
consenso, o desafio passava a ser o desequilbrio populacional entre os pases,
que impossibilitava a utilizao de uma proporcionalidade pura, porque
haveria uma super-representao por parte do Brasil. A distribuio de
cadeiras deveria respeitar um equilbrio de poder entre os pases, mesmo
que, populacionalmente, isso no fosse real.
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Nesse caso, os parlamentares decidiram aplicar a regra de uma

proporcionalidade atenuada. O acordo estabelece que somente Uruguai
e Paraguai mantenham os atuais dezoito membros. A Argentina teria 26
parlamentares at realizar a eleio direta em 2011, quando sua bancada
subiria para 43; enquanto o Brasil ficaria com 37 at o pleito, previsto para
2014, e com 74, aps a realizao do mesmo.
A nova representao seria ampliada medida que os pases executassem
a nova regra de escolha de seus representantes parlamentares. Porm, a eleio
direta, que deveria ter ocorrido nos quatro pases at o final da primeira
etapa de implantao do Parlasul, somente foi realizada pelo Paraguai, que,
ao cumprir com o previsto, recebeu fortes crticas de seus parceiros, porque
o acordo de proporcionalidade ainda no havia sido fechado e, com isso,
esse pas estaria forando a definio de um tamanho para sua delegao
pelo fato consumado.
Nos demais pases a proposta de realizao de eleies diretas para
os parlamentares do Mercosul gerou um debate relativamente acalorado,
especialmente na definio das regras para a sua realizao, como discutido
na prxima seo.
Alm da mudana na forma de escolha dos seus integrantes, o Parlasul
tambm apresentou mudanas na organizao dos trabalhos legislativos. A
CPC se organizava em subcomisses sem carter estatutrio permanente,
funcionando como instrumentos ad hoc, o que impedia a especializao
dos parlamentares ou uma formao progressiva das suas aptides. O
Parlasul estabeleceu em seu Regimento Interno dez comisses permanentes
e permitiu em seu estatuto a criao de comisses especiais e comisses
temporrias para a anlise de algum tema pertinente.
As comisses e subcomisses so instncias centrais na atividade
parlamentar, porque no interior delas que se realiza a instrumentalizao
dos estudos sobre temas especficos, os dilogos com a sociedade civil e a
produo documental. No caso especfico da produo documental da CPC,
por exemplo, esta se manifestava aos outros rgos do Mercosul por meio
de recomendaes e s instncias da sociedade por meio de declaraes. A
produo das recomendaes buscava acompanhar os rumos do processo de
integrao, sugerindo aos rgos decisores do Mercosul aes especficas ou
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do Mercosul
159
gerais que julgavam pertinentes. No entanto, essas se apresentaram sempre

com um carter genrico e amplo.
A produo documental que o Protocolo Constitutivo do Parlamento
do Mercosul (PCPM) prev mais abrangente, j que estabelece um carter
propositivo por meio da elaborao de projetos de normas e anteprojetos de
normas que sero encaminhados ao Conselho do Mercado Comum (CMC)
e ao mesmo tempo mantm a possibilidade de elaborao de recomendaes
e declaraes a outros rgos ou instncias da sociedade.
Outra alterao refere-se ao processo decisrio interno do Parlasul. Na
CPC, as decises eram tomadas por consenso entre as delegaes de todos
os pases, expressas por meio de votao (Artigo 13), e obedeciam seguinte
tramitao: antes das reunies, os temas a serem discutidos e votados eram
distribudos para quatro relatores (um de cada pas), encarregados de emitir
um parecer no prazo de trinta dias. Em seguida, aproximadamente quinze
dias antes da sesso de votao, estes informes eram distribudos para as
delegaes para que estas pudessem avali-los e tomar posies.
No Parlamento do Mercosul, a tramitao semelhante ao que
ocorre nos congressos nacionais: as propostas so encaminhadas
Secretaria Parlamentar pelo menos vinte dias antes da sesso na qual sero
apresentadas formalmente Mesa Diretora, que as encaminha s Comisses
correspondentes para anlise, deliberao e elaborao de parecer, que ser
apreciado pelo Plenrio e votado. Alm da maior deliberao, houve uma
mudana tambm nos tipos de atos. A CPC emitia apenas recomendaes
que poderiam ou no ser consideradas pelo Grupo Mercado Comum (GMC).
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160
O Parlasul pode emitir pareceres,4 projetos de normas,5 anteprojetos de

normas,6 declaraes,7 recomendaes,8 relatrios9 e disposies.10
O Parlasul apresenta uma institucionalidade muito mais complexa
que a Comisso Parlamentar e muito mais prxima do modelo de atuao
parlamentar presente nos congressos. Essa formalizao e normatizao
mais rigorosas no so garantia de um funcionamento mais eficiente dessa
instncia como rgo de representao e de democratizao, mas produziram
um impacto importante sobre as expectativas dos atores.
possvel reconhecer, nos discursos dos representantes parlamentares,
o crescimento de expectativas positivas em relao a essa instituio, as
quais esto fortemente vinculadas realizao das eleies diretas. O
estabelecimento dessa novidade normativa em relao Comisso, embora
no tenha gerado ainda resultados prticos, mostra-se um elemento
positivo na viso sobre o futuro da integrao, especialmente no tocante
ao parlamentar.
Os parlamentares e assessores brasileiros entrevistados11 apresentaram
uma percepo positivacom as potencialidades da implementao dessa
norma, a mesma impresso encontrada em documentos e declaraes
pblicas feitas por integrantes do Parlasul. De modo geral, h um consenso
de que a dedicao exclusiva impulsionar o parlamentar a um novo
posicionamento em relao integrao.
4. So posicionamentos do Parlamento em relao a projetos de normas encaminhados pelo CMC e que

requeiram aprovao legislativa em pelo menos um dos pases-membros.
5. So as proposies normativas apresentadas ao CMC, que dever informar semestralmente ao
presidente do Parlasul sobre a situao dos projetos a ele encaminhados.
6. So proposies voltadas para a harmonizao das legislaes dos pases e encaminhadas para os
Congressos para apreciao.
7. So manifestaes do Parlamento sobre assuntos de interesse pblico.
8. So indicaes gerais encaminhadas aos rgos decisrios do Mercosul (da mesma forma que ocorria
na CPC).
9. So estudos realizados por uma ou mais comisses permanentes ou temporrias, que contm anlises
de um tema especfico e devem ser aprovados pelo Plenrio do Parlasul.
10. So normas de carter administrativo, referentes organizao interna do Parlamento.
11. Deputados: doutor Rosinha; Renato Molling e Lelo Coimbra; senadores Marisa Serrano e Pedro Simon;
e assessores Antonio Ferreira Costa Filho e Maria Cludia Drummond.
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do Mercosul
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Hoje, mesmo aqueles que participam ativamente das reunies e

negociaes do Mercosul, reconhecem que sua atuao comprometida
pela agenda nacional. As questes e demandas internas so preponderantes e
ocupam quase integralmente sua ateno, mesmo porque foram eleitos para
responderem a esses assuntos e no para serem representantes no Parlasul. H
uma percepo clara, inclusive, de que a dedicao s atividades referentes
integrao prejudicial para o seu desempenho eleitoral.
No entanto, os parlamentares reconhecem que haveria possibilidade
de desenvolver uma carreira poltica no mbito do Mercosul, porque o
eleitorado estaria se tornando mais sensvel a essa temtica. Para viabilizar
isso seriam necessrias campanhas de divulgao e conscientizao sobre a
integrao, o que j est previsto no PL eleitoral para o Parlasul.
A realizao das eleies diretas tambm vista como uma oportunidade
de aprofundar, no interior dos partidos polticos, a discusso sobre a
integrao e mostrar qual a viso de cada um deles sobre o assunto. Desde
o incio, apenas o Partido dos Trabalhadores (PT) apresentou, de forma
institucionalizada, um debate interno sobre o seu projeto de cooperao
regional. Nos demais partidos possvel encontrar lderes com opinies
claras sobre o assunto e que normalmente tm uma atuao bastante ativa
na delegao parlamentar brasileira , mas que no podem ser entendidas
como as posies de seus partidos, pois, nestes, no h debate e nem
consenso sobre o Mercosul.
A expectativa geral que um parlamento diretamente eleito e com
membros com dedicao exclusiva permitiria uma participao mais efetiva
e eficiente dos parlamentares no Mercosul e, ainda, estimularia um debate
mais amplo nos quatro pases sobre a integrao e impulsionaria a formao
de blocos ou famlias ideolgicas no interior do Parlasul.
Como ficou claro ao longo desta anlise, a contribuio do Parlasul
para a democratizao do processo est ainda no mbito da potencialidade.
Em muitos aspectos, superou ou avanou em relao s limitaes e
problemas apresentados pela CPC. Com o Parlamento, as relaes entre
os parlamentares dos quatro pases tornaram-se mais regulares, as normas
para o funcionamento dessa instncia legislativa regional mais complexas e
adequadas e o escopo de atuao se ampliou.
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Na prtica, no entanto, a interveno parlamentar permanece ainda

bastante secundria, seja porque no h espao efetivo para sua interveno
dentro do processo decisrio do Mercosul, seja pelas presses que a agenda
nacional lhe impe, limitando sua capacidade de maior envolvimento e
relegando a questo da integrao a um plano secundrio.
Mesmo assim, a constituio do Parlasul contribuiria potencialmente
com a democratizao da integrao, ao avanar em relao sua antecessora
e estabelecer uma perspectiva de atuao futura bastante positiva entre
seus integrantes. Dessa forma, pode-se afirmar que a postura atual sobre
o potencial democratizante dessa instituio afirmativa, tendo por base
a expectativa favorvel em relao aos desdobramentos que os processos
eleitorais para deputados do Mercosul podero gerar.
3 AS ELEIES DIRETAS PARA O PARLASUL
O debate acerca da insero de eleies diretas para os representantes

brasileiros no Parlasul tem se centrado em dois PLs, um da Cmara dos
Deputados e outro do Senado Federal, em tramitao simultnea no
Congresso Nacional. Aps apresentar de modo detalhado os dois projetos,
uma anlise comparada ser realizada entre os elementos inseridos em cada
proposta legislativa.
O Projeto de Lei da Cmara dos Deputados (PLC) no 5.279, de 2009,
de autoria do deputado Carlos Zaratini do Partido dos Trabalhadores de So
Paulo (PT-SP), foi inicialmente previsto para regulamentar as eleies do
Parlasul para o ano de 2010, mas, devido no concluso de sua aprovao
em tempo hbil, foi includo o seu substitutivo, prevendo a realizao das
primeiras eleies para o Parlasul no Brasil em 2014, junto com as eleies para
presidente, governadores, senadores e deputados. At o momento, esse projeto
encontra-se em discusso no Plenrio da Cmara dos Deputados, aps ter sido
aprovado nas Comisses de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CRE) e
de Constituio, Cidadania e Justia (CCJ) e de Finanas e Tributao.
O Projeto de Lei do Senado Federal (PLS) no 126, de 2011, de autoria
do senador Lindbergh Farias (PT-RJ), tinha o intuito de estabelecer as
eleies para o Parlasul ainda em 2012, em conjunto s eleies municipais.
No tendo sido aprovado no prazo de um ano antes das eleies de outubro
de 2012 conforme determina a regulamentao para a incluso e/ou
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do Mercosul
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modificao da regra eleitoral , o citado PLS recebeu substitutivo prevendo

a realizao do pleito tambm para 2014, conjuntamente s eleies de
natureza federal e estadual. A referida proposta est em discusso na CRE
(com parecer da relatoria pela aprovao da matria) e na CCJ do Senado
Federal, tendo sua deciso de natureza terminativa dentro do Senado.
Embora a tramitao dos dois projetos seja simultnea, eles seguem
processos independentes, o que exigir um acordo entre os membros das
duas Casas sobre qual PL ser aprovado e entrar em vigor, visto que versam
sobre a mesma matria. Alm disso, o curso da tramitao legislativa no
impede que os projetos sejam alterados e recebam emendas, as quais podem,
inclusive, incorporar elementos de um PL em outro.
3.1 Projeto de Lei da Cmara dos Deputados (Substitutivo ao PLC no 5.279,
de 2009)
O PLC est em fase avanada de tramitao, prevendo as primeiras eleies

diretas para o Parlasul no Brasil para a data de 5 de outubro de 2014.
Em consonncia com a Constituio Federal (CF), o sistema de votao
para as eleies do Parlasul tem natureza secreta, universal e obrigatria
(Substitutivo ao PLC no 5.279, 2009, Artigo 2o). As eleies previstas no
PLC seguem o nmero de vagas destinadas ao Brasil, a partir de 2014
passar a contar com 74 vagas no Parlasul, conforme estabelecido no Acordo
Poltico para a Consolidao do Mercosul (CMC, 2010).
A proposta da Cmara dos Deputados apresenta algumas inovaes
em relao ao sistema eleitoral brasileiro para o pleito do Mercosul, que
sero analisadas com maior profundidade nas prximas sees. Entre estas,
destaca-se a incluso da lista preordenada (lista fechada) por partidos polticos
que ficam responsveis pela ordenao e substituio dos candidatos,
de acordo com conveno partidria nacional. O nmero de candidatos
includos em cada lista partidria apresentada ao Tribunal Superior Eleitoral
(TSE) no poder exceder o dobro de vagas existentes para o Parlasul em
2014 (148 vagas). Ademais, o projeto da Cmara rege que as eleies do
Parlasul tero circunscrio nacional.
Ainda acerca das listas preordenadas, o PLC inclui requisitos por regio
e gnero, para a ordenao das listas partidrias. Segundo a proposta da
Cmara Federal, a cada grupo de cinco candidatos da lista, deve haver um
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representante de cada regio do pas (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sul e

Sudeste) e entre eles deve haver um mnimo de dois candidatos de gneros
distintos. Essas proposies favorecem a diversidade de gnero e de regies
nas candidaturas nacionais, evitando predominncia de uma regio ou
de um sexo em detrimento dos demais. A proposta no prev a existncia de
suplentes stricto sensu, pois a linha sucessria dos parlamentares do Mercosul
composta, necessariamente, pelos prximos candidatos, obedecendo a
sequncia prevista na lista partidria preordenada.
Alm da incluso de voto por partidos e no por candidatos, o PLC
explicita a criao de tempo determinado nos meios de comunicao para
divulgao do pleito mercosulino, tanto para os partidos polticos, quanto
para o prprio TSE, com fins informativos e educativos. A proposta
destina cinco minutos no rdio e na televiso, em horrios definidos, para
propaganda eleitoral exclusiva aos partidos com candidatos a deputados do
Parlasul. O TSE tambm receber, de acordo com a proposta da Cmara,
seis meses antes do pleito, dez minutos dirios nos meios de comunicao
para divulgar e informar os cidados sobre a importncia e as caractersticas
do Parlasul e sobre as eleies de seus representantes no Brasil.
O financiamento da campanha para o Parlasul dever ser exclusivamente
pblico, de acordo com o PLC, utilizando 5% do Fundo Partidrio Anual
nas eleies de 2014.
A incompatibilidade de mandatos eletivos tambm prevista na proposta,
impedindo acumulao de cargos pblicos durante o mandato dos parlamentares
regionais, pois o objetivo garantir dedicao exclusiva ao Parlasul. Por fim,
as prerrogativas, os deveres e os vencimentos dos parlamentares do Mercosul
eleitos sero equiparados aos dos deputados federais.
3.2 Projeto de Lei do Senado Federal (Substitutivo ao PLS no 126, de 2011)
Do mesmo modo que o PLC, o projeto apresentado no Senado Federal

prev eleies de 74 representantes para o Parlamento do Mercosul em 5 de
outubro de 2014, por meio de sistema de votao direto, secreto, universal
e obrigatrio. O PLS ressalta a liberdade dos partidos de criarem coalizes
partidrias no mbito eleitoral, mesmo modelo existente nas eleies
presidenciais. Cabe aos partidos e coligao selecionarem seus candidatos
de acordo com convenes partidrias estaduais.
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do Mercosul
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A proposio apresentada pelo Senado separa em duas categorias

as vagas para parlamentares do Mercosul. A primeira determina que 47
das 74 vagas sero destinadas aos denominados representantes federais. A
eleio dessa categoria ser realizada via listas preordenadas, obedecendo
ao sistema proporcional e circunscrio estadual. A distribuio das vagas
dos representantes federais do Parlasul pelos estados da Federao seguir
as propores das vagas estaduais dos membros da Cmara dos Deputados.
Entre as vagas chamadas de federais, o PLS estabelece que, no mnimo,
30% dos representantes devam ser de um dos sexos, evitando desequilbrios
de gnero. Alm disso, vedado a cada lista partidria exceder o dobro do
nmero de vagas disponveis para os representantes federais do Parlasul (94).
A segunda classificao estipulada pela proposio do Senado a de
representantes estaduais, os quais sero eleitos por voto majoritrio, tambm
sob circunscrio estadual (um por estado e um pelo DF, totalizando 27
representantes estaduais). Cada partido ou coligao partidria somente
poder indicar um candidato por Unidade Federativa (UF), reduzindo
o nmero de concorrentes a essa categoria de vagas. Os suplentes dos
representantes estaduais sero os prximos colocados nas votaes,
independentemente da filiao partidria do candidato subsequente.
A respeito dos regulamentos para a propaganda eleitoral, o PLS prev
que dez minutos de cada perodo de horrio eleitoral no rdio e na televiso
sero destinados propaganda dos candidatos a parlamentares do Mercosul.
O TSE tambm dispor de tempo determinado (dez minutos dirios em
cada meio de comunicao supracitado), com a finalidade de informar
e divulgar as eleies para o Mercosul no Brasil. O financiamento das
campanhas para o Parlasul, de acordo com o PLS, ser exclusivamente pblico,
destinando-se 5% do Fundo Partidrio Anual ao pleito regional. Como
informaes adicionais, o projeto do Senado ressalta a incompatibilidade
do cargo de parlamentar do Mercosul com outro mandato eletivo.
3.3 Comparao entre os projetos em discusso no Congresso Nacional
Analisando-se comparativamente as proposies da Cmara dos Deputados

e do Senado Federal, encontra-se um eixo de pressupostos compartilhados
entre os projetos, relacionados aos princpios eleitorais seguidos durante o
pleito para o Mercosul e s disposies vinculadas propaganda eleitoral e
ao modo de financiamento das campanhas eleitorais.
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Em ambos os projetos discutidos, h a fixao da realizao das eleies

no ano de 2014, conjuntamente s eleies federais, estaduais e distritais.
Seguindo as clusulas ptreas constitucionais, o sistema de votao ser
secreto, universal e obrigatrio. O nmero de vagas disputadas nas eleies
(74) mantm-se de acordo com a deciso emanada nas instncias do
Mercosul, nos dois projetos apresentados.
Por mais que no seja explcito no PLS, os dois projetos parecem
indicar a equiparao de prerrogativas, deveres e vencimentos dos
parlamentares do Mercosul aos dos deputados federais. A incompatibilidade
de mandatos, evidenciada nas duas propostas, elemento fundamental
para a garantia de exclusividade dos parlamentares do Mercosul eleitos para
seus mandatos regionais.
No mbito da campanha eleitoral, os dois projetos tm se assemelhado
de modo significativo. As proposies da Cmara e do Senado ressaltam a
disponibilidade de tempo exclusivo ao TSE para divulgao e informao
acerca das eleies para o Parlasul, perodo fundamental para esclarecimento
da populao sobre a importncia da integrao regional para os cidados,
bem como das atividades e prerrogativas destinadas ao Parlasul e a seus
membros diretamente eleitos. Ademais, o financiamento das campanhas
eleitorais ser exclusivamente de natureza pblica (5% do Fundo Partidrio
Anual), aproximando-se das diretrizes apresentadas no mbito da reforma
poltica brasileira (hiptese que ser posteriormente discutida).
No campo das divergncias, o procedimento eleitoral do PLC
aproxima-se, com algumas diferenciaes, das vagas do PLS destinadas aos
representantes federais. Ambos os modelos, do PLC e dos representantes
federais do PLS, associam-se ao sistema proporcional e lista preordenada de
partidos. A grande diferena entre as propostas, nesse sentido, que PLC prev
circunscrio nacional, em oposio circunscrio estadual encontrada no
PLS. Enquanto as vagas destinadas ao PLS sero distribudas entre os estados
da Federao na mesma proporo das vagas Cmara Federal (tabela 1),
o PLC, por meio da circunscrio nacional, estabelece que a totalidade
das vagas seja disputada em todo territrio nacional. A nica ressalva feita
pelo PLC de composio das listas partidrias em um ordenamento que
exija a distribuio dos candidatos por regies distintas do pas (a cada
cinco candidatos da lista, um deve ser de cada uma das regies do pas).
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do Mercosul
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Cada regio, de acordo o PLC, contaria, em mdia, com 20% das cadeiras
para o Parlasul. Esse modelo de organizao de lista partidria garantiria
uma representao mais equilibrada das cinco regies do pas, porm abre
a possibilidade de que estados da Federao possam no eleger nenhum
representante para o Parlamento Regional.
TABELA 1
Distribuio de representantes federais por estado (PLS)
Estado
Representao Cmara dos Deputados
Representantes federais para o Parlasul
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
17
Amap
Tocantins
Maranho
18
Piau
10
Cear
22
Paraba
12
Pernambuco
25
Alagoas
Sergipe
Bahia
39
Minas Gerais
53
Esprito Santo
10
Rio de Janeiro
46
So Paulo
70
Paran
30
Santa Catarina
16
Rio Grande do Sul
31
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
17
513
47
Par
Rio Grande do Norte
Gois
Distrito Federal (DF)
Total
Fonte: Anexo do PLS no 126, de 2011.
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O PLS, com as vagas de representantes federais, reproduz a

proporcionalidade existente na Cmara dos Deputados no Parlasul,
mantendo as assimetrias de representao pelos estados do pas. A proposta
do Senado, no entanto, garante que todos os estados tenham ao menos dois
parlamentares do Mercosul (o nmero mnimo de um representante federal,
somado ao representante estadual). Enquanto o PLC tem o potencial de
reduzir as discrepncias de representaes por regies, o PLS garante que
todos os estados federais tenham, ao menos, dois representantes no Parlasul.
Porm, na prtica, o projeto do Senado produz uma sobrerrepresentao
de regies do pas com menor densidade populacional (somados os
representantes estaduais e federais, a regio Nordeste receberia 31% das
vagas para o Parlasul, enquanto o Sudeste, com menor nmero de estados
mas com maior populao, contaria com 27% dos representantes brasileiros
no Parlasul).
Quanto distribuio de vagas por gnero, o PLC prev que dois em
cada cinco nomes das listas partidrias sejam de sexos distintos (mnimo
de 40%, resultando em trinta vagas), enquanto no PLS um dos gneros
dever ter no mnimo 30% das vagas para representantes federais (14 de
47 lugares).
A priori, a proposta da Cmara dos Deputados garante maior
diversidade de gnero na representao brasileira no Parlasul. No entanto,
o projeto do Senado favorece a representao de todos os estados brasileiros
no Parlasul, no somente pela distribuio entre os estados das vagas federais,
mas tambm por meio dos representantes estaduais (um de cada estado
federal e do DF).
A liberdade de coalizes partidrias garantida pelo PLS nas vagas
para representantes estaduais. Na proposio da Cmara, as coalizes so
suprimidas, em detrimento das listas partidrias preordenadas. Enquanto
os suplentes do PLC so os prximos das listas partidrias, mantendo as
vagas vinculadas aos partidos polticos, o PLS explicita que os suplentes dos
candidatos eleitos so necessariamente os segundos colocados nos estados,
independentemente do partido poltico ao qual o mesmo vinculado. A
conveno partidria responsvel pela escolha dos candidatos deve ser de
natureza nacional para o PLC. J no PLS, essas convenes devem ser
realizadas em mbito estadual. Essas comparaes indicam que a proposta
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do Mercosul
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do Senado favorece as coalizes e alianas partidrias, alm da organizao

partidria no mbito estadual, enquanto o PLC se distancia das coalizes
e fortalece a dimenso nacional dos partidos polticos brasileiros. Essa
divergncia de proposies segue as distintas naturezas de cada Casa
Legislativa, j que o Senado, por exemplo, a esfera por excelncia do
pensamento baseado na lgica estadual.
Por fim, o PLC destina cinco minutos em cada interrupo para horrio
eleitoral obrigatrio, tanto de rdio e TV, para os candidatos a parlamentares
do Mercosul, alm do tempo destinado ao prprio TSE, enquanto o PLS
estabelece o dobro do tempo (dez minutos) para essas interrupes.
Em suma, enquanto o PLC representa a implantao de listas
preordenadas nacionais nas eleies para o Parlasul, o modelo adotado no
PLS, segundo o Relatrio da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa
Nacional do Senado, do Senador Antonio Carlos Valadares, : (...) um
sistema misto de voto, combinando a eleio majoritria, de forma a garantir
a representao de todos os Estados e do Distrito Federal no Parlamento
do Mercosul, com a lista partidria fechada e preordenada(Brasil, 2011a).
4 A INTEGRAO REGIONAL E A AGENDA POLTICA NACIONAL
4.1 A reforma poltica brasileira possvel
Essencial ao desenvolvimento democrtico a contnua reavaliao do

papel das normas e instituies polticas. A discusso de uma reforma no
sistema poltico-eleitoral brasileiro pode ser entendida como um esforo
necessrio para o aprimoramento das bases democrticas do pas, corrigindo
os elementos considerados insatisfatrios ou ineficientes e atualizando o
sistema poltico s novas demandas da sociedade.12
O esforo de discusso da reforma poltica brasileira foi retomado pelo
Legislativo no ano de 2011, com a criao de comisses sobre a reforma
12. Nos ltimos anos, algumas modificaes institucionais importantes foram inseridas no sistema poltico
brasileiro, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a reeleio, ambas por iniciativas presidenciais,
e a instituio da fidelidade partidria, por deciso do Judicirio. Essas mudanas, no entanto, foram
lideradas pelos poderes Executivo e Judicirio e no pelo Legislativo, o qual, constitucionalmente, teria
o papel preponderante de apresentar e debater discusses dessa natureza (Renn, 2007). Ademais, o
mais recente projeto de mudanas no sistema poltico-eleitoral, a Lei da Ficha Limpa, tem sua origem em
projeto de lei de iniciativa popular.
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170
poltica na Cmara dos Deputados e no Senado Federal. O relatrio

aprovado por ambas as comisses introduziu a chamada reforma poltica
possvel: um conjunto de projetos especficos que tem a potencialidade de
serem aprovados e aplicados a partir das prximas eleies.
Entre os principais tpicos discutidos nas duas Comisses Especiais
esto: sistemas eleitorais; financiamento eleitoral e partidrio; suplncia de
senador; filiao partidria e domiclio eleitoral; coligaes partidrias; voto
facultativo; data da posse dos chefes do Executivo; clusula de desempenho;
fidelidade partidria; reeleio e mandato; e candidato avulso. Aps a
realizao de audincias pblicas e discusso das propostas apresentadas,
os relatrios confeccionados pelas duas Casas Legislativas apresentam um
conjunto de PLs e Emendas Constitucionais (ECs) (Cmara dos Deputados,
2011) referentes a aspectos especficos de mudana na legislao polticoeleitoral do pas.
Merecem destaque algumas propostas de modificaes eleitorais mais
significativas, as quais tambm podem ser observadas nos PLs para eleio
dos parlamentares do Mercosul. So essas as proposies relacionadas a
sistemas eleitorais, financiamento eleitoral e partidrio, suplncia de
candidatos e coligaes partidrias.
De acordo com as Propostas de Emenda Constituio (PEC)
em tramitao, o sistema eleitoral para as eleies legislativas passaria a
ser o modelo de listas fechadas e preordenadas pelos partidos polticos
(PEC 43/2011 e PEC 23/2011). Outro elemento adicionado aos projetos o
favorecimento de diversidade de candidatos por gnero, com a obrigatoriedade
de alternncia de um nome de cada sexo na lista partidria. Essa medida
garantiria que aproximadamente metade dos eleitos fosse de gneros distintos,
aumentando a participao feminina no Legislativo.
Outra proposio relevante a instituio de financiamento exclusivamente
pblico para as campanhas eleitorais (PLS 268/2011). O TSE passaria a receber
recurso especfico (R$7,00 por eleitor inscrito) a ser distribudo aos partidos
polticos e candidatos com fins eleitorais. Essa medida teria a intencionalidade
de evitar a imerso de interesses particulares nas campanhas eleitorais, por meio
de financiamento privado de campanha poltica.
8/26/2014 4:45:27 PM

do Mercosul
171
A modificao da figura do suplente, reduzindo-se de dois para um

suplente por senador, alm do veto suplncia de parente do candidato
so objetos includos na Reforma Poltica brasileira (PEC 37/2011). Essa
medida visa modificar o papel do suplente no sistema poltico, figura pouco
ou nada conhecida pelo eleitorado e que recorrentemente ocupa cargos
pblicos. Pela atual legislao, o suplente est vinculado ao indivduo e no
ao partido, o que se evidencia ainda mais no veto ao parentesco com os
candidatos, numa tentativa adicional de combate ao nepotismo na esfera
poltico-eleitoral.
A impossibilidade de criao de coligaes partidrias para eleies de
cargos legislativos tambm matria de Reforma Poltica (PEC 40/2011).
O projeto em questo veta as coligaes partidrias em eleies legislativas,
somente permitindo-as para eleies de cargos executivos (prefeitos,
governadores e presidente).
A discusso da reforma poltica no assunto pacfico dentro e fora
do Congresso Nacional. Existem diferentes posicionamentos dos setores
polticos e da sociedade sobre cada ponto especfico supracitado. Alm
disso, o tema tem sido pouco veiculado na mdia, encontrando-se poucas
discusses mais aprofundadas sobre os tpicos da reforma poltica.
Na esfera partidria, importante ressaltar a liderana do PT, em
especial da figura do ex-presidente Luiz Incio Lula da Silva, nas propostas de
reforma poltica apresentadas no Congresso. O ex-presidente teria enviado
um projeto de reforma em 2009, o qual no teria recebido apoio poltico
em seu contexto e, na atualidade, faria parte do esforo de convencimento
dos partidos da base aliada, principalmente do Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro (PMDB), para adoo das propostas em discusso
no Legislativo (Dirceu, 2012). Ainda que no haja consenso, os membros
do PT tm apoiado a maioria dos aspectos inseridos na reforma poltica
possvel, entre os quais o financiamento pblico e a lista partidria.
H uma diversidade de opinies tanto fora como dentro dos principais
partidos polticos brasileiros. O PT tem apoiado o modelo de reforma
poltica de maneira mais ampla, apesar de alguns membros aceitarem a
implantao do sistema eleitoral proporcional misto (combinao de modelo
de lista nominal com lista fechada), como forma de atrair o apoio do PMDB.
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172
O caso do PMDB o mais interessante de ser avaliado, dada a sua

aliana com o governo e a sua expresso nas duas casas legislativas federais. A
heterogeneidade do partido dificulta qualquer acordo em pontos essenciais
da reforma poltica, como o sistema eleitoral e as coligaes proporcionais.
Enquanto alguns partidrios entendem que as coligaes proporcionais
sejam, de fato, passageiras, como o senador Valdir Raupp (PMDB-RO)
(Reforma..., 2011), o mesmo senador admite que o partido apoie o
financiamento pblico de campanha, porm no concorda com outras
propostas, como o fim das coligaes proporcionais e o sistema de listas
partidrias (Cinco..., 2011).
Os dois partidos opositores mais significativos, Partido da SocialDemocracia Brasileira (PSBD) e Democratas (DEM), apresentam opinies
distintas acerca das propostas de reforma poltica. O PSBD tem se oposto
s propostas lideradas pelo PT. A grande divergncia interna do partido
quanto aos pontos mais polmicos da reforma, como o sistema eleitoral
e o financiamento pblico, bem como a rivalidade histrica entre os dois
partidos, tem dificultado qualquer apoio do PSDB reforma poltica. O
DEM, ao contrrio, o partido que mais se aproxima das posies do PT
sobre a reforma poltica, mesmo sendo da base opositora (Reforma..., 2011).
Associaes ligadas sociedade civil tambm tm apresentado opinies
favorveis sobre a reforma poltica brasileira. Em ato pblico, tanto os
partidos de esquerda quanto lideranas da Central nica dos Trabalhadores
(CUT), da Unio Nacional dos Estudantes (UNE), da Associao Brasileira
de Imprensa (ABI) e da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) defenderam
a reforma poltica, principalmente o financiamento pblico de campanhas
e as listas partidrias. As organizaes empresariais, no entanto, no se
expressaram quanto ao apoio de quaisquer pontos especficos de mudana no
sistema poltico (Passos, 2011). A Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
(CNBB) tambm tem se expressado positivamente quanto ao seguimento
da reforma poltica, favorecendo a maior utilizao de mecanismos de
democracia direta, tais como referendos e plebiscitos, por parte do poder
pblico (Bittar, 2011).
Enquanto as entidades de classes e os partidos de esquerda apoiam
fortemente os atuais termos da reforma poltica, os partidos de espectro
ideolgico de centro e de direita, a exceo do DEM, divergem em aspectos
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do Mercosul
173
centrais da reforma, como financiamento pblico e sistema eleitoral. Esse

panorama indica as dificuldades em alcanar uma reforma poltica possvel,
uma mudana do sistema poltico-eleitoral que tem potencial de ser aprovada
no curto e mdio prazo.
Dificuldades circunstanciais devem ser adicionadas aprovao
da reforma poltica no Congresso Nacional. A instaurao da Comisso
Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI) responsvel por investigar as
atividades de Carlos Cachoeira tem atrasado as discusses da reforma
poltica. A ateno dada pela mdia e pelos congressistas a essa CPMI tem
adiado reunies e votaes das propostas que envolvem temas da reforma
poltica. As acusaes de influncia de interesses privados em campanhas
eleitorais tambm tm favorecido a aprovao do financiamento pblico
de campanha, um dos principais tpicos da Reforma (Relator..., 2012).
A tramitao da reforma poltica encontra-se paralisada em ambas as
Casas Legislativas. A Comisso do Senado sobre a reforma poltica aprovou
seu relatrio em 2011 e os PLs e EC oriundos dos mesmos j esto em
discusses nas Comisses e no Plenrio do Senado Federal. A Comisso da
Cmara sobre a reforma ainda est discutindo o relatrio a ser aprovado,
mas encontra-se parada desde 18 de abril (a reunio marcada para o dia 9
de maio foi cancelada), em virtude da instaurao da CPMI do Cachoeira.
A instaurao da CPMI no a nica razo da dificuldade na concluso
de uma reforma poltica brasileira. O fato de a comisso sobre a reforma
da Cmara dos Deputados no ter aprovado seu relatrio final demonstra
a falta de consenso que perdura sobre diversas matrias entre os partidos e
parlamentares dessa Casa Legislativa. Os pontos mais difceis de formao
de consenso so os relacionados insero de listas partidrias preordenadas
e ao fim de coalizes proporcionais, diretamente vinculados s prximas
eleies para deputados federais. Como as eleies para senadores no sero
diretamente afetadas pela mudana dos sistemas de eleies proporcionais,
essas matrias foram mais facilmente aprovadas e encaminhadas nas
comisses do Senado, restando o impasse na Cmara dos Deputados. Uma
srie de incertezas acerca dos benefcios que os diversos candidatos e partidos
polticos tero se de fato a reforma poltica for aprovada tambm impedem
a consecuo das discusses sobre uma reforma poltica possvel. No so
claras, para diversos polticos e partidos, as consequncias provenientes
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174
das mudanas estipuladas na reforma poltica, o que tem reduzido a

probabilidade de concluso de qualquer modificao significativa no sistema
eleitoral brasileiro.
4.2 O transbordamento da reforma poltica brasileira para o plano regional
Decises tomadas nos mbitos regional e nacional podem influenciar-se

mutuamente. Do mesmo modo que discusses regionais tm o potencial
de impactar dinmicas nacionais, temas regionais podem conter elementos
que so, na realidade, de natureza domstica/nacional. A hiptese desta
pesquisa de que o debate acerca das primeiras eleies diretas para o
Parlasul apresenta elementos relacionados reforma poltica brasileira.
Conforme indicado anteriormente, tanto o projeto apresentado pela Cmara
dos Deputados, quanto a proposio do Senado Federal representam o
transbordamento da reforma poltica para o plano regional.
Em ambas as propostas, podem ser encontrados elementos caractersticos
da reforma poltica nacional, tais como: financiamento pblico de campanhas
polticas, listas preordenadas partidrias, mudana de escolha de suplentes
e fim de coalizes eleitorais para cargos proporcionalmente eleitos. Todas
essas propostas de reforma poltica includas nos projetos para eleies do
Parlasul ainda esto em fase de discusso e debate no Congresso Nacional,
todavia foram incorporadas nas propostas de pleitos para o Mercosul como
forma de inovao ou experimento poltico-eleitoral.
A discusso realizada em sesso plenria da Cmara dos Deputados,
em 21 de maro de 2012, a respeito do PL proposto pela mesma Casa
Legislativa mais um indicativo da importncia da insero de aspectos
da reforma poltico-eleitoral nas eleies para o Parlasul (Dirio da
Cmara dos Deputados, 2012). Os discursos e votos dos deputados e dos
partidos polticos em plenrio comprovam que possvel verificar um
transbordamento da reforma poltica para as eleies do Parlasul no Brasil.
As dificuldades em aprovao e tramitao do PLC no decorrem
da falta de consenso em realizar eleies diretas para os representantes do
Parlasul mas da ausncia de acordo nos pontos especficos includos no PL
que so inspirados na reforma poltica nacional e esto vinculados agenda
de alguns partidos polticos no Congresso. Nenhum dos discursos proferidos
em plenrio foi contrrio realizao e importncia das eleies para o
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do Mercosul
175
Mercosul. Oposio e governo manifestaram-se em plenrio favoravelmente

ao papel do Parlasul e da eleio de seus representantes no mbito da
integrao regional:
Sr. Presidente, o PSOL entende que as regras para as eleies do Mercosul so
importantes. O Mercosul, que tem de ser um rgo no apenas econmico, mas
tambm poltico e cultural sobretudo neste mundo em que blocos regionais vo
se afirmando, mundo que tenta no ser mais hegemonizado por um modelo, j
que no mais bipolar , tem a sua importncia e o seu relevo. (Deputado Chico
Alencar, Partido Socialismo e Liberdade PSOL RJ) (Dirio da Cmara dos
Deputados, 2012, p. 07556);
No dia de hoje precisamos aprovar esse protocolo, um protocolo baseado
principalmente em experincias do Parlamento Europeu, que vem se construindo h
muito anos. Estamos engatinhando, e nada mais importante, nada mais necessrio
que fazermos uma experincia e, alm do principal, que termos os representantes
do Parlasul eleitos pelo povo brasileiro e pelo povo dos pases que compem o
Parlasul, ns fazermos no dia a dia a construo desse Parlamento, onde o debate
possa fluir da maneira mais adequada possvel, com transparncia. (Deputado
Jilmar Tatto, PT-SP) (Dirio da Cmara dos Deputados, 2012, p. 07559).
Apesar do apoio, h dificuldade para os deputados e seus partidos

concordarem com as propostas de reforma poltica que transbordaram para
o PL do Parlasul:
Sr. Presidente, pelos motivos j alegados aqui, o PR entende a importncia
de regulamentar a eleio do Mercosul, mas h um problema muito grave: ns
fomos surpreendidos com essas regras que esto determinando, j para a eleio do
Mercosul, lista preordenada e financiamento pblico de campanha. Isso, sem dvida
alguma, um preldio para a reforma poltica, a sementinha ali, o jabuti na
rvore. (Deputado Maurcio Quintella Lessa, Bloco/Partido da Repblica PR-AL)
(Dirio da Cmara dos Deputados, 2012, p. 07576).
O posicionamento dos partidos polticos sobre as eleies mercosulinas

indica a reproduo de suas posturas com relao reforma poltica,
examinados na subseo anterior. Partidos, como o PT e o DEM, que,
embora estejam em lados opostos no cenrio poltico nacional, so favorveis
maioria das propostas includas na reforma poltica, inclusive em sua
insero nas primeiras eleies para o Parlasul no Brasil:
As regras estabelecidas no projeto de lei do Deputado Carlos Zarattini, com
substitutivo do Deputado Dr. Rosinha, assim como na complementao de voto da
Comisso de Constituio e Justia, apontam alguns princpios muito interessantes
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176
a serem seguidos pelo Parlamento brasileiro nas suas eleies diretas. E no s nas
eleies diretas. So alguns princpios da reforma poltica que queremos ver acontecer
no Pas, como a votao em lista preordenada. Na lista preordenada, teremos a
alternncia de sexo e representao das cinco regies do Brasil. (Deputado Cludio
Puty, PT-PA) (Dirio da Cmara dos Deputados, 2012, p. 07570);
Existem receios de alguns, outros concordam com o atual sistema, outros realmente
tm total desconhecimento da matria. Enfim, existe sempre uma situao que faz
com que a Cmara adie a reforma do sistema eleitoral. Qual a grande vantagem?
Esse projeto vai desmistificar, vai mostrar que, para se escolher os membros que vo
representar o Brasil no Mercosul, essa eleio se dar por lista preordenada dos partidos,
com financiamento pblico e exclusivo, com uma distribuio no oramento, com
rubrica prpria numa parcela do fundo partidrio e com tempo de televiso bem
definido, de acordo com o tamanho do partido na eleio de 2010. (Deputado
Ronaldo Caiado, DEM-GO) (Dirio da Cmara dos Deputados, 2012, p. 07571).
Partidos da base governista que no esto plenamente de acordo com os

pontos da reforma poltica, como o PMDB, mantiveram seu posicionamento
contrrio quanto aos elementos de reforma includos na proposta de eleies
mercosulinas analisada em plenrio. PMDB, Partido Progressista (PP),
Partido Democrtico Trabalhista (PDT), Partido Trabalhista Brasileiro/
Partido Socialista Brasileiro/Partido Comunista do Brasil (PTB/PSB/
PCdoB) e Partido Social Cristo (PSC), que fazem parte da base aliada do
governo, votaram favoravelmente ao adiamento da votao do projeto de
eleies para o Parlasul, em virtude da existncia de aspectos da reforma
poltica no mesmo:
Sr. Presidente, o PMDB vai votar favoravelmente ao adiamento da votao, tendo em
vista que o projeto precisa ter um aprimoramento, j que ele fala em lista preordenada e
financiamento pblico, temas polmicos que remetem discusso de reforma poltica.
Ns estvamos favorveis emenda substitutiva global, mas j h falha de data; ento,
o PMDB vai querer efetivamente que se adie essa votao para que possamos chegar
a um texto de consenso. No temos nada contra a matria, mas o texto que tem
a preferncia de votao no tem a concordncia do PMDB. (Deputado Eduardo
Cunha, PMDB RJ) (Dirio da Cmara dos Deputados, 2012, p. 07576);
Enquanto parte dos deputados e dos partidos polticos evitaram votar

a matria em virtude dos elementos de reforma poltica existentes no seio
do PL em questo, partidos favorveis estrutura do projeto e reforma
poltica veem as eleies para o Parlasul como um experimento e uma
inovao poltica, que pode ser modificada caso no se adapte a realidade
ou no obtenha xito:
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do Mercosul
177
(...) chamo a ateno do Lder do PR para o fato de que se trata de uma nica
eleio, em 2014, que ser um teste, uma experincia. Caso essa experincia no
funcione, no d certo, esta Casa, o Congresso Nacional, ter a possibilidade de
rever as regras. (Deputado Dr. Rosinha, PT-PR) (Dirio da Cmara dos Deputados,
2012, p. 07556);
Sr. Presidente, a ousadia necessria. O argumento aqui para o adiamento da
votao rigorosamente conservador, como se a instncia do Mercosul fosse
da enorme tradio brasileira, o voto nominal, pessoal. No! uma experincia
interessante, nova. (Deputado Chico Alencar, PSOL RJ) (Dirio da Cmara dos
Deputados, 2012, p. 07577).
5 CONCLUSO
interessante apontar que as preocupaes dos parlamentares brasileiros em

relao s eleies para o Parlasul centram-se prioritariamente nos aspectos
vinculados reforma poltica brasileira. Como apontado anteriormente,
aqueles que no mbito nacional apoiam as mudanas tendem a ser
favorveis s propostas incorporadas no projeto para o Parlasul e a defender
sua implantao, argumentando, inclusive, sobre a possibilidade de uma
eventual reverso das regras, caso estas se mostrem inadequadas.
J os crticos s propostas contidas no projeto eleitoral para o Parlasul
levantam uma questo importante: qual seria o impacto domstico da
introduo de uma nova norma? E qual seria a possibilidade real de voltar
atrs? As dvidas em torno destes aspectos impedem que se chegue a um
consenso em relao ao PL apresentado, por temor no sua aplicao
no mbito regional mas s suas possveis implicaes para o jogo poltico
nacional.
Esses posicionamentos dos parlamentares brasileiros demonstram
a hiptese apresentada no incio deste captulo sobre a relao entre o
referido projeto eleitoral para o Parlasul e a reforma poltica brasileira. Ao
mesmo tempo, indicam como o centro das preocupaes neste caso no a
institucionalidade regional e nem suas implicaes, mas as relaes polticas
nacionais. Independentemente do modelo de eleio a ser adotado para o
Parlasul, a partir do momento em que os deputados regionais forem eleitos
diretamente pelo voto popular haver implicaes importantes na relao
do Congresso Nacional com o Mercosul.
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Com a desvinculao formal entre os membros do Parlasul em

relao ao Congresso brasileiro, alguns aspectos importantes devero ser
enfrentados, como a definio de que forma as normativas mercosulinas
sero internalizadas, ou mesmo quais sero os canais de dilogo entre o
Parlamento regional e o Legislativo nacional. Esses temas ainda no entraram
na pauta de discusso dos parlamentares brasileiros.
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8/26/2014 4:45:28 PM

do Mercosul
181
APNDICE A
ENTREVISTADOS NA OCASIO DA ELABORAO DO ARTIGO
COSTA FILHO, Antnio Ferreira da. Braslia: maio de 2011. (Secretrio da

Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul).
DR. ROSINHA. Braslia: maio de 2011. (Deputado Federal / PT PR).
DRUMMOND, Maria Cludia. Braslia: maio de 2011. (Assessora do Senado
Federal e da Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul).
MOLLING, Renato. Braslia: maio de 2011. (Deputado Federal /PP - RS).
SERRANO, Marisa. Braslia: maio de 2011. (Senadora/PSDB MS).
SIMON, Pedro. Braslia: maio de 2011. (Senador/PMDB RS).
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8/26/2014 4:45:28 PM
CAPTULO 4
OS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA CONDICIONADA

NOS PASES ANDINOS: CARACTERSTICAS, AVALIAES E
INTEGRAO REGIONAL
Wagner de Melo Romo*
1 INTRODUO
Desde a passagem do sculo, com o Oportunidades, no Mxico, e os

primeiros projetos federais que visam reduzir a desigualdade de renda no
Brasil Auxlio-Gs, Bolsa-Alimentao e Bolsa-Escola, depois agrupados
e ampliados pelo Programa Bolsa Famlia (PBF) , a Amrica Latina tem
sido palco de uma crescente disseminao dos programas de transferncia
condicionada (PTCs) por quase todos os pases do subcontinente. Com
semelhanas e diferenas na poltica em si, atualmente, dezoito pases
latino-americanos e caribenhos (Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia,
Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxico,
Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Trinidad e Tobago e
Uruguai) possuem experincias nacionais em transferncia condicionada
(Cecchini e Madariaga, 2011). Esse tipo de ao governamental, to
recentemente constituda e to amplamente distribuda, chama ateno
por sua diversidade e amplitude. Afinal, trata-se provavelmente do principal
fenmeno em poltica social realizada de maneira razoavelmente semelhante
e de forma concomitante nos pases da regio.
De maneira geral, os PTCs consistem na entrega de recursos em
dinheiro a famlias em situao de pobreza e extrema pobreza, em geral as
que tm filhos menores de idade. O recebimento dos recursos monetrios
est condicionado ao cumprimento de certas condutas relacionadas aos
servios oferecidos pelo Estado, como os de sade, educao, assistncia
* Professor doutor da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Pesquisador visitante do Programa

de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
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184
social, segurana alimentar etc., embora, em alguns casos, no existam

sanes sobre o no cumprimento dessas condicionalidades.1 Os benefcios
so encaminhados preferencialmente s mes de famlia.
Draibe (2009) chama a ateno para o fato de que os PTCs so dotados
de forte adaptabilidade, o que permite que esses programas convivam
com os mais diferentes sistemas nacionais de proteo social, de distintos
graus de complexidade. A autora aponta, ainda, como elementos que
podem explicar a propagao dos PTCs, a simplicidade de desenho, a
flexibilidade de implementao, a agilidade operacional, os relativamente
baixos custos administrativos (p. 106).2
Portanto, embora os PTCs tenham estrutura semelhante, as formas de
sua aplicao so bastante variadas. Essas diferenas tm como fundamentos
variveis mltiplas, que podem estar relacionadas s circunstncias de
criao dessas polticas, aos modelos de prestao de servios sociais ou
s necessidades sociais mais prementes identificadas pelos governos
nacionais. No pode deixar de ser considerada tambm a maneira como
cada pas organiza suas aes no desenho e na implantao das polticas
eventualmente em contextos federativos ou como so ofertados os servios
que sustentam as condicionalidades presentes na maioria dos PTCs, alm da
capacidade institucional de se constituir algum nvel de dilogo entre esses
servios e o restante das polticas sociais. Esses elementos so fundamentais
para que possam ser avaliados os nveis de sucesso dos PTCs.
O recorte deste captulo se deu sobre os PTCs dos pases remanescentes
da Comunidade Andina de Naes (CAN): Bolvia, Colmbia, Equador
e Peru. O pano de fundo do projeto um contexto regional de cada vez
maior intercmbio em termos de iniciativas integracionistas no nvel
de infraestrutura, energia, sistema financeiro, poltico, em organismos
multilaterais como o Mercosul, a Comunidade Andina, Alianza Bolivariana
para los Pueblos de Nuestra Amrica-Tratado de Comercio de los Pueblos
1. O debate sobre a necessidade de se atender s condicionalidades e quais as eventuais consequncias para
os casos de descumprimento bastante polmico, pois, ainda que se trate de algo central nos PTCs, muitos
gestores compreendem que no se pode penalizar, sob o risco de reforar mecanismos de excluso social.
2.. Os PTCs transferem recursos monetrios de livre uso, portanto, no h prescrio direta dos governos
sobre em que dever ser gasto o dinheiro transferido. Em alguns casos, o programa local orienta a destinao
do recurso, embora, em geral, no haja controle sobre isso. Um exemplo o Bono Juancito Pinto (BJP), da
Bolvia, em que h uma prescrio para que o recurso seja utilizado na compra de material escolar.
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Os Programas de Transferncia Condicionada nos Pases Andinos: caractersticas,

avaliaes e integrao regional
185
(Alba-TCP) e, sobretudo, a Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul).

A escolha sobre a temtica dos PTCs na regio se deu por ser esta uma
ao recente em polticas pblicas de combate pobreza, presente, como
j se disse, na ampla maioria dos pases da regio. Talvez seja possvel
entender, grosso modo, os PTCs como uma espcie de estratgia regional
no coordenada de combate pobreza transgeracional.
No caso da regio andina, percebe-se que os quatro pases iniciaram suas
trajetrias com os PTCs em momentos distintos de sua histria. Equador
e Colmbia criaram seus programas sob o marco da grande influncia da
crise econmica do final dos anos 1990 e incio dos 2000 e, portanto,
sob a hegemonia neoliberal que apontava a focalizao e as polticas
compensatrias como soluo rpida para o combate pobreza. Nesses
pases, os PTCs cresceram em amplitude e, hoje, atingem grandes parcelas
da populao local e so elementos estruturantes das polticas sociais.
J Peru e Bolvia criaram seus PTCs em meados dos anos 2000,
em uma situao macroeconmica e em um contexto poltico bastante
distinto. Esses pases experimentavam crescimento econmico substancial e
viram nas experincias mexicana e brasileira a inspirao para que tivessem
tambm seus programas, de modo que pudessem atacar falhas especficas
em suas polticas sociais, em busca de se adequar s metas estabelecidas
pelos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), apoiados pela
Organizao das Naes Unidas (ONU). E, obviamente, tambm pelos
benefcios polticos conseguidos junto s populaes beneficiadas.
Os objetivos deste captulo so modestos, dado haver pouco debate
acadmico sobre os programas de transferncia de renda da regio andina
no Brasil, e podem ser sintetizados em duas ideias. Em primeiro lugar, trata-se
de uma tentativa de estimular a compreenso sobre como os PTCs tm se
desenvolvido nos pases da CAN e de buscar explorar as possibilidades de
anlise agregada das trajetrias diversas dos mesmos nos distintos pases
da regio. As nuances na estrutura desses programas se devem s opes
organizacionais dos governos nacionais e podem sugerir caminhos para
se pensar em como potencializ-los, fazendo uso de aes em polticas
pblicas compartilhadas pelas naes presentes nos organismos multilaterais.
Em segundo lugar, por meio da apresentao dos principais trabalhos de
avaliao dos PTCs da regio, pretende-se fornecer uma primeira apreenso
8/26/2014 4:45:28 PM
186
aos pesquisadores interessados sobre quais tm sido as metodologias de

avaliao dos programas e tambm a indicao de seus principais resultados.
No captulo, realizada anlise criteriosa de documentos de
apresentao e avaliao dos PTCs praticados no Equador, Colmbia, Peru
e Bolvia em parte organizados e publicados por rgos governamentais,
em parte por organizaes da sociedade civil e agncias multilaterais como
a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial.
Na segunda seo, so apresentados os PTCs de cada pas da CAN,
conforme as circunstncias de sua criao, critrios de elegibilidade,
abrangncia, condicionalidades e outros elementos relevantes em cada caso.
A terceira seo foi elaborada a partir da leitura dos principais documentos de
avaliao dos PTCs em cada pas. O captulo se conclui com consideraes
gerais sobre o significado regional desses programas e a possibilidade de
intensificao dos intercmbios regionais acerca da experincia de cada pas.
2 PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA CONDICIONADA NA AMRICA LATINA
E NOS PASES DA COMUNIDADE ANDINA DE NAES
2.1 Amplitude dos PTCs na Amrica Latina
De 2000 a 2010, praticamente quadruplicou a porcentagem da populao

total latino-americana atingida pelos PTCs no continente. Em 2000, era
de 5,7% ; ao final da dcada, esse nmero havia subido a 19,3%. Nesse
perodo, mais que duplicaram os desembolsos, atingindo-se, em 2009,
aproximadamente 0,4% do produto interno bruto (PIB) total dos dezoito
pases da regio que atualmente possuem esses programas (Cecchini e
Madariaga, 2011, p. 106).
Considerando a totalidade da populao da Amrica Latina e Caribe,
o Brasil aparece como o pas com maior nmero de beneficirios apenas
o PBF corresponde a 44,3% da populao beneficiada por PTCs entre os
pases considerados , seguido do Mxico, com o Oportunidades (25,4%),
da Colmbia, com Familias en Accin (FA) (10,1%) e do Equador, com
seu Bono de Desarrollo Humano (BDH) ( 5,6%). Peru e Bolvia tm 2,2
milhes e 1,8 milho de beneficirios, o que representa 2% e 1,6% do total
da Amrica Latina e Caribe (tabela 1).
8/26/2014 4:45:28 PM

187
TABELA 1
Amrica Latina e Caribe: comparativo entre populao beneficiada pelos
PTCs
Pases da Amrica Latina e
Caribe com PTCs em 2010
Populao
em 2010
Porcentagem da
populao beneficiada
pelos PTCs
Populao Porcentagem relativa de cada

beneficiada
pas no total da populao
(aproximada)
dos pases considerados
Argentina
40.091.359
8,3
3.327.583
2,9
Bolvia1
10.426.154
17,5
1.824.577
1,6
Brasil
190.732.694
26,4
50.353.431
44,3
Chile
17.094.275
6,8
1.162.411
1,0
45.509.584
25,2
11.468.415
10,1
4.301.712
3,3
141.956
0,2
14.483.499
44,3
6.416.190
5,6
6.227.000
8,2
510.614
0,4
Guatemala
15.361.667
22,6
3.471.738
Honduras
4.128.652
8,7
359.193
Colmbia
Costa Rica (2011)

Equador
El Salvador (2011)1
Jamaica (2011)1
3,07
0,3
2.889.187
11,3
326.478
0,3
116.901.761
24,6
28.757.833
25,4
Panam
3.405.813
10,9
371.234
0,3
Paraguai (2011)1
6.570.000
8,6
565.020
0,5
Mxico
29.885.340
7,6
2.271.286
2,0
Repblica Dominicana
Peru
9.445.281
21,2
2.002.400
1,7
Trinidad e Tobago
1.338.585
2,4
32.126
0,03
Uruguai1
3.356.584
11,6
389.364
0,3
113.751.849
100,0
Total
522.149.147
Fonte: Institutos nacionais de pesquisa de cada pas considerado; Cepal.

Elaborao do autor.
Nota: 1 Estimativa.
Portanto, exceo do Brasil e do Mxico, que, juntos, respondem

por 69,7% da populao latino-americana e caribenha atingida pelos
PTCs, os dois pases andinos Colmbia e Equador possuem programas
importantes, que atingem amplas parcelas da populao. So experincias
mais longevas, uma vez que o Equador lanara em 1998 o Bono Solidario
(BS) que, em 2003, deu origem ao BDH e a Colmbia lanou em 2003
o FA. O Peru, com o Juntos, de 2005, e a Bolvia, com o BJP, de 2006, ainda
avanam aos poucos no alcance de seus programas. Nas prximas subsees,
sero apresentadas as principais caractersticas dos PTCs nos quatro pases
aqui focalizados.
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2.2 Equador
O BS, que antecedeu o atual BDH, foi criado em 1998. O contexto era
de grave crise poltica e econmica no pas, que acabou por provocar a
dolarizao da economia em 2000. Uma das medidas tomadas pelo ento
presidente equatoriano Jamil Mahuad para diminuir o impacto da crise
sobre os cofres pblicos foi eliminar os subsdios estatais generalizados ao
consumo de gs, eletricidade e combustveis. Como medida compensatria,
implantou-se pela primeira vez no pas um programa de subsdio monetrio
direto populao empobrecida, que veio a se constituir no BS. A medida,
portanto, ocorreu em uma situao de emergncia social, devido perda
de poder aquisitivo dos salrios e aos altos ndices de desemprego, sem que
o programa, necessariamente, como objetivo ltimo, viesse a fazer parte
de uma poltica permanente de proteo e desenvolvimento social, mas
que pudesse contribuir para a manuteno de um mnimo do consumo de
alimentos pelas famlias, como uma poltica compensatria stricto sensu.
O BS transferia recursos monetrios a trs grupos populacionais:
i)mes de famlias pobres com pelo menos um filho menor de 18 anos,
cuja renda familiar mensal no superasse US$ 40, sem salrio fixo; ii) pessoas
maiores de 65 anos, tambm cuja renda familiar mensal no superasse US$
40 sem salrio fixo; e iii) pessoas com grau de incapacidade de pelo menos
70%, com idade entre 18 e 65 anos. O BS chegou a beneficiar 1,2 milho
de pessoas, dos quais 80,7% eram mes, 18,7% ancios e 0,6% pessoas
com incapacidades fsicas. O benefcio era de US$ 15,10 mensais s mes
e US$ 7,60 aos outros conjuntos de beneficirios, sendo que baixou para
US$ 11,50 e US$ 7, respectivamente, at o final do programa (Dobronsky
e Moncayo, [s.d.]).3
Uma das principais crticas ao BS se relaciona fragilidade de manter
como base para elegibilidade os critrios anteriormente indicados (Schady
e Araujo, 2006, p. 4). Len (2000) mostra bem esse problema. Segundo
o autor, sua focalizao operou por um mecanismo de autosseleo em
que aqueles que se julgavam candidatos a beneficirios encaminhavam a
igrejas catlicas ou evanglicas uma autodeclarao em um formulrio. No
3. Esses valores em dlares representavam 100 mil sucres mensais no incio do BS (tambm conhecido
como Bono de la Pobreza) para as mulheres pobres com ao menos um filho menor de 18 anos; e 50 mil
sucres aos maiores de 65 anos. A queda refere-se diminuio do poder de compra do sucre. Em 2000,
a economia equatoriana foi dolarizada.
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houve um controle de qualidade no recebimento dos formulrios, tampouco

no cruzamento feito com as bases do seguro social, empresas eltricas e
outros organismos, para que fossem excludas pessoas que tivessem trabalho
estvel, alto consumo relativo de eletricidade e outras caractersticas que os
desabilitariam ao recebimento do benefcio. No houve verificaes diretas
sobre o nvel de renda familiar dos beneficirios. Fazendo o cruzamento entre
o banco de dados dos beneficirios do BS com a Encuesta de Condiciones de
Vida de 1999, Len (2000) indica que dos 1.283.940 beneficirios do BS
naquele ano, 692.985 (aproximadamente 54%) eram no elegveis pelos
critrios do programa. Considerando que a populao equatoriana em 2000
era de cerca de 12 milhes de habitantes (Censo 2001), estima-se que, quela
data, o BS atingia aproximadamente 44% dos domiclios.
Em maio de 2003, constitui-se o BDH, com a fuso do BS e dois
programas relacionados educao, o Beca Escolar um benefcio s famlias
pobres que mantivessem matriculados na escola seus filhos entre 6 a 15
anos e o Programa de Alimentacin Escolar. O objetivo era promover
no s algum impacto sobre a pobreza conjuntural, mas tambm sobre
a pobreza estrutural. Dessa maneira, o BDH incorporava o princpio das
condicionalidades para o recebimento do benefcio, pois as crianas menores
de 6 anos deveriam frequentar os controles de sade pelo menos duas vezes
ao ano e tambm as crianas e os adolescentes de 6 a 15 anos deveriam
manter-se matriculados nas escolas, com frequncia de pelo menos 90%.
Como indicado antes, um dos principais problemas do BS eram os
frgeis mecanismos de elegibilidade de beneficirios. Essa foi uma importante
inovao do BDH, que criou o Sistema de Seleccin de Beneficiarios (Selben).
Estes estariam nos dois quintis mais pobres da populao segundo o ndice
Selben,4 alm dos idosos com mais de 65 anos e das pessoas com deficincia.
O programa opera com recursos fiscais do oramento do Estado equatoriano.
Atualmente, o BDH permanece sendo o programa social de maior
alcance no Equador. Determina tambm a elegibilidade de outros
4. O Selben um ndice composto de bem-estar, que resume informaes do ncleo familiar tais como
caractersticas individuais (composio demogrfica e nvel educacional dos membros), de infraestrutura
da habitao (materiais de construo e acesso a servios) e equipamentos bsicos. Cobre 90% das
famlias em rea rural e porcentagem similar de famlias em setores urbanos pr-selecionados, por ter
uma alta concentrao de famlias pobres (Dobronsky e Moncayo, [s.d.], p. 5).
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190
programas, como o Crdito de Desarrollo Humano (CDH).5 O pagamento

do benefcio mensal permanece condicionado, no caso das mulheres mes,
aos requisitos estabelecidos pelo Programa de Proteccin Social relacionados
frequncia escolar das crianas entre 5 e 18 anos e aos controles de sade
dos recm-nascidos. Para os adultos de mais de 65 anos e as pessoas com
deficincia abaixo da linha de pobreza determinada pelo ndice Selben,
no h condicionalidades, o que faz com que o BDH tambm atue como
um complemento universalizao da penso assistencial a esses grupos
vulnerveis (tabela 2).6
TABELA 2
Pessoas habilitadas ao pagamento do BDH
Mes
Adultos mais de 65 anos
2007
1.005.967
243.852
19.923
1.269.742
2008
1.011.955
274.522
22.915
1.458
1.310.850
2009
1.244.882
371.261
39.344
6.728
1.662.215
2010
1.181.058
496.899
65.780
18.381
1.762.118
2011
1.211.556
536.185
80.239
26.074
1.854.054
2012
1.203.207
588.149
78.798
26.090
1.896.244
1.066.761
588.109
90.563
28.553
1.773.986
2013
Pessoas com deficincia Menores com deficincia
Total
Ano
Fonte: Ministerio de Inclusin Econmica y Social (Equador).
O recebimento do benefcio se iniciou em 2003, com o pagamento de

US$ 15 para as famlias do quintil 1 e US$ 11,50 para as famlias do quintil
2, este ltimo valor tambm se destinou aos maiores de 65 anos e s pessoas
com deficincia, de ambos os quintis. Em janeiro de 2007, o benefcio foi
a US$ 30 e, a partir do incio de 2013, alcanou US$ 50.
2.3 Colmbia
O Programa Familias en Accin, se inicia em 2000, de maneira semelhante

ao caso equatoriano, como um PTC que veio substituir o modelo de
oferta subsidiada de servios pelo de proteo direta populao mais
pobre. O contexto de sua criao tambm o da crise econmica e de
5. Em 2012 foram entregues 29.438 CDHs, com US$ 13,2 milhes invertidos. O CDH se destina a
financiar atividade de autoemprego ou empresas com existncia de no mnimo seis meses. Trata-se de um
programa do Instituto Nacional de Economa Popular y Solidaria.
6. Informaes recolhidas em: <http://www.siise.gob.ec/Indicadores_Prioritarios/fichas/ficindex_OS001.
htm>. Acesso em: 10 maio 2013).
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financiamento dos Estados nacionais da regio, no final dos anos 1990. Na

Colmbia, essa situao foi agravada pelo fato de que, pela aprovao da
Constituio de 1991, iniciou-se um amplo processo de descentralizao
das aes governamentais, modelo constitucional ento em vigor, pelo qual
praticamente se dobrou o repasse de recursos do governo central para os
governos subnacionais (municpios e departamentos) entre o incio dos anos
1990 e o dos anos 2000 (Ramirez, 2002).
A crise econmica ocorrida entre 1996 e 1999, quando a Colmbia
experimentou a mais grave recesso dos ltimos setenta anos (Departamento
Nacional de Planeacin, 2001 apud Nez e Cuesta, 2006), e o processo
aprofundado pelas diretrizes expressas pela Constituio de 1991 fizeram
com que o Estado colombiano passasse a se caracterizar menos como um
executor de polticas e mais como um formulador delas, passando boa
parte da prestao dos servios pblicos para o setor privado. A situao de
desequilbrio fiscal do governo central aumentou. Passaram a ser adotadas
medidas de melhoria da eficincia do gasto pblico. Na educao, por
exemplo, houve a passagem de um sistema baseado na oferta de servios
para um constitudo pela demanda, de acordo com o nmero de crianas
e adolescentes atendidos. Na sade, os recursos foram distribudos
conforme exigiam as competncias e responsabilidades dos departamentos
e municpios.
Ao mesmo tempo em que esse processo institucional de reforma do
Estado colombiano ocorria, a crise econmica atingia a populao mais
pobre. Os ndices de desemprego chegaram a 20% no final da dcada de
1990, passando de 40% nos quintis de menor renda. O nvel de pobreza,
que era de 54% no incio da dcada, chegou a 59% no final, lanando cerca
de 5 milhes de pessoas abaixo da linha da pobreza, situao que se agravava
na zona rural (DNP, 2010).
Em 2000, em parceria com os Estados Unidos, foi articulado o chamado
Plano Colmbia, um conjunto de aes de conteno do narcotrfico no
pas e de enfrentamento sistemtico das Foras Armadas Revolucionrias
Colombianas (FARC). No contexto do plano foi criada a Rede de Apoio
Social (RAS), cuja preocupao principal era mitigar os impactos negativos
da crise econmica sobre a populao mais pobre e vulnervel do pas (DNP,
2000). Com a RAS, e a partir da experincia mexicana com o Oportunidades,
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nasceu o programa de subsdios condicionados FA.7 O programa iniciou

como um projeto piloto, desenhado para uma durao de trs anos, de
junho de 2001 a junho de 2004, com a meta de atingir 340 mil famlias, em
cerca de trezentos municpios rurais do pas. A primeira fase do programa
permaneceu at 2006, ano em que o governo colombiano ps em prtica a
Red Juntos, unificao de aes sociais junto a famlias em extrema pobreza
em consonncia com os ODMs (ONU) , para a qual o FA tinha papel
de eixo estruturador. A proposta era de atingir 1,5 milho de famlias em
situao de extrema pobreza.
As famlias beneficirias so as que se encontram no nvel 1 do Sisben.8
Trata-se de um sistema de seleo de beneficirios construdo a partir da
informao observvel nos domiclios, referente a qualidade da moradia,
acesso a servios pblicos, educao dos membros da famlia e ocupao
destes. A partir desses dados, constri-se uma pontuao cardinal contnua
entre 0 e 100, de tal forma que se pode ordenar a populao pesquisada,
desde o domiclio mais pobre at o menos pobre, determinando seis nveis
para medir a intensidade da pobreza (Nez e Cuesta, 2006, p. 6; DNP,
2010, p. 144). As famlias do nvel 1, em situao de extrema pobreza,
so as elegveis para o FA.9 As informaes sobre as variveis utilizadas
na construo do indicador so recolhidas a partir das Encuestas de
Caracterizacin Socioeconmica, elaboradas pelo Departamento Nacional
de Planeacin (DNP) e realizadas pelas administraes municipais (DNP,
2010, p. 143).
No FA, as famlias beneficirias recebem transferncias monetrias
condicionadas participao em controles estatais de crescimento e
7. Alm do FA, nesse contexto, tambm foram criados os programas Empleo en Accin e Jvenes
en Accin. O primeiro tinha por objetivo complementar a renda da populao mais pobre das zonas
urbanas, oferecendo ocupao transitria a desempregados classificados nos nveis 1 ou 2 do Sistema de
Identificacin de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisben). O segundo buscava melhorar
as condies de insero laboral dos jovens entre 18 e 25 anos, tambm classificados nos nveis 1 ou 2
do Sisben, oferecendo capacitao em ofcios ou estgios em empresas.
8. O sistema colombiano de cadastramento e identificao de populao em situao de pobreza.
9. A faixa de corte de 0 a 11 pontos para as zonas urbanas e 0 a 17,5 para as zonas rurais. Segundo
medies de 2008, no nvel 1 do Sisben, encontravam-se 5.107.161 famlias, totalizando 18.271.901
pessoas. A segunda fase do FA trouxe tambm uma reconsiderao da focalizao nos municpios, por
porcentagem de famlias no nvel 1. Para maiores detalhes, ver DNP (2010, p. 146 e seguintes). O ndice
Sisben segue sendo aperfeioado e se encontra atualmente em sua terceira verso. Ver tambm: <www.
sisben.gov.co>.
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desenvolvimento. A frequncia escolar dos filhos entre 7 a 17 anos de idade

controlada. Na primeira fase, os benefcios foram focalizados nas populaes
pobres rurais e em situao de deslocamento (desplazamiento, em espanhol),
ou seja, principalmente as famlias que se deslocavam dos locais de conflito
entre as foras do Estado e as FARCs e grupos paramilitares.10 Em 2006,
a cobertura do programa alcanou 848 municpios e cerca de 700 mil
famlias, sendo 83% delas de populao rural extremamente pobre e 17%
de populao caracterizada como em situao de deslocamento.11
O FA outorga dois tipos de subsdios: um nutricional, para famlias
com crianas menores de 7 anos; e um escolar, para famlias com crianas
entre 7 e 18 anos, cursando educao primria e secundria. O subsdio
nutricional tem por finalidade complementar a renda do domiclio de
maneira a melhorar a alimentao das crianas. Como condicionalidade
para o recebimento do benefcio a famlia deve promover as atividades de
vacinao, controle de crescimento e desenvolvimento das crianas, alm
de atividades de promoo e educao de sade familiar. O subsdio escolar,
entregue mediante controle de frequncia s aulas, visa aumentar os anos
de escolaridade e reduzir o abandono da educao primria e secundria.
Os recursos so entregues diretamente s mes (DNP, 2010, p. 87-88).
Atualmente, o subsdio de nutrio de 50 mil pesos mensais por famlia e
o subsdio escolar, de 15 mil pesos por criana que frequente escola primria
e 30 mil pesos por criana que curse a escola secundria.
Uma das grandes crticas ao programa em seu formato inicial foi sua
forma de financiamento, que se dava por meio de crditos internacionais
de incio pelo BID, depois pelo Banco Mundial , o que tornava difcil
o planejamento de investimentos no programa, pois se dependia de
negociaes especficas com as organizaes internacionais citadas, gerando
10. Dados do Registro nico de Poblacin Desplazada (RUDP) apontam que em 2002 atingiu-se o pico de
populao em situao de desplazamiento (436.850 pessoas). Em 2009, eram 111.414.
11. De acordo com a legislao colombiana, Lei no 387, Artigo 1o, de 1997, considera-se pessoa em
estado de deslocamento (ou desplazado) todo aquele forado a migrar dentro do territrio nacional,
abandonando seu local de residncia ou atividades econmicas habituais, porque sua vida, integridade
fsica, segurana ou liberdade pessoais tenham sido violadas ou se encontrem diretamente ameaadas
por qualquer das seguintes situaes: conflito armado interno, distrbios e tenses interiores, violncia
generalizada, violaes massivas de direitos humanos, infraes ao Direito Internacional Humanitrio ou
outras circunstncias emanadas das situaes anteriores que possam alterar ou alterem drasticamente
a ordem.
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atrasos em sua fase de implementao (Bastagli, 2009, p. 10; Nuez e

Cuesta, 2006). No entanto, em 2005, o governo colombiano alterou o
marco institucional das polticas de atendimento a populaes afetadas pela
pobreza, narcotrfico e violncia, criando a Agencia Presidencial para la
Accin Social y la Cooperacin Internacional Accin Social.12 Ela se tornou
responsvel por cerca de uma dezena de programas sociais relacionados a
segurana alimentar, gerao de cadeias produtivas, atendimento populao
deslocada e outras modalidades, incluindo o programa FA (Nuez e Cuesta,
2006, p. 18), que passou a integrar o oramento nacional colombiano.13
A segunda fase do programa, j na segunda metade da dcada de
2000, se seguiu com a ampliao de sua cobertura entre as famlias rurais,
a incorporao da populao indgena e tambm das populaes das
periferias dos centros urbanos. Em 2010, o programa contava com mais de
2,8 milhes de famlias assistidas, sendo que, destas, 62% se localizavam
em municpios caracterizados como rurais e o restante, em grandes centros
urbanos. Atinge aproximadamente 25% da populao do pas, cerca de 55%
dos considerados pobres, pouco menos da metade das famlias em situao
de deslocamento e 25% dos indgenas (tabela 3).
Como j apontado, nesse segundo perodo, o FA se articula com a rede
de proteo social contra a extrema pobreza, chamada Red Juntos. A inteno
do Estado colombiano foi superar os limites dos sistemas de assistncia
social demasiadamente setoriais e focalizados em determinados grupos
demogrficos, considerando as mltiplas dimenses da pobreza e as famlias
como ncleo de ateno bsico para a prestao dos servios sociais, evitando
a transmisso intergeracional da pobreza.14 A partir dessa nova orientao, o
FA evolui para se constituir como o eixo de conexo de uma srie de aes
governamentais sobre famlias em situao de pobreza e extrema pobreza, no
sentido da formao para o trabalho, microempreendimentos, financiamento
12. Decreto Presidencial no 2467/2005.
13. Para o oramento de 2012, foram destinados cerca de 3,8 bilhes de pesos colombianos. Disponvel em:
<http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/HomeMinhacienda/presupuestogeneraldelanacion/
ProyectoPGN/2012/3%20MP%20Clasificaci%F3n%20funcional%202012.pdf>. Acesso em: 24 maio 2013.
14. No incio do governo Santos, a Red Juntos passa a se chamar Red Unidos. mantida a mesma
perspectiva de ao multidimensional no combate pobreza, mas so incorporadas novas estratgias,
como investimento social privado e se refora a perspectiva de busca de solues inovadoras de elevao
de renda pelas prprias comunidades. A meta desse novo perodo 2010-2014 que 350 mil famlias
superem a pobreza extrema. Mais informaes em: <www.anspe.gov.co>.
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de planos de negcio, fomento produtivo, alm das condicionalidades que

as articulam aos servios pblicos de sade e educao.
TABELA 3
Colmbia: famlias inscritas e beneficirias de FA (primeira e segunda fase)
Ano
Municpios
Piloto 2000
Famlias
elegveis
Sisben 1
Piloto 2001
1.968
Famlias
inscritas
Sisben 1
Famlias
inscritas
(desplazados)
Famlias
inscritas
(indgenas)
1.403
Inscries
Famlias
acumuladas beneficirias
de famlias
(ano)1
1.403
20
34.422
21.230
22.633
2001
346
291.964
223.947
246.580
219.560
2002
253
251.164
160.750
407.330
320.581
2003
6.672
4.466
411.796
350.781
2005
75
139.317
2006
146
194.457
Primeira fase
2004
2007
872
2008
2.144.545
2009
1.095
1.501.816
Segunda fase
1.099
n.a.
411.796
340.420
40.181
552.308
484.894
135.985
89.583
777.876
665.316
236.316
129764
366.080
100.331
1.166.078
78.314
3.053
1.613.525
1.594.900
5.259
108.200
4.912
1.731.896
1.708.606
920.036
65.101
62.086
2.779.119
2.625.113
2.327.689
381.379
70.051
2.779.1192
Fonte: Sistema de informao rea de monitoramento do programa FA e DNP (2010, p. 243).

Elaborao do autor.
Notas: 1 Corresponde s famlias beneficirias por ano, no acumuladas. No se incluem as famlias beneficirias que saem em
anos anteriores por deixar de cumprir com as condies de elegibilidade.
2
No se incluem 118 mil famlias que foram retiradas por no cumprir com os requisitos do programa.
Obs.: n.a. = no disponvel.
Com relao ao modelo de gesto do programa, h, em mbito

nacional, a Unidade Coordenadora Nacional (UCN), que estabelece
a orientao conceitual, a formulao das polticas, o planejamento e
monitoramento de sua execuo, bem como a administrao tcnica,
operativa e financeira do programa. Nos departamentos h unidades
coordenadoras regionais, encarregadas de fazer a mediao dos processos
operativos entre a UCN e as alcaldas, que devem garantir a oferta de
educao e sade; ter um funcionrio como responsvel pela execuo e
coordenao do programa naquele territrio; manter o Sisben atualizado
junto ao DNP para a seleo das famlias e atuar nos muitos processos de
ao junto s famlias beneficirias.
8/26/2014 4:45:29 PM
196
2.4 Peru
O Programa Nacional de Apoio Directo a los Ms Pobres Juntos foi criado

em abril de 2005 pelo governo peruano. Ao contrrio do equatoriano BS/
BDH e do colombiano FA, programas que tiveram sua origem em perodos
de baixo crescimento e crise econmica portanto, claramente como
tentativas de soluo rpida e compensatria para situaes emergenciais ,
o Juntos nasce no contexto dos resultados positivos do Oportunidades e do
PBF. Alm disso, em uma situao de crescimento econmico elevado
o PIB peruano cresceu 6% em 2005 e baixa inflao 1,49% ao ano
(a.a.), em 2005. Desde sua origem, tem seu marco poltico e estratgico
relacionado aos compromissos assumidos pelo Peru junto aos ODMs, como
tambm a segunda fase de FA.
O Juntos foi criado sob a responsabilidade da presidncia do Conselho
de Ministros do governo peruano. Em janeiro de 2012, com o governo de
Olanta Humala,15 passou ento alada do Ministrio de Desenvolvimento
e Incluso Social (Midis). O benefcio concedido populao em estado
de vulnerabilidade de 100 novos soles (cerca de US$ 33), de livre
disponibilidade, mas condicionado a que os filhos e as mes participem
de programas de sade, educao, nutrio e tambm de identidade, isto
, de regularizao de sua identificao como cidados peruanos (Perova e
Vakis, 2010) So beneficirias famlias com crianas menores de 14 anos ou
mulheres gestantes em extrema pobreza. A partir de 2013, o plano operativo
institucional de Juntos define como objetivo atingir, nesse ano, famlias com
filhos de at 19 anos, totalizando 827.894 famlias. No primeiro trimestre
de 2013, foram alcanadas 650.252, o que corresponde a 78,5% da meta
(Juntos, 2013).
O programa se iniciou com uma experincia piloto, em setembro
de 2005, no distrito de Chuschi (Ayacucho), tendo 815 famlias como
beneficirias. Em seguida, mais setenta distritos dos quatro departamentos
mais pobres do pas (Ayacucho, Hunuco, Huancavelica e Apurmac)
foram selecionados com base em critrios de pobreza, taxas de desnutrio
infantil e por haver sofrido alguma violncia social. Essa primeira fase do
15. Olanta Humala ampliou o Juntos e tambm iniciou programas como o Pensin 65, que entrega
250 soles mensais a adultos maiores de 65 anos em situao de pobreza e que no recebem nenhum
benefcio do Estado peruano; o Cuna Ms, destinado a atender crianas de 0 a 3 anos cujas mes
trabalham; e o Beca 18, que fornece bolsas de estudos a estudantes em situao de pobreza.
8/26/2014 4:45:29 PM

197
programa teve o financiamento de 120 milhes de soles. O ano de 2006

foi de expanso, quando o Juntos passou a atingir o total de 320 distritos
de nove departamentos, somando-se aos j existentes departamentos de La
Libertad, Ancash, Junn, Cajamarca e Puno. Nesse estgio, o oramento
destinado ao Juntos para aquele ano cerca de 300 milhes de soles teve de
ser dividido entre as prprias transferncias (60%) e a ampliao da oferta de
servios bsicos em sade, educao, nutrio e identificao (30%), sendo
que os outros 10% (Arambur, 2009, p. 15) se destinaram aos custos de
operao do sistema. De fato, assim como a prpria experincia brasileira
j apontou, as condicionalidades dos PTCs tambm operam para que o
prprio Estado tenha de se reorganizar para promover esses servios em
regies de extrema carncia (grfico 1).
GRFICO 1
Evoluo da cobertura do Programa Juntos (2005-2013)
800.000
680.861 700.000
649.553
1.200
619.723
1.000
488.756
440.187
800
37.2918
430.199
420.491
600
492.871
471.511
500.000
474.064
400.000
409.610
353.067
1.011
400
16.3742
638
159.224
200
0
22.550
70 22.550
2005
638
650.252 600.000
638
1.080
200.000
700
646
300.000
100.000
320
0
2006
2007
Distritos
2008
2009
Famlias cadastradas
2010
2011
2012
2013 (1 trim.)
Famlias recebedoras
Fonte: Juntos (2013).
A focalizao de Juntos se d por meio do Sistema de Focalizacin

de Hogares (SISFOH). Trata-se de um mecanismo de provimento de
informao socioeconmica aos programas sociais peruanos criado pela
Resoluo Ministerial no 399/2004, mas posta efetivamente em prtica no
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198
ano de 2010, quando o Decreto Supremo no 3/2010 estabeleceu os marcos

da implementao do SISFOH junto s municipalidades. Tambm em
2010, foi estabelecida a Ficha Socioeconmica nica (FSU) e a Metodologia
de Clculo do ndice de Focalizao de Domiclios a serem utilizadas pelo
SISFOH. Progressivamente, o SISFOH foi se tornando a referncia por
meio da qual se administra a base de dados socioeconmica nica chamada
Padrn General de Hogares (PGH), regulando, dessa maneira, a focalizao
dos potenciais beneficirios dos programas sociais no pas.16 Em 2012,
por fora do Decreto no 001/2012, o SISFOH passou do Ministrio da
Economia e Finanas para o Midis. Ou seja, coloca-se em curso um claro
processo de renovao na gesto do sistema de proteo social no Peru, e do
Juntos em particular, com a chegada de Olanta Humala ao poder.
As condicionalidades do Juntos esto relacionadas, como j apontado, a
quatro reas de ao governamental: educao, sade, nutrio e identificao
(tambm chamada de desenvolvimento cidado). Em educao, exige-se ao
menos 85% de frequncia escolar dos menores de 6 a 14 anos. Em sade,
exige-se acompanhamento relativo a vacinao, consumo de suplementos
de vitaminas para crianas at cinco anos de idade; controle pr e ps-natal;
frequncia a palestras; utilizao de plulas de cloro para tornar a gua
potvel. Com respeito aos aspectos nutricionais, devem ser controlados o
crescimento e desenvolvimento de crianas at cinco anos e a participao
em um Programa de Complementao Alimentar para Grupos de Maior
Risco, de crianas entre 3 e 36 meses. Por fim, trata-se tambm de participar
do programa Mi Nombre, para as pessoas que no possuem a carteira de
identificao. Prev-se que o controle do cumprimento das condicionalidades
seja trimestral. Cerca de 5% das famlias tiveram seus benefcios suspensos
por no as cumprirem.
2.5 Bolvia
2.5.1 Bono Juancito Pinto
Uma das primeiras iniciativas em PTC desencadeadas na Bolvia foi tomada

pelo governo municipal de El Alto (localidade com quase 1 milho de habitantes
adjunta capital La Paz), entre os anos de 2003 e 2005. Denominada Bono
Esperanza desde 2006 chamada Bono Wawanakasataki , consistia na
16. Disponvel em: <http://www.sisfoh.gob.pe/nosotros.shtml?x=1452>. Acesso em: 24 maio 2013.
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199
transferncia anual de 200 bolivianos (Bs) s famlias com crianas em idade

escolar, condicionada a matrcula e frequncia nas escolas do municpio.
Em 2006, com a ascenso de Evo Morales ao poder, esse programa foi
elevado a mbito nacional, com a criao do BJP. Trata-se de um programa
que tem por objetivo diminuir o abandono escolar e incentivar a matrcula e
a permanncia na escola de crianas, a princpio, at a quinta srie primria.
Em 2007 e, depois, em 2008, o benefcio foi estendido a alunos da sexta,
stima e oitava sries. Notcia recente aponta que, em 2012, o recebimento
do benefcio anual de 200 Bs foi expandido at a terceira srie do ensino
secundrio,17 ou seja, as famlias que iniciaram o recebimento do benefcio
em 2006 e que mantiveram seus filhos na escola no deixaram de se
beneficiar do BJP (Yaez, Rojas e Silva, 2011; Navarro, 2012).
Portanto, diferentemente dos PTCs at aqui analisados, o BJP tem
seu foco exclusivo na educao, e o benefcio tem como objetivo apoiar as
famlias a cobrir os custos dos materiais escolares, de transporte, alimentao
e outros. Nos documentos do BJP tambm h a indicao expressa de
que o programa se coaduna estratgia de cumprimento dos ODMs,
especialmente daqueles relacionados expanso da educao primria. Trata-se
de um benefcio anual e no mensal, como os outros tratados neste artigo,
cujo financiamento promovido pela renda da exportao de petrleo e
gs para o Brasil e a Argentina (tabela 4).
TABELA 4
Cobertura do BJP: total nacional do nmero de beneficirios e oramento
(2006-2011)
2006
Cobertura
Oramento (US$)
Oramento (% do PIB)
2007
2008
2009
2010
2011
1.085.360
1.400.627
1.802.113
1.728.751
1.625.123
1.925.000
31.015.976
37.443.397
50.000.000
53.561.254
54.260.061
55.225.312
0,91
1,03
1,2
1,2
1,16
...
Fonte: Navarro (2012, p. 27).
2.5.2 Bono Madre Nio Nia Juana Azurduy
O Bono Juana Azurduy (BJA) foi criado em 2009, com o objetivo de

diminuir a mortalidade materno-infantil na Bolvia. Beneficia mulheres
17. Disponvel em: <http://www.la-razon.com/sociedad/Gobierno-Bono-Juancito-Pinto-estudiantes_0_
1703229760.html>. Acesso em: 20 maio 2013.
8/26/2014 4:45:30 PM
200
grvidas e crianas de 0 a 2 anos. O recebimento dos benefcios est

relacionado aos controles pr-natais. O comparecimento da mulher grvida
a cada um dos quatro controles d a ela o benefcio de 50 Bs. J o parto e
o ps-parto assistido por pessoal de sade do benefcio de 120 Bs; e cada
um dos doze controles das crianas at 2 anos, 125 Bs. Ou seja, ao longo
do perodo de 33 meses, desde o primeiro controle pr-natal, passando pelo
parto assistido, chegando at o ltimo controle da criana (aos 2 anos),
recebe-se o benefcio de 1.820 Bs. Segundo informao veiculada na
imprensa boliviana, a coordenao nacional estima que, at o incio de
2013, 3.410 mulheres e 11.374 crianas foram beneficiadas.18
O rgo responsvel pela administrao e pagamento do BJA o
Ministerio de Salud y Deportes, que disponibiliza o recurso por meio de cerca
de quarenta entidades pagadoras. Os servios de sade de cada departamento
e tambm os governos municipais so os responsveis pela implantao e
cumprimento das condicionalidades do programa. Os governos municipais
so responsveis tambm pelo cadastramento das beneficirias. Os recursos
de financiamento do Bono so provenientes do Tesouro boliviano, de
doaes e crditos externos e internos e/ou de transferncias de entidades
e organizaes pblicas e privadas (Bolivia, 2009).
3 ESTUDOS DE AVALIAO DOS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA
CONDICIONADA
No se trata aqui de fazer uma anlise exaustiva sobre a totalidade dos

trabalhos de avaliao dos PTCs apresentados. No entanto, os documentos
mostrados sinteticamente nos quadros do anexo A e sucintamente
comentados a seguir concentram os estudos mais citados de avaliao dos
referidos programas. Pretendeu-se realizar uma espcie de resenha dos
balanos sobre os programas, indicando autores, ano de publicao, agncia
financiadora ou organizadora da pesquisa de avaliao, objetivos, mbito ou
localizao do estudo, metodologia e instrumental da pesquisa, principais
resultados e principais recomendaes de cada trabalho. No foi possvel
estabelecer uma anlise comparativa sobre seus principais resultados de
impacto. Embora de grande interesse para a continuidade das pesquisas
18. Pagan Bono Juana Azurduy en todos los departamentos del pas. El diario, 9 mar. 2013. Disponvel
em: <http://www.eldiario.net/noticias/2013/2013_03/nt130309/sociedad.php?n=62&-pagan-bono-juanaazurduy-en-todos-los-departamentos-del-pais>. Acesso em: 10 maio 2013.
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201
sobre como melhor avaliar os PTCs, essa empreitada escaparia aos limites
desse trabalho. Porm, entende-se que o que foi produzido pode se constituir
numa porta de entrada para os pesquisadores do tema chegarem s principais
avaliaes realizadas nos pases andinos.
3.1 Equador: Bono de Desarrollo Humano
Foram analisados seis trabalhos de avaliao do BDH, sendo trs deles

publicados pelo Banco Mundial, um pelo BID, um pela Cepal e um pela
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso)-Equador. O mais
recente trabalho encontrado data de 2010 e est relacionado s alteraes
mais recentes no BDH, como a relao com o programa Crdito de
Desarrollo Humano (Samaniego e Tejerina, 2010). exceo do ltimo,
que tambm incorpora a metodologia qualitativa, os trabalhos utilizam
metodologia quantitativa e tratamento estatstico para estabelecer seus
critrios de avaliao.
Em sntese, os trabalhos analisados apontam que o BDH apresenta
impacto relevante sobre a matrcula das crianas na escola, concentrando-se
especialmente nas crianas mais velhas (faixa dos 11 a 17 anos). H um impacto
maior sobre esse indicador junto s famlias mais pobres (extrema pobreza). H
considervel ao do BDH tambm sobre a diminuio do trabalho infantil
(Dobronsky e Moncayo, [s.d.]; Paxson e Schady, 2007). Alm disso, conforme
Naranjo (2008), o programa tem papel importante para o aumento da renda da
populao equatoriana nos ltimos anos, em conjunto com outros programas
e fatores como a prpria renda do trabalho e inverses financeiras do exterior.
3.2 Colmbia: Programa Familias en Accin
De FA, foram analisados cinco trabalhos de avaliao, sendo trs desses

realizados pelo mesmo conjunto de entidades de pesquisa, Unin Temporal
Institute of Fiscal Studies, Econometra S.A. e Sistemas Especializados de
Informacin S.A. (SEI). Esse consrcio de entidades realiza estudos de
avaliao de FA desde o ano de 2006 e realiza avaliaes de impacto peridicas
do programa, sendo possvel a constituio de sries histricas com base em
uma mesma origem amostral. Os trabalhos utilizam a comparao pareada
de grupos de beneficirios e grupos de controle e, eventualmente, realizam
tambm busca de informaes por meio de tcnicas de pesquisa qualitativa
(Gmez e Attanasio, 2008; Nez, 2011; Garcia e Luca Romero, 2012).
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202
O impacto de FA tambm se faz sentir com intensidade nas zonas

urbanas, na ampliao de matrculas de jovens mais velhos, acima de
12 anos. H efeitos positivos sobre o estado nutricional, o que pode ser
observado por meio dos indicadores de altura/peso, controle de diarreia,
aumento do perodo de amamentao para as mes, incremento do consumo
de protenas. H tambm impacto positivo na reduo do trabalho infantil.
3.3 Peru: Programa Juntos
O Juntos um dos programas que melhor tem organizado um sistema

permanente de avaliao e monitoramento. De agosto de 2008 a junho de
2009, estabeleceu-se um primeiro ciclo de avaliao e acompanhamento
tcnico, por meio de um grupo multissetorial denominado Apurmac, que
articulava a Secretaria Tcnica da Comisso Interministerial de Assuntos
Sociais (Cias), o Sistema Integral de Sade (SIS), o Programa de Apoio
Reforma do Setor Sade (PARSalud), as Direes Gerais do Ministrio de
Sade, a Equipe de Oramento por Resultados do Ministrio de Economia
e Finanas e o Banco Mundial.
No perodo seguinte, entre junho de 2009 e dezembro de 2010, o
programa contou com a assistncia tcnica do BID. Foram realizados
estudos analticos para o aperfeioamento da formulao, gesto e execuo
do Juntos (Vargas, 2011).19 Alm das equipes do Banco Mundial e do BID,
tambm outras entidades promoveram estudos.20 Atualmente est em vigor
o Plan de Evaluacin Gestin Basada en Evidencias.
Sobre o Juntos, foram analisados doze trabalhos de avaliao, recolhidos
no portal eletrnico do programa.21 Quatro foram realizados por equipes
do BID, todos publicados em 2009. Os demais pelo Banco Mundial (dois),
pelo Instituto de Estdios Peruanos (dois), pelo Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), pelo Banco Central Peruano,
pelo International Health Group (EIRL) e pelo prprio programa. Um
elemento particular no caso peruano que, ao contrrio do que ocorre
19. O trabalho citado uma referncia importante sobre os estudos e avaliaes do Programa Juntos,
analisando-o de maneira a conectar as experincias de avaliao com as mudanas ocorridas ao longo
dos seus anos de existncia.
20. Como pode se ver no quadro A.3 do apndice A.
21. Disponvel em: <www.juntos.gob.pe>.
8/26/2014 4:45:30 PM

203
nos outros casos, h um predomnio de tcnicas qualitativas de avaliao,

embora amparadas por critrios objetivos e estatisticamente justificados.
No que se refere aos resultados, tambm h que se considerar que,
pelo fato de a avaliao estar mais prxima prpria gesto do programa,
destacam-se trabalhos de anlise institucional e de perfil mais prximo
promoo de ajustes intra e interinstitucionais, algo que pouco se verificou
nos outros casos. So apontados sobretudo nas avaliaes de 2009 (Cruz,
2009; Arcia, 2009; Henriquez, 2009; Linares, 2009) gargalos operacionais
relevantes, como a desarticulao entre rgos importantes para a execuo
do programa e a difcil relao entre os formuladores e a implementao de
Juntos. So apresentados tambm problemas na focalizao do programa
parte dela ocorria em um processo de validao comunitria, o que gerava
dvidas e subjetividades na seleo das famlias beneficirias.
Como os outros programas, o Juntos apresenta impactos sobre
indicadores nutricionais, aumento da frequncia escolar e reduo da
pobreza, com mais ou menos nfase em cada um destes resultados, a
depender do estudo considerado.
3.4 Bolvia: Bono Juancito Pinto22
Foram encontrados quatro trabalhos de avaliao do BJP, um deles

especificando apenas um aspecto (a educao). No h referncias a
documentos avaliativos no portal eletrnico do Ministrio de Educacin,
responsvel pelo programa. importante ressaltar que no se percebeu, na
Bolvia, o mesmo aporte de tcnicos e recursos de instituies como o Banco
Mundial e o BID, como na Colmbia e no Peru.
possvel afirmar, no entanto, que, embora com resultados modestos,
o BJP atua para o aumento da frequncia escolar na Bolvia, especialmente
nas primeiras sries. Aponta-se tambm um considervel erro de incluso
no programa, pois aproximadamente 23% da populao que teria direito
ao benefcio no o estaria recebendo.
22. No foram encontrados trabalhos de avaliao do BJA Padilla.
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204
4 CONSIDERAES FINAIS
Essa pequena amostra sobre o atual estgio dos PTCs entre os pases da
CAN traz elementos para a reflexo sobre o funcionamento dos prprios
programas, mas no apenas isso. Os PTCs se constituem na principal
estratgia de superao da pobreza especialmente a extrema pobreza na
regio e, por suas condicionalidades, devem se articular aos sistemas de
sade (ateno bsica), educao e segurana alimentar dos pases. Ou seja,
tm considervel potencial para se constiturem como pedra de toque do
fortalecimento de processos nacionais de desenvolvimento social, por meio
de polticas de integrao regional.
Bancos multilaterais como o Banco Mundial e o BID e organismos
das Naes Unidas tm forte papel como indutores de programas sociais,
seja na concesso de emprstimos (bancos), seja por se constiturem em
espaos de intercmbio de informao e produo de conhecimento sobre
os PTCs. Mas, certamente, h tambm processos pouco analisados de
transferncia de tecnologias de polticas pblicas por vizinhana, de maneira
que, bilateralmente, h intercmbio de experincias entre as equipes tcnicas
dos governos do subcontinente. Esse tipo de prtica ficou evidente com o
apoio do governo brasileiro reformulao do Juntos, no Peru.
Todavia, embora recentemente tenha-se desenvolvido algo nesse sentido
no mbito da CAN,23 parece haver ainda pouco espao nos organismos
multilaterais regionais Mercado Comum do Sul (Mercosul), Unasul,
CAN, Alba-TCP para o estabelecimento de aes conjuntas em polticas
sociais, que se mantm matria de soberania plena das naes. No caso da
Unasul, ainda que esteja explcito em seu segundo objetivo especfico a
erradicao da pobreza e a superao das desigualdades na regio,24 pouco se fez
alm do estabelecimento do Conselho Sul-Americano de Desenvolvimento
Social, em 2009.
O que se pode observar quanto s experincias de monitoramento
e avaliao dos programas aponta que, apesar de estar constitudo um
manancial considervel de tcnicas e metodologias de pesquisa e, em
23. A Comunidade Andina pactuou os Objetivos Andinos de Desarrollo Social (Oandes), em conformidade
com os ODMs conforme Declaracin del VII Consejo Andino de Ministros y Ministras de Desarrollo
Social (CADS) , de julho de 2011.
24. Tratado Constitutivo da Unio de Naes Sul-Americanas. Braslia, 2008.
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205
alguns casos, haver uma prtica consolidada de avaliao , h disparidades

considerveis de capacidade tcnica e institucional para seu desenvolvimento.
H indicaes de que, sobretudo os programas peruano e colombiano,
apresentam atualmente os sistemas de avaliao de polticas mais bem
preparados. O caso boliviano, ao contrrio, constitui-se em um dos
programas mais frgeis do continente, seja pela capacidade de investimento
de recursos, seja pela necessidade de se promover avaliaes que possam
gerar subsdios teis para eventuais reconfiguraes dos seus programas.
Talvez sejam os PTCs por sua caracterstica de poltica que se
desenvolve em tantos pases da regio tocando diretamente as populaes
mais expostas s condies de pobreza e pobreza extrema justamente
aqueles que poderiam se tornar o foco de ao dos governos, no sentido de
ampliao da integrao regional pela via das polticas sociais, de maneira
que questes comuns possam ser compartilhadas. Tarefas como essa so
prementes e devem ser assumidas pela nova gerao de entidades movidas
pelo desejo de uma integrao regional soberana.
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8/26/2014 4:45:30 PM
Ano de
publicao
[s.d.]
Estudo considerado
Impacto del Bono

de Desarrollo
Humano en el
trabajo infantil
ID
Ministrio de
Desarrollo
Social-Equador/
Banco Mundial
Instituio
financiadora/
executora
Jos
Martnez
Dobronsky;
Jos Rosero
Moncayo
Autor
QUADRO A.1
Equador: estudos de avaliao do BDH
APNDICE A
Avaliar o impacto
do programa
sobre a reduo
do trabalho
infantil.
Objetivo
Provncias
de Carchi,
Imbabura,
Cotopaxi e
Tungurahua
mbito/
localizao
do estudo
Dois estudos: o primeiro relacionado a
indicadores educativos e de consumo
(matrcula, abandono escolar, repetncia,
trabalho infantil, consumo per capita
e consumo de alimentos); e o segundo
relacionado a indicadores de sade
(desnutrio, sade infantil, sade
materna, anemia e desenvolvimento
cognitivo). Tcnica de regresses
descontnuas para a estimao de
varivel de impacto; construo de
um painel de dados de onde se toma
informao de todas as famlias da
amostra de investigao (controle
e interveno) no ex ante e ex post
interveno.
Metodologia/instrumental
O BDH tem impacto substancial

e significativo sobre a matrcula,
com 3,5% a mais de probabilidade
dos que recebem o BDH estarem
matriculados na comparao com
quem no o recebe; esse impacto do
BDH est concentrado em crianas
entre 11 e 17 anos, no h impacto
em crianas entre 6 e 10 anos;
o impacto se concentra entre as
famlias mais pobres, no primeiro
quintil Sisben e com baixos nveis
de consumo. BDH tem impacto
substancial e significativo sobre
o emprego infantil (6,2% menor
sobre quem no recebe o benefcio).
Crianas de famlias que recebem o
BDH trabalham 2,46 horas menos
que os que no recebem.
Principais resultados
(Continua)
Principais
recomendaes

209
8/26/2014 4:45:31 PM
Banco Mundial
Cash transfers,
conditions, school
enrollment,
and child work:
evidence from
a randomized
experiment in
Ecuador
2006
Flacso-Equador
The impact of a
2006
conditional cash
transfer program on
students cognitive
achievements: the
case of the Bono de
Desarrollo Humano
of Ecuador
Instituio
financiadora/
executora
Ano de
publicao
Estudo considerado
ID
(Continuao)
Norbert
Schady
e Maria
Caridad
Araujo
Juan Ponce
Autor
mbito/
localizao
do estudo
Analisar o
impacto do BDH
na matrcula e
trabalho infantil
entre crianas
pobres no
Equador.
Provncias
de Carchi,
Imbabura,
Cotopaxi e
Tungurahua
Avaliar o impacto reas rurais

do BDH sobre
e capital
os resultados
(Quito)
cognitivos de
estudantes.
Objetivo
Comparaes de pares obtidos em uma

amostra de 1.391 famlias selecionadas
randomicamente. As famlias estavam
prximas linha de corte entre o
primeiro e o segundo quintis Selben.
Nenhum dos municpios selecionados
havia recebido BDH (ou BS) antes da
avaliao. A partir dessa seleo, metade
das famlias passou para o grupo de
tratamento (passaram a receber BDH)
e a outra metade passou ao grupo de
controle que no se tornou elegvel
nos dois anos seguintes. A baseline do
survey foi coletada entre junho e agosto
de 2003, e o follow-up (seguimento) foi
coletado entre janeiro e maro de 2005.
Modelo estatstico de regresso

descontnua. Comparao entre
indivduos dentro de um pequeno
intervalo para cima e para baixo do
ponto de corte dos beneficirios (Selben).
Questionrios para escola, professor e
famlia. Testes padro para matemtica
e linguagem. Amostra de 2.589 crianas
do segundo ano e 1.901 do quarto ano.
A probabilidade de que uma
criana do grupo de controle esteja

matriculada de 70,9%, enquanto
entre os beneficirios a probabilidade
de 77%. As outras regresses,
embora sem significncia estatstica,
corroboram a avaliao de que BDH
tem relevncia para o aumento de
matrculas das crianas. Com relao
ao trabalho infantil, verificou-se que
a probabilidade de uma criana BDH
estar trabalhando de 5,4% a 6,2%
menor que uma criana no BDH.
(Continua)
Principais
recomendaes
O programa apresenta um negativo e

significante efeito sobre matemtica
e efeitos no significantes sobre
linguagem. O resultado apenas
reflete a diferena entre beneficirios
e no beneficirios, sem que
haja qualquer possibilidade de
interpretao causal sobre o impacto
do programa.
210
8/26/2014 4:45:31 PM
Does money
2007
matter? The effects
of cash transfers
on Child Health
and development
in rural Ecuador
Ano de
publicao
Estudo considerado
ID
(Continuao)
Banco Mundial
Instituio
financiadora/
executora
Christina
Paxson;
Norbert
Schady
Autor
mbito/
localizao
do estudo
Avaliar como
Nacional
o BDH afeta
a sade e o
desenvolvimento
de crianas com
idade pr-escolar.
Objetivo
Comparaes de pares obtidos

aleatoriamente em grupo de controle
versus grupo de tratamento. Foram
selecionados 118 pares, sendo 51 rurais
e 28 urbanos (grupo de tratamento)
e 26 rurais e 13 urbanos (grupo de
controle). Para o artigo, foram utilizados
os resultados de uma amostra de 1.479
crianas em 1.124 famlias.
Os resultados apresentados no
artigo se referem s crianas que
vivem em reas rurais e que tinham
3 a 7 anos de idade no momento
do survey de seguimento. Com
relao aos resultados fsicos
(physical outcomes), foram medidos
os nveis de hemoglobina, peso/
idade, controle motor fino. Foram
tambm medidos resultados
cognitivos e de comportamento;
maternal outcomes, medidas de
sade fsica e mental das mes. Os
resultados para as crianas mostram
efeitos modestos, estatisticamente
significantes apenas para controle
motor fino, aproximadamente 16%
de desvio-padro maior para o grupo
de tratamento e memria de longo
termo, 19,2%. Os efeitos gerais
so mais visveis em crianas do
primeiro quartil, onde h significncia
para hemoglobina (39% de
desvio-padro), controle motor fino
(28,8%), memria de longo termo
(22,8%) e na escala de problemas de
comportamento (38,9%).
(Continua)
Ao final
do artigo,
apontam-se
possveis
caminhos
para novas
avaliaes: i)
sobre se as
condicionalidades podem
fortalecer ou
enfraquecer
os efeitos
benficos; ii)
se possvel
avaliar efeitos
de longo prazo
nas crianas
BDH.
Principais
recomendaes

211
8/26/2014 4:45:31 PM
BID
Financial inclusion
through the Bono
de Desarrollo
Humano in
Ecuador: exploring
options and
beneficiary
readiness
Elaborao do autor.
2010
Cepal
Ecuador: anlisis
2008
de la contribucin
de los programas
sociales al logro de
los objetivos del
milenio
Instituio
financiadora/
executora
Ano de
publicao
Estudo considerado
ID
(Continuao)
mbito/
localizao
do estudo
Avaliao do
Nacional
papel dos
programas sociais
no Equador para
alcanar as metas
dos Objetivos do
Milnio (ONU).
Objetivo
Pablo
Incluso
Quito
Samaniego e financeira,
Luis Tejerina relacionada ao
uso do carto
para recebimento
do BDH e
tambm sobre
o CDH.
Mariana
Naranjo
Bonilla
Autor
Survey com seiscentos beneficirios

escolhidos aleatoriamente em Quito;
sete grupos focais; entrevistas
semiestruturadas com beneficirios,
pessoal de banco e do BDH.
Medio do aporte dos principais

programas sociais do pas inclusive
BDH para mensurar as mudanas
registradas a partir da combinao
entre anlise de variveis mltiplas e
modelizao utilizando representaes
de tipo exponencial (ou multiplicativo)
para mensurar os efeitos dos programas
e das mudanas registradas nas
variveis dependentes escolhidas. A
metodologia utilizada considera variveis
como renda obtida por atividade
laboral (salrios, benefcios e outros
aportes no monetrios), remessas do
exterior, outros benefcios advindos de
instituies pblicas ou privadas, alm
do BDH. Dados do Instituto Nacional de
Estadsticas y Censos (INEC).
Principais
recomendaes
Apenas 10,4% das famlias sem

carto obtiveram crdito nos ltimos
dois anos, comparados a 16,9%
das famlias com carto; 4,6% das
famlias sem carto acessaram CDH,
comparados a 12,3% das famlias
com carto.
BDH responde por 11% do efeito

das variveis consideradas para a
diminuio da pobreza em domiclios
em situao de pobreza e 20% em
domiclios em situao de extrema
pobreza (indigncia) no perodo
1999-2006.
212
8/26/2014 4:45:31 PM
Evaluacin
2006
del impacto
del Programa
Familias en
Accin-Subsidios
Condicionados
de la Red de
Apoyo Social
Ano de
publicao
Estudo
considerado
ID
Unin Temporal
Institute
for Fiscal
Studies (IFS)Econometra
S.A. (SEI)
Instituio
financiadora /
executora
Luis Carlos
Gmez;
Orazio
Attanasio
Autor(es)
Avaliao
dos primeiros
impactos de
FA. Uma das
primeiras
avaliaes
de FA, feita
entre junho
e outubro de
2002.
Objetivo(s)
QUADRO A.2
Colmbia: estudos de avaliao do Programa FA
Nacional
Comparao entre municpios

onde o programa opera
(tratamento) e municpios
onde ele no opera
(controle). Na amostra,
foram controladas variveis
regionais, socioeconmicas e de
infraestrutura.
mbito /
Metodologia / instrumental
localizao do
estudo
Taxas de matrcula dos jovens entre 14 e
17 anos das zonas urbanas apresentam
um crescimento de at 12%. Nas zonas
rurais, 5%. Efeito positivo no estado
nutricional das crianas, com reduo
da desnutrio aguda e da desnutrio
global. Efeitos positivos na reduo
de taxa de diarreia. Aumento na taxa
de inscrio no programa de controle
de crescimento e desenvolvimento,
cumprimento da condicionalidade do
programa.
(Continua)
Principais
recomendaes

213
8/26/2014 4:45:31 PM
Evolucin de las 2006

polticas contra
la pobreza: de la
previsin social a
las transferencias
condicionadas
Ano de
publicao
Estudo
considerado
ID
(Continuao)
Instituio
financiadora /
executora
Jairo
Nez
Mendes;
Laura
Cuesta
Autor(es)
Comparao de pares.
mbito /
localizao do
estudo
Nacional
O trabalho
descritivo das
polticas sociais
na Colmbia,
anteriores ao
FA, mas, ao seu
final, incorpora
apresentao
de resultados
de avaliao
de impacto
divulgada no
Seminrio
Evaluacin
de Impacto
Programa
Familias
en Accin,
Banco de la
Repblica,
Colombia,
2004.
Objetivo(s)
Educao: aumento nas taxas de

frequncia escolar das crianas de 8 a 11
anos (de 1% a 4%) e de 3% a 8% dos
jovens de 12 a 17 anos. Sade: impacto
positivo na proporo de crianas inscritas
no Programa de Crecimiento y Desarrollo,
mas no sobre vacinao. Sobre as
taxas de prevalncia da Enfermidad
Diarreica Aguda (EDA), os menores de
24 meses que participaram do programa
tiveram 11% menos que os que no
participaram do Programa. Nutrio: a
durao da lactncia materna nas famlias
beneficirias maior que nas famlias no
beneficirias (1,07 ms nas zonas urbanas
e 1,44 ms nas zonas rurais). Tambm as
crianas com idade entre 0 e 24 meses
que moram nas zonas rurais atendidas
pelo FA tiveram um crescimento mdio de
altura de 0,78cm que as que no foram
atendidas pelo programa. Houve tambm
incremento de consumo de alimentos
ricos em protenas e de gasto em
educao. Trabalho infantil: o programa
reduziu em 5% a participao laboral de
crianas em idade de 10 a 13 anos que
habitam as zonas rurais.
(Continua)
Articular FA com o
Programa contra la
Extrema Pobreza
(PEP), desenvolvido
pela Misin para
el Diseo de una
Estrategia para
la Reduccin
de la Pobreza y
la Desigualdad
(MERPD).
Principais
recomendaes
214
8/26/2014 4:45:31 PM
Ano de
publicao
2008
Estudo
considerado
Programa
Familias
en Accin:
impactos en
capital humano
y evaluacin
beneficio-costo
del programa
ID
(Continuao)
DNP, Sistema
Nacional de
Evaluacin de
Resultados de la
Gestin Pblica
(Sinergia),
Accin Social;
BID, BM.
Consultoria
realizada por
Unin Temporal
IFS, Econometra
AS e Sistemas
Especializados
de Informacin
(SEI)
Instituio
financiadora /
executora
Orazio
Attanasio
e Luis
Carlos
Gmez
Autor(es)
Comparao de pares. No caso

da avaliao custo-benefcio, a
avaliao semelhante, tendo-se
uma avaliao do antes e depois
da execuo do programa,
comparando beneficirios e
grupos de controle. Trs pesquisas
painel (junto s mesmas famlias
[hogares]), em 122 municpios
colombianos em 2002, 2003
e 2006. Foram entrevistados,
respectivamente, 11.462, 10.742
e 9.566 famlias, na zona
urbana e rural. Tambm foram
coletadas informaes sobre as
condies dos municpios, escolas,
estabelecimentos de sade e
instituies relacionadas. Foi
realizada em setenta municpios
da amostra uma medio de
capital social mediante um
conjunto de jogos econmicos.
mbito /
localizao do
estudo
Avaliao de
Nacional
impactos e
anlise do
custo-benefcio
do Programa
FA.
Objetivo(s)
Os resultados sobre o impacto do FA em

sade, educao, nutrio e diminuio da
pobreza so semelhantes aos encontrados
nos estudos anteriores. O diferencial
do trabalho a avaliao da relao
custo-benefcio do programa, com foco
especfico sobre o duplo sade/nutrio
e educao. No duplo sade/nutrio,
a relao benefcio-custo calculada foi
de 1,66. A relao benefcio-custo em
educao foi de 1,54. O valor consolidado
de relao benefcio-custo foi de 1,59.
(Continua)
Sugerem-se
medidas para evitar
incentivos adversos
relacionados com a
fecundidade, como
o estabelecimento
de nveis mximos
de subsdios, como
o nmero de
crianas por famlia.
Tambm introduo
de suplementos
nutricionais.
Quanto operao
de FA, ampliar a
capacitao s
mes de maneira
mais didtica, assim
como reforar a
capacitao dos
agentes que visitam
as mes. Estabelecer
mecanismos do
programa especficos
s realidades
regionais. Considerar
tambm as distintas
realidades entre
zonas urbanas e
rurais.
Principais
recomendaes

215
8/26/2014 4:45:31 PM
Ano de
publicao
2011
Estudo
considerado
Evaluacin
del Programa
Familias en
Accin en
grandes centros
urbanos
ID
(Continuao)
Centro Nacional
de Consultora
Instituio
financiadora /
executora
Jairo
Nez
Mendes
Autor(es)
Avaliao
ampla, com
metodologia
e instrumental
diverso, sobre
FA.
Objetivo(s)
Nacional
Avaliao de impacto com

uma mostra de 6.151 famlias
beneficiadas em 2007 e 5.123 em
2011. Com base nessa amostra,
foram realizadas estimativas de
impacto, utilizando o mtodo de
emparelhamento. Avaliao de
impacto censitria, com o Sisben
II (2006) e o Sisben III (2010).
Regresso descontnua sobre
registros educacionais dos anos
2008 a 2010. Anlise qualitativa
por grupos focais e visitas
familiares.
mbito /
localizao do
estudo
Impactos positivos nas variveis-chave;
porm, a superao da pobreza est
relacionada a: i) o uso que as famlias
podem dar ao benefcio; e ii) ao contexto
local. Se o benefcio utilizado em
investimentos que ajudem a construir
o futuro dos filhos e ao mesmo tempo
a estrutura de oportunidades locais
potencializa as capacidades adquiridas,
a superao da pobreza pode ser
alcanada. Se o benefcio utilizado para
cobrir consumos anteriores ou, no local,
no existem possibilidades de trabalho
ou econmicas, os efeitos do programa
apenas sero de curto prazo. Os efeitos
positivos do programa so mais fortes
sobre os homens; trata-se do paradoxo
em que a mulher se responsabiliza por
enfrentar a pobreza e sustentar seus
filhos, pois o abandono dos pais a
norma, no a exceo.
(Continua)
Trata-se de
um conjunto
tambm amplo de
recomendaes, que
podem ser divididas
de acordo com os
seguintes aspectos:
i) operacionais;
ii) relaes com
os municpios;
iii) aspectos
nutricionais; iv)
condicionalidades;
v) modalidades
de benefcio; vi)
reduo da pobreza;
e vii) recomendaes
metodolgicas.
Principais
recomendaes
216
8/26/2014 4:45:31 PM
2012
Impactos de
largo plazo
del Programa
Familias en
Accin en
municipios de
menos de 100
mil habitantes
en los aspectos
claves del
desarrollo del
capital humano
Elaborao do autor.
Ano de
publicao
Estudo
considerado
ID
(Continuao)
Unin Temporal
IFS-Econometra
S.A.-Sistemas
Especializados
de Informacin
S.A (SEI)
Instituio
financiadora /
executora
Arturo
Garca;
Olga Luca
Romero
Autor(es)
Avaliao
de longo
prazo sobre
os efeitos do
programa em
municpios de
menos de 100
mil habitantes,
incorporando
avaliao
de 2003, de
2005-2006 e
a do ano de
2012.
Objetivo(s)
Nacional
Metodologia quantitativa e
qualitativa. Comparao entre
municpios de tratamento
com municpios de controle.
Comparaes independentes
dessa primeira estratgia, para
compor resultados de maneira a
incorporar mudanas no programa
e perdas de amostra: corte
transversal de observveis para
verificar impacto sobre resultados
acumulados; e mtodo de
regresso descontnua com novo
grupo de controle para as famlias
selecionadas em Sisben II. Anlise
qualitativa (estudos de caso e
grupos focais) com famlias de
beneficirios do programa e com
atores institucionais relevantes.
mbito /
localizao do
estudo
Nutrio: incremento na altura e peso;
reduo na desnutrio crnica. Sade:
impacto positivo no manejo de comida
durante a enfermidade diarreica aguda;
incremento de 1,5 visita adicional no
servio de odontologia, durante o ltimo
ano para os menores de 16 anos na
zona urbana. Educao: diminuio
da probabilidade de que crianas de
7 a 11 anos estejam trabalhando;
aproximadamente 17% das crianas
comeam a estudar um ano antes;
aumento em 6,4% da probabilidade
de os jovens entre 18 e 26 anos terem
terminado o bachillerato, na zona rural.
Trabalho: mantm-se altas taxas de
desemprego entre os jovens. Bem-estar:
aumento da probabilidade de se ter
poupana formal (2,8%) e motocicleta
(6%) na zona rural; aumento de 4,9% na
probabilidade de se ter outros imveis na
zona urbana.
Mudar a estrutura
dos benefcios
para educao,
reduzindo-o na
educao primria
e aumentando-o
na secundria;
diferenciar benefcios
em reas (urbana/
rural); melhorar
a qualidade dos
servios aos
beneficirios;
articular FA com
outros programas
sociais; tornar
obrigatrios os
Encuentros de
Cuidado (melhorar
hbitos alimentares).
Principais
recomendaes

217
8/26/2014 4:45:31 PM
BID
BID
Diseo operacional 2009

de la verificacin de
corresponsabilidades
de las familias en el
Programa Juntos
Juntos: anlisis de
2009
la oferta y demanda
educativa a nivel
distrital
Gustavo
Arcia
Alejandro
Cruz Fano
Ano de
Instituio
Autor
publicao financiadora/
executora
Estudo considerado
ID
Projeo do crescimento
potencial do Juntos
articulado demanda
educativa.
Apresentar proposta
de operacionalizao
da verificao das
corresponsabilidades
das famlias no
setor de educao e
compatibilizao de
sistemas de monitoramento
e informao. Verificao da
relao oferta/demanda por
educao.
Objetivo
QUADRO A.3
Peru: estudos de avaliao do Programa Juntos
Nacional
(matrculas
primrio)
Sistemas de
monitoramento
e estatstica do
Juntos e outros
utilizados pelo
programa
mbito/
localizao do
estudo
Anlise de informaes
demogrficas,
infraestrutura escolar,
caractersticas da oferta e
dados socioeconmicos.
Modelos estatsticos logit.
Leitura de documentao
e reunies com atoreschave. Anlise de dados
educacionais e sua relao
com os sistemas de
monitoramento do Juntos.
Metodologia/Instrumental
H 158 mil estudantes entre 6

e 14 anos no matriculados. O
Juntos aumenta a possibilidade de
frequncia escolar em 8,5%.
Verificaram-se gargalos operacionais

relevantes e certo nvel de
desarticulao entre o Juntos e o
Ministrio da Educao (Minedu),
e tambm de outros sistemas que
geram informaes sobre educao.
(Continua)
Unificao de
instrumental
de coleta de
informaes;
melhorar a forma
de clculo da
frequncia escolar;
estabelecer plano
operacional
conjunto do Juntos
com o Minedu.
Principais
recomendaes
218
8/26/2014 4:45:32 PM
Anlisis institucional 2009

del programa de
apoyo directo a los
ms pobres Juntos
BID
Jos A.
Henrquez
Ano de
Instituio
Autor
executora
Estudo considerado
ID
(Continuao)
mbito/
localizao do
estudo
Analisar as caractersticas
Nacional com
de coordenao do Juntos
estudo de caso
no nvel interno e externo
em Cajamarca
e seus impactos na
implementao do programa
em seus diferentes nveis
operativos.
Objetivo
Anlise de
Desenvolvimento
Institucional (Elinor
Ostrom) e anlise
de redes. Entrevistas
semiestruturadas com
funcionrios centrais
do programa e dos
Ministrios da Sade e
Educao, e da diviso de
Cajamarca.
So relacionados resultados e
recomendaes correspondentes
nos marcos intra e interinstitucional,
nos nveis central e local. No marco
intrainstitucional esto relacionados
a problemas de comunicao entre
as gerncias do programa, uso de
tecnologia de informao, papel
das gerncias regionais, facilitao
de processos administrativos,
qualificao de recursos humanos
nas equipes regionais, diviso de
tarefas dos operadores, necessidade
de coordenao das estruturas
de coordenao do programa. No
marco interinstitucional, no nvel
central, apontam-se debilidades na
coordenao com os provedores
de servios sociais e com outros
entes do Estado envolvidos na
implementao do programa;
deficincias na compreenso de
papeis e funes das unidades
orgnicas na sua relao com os
provedores de servios sociais e
outros entre do Estado. No nvel
regional, verificou-se que o dilogo
direto entre a sede central e os
governos regionais e locais debilita
o papel das coordenaes regionais
do programa; e tambm que faltam
mecanismos que impulsionem uma
melhor utilizao das estruturas de
coordenao existentes no nvel local.
(Continua)
As recomendaes
so bastante
especficas e
operacionais.
Remete-se o leitor
ao trabalho citado.
Principais
recomendaes

219
8/26/2014 4:45:32 PM
2009a
Estudio de
percepcin sobre
cambios de
comportamiento
de los beneficiarios
y accesibilidad al
programa Juntos
en el distrito de
San Jernimo
(Andahuaylas
Apurmac)
Instituto de
Estudios
Peruanos
Ivet del
Roco
Linares
Garca
2009
Descripcin y
diagnstico de los
instrumentos y
procesos vigentes
de focalizacin
y registro de
beneficiarios del
programa Juntos
BID
Ano de
Instituio
Autor
executora
Estudo considerado
ID
(Continuao)
Explorar e analisar
possveis mudanas de
comportamento entre os
beneficirios do Juntos;
explorar e analisar as
opes de uso do benefcio
pelas famlias beneficirias;
explorar e analisar os nveis
de acesso efetivo das
populaes vulnerveis ao
programa.
Descrever o processo de
focalizao e recomendar
alteraes.
Objetivo
Distrito de
San Jernimo
(Andahuayalas
Apurmac)
Nacional
mbito/
localizao do
estudo
Qualitativa: 22 entrevistas
em profundidade com
famlias beneficirias
e no beneficirias;
23 entrevistas
semiestruturadas,
quatorze grupos focais,
observao participante.
Problemas no processo de
validao comunitria, que geram
queixas sobre favorecimentos e
injustias na escolha das famlias
beneficirias; as famlias no deixam
de trabalhar por causa do benefcio;
hbitos de consumo comeam a
variar, aumentou o consumo de
enlatados ou engarrafados, mais
consumo tambm de produtos de
granja; melhora na alimentao
das crianas com produtos de
maior valor proteico; aumento dos
indicadores educativos do nvel
inicial e primrio na zona rural, sem
alteraes significativas na zona
urbana; o acesso dos beneficirios
ao centro de sade levemente
superior aos no beneficirios.
Anlise documental (parte Excluso de famlias potencialmente

da metodologia no est beneficirias; aplicao de critrios
explcita).
de focalizao individuais e
por distrito por vezes d pouca
transparncia ao processo;
problemas na validao comunitria
(feita em assembleias pblicas), pois
gera-se grande presso por entrada
no Juntos e amplia a desconfiana
no sistema de focalizao.
(Continua)
Promoo
de formas de
focalizao mais
inclusivas; suporte
adequado aos
promotores do
Juntos; promover
um enfoque de
alteridade cultural
nas estratgias de
implementao;
estabelecer
contato prvio com
atores estratgicos
(autoridades
locais, sociedade
civil) antes da
implementao do
Juntos; articulao
com Crdito con
Educacin Rural
(Crecer), evitando
duplicidades de
servio sobre as
condicionalidades.
Que o algoritmo
do Juntos inclua o
nmero de crianas
das famlias;
melhorar e unificar
as bases de dados
e sistemas de
seleo de famlias
beneficirias com
base no SISFOH.
Principais
recomendaes
220
8/26/2014 4:45:32 PM
2009b
2010
Programa Juntos
certezas y
malentendidos
en torno a las
transferencias
condicionadas
estudio de caso de
seis distritos rurales
del Per
Estudio Cualitativo
de los Efectos del
Programa Juntos
en los Cambios de
Comportamiento
de los Hogares
Beneficiarios
en el Distrito de
Chuschi: Avances y
Evidencias
Juntos
United
Nations
Fund for
Population
Activities
(UFNPA),
Instituto de
Estudios
Peruanos,
United
Nations
Childrens
Fund
(UNICEF)
Arroyo,
Juan
Ano de
Instituio
Autor
executora
Estudo considerado
ID
(Continuao)
Estabelecer conexes
entre teorias de mudana
de condies de vida e a
implementao do Juntos.
Explorar e analisar
possveis mudanas de
comportamento entre os
beneficirios do Juntos;
explorar e analisar as
opes de uso do benefcio
pelas famlias beneficirias;
explorar e analisar os nveis
de acesso efetivo das
populaes vulnerveis ao
programa.
Objetivo
Distrito de
Chuschi 36
comunidades
Qualitativa. Estudo
comparativo ex ante ex
post. Entrevistas com 21
mes beneficirias e cinco
mes no beneficirias
como grupo de controle.
Entrevistas com
autoridades locais.
Distritos de
Qualitativa
Imaza (Bagua)
y Nieva
(Condorcanqui),
Amazonas;
Mamara e
Progreso (Grau),
Apurimc;
Carhuanca
e Vischongo
(Vilcashuamn),
Ayacucho
mbito/
localizao do
estudo
O Juntos o suporte central

da mudana nas vidas dos
beneficirios; organiza a vida
domstica, estabelecendo mudanas
positivas no cuidado da sade da
famlia e da educao dos filhos.
Os resultados, assim como a

metodologia aplicada, so bastante
semelhantes aos do trabalho 5,
tambm executado pelo Instituto de
Estdios Peruanos.
(Continua)
Fornecer o
benefcio a toda a
comunidade, no
excluindo famlias;
conectar esforos
do Juntos com
aes produtivas
(Crecer);
fortalecer trabalho
multissetorial em
conjunto com
sade, educao e
proteo social.
Idem para as
recomendaes.
Principais
recomendaes

221
8/26/2014 4:45:32 PM
Cambiando nuestras 2011

vidas. Historias de
xito del Programa
Juntos
PNUD
Objetivo
Divulgar o modo de trabalho

dos gestores e como o
Juntos tem mudado a vida
das mulheres beneficirias e
suas comunidades.
Elizaveta
Avaliao de impactos
Perova y
do Juntos relacionados a
Renos Vakis indicadores de bem-estar.
2010
El impacto y
potencial del
Programa Juntos
en Per: evidencia
de una evaluacin
no-experimental
Banco
Mundial
Ano de
Instituio
Autor
executora
Estudo considerado
ID
(Continuao)
Chamada
pblica de
estudos locais
de vivncia
Nacional
mbito/
localizao do
estudo
Qualitativa. Testemunhos
de vida de mulheres e
gestores pblicos.
Quantitativa. Comparao
de beneficirios com
grupo de controle.
Bases de dados como
a Encuesta Nacional de
Hogares (Enaho), censo
dos distritos selecionados
por Juntos Instituto
Nacional de Estadstica
e Informtica (Inei) ,
Registro Nacional de
Municipalidades (Renamu)
2006-2007 e Censo
Nacional de Poblacin
(2005).
No h resultados especficos.
Impacto moderado na reduo da

pobreza e incremento da renda e
do consumo. Incremento no uso
de servios de sade em crianas
e mulheres e melhora de ingesto
de nutrientes. Na educao, os
impactos positivos se localizam nos
pontos de transio, assegurando
a entrada das crianas no sistema
educacional e a concluso da escola
primria. No h evidncias de
reduo no mercado laboral para
os adultos, incremento de taxa de
fertilidade ou aumento no consumo
de lcool. No foi verificado impacto
em indicadores finais de desnutrio
ou anemia.
(Continua)
No h
recomendaes
especficas.
Embora o
estudo no faa
recomendaes
expressas, ao
final se indica
que necessrio
que o Juntos e os
outros PTCs sejam
complementados
com uma
adequada
proviso de
servios de sade
e educao. Ou
seja, h potencial
para melhorar os
indicadores do
programa.
Principais
recomendaes
222
8/26/2014 4:45:32 PM
Banco
Mundial
Ms tiempo en el
2011
programa, mejores
resultados: duracin
e impactos del
Programa Juntos en
el Per
11
Determinar as mudanas
de atitudes e prticas
das famlias beneficirias
do Juntos relacionadas
economia familiar e s
comunidades.
Objetivo
Elizaveta
Avaliao de impactos do
Perova y
Juntos relacionados s
Renos Vakis condicionalidades (sade,
educao, nutrio).
International Gualberto
Health Group Segovia
EIRL
Meza
Estudio de
2011
evaluacin: efectos
del Programa Juntos
en la economa local
de las zonas rurales
a cinco aos de
intervencin en las
regiones Apurmac,
Ayacucho, Huanca
Velica y Hunuco
10
Ano de
Instituio
Autor
executora
Estudo considerado
ID
(Continuao)
Nacional
Comunidades
de Tintay
(Apurimac),
Aurahu
(Huancavelica),
Upahuacho
(Ayacucho)
e Miraflores
(Hunuco)
mbito/
localizao do
estudo
Anlise estatstica com

variveis instrumentais;
gerao de grupos
de controle de no
beneficirios. Utilizao
dos dados da Enaho de
2006 a 2009.
Qualitativa. 130
entrevistas em
profundidade e
semiestruturadas com
beneficirios, no
beneficirios, autoridades
locais e outros atoreschave; 24 grupos focais;
observao participante.
Entrevistas estruturadas
a beneficirios e no
beneficirios; grupos
focais e entrevistas em
profundidade com atoreschave.
Forte impacto na renda e na

capacidade de gasto, e tambm nos
ndices educacionais; os resultados
de reduo de pobreza so mais
fortes se comparados aos de
Perova e Vakis (2009); aumento da
porcentagem de parto institucional;
melhora nos indicadores de sade.
Em geral, os impactos em educao
e sade se ampliam com o tempo.
Os resultados apresentados se
referem a percepes sobre Juntos
a partir das entrevistas com
beneficirios e no beneficirios e
dizem respeito ao conhecimento
do programa, utilizao de
recursos, percepo sobre mudanas
nas famlias e nas localidades,
alteraes na economia local,
novos empreendimentos etc. Sua
descrio est baseada em dezenas
de perguntas e respostas s quais
remetemos o leitor leitura do
documento.
(Continua)
Realizar
programas de
alfabetizao e
planejamento
familiar; realizar
aes relacionadas
ao incremento de
reas agrcolas;
informao aos
beneficirios
sobre formas
de investimento
dos recursos do
programa; realizar
planos locais de
desenvolvimento.
Principais
recomendaes

223
8/26/2014 4:45:32 PM
Elaborao do autor.
Alan
Snchez
e Miguel
Jaramillo
2012
Impacto del
Programa Juntos
sobre nutricin
temprana
12
Banco
Central de
Reserva del
Per
Ano de
Instituio
Autor
executora
Estudo considerado
ID
(Continuao)
mbito/
localizao do
estudo
Avaliar o impacto nutricional Nacional

do Juntos em crianas
menores de 5 anos.
Objetivo
Comparao de
diferenas em indicadores
nutricionais entre pares
de crianas similares
(emparelhados) entre
2008 e 2010 (propensity
score matching );
dupla diferena com
emparelhamento; anlise
de efeitos fixos para a
subamostra de famlias
beneficirias do Juntos.
Encuesta Demogrfica
Nacional y de Salud
(2008-2009-2010).
Principais
recomendaes
No se apresenta reduo nos nveis

de desnutrio crnica extrema,
ainda que possa haver resultados
melhores nos nveis de desnutrio
global; por outro lado, h um efeito
diferenciador entre os beneficirios
que tm mes relativamente bem
educadas, observando-se um
efeito positivo como resultado de
um maior tempo de exposio.
H impactos positivos sobre a
vacinao de crianas beneficirias
em comparao com as no
beneficirias.
224
8/26/2014 4:45:32 PM
Estudo considerado
Bono Juancito
Pinto: evaluacin
de resultados
ID
2010
Autor(es)
Observatorio Orlando
Murillo
Social de
Zambraba
Polticas
Educativas
de Bolivia
(Ospe-B),
apoio de Care
Bolivia, Plan
International
Inc. e DVV
International
Regional
Andina
Ano de
Instituio
publicao financiadora /
executora
QUADRO A.4
Bolvia: estudos de avaliao do BJP
Avaliar os resultados da
implementao do Bono
Juancito Pinto por meio
de anlise qualitativa
e quantitativa de
indicadores de processo
e impacto, sobretudo
relacionados aos seus
efeitos no acesso e
permanncia na escola,
indicadores educacionais
e resultados no nvel das
famlias.
Objetivo(s)
Nacional
mbito /
localizao do
estudo
No h incidncia do BJP no
aumento da matrcula na srie
primria, pois j se verificavam
leves aumentos nas gestes
anteriores (2007 e 2008). A
taxa de abandono tem leve
melhora, mas no persistente,
voltando a melhorar em 2009.
Metodologia / Instrumental
Survey, entrevistas e observao

participante em um dos dias
de entrega do BJP. O estudo
se baseia em uma amostra
aleatria por conglomerados
e estratificada, representativa
e com erro amostral de 0,6%.
Observao: o estudo no se
baseia em dados estatsticos
produzidos pelas instituies
educacionais da Bolvia, mas
to somente na percepo
de pais e docentes sobre se
i) houve aumento do nmero
de alunos na escola; ii) se
aumentou a frequncia de
alunos; e iii) gastos com os
benefcios.
(Continua)
Principais
recomendaes

225
8/26/2014 4:45:32 PM
2010
Estado
Plurinacional de
Bolivia: mejorando
el acceso a la
educacin y la
salud materno
infantil mediante
programas
de incentivos
monetarios
Unidad de
Anlisis de
Polticas
Sociales y
Econmicas
(Udape),
Ministerio de
Planificacin
del Desarrollo
Ano de
Instituio
executora
Estudo considerado
ID
(Continuao)
Roland Pardo
Saravia
Autor(es)
Verificar o cumprimento
dos objetivos do
programa, sobretudo
quanto aos impactos
na frequncia escolar e
eficincia e focalizao
da inverso de recursos.
Objetivo(s)
Nacional
mbito /
localizao do
estudo
Tratamento de dados obtidos
na Enaho.
No primeiro ano de execuo

do BJP aumentou 2,6%
a frequncia e tambm a
demanda por matrculas
escolares. Apenas 3,1% da
populao escolar em situao
de pobreza est excluda do
BJP, 4,9% em zonas urbanas,
1,3% nas zonas rurais. H
tambm um erro de incluso,
pois aproximadamente 23%
da populao no pobre
estaria recebendo o Bono. As
famlias urbanas investem em
mdia aproximadamente 375
Bs na educao de cada filho,
enquanto as famlias rurais
cerca de 171 Bs, de maneira
que os 200 Bs cobririam 53%
dos custos das primeiras e mais
de 100% das segundas.
(Continua)
O autor identifica
que o programa
no tem carter
integral, pois
se limita
transferncia
condicionada, e
que enquanto
no for
melhorada a
qualidade da
educao os
resultados do
BJP continuaro
a contribuir de
maneira fraca
ruptura da
transmisso
intergeracional
da pobreza.
Principais
recomendaes
226
8/26/2014 4:45:32 PM
El Bono Juancito
2011
Pinto en Bolivia: un
anlisis de impacto
sobre la educacin
primaria.
Fundacin
Canadiense
para las
Amricas
(Focal)
Ano de
Instituio
executora
Estudo considerado
ID
(Continuao)
Ernesto
Yez, Ronald
Rojas e Diego
Silva
Autor(es)
Avaliar o BJP quanto

aos seus resultados na
educao primria.
Trata-se de verso
reduzida e reorganizada
do trabalho de Yez
(2012), com foco na
educao primria.
Objetivo(s)
Nacional
mbito /
localizao do
estudo
Idem metodologia Yez
(2012).
Aumento de 1,92% na taxa

de frequncia dos estudantes
do primeiro ao quinto ano
do primrio; de 0,86% com
relao aos do sexto ano, o
que reflete o alto custo de
oportunidade aos alunos
maiores. A transferncia
tambm apresenta maior
impacto para os seguimentos
mais pobres da sociedade
(4,2% no decil 1 e 1,7% para
o resto da populao) e nas
zonas rurais (5,9% comparado
a 2,5% nas zonas urbanas).
O estudo refora a ideia de
que as condicionalidades
so fundamentais para a
ampliao da taxa de matrcula
e frequncia.
(Continua)
Idem Yez
(2012).
Principais
recomendaes

227
8/26/2014 4:45:33 PM
Elaborao do autor.
El impacto del
2012
Bono Juancito
Pinto. Un anlisis
a partir de
microsimulaciones.
Focal
Ano de
Instituio
executora
Estudo considerado
ID
(Continuao)
Objetivo(s)
Ernesto Yez Avaliar o BJP quanto

Aguilar
aos seus resultados no
campo da educao e da
reduo da pobreza.
Autor(es)
Nacional
mbito /
localizao do
estudo
Considerado o ano de 2005
quando no havia o BJP como
cenrio-base, so estabelecidos
mais trs cenrios. O cenrio
1 representa o ano de 2006,
criao do BJP, com uma
transferncia de 200 Bs a.a.
aos indivduos que frequentem
os cinco primeiros anos da
escola primria; no cenrio
2, se estende a transferncia
at o sexto ano primrio; no
cenrio 3, se incorpora o stimo
e oitavo ano, ou seja, uma
transferncia de 200 Bs/ano
a todos os alunos da escola
primria.
Em todos os cenrios h um
aumento de porcentagem de
frequncia escolar, de 1,92%
no cenrio 1 para 3,58% no
cenrio 3, num quadro-base de
90,75% de frequncia escolar
do conjunto dos estudantes.
H baixo impacto na reduo
de pobreza, dado ser bastante
reduzida a transferncia. No
entanto, a distncia mdia que
separa a populao da linha de
pobreza se reduziu, tendo-se
baixo impacto tambm sobre a
desigualdade de renda.
Estabelecer
intervenes
diferenciadas
segundo grupos
populacionais,
regies ou nveis
de educao;
realizar estudos
que permitam ter
uma aproximao
ao custo de
oportunidade que
tem as famlias
cujos filhos no
frequentam
escola primria;
coordenar a
oferta de servios
com a demanda
gerada a partir da
condicionalidade
do BJP;
programas
complementares
ao BJP para
buscar a
universalizao
da educao
primria.
Principais
recomendaes
228
8/26/2014 4:45:33 PM
CAPTULO 5
O PAPEL DO BRASIL NA INTEGRAO DA INFRAESTRUTURA DA

AMRICA DO SUL: LIMITES INSTITUCIONAIS E POSSIBILIDADES
DE MUDANA
Marcelo Passini Mariano*
1 INTRODUO
Os processos de integrao regional se desenvolvem ao criar normas, regras,

procedimentos e novas estruturas de governana que se interconectam com
os processos decisrios de cada pas. Dessa forma, as decises tomadas em
mbito regional causam impactos nas sociedades e nos Estados que esto se
integrando. Os projetos de articulao entre os pases sul-americanos, a partir
das estruturas de concertao poltica e dos investimentos em infraestrutura,
transformam o Estado brasileiro e trazem, ainda, consequncias para as
sociedades envolvidas e as soberanias nacionais.
preciso conhecer melhor quais so estas consequncias, lembrando
que as possibilidades da integrao fsica na Amrica do Sul esto, de alguma
forma, condicionadas pelos elementos formadores da poltica externa do
Brasil. Pensar a integrao fsica dessa regio implica considerar a matriz geral
da atuao brasileira no sistema internacional e, em particular, compreender
o papel reservado s experincias de regionalismo.
Apesar de este captulo concentrar sua ateno na integrao fsica,
a partir da criao da Unio Sul-Americana de Naes (Unasul) e do seu
Conselho de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan), a compreenso dessa
dimenso pressupe considerar a integrao da Amrica do Sul como um
todo e o lugar do Brasil nesse processo, com foco na reviso do papel do
regionalismo desde o primeiro governo Lula, que, entre outras questes,
buscou resgatar a importncia do subcontinente para a promoo do
desenvolvimento nacional. Portanto, compreender a dinmica de integrao
* Professor adjunto da Universidade Estadual de So Paulo Jlio de Mesquita Filho (UNESP) e pesquisador
no Programa Nacional de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
8/26/2014 4:45:33 PM
230
da infraestrutura sul-americana passa necessariamente pela compreenso de

como o Estado brasileiro se conecta aos objetivos dos processos de integrao
e cooperao vigentes no territrio sul-americano.
A segunda seo estabelece quais as caractersticas gerais da poltica
externa brasileira e como so incorporados e vistos, dentro dessa estratgia
mais ampla, os processos de integrao. Nesse caso, a reflexo passa
necessariamente pelo entendimento de qual o modelo de integrao
resultante das escolhas brasileiras, inclusive quanto a seus limites e alcances.
A seo seguinte, por sua vez, trabalha com a importncia da integrao fsica
nesse projeto mais amplo, apontando como a infraestrutura tornou-se uma
questo central para o Brasil na Amrica do Sul. Ao mesmo tempo, preciso
apontar os desafios e dificuldades para a implantao dessa estratgia, o que
feito na ltima seo, cujo objetivo no apenas fazer um diagnstico
das dificuldades mas tambm indicar algumas possibilidades para que se
superem os impasses e se equilibre a difcil relao entre a vontade poltica
integracionista e os limites que a realidade institucional impe aos atores.
2 A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA E A AMRICA DO SUL
A Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana

(Iirsa) e a criao da Unasul so processos que refletem uma mudana
significativa do papel que as relaes sul-americanas passam a ter na
poltica externa brasileira nos ltimos dez anos. J em 2003, possvel
perceber o esforo do governo no sentido de consolidao de uma postura
predominantemente globalista na poltica exterior do Brasil, tendo como
uma das misses prioritrias o estancamento do processo de negociao da
rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) e a formao da coalizo G-20
para atuar nas negociaes da Rodada Doha da Organizao Mundial do
Comrcio (OMC) (Vigevani e Mariano, 2006).
Ao mesmo tempo, reforaram-se as iniciativas em direo integrao
do subcontinente, resgatando-se as formulaes presentes na proposta, de
1993, de constituio de uma rea de Livre Comrcio Sul-Americana
(ALCSA), revisando a forma de negociao com os pases desenvolvidos
e fortalecendo a ideia de cooperao Sul-Sul, o que levou, tambm, a
um ajuste na atuao brasileira no mbito do Mercado Comum do Sul
(Mercosul) (Veiga, 2005; Lima e Hirst, 2006; Mariano, 2007).
8/26/2014 4:45:33 PM
O Papel do Brasil na Integrao da Infraestrutura da Amrica do Sul: limites

institucionais e possibilidades de mudana
231
Vale ressaltar que o esforo com relao Amrica do Sul no se

desconecta das iniciativas de estreitamento de relaes com outras potncias
mdias, como frica do Sul e ndia, alm de potncias mundiais, como
China e Rssia (Hirst, 2006). De fato, um pressuposto desta anlise que
o sucesso da integrao na Amrica do Sul, especialmente a integrao fsica,
depende da consonncia desta com os principais objetivos brasileiros no
cenrio internacional.
Parte significativa dos estudos sobre poltica externa brasileira aponta
que esta apresenta uma relativa linha de continuidade que permite, com
razovel probabilidade de acerto, identificar o leque de opes de seus
formuladores (Bueno e Cervo, 1992; Lessa, 1998; Mello, 2000; Lafer, 2004;
Pinheiro, 2004). H, portanto, um padro de comportamento especfico
na ao externa brasileira, que reflete a singularidade de seu processo
formulador e de implementao decisria. Assim, pensar a integrao fsica
na Amrica do Sul implica considerar a matriz geral da atuao brasileira
no sistema internacional e, em particular, compreender o papel reservado
s experincias de regionalismo.
Nessa perspectiva analtica, tanto a questo do desenvolvimento quanto
a questo da autonomia apresentam-se como objetivos a serem perseguidos
e constantemente renovados. No se trata apenas de requisitos para se
tomar decises acertadas acerca das questes domsticas e internacionais
mas elementos fundantes que orientam a ao do Estado e justificam as
escolhas realizadas.
A autonomia na poltica externa brasileira pode ser entendida como
um conceito essencial ou estruturante do seu comportamento no sistema
internacional (Pinheiro, 2004; Vigevani e Mariano, 2006; Mariano, 2007).
Nesse caso, importante considerar que no exclusivo da poltica exterior
do Brasil, mas da atividade externa de qualquer Estado. Do ponto de vista de
um Estado nacional, a busca de autonomia o que garante a sua identidade
diante do sistema internacional. Assim, a atuao externa, por excelncia,
procura preservar algum grau de autonomia na arena internacional. Contudo,
a forma como essa autonomia operacionalizada de um pas para outro
depende de vrios fatores, como sua localizao geogrfica, sua histria,
as interpretaes correntes sobre a realidade internacional, a distribuio
8/26/2014 4:45:33 PM
232
de poder entre as elites domsticas, as mudanas de governo, a situao

econmica, enfim, depende de elementos circunstanciais e estruturais.
O termo autonomia, no caso brasileiro, remete ideia de ampliao
das margens de atuao ou de escolha do Estado perante as limitaes
impostas pelo sistema internacional. Portanto, ela relativa, depende muito
do contexto domstico e/ou internacional em que a poltica externa est
sendo implantada.
A questo do desenvolvimento outro elemento essencial na poltica
externa brasileira, pois, no sendo um pas plenamente desenvolvido em
suas capacidades, sua ao externa busca condies para que isso venha a se
viabilizar. importante frisar que desenvolvimento, no caso brasileiro, o
elemento essencial quilo que se relaciona ao do governo, diferentemente
da autonomia, que se relaciona diretamente com a ao do Estado.
Por se relacionar mais com a ao governamental, o desenvolvimento
um elemento de intensa variao. Essa oscilao depende das mudanas no
contexto internacional, mas, tambm, sobretudo, do contexto domstico,
do jogo de foras polticas, econmicas e sociais existentes no interior do
Estado brasileiro, que se manifestam por meio de determinados perodos
da histria poltica nacional.
Alm de assumir uma postura de promoo dos interesses econmicos
do pas, a noo de desenvolvimento, para a poltica externa brasileira, tem
a funo de dar suporte internacional para as medidas governamentais que
buscam alternativas condio de pas no desenvolvido ou, na ausncia
dessa orientao, de se proteger da aceitao de acordos ou limitaes
internacionais que diminuam a capacidade presente ou futura do Estado
nacional em estabelecer polticas domsticas que tenham esse objetivo.
Apesar de este captulo valer-se da aceitao de que os objetivos
de autonomia e desenvolvimento so importantes para compreender o
comportamento do Brasil com relao integrao na Amrica do Sul,
vale ressaltar que a discusso referente autonomia, aos paradigmas e s
tradies da poltica externa brasileira, suscita importantes reflexes tanto
na academia, quanto no mbito diplomtico (Mariano e Ramanzini Jnior,
2012; Pinheiro e Vedoveli, 2012).
8/26/2014 4:45:33 PM

233
A anlise histrica da postura brasileira em relao integrao com os

pases vizinhos, passando, consequentemente, por diferentes composies
governamentais e posicionamentos ideolgicos diversos, confirma a tese de
que o arranjo institucional de todos esses processos acaba enfrentando limites
resultantes da manuteno dos mais importantes elementos formadores
da poltica externa brasileira. O principal efeito dessa postura tem sido a
manuteno do carter intergovernamental destas instituies, que permite
manter abertas as possibilidades de escolha e, desse modo, apresentam-se
ajustadas ao objetivo de preservar a autonomia do pas, mesmo em se tratando
de integrao latino-americana. Dispositivos institucionais vinculantes ou
negociaes em torno de organizaes com caractersticas supranacionais,
mesmo que limitadas, tm sido evitados, exceto por algumas declaraes
presidenciais. No entanto, os principais negociadores brasileiros envolvidos
no dia a dia dos processos de integrao regional, ao longo do tempo,
apresentam esse padro de entendimento e de implementao decisria
(Mariano, 2007; Mariano e Ramanzini Jnior, 2012).
A defesa de uma arquitetura intergovernamental, por sua vez, acaba
impondo outros limitadores s questes que se referem ao aprofundamento
da integrao, j que muitas destas questes, como a diminuio das
disparidades setoriais e regionais, a soluo de conflitos, a diminuio dos
impactos sociais, o financiamento da integrao, entre outras, dependem
da existncia de estruturas institucionais comuns, arranjos jurdicos amplos
e de uma burocracia permanente, a fim de dar vazo s necessidades da
integrao e de demandas futuras.
Os reais motivos para que no se criem essas estruturas nos processos
onde o Brasil o pas com mais peso ainda carecem de estudos aprofundados.
H um grande vazio de conhecimento sobre o custo financeiro e poltico da
construo desses arranjos, tanto por parte da academia especializada, quanto
das instituies estatais diretamente envolvidas na formulao decisria da
integrao. Sobram argumentos e suposies contrrias criao de uma
burocracia especializada, muitos dos quais fundamentados na experincia
histrica da integrao entre os pases andinos, que, desde o princpio,
contou com forte ambio institucional e pouca efetivao integrativa.
No entanto, possvel verificar que esse entendimento, que se apresenta
refratrio ao crescimento de uma burocracia especializada, evita abordar a
questo de como viabilizar uma efetiva integrao entre pases com fortes
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assimetrias, com grandes diferenas institucionais, com histrico de crises

polticas agudas e, principalmente, que necessitam superar a condio de
pases no desenvolvidos.
3 INTEGRAO SUL-AMERICANA
Ao longo da ltima dcada, a Amrica do Sul viveu um processo de

redefinio do significado do regionalismo construdo nos anos 1990. At
ento, a concepo integracionista preponderante fundamentava-se no
conceito de regionalismo aberto, tendo como aspecto central a liberalizao
comercial e a articulao da economia regional com os mercados globais.
Os sinais de esgotamento deste modelo de integrao regional iniciaram-se
no final dos anos 1990, quando sucessivas crises econmicas internacionais
colocaram em xeque os processos de cooperao da Amrica do Sul, ao expor
a fragilidade dos arranjos institucionais estabelecidos.
Esse contexto regional coincidiu com modificaes polticas domsticas
importantes, como o incio do governo de Hugo Chvez, na Venezuela,
em 1999, e de Luiz Incio Lula da Silva, no Brasil, e Nstor Kirchner, na
Argentina, ambos em 2003, favorecendo as vises polticas promotoras
de uma nova perspectiva integracionista, com a incluso de novos temas
e tambm de novos atores, para a qual a integrao fsica tornou-se uma
questo fundamental.
Da perspectiva brasileira, verificam-se mudanas significativas com
respeito ao papel exercido por essas experincias em relao aos objetivos
externos do pas. A expanso geogrfica da integrao tem sido uma
caracterstica central nesse processo, que se articula em torno e a partir de
um eixo integrativo composto por Brasil e Argentina, passando pela criao
do Mercosul e, a partir do final dos anos 1990, consolidando a inteno
de ampliar tanto a integrao pela incorporao de um maior nmero de
membros quanto o escopo das iniciativas integracionistas, com a criao de
novas estruturas de concertao poltica e de articulao fsica sul-americana.
A regio torna-se estratgica para a poltica exterior do Brasil, mas
sob uma nova concepo, pois a lgica predominante dos anos 1980 e
1990 privilegiava a formao de acordos comerciais sub-regionais como
o Mercosul, viabilizado no mbito da Associao Latino-Americana de
Integrao (Aladi). Na nova concepo, a ideia preponderante a da
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expanso, isto , a integrao deveria alcanar todo o continente sulamericano, ampliando a aliana principal, que antes estava limitada a Brasil
e Argentina, incorporando tambm a Venezuela.
A consolidao da ideia de expanso da integrao regional no sculo
XXI est fundamentada numa nova percepo sobre o significado da
Amrica do Sul para a poltica externa brasileira. At ento, a formulao
das estratgias brasileiras tendiam a pensar quase que exclusivamente no
Cone Sul quando tratavam de Amrica Latina.
Foi no final do segundo governo Fernando Henrique Cardoso (FHC)
que o conceito de Amrica do Sul ganhou importncia na poltica externa
do pas, embora a proposta da ALCSA tenha sido feita durante o governo
de Itamar Franco, na primeira gesto de Celso Amorim como ministro de
Relaes Exteriores.1
Foi, contudo, durante o primeiro governo Lula que se consolidou
de fato a reviso do papel da integrao na Amrica do Sul para o Brasil,
buscando resgatar sua importncia no somente para o convvio entre os
pases da regio mas para a articulao entre a promoo do desenvolvimento
nacional e a redefinio da estratgia de insero internacional do pas.
interessante observar o desenvolvimento da noo de espao
geogrfico presente na postura brasileira em relao aos processos de
integrao. Nos anos 1960 e 1970, a Associao Latino-Americana de Livre
Comrcio (ALALC) propunha uma integrao envolvendo toda a Amrica
Latina como a melhor estratgia de desenvolvimento e crescimento para a
regio. Essa proposta de uma integrao ampla viu-se frustrada j na dcada
de 1970, sendo substituda nos anos 1980 pela Aladi, com o argumento
de que era necessrio ser menos ambiciosa e permitir o estabelecimento de
acordos sub-regionais. Houve uma diminuio na amplitude da integrao,
e a lgica da poltica externa brasileira para a regio concentrou-se nos
acordos de cooperao entre Brasil e Argentina.
J nos anos 1990, como efeito da investida norte-americana, representada
pela Iniciativa para as Amricas, houve uma primeira ampliao dessa
1. A proposta de formar a ALCSA no ganhou fora em virtude de vrios fatores, principalmente pelo
carter transitrio do governo Itamar Franco e pela capacidade de o Mercosul absorver as atenes com
relao aos objetivos brasileiros para a regio.
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estratgia, mas ainda centrada no Cone Sul, com a incorporao de Uruguai

e Paraguai para formar o Mercosul.
Depois, nos anos 2000, a Amrica do Sul como um todo volta a ser
central para a estratgia brasileira e se consolida como o eixo principal
da atuao do pas, inclusive como reflexo das dificuldades diplomticas
e comerciais do final dos anos 1990 entre os pases do Mercosul e o
agravamento da crise econmica na Argentina. No s o Mercosul deveria se
expandir geograficamente mas novos temas seriam incorporados na agenda
da integrao, como pode ser observado nos entendimentos da Iirsa, na
formao da Comunidade Sul-Americana de Naes (Casa), no Protocolo
de Ouro Preto II e, mais tarde, com a Unasul.
O Mercosul se expandiu ao longo do tempo, no apenas no nmero
de pases associados, mas de integrantes efetivos, tendo a Venezuela como
o mais novo membro, as negociaes formais para o ingresso da Bolvia e a
inteno de fazer o mesmo com o Equador (Bolvia..., 2012).
Assim como nas questes referentes a ampliar e expandir a integrao,
houve variaes ao longo do tempo na postura adotada pelo governo
brasileiro. Podem-se apontar oscilaes na inteno brasileira de incorporar
o tema infraestrutura nas negociaes de integrao, lembrando que, ao
final dos anos 1970, essa preocupao j estava presente na negociao do
Tratado de Cooperao Amaznica (TCA),2 mas acabou ficando no campo
das intenes.
Essas mudanas nos posicionamentos dos sucessivos governos no
podem ser explicadas unicamente como parte das alteraes resultantes da
alternncia no poder, inclusive porque o Brasil conta com elementos que
indicam a existncia de uma relativa continuidade em sua poltica externa
que, como apontado anteriormente, amparada pela presena de um corpo
diplomtico burocrtico profissionalizado e especializado. A explicao para
as variaes no posicionamento brasileiro, portanto, centram-se em dois
pontos principais: a adequao ao cenrio internacional e o acomodamento
desta adequao ao projeto estratgico do Estado.
2. Disponvel em: <http://www.otca.info/portal/tratado-coop-amazonica.php?p=otca>. Acesso em: 20

nov. 2012.
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A opo, em determinados momentos, por estimular ou participar de

processos integracionistas mais amplos ou restritivos, assim como a nfase
em questes comerciais ou de infraestrutura, est vinculada arquitetura
geral da poltica externa brasileira e, mais especificamente, ao papel que o
processo integrativo em questo possui dentro do esquema geral.
No se pode olhar apenas a integrao fsica e o seu potencial, sem
observar a arquitetura geral do processo integrativo em questo, pois seria
uma anlise parcial de toda a situao e, portanto, mesmo que houvesse um
bom entendimento das carncias da infraestrutura regional e do que deveria
ser implementado para super-las, no haveria um adequado tratamento
das possibilidades polticas e institucionais para viabilizar as transformaes
necessrias. Este o pressuposto que norteia este captulo.
Nesse sentido, uma das questes centrais colocadas pelos esforos de
promoo da integrao fsica como compatibilizar a expanso geogrfica
com o aprofundamento da integrao regional, j que os objetivos desta
envolvem equacionar, mesmo que indiretamente, as assimetrias entre os
pases participantes, os diferentes nveis de desenvolvimento econmico, as
estruturas produtivas, os aspectos sociais, os recursos naturais e as instituies
polticas nacionais, entre outras questes.
Alm disso, a integrao fsica fundamenta-se na execuo de grandes
projetos que demandam financiamentos volumosos com retornos financeiros
de longo prazo e a expectativa de que haja comprometimento entre os
Estados, principalmente devido ao tempo para concluir as obras e obter os
benefcios gerados por elas.
O alto risco dos empreendimentos outro fator que deve ser levado
em considerao. Quanto maior o risco, maior a necessidade de os Estados
garantirem o suporte adequado. No entanto, essa participao estatal est
vinculada concepo que permeia o processo de integrao.3 A Iirsa, por
exemplo, fundamentava-se na ideia de regionalismo aberto dos anos 1990,
tendo uma lgica centrada no mercado, com carncia de sentido estratgico
e participao restrita dos governos envolvidos. J no caso do Cosiplan,
3. Para mais informaes, ver entrevista na TV Senado com Darc Costa sobre o tema Integrao Econmica
da Amrica do Sul. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/noticias/tv/videos/cod_midia_207327.
flv>. Acesso em: 27 nov. 2012.
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que tem por objetivo ajustar a integrao fsica aos parmetros da Unasul,
assumindo, assim, um carter estratgico mais amplo, os Estados tendem
a um maior protagonismo, inclusive para fornecer um ambiente mais
estvel para os agentes econmicos, a fim de diminuir os riscos e manter a
expectativa de retorno.
Talvez uma das mudanas mais significativas na percepo da integrao
por parte do governo brasileiro que esta deixou de ser apenas um instrumento
de adaptao ou reao s presses do sistema internacional para tornar-se
um elemento propulsor de modificaes estruturais nos pases envolvidos.
possvel verificar nos discursos, acordos e tratados de integrao
produzidos nos anos 2000 na Amrica do Sul que o regionalismo tornou-se
um instrumento de mudana da realidade domstica. O objetivo dos governos
foi alterar a lgica integracionista dos anos 1990, antes voltada para garantir
as condies de funcionamento dos mercados dentro de uma perspectiva
de regionalismo aberto, para um modelo em que o Estado passa a ser o ator
central que impulsiona o crescimento e o desenvolvimento nacional.
Durante o governo FHC, a noo de desenvolvimento nacional era
muito adaptada lgica do mercado e integrao com a economia global.
J nos governos Lula e Dilma, essa percepo se modifica e o Estado passa
a ser o indutor do desenvolvimento, alterando a forma de conceber a
integrao regional e a relao com os vizinhos.
Os processos de integrao regional podem ser concebidos como a
criao de instituies que buscam algum tipo de adaptao s presses
internacionais e, para isso, configura-se um movimento de redefinio
das capacidades do Estado Nacional em direo ao ente regional. Esse
movimento caracterizado pela perda de algumas autonomias nacionais
para as instituies comunitrias, que acabam se fortalecendo (Mattli, 1999;
Caporaso, 2000; Haas, 2004).
Diante dessa tendncia geral dos processos integrativos, importante
lembrar que a retomada da perspectiva desenvolvimentista do Estado em
alguns pases latino-americanos foi acompanhada do fortalecimento do
sentimento e de lideranas nacionalistas. O ressurgimento do nacionalismo
na Amrica do Sul est associado ascenso de uma nova elite e/ou de
lderes que propem um maior envolvimento do Estado nas atividades
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239
econmicas como algo central para a promoo do desenvolvimento dos

pases (Malamud e Castro, 2006).
Nesse sentido, o discurso nacionalista torna-se importante para a
construo de uma base de apoio na sociedade, voltada para essa nova
estratgia de ao governamental. Isso, porm, pode fazer com que medidas
tomadas no mbito nacional entrem em contradio com os objetivos
regionais, potencializando elementos conflitantes que, naturalmente, esto
presentes quando se aumenta o ritmo da interao entre os Estados. Exemplo
desse tipo de acontecimento pode ser visto no conflito diplomtico entre
Argentina e Uruguai, conhecido como crise das papeleras, iniciada na
primeira metade dos anos 2000, ou a crise entre Brasil e Bolvia em torno
da lei boliviana de nacionalizao do gs e petrleo, em 2006.
A combinao de integrao regional com nacionalismo historicamente
complicada (Mattli, 1999; Caporaso, 2000; Pfetsch, 2001; Darcy, 2002;
Lessa, 2003). A lgica discursiva nacionalista enfatiza a necessidade de
manuteno da soberania, o que pode gerar tenses com os processos de
integrao que pressupem, para seu desenvolvimento, justamente a perda
de autonomias do Estado nacional para o ente regional. O acomodamento
do nacionalismo com os impulsos integracionistas se torna um exerccio
complexo, especialmente porque os setores que se sentem prejudicados pela
integrao podem se escorar nos argumentos nacionalistas como forma de
proteo, podendo agir como atores de veto ao avano das decises ou, em
casos extremos, mobilizar a opinio pblica em favor de seus interesses.
Assim, dentro desse novo contexto de acirramento dos nacionalismos, os
processos de integrao iniciados a partir dos anos 2000 trabalham no sentido
de garantir a compatibilizao da soberania com a integrao regional. Tanto
a experincia da Casa (2004) como a da Unasul (2008) explicitam em seus
objetivos a preocupao de criar um processo integrativo que respeite a soberania
dos Estados, ao mesmo tempo em que promove uma maior autonomia da
Amrica do Sul dentro do sistema internacional, a fim de promover a construo
de identidade regional que no se sobrepe s identidades nacionais.
A construo discursiva da Unasul repleta de referncias nesse sentido:
As Chefas e Chefes de Estado e de Governo dos Estados Membros da Unio das
Naes Sul-Americanas (Unasul), reunidos na cidade de Lima, Repblica do Peru,
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no dia 30 de novembro de 2012, em sua VI Reunio Ordinria, declaram: (...)

Seu compromisso de avanar, de maneira flexvel e gradual, na consolidao de
uma identidade sul-americana, atravs do reconhecimento progressivo dos direitos
aos nacionais de um Estado Membro, residentes em qualquer dos outros Estados
Membros da Unasul, que permita forjar uma verdadeira cidadania sul-americana,
como pilar fundamental de um espao sul-americano integrado.4
Um aspecto importante para essa acomodao entre identidade

regional e nacional o reconhecimento das assimetrias entre os pases que
participam do processo de integrao. Se, antes, a lgica fundamentada
na ideia do regionalismo aberto no se preocupava com a promoo de
transformaes internas e nem em atender s demandas de suas sociedades,
a nova percepo dos governos sul-americanos, de que a integrao regional
deve conectar-se a uma lgica de promoo do desenvolvimento econmico,
social e ambiental, pressupe o reconhecimento destas assimetrias, assim
como das diferentes necessidades e capacidades de cada um dos Estados
envolvidos (Saraiva, 2010).
3.1 Unasul
A Unasul configura-se como uma experincia de integrao em que a questo

comercial no entendida como central ou fundamental para o processo.
O eixo central dessa integrao a concertao poltica e geopoltica, o que
dificulta sua classificao a partir dos conceitos tradicionais, que utilizam as
etapas de integrao econmica entre os pases como referncia. Ao mesmo
tempo em que a questo econmica no se apresenta como fundamental, a
Unasul se prope a articular em seu interior iniciativas bastante diferentes,
como o Mercosul, a Comunidade Andina de Naes (CAN ) e a Aliana
Bolivariana para os Povos de Nossa Amrica (Alba) (Saraiva, 2010).
Nesse novo projeto sul-americano, a parceria Brasil-Argentina
permanece importante, apesar das dificuldades enfrentadas em virtude
do incentivo brasileiro para formao da Casa (2004) e da aproximao
com a Venezuela. Inicialmente, essa movimentao gerou desconfianas na
diplomacia argentina, mas esta foi se amenizando medida que melhorava
4. Declarao da VI Reunio Ordinria do Conselho de Chefes de Estado e de Governo da Unasul.
Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/vi-reuniao-ordinariado-conselho-de-chefes-de-estado-e-de-governo-da-Unasul-2013-lima-peru-30-de-novembro-de-2012documentos-aprovados>. Acesso em: 20 dez. 2012.
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a articulao entre o governo de Nstor Kirchner e o do presidente

venezuelano Hugo Chvez, conformando um tringulo estratgico na
regio (Bandeira, 2006) e, gradativamente, o governo argentino passou a
trabalhar a aproximao com a Venezuela como um elemento de contrapeso
liderana brasileira no subcontinente (Saraiva e Ruiz, 2009).
Do ponto de vista dos argumentos e justificativas presentes no Tratado
Constitutivo da Unasul,5 possvel verificar as intenes do projeto
integrativo e a adaptao do discurso dos Estados frente s novas demandas
domsticas e s modificaes do sistema internacional contemporneo,
apresentando uma ampla gama de questes para serem tratadas no mbito
regional, o que demonstra a grande ambio dessa proposta.
A questo da identidade sul-americana um elemento importante dessa
nova construo discursiva. Nesse sentido, enfatiza-se um passado comum
experimentado por todos os pases e, portanto, mesmo que a caracterstica
fundamental da Amrica do Sul seja a existncia de uma grande diversidade
tnica, lingustica e cultural, esses povos compartilharam sentimentos
semelhantes em virtude da histria de explorao pelas potncias mundiais e
por suas lutas emancipatrias travadas para a construo dos Estados nacionais.
Assim, a independncia e a liberdade so princpios que se reforam
pela valorizao desse passado compartilhado e, ao mesmo tempo, justificam
a ideia de que um futuro comum a consequncia lgica de todo esse
processo. O argumento central que a manuteno das soberanias nacionais
depende da construo de um espao sul-americano que mantenha sua
autonomia no sistema internacional, criando, assim, condies para que
os Estados nacionais tenham liberdade para que seus povos possam decidir
sobre suas vidas.
Para isso, a Unasul coloca-se como o instrumento que permitir a
construo da identidade sul-americana. A meno a uma cidadania sulamericana refora a tentativa de ligar os objetivos da integrao regional
com os de transformao das sociedades envolvidas, promovendo o
desenvolvimento econmico, social e sustentvel das suas populaes.
5. Assinado por Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname,
Uruguai e Venezuela. Disponvel em <http://www.itamaraty.gov.br/temas/america-do-sul-e-integracaoregional/Unasul/tratado-constitutivo-da-Unasul>. Acesso em: 15 out. 2011.
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242
A Unasul seria um esquema integrativo, no qual a transformao da

realidade social um dos objetivos fundamentais, diferentemente de outras
experincias de integrao regional que privilegiam as questes econmicas
e comerciais em detrimento da preocupao com a melhoria das condies
de vida. Trata-se da tentativa de superar o modelo de integrao do chamado
novo regionalismo, que, entre outras caractersticas, tinha como princpio
o respeito s regras multilaterais de comrcio e fundamentava-se na ideia
de regionalismo aberto.
A arquitetura institucional prevista no Tratado Constitutivo da Unasul
estritamente intergovernamental, articulando-se com as demais experincias
integracionistas da Amrica do Sul, como o Mercosul e a CAN. nesse
ponto que est sua inovao no plano institucional, j que h uma tentativa
de construir um sistema de integrao que no substitua os demais acordos
regionais mas que busque alguma forma de convergncia. No entanto, esta
pode ser entendida como uma das principais dificuldades do processo, na
medida em que no h clareza quanto aos instrumentos para isso, nem
um consenso entre os diferentes agentes polticos quanto ao formato da
integrao a ser construda, como ser discutido mais adiante neste captulo.6
Assim sendo, embora a Unasul mantenha a nfase por uma arquitetura
intergovernamental das instituies a serem desenvolvidas, uma proposta
diferenciada que enfatiza uma agenda que procura se distanciar das meras
trocas comerciais. Devido a esses objetivos mais amplos, provavelmente sua
viabilizao siga um ritmo diferente do esperado, especialmente porque
ainda dbil a motivao comum entre seus participantes. O que tem
suprido essa ausncia de um motivador comum so as presses sistmicas
por desenvolvimento, por melhor insero internacional e pela melhoria da
competitividade em virtude da concorrncia internacional.
Os elementos que caracterizam o modelo integracionista proposto no
Tratado Constitutivo da Unasul7 podem ser vistos no trecho a seguir, que
foi extrado do seu prembulo.
6. Para mais informaes sobre o funcionamento dos rgos da Unasul, ver o Artigo 5o do Tratado
Constitutivo.
7. Para mais informaes, ver <www.unasursg.org>.
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(...) tanto a integrao quanto a unio sul-americana fundam-se nos princpios

basilares de: irrestrito respeito soberania, integridade e inviolabilidade territorial
dos Estados; autodeterminao dos povos; solidariedade; cooperao; paz;
democracia, participao cidad e pluralismo; direitos humanos universais,
indivisveis e interdependentes; reduo das assimetrias e harmonia com a natureza
para um desenvolvimento sustentvel (...)
So princpios que, em tese, se adaptam s tradies e construo

discursiva da poltica externa brasileira. Analisando o contedo presente no
tratado, verifica-se que este destaca a diversidade cultural existente, as lutas
emancipadoras e pela construo da unidade sul-americana, assim como os
princpios de independncia e liberdade. A proposta abarca todas as reas
da vida social, enfatizando que no se trata apenas de um bloco econmico
ou de concertao poltica e reiterando que a integrao um meio para se
alcanar o desenvolvimento sustentvel e o bem-estar dos povos da regio.
um projeto de mudana social, em contraposio s propostas de adaptao
e acomodamento ao sistema internacional.
Dessa forma, considerando as caractersticas da poltica externa
brasileira, as mudanas nos processos de integrao dos ltimos dez anos
na Amrica do Sul, as questes envolvidas na tentativa de integrar a
infraestrutura regional e os mecanismos institucionais existentes, possvel
levantar alguns desafios que se apresentam conforme descrito a seguir.

Com relao Unasul em geral:

1) Como compatibilizar expanso com aprofundamento?
2) Como ajustar a lgica da integrao regional s necessidades
de transformao nacional, a fim de promover o
desenvolvimento econmico, social e ambiental?
3) Como diminuir as assimetrias entre os pases com
instrumentos regionais reduzidos e intergovernamentais?
4) Como compatibilizar as aspiraes nacionais com os
objetivos comunitrios?
5) Como manter os governos nacionais comprometidos com a
integrao?
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244
Com relao integrao fsica:

1) Como demonstrar no curto prazo a efetividade de projetos
que, em geral, so lentamente implementados?
2) Como estimular e manter o envolvimento dos Estados e das
empresas a fim de promover a integrao fsica?
4 INTEGRAO DA INFRAESTRUTURA SUL-AMERICANA
A integrao da infraestrutura regional, em torno de grandes projetos que

envolvem dois ou mais pases nas reas de transportes, comunicaes e
energia, em virtude da dimenso dos desafios que se apresentam, acaba por
pressionar os processos de integrao regional existentes na Amrica do Sul.
Como consequncia, a agenda integrativa se amplia ao incorporar temas de
difcil tratamento que, em geral, tm sido evitados, como a articulao da
questo do desenvolvimento com o problema das assimetrias econmicas
e sociais, passando pela questo do sistema decisrio intergovernamental e
da burocratizao da integrao, assim como pelo enfrentamento do dficit
democrtico entre outros.
O momento inicial foi a Primeira Cpula Sul-Americana, em agosto de
2000, que ensaiou recuperar os esforos realizados durante o governo Itamar
Franco, contidos na proposta da ALCSA. As temticas abordadas nessa ocasio
foram alm das intenes de ampliao comercial do bloco para o restante
do continente, tratando tambm de temas como a necessidade de estabelecer
mecanismos de concertao poltica, promoo da integrao fsica e criao
de mecanismos de financiamento (Antiquera, 2006; Bandeira, 2006).
Entretanto, de uma perspectiva brasileira, a concepo governamental
ainda se orientava no sentido de promover os processos de integrao e
cooperao regionais como meios para uma melhor articulao das economias
nacionais com os mercados globais. No houve mudana significativa
na disposio de arcar com os custos da integrao, tanto institucionais
quanto financeiros, pois estes processos deveriam ser operados dentro de
uma lgica na qual os Estados apenas estimulariam a participao do setor
privado nos projetos e oportunidades de negcios regionais, evitando maior
comprometimento com a utilizao de recursos pblicos para a criao de
instituies e fundos comuns. nesse contexto que se inicia o processo
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245
de expanso do Mercosul para o restante do subcontinente, por meio de

negociaes e acordos comerciais com outros pases da Amrica do Sul e
com a CAN.
A grande novidade naquele momento foi o lanamento da Iirsa, que,
pela primeira vez, inclua na agenda de negociaes a questo da realizao
dos investimentos e financiamentos necessrios para a implementao da
infraestrutura de integrao fsica.
4.1 A experincia da Iirsa
A Iirsa surge num contexto em que a ideia de regionalismo aberto ainda era
tida como fundamental para estruturar os esforos de integrao. Assim,
possvel afirmar que essa iniciativa resultou em projetos de integrao de
infraestrutura selecionados mais pelas demandas internas dos Estados e pelo
interesse de articulao com os mercados internacionais do que por uma viso
estratgica de integrao sul-americana. Como resultado, houve uma
maior concentrao em pequenos projetos de transporte e pouca ateno
para a integrao energtica, apesar do grande potencial existente (Barros
e Padula, 2011).
Afirmar que a integrao fsica estava orientada pelo mercado significa
que os objetivos da cooperao no visavam unicamente s mudanas
estruturais capazes de transformar a realidade econmica e social dos
pases envolvidos mas adaptao ou adequao da infraestrutura fsica
s necessidades das estratgias comerciais vigentes, como aponta Senhoras
(2008), ao indicar que as obras implementadas sob essa perspectiva buscavam
uma articulao entre os territrios nacionais e o mercado mundial dentro
de uma lgica voltada para explorar o potencial comercial. Esta concepo
estava muito presente no governo brasileiro, que foi o principal articulador
para a criao da Iirsa.
A prpria estrutura institucional da Iirsa evidencia essa lgica: o seu
Comit de Coordenao Tcnica (CCT) foi constitudo pela Corporao
Andina de Fomento (CAF), pelo Fundo para o Desenvolvimento da Bacia do
Prata (Fonplata) e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Essas agncias financeiras multilaterais exprimem tambm o pensamento
predominante daquele momento em que o Estado, com suas restries
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legais e oramentrias, substitudo por instncias consideradas mais geis

e flexveis, qualidades associadas lgica mercantil.
Isso gerou dois problemas que inicialmente no foram entendidos
como tal falta de institucionalidade e interesses alheios aos Estados
envolvidos. Essas agncias agiram pautadas por aspectos tcnicos e pelos seus
prprios interesses na regio (Senhoras, 2008), priorizando projetos com
maior viabilidade financeira seja por j estarem em andamento, seja por
terem maior potencial de retorno, atraindo mais facilmente os investidores
privados , nos quais os Estados teriam pouco envolvimento (Paloschi,
2011; Barros e Padula, 2011).
Esse direcionamento na definio dos projetos que receberiam os
investimentos ficou evidente na Agenda de Implementao Consensual
2005-2010, de novembro de 2004, que definiu 31 projetos prioritrios
para a atrao de capitais, a chamada carteira consensuada. A maior
parte deles, como aponta Paloschi (2011), voltada para a facilitao do
comrcio por meio de obras na rea de transporte (construo de pontes
nas fronteiras e estradas), exceo de trs projetos: dois na rea de
comunicaes (implantao de um acordo de roaming e uso de envios postais
para exportao) e um na de energia (construo de gasoduto no noroeste
argentino, conectado aos gasodutos boliviano e brasileiro).
Os projetos da Iirsa se organizaram em dez eixos geoeconmicos subregionais, conhecidos como Eixos de Integrao e Desenvolvimento (EIDs),
que representam espaos ou franjas que envolvem mais de um pas e que
se constituiriam em corredores para exportaes, voltados prioritariamente
para o mercado mundial: Eixo Andino, Eixo de Capricrnio, Eixo do
Amazonas, Eixo do Escudo Guianense, Eixo do Sul, Eixo Interocenico
Central, Eixo Mercosul-Chile, Eixo Peru-Brasil-Bolvia, Eixo Andino do
Sul e Eixo da Hidrovia Paran-Paraguai.8
Atualmente, a Iirsa possui mais de 500 projetos, num valor estimado que
ultrapassa os US$ 96 bilhes (Barros e Padula, 2011). Ainda predominam
os projetos voltados para a rea de transporte (especialmente rodovias), mas,
diferentemente do esperado pela proposta inicial, a grande maioria destes
projetos envolve apenas um pas, e somente uma pequena parte abarca
8. Disponvel em: <http://www.iirsa.org/Areas.asp?CodIdioma=ESP>. Acesso em: 11 nov. 2012.
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247
mais de trs pases. De acordo com Paloschi (2011), essa mudana resulta
das dificuldades legais encontradas para se executar conjuntamente esses
projetos, levando muitos governos a optar por desenvolver as iniciativas
isoladamente, para contornar os entraves gerados pelas regulamentaes.
O distanciamento em relao aos interesses nacionais ficou evidente
tambm na ausncia de uma institucionalidade prpria na Iirsa. A opo
inicial, de se criar uma organizao administrativa compartilhada entre
instituies multilaterais da regio, limitou uma ao direta dos Estados e
inviabilizou a possibilidade de dilogo com as sociedades civis desses pases,
evidenciando o forte deficit democrtico desse processo (Senhoras, 2008).
No foi s a sociedade civil que se viu excluda das decises da
Iniciativa, tambm as chancelarias foram deixadas de lado (Costa, 2011),
priorizando o carter tcnico da sua administrao, no abrindo espao para
uma articulao intergovernamental como costumava ocorrer nos demais
processos de integrao.
Essa conjuntura tornou-se desconfortvel para o governo Lula,
que buscava dar um novo sentido aos processos de integrao regional
como apontado anteriormente , gerando questionamentos quanto ao
encaminhamento dado Iirsa e indicando a necessidade de reviso do papel
dos governos na Iniciativa.
Neste sentido, entendemos como pertinentes as crticas e desconfianas do Itamaraty
durante o governo Lula quanto origem e encaminhamento da Iirsa, o que resulta
numa busca constante pelo controle da Iniciativa e o esvaziamento das agncias
nacionais e multilaterais de origem da mesma (Costa, 2011, p. 190).
Apesar da percepo crtica do governo, no foram introduzidas

mudanas significativas na Iirsa que permitissem superar os problemas j
relatados. Os projetos desenvolvidos a partir de parcerias pblico-privadas
(PPP), coordenados por agncias regionais de fomento e com participao
limitada dos Estados no conseguiram avanar, permanecendo a maioria
na fase de estudos, apesar do reconhecimento de sua importncia para os
pases da regio e para a integrao como um todo.
Aps dez anos, apenas dois projetos foram concludos. O malogro da iniciativa teve
trs causas: mudana do quadro poltico da regio e da prioridade de seus governos;
busca demasiada de exportaes extrabloco, sem nfase integrao intrabloco; e
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248
inadequao da forma de financiamento e de gesto de projetos realidade sulamericana (Calixtre e Barros, 2010, p. 20).
No entanto, vale lembrar que a morosidade para se colocar em prtica

os projetos de integrao de infraestrutura de certo modo esperada, uma
vez que estes exigem: organizao de grupos tcnicos para estabelecer as suas
diretrizes, atrao de investimentos privados e obteno de financiamentos,
harmonizao do ambiente regulatrio e planejamento feito a partir das
demandas de cada regio. Outro aspecto explicativo para a demora em
realizar os projetos foi a dificuldade em atrair financiamento.
Ainda assim, o elemento central para explicar essa lentido permanece
sendo a falta de instituies prprias para gerir os projetos, pois o Comit
de Direo Executiva (CDE) encarregado de acompanhar essas questes
reuniu-se com uma periodicidade que variava entre quatro a onze meses,
tornando todo o procedimento bastante moroso.
preciso ressaltar que determinados aspectos da integrao exigem
uma estrutura burocrtica prpria e com uma autonomia em relao aos
governos nacionais que lhe permita acompanhar de forma mais eficiente
o andamento do projeto e que garanta uma continuidade mesmo com as
naturais mudanas de governos e de prioridades.
Os projetos de integrao na Amrica do Sul que contam com a
participao brasileira no possuem essa autonomia e esto fortemente
vinculados a vontades polticas e interesses dos governos. Quando estes
possuem uma percepo positiva em relao aos projetos de integrao
possvel verificar avanos, mas mesmo governos favorveis aos processos
integracionistas apresentam, em determinadas situaes, um baixo
comprometimento com as decises tomadas.
Na Iirsa isso pode ser verificado no comportamento do governo
venezuelano.9 O presidente Chvez se apresentava como um entusiasta
da integrao sul-americana, mas, especificamente no caso da Iniciativa,
o governo de Caracas demonstrou baixo grau de adeso, manifestando
9. Barros e Padula (2011) chamam a ateno para essa questo e afirmam que o sucesso da Unasul e
do Cosiplan depende de uma articulao entre Brasil e Venezuela, que supere as limitaes apresentadas
pela Iirsa e ajuste os interesses dos dois governos, com a criao e contemplao do eixo estratgico
Amaznia-Orinoco.
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seu desagrado com a maneira como a integrao da infraestrutura estava

sendo elaborada, sobretudo por seu vis marcadamente neoliberal. O
baixo comprometimento da Venezuela se revelava no reduzido nmero de
participantes enviados s reunies das instncias da Iniciativa.
Como bem resumiu o ministro Pereira (2011),10 a Iirsa teve alguns
resultados positivos, como a criao do Foro de Coordenao Sul-Americano
para a questo de infraestrutura, a construo de uma metodologia de
trabalho nessa rea, a definio de projetos e a construo de uma carteira
de investimentos. Porm, no conseguiu suprir algumas carncias centrais
para seu sucesso: obteno de financiamento efetivo para as obras e maior
clareza nos seus objetivos. Este ltimo ponto refere-se falta de uma viso
estratgica do projeto como um todo.
4.2 A experincia do Cosiplan
A principal motivao para a criao do Cosiplan, em janeiro de 2009, no mbito

da Unasul, foi justamente modificar os rumos que a integrao fsica tomou
a partir da criao da Iirsa, a fim de ajust-la nova concepo dos governos
para a regio. Os projetos de infraestrutura deveriam ser impulsionados, mas
em parmetros diferentes dos realizados at aquele momento.
Esse redirecionamento na integrao fsica observado no prprio
estatuto do Cosiplan, cujo discurso est em total consonncia com os
princpios defendidos pelo Tratado Constitutivo da Unasul (j expostos
anteriormente).11
O estatuto determina sua funo, seus objetivos e competncias,
apresentando o Cosiplan como um mecanismo de promoo de discusso
poltica e estratgica, no como um mero gestor tcnico da integrao
fsica. Essa mudana de sentido torna o conselho um espao de negociao
que tem por finalidade coordenar as atividades relacionadas integrao
10. Apresentao do ministro Joo Mendes Pereira, coordenador-geral cconmico da Amrica do Sul
do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), feita durante reunio do Conselho Superior de Comrcio
Exterior (Coscex) da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP) (9 de agosto de 2011).
11. Para mais informaes sobre o Cosiplan, consultar o site da Unasul, no endereo <http://unasursg.
org/index.php?option=com_content&view=article&id=335:estatutos-del-consejo-de-infraestructura-yplaneamiento&catid=95:consejo-suramericano-de-infraestructura-y-planeami>.
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da infraestrutura sul-americana dentro de um projeto mais amplo de

desenvolvimento regional e fortemente vinculado aos Estados.
Diferentemente do que ocorreu com a Iirsa, o Cosiplan possui uma
estrutura institucional cuja cpula (o comit coordenador) integrada pelos
ministros de Infraestrutura, Planejamento ou equivalentes. Embora essa
conexo direta com os governos nacionais tenha o objetivo de aumentar
a sua capacidade de implementao no mbito domstico, as decises so
tomadas por consenso e no h muita clareza quanto s relaes hierrquicas
e de funcionamento interno.
interessante apontar que, assim como a Unasul busca acomodar em
seu interior processos anteriores, o Cosiplan segue essa mesma lgica e no
substitui a Iirsa, que foi incorporada como um foro tcnico dentro de seu
arranjo institucional, o qual acomoda tambm o Comit Coordenador,
de nvel ministerial, e os Grupos de Trabalho, criados de acordo com os
entendimentos traados nesse mbito.
Embora exista essa institucionalidade, preciso lembrar que se trata
de uma estrutura flexvel, que mantm a estrita lgica intergovernamental.
Desse ponto de vista, est bem adaptada ao comportamento histrico
brasileiro, com relao regio, mas no supera o problema da ausncia de
um corpo burocrtico prprio para trabalhar o cotidiano da integrao fsica.
Do ponto de vista dos trabalhos realizados no mbito deste conselho,
pode-se afirmar que, poca da realizao da II Reunio Ministerial,
em novembro de 2011, verificou-se o encaminhamento de importantes
questes, que foram negociadas durante a gesto brasileira na presidncia
pro tempore do conselho. Destacam-se entre os temas abordados os pontos
descritos a seguir.
1) A aprovao do Plano de Ao Estratgico (PAE) (2012-2022), com
destaque para a cobrana de instalar mecanismos de participao
social no menor prazo possvel, o que configura o reconhecimento
de que esta questo no estava sendo bem encaminhada.
2) A aprovao da Agenda de Projetos Prioritrios de Integrao
(API) e da nova atribuio dada ao Comit Coordenador do
Cosiplan, que, a partir desse momento, dever tambm avaliar e
gerir essa agenda.
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3) A criao de trs Grupos de Trabalho: sobre Integrao ferroviria

sul-americana, sobre Mecanismos de financiamentos e garantias
e sobre Telecomunicaes.
4) A aprovao do Plano de Trabalho de 2012, perodo em que a
presidncia pro tempore do conselho ficou sob a responsabilidade
do Paraguai at sua suspenso temporria da Unasul e tambm
do Mercosul, em virtude da crise poltica domstica que
culminou com a queda do presidente Fernando Lugo, incidente
considerado incompatvel com as disposies democrticas dos
dois blocos.
Entre os pontos tratados, chama a ateno o cuidado nas justificativas do
discurso contido nos documentos dessa reunio. Uma anlise pormenorizada
da Declarao Conjunta das Ministras e Ministros do Cosiplan revela que
houve grande preocupao em reafirmar os princpios presentes no seu
estatuto e no Tratado Constitutivo da Unasul, salientando que a integrao
da infraestrutura possui um sentido estratgico conectado s demandas
econmicas, sociais e culturais dos pases, com destaque para a necessidade
de superao das assimetrias.
A dinmica dos trabalhos na Unasul, e em particular no Cosiplan,
sofreu os efeitos colaterais da crise poltica vivida pelo Paraguai, pois
resultou na concentrao das diplomacias e lideranas dos pases em torno
do encaminhamento desta questo, resultando em alterao no calendrio de
reunies e de mudana no ritmo das negociaes em algumas reas especficas,
mesmo que temporariamente, como no caso das discusses polticas e tcnicas
envolvendo o projeto para a interconexo das redes de fibras ticas na regio,
que at ento era um dos processos negociadores que apresentava forte
regularidade das atividades e cumprimento dos prazos previstos.12
O dinamismo dos trabalhos no conselho durante a primeira metade
de 2012 pode ser verificado pelos acontecimentos descritos a seguir.
12. No final de 2011, os ministros das Comunicaes da Unasul decidiram dar o primeiro passo para
concretizar o que inicialmente se chamou de anel tico sul-americano, a fim de diminuir os custos e
melhorar a qualidade do trfego de dados no subcontinente, alm de aumentar a autonomia da regio
em relao ao sistema internacional, j que uma das intenes fazer com que os dados trafeguem mais
entre os pases da regio, estabelecendo centros de distribuio de contedos na Amrica do Sul e que
os equipamentos a serem utilizados sejam fabricados localmente.
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1) Continuidade das atividades relacionadas criao da rede

de conectividade sul-americana, a fim de criar na regio uma
infraestrutura de comunicao composta de uma rede de fibras
ticas terrestres e submarinas, para melhorar a qualidade das
comunicaes, diminuir os custos, garantir que uma maior
parte das transferncias de dados se d na prpria regio e,
tambm, se contemple o intercmbio de contedos gerados
no subcontinente. Vale ressaltar que a anlise dos prazos e
procedimentos envolvendo essa deciso indica um importante
papel coordenador do Cosiplan, de identificar as atividades
que j esto sendo realizadas pelos Estados nacionais e dar um
sentido estratgico, aproveitando sinergias e orientando os
futuros investimentos no setor.
2) Lanamento, no incio de maro de 2012, da publicao
intitulada Infraestructura para la integracin regional, realizada
em conjunto com a Cepal.13
3) Realizao de uma Reunio Extraordinria do Conselho de
Ministros e Ministras de Relaes Exteriores da Unasul para
tratar dos temas: defesa, infraestrutura e telecomunicaes.
4) A XX Reunio de Coordenadores Nacionais da Iirsa, ocorrida
no dia 13 de abril de 2012. Este encontro teve como principais
objetivos a reviso do plano de trabalho de 2012, aprovado
pelo Cosiplan, e a programao das atividades que deveriam ser
realizadas no segundo semestre desse ano.
5) O Cosiplan tambm promoveu uma reunio na cidade de
Assuno, em 19 de abril de 2010, para apresentar e debater
com o setor pblico e privado as metodologias envolvidas na
API, assim como o monitoramento permanente dos projetos.
13. Para mais informaes sobre a publicao, acessar <http://www.unasursg.org/index.php?option=com_

content&view=article&id=413%3Aunasur-infraestructura-para-la-integracion-regional-publicacionconjunta-con-cepal&catid=73%3Apublicaciones&Itemid=347>.
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6) Realizao do Frum Empresarial Oportunidades e desafios para a

integrao da infraestrutura na Amrica do Sul,14 ocorrido na FIESP
no ms de maro de 2012, na cidade de So Paulo. O evento teve
importante repercusso, e o principal objetivo foi o de promover
os avanos nessa rea, inclusive com a divulgao da API, e debater
a questo do financiamento da integrao e a participao do setor
privado nos grandes projetos. A dimenso alcanada pelo Frum
evidenciou um forte trabalho de articulao e parceria entre o
setor empresarial e o governo brasileiro.
Portanto, at a queda do presidente paraguaio Fernando Lugo, verifica-se
a manuteno do ritmo das atividades do Cosiplan para a promoo da
integrao da infraestrutura. Os efeitos dessa crise poltica no se restringiram
apenas ao Paraguai e sua suspenso nos projetos de integrao dos quais
participa, afetou tambm o ritmo dos trabalhos e tomou a ateno dos
governantes e das diplomacias da regio. Ao analisar os documentos e
notcias sobre a Terceira Reunio Ministerial do Cosiplan,15 realizada em
meados de novembro de 2012, j sob a presidncia pro tempore do Peru,
nota-se uma alterao no ritmo dos trabalhos.
Embora essa reunio tivesse como finalidade principal fazer um balano
das atividades do ano corrente e o planejamento do prximo ano, transparece
no contedo das decises apresentadas que a crise paraguaia teve alguma
repercusso no encaminhamento das aes. Basicamente, os documentos
indicam, para o ano de 2013, a continuidade dos projetos que esto em
operao e a apresentao de informes sobre o andamento dos mesmos.
Alm disso, foi aprovado o Plano de Trabalho de 2013 e ficou estabelecido
que o Brasil se encarregar do Grupo de Trabalho sobre Mecanismos de
financiamento e garantias do Cosiplan.
4.3 A cooperao energtica
A questo energtica atualmente considerada estratgica para a integrao

sul-americana. Isso, porm, nem sempre foi assim, pois, enquanto prevaleceu
14. Para mais informaes sobre a
0B1cZGeiNgi8zWkZiNm1HSDBvSEE/edit>.
publicao, acessar: <https://docs.google.com/file/d/
15. Vale ressaltar que at o final do ms de dezembro de 2012, as informaes relativas a essa reunio
no estavam na pgina do Cosiplan, contida no site oficial da Secretaria-Geral da Unasul, como de
costume. As informaes foram acessadas a partir do site da Iirsa.
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a lgica do regionalismo aberto, esse tema foi relegado a um segundo plano,

embora tenham ocorrido alguns movimentos de mudana. J em meados de
1995, durante o primeiro governo FHC, possvel observar algumas aes
polticas no sentido de articular uma parceria entre a Petrobras e a Petrleos
de Venezuela S. A. (PDVSA) com o objetivo de impulsionar a criao de
uma nova empresa petrolfera regional, a atual Petroamrica (Ramos, 1995).
O que esses governos fizeram em 1995 foi assinar uma carta de
intenes para a construo de uma refinaria de petrleo no Brasil com
capacidade para processar 100 mil barris/dia de petrleo venezuelano. Alm
disso, a empresa brasileira tinha interesse em atividades de perfurao de
poos na Venezuela, projetando iniciar esses trabalhos a partir de 2005
(Paloschi, 2011).
Ainda que a questo energtica ganhasse importncia, no havia espaos
institucionais para desenvolv-la, pois a Iirsa, que seria o mbito adequado
para impulsionar projetos nessa rea, estava impregnada pelos objetivos
comerciais, priorizando aqueles projetos voltados para as exportaes
(especialmente na rea de transportes) e com maior atratividade para os
investidores privados. O setor energtico fundamental para as estratgias
de desenvolvimento nacional, focadas em objetivos de transformao da
realidade, mas exigem grandes aportes de capital e possuem um retorno
mais lento, por isso so menos atraentes ao setor privado. Sendo assim, as
experincias de cooperao desenvolvidas nessa rea ocorreram fora da Iirsa,
por meio de acordos especficos.
De fato, somente em 2004, no primeiro governo Lula, ocorre a
rearticulao da questo energtica, com a integrao regional e, nesse
sentido, a promoo do desenvolvimento social e econmico entre os
pases com a proposta da Casa. interessante apontar que o discurso
governamental nesse momento deixa transparecer a expectativa em torno do
potencial estratgico que o tema energia adquire, levando em considerao
a disponibilidade de recursos naturais inexplorados pela regio.
O tema energtico era tido como promissor diante do seu potencial
integrativo, inclusive porque havia uma percepo de que poderia dar aquilo
que a integrao sul-americana tanto necessitava: algum tipo de realizao que
demonstrasse a sua funcionalidade e, como consequncia, transpusesse a fase
das intenes. Afinal, a integrao energtica demanda que se construam
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mecanismos que viabilizem a cooperao e o entendimento entre os pases,

dada a complexidade de sua implementao.
Como a prpria experincia do Gasoduto Brasil-Bolvia demonstrou,
a interconexo energtica exige um envolvimento maior dos governos
na sua elaborao, especialmente para lidar com os conflitos que
surgem, o que no chega a ser um problema, porque acaba estimulando
a intensificao da prpria cooperao. O problema neste caso recai no
formato institucional estabelecido, pois o intergovernamentalismo mostra-se
insuficiente para tratar de questes que exigem maior comprometimento,
acompanhamento e agilidade decisria. Outro aspecto problemtico
que o intergovernamentalismo permite a manipulao poltica da questo
energtica de acordo com interesses pontuais dos governos.
Ainda assim, a interconexo entre energia, integrao e desenvolvimento
se consolida e incorporada no Tratado Constitutivo da Unasul como uma
questo central de todo esse processo, o que pode ser verificado inclusive pela
relevncia que o prprio Conselho Energtico Sul-Americano possui dentro
da institucionalidade da Unasul. Isso fica claro na declarao resultante da
III Reunio do Conselho Energtico, ocorrida em Caracas em maio de
2012, na qual se percebe uma manuteno da correspondncia discursiva
das decises e acordos que vo sendo operados com relao aos princpios
e sentido estratgico presentes no tratado:16
Conscientes que a Unasul tem dentro de suas premissas fundadoras que a energia
tem uma importncia estratgica para o desenvolvimento social e econmico de
nossos povos, mas que necessrio corrigir as assimetrias existentes e fundamental
promover o desenvolvimento harmonioso a partir da coordenao e articulao
de polticas e estratgias conjuntas que permitam alcanar uma integrao baseada
nos princpios de solidariedade, complementaridade, pluralidade, participao
voluntria, soberania, reciprocidade, benefcio mtuo e o direito das naes ao uso
e administrao de seus recursos naturais (traduo nossa).
16. Conscientes que la UNASUR tiene dentro de sus premisas fundadoras, que la energa tiene
una importancia estratgica para el desarrollo social y econmico de nuestros pueblos, pero que es
necesario corregir las asimetras existentes por lo que es fundamental promover el desarrollo armnico
a partir de la coordinacin y articulacin de polticas y estrategias conjuntas que permitan alcanzar
una integracin basada en los principios de solidaridad, complementariedad, pluralidad, participacin
voluntaria, soberana, reciprocidad, beneficio mutuo y el derecho de las naciones al uso y administracin
de sus recursos naturales. Disponvel em: <http://unasursg.org/index.php?option=com_content&view=
article&id=651:declaracion-de-la-iii-reunion-del-consejo-energetico-suramericano-caracas-mayo-2012&catid=81:consejo-energetico-suramericano>. Acesso em: 20 out. 2012.
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Essa importncia atribuda integrao fsica desdobrou-se em vrias

iniciativas, entre elas a ideia de articular a produo energtica da regio, o
que originou a Petroamrica, uma iniciativa que busca criar trs empresas
sub-regionais Petrosul, Petroandina e Petrocaribe , a partir da articulao
das empresas estatais dos pases da Amrica Latina, sendo que um dos
grandes defensores e patrocinadores dessa proposta o governo venezuelano.
A Petroamrica aparece nos documentos oficiais como um importante
instrumento para a integrao fsica da Amrica do Sul, mesmo antes da
constituio da Unasul e do Cosiplan. Em 26 de setembro de 2005, os
ministros de Energia dos pases-membros da Casa apresentaram como
resultado de sua primeira reunio a Declarao de Caracas a qual estabelece
como objetivos da Petroamrica os pontos descritos a seguir.
(...) ser um facilitador geopoltico fundamentado na identificao de mecanismos
de cooperao e integrao energtica, como base para o aperfeioamento
socioeconmico de seus povos ()
() ser um acordo multilateral para a coordenao de polticas energticas com a
finalidade de promover a integrao regional (...)
() identificar complementaridades e aproveitar os potenciais energticos e os
benefcios dos intercmbios para resolver as assimetrias energticas, econmicas e
sociais da regio ()
() a integrao em matria de energia, atravs de uma plataforma que imprima
celeridade aos acordos energticos bilaterais ()17
Essa uma proposta ambiciosa, pois articula dois aspectos importantes:

um setor econmico estratgico e a autonomia nacional. Quando se afirma
que a questo energtica tinha um potencial integracionista justamente
porque precisava lidar com esses dois lados aparentemente contraditrios: a
necessidade de cooperao para a promoo de desenvolvimento e a necessidade
de conciliar os interesses nacionais (embasados na ideia de autonomia dos
Estados) com processos decisrios coletivos, no mbito regional.
A acomodao dessa contradio aparece nos discursos e documentos
sobre a iniciativa da Petroamrica, que recorrentemente reafirmam os
princpios de solidariedade entre os povos, respeito sua autonomia,
17. Disponvel em: <http://www.comunidadandina.org/documentos/dec_int/casa_2005_7.htm>. Acesso
em: 20 out. 2012.
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soberania e autodeterminao, a superao das assimetrias e a promoo da

complementaridade, a sustentabilidade na utilizao dos recursos naturais e
a busca de um desenvolvimento capaz de gerar mudanas sociais profundas
na realidade das sociedades envolvidas.18
importante destacar dois outros aspectos em relao Petroamrica:
sua abrangncia e os participantes. No primeiro caso, significativo o fato
de a Petroamrica, apesar de o nome indicar uma articulao no setor
petroleiro, na verdade ser uma proposta que abrange todo o setor energtico,
pretendendo uma integrao entre as empresas estatais de energia da Amrica
Latina e do Caribe.
Quanto participao, a Petroamrica articula trs iniciativas sub-regionais
de integrao do setor energtico (Petrosul, Petroandina e Petrocaribe), todas
elas lanadas entre maro e julho de 2005. Em todas essas organizaes
intergovernamentais de cooperao no setor energtico, apenas a Venezuela
participa das trs, inclusive da Petroandina, mesmo no sendo mais membro
da CAN. A Petroandina surgiu durante a XVI Reunio do Conselho
Presidencial Andino, em julho de 2005, sendo composta por cinco pases:
Bolvia, Equador, Colmbia, Peru e Venezuela.
A Petrocaribe foi lanada como um compromisso assumido pelos
presidentes de quatorze naes durante o I Encontro Energtico de Chefes
de Estado e de Governo do Caribe, em junho de 2005. O acordo para sua
implantao foi assinado em setembro desse mesmo ano, e, desde ento,
essa organizao intergovernamental permanente avanou bastante, sendo,
aparentemente, a mais ativa entre as trs iniciativas. Fazem parte da Petrocaribe:
Venezuela, Cuba, Repblica Dominicana, Antigua e Barbuda, Bahamas,
Belize, Dominica, Granada, Guiana, Honduras, Jamaica, Suriname, Santa
Luzia, Guatemala, So Cristvo e Neves e So Vicente e Granadinas e Haiti.19
A Petrosul agrupa todos os pases-membros do Mercosul, menos o
Paraguai. Esta organizao intergovernamental possui como marco inaugural
o encontro dos presidentes de Argentina, Brasil, Uruguai e Venezuela na
solenidade de posse do presidente uruguaio Tabar Vasquez, em maro
18. Para mais informaes sobre a Petroamrica, ver <http://www.pdvsa.com/index.php?tpl=interface.
sp/design/readmenuprinc.tpl.html&newsid_temas=46>.
19. Para mais informaes sobre a Petrocaribe, a Petroandina e a Petrosul, ver <www.petrocaribe.org>.
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de 2005. Esta iniciativa tinha como objetivo encaminhar trs projetos:

explorao de uma rea petrolfera no Rio Orinoco; explorao de reas
petrolferas no Sul da Argentina; e construo da refinaria Abreu e Lima,
no Nordeste brasileiro. Estariam envolvidas no processo quatro estatais:
Petrobras, PDVSA, a uruguaia Administracin Nacional de Combustibles,
Alcohol y Portland (ANCAP) e a Energia Argentina S.A. (ENARSA).
O objetivo dessas organizaes intergovernamentais no a criao
de uma empresa, mas o estabelecimento de uma articulao estratgica
entre empresas estatais, num tipo de Organizao dos Pases Exportadores
de Petrleo (OPEP) sul-americana, como tenta esclarecer Rafael Ramrez,
que ministro de Energia e Petrleo da Venezuela e presidente da PDVSA,
sobre a Petrosul: (...) es un acuerdo poltico, algo as como una OPEP del
Sur, slo que conviven pases productores y consumidores en un sano espritu de
solidaridad, de complementariedad de nuestras economias (Bilbao, 2005).
No entanto, a execuo desses projetos conjuntos no algo simples.
No caso da Refinaria Abreu e Lima, a experincia demonstra as dificuldades
vivenciadas no mbito da Petrosul. A deciso sobre a construo dessa
refinaria aparece no prprio memorando constitutivo da Petrosul de maro
de 2005, mas as obras s se iniciaram em meados de dezembro de 2005.
Em maio de 2009, Jos Srgio Gabrielli ento presidente da Petrobras
afirmou em entrevista que os principais focos de discordncia entre as
partes esto na precificao do petrleo que vamos trazer da Venezuela,
na avaliao precisa dos investimentos iniciais para montar a refinaria e
na utilizao dos produtos que sero feitos na refinaria (Lula..., 2009).
Apesar da importncia do projeto, tanto para a integrao como para os
interesses nacionais, os problemas em torno dessa parceria permanecem vigentes.
Em agosto de 2012, a atual presidente da Petrobras, Graa Foster, manifestou
numa entrevista ao jornal Valor Econmico a percepo da empresa brasileira em
relao parceria com a Venezuela, destacando que esta cooperao baseia-se na
tolerncia, devido ao interesse estratgico que esse empreendimento significa:
() A pacincia da Petrobras (com a PDVSA) no tem por que acabar. A
gente tem de fazer um bom negcio. Enquanto parecer ser um bom negcio,
a Petrobras tem de permanecer paciente (Petrobras..., 2012).
Os problemas, nesse caso, no se restringem apenas definio de valores
e de como seria a participao venezuelana, mas, tambm, a saber quais seriam
8/26/2014 4:45:35 PM

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as garantias apresentadas pela PDVSA ao Banco Nacional de Desenvolvimento

Econmico e Social (BNDES) para garantir sua participao como scia da
refinaria, o que no aconteceu at o final de 2012 (PDVSA..., 2012).
Essa lentido na negociao poltica em torno dos projetos de integrao
de infraestrutura refora o argumento j apresentado sobre a implantao da
Iirsa. A pouca institucionalidade dificulta o encaminhamento das questes
relativas integrao fsica, principalmente no caso do setor energtico,
porque no h uma estrutura adequada para tratar esse assunto tornando
crnicos os problemas de elaborao.
Essa percepo negativa em relao ao encaminhamento da integrao
energtica na Amrica do Sul transparece inclusive nos documentos e discursos
oficiais. A Declarao da III Reunio do Conselho Energtico Sul-Americano,20
ocorrida em meados de maio de 2012, afirma a necessidade de aumentar o
ritmo das negociaes, uma vez que a integrao energtica um dos temas
principais de todo o processo integrativo.
Numa tentativa de contornar essa situao de lentido, e admitindo a
necessidade de se tomar providncias que acelerem o processo de tomada
de decises, o Conselho decidiu-se pelas medidas dispostas a seguir.
1) Criao de um Grupo Especializado ad hoc para analisar os
aspectos jurdicos da Estrutura do Tratado Energtico SulAmericano da Unasul, aprovado em maio de 2010.
2) Anlise do Balano Energtico da Amrica do Sul, adiantado
pelo Grupo de Especialistas em Energia (GEE).
3) Que o GEE avance nos trabalhos da Estratgia Energtica SulAmericana, da Empresa Grannacional, do Dilogo OPEPUnasul, que estude a viabilidade de criao de um Instituto de
Pesquisa da Unasul para o tema da energia e, por fim, que crie
um Grupo de Trabalho sobre Planejamento Energtico a fim de
identificar os projetos energticos estruturantes.
4) Realizao de trs encontros sobre energia.
20. Disponvel em: <http://unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&id=651:
declaracion-de-la-iii-reunion-del-consejo-energetico-suramericano-caracas-mayo-2012&catid=81:consejo-energetico-suramericano>. Acesso em: 20 out. 2012.
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260
A prpria secretria-geral da Unasul a ex-chanceler da Colmbia,

Mara Emma Meja reconheceu publicamente que o ritmo da integrao
energtica ainda apresenta um dinamismo aqum das expectativas iniciais,
afirmando que este um dos setores da Unasul que, no ltimo ano, teve
desempenho insatisfatrio.21
5 O BRASIL E A INTEGRAO DA INFRAESTRUTURA
As anlises feitas nas sees anteriores sobre o Cosiplan e a Unasul, assim

como sobre a integrao energtica, so oportunas porque apresentam
elementos que permitem avaliar o papel do Brasil para o aprofundamento
da integrao na Amrica do Sul e a prioridade na poltica externa brasileira.
A atuao brasileira em relao aos processos de integrao regional,
especialmente o Mercosul, apresenta um histrico caracterizado pela
manuteno de reservas de autonomia para as escolhas nacionais,
subordinando a regio s intenes de melhor insero no comrcio
internacional, com consequncias para a arquitetura institucional que
gradativamente foi se construindo (Pinheiro, 2004; Mariano e Ramanzini
Jnior, 2012).
A questo da autonomia estatal frente s experincias de regionalismo e
os objetivos visados pelos Estados nacionais participantes pode ser tratada a
partir do conceito de paymaster desenvolvido por Mattli (1999). Esse autor,
ao estudar diversas experincias de integrao regional, chega concluso de
que, nos processos com maior capacidade de aprofundamento, ou seja, nos
quais as instituies regionais criadas absorveram uma maior quantidade de
funes governamentais antes desenvolvidas plenamente no mbito do
Estado nacional e essas funes foram legitimadas no seu exerccio, houve
a atuao central de um Estado com disposio e capacidade de arcar com
a maior parte dos custos da integrao.
21. No obstante, en su Informe ante las Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, la ex canciller
colombiana, tambin seal las reas en las que an los resultados no son satisfactorios. Se refiri
en particular a la negociacin de un Tratado Energtico Suramericano, a la definicin de medidas
econmicas para blindar a la regin de la crisis financiera internacional y al establecimiento de una
Agenda de Acciones Sociales Prioritarias por parte del bloque, tal como fue encomendado en la ltima
reunin del Consejo de Jefas y Jefes de Estado de UNASUR, el 28 de julio de 2011 en Lima. Disponvel
em: <http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&id=566:secretaria-generaldestaca-avances-en-defensa-infraestructura-y-telecomunicaciones&catid=66:noticias-unasur>. Acesso em:
20 nov. 2012.
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261
importante lembrar que custos, nesse conceito, no se limitam

queles financeiros da integrao, advindos da necessidade de o processo de
integrao regional lidar com as assimetrias econmicas e sociais existentes,
mas essencialmente na aceitao dos custos polticos e institucionais
resultantes da criao de uma nova estrutura regional de governana.
Na segunda metade dos anos 1980, quando se iniciou a nova onda de
regionalismo na Amrica do Sul, a atuao brasileira estava mais concentrada
no eixo Brasil-Argentina, e havia ainda certa aceitao do modelo de
integrao conectado com as questes que eram essenciais para o seu
aprofundamento, tomado como aceitao crescente de comprometimentos
e disciplinas das instituies regionais.
A partir dos anos 1990, quando passa a haver um fortalecimento das
ideias liberais no bojo da nova ordem internacional, o Mercosul vai se
voltando para um processo mais regido pelas leis do mercado e menos
pelos Estados ou por perspectivas de desenvolvimento regional (Mariano,
2000; Vaz, 2002). Ou seja, a capacidade de interveno dos Estados nos
assuntos que so essenciais construo de instituies e equalizao das
diferenas econmicas e sociais fica em segundo plano. O Brasil, que seria
um potencial paymaster, demonstrou, ao longo do tempo, falta de disposio
ou de capacidade de atuar nessa direo, diminuindo o sentido estratgico
que a integrao regional apresentava inicialmente.
At meados dos anos 2000, possvel verificar o efeito dessas escolhas
passadas, mesmo havendo a mudana na disposio e no discurso brasileiro
com relao regio a partir do primeiro governo Lula, j que os processos de
integrao entre pases tm como pressuposto a perda de autonomia em algumas
funes do Estado nacional, para recomp-las em nvel regional, diminuindo,
portanto, as possibilidades de atuao isolada do Estado (Haas, 1963, 2004;
Mattli, 1999; Caporaso, 2000). A intensidade dessa perda varia de acordo com
as caractersticas do modelo de integrao que est sendo construdo.
Se at o final do governo FHC no era possvel verificar uma
disposio brasileira para assumir o papel de paymaster, a partir de 2003
inicia-se um processo de reviso dos objetivos brasileiros com relao
regio e o papel para as intenes do pas para alm da Amrica do Sul.
Os processos de integrao no subcontinente so repensados, assim,
como o prprio Mercosul. As manifestaes do que se pode denominar
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262
diplomacia presidencial so representativas dessas novas intenes de aceitar

a responsabilidade do pas com o futuro dos projetos integrativos, inclusive
com declaraes a respeito da necessidade de repensar a lgica presente na
arquitetura intergovernamental, principalmente no caso do Mercosul. No
entanto, no possvel verificar a mesma disposio por parte da diplomacia
ministerial, que evita abordar a relao entre intergovernamentalidade e
supranacionalidade na sua atividade discursiva e na prtica diplomtica
(Mariano, 2007).
A falta de disposio brasileira para se configurar como principal pas
financiador dos processos integrativos de que participa, ao menos at meados
dos anos 2000, confirmada pela anlise dos principais acontecimentos
regionais e por parte da literatura que tratou da questo (Klom, 2003;
Burges, 2005; Malamud, 2005;Vigevani e Mariano, 2006).
At a criao da Unasul, possvel afirmar que a diplomacia brasileira
tem apresentado um comportamento relutante quando se trata de assumir
os custos polticos e econmicos nos processos de integrao, inclusive no
caso do Mercosul. Tambm apresenta resistncia em promover a criao e/
ou ampliao de fundos comunitrios voltados para o financiamento da
integrao, considerado fundamental para viabilizar as estratgias comerciais,
o desenvolvimento da infraestrutura, assim como os mecanismos de
amenizao dos impactos econmicos e sociais gerados pela transformao
da economia regional (Schmitter e Malamud, 2005; Mariano, 2007;
Mariano e Ramanzini Jnior, 2012).
J com relao aos acordos que avanaram a partir do segundo
governo Lula, possvel perceber uma intensificao das aes, tanto as
regionais quanto aquelas por meio de mecanismos nacionais, para atender
o direcionamento dado, principalmente pela presidncia, e, tambm, para
responder ao aumento das presses dos vizinhos para que os esforos de
integrao contemplassem a necessidade de diminuir as assimetrias existentes
(Mariano, 2007; Saraiva e Ruiz, 2009; Saraiva, 2010).
Pode-se afirmar que a principal mudana na postura brasileira em
relao Amrica do Sul no foi sua priorizao, mas a deciso de aceitar
assumir, mesmo que parcialmente, o papel de paymaster desses processos
de integrao, o que significou deixar de lado a lgica de priorizar apenas
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263
os aspectos polticos e discursivos e aceitar o custo de elaborar polticas

voltadas ao estabelecimento de uma base econmica slida com a regio.
Essa nova postura gerou uma intensificao do comrcio regional, com
uma atuao mais propositiva do governo brasileiro, utilizando o BNDES
como instrumento para financiar obras de infraestrutura importantes em
vrios pases da regio, abrindo linhas de crditos aos parceiros do Mercosul
para financiar suas vendas ao mercado brasileiro, alm de uma srie de outras
medidas que serviram para explicitar aos seus parceiros o comprometimento
do governo brasileiro com os processos de integrao em curso na regio.22
preciso ressaltar, no entanto, que esse maior comprometimento com
os processos de integrao em curso na Amrica do Sul no se traduziu
numa reviso sobre a lgica institucional colocada em prtica para levar
adiante essas cooperaes. A atuao brasileira continua estritamente
intergovernamental, e suas aes como paymaster, no que se refere
integrao fsica, concentram-se na utilizao de mecanismos nacionais
(como o BNDES) sobre os quais possui capacidade de determinao e
direcionamento dos investimentos necessrios. Mesmo quando utiliza
instrumentos regionais, mantm essa lgica intergovernamental, como no
caso do Convnio de Crdito Recproco (mecanismo vinculado Aladi) ou
na criao do Banco do Sul, como ser indicado a seguir.
5.1 Os instrumentos nacionais de estmulo integrao de infraestrutura
5.1.1 BNDES
O BNDES tem sido um dos braos da poltica externa brasileira a partir

dos anos 2000 e, para isso, adaptou sua estrutura e seu funcionamento a fim
de financiar o processo de internacionalizao de empresas brasileiras e, em
particular, apoiar, de forma significativa, os projetos de integrao fsica na
Amrica do Sul. Embora essa mudana no perfil de atuao do banco tenha
sido iniciada ao final do segundo governo FHC, a implementao dessa
22. No caso especfico do Mercosul, que nesta anlise considerado o corao dessa articulao sulamericana, esse novo comportamento se traduziu em vrias medidas: criao do Parlamento regional;
estabelecimento de regras para o funcionamento do Tribunal Permanente de Reviso e do Fundo de
Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem); reforo na participao de representantes da sociedade e
de governos subnacionais na estrutura institucional e adoo de medidas de amenizao dos conflitos
comerciais existentes.
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264
deciso e a intensificao de seu uso para a integrao sul-americana se deu a

partir do governo Lula (Bandeira, 2006; Lima e Hirst, 2006; Saraiva, 2010).
Em 2002, a opo por usar o BNDES como um instrumento
financiador da integrao ainda no estava vinculada a uma nova concepo
sobre o significado dos processos integracionistas para a poltica externa
brasileira, mas a uma percepo pragmtica da necessidade de amenizar a
crise pela qual o Mercosul passava desde 1999, tendo como consequncia o
acirramento da crise diplomtica entre Brasil e Argentina (Mariano, 2007).
O governo brasileiro, a partir de 2003, instituiu esse novo papel
do BNDES e aos poucos intensificou sua atuao em projetos de
infraestrutura de diversos pases da Amrica do Sul, apoiando empresas
brasileiras exportadoras ou que realizam obras nas naes vizinhas, o que
possibilitou indiretamente23 o financiamento da integrao fsica na regio
e aumentou expressivamente a sua atuao na Amrica do Sul nos projetos
de infraestrutura (Nyko, 2011).
De acordo com o ministro Pereira (2011) as linhas de financiamento
do BNDES e do Programa de Financiamento s Exportaes (Proex)
forneceram crdito a mais de cem operaes de financiamento de projetos
de infraestrutura na Amrica Latina e no Caribe, totalizando quase
US$ 16 bilhes. Entre as obras financiadas esto a construo de dois trechos
de gasodutos na Argentina e de hidreltricas na Venezuela e no Equador
(Paloschi, 2011).
A atuao do BNDES no se restringe apenas a financiar obras. O
banco disponibilizou linhas de crdito para empresas brasileiras exportadoras
de bens e servios por meio do programa BNDES-Exim Ps-Embarque,
seja por financiamento contratado diretamente com o importador, seja por
refinanciamento ao exportador (Pereira, 2011).
Em resumo, as motivaes e as expectativas brasileiras com relao
atuao do BNDES para o financiamento da integrao de infraestrutura
na Amrica do Sul podem ser claramente percebidas no trecho a seguir,
extrado do Balano de Poltica Externa dos dois governos Lula da Silva,
preparado pelo MRE (2011).
23. Indiretamente porque o BNDES no pode financiar projetos que no envolvam empresas brasileiras.
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Se a Iirsa obteve xito no que diz respeito implantao de metodologia e

estabelecimento de uma carteira de projetos prioritrios, o mesmo no pode ser
dito quanto viabilizao de financiamentos para as obras. No obstante a presena
do BID, CAF e Fonplata no Comit de Coordenao Tcnica (CCT) da Iirsa e
de sua contribuio financeira para a elaborao desses projetos, a maior parte dos
resultados obtidos nos ltimos anos no desenvolvimento da infraestrutura fsica
regional em termos de obras executadas podem ser atribudos aos programas
brasileiros de financiamento exportao, a cargo do BNDES e do BB-Proex,
bem como atuao individual da CAF. O Brasil aprovou, desde 2003, mais de
US$ 10 bilhes em financiamento a obras de infraestrutura na regio. O BID,
por sua vez, tem se limitado a prover financiamento para estudos e projetos. As
expectativas originais, quando do lanamento da Iniciativa, em 2000, eram no
apenas de que o BID poderia aportar maior volume de financiamentos, mas tambm
de que os projetos sob a denominao Iirsa poderiam obter uma chancela ou selo
de qualidade que lhes assegurasse maior acesso ao crdito internacional, para o qu
o trabalho de divulgao feito pelos bancos teria importante papel a desempenhar.
5.1.2 Proex
O Proex um instrumento do governo federal destinado a apoiar as

exportaes de bens e servios de corporaes brasileiras. Esse programa
foi criado em 1991 e coordenado pelo Banco do Brasil (BB), voltado para
conceder s exportaes condies equivalente s do mercado internacional
a partir de duas modalidades de financiamento:24
Proex Financiamento: fornece crdito direto ao exportador
brasileiro ou ao importador; e
Proex Equalizao: o Tesouro Nacional realiza o pagamento da

diferena entre os custos financeiros pactuados pelo exportador
junto ao financiador e os custos praticados no mercado
internacional para operao semelhante.
No entanto, essas linhas de financiamento do Proex esto voltadas para

as corporaes de menor porte, pois o programa delimita seu atendimento
apenas s empresas com o faturamento mximo de R$ 600 milhes anuais.
Com isso, o Proex, que no financia commodities e produtos com baixo
24. Para mais informaes, ver <http://www.bb.com.br/portalbb/page44,107,2944,9,1,1,2.bb?

codigoMenu=135&codigoRet=2448&bread=1_4>.
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valor agregado, pode ser uma via para a participao de pequenas e mdias
empresas nos projetos de infraestrutura da regio.25
5.1.3 Programa de Substituio Competitiva de Importaes (PSCI)
O PSCI uma iniciativa liderada pelo MRE do Brasil que visa (...)
impulsionar o comrcio entre o Brasil e os pases sul-americanos, substituindo,
quando possvel e de forma competitiva, importaes brasileiras de terceiros
mercados por importaes provenientes da regio.26 Nesse sentido, trata-se
de uma iniciativa que procura efetuar medidas para melhorar a presena
brasileira na regio.
Desde a sua implantao, em 2003, o PSCI firmou acordos com dez
pases da regio: Bolvia (18/11/2003); Chile (23/8/2004); Colmbia
(27/6/2005); Argentina (30/11/2005); Peru (17/2/2006); Equador
(10/9/2006); Uruguai (26/2/2007); Paraguai (21/5/2007); Suriname
(16/7/2007) e Guiana (14/9/2009) (MRE, 2011).
Um dos efeitos interessantes do PSCI o estmulo para que outras
agncias estatais se envolvam com a temtica da integrao sul-americana,
pois composto por oito instncias do Estado brasileiro alm do MRE:
Secretaria de Comrcio Exterior do Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior (Secex/MDIC); Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (Mapa); Secretaria da Receita Federal do Brasil
(RFB); Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa); Instituto Nacional
de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro); BB; Servio
Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae).
O programa evidencia duas questes da poltica externa brasileira. Em
primeiro lugar, indica a necessidade de ampliao dos atores domsticos
envolvidos nas aes externas do pas. Em segundo lugar, indica um
reconhecimento de que as assimetrias existentes so elementos limitadores
dos processos de integrao na regio, e o Brasil entende que faz parte de
sua responsabilidade reduzi-las.
25. Em junho de 2011, o governo anunciou que as exportaes de at US$ 50 mil poderiam utilizar a
Declarao Simplificada de Exportaes (DSE) que um mecanismo do Proex que permite operaes de
exportao sem a necessidade de cumprir com a exigncia do Registro de Exportao.
26. Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/temas/balanco-de-politica-externa-2003-2010/8.1.1promocao-comercial-programa-de-substituicoes-competitiva-de-importacoes>. Acesso em: 20 dez. 2012.
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267
Assim, o PSCI um mecanismo que busca amenizar o problema

do superavit comercial expressivo com seus parceiros sul-americanos. No
Balano de Poltica Externa (2003-2010) divulgado em 2011 pelo MRE, a
diplomacia brasileira demonstra esse reconhecimento e preocupao com
assimetrias regionais ao declarar que o descompasso comercial
(...) alm de fomentar eventuais percepes negativas a respeito do Brasil, tambm
faz muito pouco por nosso desenvolvimento, medida que perpetua gargalos de
infraestrutura, altos preos de frete, desconhecimento mtuo e influncia de outros
pases de fora da regio. Um comrcio mais equilibrado seria benfico para todos os
atores envolvidos (MRE, 2011).
5.2 Os instrumentos regionais de estmulo integrao de infraestrutura
5.2.1 Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos (CCR)
O CCR um mecanismo concebido para facilitar o intercmbio comercial

entre os pases-membros da Aladi. So signatrios desse convnio os bancos
centrais de doze pases: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador,
Mxico, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela. Seu
objetivo reduzir as transferncias internacionais decorrentes das trocas
comerciais e aumentar as garantias entre os parceiros, possibilitando
que pases em dificuldades para captar recursos possam se beneficiar de
financiamento com juros mais baixos.
O convnio se desenvolve no mbito da Aladi, mas gerido pelos
bancos centrais dos pases signatrios. Basicamente, apropria-se de
instrumentos tradicionais do comrcio exterior como cartas de crdito,
notas promissrias e ordens de pagamento (Santos, 2011) para manter
um sistema de pagamentos coordenados pelos bancos centrais.
Este acordo proporciona garantias recprocas entre os bancos centrais
de conversibilidade (converso imediata para dlares dos Estados Unidos,
dos pagamentos efetuados por suas instituies em moeda local), de
transferibilidade (remessa dos dlares correspondentes aos pagamentos
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268
efetuados por suas instituies) e de reembolso (aceitao irrevogvel dos

dbitos imputados, resultantes de operaes cursadas sob o convnio).27
um mecanismo que existe desde 1965 e que foi aprimorado em
1982, como forma de aumentar as garantias num cenrio de escassez de
divisas como o da dcada de 1980. Ao longo de sua histria, o convnio
funcionou corretamente, sem que houvesse problemas de default entre os
pases que o constituem. Mesmo nos perodos mais difceis das economias
desses pases, como durante a crise da dvida externa, que se abateu sobre a
regio na dcada de 1980, ou nas crises polticas e financeiras mais recentes,
os bancos centrais que participam do convnio no deixaram de cumprir
seus compromissos no mbito do CCR.
Ainda assim, o CCR era um instrumento pouco utilizado pelo governo
brasileiro. Essa situao se alterou quando o Brasil comeou a promover um
redirecionamento de sua poltica externa dando mais ateno questo
da infraestrutura e passou a ter a necessidade de utilizar esse tipo de
mecanismo frente dificuldade de estabelecer marcos regulatrios para as
questes ligadas aos projetos.
Para o ministro Pereira (2011), essa valorizao do CCR por parte do
governo brasileiro se deu graas percepo de que o convnio poderia ser um
instrumento mitigador de riscos e redutor de custos de financiamentos. Isso
se verifica pelo fato de boa parte dos desembolsos do BNDES e do Proex para
os projetos de infraestrutura ocorrer no mbito do CCR28 (Paloschi, 2011).
5.2.2 Focem
Outro mecanismo de financiamento regional utilizado pelo governo brasileiro

o Focem, criado em 2006, no mbito da institucionalidade do Mercosul.
declaradamente um instrumento para amenizar as assimetrias entre os scios
do bloco do Cone Sul e que atende reivindicaes dos governos uruguaios
e paraguaios para a criao de mecanismos, no mbito da integrao, que
aumentem sua capacidade competitiva (Tessari, 2009; Paloschi, 2011).
27. Para mais informaes, ver <http://www.bcb.gov.br/?RED1-INFOCCR>.

28. importante ter em conta que o auge de utilizao do CCR ocorreu nos anos 1980, e atualmente o
convnio revive em condies bem menos favorveis do que s daquele perodo. Vale ressaltar ainda que
ele chegou a ser extinto brevemente na segunda metade dos anos 1990.
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269
O Focem um fundo de US$ 100 milhes anuais e que possui duas

fontes de financiamento: as contribuies internas (dos pases-membros) e de
terceiros (sejam governos, sejam organismos internacionais). At o momento
este fundo recebeu apenas contribuies internas, que so distribudas num
sistema de cotas (tanto para a contribuio como para o recebimento), de
acordo com a srie histrica do produto interno bruto (PIB) de cada pas.
A adoo dessas cotas uma forma de facilitar a implementao
de uma instncia de financiamento que segue uma lgica estritamente
intergovernamental. A utilizao de parmetros fixos elimina a necessidade
de estabelecer um corpo tcnico prprio de avaliao e acompanhamento
dos investimentos, que ficam a cargo dos governos nacionais.
O aporte dos Estados-membros de 70% para o Brasil, 27% para a
Argentina, 2% para o Uruguai e 1% para o Paraguai. Enquanto as cotas de
recebimento so de 10% para a Argentina e o Brasil, 48% para o Paraguai
e 32% para o Uruguai. Percebe-se que a participao brasileira no fundo
significativa como contribuidor e restrita como recebedor, o que indicaria
uma disposio adoo do papel de paymaster nesse processo. No entanto,
dado o valor reduzido desse fundo, especialmente diante das necessidades
reais de investimento na regio, o Focem se tornou um mecanismo de
apaziguamento das insatisfaes, mais do que promotor de mudanas reais.
Ainda assim, o documento constitutivo do Focem expressa sua
vinculao nova estratgia de poltica externa do Brasil ao afirmar que
sua finalidade contribuir para (...) promover a coeso social, em particular
das economias menores e regies menos desenvolvidas.29
Tessari (2009) aponta que o Focem no foi um mecanismo voltado
para impulsionar o desenvolvimento dos pases do Mercosul, e sim para
amenizar as tenses dos scios menores, que naquele momento ameaavam
desestruturar o bloco. O fundo seria, ento, um instrumento de compensao
financeira a esses pases, para garantir os interesses estratgicos da poltica
externa brasileira.
Mantendo-se apenas com esse carter compensatrio, o fundo cumpre sua funo
como um elemento de estabilizao da integrao uma vez que beneficia os
scios que se viam como prejudicados no processo. Por outro lado, dotado de um
29. Mercosul/Conselho do Mercado Comum (CMC)/Decreto no 18/05.
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270
baixo oramento e com uma estrutura institucional limitada, o Focem no onera

excessivamente os scios maiores nem cria problemas para o controle que esses
pases exercem sobre o aparato institucional do Mercosul, o que poderia ocorrer
caso fosse institudo um rgo de gesto com algumas caractersticas supranacionais.
(Tessari, 2009, p. 95).
5.2.3 Banco do Sul
O Banco do Sul uma entidade financeira pensada no mbito da Unasul

e aprovada por Argentina, Bolvia, Brasil, Equador, Paraguai, Uruguai e
Venezuela, que so os pases signatrios de seu Convnio Constitutivo (de
2009), no qual se define um amplo escopo de ao para essa instituio.
Trata-se primordialmente de um banco de desenvolvimento voltado para
fomentar a integrao da infraestrutura e das cadeias produtivas da regio,
incorporando entre seus objetivos tambm a pretenso de impulsionar um
sistema monetrio regional, criar um fundo para projetos sociais e um fundo
de emergncia para desastres naturais. Ambos os fundos podero ter tanto
um carter reembolsvel como no reembolsvel. Para a realizao desses
propsitos o convnio estabelece um capital autorizado de US$ 20 bilhes
e um capital subscrito de US$ 7 bilhes. O incio das negociaes para
criao do banco se desenvolveu de forma bastante rpida e, em menos de
dez meses,30 os governos assinaram a Ata Fundacional (em 9 de dezembro
de 2007). Da em diante, verifica-se postergao e morosidade de sua
implementao. Mesmo estando estabelecido o prazo de sessenta dias, a
partir da assinatura da ata, para a concretizao do Convnio Constitutivo,
este documento somente foi finalizado em setembro de 2009 (Carvalho et
al., 2009; Cia, 2012; Gomes, 2012).
Devido sua importncia e pretenso de suas funes, a anlise da
negociao do Banco do Sul importante, pois expe as dificuldades em torno
de um projeto de integrao mais amplo, voltado para o desenvolvimento
regional, especialmente porque envolve questes delicadas para os principais
pases Brasil, Argentina e Venezuela e serve como indicador dos limites
da disposio brasileira em se comprometer com a regio.
A posio brasileira diante dessa proposta bastante particular e
diferenciada das relatadas anteriormente, porque, nesse caso, a ideia da criao
30. O primeiro memorando de entendimento assinado pela Venezuela e para Argentina datado de 21 de
fevereiro de 2007. E, como aponta Cia (2012), foram sete encontros ministeriais nesse perodo.
8/26/2014 4:45:36 PM

271
do Banco do Sul no foi de sua iniciativa, mas dos governos da Venezuela

e da Argentina. O Brasil no participou do incio das negociaes da Ata
Fundacional, entrando somente em maio de 2007, porm conseguiu que
fossem atendidas as suas principais reivindicaes, diminuindo as ambies
venezuelanas. O foco em um banco de desenvolvimento voltado para a
integrao em infraestrutura e das cadeias produtivas foi uma solicitao
brasileira. Pode-se sugerir que o Brasil se viu coagido a incorporar-se ao Banco
do Sul, mas que essa estratgia no fazia parte de seus planos, havendo uma
postura de tentar postergar a efetivao do mesmo e de alterar a sua lgica.
Essa afirmao pode ser comprovada pela demora do Brasil em ratificar
o Convnio Constitutivo. Dos sete pases signatrios todos j ratificaram o
convnio, exceto Brasil e Paraguai, que ainda no obtiveram o aval dos seus
respectivos poderes legislativos. No caso brasileiro, importante assinalar
que o Poder Executivo somente solicitou essa ratificao ao Congresso
Nacional em 22 de fevereiro de 2012.
No entender de Cia (2012) essa demora consequncia da estratgia
governamental de detalhar ao mximo o funcionamento da instituio, a
fim de facilitar a aprovao do convnio pelo Legislativo brasileiro. Ou seja,
a autora aponta que as aes elaboradas pelos trs grupos de trabalho, desde
a assinatura do Convnio Constitutivo (2009), so importantes para sua
ratificao do Congresso.31
Para possibilitar os trabalhos do Banco do Sul em seus primeiros anos,
os grupos de trabalho esto definidos no convnio como dispostos a seguir.
1) Grupo para definio dos objetivos estratgicos e prioridades
para os cinco primeiros anos de atividade do banco. Este grupo
est sob a coordenao do Equador.
2) Grupo que realiza as negociaes referentes gesto financeira,
creditcia e de riscos, envolvendo a questo de produtos e
servios, assim como de polticas de captao de fundos;
definio dos critrios de administrao dos Fundos Especiais e
administrao de liquidez (Cia , 2012, p. 100). Este grupo est
sob a coordenao do Brasil.
31. Para mais informaes, ver <www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=
062F32D11CA7684B01D1415F24A72D33.node1?codteor=965755&filename=MSC+45/2012>.
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272
3) O ltimo grupo discute as questes relacionadas estrutura

organizacional e coordenado pela Venezuela.
Dos trs principais pases que participam do Banco do Sul, a Argentina
foi a nica que no assumiu a coordenao de nenhum grupo. Em
contrapartida, exerce a secretaria tcnica e coordena as reunies plenrias
dos grupos de trabalho.
De acordo com o Convnio Constitutivo, o Banco do Sul somente
iniciar suas operaes quando estiverem satisfeitas as seguintes condies:

depsito do instrumento de ratificao do Tratado Constitutivo

por pelo menos quatro pases-membros fundadores;
aporte de dois teros do total do capital subscrito, correspondente

aos pases fundadores; e
participao de ao menos dois pases pertencentes ao grupo 1

mais dois pases mdios (grupo 2), ou de dois pases do grupo 1
mais um pas mdio e um pequeno (Carvalho et al, 2009).
Como apontado na mensagem ao Congresso no 45 (Mensagem

de acordos, convnios, tratados e atos internacionais MSC 45/2012),
caber ao Brasil integralizar US$ 400.000.000,00 (quatrocentos milhes
de dlares dos Estados Unidos da Amrica) em capital efetivo, divididos em
cinco parcelas anuais de US$ 80.000.000,00 (oitenta milhes de dlares
dos Estados Unidos da Amrica). O restante US$ 1.600.000.000,00 (um
bilho e seiscentos milhes de dlares dos Estados Unidos da Amrica)
figurar como Capital em Garantia e ser integralizado em espcie apenas
quando houver necessidades financeiras impostergveis, conforme prev
o Artigo 4.8 do Convnio Constitutivo. De acordo com o mesmo artigo,
a exigibilidade da integralizao se far (...) mediante aprovao prvia do
Conselho de Ministros.32 Dessa forma, o Brasil colocaria no banco US$
80 milhes durante cinco anos, aportando a mesma quantia da Argentina
e da Venezuela.
32. Para mais informaes, ver: <www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=

062F32D11CA7684B01D1415F24A72D33.node1?codteor=965755&filename=MSC+45/2012>.
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273
A criao do Banco do Sul foi realizada em meio a divergncias, no

resolvidas, entre os pases-membros a respeito de seu escopo, fato que tender
a gerar tenses quando o banco entrar em funcionamento (Carvalho et al.,
2009; Cia, 2012). Podem-se observar duas vises centrais, representadas
por Brasil e Venezuela.
De um lado, a Venezuela, pas que iniciou o processo de concepo
do banco,33 buscava impulsionar um novo projeto financeiro regional
que rompesse com a lgica do sistema financeiro internacional Banco
Mundial, BID e Fundo Monetrio Internacional (FMI). Apesar de certa
falta de clareza, os venezuelanos propuseram uma instituio que no se
submetesse s avaliaes e aos investimentos do mercado internacional. Essa
disposio do governo de Hugo Chvez em relao a mecanismos regionais
de investimento foi reforada pela sua proposta de formar outros dois bancos
(um com pases da Amrica Central e outro com a Rssia).
De outro lado, o Brasil preferia reformar instituies existentes e
ampliar suas atribuies. A diplomacia brasileira sugeriu inclusive que a
CAF poderia suprir estas necessidades regionais. Esta preferncia indica que
o Brasil tendia a buscar no mercado internacional uma parte significativa
dos recursos necessrios para os investimentos na Amrica do Sul.
Alm disso, o Brasil foi contrrio a um processo decisrio aprovado
de um pas, um voto, especialmente porque o sistema se baseia em
contribuies diferenciadas, o que na viso da diplomacia brasileira deveria
se refletir no poder de voto dos pases. O governo brasileiro sugeriu que a
igualdade de poder se refletisse tambm nas contribuies, propondo que
todos os membros contribussem com um valor nico, que oscilaria entre
US$ 200 milhes e US$ 500 milhes, o que significaria, na prtica, reduzir
substantivamente as dimenses do banco (Carvalho et al., 2009).
33. Na XI Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento United Nations Conference
on Trade and Development (UNCTAD), em 2004, o ento ministro das Relaes Exteriores da Venezuela,
Jess Arnaldo Prez, exps algumas ideias iniciais sobre a criao do Banco do Sul. Cabe ressaltar que, em
certa medida, as propostas financeiras venezuelanas se apoiam em indicaes da UNCTAD. Alm disso, o
presidente venezuelano, Hugo Chvez, afirma que a inspirao para impulsionar o Banco do Sul vem do
Relatrio da Comisso Sul (1987).
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274
5.3 Algumas dificuldades
Ao longo da anlise sobre a integrao da infraestrutura na Amrica do Sul

possvel identificar uma srie de questes problemticas que inviabilizam
ou dificultam a consumao dos projetos, limitando a capacidade que os
processos integracionistas possuem de impulsionar o desenvolvimento nos
pases envolvidos.
Vale lembrar tambm que no raro o entendimento de que a principal
causa desses problemas na integrao fsica a escassez de recursos na regio,
dificultando o pleno financiamento dos projetos. A disponibilidade de
recursos na regio um problema importante, mas o ponto central pensar
a viabilidade poltica desse projeto ambicioso e, dentro dessa perspectiva,
uma suposta escassez de recursos no seria um problema, mas a motivao
para intensificar a integrao e a cooperao entre os pases.
Como afirmado anteriormente neste captulo, a integrao fsica
pressupe a implementao de grandes projetos que, por sua vez, demandam
volumes significativos de financiamento, com retornos que se realizam no
longo prazo. Isso faz com que esses empreendimentos sejam de alto risco,
o que tende a desestimular a participao do setor privado. Esse problema
obriga um maior envolvimento dos Estados, a fim de garantir a estabilidade
necessria para os investidores pblicos e privados.
Essa estabilidade no se refere apenas aos retornos financeiros, envolve
tambm uma preocupao com a prpria continuidade dos projetos e com
a manuteno do comprometimento dos Estados com a integrao. Nesse
caso, a integrao fundamentada numa institucionalidade estritamente
intergovernamental torna estes processos refns dos interesses e instabilidades
polticas dos governos, que tendem a sofrer mudanas significativas no
tempo. Como os investimentos em infraestrutura so de longo prazo,
podem ultrapassar as mudanas de governo (sejam elas democrticas, sejam
por rupturas), inclusive porque os pases da Amrica do Sul possuem um
histrico de instabilidade poltica que precisa ser considerado.
O caso recente do Paraguai demonstra bem essa situao: quando o
pas exercia a presidncia pro tempore da Unasul, seu governo foi deposto,
provocando sua suspenso do rgo, e o governo que assumiu apresentou
um discurso bastante diferente em relao integrao. Essa mudana
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275
de postura governamental gera instabilidade no processo como um todo,

proporcionando um forte desestmulo participao dos investidores.
Nos casos analisados por este trabalho, percebe-se que a estabilidade
nos financiamentos foi dada por rgos externos integrao, como no
caso da Iirsa, cujos garantidores acabaram sendo o BID, a CAF e o Fundo
Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata), que no
so instncias vinculadas diretamente ao projeto integrativo sul-americano.
Mesmo assim, a realizao efetiva dos investimentos foi muito pequena e, no
caso da integrao energtica, as divergncias polticas em torno da definio
do marco regulatrio resultaram em forte obstculo para o tratamento dessa
questo (Barros e Padula, 2011).
A experincia europeia demonstrou que no existe integrao de
infraestrutura sem uma importante estrutura de financiamento que envolva
alto grau de coordenao entre os Estados. E essa integrao fsica se viabiliza
de forma mais efetiva quando a coordenao se transforma na criao de
entidades ou mecanismos regionais de definio e financiamento dos
projetos. As instncias regionais de coordenao da integrao fsica so
importantes, pois facilitam a construo do marco regulatrio, que a
amarrao jurdica institucional que permite que o investimento se realize.
Este um aspecto importantssimo para a integrao da infraestrutura,
mas, no caso da Amrica do Sul, mostrou-se problemtico, especialmente
quando se trata da questo energtica, que envolve uma articulao muito
mais complexa e exige um marco regulatrio (que no foi realizado).
Concluiu-se que h a ausncia de um planejamento para que os intercmbios nessa
regio ocorram de maneira contnua. Isso est refletido no marco regulatrio, cuja
anlise indicou que os regramentos so definidos de acordo com as necessidades
conjunturais e sem indicaes para a realizao dos intercmbios no mdio ou
longo prazo. Os instrumentos normativos esto operacionalizando intercmbios
emergenciais e interrompveis de excedentes de energia eltrica e no um projeto
de integrao energtica slida, que possibilite aos pases participantes explorar sua
complementaridade de recursos (Rodrigues, 2012).
Como Neves (2007) aponta, at o momento, a integrao fsica na

Amrica do Sul fundamenta-se na vontade poltica das chancelarias e
presidncias das Repblicas, o que insuficiente para lidar com os problemas
gerados pelos projetos que ultrapassam fronteiras e geram muitas vezes
descontentamentos em grupos sociais que pressionam seus governos contra
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276
a continuidade das obras. Esse autor chama a ateno para a necessidade de

se construir uma institucionalidade especfica, que unifique os regulamentos
dos pases, evitando que um marco regulatrio interno de um Estado
desconhea outro em nvel regional.
De todas as experincias da Amrica do Sul no setor de infraestrutura
energtica, a CAN o processo que possui o marco regulatrio institucional
mais organizado do continente. Isso pode ser resultante do fato de que
essa integrao teve, desde o seu incio, uma preocupao em construir
um arranjo institucional com mecanismos comunitrios mais ambiciosos
que os presentes no Mercosul e na Unasul. Essa constatao pode ser
considerada um indicativo de uma relao entre o arranjo institucional do
bloco e a criao mais facilitada de mecanismos jurdicos e institucionais
que viabilizam a integrao da infraestrutura.
Mesmo no caso do Cosiplan, h dificuldade na articulao de seus
projetos de integrao fsica com a questo energtica a cargo do Conselho
Energtico da Unasul, o que dificulta a construo de empreendimentos
visveis que sirvam de modelo ou demonstrem o potencial da integrao.
Isso revela que a questo energtica dentro da integrao fsica um ponto
sensvel, que apresenta forte dificuldade de gerenciamento.
6 DESAFIOS FUTUROS PARA A INTEGRAO
A anlise realizada ao longo deste captulo teve como foco central a questo da
integrao fsica a partir da criao da Unasul, a fim de se compreender melhor
os limites estruturais, no s na questo da infraestrutura mas da integrao sulamericana como um todo. Como resultado geral, conclui-se que a superao
desses limites depende muito do encaminhamento que ser dado pelo Brasil
nos prximos anos. Como defende Sanahuja (2011, traduo nossa),34
Neste quadro sul-americano, a liderana do Brasil o que realmente importa para o
futuro do regionalismo e do multilateralismo na Amrica do Sul.Cabe perguntar-se
se o gigante sul-americano tem as capacidades, a vontade e o projeto adequado para
converter-se no paymaster regional e conseguir o apoio necessrio para exercer essa
34. En ese marco sudamericano, el liderazgo de Brasil es el que realmente importa para el futuro del
regionalismo y el multilateralismo en Sudamrica. Cabe preguntarse si el gigante sudamericano tiene
las capacidades, la voluntad, y el proyecto adecuado para convertirse en el paymaster regional y logar
el respaldo necesario para ejercer ese liderazgo eficazmente de cara a la conformacin de un espacio
econmico y poltico sudamericano viable.
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277
liderana eficazmente diante da conformao de um espao econmico e poltico

sul-americano vivel.
Ao longo deste trabalho, demonstrou-se que houve uma significativa

modificao na postura governamental brasileira, seja no encaminhamento
decisrio das instituies de integrao fsica, seja nas iniciativas brasileiras
para promover o financiamento e garantir os investimentos necessrios aos
projetos. Em boa medida, essa mudana se deu pelo reconhecimento de que
o aprofundamento dos processos integrativos na regio pressupe superar a
fase de ignorar as necessidades naturais que surgem como consequncia da
integrao, passando a uma aceitao da responsabilidade brasileira.
No entanto, ainda no foi dado o grande salto de qualidade a fim de
transcender a lgica intergovernamental, aceitando os custos representados
pela perda de certas autonomias nacionais em favor das instituies regionais,
patrocinando e fornecendo os parmetros para o estabelecimento de uma
burocracia especializada que possa garantir a estabilidade e continuidade
da integrao e atender s demandas que possam surgir ao longo do tempo.
Uma burocracia especializada melhora as condies de continuidade
no processo ainda que ocorram mudanas drsticas nos governos, j que
possui uma relativa autonomia. Mais uma vez, o caso paraguaio um bom
exemplo dessa situao, porque, no momento da deposio do governo de
Fernando Lugo, vrias aes e decises estavam concentradas em ministrios
dos pases envolvidos, como a discusso do anel tico, que estratgico para
a integrao do setor de comunicao.
Um aspecto que no foi mencionado, pois esta anlise est centrada
na experincia brasileira, o fato de que muitos pases da Amrica do
Sul carecem de estruturas governamentais plenamente estabelecidas,
principalmente aqueles que tendem a sofrer mais os efeitos das assimetrias
de poder, econmicas e sociais. Em alguns casos, no h uma estrutura
estatal profissionalizada, prevalecendo lgicas clientelistas e patrimonialistas,
em que os aparatos burocrticos so reduzidos e, s vezes, despreparados
para lidar com questes to complexas como as relacionadas integrao
de infraestrutura.
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278
A existncia de uma burocracia prpria dos processos de integrao

regional, encarregada de tratar especificamente da questo da infraestrutura,
poderia amenizar essas deficincias nacionais, pois esse corpo poderia dar
suporte s estruturas nacionais existentes, como no caso da CAF em relao
aos pases-membros que, ao longo dos anos, desenvolveu uma estrutura
administrativa e de funcionamento que supera, em muitos casos, as prprias
estruturas burocrticas dos Estados nacionais, demonstrando que esse tipo
de construo institucional possvel na Amrica do Sul.
Dessa forma, a integrao regional supriria parte das deficincias
nacionais, ganhando funcionalidade para a promoo do desenvolvimento
dos pases e dando integrao regional uma lgica transformadora. A
burocracia especializada na Amrica do Sul poderia dar aquilo que os pases
no conseguem garantir: a estabilidade para a integrao, a fim de que os
investimentos e os comprometimentos, no s entre os Estados mas tambm
dos agentes econmicos, sejam mantidos.
A anlise da integrao sul-americana indica que no h grandes
problemas quanto sua expanso ou mesmo incluso de novos temas e
atores. O mesmo no se pode afirmar quando se refere a ligar os processos
de desenvolvimento dos pases aos mecanismos institucionais promovidos
no mbito regional. Nesse caso, a criao de uma burocracia especializada
no garante, por si s, o aprofundamento sustentado da integrao. Mas
bastante improvvel a ocorrncia de um processo integrativo que se
aprofunde e que seja dinmico, sem a existncia desse corpo burocrtico.
Nesse sentido, a referncia feita ao papel de paymaster que o Brasil
poderia desempenhar no se restringe apenas a medidas no campo da
diplomacia que demonstram aceitao dos custos econmicos e polticos
da integrao regional mas, tambm, a conduzir o processo de construo
institucional de forma que sua liderana seja entendida como legtima
e funcional a essa tarefa, pois o pas conta com experincia histrica
na construo de instituies reconhecidas por seu profissionalismo e
importncia para o desenvolvimento nacional, como o caso do BNDES
e do corpo diplomtico.
No plano do discurso e nos posicionamentos adotados pela presidncia
brasileira, possvel identificar uma disposio em caminhar nesse sentido,
mas, do ponto de vista das aes concretas, ainda muito forte o apego
8/26/2014 4:45:36 PM

279
lgica do institucionalismo pragmtico, na qual o incentivo construo

institucional se apresenta mais intenso no mbito global do que no regional
(Pinheiro, 2004), e a defesa do intergovernamentalismo se d como limite
possvel aos mecanismos de integrao. As questes levantadas ao se analisar
o Banco do Sul permitiram visualizar vrios dos limites que se apresentam
at o momento nesse aspecto.
A primeira, apoiada em setores da tecnocracia estatal, busca se utilizar de um banco
nacional para a expanso regional, resistindo ideia de fortalecer o Banco do Sul
como banco de desenvolvimento, instituio na qual partilharia a sua soberania
() Neste projeto o Brasil dever ter papel-chave. Detentor de aproximadamente
54% das reservas da Amrica do Sul em 2009, o pas tem grande importncia para
que se viabilizem as bases de uma nova arquitetura financeira regional, capaz de
impulsionar a construo de fundos regionais de estabilizao, de um poderoso
banco regional de desenvolvimento, e de mecanismos de compensao entre os
bancos centrais. Tais etapas so passos decisivos para uma integrao monetria
regional que poder tomar inicialmente a forma de uma cesta de moedas, uma
vez que a experincia de moeda nica europeia revela a necessidade de alto grau
de socializao institucional para evitar as assimetrias regionais e as crises de
desproporo da decorrentes (Martins, 2011 p. 129).
Uma postura brasileira favorvel construo de instituies fortes

e funcionais, com polticas comuns adequadas dimenso dos problemas
sul-americanos e que pudessem ser vistas como a causa principal da
transformao da realidade dos pases, poderia suprir o fato de que no
houve na regio, historicamente, um motivador comum e explcito capaz de
mobilizar as mentalidades no sentido de ver a integrao no apenas como
meio mas tambm como fim.
Isso dependeria de uma mudana na percepo brasileira sobre o seu
entendimento em relao integrao, que passaria a ser considerada como
uma estratgia de ganhos absolutos. Ou seja, uma mudana significativa na
poltica externa brasileira com relao regio implicaria fazer com que a
busca por autonomia estivesse mais concentrada no mbito extrarregional,
deixando de lado a ideia de obter ganhos relativos na regio, o que
atualmente um motivador das desconfianas de seus vizinhos.
Para realizar esse movimento de mudana, falta ao Brasil completar o
processo de transformar-se em paymaster da integrao na Amrica do Sul,
aceitando a responsabilidade de apresentar-se como principal financiador a
8/26/2014 4:45:36 PM
280
partir de uma articulao estratgica com a Argentina e a Venezuela, a fim

de estabelecer os parmetros para a construo das instituies regionais.
A ALBA se afirma como um modelo de integrao baseado na cooperao, na
complementaridade e na solidariedade. Nesta lgica, tem estabelecido mecanismos atravs
dos quais o pas mais rico do grupo (Venezuela) apoia os de menor desenvolvimento
relativo. Programas como Petrocaribe ou a ajuda que o governo venezuelano oferece aos
seus scios na construo de infraestrutura so exemplos dessa lgica de integrao. A
Venezuela estaria atuando como um paymaster, um lder que assume os custos da sua
liderana. Isso contrasta claramente com as crticas dos scios menores do Mercosul,
centralizadas na pouca ao do Brasil a respeito das iniquidades e assimetrias. O governo
do Brasil afirma que est atuando e menciona a criao do Focem como exemplo.
De todo modo, as contradies revelam que existe um debate sobre qual o modelo
de integrao econmica no Mercosul, e nesse contexto a fora que a ALBA tem
adquirido pode ser utilizada como argumento por aqueles que demandam um maior
aprofundamento da agenda social e produtiva (Vzquez e Ruiz, 2009).
A postura brasileira at o momento foi de buscar reforar as vantagens

advindas da afinidade poltica entre a maioria dos governos sul-americanos
e contornar os problemas gerados pelas assimetrias estruturais entre os
parceiros. Isso foi insuficiente para promover, de fato, uma integrao voltada
para uma transformao regional, ou para superar as resistncias produzidas
pelas conjunturas polticas nacionais. A cooperao na regio fragiliza-se com
a persistncia de lgicas centradas nos benefcios comerciais e nos ganhos
gerados pelas assimetrias economia brasileira, porque, mesmo quando o
governo brasileiro parece assumir um papel de paymaster como quando
utiliza o BNDES , ainda assim, est beneficiando os interesses econmicos
internos (Vzquez e Ruiz, 2009; Saraiva, 2010; Schutte, 2012).
Uma mudana significativa do comportamento brasileiro para a regio
implica se dispor a repactuar a integrao na Amrica do Sul, procurando
definir as competncias dos rgos e das estruturas de integrao, dando
funcionalidade aos diferentes acordos regionais e coordenando as diferentes
vises sobre o que deve ser realizado.
Destaca-se o fato de que, ao longo das ltimas duas dcadas, os
governos participantes do Mercosul recorrentemente relanaram o bloco,
indicando uma disposio em superar situaes de crise a partir de um
aprofundamento do processo. Esses relanamentos, porm, mostraram-se
pouco efetivos, porque no enfrentaram adequadamente os problemas
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281
centrais desse processo de integrao, que esto vinculados em boa medida

sua estrutura institucional intergovernamental.
Em geral, o que tem sido feito no mbito regional, se limita a buscar
melhores condies de gerenciamento da integrao, e, muitas vezes, estes
esforos se do no sentido de administrar crises polticas e diplomticas entre
os pases, causadas justamente pela ausncia de instrumentos regionais que
lidem com o dia a dia do bloco. Inverte-se a lgica da integrao, j que
melhores condies de gerenciamento so alcanadas a partir de estruturas
institucionais comunitrias que desempenham funes especficas, a fim de
atender as demandas que surgem em consequncia do aumento da relao
de interdependncia entre os pases.
No caso brasileiro, a questo da intergovernamentalidade tem sido
uma questo central para a diplomacia, que mostra resistncia em pensar
estruturas institucionais mais autnomas nos processos de integrao.
Essa afirmao se comprova nos discursos dos chanceleres do Brasil e da
Argentina para um jornal brasileiro, sobre a crise vivenciada pelo Mercosul
na primeira metade dos anos 2000:
Bielsa lembrou que em todas as crises da histria da Unio Europeia, que ,
supostamente, o modelo que inspira o Mercosul, a soluo foi mais integrao.
Indagado se a institucionalizao que tem em mente envolve, como na Europa, a
cesso de soberania a uma instncia supranacional, o chanceler argentino disse que
todo processo de integrao uma viso superior de soberania, feita no mais apenas
no mbito nacional, mas no regional. Diante da mesma pergunta, o chanceler
brasileiro disse que cesso de soberania uma expresso muito dramtica. Disse
que a ideia de uma maior institucionalizao do Mercosul est posta e ser discutida
ainda este ano em nova reunio em Ouro Preto, que marcar o dcimo ano da
criao do Mercosul () (Diferenas..., 2004).
O arranjo institucional atual apresenta baixa capacidade de deciso e

implementao e, como j demonstrado, acaba produzindo sobreposio de
esforos, indefinio das competncias dos rgos e dos mecanismos jurdicos,
falta de mecanismos de participao e de controle decisrio, vulnerabilidade
quanto s crises polticas domsticas ou mudanas governamentais,
dificuldade de compreenso do funcionamento organizacional tanto por
parte dos negociadores quanto por parte da populao em geral, entre outros
fatores. No obstante, a estrutura institucional do esquema de integrao no
8/26/2014 4:45:37 PM
282
acompanha o aprofundamento das propostas em certas reas. O impulso e a

consolidao de uma agenda positiva de integrao requerem uma reforma
institucional integral (Vzquez e Ruiz, 2009).
Essas dificuldades so constantes nos processos de cooperao e
integrao na regio e, diante disso, no so raras as tentativas de relanar
os projetos de integrao, como j feito no caso do Mercosul. Esse tipo de
reforma pode fazer com que as vontades polticas dos governantes sejam
reforadas, mas se essa medida no acompanhada de mudanas concretas
e visveis, pode orientar as expectativas dos atores polticos no sentido de
que se trata de um processo em crise crnica.
Redefinies dos processos de integrao para torn-los instrumentos
de mudana da realidade de seus pases como indicam os discursos do
governo brasileiro pressupem reformas institucionais para garantir uma
estrutura de governana capaz de produzir a confiana e a legitimidade
necessrias para viabilizar a promoo do desenvolvimento dos pases em
bases regionais. Nesse sentido, mesmo a Unasul, que se pretende uma
iniciativa integracionista inovadora, reproduz esses mesmos problemas.
Qualquer encaminhamento no sentido de modificar os arranjos institucionais
vigentes acabar por enfrentar o debate entre intergovernamentalidade e
supranacionalidade. Trata-se de uma questo de tratamento muito delicada por
parte das autoridades brasileiras e que tem sido evitada no discurso e no fazer
da diplomacia, apesar de ser um debate essencial para o desenvolvimento de
qualquer esquema integrativo. O fato que essa questo precisa ser definida, em
primeiro lugar, no mbito interno e, posteriormente, negociada entre os pases.
Por parte da Presidncia da Repblica, possvel verificar que essa
questo comeou a ser enfrentada, mesmo que de forma cuidadosa, conforme
algumas declaraes pblicas do ex-presidente Luiz Incio Lula da Silva.
Se queremos uma Comunidade forte, preciso dot-la dos instrumentos necessrios.
Cedo ou tarde deveremos assumir certo contedo de supranacionalidade no
processo de integrao.35
35. Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de abertura da II Reunio
de Chefes de Estado e de Governo dos Pases da Casa em Cochabamba-Bolvia, 8 de dezembro de 2006.
Disponvel em: <http://www.otca.org.br/ep/noticia/noticia.php?idNoticia=1580&tipoN=6>. Acesso em:
10 fev. 2007.
8/26/2014 4:45:37 PM

283
Essa foi a primeira manifestao nesse sentido realizada pelo ento

presidente Luiz Incio Lula da Silva, durante a cerimnia de abertura da II
Reunio de Chefes de Estado e de governo da Casa. Sua segunda declarao
nesse sentido aconteceu uma semana depois, no discurso feito na sesso de
abertura da Constituio do Parlamento do Mercosul, realizada em Braslia,
no dia 13 de dezembro 2006:
Sabemos que o Parlamento do Mercosul no ter, pelo menos inicialmente, funo
legislativa. No vai se sobrepor aos Congressos Nacionais de cada Estado-parte.
Mas ter papel decisivo para fazer avanar a harmonizao das legislaes nacionais
em diversas reas. E, quando for necessria aprovao legislativa, tornar mais gil
a incorporao das normas do Mercosul aos ordenamentos jurdicos internos.
Servir de laboratrio poltico importante para avanarmos futuramente no plano
da supranacionalidade, seguindo as grandes experincias de integrao em curso no
mundo ().36
Por fim, o reconhecimento de que o andamento da integrao sulamericana no est satisfatrio e necessita de mudanas significativas pode
ser verificado nas manifestaes do ex-presidente durante o ano de 2012,
em debate com a presidenta argentina Cristina Kirchner (Lula..., 2012a) e
com o presidente uruguaio Jos Mujica (Lula..., 2012b) a respeito de que
falta na regio uma doutrina de integrao e de que deveriam estimular a
formao desse pensamento, a partir de uma perspectiva da sociedade civil
que ultrapasse a lgica comercial existente.
No ser somente pelas diplomacias dos Estados e pelas vises de
suas lideranas polticas que esse pensamento ser construdo, pois essa
reflexo est alm dos agentes governamentais que, em muitos casos, so os
prprios negociadores e, portanto, tendem a perder a dimenso maior da
integrao em favor da defesa de interesses particulares ou conjunturais. No
entanto, tambm no basta um pensamento a ser construdo em um mbito
poltico e intelectual restrito, que no incorpore as demandas legtimas dos
diversos setores sociais dos pases. Se a integrao implica a construo
de instituies, ento estas precisam de legitimidade para que as decises
tomadas sejam implementadas e aceitas. Mecanismos de representao
36. Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na Sesso Solene de Constituio
do Parlamento do Mercosul Senado Federal, Braslia (DF), 14/12/2006. Disponvel em: <http://www.
itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/discursos-artigos-entrevistas-e-outras-comunicacoes/presidente-darepublica-federativa-do-brasil/258300878004-discurso-do-presidente-da-republica-luiz-inacio/printnota>. Acesso em: 10 fev. 2007.
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284
poltica, participao social e controle decisrio so importantes para

diminuir o dficit democrtico inerente ao processo de integrao regional.
O trecho a seguir, extrado da argumentao de Arthur Henrique,
ex-presidente da Central nica dos Trabalhadores (CUT), um exemplo
das questes envolvidas quando esses mecanismos institucionais ainda no
esto em funcionamento. Alm disso, demonstra a amplitude dos desafios
que se apresentam na Amrica do Sul, principalmente quando se trata de
integrao de infraestrutura.
A II Reunio Ministerial do Cosiplan aprovou em novembro de 2011 o PAE
Plano de Ao Estratgico para o perodo 2012 a 2022, com 8 eixos estratgicos,
31 projetos estruturantes e 88 projetos individuais que somam investimentos da
ordem de US$ 21 bilhes, envolvendo 12 pases. So projetos nas reas de energia
e transportes (rodovirio, ferrovirio e martimo). 15 projetos esto em fase muito
preliminar. 52 projetos se encontram em fase de pr-viabilidade, viabilidade ou de
investimento. 19 projetos em execuo. E 2 projetos j foram concludos. No texto
do planejamento est escrito: a atual agenda deve levar em conta a conservao
histrico-cultural e ambiental das regies, a proteo das populaes indgenas
e o equilbrio dos ecossistemas impactados pelas obras. Ora! Em que momento
ns participamos disso? Os governos tm um quadro da situao social, sindical,
cultural e ambiental do entorno de cada um desses empreendimentos? Tm uma
viso de desenvolvimento regional sustentvel em cada um deles? Estes projetos
incorporam a necessidade de discutir uma agenda social, sindical ou regional? Ou
vamos apenas apoiar os projetos de infraestrutura com o nico objetivo de garantir
mais condies para que alguns empresrios possam escoar os seus produtos com
mais competitividade a preos baixos? (CUT, 2012).
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8/26/2014 4:45:37 PM
CAPTULO 6
DA IIRSA AO COSIPLAN DA UNASUL: A INTEGRAO DE

INFRAESTRUTURA NA AMRICA DO SUL NOS ANOS 2000
E SUAS PERSPECTIVAS DE MUDANA
Raphael Padula*
1 INTRODUO
Em 2000, sob a presidncia de Fernando Henrique Cardoso (FHC), o

Brasil props a Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional
Sul-Americana (Iirsa). A iniciativa, que contou com a adeso de todos os
pases da regio, foi estruturada institucionalmente sob a gesto do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), da ento chamada Corporao
Andina de Fomento (CAF) atualmente Banco de Desenvolvimento da
Amrica Latina e do Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da
Bacia do Prata (Fonplata), que formaram seu Comit de Coordenao
Tcnica (CCT). A Iirsa embasou-se na concepo do regionalismo aberto,
sublimando o papel do investimento privado, assim como a insero
competitiva dos pases da regio nos fluxos comerciais globais em um
contexto de liberalizao econmica. Diante de seus resultados e da ascenso
de novos governos na regio nos anos 2000, sofreu crescente questionamento
e crticas, principalmente por implantar uma viso meramente tcnica, no
contribuir efetivamente para uma metodologia de seleo de projetos ou
de construo de infraestrutura de carter integracionista regional e no
conseguir alavancar recursos ou frmulas inovadoras para o financiamento.
Assim, em junho de 2010, a Iirsa se tornou rgo tcnico do
Conselho de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan) da Unio das
Naes Sul-Americanas (Unasul), passando a receber diretrizes polticas
dos governos dos pases pertencentes ao bloco, de forma a reduzir a
* Professor adjunto da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e pesquisador do Programa de
Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
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292
influncia do trio BID-CAF-Fonplata. O governo brasileiro, sob a

presidncia de Luiz Incio Lula da Silva, teve papel fundamental na
institucionalizao do dilogo multilateral e na ampliao de temas
presentes na agenda regional, incluindo o das assimetrias, por exemplo.
Os principais objetivos do Cosiplan seriam colocar nas mos dos governos
a conduo do processo de integrao regional de infraestrutura; atribuir
um carter poltico-estratgico para a integrao de infraestrutura na
regio, bem como para a seleo e a execuo de seus projetos; alavancar
mais recursos para o financiamento das obras a partir do respaldo e da
atuao poltica dos governos; e agregar o maior consenso e nmero de
atores possveis ao processo de integrao de infraestrutura.
Este captulo trata da integrao de infraestrutura na Amrica do Sul
nos anos 2000, partindo do contexto e das motivaes que embasaram a
criao da Iirsa. Aborda a evoluo institucional, os temas e as mudanas
mais marcantes durante a primeira dcada do sculo XXI, com a chegada
ao poder de novos governos, de diferentes matizes, crticos aos governos
anteriores na regio,1 e a criao da Unasul e de seu Cosiplan. Partindo de
tais constataes, o objetivo do texto abordar as perspectivas, as mudanas
e as continuidades no processo de integrao fsica regional na Amrica do
Sul com a criao do Cosiplan fundamentando-se no seu estatuto, nas
duas primeiras reunies de ministros e nos documentos gerados nelas, e
nos seus avanos iniciais.
Para cumprir tal objetivo, alm desta seo introdutria e da seo
de consideraes finais, o captulo est dividido em mais oito sees. A
seo 2 dedica-se a consideraes preliminares sobre os princpios para a
integrao regional de infraestrutura na Amrica do Sul: o quadro geral;
a viso dominante ou convencional sobre o tema; os principais aspectos
poltico-geogrficos da regio; e o papel da infraestrutura na Amrica do
Sul a partir de uma viso alternativa que embasa a anlise. A seo 3
dedicada Iirsa, seu contexto histrico e motivaes, concepo, princpios e
planejamento. A seo 4 apresenta a agenda prioritria da Iirsa (2005-2010).
A seo 5 aborda os resultados da Iirsa. A seo 6 trata do Cosiplan/Unasul,
suas motivaes e objetivos. A seo 7 aborda o Plano de Ao Estratgico
1. Alguns analistas otimistas em relao a esse processo chegam a cham-lo era ps-liberal ou era
ps-hegemnica. Ver, por exemplo, Serbin, Martnez e Ramanzini Jnior (2012, seo 1).
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Da Iirsa ao Cosiplan da Unasul: a integrao de infraestrutura na Amrica do Sul nos

anos 2000 e suas perspectivas de mudana
293
(PAE) e a Agenda Prioritria de Integrao (API) do Cosiplan. Na seo 8

feita uma anlise sobre as expectativas de mudana proporcionadas pelo
pouco tempo de vida do Cosiplan e seus desafios. A seo 9 dedicada ao
argumento consensual favorvel aos corredores interocenicos, apresentando-o
e chamando a ateno para ressalvas sobre o tema.
2 CONSIDERAES PRELIMINARES: PRINCPIOS PARA A INTEGRAO
REGIONAL DE INFRAESTRUTURA NA AMRICA DO SUL
2.1 Quadro geral
Uma conjuno de fatores histricos, geogrficos, econmicos e

polticos determinou a distribuio muito dispersa das principais reas
de concentrao econmica e populacional dos pases da Amrica do Sul,
centralizadas na faixa litornea, com espaos e atividades econmicas
voltadas para o comrcio exterior. Inexistiam, ou existiam apenas de
forma muito inadequada, conexes virias entre tais reas. Estes fatores
se relacionam insero colonial no sistema internacional, ao processo de
independncia formal gerando coalizes internas de poder em que elites
conservadoras mantiveram influncia predominante nas decises polticas
internas, associadas a interesses externos e projeo dos pases centrais,
que desejavam manter uma relao econmica e poltica assimtrica com
os pases da regio, tendo acesso privilegiado aos seus recursos e mercados.
Influram, tambm, na insero subordinada dos pases sul-americanos
no sistema internacional em termos poltico-militares e econmicos. As
opes de poltica econmica e de relaes exteriores aps a independncia
formal, em geral, reforaram tais caractersticas. Ainda, a regio apresentava
obstculos geogrficos naturais sua integrao, como a Amaznia e a
Cordilheira dos Andes. No havia qualquer preocupao com a integrao
entre ncleos urbanos ou econmicos situados ao longo do litoral ou no
interior: as ligaes norte-sul no foram consideradas ou estimuladas, pois
se tratava de articular a produo para fora, primeiramente para os pases
da Europa e, posteriormente, para os demais mercados dinmicos do
hemisfrio norte. Toda a infraestrutura de comunicaes virias foi e est
predominantemente articulada para os portos.
Assim, a regio caracterizada como um vasto arquiplago com escassas
conexes, realizadas por meio de longas rodovias modal que participa com
mais de 50% do comrcio intrarregional , resultando em fluxos de longa
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294
distncia com elevadssimos custos ao comrcio intrarregional. Os modais

ferrovirio e aquavirio (hidrovirio e de cabotagem), mais baratos e adequados
para transportes de grandes cargas a longa distncia, alm de serem mais
favorveis ao meio ambiente, no so adequadamente utilizados e apresentam
mau desempenho. A integrao fsica regional baseada no modal rodovirio
reflete a escolha de matriz de transporte dos pases da regio.2 O potencial
de comrcio entre as principais reas econmicas da regio, e especialmente
entre as reas do Atlntico e do Pacfico, no devidamente explorado. O
interior da regio (o corao continental), dotado de importantes recursos
e ecossistemas, no est devidamente ocupado e interligado ao continente,
ou mesmo sua costa, e praticamente despovoado. Exemplos disso so as
regies da Amaznia, os Cerrados, o Pantanal, o Chaco e os Pampas. Esta
escassez de integrao fsica pode ser considerada obstculo relativamente
maior que os sistemas tarifrios a uma efetiva integrao produtiva e
comercial do continente.
A Amrica do Sul uma regio com baixo consumo de energia per
capita, diferentemente dos pases mais industrializados e desenvolvidos.
De forma geral, os pases da regio no tm aproveitado suas
complementaridades energticas, reais e potenciais, em prol de uma poltica
regional de desenvolvimento, autonomia e segurana energtica, embora
algumas iniciativas pontuais possam apontar neste sentido.3 notria a
insignificncia (baixa densidade) das redes de dutos e de interconexes
de linhas de transmisso entre pases, quando comparadas s dos Estados
Unidos e da Eursia, e so escassos os projetos energticos conjuntos ou
os esquemas de comrcio e reservas compartilhadas, apesar das potenciais
2. A opo pelo modal rodovirio tem como razes o menor custo e a maior flexibilidade (modulao) na
implantao de sua infraestrutura e, em alguns pases, como o Brasil, o objetivo de impulsionar a indstria
automobilstica e o complexo metal-mecnico. A operacionalidade, a flexibilidade e a agressividade dos
operadores de transporte deste modal podem reforar seu predomnio na matriz de transportes e criar
dificuldades a possveis mudanas.
3. As iniciativas regionais de integrao energtica fora da Iirsa, especialmente as impulsionadas
pela Venezuela como potncia energtica regional, denotam motivaes de projeo geopoltica,
desenvolvimento econmico e social, autonomia dos pases da regio, manuteno da soberania dos
Estados e unidade regional, de forma muito diferente da concepo que vigora na Iirsa. So exemplos de
iniciativas: o Gasoduto do Sul, envolvendo a Venezuela, o Brasil e a Argentina e chegando ao Uruguai, em
fase de estudos; a Petroamrica; a Petrocaribe, no mbito da Aliana Bolivariana para as Amricas (Alba),
estabelecida em 2005; a Petroandina, no mbito da Comunidade Andina (CAN); e a Petrosul, com Brasil
e Argentina, incluindo posteriormente o Uruguai. A cooperao energtica um dos principais eixos de
integrao da iniciativa da Alba, impulsionada pela Venezuela.
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complementaridades e autossuficincia regionais. Assim, no h uma

coordenao adequada da infraestrutura regional para o aproveitamento
de todo o potencial econmico e poltico que um processo de integrao
da Amrica do Sul pode proporcionar aos seus pases.
O diagnstico de deficincia de infraestrutura de integrao regional
na Amrica do Sul lugar-comum em anlises com vises diferenciadas
sobre o papel da integrao regional e da integrao fsica, embora possam
ser apontadas diferentes explicaes, para alm das barreiras geogrficas
naturais. Destacam-se, no momento, vises atpicas sobre as formas de
resoluo desta deficincia: as prioridades, o papel dos diferentes atores, as
formas de planejamento, a lgica predominante e a forma e a relevncia
da insero econmica e poltica regional no sistema internacional, entre
outros fatores.
2.2 A viso dominante ou convencional
A nfase da viso dominante sobre integrao regional est sempre

na formao de uma rea de livre comrcio regional e, neste mbito, na
igual importncia da interconexo eficiente da produo dos pases ao
mercado global, ganhando proeminncia o estabelecimento dos chamados
corredores de exportao e a ligao para fora. A proviso de infraestrutura
trabalhando em ambos os sentidos livre comrcio regional e conexo
competitiva global , facilitando a mobilidade dos fluxos econmicos e
cruzando o territrio, criaria mais oportunidades integrao regional,
segundo esta perspectiva baseada no regionalismo aberto e na primazia da
geoeconomia. O papel da infraestrutura prioritariamente interconectar de
forma eficiente a produo da regio aos mercados globais, reforando suas
vantagens comparativas estticas na diviso intrarregional e internacional do
trabalho. A viso de formar uma rea de livre comrcio regional, presente
no BID (IDB, 2002), por exemplo, sempre trabalha pela integrao com
o Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio North American Free
Trade Agreement (Nafta) e com toda a Amrica, especialmente com os
Estados Unidos, por meio da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca). A
construo de corredores biocenicos, de costa a costa, que deveriam ter um
importante papel interligando a regio e suas reas interiores, especialmente
se concebidos de forma interconectada s ligaes norte-sul do continente
sul-americano, constituindo corredores de integrao, feita de forma
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subordinada ideia de integrao da regio para fora, sob a perspectiva do

regionalismo aberto (IDB, 2002).4
A viso dominante sobre integrao de infraestrutura regional
reserva um papel menor ao Estado na economia, no somente em termos
de participao nos investimentos mas tambm no gerenciamento e no
planejamento da infraestrutura regional. Esta concepo toma como
dada uma suposta restrio financeira do Estado, o qual, devido aos seus
compromissos com o bom comportamento macroeconmico, deveria
priorizar e alcanar metas fiscais (superavit primrio ou deficit nominal) e
inflacionrias (ou cambiais). Deveria, tambm, cumprir servios da dvida,
e restringir a poltica monetria e fiscal diante de um regime de livre
mobilidade de capital, sob o julgamento dos mercados, e de compromissos
com os organismos internacionais. Esta postura seria importante para uma
suposta estabilidade econmica leia-se, estabilidade de preos , que levaria
diminuio do risco-pas e, em decorrncia disto, maior atrao de
investimentos externos, que seriam o motor do desenvolvimento, tambm
para a rea de infraestrutura.
Na esfera do planejamento e da execuo da infraestrutura, perde
importncia o papel centralizador do Estado, que deve ser substitudo pelo
planejamento descentralizado e flexvel, com projetos fragmentados e de
4. Nas perspectivas do regionalismo aberto e do novo regionalismo, a integrao regional seria um
processo de liberalizao comercial intrarregional que trabalharia fundamentalmente como um alicerce e
um estgio do processo de liberalizao comercial internacional, iniciado na Rodada Uruguai do Acordo
Geral de Tarifas e Comrcio General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) e retomado na Rodada
de Doha lanada no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Os blocos regionais serviriam
como instrumentos nas negociaes multilaterais de liberalizao, sendo uma segunda melhor opo
de poltica diante dos impasses vigentes (ou temporrios) liberalizao internacional do comrcio, que
seria a escolha preferencial. A ideia que, na ausncia do livre comrcio global, uma regio integrada
poderia distribuir melhor estes ganhos de comrcio e proteger-se de oscilaes do comrcio internacional.
Ainda, a negociao da liberalizao entre blocos, com menor nmero de atores, seria mais vivel e teria
custos de transao menores. A tese central apresentada pela Comisso Econmica para a Amrica
Latina e o Caribe (Cepal), no mbito do regionalismo aberto que, nos ltimos tempos, a integrao
regional deve implicar, de forma geral, a fundamental interao entre dois tipos de fenmenos, a saber: i)
a abertura comercial e as polticas de desregulao que virtualmente todos os pases teriam empreendido
no nvel nacional a partir da Rodada Uruguai , seguindo os sinais de mercado, que teriam posto em
evidncia a importncia relativa do comrcio exterior (fluxo de comrcio e especializao) no conjunto
das economias, em um contexto de liberalizao comercial geral, criando interdependncias no mbito
internacional; e ii) alm desta tendncia natural e no discriminatria frente a terceiros pases, uma
interdependncia impulsionada por acordos ou polticas explcitas preferenciais em relao ao tratamento
dispensado s demais naes, especialmente na regio (Cepal, 1994, p. 2).
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menor escala, levados frente pela sua capacidade de atrair financiamento e

investimentos. O papel das instituies financeiras multilaterais aparece como
fundamental nesta perspectiva, buscando novas formas de financiamento,
no s para canalizar fundos mas para mitigar riscos e custos, alm de atrair
e facilitar a participao privada. Outro papel prover suporte tcnico e
financeiro para iniciativas de infraestrutura regionais, como a Iirsa e o Plano
Puebla-Panam. Por ltimo, as instituies financeiras multilaterais ainda
devem apoiar estudos de viabilidade e pr-investimento, aparecendo em
todas as fases de planejamento, financiamento e execuo da integrao
regional de infraestrutura, inclusive estruturando a forma de conceb-la,
com o suporte a estudos e pesquisas.
Nessa viso, o processo de convergncia normativa entre os pases no
mbito da infraestrutura regional deveria atuar no sentido da facilitao de
fluxos (bens e servios) intrarregional de transportes, energia e comunicaes
para que o mercado possa atuar de forma eficiente. No campo da
integrao energtica, a nfase do arcabouo regulatrio est na segurana
aos investidores e na unificao do mercado de energticos, assinalando
a importncia de harmonizar legislaes e marcos regulatrios para atrair
investimentos privados.
2.3 Aspectos poltico-geogrficos da Amrica do Sul
Ao discorrer sobre a Amrica do Sul, duas importantes condies geogrficas,

e suas implicaes geopolticas, devem ser consideradas: sua posio
geogrfica relativa e seu espao em termos de recursos que este encerra.
A regio situa-se geograficamente nos hemisfrios sul e ocidental, o que
lhe confere ainda maiores vantagens de proximidade geogrfica entre seus
pases, visto que se encontra apartada das rotas comerciais globais de produtos
de alto valor agregado dos pases centrais que se do no hemisfrio norte.
A regio cercada por dois oceanos, o Atlntico e o Pacfico, interligados ao
norte pelo canal do Panam e ao sul pelo estreito de Magalhes, pela passagem
de Drake e pelo canal de Beagle. Historicamente, a vertente do Atlntico foi
mais importante para a regio e para o seu comrcio de longo curso, entre outros
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fatores, pela sua relativa proximidade dos mercados mais dinmicos dos pases
centrais.5 Atualmente, a relevncia geoestratgica do Atlntico Sul constatada
pela presena de recursos de significativo valor econmico e estratgico, por
seu papel de rota comercial alternativa para grandes navios petroleiros e pela
possibilidade de disputas por soberania territorial.
No entanto, a vertente ocenica do Pacfico vem aumentando em
importncia regional, e a bacia do Pacfico, em importncia geoeconmica
e geopoltica global. Explicam estes movimentos a crescente relevncia das
economias da sia e sua integrao aos fluxos de comrcio internacionais,
verificadas desde os anos 1980. Some-se a isto a articulao mais intensa entre
as economias da regio sia-Pacfico, tanto em cifras quanto em acordos de
comrcio, investimento e financiamento. Assim, formam-se blocos como
a Cooperao Econmica sia-Pacfico (APEC),6 a Iniciativa do Arco do
Pacfico Latino-Americano7 e o Acordo de Integrao Profunda do Pacfico,
firmado em junho de 2012.8 No Arco do Pacfico, destaca-se a negociao
para a formao de um bloco econmico mais amplo, capitaneado pelos
Estados Unidos, o Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement
(TPP), que inclui Chile, Mxico e Peru, e exclui a China.9 O TPP ganhou
relevncia em novembro de 2009, quando o presidente Barack Obama
anunciou a inteno dos Estados Unidos de participar de suas negociaes
para concluir um ambicioso acordo (um novo acordo do sculo XXI, de
5. Os outros fatores seriam: a presena de importantes bacias hidrogrficas ligadas ao litoral, onde o
relevo mais baixo favorece a articulao com o interior; e o isolamento do litoral pacfico proporcionado
pela cordilheira andina como obstculo natural.
6. Atualmente a APEC conta com 21 membros: Austrlia; Brunei; Canad; Chile; China; Hong Kong;
Indonsia; Japo; Coreia do Sul; Malsia; Mxico; Nova Zelndia; Papua Nova Guin; Peru; Filipinas; Rssia;
Cingapura; Taiwan; Tailndia; Estados Unidos; e Vietn. Criada em 1989, como um frum de discusso
entre pases da Associao de Naes do Sudeste Asitico (Asean) e alguns parceiros econmicos da
regio do Pacfico, tornou-se um bloco econmico apenas em 1994, na Conferncia de Seattle, quando
os pases se comprometeram a transformar o Pacfico numa rea de livre comrcio.
7. Foi criada em janeiro de 2007 na reunio de Santiago de Cali, sob a iniciativa do governo do Peru, com
a denominao de Frum sobre a Iniciativa da Bacia do Pacfico Latino-Americana, tendo como membros:
Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam e
Peru. Seu objetivo seria promover aes conjuntas que permitam uma cooperao mais dinmica dos
pases da bacia do Pacfico Latino-Americano entre si e conducentes a maiores aproximaes com a sia
Pacfico, como consta na Declarao de Santiago de Cali que lanou a iniciativa (Ruiz, 2010, p. 52).
8. Entre Chile, Peru, Colmbia e Mxico, com previso de adeso de Panam e Costa Rica.
9. Originado em 2005, como um acordo limitado entre quatro pases do Pacfico Brunei, Chile, Nova
Zelndia e Cingapura , contou com a adeso s negociaes de Austrlia (2008), Canad (2012),
Estados Unidos (2008), Malsia (2010), Mxico (2012), Peru (2010) e Vietn (2008).
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nova gerao) e de reforar a sua participao nas economias dinmicas

da sia. Desde ento, Washington tem ditado o ritmo das negociaes,
buscado um acordo que reflita as suas prioridades econmicas e a ampliao
da participao de pases da regio. O desejo pela ampliao do bloco
combinado com o compromisso dos pases entrantes com a liberalizao
rpida e abrangente, de modo a manter a dinmica gerada pelos membros
do TPP. O TPP a pedra angular da poltica econmica do governo do
presidente Barack Obama na regio sia-Pacfico (USTR, 2011).10
A Amrica do Sul contm significativos recursos estratgicos:
biodiversidade, gua doce, minerais comuns e raros (nibio, por exemplo),
energia, entre outros. agraciada com trs bacias hidrogrficas Orinoco,
Amaznica e do Prata , que juntas cruzam a regio e tm potencial
hidrovirio significativo, podendo at ser integradas, por meio de importantes
obras de engenharia e, assim, unir a regio atravs dos rios (CAF, 1998).
Seus rios caudalosos apresentam enorme potencial para a navegao e para
o aproveitamento da energia hidrulica.
Por localizar-se no hemisfrio ocidental, na massa territorial do
continente americano, encontra-se em rea de interesse geoestratgico
dos Estados Unidos, maior potncia do sistema internacional, que a
consideram sua zona de influncia e seu permetro de segurana, onde
sua hegemonia no pode ser contestada e deve ser irrevogvel.11 Assim, os
Estados Unidos atuam na sua rea de influncia mediante controle direto
e indireto; alm do estabelecimento de bases militares e de alianas, atuam
por meios pacficos instrumentos culturais, ideolgicos, institucionais
10. No mbito do TPP negociado um amplo e ambiocioso acordo de liberalizao, por meio de amplos
pacotes, que envolve: livre circulao de bens (com eliminao de tarifas, representando cerca de 11
mil linhas tarifrias), servios (especialmente financeiros) e investimentos; assegurar o mximo acesso
recproco a compras governamentais; estabelecimento de regras comuns de origem; eliminao de
obstculos ao comrcio e ao investimento dentro das fronteiras dos pases, com apoio tcnico e financeiro
dos pases do TPP; respeito aos direitos de propriedade; acordos relativos propriedade intelectual,
inclusive em itens farmacuticos, visando reforar e desenvolver o Acordo sobre Aspectos dos Direitos de
Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual
Property (TRIPs), da OMC. As negociaes, as quais o presidente Barack Obama esperava concluir com
um acordo em 2013, esto em ritmo acelerado.
11. A postura intervencionista dos Estados Unidos para a regio se respalda na sua estratgia geopoltica
de dominar a massa de recursos do hemisfrio ocidental, justificada por questes de segurana,
explicitada desde a Doutrina Monroe, de 1823, e tem sua concepo geoestratgica proposta a partir de
Spykman (1942).
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e econmicos (tratados de comrcio, investimentos e financiamento). A

Amrica do Sul uma regio relativamente pacfica, que no registra em
sua histria conflitos generalizados pela hegemonia regional. No entanto,
deve-se assinalar a constante ingerncia de potncias externas na regio,
objetivando tanto influenciar conflitos quanto conter possveis expanses,
mas predominantemente procurando dividir politicamente a regio para
que no seja possvel a coordenao de foras entre os pases.
Diferentes vises sobre o papel da integrao regional e especificamente
sobre a integrao de infraestrutura marcam os Estados, governos e diversos
grupos de interesse da regio, decorrentes de fatores histrico-geogrficos,
polticos, econmicos e sociais. As vrias vises decorrem de dspares
concepes sobre como deve ser a insero dos pases e da regio no sistema
poltico e econmico internacional. Isto torna a integrao regional mais
difcil e complexa do ponto de vista da construo de um projeto regional
harmnico pactuado entre os Estados e revela a complexidade na busca
de uma convergncia entre estratgias nacionais e regionais dos pases
no mbito deste processo de integrao. A regio ainda marcada por
significativas assimetrias estruturais, em diferentes dimenses.
O Brasil concentra mais de 50% da populao e de 47% do territrio da
Amrica do Sul, participando de suas principais regies geogrficas. o maior
pas do Atlntico Sul, mas no tem contato com o litoral pacfico, devido
ao obstculo das cordilheiras andinas. Tem fronteira com todos os pases,
exceto Chile e Equador; participa da maior parte da bacia Amaznica (mais
de 60%); possui acesso a duas das principais bacias hidrogrficas regionais
(Amaznica, a maior, e do Prata); e tem projeo tanto continental quanto
martima para o Atlntico. Vale ressaltar que este amplo territrio reproduz
as mesmas caractersticas de integrao territorial inadequada que prevalecem
no subcontinente, com uma insuficiente articulao inter-regional. Mais de
50% do seu transporte de cargas esto concentrados no modal rodovirio
e mais de 60% das rodovias se encontram em condies inadequadas
as de melhor qualidade ligam os centros econmico-produtivos costa.
Em termos econmicos, o pas concentra mais da metade do produto
interno bruto (PIB) regional, alm de ter uma indstria mais diversificada
e significativamente maior que a dos demais pases embora seu PIB
per capita seja somente o quinto da regio e esteja prximo da mdia
regional (Padula, 2010). Por um lado, as dimenses relativas brasileiras e
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as assimetrias comerciais atualmente registradas e ampliadas, em favor do

pas, reforam os temores de seus vizinhos em relao s pretenses regionais
da expanso brasileira. Por outro lado, tais assimetrias revelam um enorme
potencial e oportunidade para que o Brasil exera o papel de locomotiva do
crescimento regional por meio do dinamismo de seu mercado interno. Se o
pas crescer de forma significativa e simultaneamente adotar polticas para
estimular suas importaes regionais inclusive por meio de investimentos
e financiamento direcionados aos vizinhos , certamente impulsionar o
crescimento e mudanas estruturais nos pases da regio. Este papel de
locomotiva do crescimento fundamental para afastar a vulnerabilidade dos
pases penetrao externa pacfica ou no , e criar interdependncias,
identidade e confiana mtua, atando os pases ao processo de integrao.
Brasil e Venezuela despontam como detentores de importantes
reservas. No espao geogrfico que envolve a regio amaznica, no
norte do Brasil e no sul da Venezuela, at a faixa petrolfera do Orinoco
(regio Amaznia-Orinoco), concentram-se recursos estratgicos, tanto
energticos quanto de biodiversidade, e ao mesmo tempo um enorme
desafio socioeconmico e de articulao poltico-territorial. A Venezuela
possui uma ocupao demogrfica e econmica voltada para o norte (mar
caribenho), participa da Amaznia e detm a maior parte da bacia do rio
Orinoco, inclusive a foz (no sul do pas) e a desembocadura (no Atlntico)
deste que seu principal rio, cortando o pas de oeste a leste.
A Amaznia compartilhada por nove pases. Brasil, Bolvia, Colmbia,
Equador, Guiana, Peru, Suriname, Venezuela e um territrio ultramarino
da Frana, a Guiana Francesa, participam da regio. Possui 7,3 milhes de
km2, representa 44% do continente sul-americano e conta com pouco mais
de 11 mil km de fronteiras internacionais e 1,8 mil km de costa atlntica. O
territrio brasileiro envolve quase 67% do total da regio amaznica. Para o
Brasil, ela representa 76% de suas fronteiras terrestres, incluindo a fronteira
com a Frana. A Amaznia detm a mais elevada biodiversidade e o maior
banco gentico do mundo, contando com 1/20 da superfcie terrestre, 1/3
das reservas mundiais de floresta latifoliada e 1/5 da disponibilidade mundial
de gua doce a mais extensa floresta tropical, a maior biodiversidade
e o maior estoque de gua doce do planeta. Rica em recursos naturais,
minerais raros e no raros, possui o maior estoque de recursos minerais
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extraordinrios, sendo sua maioria no conhecida com preciso, visto

que apenas 10% da regio amaznica foram mapeados geologicamente.12
Apresenta ainda um enorme potencial hidrovirio e de energia hidrulica,
configurada pela bacia Amaznica, com o rio Amazonas, o mais caudaloso
e extenso do mundo, e seus afluentes, cortando a regio e dando capacidade
de articulao e penetrao em diferentes direes.
A regio tambm enfrenta ameaas, como: incndios florestais; extrao
seletiva de madeira e cortes indiscriminados; expanso da agricultura e da
pecuria, provocando desmatamento; atividades ilcitas e possibilidade de
deflagrao de conflitos; desateno e omisso dos governos dos pases;
presena militar e ao estadunidense em pases vizinhos, instalando bases
prximas regio, como as estabelecidas na Colmbia; e presso internacional
e pretenses de Estados, organizaes internacionais, organizaes no
governamentais (ONGs) e empresas nacionais e estrangeiras para acessar
ou controlar os recursos da regio.
A Colmbia se liga Amrica Central pelo istmo do Panam, tendo
acesso aos oceanos Atlntico e Pacfico o primeiro comportando os portos
de Barranquilla, Cartagena e Santa Marta. Possui recursos energticos e
participa da Amaznia. Caracteriza-se por ser um aliado fundamental
dos Estados Unidos na regio, recebendo apoio financeiro por meio do
Plano Colmbia desde 2000 e comportando bases militares estratgicas
estadunidenses predominantemente voltadas para a fronteira com a
Venezuela e para a Amaznia. Alm disso, aufere preferncias comerciais
dos Estados Unidos pela Andean Trade Preference Act (ATPA).
Os pases mediterrneos da regio, Paraguai e Bolvia, situados no
corao continental sul-americano do qual tambm faz parte o Centro-Oeste
brasileiro , apresentam enorme potencial para exercer o papel de
plataforma de interligao do comrcio regional e biocenico. Assim, por
questes econmicas e geopolticas, alm do acesso a mercados regionais
12. Podem-se destacar entre seus recursos: alumnio, bauxita, calcrio, caulim, cobre, ferro, gipsita,
mangans, nquel, nibio, tungstnio, estanho, diamante, ouro, berilo, calcednia, citrino, cristal de rocha,
fluorita, granada, malaquita, gemas (ametista, opala, turmalina, topzio), silcio (quartzo), brita e rochas
ornamentais, petrleo e gs. Ver IBGE (2003).
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especialmente do Brasil , urgente para eles o acesso de forma autnoma

ao mar e, consequentemente, aos mercados internacionais.13
Para os pases que compartilham a Amaznia, muito importante a
ocupao, o desenvolvimento e a integrao desta regio, com o objetivo de
garantir sua segurana e repelir interesses externos em sua internacionalizao
predatria ou justificada por falsos interesses ambientais cosmopolitas
devendo avanar por meio da Organizao do Tratado de Cooperao
Amaznica (OTCA). Neste sentido, a infraestrutura de transportes e
energia tem papel fundamental. No entanto, a questo ambiental no deve
ser encarada como a nica fonte potencial de interveno nesta regio,
pois devem ser relevados temas como: o estabelecimento de bases militares
estadunidenses em pases vizinhos; a presena de um territrio ultramarino
francs (Guiana Francesa); o estabelecimento de territrios autnomos
de povos indgenas; o narcotrfico; e a internacionalizao de conflitos
intraestatais (Guimares, 2005). A significativa presena de ONGs na
regio, promovendo supostos interesses cosmopolitas, torna seu quadro
poltico ainda mais complexo.
A bacia do Prata, cuja extenso de cerca de 3,2 milhes de km,
a segunda maior sub-regio do continente sul-americano atrs da bacia
Amaznica, a qual possui cerca de 7 milhes de km2 e a maior hidrovia
da Amrica do Sul. Formada pelas bacias dos rios Paran, Paraguai, Uruguai
e Prata, a bacia do Prata se apresenta como um dos maiores reservatrios
de gua doce do planeta, e possui extensas reas de floresta e de pastagem,
abundncia mineral e solos frteis, alm de destacado potencial hidreltrico.
Mais da metade do seu potencial hidreltrico se encontra no rio Paran, com
4 mil km de extenso. A sub-regio dispe de reas agrcolas e industriais,
algumas das maiores hidreltricas da Amrica Latina e do mundo como
Itaipu, Yacyret e Salto Grande , e extensas redes de transporte rodovirio
e fluvial. A bacia do Prata apresenta enormes potenciais energticos e de
13. A Bolvia, que perdeu seu territrio de acesso ao mar para o Chile na Guerra do Pacfico, no fim do
sculo XIX, reclama acesso soberano ao mar e pretende levar tal reivindicao a tribunal internacional.
As mudanas territoriais geradas nesta guerra causam at hoje contencioso diplomtico entre Chile, Peru
e Bolvia.
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transportes subutilizados,14 alm de recursos abundantes nas plancies

frteis dos Pampas argentinos, passando pelos minrios e a crescente
produo agropecuria (com destaque para gado e soja) na rea central
do continente, especialmente no Paraguai e no Centro-Oeste brasileiro.
No interior da regio platina, est a Bolvia, pas pobre e subdesenvolvido,
que, no entanto, concentra minrios e recursos importantes, como: ltio,
estanho, gs natural, petrleo, zinco, tungstnio, antimnio, prata, ferro,
mangans, chumbo, ouro, madeira e energia hidreltrica. Para aproveitar
o potencial hdrico remanescente da bacia do Prata, necessrio articular
interesses e tornar efetivo o que est previsto no Tratado da Bacia do Prata,
de 1969, possibilitando solucionar o deficit de energia dos pases do Cone Sul
(Argentina, Uruguai e Chile) e prover oferta para desenvolver toda a regio.
Os pases andinos da costa do Pacfico tm grandes motivaes para
estabelecer conexes de transporte eficientes com os pases do Mercado
Comum do Sul (Mercosul), superando as barreiras naturais da regio, para
ter maior mobilidade, acesso aos seus mercados e aos portos do litoral
atlntico. Entretanto, as vises dos governos e de grupos de interesse
internos dos pases do litoral Pacfico, especialmente associados a interesses
externos que se projetam na regio, no se restringem a estas motivaes
principalmente os governos e as elites locais que abraaram o liberalismo
econmico combinado com estratgias exportadoras de commodities como
possvel motor da acumulao de riqueza. Eles veem sua posio geogrfica
como de grande importncia para servir como porta de entrada para a
Amrica do Sul, para o escoamento de manufaturas, e ao mesmo tempo como
porta de sada de suas commodities para as economias da regio sia-Pacfico,
especialmente a China, servindo como plataforma comercial e provedor de
servios logsticos.15 Esta viso encontra apoio em segmentos das elites que
articulam sua riqueza a partir das exportaes de commodities na Argentina
e no Brasil (especialmente no Centro-Oeste), apoiadas pelos defensores
14. Podem-se citar como exemplos os projetos hidreltricos em estudo de Garab (1.500 MW), no rio
Uruguai, e de Corpus (3.400 MW), no rio Paran; alm da ampliao das cotas de Itaipu (mais de
1.400 MW) e de Yaciret (mais 1.000 MW). O aproveitamento do potencial hidreltrico, concebido com a
construo de eclusas e outras intervenes na bacia, propiciaria a navegao hidroviria e a articulao
do interior do continente ao Atlntico.
15. De fato, este um tema prioritrio e mesmo de disputa entre estes pases, que querem desempenhar
este papel de plataforma de ligao comercial entre os mercados da bacia do Pacfico e da Amrica do
Sul especialmente para a exportao do agronegcio e do extrativismo do Centro-Oeste brasileiro,
incluindo ainda o acesso Amaznia, e tambm a importao de manufaturados asiticos.
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polticos e ideolgicos de estratgias econmicas liberais. Ainda, os recursos

naturais presentes no Chile (cobre e ltio), no Peru e na Colmbia (minrios
e hidrocarbonetos) despertam o interesse das potncias externas regio,
que vm estabelecendo tratados de livre comrcio (TLCs) e de investimento
para explorar tais recursos.
H uma diversidade de atores estatais e no estatais Estados, governos,
empresas transnacionais, corporaes financeiras, ONGs, organizaes
internacionais, governos locais, movimentos sociais, grupos polticos
operando no mbito geopoltico internacional, configurao que ganha
contornos ainda mais complexos em regies dotadas de recursos estratgicos.
Trata-se de atores com objetivos prprios, articulados entre si por meio de
diferentes mecanismos de cooperao, cooptao e conflito, num quadro em
que o peso poltico-militar, simblico e financeiro dos Estados nacionais cumpre
papel determinante, e em que os Estados mais fracos sofrem presses sobre
suas decises quanto a uso do territrio, regulaes econmico-financeiras,
restries ou expanso de capacidade militar etc.
O sistema internacional apresenta como caracterstica estrutural uma
crescente corrida pelo acesso e controle de espaos de valor econmico
e estratgico, mercados e recursos estratgicos (especialmente fontes
energticas) que deve incluir crescentemente a gua e a biodiversidade
no sculo XXI. A Amrica do Sul uma regio rica em recursos estratgicos
e, portanto, est inevitavelmente inserida na disputa competitiva global
entre as grandes potncias, tradicionais e emergentes. Assim, a regio
encontra-se sob crescente projeo de poder de potncias externas, presso
que encontra uma regio vulnervel sua penetrao principalmente por
falta de uma articulao e de um projeto poltico e econmico conjunto
entre seus pases, ou mesmo de um pas hegemnico na regio com poder
suficiente para atuar regionalmente repelindo e dissuadindo concorrentes.
Nesse cenrio, a integrao de infraestrutura pode ter um importante
papel no aproveitamento dos recursos e dos mercados da regio em prol do
desenvolvimento socioeconmico, da autonomia em recursos estratgicos,
da segurana e da projeo de poder dos pases da regio, desde que consigam
articular seus interesses em torno de um projeto comum ou que um pas com
maior poder poltico e econmico consiga delinear um projeto expansivo
sobre a regio que seja identificado com os interesses dos demais Estados.
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306
2.4 O papel da infraestrutura na Amrica do Sul: uma viso alternativa
Considerando-se o quadro exposto na subseo anterior e a posio hierrquica

poltica e econmica perifrica dos pases da regio, prope-se aqui que a
integrao regional e, consequentemente, a integrao de infraestrutura
devem ter objetivos geopolticos prprios, coadunados a objetivos
socioeconmicos. Do ponto de vista geopoltico, a integrao regional deve
ser concebida sob as dimenses: i) interna, de organizao poltico-territorial
do espao regional, de aproveitamento e apropriao dos recursos naturais da
regio em favor do desenvolvimento e da autonomia dos pases da regio, e
da formao de um mercado regional sul-americano; e ii)externa, defensiva
e ofensiva, de soberania, segurana e projeo de poder.
Segue-se a ideia de que a integrao fsica deve ser um instrumento
para a ocupao, o desenvolvimento e a valorizao do territrio em toda
sua potencialidade geogrfica. Sob o ponto de vista da articulao entre os
objetivos geopolticos e socioeconmicos, o papel da infraestrutura ganha
importncia pela necessidade de articulao adequada entre os espaos da
Amrica do Sul, construindo um nico espao e mercado regional, assim
como o aproveitamento de seus recursos e potencial geogrfico em favor
da autonomia estratgica e projeo de poder da regio. O processo de
integrao, especialmente entre pases perifricos, deve formar um amplo
mercado regional assegurado e interconectado por um eficiente sistema
de infraestrutura, como props List (1983), almejando possibilitar o
desenvolvimento conjunto e interconectado de indstrias de alto valor
agregado e alta intensidade tecnolgica entre os pases envolvidos
especialmente em setores estratgicos. Conforme props Prebisch (1982),
a produtividade e a competitividade que estas indstrias mais avanadas
exigem necessitam da escala de um mercado regional para viabilizar seu
desenvolvimento, encontrando limites no mbito nacional. Uma diviso
regional da produo baseada em diferentes ramos industriais se mostra muito
mais vantajosa que o padro histrico de relao comercial centro-periferia,
no qual os pases da regio se encaixam como exportadores de commodities
na diviso internacional do trabalho (Prebisch, 1982, p. 478).
A necessidade de rearticulao permanente do continente para sua
coeso social e unidade poltico-territorial aponta a relevncia de um sistema
de infraestrutura que proporcione a ocupao, o desenvolvimento e a
integrao do seu espao. A circulao e a mobilidade ganham importncia.
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O grande valor da integrao no seria somente material no seu sentido

econmico, mas de poder e de sinergia social, com a consolidao de um
territrio unificado e seguro, gerando desenvolvimento socioeconmico e
segurana no seu sentido mais amplo. Assim, a infraestrutura de integrao
regional teria um papel: i) econmico, na explorao dos recursos e na
formao de um amplo mercado em favor do desenvolvimento dos pases e
de suas populaes; e ii) poltico, na apropriao e no domnio poltico do
espao regional e de seus recursos, tornando-os menos vulnerveis projeo
de poder de potncias externas e deixando a regio mais coesa e segura, ao
mesmo tempo projetando seu poder globalmente.
Como as situaes relativas dos pases da Amrica do Sul so desiguais
em termos de desenvolvimento econmico, a integrao regional deve
proporcionar uma homogeneidade regional maior. A integrao de
infraestrutura deve trabalhar em favor da resoluo das assimetrias regionais,
embora seja condio necessria, mas no suficiente, para a homogeneizao
regional. A facilitao de fluxos proporcionada por menores tarifas, ou
melhor infraestrutura de transportes entre regies com nveis diferenciados
de avano econmico pode favorecer a atuao de foras centrpetas, que
agem quando predominam as livres foras de mercado em favor das regies
mais avanadas, como argumentaram Myrdal (1956) e Hirschman (1961).
O mesmo vale para os corredores de exportao que ligam a Amrica do Sul
com pases e regies mais avanados, que podem gerar tambm facilidade
atuao de efeitos concentradores e/ou drenar para fora as riquezas da
regio antes subutilizadas sem agregar-lhes o devido valor e servir como
corredor de importao de bens de maior valor agregado e intensidade
tecnolgica. Assim, a poltica e o planejamento assumem papel fundamental
para combater as assimetrias espaciais, ocupar e desenvolver espaos, e tentar
potencializar os efeitos favorveis s regies menos avanadas e prevenir
os mecanismos concentradores. Neste caso, seria necessria uma srie de
aes e cuidados, por meio de polticas pblicas regionais, como polticas
compensatrias, de acesso favorvel a financiamento, e de incentivo
produo, aos investimentos e qualificao de mo de obra.
O Estado na regio com maior poder e maiores economia e populao,
consequentemente com capacidade de exercer a liderana regional, deve
cuidar dos Estados menores e menos favorecidos, distribuindo ganhos. So
os ganhos conjuntos que consolidam o processo de integrao e geram
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308
estabilidade poltica regional. Esta poltica de distribuio de ganhos a partir

do lder no deve ser vista como uma poltica de generosidade, na medida
em que atende a seus interesses de longo prazo, econmicos e estratgicos
(de segurana). Se os pases do seu entorno estratgico forem pases que se
desenvolvem sob sua esfera de influncia e interdependncia, sero mais
avessos a associaes e penetraes (econmicas, culturais e militares) com
potncias externas, restringindo a ameaa da atuao de foras polticas
externas, e tornando a regio mais estvel e segura.
Seguindo Hirschman (1961, p. 131), aponta-se que a infraestrutura
ncleo do capital fixo social deve ser pensada como o capital social bsico
sem o qual os demais setores produtivos primrio, secundrio e tercirio
no conseguem funcionar. Transportes, energia e comunicaes figuram
entre setores imprescindveis para o desenvolvimento, a autonomia e a
segurana nacionais, especialmente no contexto geopoltico atual de escassez
e grandes disputas estatais pelo controle de fontes energticas, assim como
de grande importncia da rapidez, mobilidade, controle e processamento de
informao. Devido s suas caractersticas e importncia, o planejamento,
o investimento e a oferta de infraestrutura so de carter pblico, e exigem
assim a atuao incisiva do Estado, com o capital privado atuando de modo
complementar, sob cuidadosa concesso estatal. A deciso sobre a localizao
de investimentos difere entre os interesses privados e pblicos. Enquanto
o capital privado v na rentabilidade a maior importncia, a esfera pblica
deve relevar a utilidade social e os interesses poltico-estratgicos, no se
limitando a uma mera anlise de custos e benefcios econmicos, mas
tambm avaliando os custos e os benefcios polticos e socioeconmicos
dos investimentos.16
Os projetos no devem ser priorizados segundo seus ganhos separados
ou sem se levarem em conta as sinergias e as presses geradas pelas diferentes
sequncias de investimentos que podem ser estabelecidas ou seja, a ordem
dos fatores altera o produto. Quando se levam em conta os investimentos
planejados, preciso estabelecer prioridades de forma a potencializar ao
16. Na Amrica do Sul, em um espao continental, a ao planejada e integrada em infraestrutura tem
que obrigatoriamente buscar trs aes (os trs is): i) induzir o desenvolvimento em espaos isolados ou
menos desenvolvidos; ii) integrar os espaos e mercados, j desenvolvidos, criando sinergias; e iii) irrigar
economicamente os espaos desenvolvidos (centros econmicos) que se encontram saturados, isto , que
sofrem com deseconomias de aglomerao e congestionamentos.
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309
maior grau os investimentos induzidos, tanto em atividades diretamente

produtivas quanto em infraestrutura. Devem ser identificados os tipos de
projetos com maior efeito indutor, e que devem ter prioridade na aplicao
e no apoio de recursos, os chamados projetos estruturantes.17
Em uma regio que contenha recursos e potenciais energticos, caso o
processo de integrao almeje uma poltica de desenvolvimento e autonomia
estratgica, deve-se necessariamente considerar uma poltica conjunta
de planejamento energtico que pondere as ofertas e as necessidades
dos pases, separadamente e em conjunto, com suas diferentes matrizes
(fontes) energticas. A energia, fator estratgico e de crescente carncia e
disputa internacional especialmente devido aos desejos e s necessidades
dos pases desenvolvidos , fundamental tanto para as possibilidades
de desenvolvimento socioeconmico quanto para a autonomia e o
fortalecimento do poder e da influncia da regio no sistema internacional.
Na integrao energtica, os pases da regio devem aproveitar suas
complementaridades (de reservas, matriz e regimes sazonais) e potenciais
energticos, assim como as ofertas excedentes versus as carncias em alguns
pases e regies, objetivando a seguridade energtica regional. Devem ser
priorizados os projetos estruturantes envolvendo o maior nmero de pases
e interconexes. Em todos os projetos energticos, alm da cooperao
tecnolgica, o compartilhamento do financiamento e de riscos um fator
importante, envolvendo vrios scios e beneficirios.
Na produo e na transmisso de energia eltrica, por exemplo,
devem-se aproveitar as complementaridades resultantes dos diferentes
regimes sazonais existentes na produo hidreltrica e na demanda por
energia. As diferentes matrizes (hidreltricas ou termeltricas) devem
trabalhar em favor de um balano regional harmnico. Neste sentido,
demanda-se a construo de linhas de transmisso entre pases vizinhos
e de usinas de gerao conjuntas (grandes hidreltricas, pequenas centrais
hidreltricas e termeltricas) nas regies fronteirias e nos grandes rios. Todos
os potenciais hidreltricos devem ser aproveitados, e de forma conjunta entre
17. Projetos que geram sequncias de investimentos: i) os grandes projetos estruturantes demandantes
de recursos vultosos , como grandes gasodutos, ferrovias e hidrovias que cruzam o maior nmero de
pases, assim como grandes refinarias; e ii) os projetos direcionados a localidades subdesenvolvidas
que apresentam enorme potencial, em que economias externas sero geradas e impulsionaro mais
atividades.
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os pases quando isto resultar em maior potencial de gerao devendo-se

avanar nos tratados e na legislao sobre o tema. Muito incipiente na
Amrica do Sul e crescentemente importante na matriz energtica mundial,
a explorao e produo de gs e a construo de gasodutos, cruzando e
envolvendo o maior nmero de pases da regio, so fundamentais para a
gerao de energia mais eficiente e menos poluente e o compartilhamento de
reservas. No campo da energia nuclear, preciso avanar cooperativamente
na construo de usinas, em pesquisas e em difuso de tecnologias. Um
acordo regional para o consumo compartilhado, racional e cooperativo
de petrleo e carvo ou ainda a construo de oleodutos quando possvel
e vivel so necessrios para o aproveitamento racional destes energticos,
especialmente para a produo termeltrica quando esta for necessria.
Assim, no caso da Amrica do Sul, regio que em seu conjunto possui
autossuficincia energtica, a integrao energtica se apresenta como
necessria pelos seguintes motivos: prover a regio de segurana e autonomia
energtica, aumentando seu poder no sistema internacional; promover a
industrializao e o desenvolvimento nos pases da regio, gerando emprego e
renda, por meio de uma disponibilidade maior de energia e de demanda para
projetos industriais, especialmente os intensivos em energia e engenharia e
de maior valor agregado; e resolver os problemas de deficit de energia em
alguns pases da regio, especialmente na Argentina, no Chile e no Uruguai,
harmonizando o balano energtico regional.
3 IIRSA: CONTEXTO HISTRICO E MOTIVAES, CONCEPO, PRINCPIOS E
PLANEJAMENTO
A Iirsa foi lanada na I Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, em Braslia,

em 2000, convocada pelo ento presidente brasileiro Fernando Henrique
Cardoso, sob um contexto poltico no qual predominavam governos que
privilegiavam as foras de mercado na regio. Foi concebida sob a lgica
do regionalismo aberto, como um projeto para apoiar a formao de uma
rea de livre comrcio regional, visando aumentar a competitividade de
sua produo e ser o alicerce da integrao da regio Alca e ao mercado
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global.18 A Iirsa seria complementada pelo Plano Puebla-Panam (atualmente

chamado Mesoamrica), outra iniciativa em curso que busca ligar a Amrica
Central Amrica do Norte, sendo a coluna vertebral da formao de um
bloco de livre comrcio sul-americano e da Alca.
Na perspectiva do regionalismo aberto, concebido pela Cepal (1994), a
integrao regional entendida como um processo de liberalizao econmica
intrarregional que trabalharia fundamentalmente como um alicerce e um estgio
do processo de liberalizao econmica internacional impulsionado por alguns
pases e pela Rodada Uruguai do GATT, retomado na Rodada de Doha lanada no
mbito da OMC. Com base em sua proximidade geogrfica, a motivao poltica
da integrao seria formar blocos regionais que serviriam como instrumentos nas
negociaes multilaterais de liberalizao, sendo uma segunda melhor opo de
poltica diante de impasses vigentes ou temporrios liberalizao internacional
do comrcio. Assim, a formao de blocos fortaleceria as posies de barganha
internacional dos pases nas negociaes de acordos multilaterais em favor
do livre comrcio global, para obterem ganhos na comercializao dos bens
em que possuem vantagens comparativas (exportaes) e aumentarem suas
importaes aumentando assim seu fluxo de comrcio (exportaes mais
importaes) e aprofundando sua especializao. A ideia que, na ausncia
do livre comrcio global, uma regio integrada permitiria distribuir melhor
os ganhos de comrcio e se proteger de oscilaes do comrcio internacional.
Ainda, em termos relativos, a negociao da liberalizao global entre blocos,
com menor nmero de atores, seria mais vivel e teria custos de transao
menores, sendo mais eficiente. Como reforado pelo documento do BID
18. Isto est colocado no Comunicado de Braslia e na Declarao dos Presidentes, principais documentos
da I Reunio de Presidentes da Amrica do Sul. No Comunicado de Braslia, em seu ponto 34, l-se:
Os presidentes dos pases da Amrica do Sul reafirmaram seu apoio ao processo de expanso e
aprofundamento da integrao econmica no hemisfrio. Nesse contexto, receberam com satisfao os
resultados da V Reunio Ministerial da Alca, realizada em Toronto, em novembro de 1999, e reafirmaram
seu engajamento na conformao progressiva de uma rea de livre comrcio nas Amricas, cujas
negociaes devero estar concludas, no mais tardar, at 2005 (Comunicado..., 2000). Na Declarao
dos Presidentes, resume-se a perspectiva do regionalismo aberto diante da integrao (regional e
hemisfrica) e da globalizao: Diante do processo de globalizao, das negociaes em curso na OMC,
da possibilidade para o futuro da Alca e dos potenciais acordos com Europa e sia, h muitas condies
para combinar as vantagens competitivas dos nossos pases em matria de recursos naturais, humanos e
financeiros, para competir melhor nos mercados internacionais e desenvolver de forma mais completa o
espao comum continental. No entanto, para aproveitar o pleno potencial dos mercados sub-regional e
continental, preciso superar uma srie de obstculos. Um deles consolidar acordos regionais baseados
em regras transparentes e bem estabelecidas, o que essencial para atrair investimento privado de longo
prazo e atividades orientadas exportao (Declaracin..., 2000, p. 12, traduo nossa).
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(IDB, 2002, p. 1) que apresenta o novo regionalismo, o sentido da integrao

regional seria a insero competitiva dos pases partcipes, aproveitando as
foras da globalizao e aprofundando as reformas estruturais iniciadas no
meio dos anos 1980.19
A Iirsa nasce sob uma concepo na qual ganha proeminncia a
necessidade de atrao do setor privado para participar do equacionamento
financeiro dos projetos, seguindo a lgica das privatizaes e de participao
mnima do Estado na economia, para atrair investimentos em infraestrutura
para a regio e, consequentemente, para os governos que buscavam uma
alternativa para viabilizar novos investimentos.
A liderana brasileira na criao da Iirsa revelada primeiramente em
seu surgimento a partir de iniciativa conjunta entre o ex-presidente brasileiro,
Fernando Henrique Cardoso, e o ex-presidente do BID, Enrique Iglesias.
Outros dois fatores reforam a constatao do protagonismo brasileiro na
constituio da viso de planejamento da Iirsa: i) seu apoio na adoo da
concepo de Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento (ENIDs),
propostos por Batista (1996) e presentes desde os Planos Plurianuais (PPAs)
do governo FHC, que influenciaram a concepo geoeconmica e a anlise
tcnica da iniciativa;20 e ii) seu apoio na adoo da filosofia de atrao do
capital privado para projetos, presente principalmente nos processos de
privatizao e concesso no Brasil (Padula, 2010). A nfase na formao
de livres mercados e de uma interconexo maior com o mercado global
buscando aumentar o fluxo de comrcio, exportaes e importaes, e
19. Com efeito, as iniciativas de integrao regional representam uma terceira teia de reformas de
polticas, das quais objetivam completar e reforar a liberalizao unilateral e multilateral empreendidas
como parte do processo de reforma estrutural em plena marcha desde o meio dos anos 1980. Nesta
concepo, a integrao regional uma parte integrante do prprio processo de reforma estrutural (IDB,
2002, p. 1, traduo nossa).
20. De uma forma geral, os pases da Amrica do Sul, na vigncia de governos militares, construram sua
infraestrutura sob planejamento central e investimentos estatais. Conforme destaca Batista (1996, p. 10),
estes Estados desenvolveram sua infraestrutura principalmente baseados em objetivos geopolticos,
priorizando a ocupao territorial e sua autossuficincia econmica num contexto nacional. Para o autor,
isto levou a investimentos ineficientes e resultou na formao de polos econmicos isolados. A partir
disso, Batista prega a pronta substituio do objetivo geopoltico centrado no contexto nacional pela
primazia de uma perspectiva regional geoeconmica, como novo paradigma, visando simplesmente
eficincia econmica e facilitao de fluxos econmicos ao olhar para o continente como uma unidade
territorial geoeconmica.
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aprofundando a especializao comercial estavam presentes no governo

FHC e seguiam o modelo do Consenso de Washington.
O BID elaborou um plano de ao (IDB, 2000), que contou
amplamente com aportes da CAF, e com insumos de outros organismos
regionais relevantes e dos pases sul-americanos. O plano, apresentado no
encontro de Braslia e bem recebido pelos presidentes, tinha um horizonte
de dez anos e dava especial ateno s dificuldades geogrficas dos pases da
regio para ter acesso ao mar e aos mercados internacionais globalizados. O
documento aponta ainda a necessidade de complementar as aes com a
adoo de regimes administrativos e normativos que facilitem a interconexo
e a operao de sistemas de energia, transportes e comunicao. Foi a partir
deste plano que o Comit de Direo Executiva (CDE), formado pelos
ministros dos pases (figura 1), pautou suas orientaes posteriores. O BID
tinha basicamente duas linhas de compromisso de apoio Iirsa (IDB, 2008).
Primeiro, coordenar a iniciativa e dar suporte tcnico e logstico a partir de
sua posio na estrutura institucional da Iirsa e do Instituto para a Integrao
da Amrica Latina e do Caribe (Intal). Segundo, relanar o financiamento
de projetos de infraestrutura regional, superando as restries existentes.
FIGURA 1
Estrutura institucional da Iirsa
Comit de Direo Executiva
(CDE) ministros
Coordenaes Nacionais
(CNs)
Comit de Coordenao Tcnica

(CCT)
Grupos Tcnicos Executivos

(GTEs) processos setoriais
Grupos Tcnicos Executivos
(GTEs) eixos de integrao
Secretaria do CCT
Fonte: Iirsa.
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A Iirsa foi estruturada institucionalmente como um projeto regional

capitaneado por bancos multilaterais que formam seu CCT, com mandato
de gesto previsto para dez anos: a CAF (Banco de Desenvolvimento da
Amrica Latina), o Fonplata e o BID este altamente influenciado pelos
Estados Unidos.21 Vale sublinhar a estrutura institucional da Iirsa. As
diretrizes e prioridades estabelecidas pelos governos eram transmitidas
Iirsa a partir de um conselho de ministros de planejamento e de
infraestrutura que formavam o CDE, que se reunia uma vez ao ano. A
coordenao dos trabalhos e dos grupos tcnicos (GTEs, responsveis
pela execuo dos trabalhos) caberia s agncias financeiras multilaterais
(BID, CAF e Fonplata) que formam o CCT, estabelecido como secretaria
executiva do CDE. O CCT orientava um processo tcnico de hierarquizao
dos projetos e era responsvel pela contratao de estudos e consultorias
para orientar a tomada de deciso dos governos sobre os projetos e avanos
do processo de integrao fsica. Assim, as instituies do CCT atuavam
em todas as fases, e particularmente nos estudos, na concepo e na
hierarquizao de projetos (Padula, 2011, p. 163).
Conforme sublinha Couto (2009), por um lado, estas delegaes s
agncias financeiras multilaterais buscavam aproveitar a maior agilidade e
flexibilidade destes organismos, driblando restries oramentrias e legais
dos Estados, o que permitiu o avano e a continuidade do projeto, embora
inexistisse algum grau de institucionalidade. Por outro lado, delegava-se
demasiada influncia a estas agncias, que oscilam entre decises pautadas
em fatores estritamente tcnicos e decises pautadas por seus interesses
prprios na regio.
O objetivo da Iirsa impulsionar novos projetos de infraestrutura
e ampliar os j existentes, segundo critrios e princpios estabelecidos,
identificando frmulas inovadoras de apoio financeiro de maneira a estimular
a participao de investidores privados e a mobilizar todos os recursos
possveis. A Iirsa agrupa projetos selecionados e enviados pelos governos
dos pases da regio em uma ampla carteira, a chamada carteira consensuada.
A Iirsa avana de forma flexvel e descentralizada, e os investimentos so
eleitos mais por sua capacidade de conseguir financiamento (projetos mais
21. Os Estados Unidos tm peso de 30% no total de votos nas decises do BID, provenientes de sua
participao no fundo. interessante notar que as instituies do CCT atuaram como promotoras da Alca.
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maduros), levando-se em conta supostas restries de envolvimento dos

Estados. A carteira da Iirsa serve como referncia de projetos demandados
pelos pases, com diferentes graus de maturao ou de adeso lgica de
integrao regional incluindo em grande parte projetos direcionados a
questes estritamente internas e conexo ao mercado global. De fato, a
carteira ampla dos projetos da Iirsa expressa a falta de uma viso estratgica
da regio, sendo sua resultante a soma das vises nacionais superpostas
no territrio sul-americano. Revela, tambm, graus diferentes de adeso
prpria iniciativa, na medida em que os pases vo definindo a incluso ou
no dos seus projetos prioritrios dentro do quadro da Iirsa (Couto e Padula,
2012). Assim, o impacto regional dos projetos no foi uma varivel relevante
na hierarquizao da carteira ou priorizao de projetos na carteira Iirsa:
(...) trs pontos se destacavam como centrais. Em primeiro lugar, o consenso poltico
em torno da importncia dos projetos selecionados, indicando que, mesmo com a
mudana de governos, os projetos manteriam seu grau de prioridade. Em segundo
lugar, o envolvimento de instituies financeiras internacionais, o que tambm se
justificaria tanto por estimular o investimento privado como para aproveitarem,
eles prprios, os bons negcios na regio. A propsito, discutia-se a elaborao
de um Selo Iirsa, que revelaria o grau de importncia dos projetos escolhidos,
traduzindo-se em tratamento diferenciado na apreciao dos projetos por parte dos
bancos que compunham a iniciativa. Por fim, de uma harmonizao regulatria
entre os pases, que reduzisse os riscos e os custos do investimento privado nos
projetos de integrao (Couto e Padula, 2012).
Desde a sua origem, a Iirsa estabeleceu sete princpios orientadores que

guiam suas aes para a integrao fsica regional. Os trs princpios centrais,
que em grande medida influenciam os demais, so o regionalismo aberto,
os eixos de integrao e desenvolvimento (EIDs) e a coordenao pblicoprivada.22 Este prope o compartilhamento entre governos (em distintos
nveis) e setor privado das aes, da coordenao, das responsabilidades e
do financiamento de investimentos, alm de iniciativas para estabelecer
um ambiente regulatrio adequado participao privada, no mbito da
integrao de infraestrutura.
22. Estes princpios orientadores bsicos devem guiar as aes dos governos e instituies financeiras
envolvidas que formam o CCT. So eles que estruturam as atividades da Iirsa e que relacionam
seus objetivos gerais com as demais iniciativas na regio. Os outros princpios so: sustentabilidade
econmica, social, ambiental e poltico-institucional; aumento do valor agregado do produto; tecnologias
da informao; e convergncia normativa.
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O princpio da coordenao pblico-privada influencia o da convergncia

normativa, para que esta impulsione investimentos, especialmente os
estrangeiros. Ambos os princpios fundamentam-se na suposio de que os
Estados possuem restries financeiras para implantar um grande projeto de
integrao regional e apontam, assim, a priorizao de projetos que atendam
a critrios como capacidade de atrair investimentos privados e aumento
da competitividade global. A ideia de escassez de recursos tambm levou
fragmentao de grandes projetos em conjuntos de pequenos projetos.
Os critrios supracitados capacidade de atrair investimentos privados e
aumento da competitividade global acabariam influenciando a ordem e
a distribuio espacial dos investimentos em infraestrutura, nos pequenos
projetos da carteira da Iirsa. Dessa forma, como o papel do investimento
privado tido como fundamental nesta perspectiva, seria necessrio que
os Estados provessem um arcabouo regulatrio satisfatrio e seguro
para os investidores, por meio de processo de convergncia normativa
entre os pases no mbito da infraestrutura regional, alm de garantir a
liberdade intrarregional de fluxos (bens e servios) de transportes, energia
e comunicaes. No campo da integrao energtica, a nfase do arcabouo
regulatrio est na segurana aos investidores e na unificao do mercado de
energticos, assinalando a importncia de harmonizar legislaes e marcos
regulatrios, consequentemente atraindo investimentos de alta escala em
conexes, gerao, transmisso, distribuio e em infraestrutura energtica
em geral. Torna-se fundamental um papel ativo do Estado garantindo as
privatizaes, as concesses, as agncias reguladoras e as formas de regulao
e financiamento.
A Iirsa foi estruturada geograficamente em dez eixos geoeconmicos
sub-regionais, denominados EIDs espaos multinacionais eleitos a partir
da identificao de fluxos econmicos (atuais e potenciais), sob as lgicas
do regionalismo aberto e da geoeconomia de facilitao de fluxos, formando
corredores voltados para fora. Os EIDs enfocam, portanto, a priorizao da
concepo colonial de corredores de exportao e buscam articular o interior
do continente com os mercados globais. Toda racionalidade geogrfica
de eixos e a concepo geopoltica para a integrao foram submetidas
racionalidade geoeconmica predominante. Os EIDs eleitos no mbito da
Iirsa so os seguintes: Eixo Andino, Eixo de Capricrnio, Eixo do Amazonas,
Eixo do Escudo Guianense, Eixo do Sul, Eixo Interocenico Central, Eixo
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Mercosul-Chile, Eixo Peru-Brasil-Bolvia, Eixo Andino do Sul e Eixo da

Hidrovia Paran-Paraguai (figura 2). Os EIDs so divididos internamente
em grupos de projetos, totalizando 47, distribudos no uniformemente
entre os eixos.
FIGURA 2
EIDs: Iirsa
Andino
Escudo Guians
Amazonas
Interocenico
Central
Peru - Brasil Bolvia
Capricrnio
Mercosul Chile
Andino do
Sul
Hidrovia Paran Paraguai

Sul
Fonte: Iirsa.
A lgica dos corredores interocenicos predomina na Iirsa. Observando-se

o desenho geogrfico dos eixos, constata-se que todos buscam a articulao
do continente com seu litoral, mesmo os eixos de sentido norte-sul como os
eixos Andino, Andino do Sul, Escudo das Guianas e Hidrovia Paran-Paraguai.
Os demais EIDs transversais buscam a articulao interocenica.
O EID do Amazonas conformado por Peru, Colmbia, Equador
e Brasil. Busca articular a regio por meio de um sistema multimodal de
transportes, combinando basicamente as hidrovias do grande Amazonas e
seus afluentes com rodovias, vinculando determinados portos do Pacfico
como Buenaventura, na Colmbia, Esmeraldas, no Equador, e Paita, no
Peru com os portos brasileiros de Manaus, Belm e Macap. Sua rea de
influncia, cerca de 5,7 milhes de km2, combina baixos nveis de densidade
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populacional e de desenvolvimento, com a existncia de recursos estratgicos

amaznicos sendo articulados aos litorais.23
O Eixo Peru-Brasil-Bolvia abrange os principais ns de articulao
localizados prximos zona de trplice fronteira, incluindo as articulaes
hidrovirias e o potencial hidreltrico do complexo Madeira-Mamor.24
por meio deste eixo que um conjunto de obras virias com destaque
para a rodovia Interocenica do Pacfico, tambm chamada Iirsa Sur, de
quase 3 mil km cruza o territrio peruano, conectando o Sul do pas com
estados amaznicos e do Centro-Oeste do Brasil, complementando o Eixo
do Amazonas e articulando estes espaos ao Pacfico.
O Eixo Interocenico Central liga transversalmente espaos entre
Peru, Chile, Bolvia, Paraguai e Brasil, articulando portos do Atlntico e
do Pacfico, incluindo a importante interligao Santos-Corumb-Puerto
Suarez-Arica (Brasil-Bolvia-Chile).25
O Eixo de Capricrnio cruza importantes regies de Brasil, Argentina,
Paraguai, Bolvia e Chile; nele se enquadra o projeto da interligao
ferroviria entre Paranagu-Assuno-Antofagasta (Brasil-Paraguai-Chile).26
O Eixo Mercosul-Chile incorpora os principais centros econmicos
e os principais portos entre Chile, Argentina, Paraguai, Uruguai e Brasil.
Inclui importantes projetos energticos da bacia do Prata como as centrais
23. Na selva amaznica, somente algumas reas, como Manaus, Santarm e Iquitos, tm se desenvolvido
a partir de grandes populaes. Sua densidade populacional supera somente as do eixo do Sul e do eixo
Peru-Brasil-Bolvia da Iirsa.
24. Sua rea de influncia abarca os departamentos peruanos de Tacna, Moquegua, Arequipa, Apurimac,
Cusco, Madre de Dios e Puno, os departamentos bolivianos de Pando, Beni e La Paz, e os estados do Acre
e Rondnia do Brasil.
25. Sua rea de influncia alcana uma superfcie de quase 3,5 milhes de km2. El territorio delimitado
incorpora los departamentos de Arequipa, Moquegua, Puno y Tacna de Per, las Regiones XV, I (Arica
y Parinacota y Tarapac, respectivamente) y la Provincia Loa de la II Regin Antofagasta de Chile, los
departamentos de Beni, La Paz, Oruro, Potos, Tarija, Cochabamba, Chuquisaca y Santa Cruz de Bolivia,
la Repblica de Paraguay y los estados brasileos de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro,
San Pablo y Paran (Iirsa, [s.d.]).
26. conformado pelos estados do Sul do Brasil, voltados para o Litoral Atlntico, e a regio sudoeste
do estado do Mato Grosso do Sul; pela regio Nordeste da Argentina (NEA) provncias de Misiones,
Corrientes, Formosa, Chaco e o norte de Santa F, junto com a regio Oriental do Paraguai; pela regio
Noroeste da Argentina (NOA) Santiago del Estero, Tucumn, La Rioja, Catamarca, Salta, Jujuy e quatro
municpios de Crdoba; a regio Ocidental do Paraguai e os departamentos de Santa Cruz, Tarija e Potos
da Bolvia; e a regio Litoral Pacfico norte do Chile (Iirsa, [s.d.]).
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hidreltricas de Corpus Christi e Garab, e a ampliao da represa de Yaciret

e do sistema de Itaipu. Alcana uma densidade habitacional mdia de 42,69
habitantes/km2, a maior entre os eixos da Iirsa. Neste eixo esto enquadrados
projetos binacionais Chile-Argentina que buscam melhorar a transposio
pela cordilheira. So eles:

projeto ferrovirio Los Andes-Mendonza ferrovia transandina

central, ligando Buenos Aires a Valparaso;
tnel de baixa altura Las Leas;
otimizao do saturado Sistema Paso de Frontera do Cristo

Redentor, incluindo infraestrutura e operao, projeto prioritrio
do Cosiplan; e
construo do tnel binacional gua Negra, aproveitando o Paso

Los Libertadores ou o Paso Agua Negra, tambm prioritrio.
importante notar que o eixo abrange um espao rico em recursos,

de explorao florestal, mineral, silvcola e agropecuria cereais, frutas,
hortalias, gado, soja e oleaginosos. O Centro Metropolitano argentino
uma das zonas com maior produo agropecuria do mundo.
O Eixo do Sul envolve somente Chile e Argentina, tendo abrangncia
geogrfica inferior aos demais eixos biocenicos, devido forma triangular
do continente sul-americano, que vai estreitando-se ao atingir a faixa
temperada para afunilar-se no vrtice meridional na frente subantrtica
polar. Localizado aproximadamente entre os 37 e 43 graus de latitude sul,
incorpora em seus extremos importantes instalaes porturias tanto no
Atlntico como no Pacfico.27
4 IIRSA: AGENDA PRIORITRIA
A Agenda de Implementao Consensuada (AIC) 2005-2010 foi consolidada

na III Reunio dos Presidentes da Amrica do Sul, realizada em Cusco, no
Peru, em 2004. Apresentou 31 projetos, somando US$ 7 bilhes, 0,3% do
27. La regin delimitada abarca el departamento de Biedma de la provincia de Chubut, las provincias
de Neuqun, Ro Negro y los partidos de Baha Blanca, Villarino, Patagones y Coronel Rosales de la
provincia de Buenos Aires de la Argentina, y las regiones VIII, IX, XIV y X de Chile (Bo-Bo, Araucana,
de los Ros y de Los Lagos, respectivamente) (Iirsa, [s.d.]).
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320
PIB regional na poca, que foram selecionados e considerados pelos pases

da regio como prioritrios (a serem implementados em cinco anos) e de alto
impacto para estruturar a integrao fsica regional. Todos os pases foram
contemplados com pelo menos um projeto. Nessa ocasio, a viso de rea
de livre comrcio que vinha sofrendo reveses foi teoricamente abandonada
pela Comunidade Sul-Americana de Naes (Casa), mas a Iirsa manteve a
linha do regionalismo aberto sob gesto do trio BID-CAF-Fonplata.
Os projetos esto divididos da seguinte forma:

setor de infraestrutura: 28 na rea de transportes, um na rea de

energia e dois na rea de comunicaes;
distribuio geogrfica: dezesseis projetos nacionais, doze

binacionais, um trinacional e somente dois projetos regionais
(que so os projetos de telecomunicaes); e
modais de transporte: dos 28 projetos na rea de transportes, 24

so rodovirios, dois hidrovirios e dois ferrovirios.
A AIC 2005-2010 no buscou alterar a matriz regional de transportes.

As obras se mostraram dispersas, apenas pontualmente importantes, e
muitos dos projetos de transportes esto voltados para a costa. interessante
notar tambm que, do total de projetos, nem todos foram classificados
como projetos-ncora, que seriam os mais importantes, com capacidade de
alavancar mais projetos em cada eixo ou seja, projetos estruturantes , o
que desafia a lgica pregada pela Iirsa (figura 3).
Como resultado de um exerccio de hierarquizao feito no mbito da
iniciativa, na qual os pases foram levados a priorizar projetos em metodologia
proposta pelos bancos regionais, a construo da AIC representou o principal
produto da Iirsa. Deve-se ressaltar que, dos projetos prioritrios at o final
de 2010, dez ainda no haviam sido iniciados, dezenove se encontravam em
execuo e apenas dois haviam sido concludos. Em termos de participao
no valor total da carteira prioritria, os projetos concludos representavam
somente 0,15%, enquanto os projetos em execuo equivaliam a
aproximadamente 45% do total (Iirsa, 2011; Cosiplan, 2011a).
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321
FIGURA 3
AIC 2005-2010
Fonte: Iirsa (2010).
5 IIRSA: RESULTADOS
A Iirsa se concentrou basicamente em pequenos projetos de transporte,

abandonando grandes obras energticas e deixando de lado a possibilidade
de levar frente projetos estruturantes. Ela buscou facilitar e eleger projetos
mais viveis, com maior capacidade de atrair o interesse privado, os quais
provavelmente j teriam suas motivaes e viabilidade de financiamento e
execuo. Alm disso, no utilizou critrios para diferenciar valorizar e
priorizar as obras com maiores impactos regionais no seu planejamento.
Assim, no fica claro qual foi a contribuio adicional da Iirsa construo
de obras de infraestrutura de integrao da regio.28 Em geral, as obras eleitas
pela Iirsa mostram-se dispersas, pontualmente importantes, e muitos dos
projetos de transportes esto voltados para a costa. A carteira ampla da Iirsa,
formada pela indicao dos projetos pelos pases, contempla basicamente
28. Esta concluso compartilhada pelo prprio relatrio interno do BID de avaliao de sua gesto da
Iirsa (IDB, 2008).
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322
projetos de transporte, predominantemente rodovirios, o modal mais

poluente, menos adequado e mais caro para o transporte de grandes
cargas a longas distncias, em relao aos modais ferrovirio e aquavirio
(hidrovirio e martimo). A mirade de vises desconexas sobre o territrio
tambm acarretou a formao de uma carteira de obras dispersas, embora
pontualmente importantes, na qual muitos dos projetos de transportes
esto voltados para a costa. A segmentao na concepo da infraestrutura
de transportes, energia e comunicaes acompanhou a tendncia regional,
expressada no mbito das reunies presidenciais, desde 2005.29
Ainda, ao se observar a composio de investimentos mobilizados
pela Iirsa, chama ateno a participao dos tesouros nacionais, que esto
aportando mais de 65% dos recursos, e a participao menor do setor
privado (cerca de 20%) e das instituies financeiras que formam o CCT
(cerca de 15%). Tais participaes revelam que a Iirsa no cumpriu seu
objetivo de mobilizar recursos privados e encontrar novas frmulas de
financiamento, e que os governos da regio financiaram projetos eleitos sob
critrios, orientaes e interesses definidos pelas instituies financeiras que
comandavam a iniciativa. As instituies do CCT focaram-se amplamente
no financiamento de estudos e projetos, mas quanto ao financiamento
da execuo das obras prevaleceram critrios baseados em restries
oramentrias e capacidade de endividamento dos Estados.
O desenho de infraestrutura de transportes impulsionado pela
Iirsa cruzando os pases, mas voltado ao mercado global promove de
forma eficiente as exportaes dos pases da regio, predominantemente
direcionadas para os pases centrais e baseadas em recursos naturais e
commodities industriais de baixo valor agregado. Assim, a Iirsa favorece
principalmente os pases desenvolvidos e as empresas transnacionais que
tero acesso s infraestruturas, criando renda, acumulao de riqueza e
29. Na I Reunio de Chefes de Estado dos pases da Casa, realizada em Braslia em setembro de 2005, uma
agenda prioritria de atividades com oitos temas foi eleita, como mostra o documento principal do encontro,
intitulado Declarao Presidencial e Agenda Prioritria, entre eles a integrao regional de infraestrutura. O
documento separa as discusses sobre integrao energtica das discusses sobre integrao fsica, embora o
texto especfico sobre integrao fsica faa referncia integrao energtica. Esta separao foi confirmada
nas reunies subsequentes e no mbito da Unasul. Na I Cpula Energtica Sul-Americana, realizada
nas Ilhas de Margerita, na Venezuela, em 16 e 17 de abril de 2007, foi criado o Conselho Energtico
da Amrica do Sul (Ceas), integrado pelos ministros de Energia de cada pas, que posteriormente foi
incorporado Unasul.
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323
empregos fora da regio. O modelo da iniciativa tende a aperfeioar a

caracterstica histrica da regio de especializao comercial internacional
baseada em commodities, dependente da demanda dos pases centrais e com
deficit de oferta de infraestrutura de integrao fsica entre os pases da
regio. Aprofunda, portanto, a vulnerabilidade externa e a insero poltica
subordinada da regio no sistema internacional.
De um lado, os resultados reforam que a Iirsa no teve sucesso no
enfrentamento da questo do financiamento dos projetos. De outro, indicam
que ainda h espao para se construrem novos caminhos no processo de
aproximao regional, mesmo no que tange integrao da infraestrutura
fsica. A prpria Iirsa passou por algumas transformaes, como ser
indicado na seo seguinte. Sem dvida, a consolidao e a implementao
de uma agenda regional em torno de projetos de infraestrutura, acordada
entre os doze pases da Amrica do Sul, nunca alcanada anteriormente e
seguindo mesmo sob mudanas de governos e da situao poltica regional,
representam um avano significativo no processo de integrao fsica e
conformam uma base para seu avano. Alm disso, a Iirsa acumulou um
significativo capital institucional, revelado na formao de quadros, na
elaborao de estudos e levantamento de dados, na discusso acumulada de
temas e aprendizados, e na infraestrutura institucional, entre outros fatores.
Conforme salienta Couto (2009), nas primeiras luzes do governo de
Luiz Incio Lula da Silva, houve um receio em relao Iirsa, por conta
de discordncia quanto aos moldes em que eram tratados alguns temas
e conduzida a integrao fsica regional. A aceitao da sua incluso na
agenda regional por parte da diplomacia brasileira foi impulsionada pelas
demandas dos pases vizinhos. Assim, a desconfiana foi sendo diluda ao
longo dos anos, mas com algumas mudanas. Um exemplo relevante est
no setor energtico, no qual o grupo tcnico anteriormente denominado
Marcos Normativos em Mercados Energticos Regionais, que revelava uma
posio privatista do setor, na mesma linha adotada pelo Brasil no governo
FHC, mudou a denominao para Integrao Energtica. Mais que o nome,
mudava a abordagem do tema. No governo de Luiz Incio Lula da Silva
tambm foi impulsionada uma participao mais ativa do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), com oramento maior que
o BID e que a CAF, porm ausente da Iirsa, no equacionamento financeiro
dos projetos de infraestrutura regional. Orientaes polticas favorveis a
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324
uma presena maior do Estado no papel de promotor do desenvolvimento

traduziram-se aqui em inflexes importantes no modo de operar as aes
na regio. Uma ltima mudana informal ao longo dos anos 2000 que
vale ser mencionada se relaciona estrutura da Iirsa. Os coordenadores
nacionais, que se renem pela primeira vez em dezembro de 2002, passam
a se reunir semestralmente, adquirindo destaque e importncia, diante da
baixa participao de ministros no mbito do CDE constatada pelas
presenas registradas nas atas das reunies. Merece relevo o fato de que
apenas a partir de 2006 os coordenadores nacionais passam a ter um espao
formal na reunio para discutir as linhas da iniciativa sem a presena do
CCT. Isto reflete a viso de que os bancos tinham uma influncia excessiva
na iniciativa (Couto e Padula, 2012).
6 O COSIPLAN DA UNASUL: MOTIVAES E OBJETIVOS
O Tratado Constitutivo da Unasul tende a incorporar organizao

programas, instituies ou organizaes em que seus Estados-membros
participem, especialmente os de alcance regional, critrios nos quais
se enquadrava a Iirsa. Os pases-membros da Unasul optaram pela
constituio de conselhos e grupos de trabalho (GTs) setoriais, de natureza
intergovernamental e integrados em sua maioria por ministros das diversas
pastas, como a forma mais adequada de coordenar os esforos que vm se
realizando na regio. Os conselhos e os GTs devem reunir-se periodicamente
e tm como objetivo elaborar planos, pautados em problemas comuns, bem
como aes e solues coletivas.30 Nesse sentido, o Conselho Energtico,
criado em 2007 sob a liderana venezuelana, foi incorporado.
Na III Reunio Ordinria de Chefes de Estado e de Governo da Unasul,
em agosto de 2009, foi decidida a criao do Cosiplan, mais um resultado
da liderana do governo brasileiro no processo de institucionalizao
multilateral da integrao regional (Couto, 2013). A criao do Cosiplan
almeja alcanar maior controle e respaldo poltico por parte dos governos
sobre o tema da infraestrutura, e a partir disso avanar para uma viso
poltica e estratgica e uma capacidade maior de alavancar recursos e gerar
30. Os conselhos criados no mbito da Unasul so: Conselho de Defesa Sul-Americano; Conselho de
Sade Sul-Americano; Conselho Sul-Americano de Desenvolvimento Social; Conselho Sul-Americano de
Educao, Cultura, Cincia, Tecnologia e Inovao; e Conselho Sul-Americano sobre o Problema Mundial
das Drogas.
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325
diversas formas de financiamento. Pretende agregar diferentes agentes, alm

dos que participam do CCT da Iirsa BID, CAF e Fonplata , e ir alm de
fatores meramente tcnicos para a avaliao, a viabilizao, a execuo e o
financiamento de projetos.
Em 18 de junho de 2010, na cidade de Quito, foi realizada a I Reunio
Ordinria de Ministros do Cosiplan, tendo como objetivos principais
acordar seu regulamento, estatuto e linhas de ao, que seriam aprovados
posteriormente pelos presidentes. Estes documentos estabeleceram que a
Iirsa fosse incorporada Unasul como rgo tcnico do Cosiplan e que
este assumiria as funes do CDE, formado pelos ministros da Iirsa. Com
o intuito de dar continuidade aos trabalhos desenvolvidos pela iniciativa ao
longo dos seus dez anos de existncia, o Cosiplan assumiria o lugar do rgo
executivo da Iirsa e contaria com os apoios do Comit de Coordenadores
Nacionais, no nvel de secretrios nacionais, e de um Foro Tcnico, formado
pelas instituies financeiras do CCT da Iirsa. Este, direcionado a temas
relacionados ao planejamento da infraestrutura regional sul-americana,
incorporaria o capital institucional da Iirsa, sob as orientaes do Cosiplan.
Segundo documento do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) do Brasil
(Brasil, 2010), no qual avaliada a poltica externa dos governos de Luiz Incio
Lula da Silva, sob uma viso que corrobora as perspectivas da liderana do
governo brasileiro:
O Foro Tcnico atuar como filtro prospectivo de projetos, de modo a transpor para
o Cosiplan o acervo catalogado pela Iirsa e projetar novo arcabouo tcnico com o
devido respaldo poltico para ser trabalhado nos prximos anos. Caber ao Cosiplan,
ento, redefinir a matriz de projetos e priorizar aqueles mais emblemticos para o
fortalecimento e a integrao da infraestrutura regional, bem como buscar efetivas
fontes de financiamento pblico s obras necessrias na regio (Brasil, 2010, p. 2).
A expectativa de que o Cosiplan confira tratamento adequado a todas

as questes, agregando a vantagem de ser um foro de alto nvel poltico
ligado Unasul. Espera-se que com maior respaldo poltico dos governos,
tanto para levar adiante projetos quanto para mobilizar o financiamento
necessrio s obras, atue em falhas da Iirsa, aprendendo com seus erros,
mas sem deixar de aproveitar seus avanos. Assim, a Iirsa seguiria diretrizes
poltico-estratgicas dos governos dos pases da Unasul, e no mais das
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326
agncias financeiras multilaterais do CCT (BID, CAF e Fonplata).31 As

orientaes da Unasul e do Cosiplan so de que este busque uma dinmica
interativa com o Conselho de Energia em temas de interesse e planejamento
comum, seguindo objetivos especficos da Unasul, reafirmados na II Reunio
de Ministros do Cosiplan.
Os princpios estabelecidos em seu estatuto revelam-se muito
genricos, em busca de um carter abrangente e inclusivo, e so em grande
medida diferentes dos anunciados na Iirsa. Os princpios so os seguintes,
reproduzidos em Cosiplan (2011a, p. 4):
a) Integralidade e complementaridade das polticas, programas e projetos de
infraestrutura regional que conduzam ao equilbrio e coeso territorial, assim
como ao desenvolvimento sustentvel em harmonia com a natureza.
b) Participao cidad e pluralismo nas iniciativas de integrao regional em
infraestrutura, reconhecendo e respeitando os direitos de todos os povos e sua
diversidade multicultural, multitnica e plurilingustica.
c) Gradualidade e flexibilidade na implementao das aes identificadas,
reconhecendo as diferentes realidades nacionais.
d) Solidariedade e cooperao na avaliao e priorizao de projetos de integrao.
7 O PAE E A API DO COSIPLAN
Na II Reunio de Ministros do Cosiplan, realizada em Braslia em 30 de

novembro de 2011, a ltima realizada sob a presidncia pro tempore do Brasil
exercida em 2011, foram aprovados o PAE 2012-2022 e a API.32 A carteira
geral de projetos do Cosiplan seguiu os critrios da carteira da Iirsa. No
foi apresentada nenhuma metodologia nova ou avano metodolgico que
considerasse a priorizao da lgica integracionista (os impactos integrao
intrarregional) sobre a lgica geoeconmica de corredores de exportao.
31. Na Declarao de Ministros proveniente da II Reunio de Ministros do Cosiplan, realizada em Braslia em

30 de novembro de 2011, foi reiterada a disposio em seguir prestando apoio de alto nvel discusso
estratgica, entre os pases membros da Unasul, para a integrao da infraestrutura fsica regional, luz
dos princpios e normas estabelecidos no Tratado Constitutivo da Unio, no Estatuto e no Regulamento do
Cosiplan (Declarao..., 2011, item 1). O carter estratgico foi ressaltado na declarao, assim como a
insero mundial da Amrica do Sul em um ambiente crescentemente demandante e promova a identidade
sul-americana e a projeo geopoltica mundial da UNASUL (op. cit., item 3).
32. Os documentos da reunio esto disponveis em Brasil (2011).
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327
A API selecionou projetos que somavam US$ 13,7 bilhes. A carteira

geral de projetos foi composta por 531 projetos, praticamente herdados da
carteira Iirsa. A carteira totalizava um volume de investimentos de US$ 116
bilhes at 2022.33 O PAE 2012-2022 estabeleceu os objetivos e as aes a
serem desenvolvidos neste perodo pelo Cosiplan, assim como seus desafios.
Quanto aos objetivos, destacam-se: aperfeioamento de metodologias
e ferramentas para a execuo e a concluso de projetos, a ser desenvolvido
em um ano; incorporao, no menor prazo possvel, de mecanismos de
participao social; ateno ao financiamento de projetos de alto impacto
na regio; e compatibilizao dos marcos normativos e institucionais dos
pases da regio (Cosiplan, 2011a, p. 3). Tais objetivos so identificados nos
desafios para o Cosiplan na prxima dcada, revelados no PAE 2012-2022,
reconhecendo crticas e fracassos da Iirsa:
A prxima dcada traz consigo uma variedade de desafios para o Cosiplan, dentro dos
quais podemos incluir: conseguir um apoio poltico e condies de financiamento
viveis para os projetos de sua carteira, em particular para sua Agenda de Projetos
Prioritrios de Integrao (API); revisar e aplicar as metodologias de planejamento
territorial; aprofundar e aperfeioar as redes de infraestrutura existentes entre os
pases; conseguir maior divulgao dos trabalhos relacionados integrao da
infraestrutura sul-americana dentro do marco do COSIPLAN nas sociedades
dos pases sul-americanos; aperfeioar o papel do Conselho no que diz respeito
execuo de projetos; avanar nos processos setoriais e na implementao dos
projetos prioritrios (Cosiplan, 2011a, p. 3).
Na II Reunio de Ministros foi decidida ainda a criao de trs GTs, que

funcionaro como instncias de apoio ao conselho em suas respectivas reas
temticas, sobre: i) integrao ferroviria sul-americana; ii) mecanismos de
financiamento e garantias; e iii) telecomunicaes. O ltimo tem o objetivo
de estudar e propor alternativas para estimular a interligao das estruturas
de redes de fibras pticas na Amrica do Sul e a formao do Anel ptico
Sul-Americano.
Enfrentar os problemas de financiamento e garantias no resolvidos
pela Iirsa um dos desafios centrais do Cosiplan para avanar na execuo
de projetos de infraestrutura. O GT de Financiamento e Garantias tem
como meta definir este desafio para viabilizar os projetos da API, com o
33. Deste total, 12% j foram concludos, 30% esto em execuo, 30% esto em estgio de aes
preparatrias avanadas e os outros 28% esto nos passos iniciais de preparao (Brasil, 2011).
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328
apoio dos bancos de desenvolvimento nacionais e regionais, trabalhando

com organismos internacionais e tambm com recursos provenientes de
cada um dos pases. Assim, empenha-se na busca de engenharias financeiras
adaptadas aos empreendimentos da API e da Carteira de Projetos da Iirsa.
Segundo consta no PAE, as aes previstas no documento:
(...) sero financiadas de acordo com as instncias de execuo:
- As aes levadas a cabo pelo Comit Coordenador e pelos grupos de trabalho sero
financiadas pelos pases membros e, oportunamente, pela Unasul.
- As aes levadas a cabo pela Iirsa sero financiadas pelos rgos financeiros que
constituem o CCT, em conjunto com os pases membros e, oportunamente, a
Unasul (Cosiplan, 2011a, p. 14).
O GT sobre a Integrao Ferroviria busca promover discusses sobre

o tema e, em particular, impulsionar a construo do Corredor Ferrovirio
Biocenico, que ligar os portos de Santos e Paranagu, do Brasil, aos portos
de Antofagasta e Mejillones, do Chile, passando por Paraguai e Argentina.
A API rene 31 projetos, formados por 88 projetos individuais agrupados,
anunciados como estruturantes para a integrao sul-americana, de alto
impacto para a integrao fsica e que teriam forte potencial de impulsionar
o desenvolvimento socioeconmico regional, segundo as expresses
constantes na Declarao de Ministros e na API.34 O Cosiplan manteve
os eixos (EIDs) confeccionados no mbito da Iirsa e enfatizou a ampliao
do seu conceito, incluindo temas como assimetrias, desenvolvimento
sustentvel e endgeno, seguindo tendncias presentes na Iirsa desde 2006.35
Os critrios de seleo dos projetos foram listados da seguinte forma:
34. Segundo a API (Cosiplan, 2011b, p. 17): Os componentes desta agenda no so projetos isolados,
mas projetos estruturados. Um projeto estruturado aquele que consolida redes de conectividade fsica
com abrangncia regional, visando potencializar sinergias existentes e solucionar as deficincias da
infraestrutura implantada. So compostos por um ou mais projetos do portflio de projetos do Cosiplan,
denominados, conforme a finalidade desta agenda, de projetos individuais. A API composta por 31
projetos estruturados e por 88 projetos individuais.
35. No marco do Cosiplan, ser dada prioridade ao desenvolvimento interno da regio, com o
fortalecimento do vnculo existente entre os pases membros. (...) O conceito dos EID foi ampliado, de
forma a privilegiar o desenvolvimento sustentvel e a atuar na reduo das assimetrias existentes na
regio. Assim sendo, a concepo dos projetos do Cosiplan dever levar em conta a contribuio para o
desenvolvimento endgeno regional e para a melhoria das condies de vida das populaes existentes
nas reas de influncia dos empreendimentos (Cosiplan, 2011a, p. 3).
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329
CRITRIO 1: O projeto deve pertencer carteira de projetos do Cosiplan, ser

prioridade na ao de governo e contar com compromisso de realizao (evidenciada
por alocao de recursos em planos plurianuais, legislao aprovada, oramento etc.).
CRITRIO 2: O projeto conta com estudos de viabilidade ou o pas tem recursos
alocados no oramento para iniciar a execuo dos mesmos.
CRITRIO 3: O projeto consolida redes de conectividade com alcance regional.
Existem sinergias transfronteirias.
CRITRIO 4: H oportunidade ou necessidade de desenvolvimento de um
programa de aes complementares para a prestao efetiva de servios e o
desenvolvimento sustentvel do territrio, segundo as caractersticas e modalidades
de cada projeto (Cosiplan, 2011b, p. 18).
Dois dos critrios merecem observao. O segundo critrio, somado ao

primeiro, busca incorporar projetos que possuam um grau mais avanado
de preparao e perspectivas de financiamento e, consequentemente, de
execuo no prazo da agenda. Ainda assim, os pases aceitaram incorporar
projetos em etapas preliminares, sempre e quando contassem com
recursos oramentrios destinados execuo de estudos de viabilidade,
e reconheceram que alguns projetos que no possuem um cronograma
condizente com a API, mas so prioritrios para os governos, podem ser
includos (Cosiplan, 2011b, p. 21). O quarto critrio conecta o conceito
de programas territoriais de integrao (PTIs), que devem atuar de forma
complementar s aes em infraestrutura, possibilitando impactos sobre
o desenvolvimento dos territrios envolvidos, considerando aspectos
econmicos, sociais e ambientais. Vale ressaltar que foi decidido tambm
que projetos da AIC da Iirsa que no tivessem sido concludos e que se
enquadrassem nos critrios de seleo poderiam ser includos na API.
Em ordem cronolgica, passando por seis etapas ao longo de 2011, as
atividades de seleo dos projetos e conformao da API foram levadas da
seguinte forma:
reviso da carteira de projetos do Cosiplan e identificao
preliminar de projetos prioritrios em mbito nacional;
atualizao da carteira de projetos do Cosiplan e apresentao

dos projetos prioritrios de cada pas, confrontando-os com os
critrios de seleo j apontados;
seleo e proposta de projetos prioritrios em mbito nacional;
8/26/2014 4:45:41 PM
330
definio da API;
consolidao da API pelos coordenadores nacionais da Iirsa e

aprovao pelo Comit Coordenador; e
aprovao da API pelo Cosiplan em sua reunio de ministros,

em novembro de 2011.
l
l
O agrupamento de projetos pde conferir maior coerncia lgica e

sinergia aos investimentos realizados e, ainda, atribuiu um carter mais
regional aos projetos, revelados na seguinte classificao dos 31 projetos:

por abrangncia espacial, so oito projetos nacionais, dezesseis

binacionais, quatro trinacionais e trs regionais (dois com quatro
pases e um com cinco pases) (tabela 1); e
por setor de infraestrutura, so 29 projetos de transporte e dois

de energia, um deles remanescente e no concludo da AIC da
Iirsa, o gasoduto do Nordeste Argentino, ligando a Bolvia
Argentina (grfico 1).
TABELA 1
Projetos da API
(Em US$ milhes)
#
1
2
Pases envolvidos
Valor
AMA Eixo virio Paita - Tarapoto - Yurimaguas, porto, centros

logsticos e hidrovias
EID
Nome projeto API
PE
USD 568,9
AMA Eixo virio Callao - La Oraya - Pucallpa, portos, centros

logsticos e hidrovias
PE
USD 2.529,4
BR/CO/EQ/PE
USD 105,5
CO/EQ/VE
USD 3.350,0
AMA Acesso nororiental ao rio Amazonas
AND Corredor rodovirio Caracas - Bogot - Buenaventura/Quito
AND Interconexo fronteiria Colmbia-Equador
CO/EQ
USD 223,6
AND Sistema de conectividade de Passos de Fronteira ColmbiaVenezuela
CO/VE
USD
5,0
AND Centro Binacional de Atencin de Frontera (CEBAF)

Desaguadero
BO/PE
USD
4,0
AND Rodovia do Sol: melhoria e recuperao do trecho Sullana Aguas Verdes (inclui via de desvio de Tumbes)
PE
USD
90,3
CAP Construo da ponte binacional Salvador Mazza - Yacuiba e

Centro de Fronteira
AR/BO
USD
23,0
(Continua)
8/26/2014 4:45:41 PM

331
(Continuao)
EID
10
CAP Conexo Oeste Argentina - Bolvia
11
CAP Corredor ferrovirio biocenio Paranagu - Antofagasta
12
13
14
GUI
15
GUI
16
GUI
Rodovias de conexo entre Venezuela (Cidade Guiana)

- Guiana (Georgetown) - Suriname (South Drain - Apura Zanderu - Moengo - Albina), incluindo a construo da ponte
sobre o rio Corentine
17
HPP
Melhoria da navegabilidade dos rios da bacia do Prata
18
HPP
Interconexo ferroviria Paraguai - Argentina - Uruguai
AR/PA/UR
USD
268,0
19
HPP
Recuperao do ramal ferrovirio Chamberlain - Fray Bentos
UR
USD
100,0
20
HPP
Circunvalao viria de Nueva Palmira e sistema de acessos

terrestres ao porto
UR
USD
8,0
Aeroporto distribuidor de carga e passageiros para Amrica do

Sul (HUB Aeroporto internaciona Viru-Viru, Santa Cruz)
BO
USD
20,0
21
Nome projeto API
Pases envolvidos
Valor
AR/BO
USD
227,0
AR/BR/CH/PA
USD
944,6
CAP Conexo viria Foz - Ciudad Del Este - Asuncin - Clorinda
AR/BR/PA
USD
316,0
CAP Linha de transmisso 500kV (Itaipu - Asuncin - Yacyreta)
PA
USD
255,0
Recuperao da Rodovia Caracas - Manaus
BR/VE
USD
480,0
Rodovia Boa Vista - Bonfim - Linden - Georgetown
BR/GU
USD
250,0
GU/SU/VE
USD
300,8
AR/BO/BR/PA/UR USD
854,8
IOC
22
IOC
Melhoria da conectividade viria no Eixo Interocenico Central
BO/BR
USD
383,0
23
IOC
Passo de fronteira infante Rivarola - Caada Oruro
BO/PA
USD
2,0
24
IOC
Corredor Ferrovirio Biocenico Central (trecho boliviano)
BO
USD
6,7
25
MCC Gasoduto do Nordeste Argentino
AR/BO
USD 1.000,0
26
MCC Construo da ponte internacional Jaguaro - Rio Branco
BR/UR
USD
65,0
27
MCC Transporte multimodal do sistema Laguna Mern e Lagoa dos

Patos
BR/UR
USD
100,0
28
MCC Corredor Ferrovirio Montevidu - Cacequ
BR/UR
USD
196,0
29
MCC Otimizao do sistema do Passo de Fronteira Cristo Redentor
AR/CH
USD
7,0
30
MCC Tnel Binacional gua Negra
AR/CH
USD
850,0
31
PBB
BR/PE
USD
119,0
Conexo Porto Velho - Litoral Peruano
Total
USD 13.652,7
Fonte: Cosiplan (2011b).
8/26/2014 4:45:41 PM
332
GRFICO 1
Distribuio de projetos da API
1A Valor
Rodovirio
Ferrovirio
1B Nmero de projetos
Rodovirio
Energia
Multimodal
Ponte
Multimodal
Porto
Porto
Energia
Ferrovirio
Areo
Areo
Tnel
Navegabilidade
Passo de Fronteira
Navegabilidade
Passo de Fronteira
Ponte
Tnel
Fonte: Cosiplan (2011c).
Provavelmente o principal critrio para a eleio dos projetos da API

foi o consenso poltico dos Estados-membros em torno da aprovao dos
projetos sugeridos. Mas, sem dvida, comparando-se a API com a agenda
prioritria da Iirsa (AIC 2005-2010) apresentada em 2004, fica claro
que os critrios de seleo e o agrupamento de projetos tiveram impacto
significativo na escolha de projetos de maior alcance regional, embora isto
no descarte seu desenho voltado para fora, buscando a articulao aos
portos. Os projetos de transportes e rodovirios seguem predominantes,
tanto em valor quanto em nmero. Entretanto, cabe um destaque aos
projetos ferrovirios, que aumentaram de dois para quatro e, mais que
isso, possuem maior envergadura, com contribuies integrao regional,
fazendo parte de corredores biocenicos (figura 4).
8/26/2014 4:45:41 PM

333
FIGURA 4
Projetos da API
Podem-se destacar entre os projetos mais importantes da AIP:

no Eixo Amazonas, o do acesso norte-oriental ao rio Amazonas

projeto regional envolvendo Brasil, Colmbia, Equador e Peru;
no Eixo de Capricrnio (figura 5), o corredor ferrovirio

biocenico Paranagu-Antofagasta, projeto regional envolvendo
Argentina, Brasil, Paraguai e Chile; a conexo viria Foz do
Iguau-Ciudad Del Este-Assuno-Clorinda; e a linha de
transmisso (500 kV) Itaipu-Assuno-Yacyret;
no Eixo do Escudo das Guianas, a reabilitao da rodovia

Manaus-Caracas;
no Eixo da Hidrovia Paraguai-Paran, o melhoramento da

navegabilidade dos rios da bacia do Prata, projeto regional
envolvendo Brasil, Argentina, Paraguai, Uruguai e Bolvia; e a
interconexo ferroviria Paraguai-Argentina-Uruguai;
8/26/2014 4:45:41 PM
334
no Eixo Interocenico Central, o tramo boliviano do corredor

ferrovirio biocenico central; e
no Eixo Mercosul-Chile, o tnel binacional gua Negra e a

otimizao do sistema do posto de fronteira Cristo Redentor: estas
duas passagens transandinas, importantssimas para a conexo da
regio, principalmente ao Pacfico, atraem o interesse dos pases
do Leste Asitico, em especial a China, que desejam ter acesso
privilegiado aos pases do Mercosul, para importar recursos
primrios (especialmente dos Pampas) e escoar suas manufaturas.
Observa-se que os corredores interocenicos tm sido enfatizados no

mbito do Cosiplan, com a herana da Iirsa e de seus eixos, mas, sobretudo,
com o destaque das ligaes interocenicas na API. Os corredores
ferrovirios interocenicos Santos-Arica e Paranagu-Antofagasta esto
presentes na API e so enfatizados pelo GT sobre integrao ferroviria.
Ainda, na API figuram projetos interocenicos do Eixo do Amazonas
como o eixo virio Paita-Tarapoto-Yurimaguas, portos, centros logsticos e
hidrovias , bem como projetos que interligam Buenos Aires a Valparaso,
no Eixo Mercosul-Chile, destacados anteriormente.
FIGURA 5
Projetos do Eixo de Capricrnio
8/26/2014 4:45:42 PM

335
O destaque negativo da API fica para o Eixo do Escudo das

Guianas (figura 6), que envolve uma rea estratgica da regio, por
possuir um enorme potencial de recursos combinado com baixo grau de
desenvolvimento,36 e no recebeu a devida ateno em termos de nmero
e de valor de projetos (tabela 2). Nos dez anos de Iirsa, este foi o eixo
em que menos projetos relevantes foram apresentados ou executados.37
Na API, este eixo conta com menos de 10% do nmero de projetos
(apenas trs projetos) e menos de 7,5% do montante total da carteira (com
US$ 1 bilho), o terceiro menor valor entre os eixos. Ao mesmo tempo,
sua rea de influncia corresponde a 22% da superfcie da regio; sua
populao, a terceira menor entre os eixos, equivale a 6% do total regional;
e seu PIB, o segundo menor entre os eixos, representa cerca de 5% do
PIB da regio. Nos projetos prioritrios do eixo, o setor de transportes
e o modal rodovirio tiveram preferncia, facilitando a circulao entre
cidades importantes Manaus, Boa Vista, Ciudad Guyana, Caracas,
Georgetown etc. , buscando a articulao com os portos. Assim, os
problemas de interconexo area, ferroviria e hidroviria do eixo no
foram enfrentados.
36. O Eixo do Escudo das Guianas abrange o arco norte do Brasil, a regio oriental da Venezuela, a
Guiana e o Suriname. A rea envolve, portanto, a faixa petrolfera do Orinoco, na Venezuela a mais
importante reserva de hidrocarbonetos do planeta , e parte significativa da Amaznia.
37. No mbito da Iirsa, o eixo conta com 25 projetos, que somam pouco mais que US$ 925 milhes para
os j orados. A particularidade deste eixo justamente o estgio de conhecimento e desenvolvimento
dos projetos apresentados. Em 2009, apenas nove entre os 25 mostravam uma estimativa de custos.
A relao entre os investimentos orados e o PIB da regio a quarta menor entre todos os eixos:
aqueles chegam a apenas 1,65% deste. Em suma, uma das regies mais pobres da Amrica do Sul no
beneficiada pelos investimentos previstos em infraestrutura, que dificilmente tero fora para aproximar
o escudo guians da dinmica produtiva do Norte brasileiro, em especial.
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336
FIGURA 6
Projetos do Eixo do Escudo das Guianas
TABELA 2
Distribuio de projetos da API por EIDs
Nmero de projetos individuais (agrupados)
Oramento (US$ bilhes)
Amazonas
25 (3)
3,2
Andino
11 (5)
3,6
Capricrnio
18 (5)
1,7
Escudo das Guianas
4 (3)
1,0
15 (4)
1,2
Interocenico Central
7 (4)
0,4
Mercosul-Chile
7 (6)
2,2
0,1
Hidrovia Paraguai-Paran
Peru-Brasil-Bolvia
Do seu total de projetos, a API tem vinte projetos em execuo,

enquanto 46 esto em fase de pr-execuo e dezenove na etapa mais
8/26/2014 4:45:42 PM

337
preliminar, a de perfil (tabela 3).38 A quantidade de projetos em execuo

e concludos provm dos seus critrios de seleo, conforme j explicado,
e da herana da carteira prioritria da Iirsa, como ocorre no projeto do
Noroeste da Argentina.
TABELA 3
Projetos da API segundo etapa de execuo
(Em US$ milhes)
Etapa do projeto
Nmero de projetos
Valor
Percentual de investimento
Perfil
19
1.693,3
12,4
Pr-execuo
46
4.823,1
35,3
Execuo
20
7.136,3
52,3
Total
85
13.652,7
100,0
No dia 8 de maro de 2012 foi realizada em Assuno, no Paraguai, a

IV Reunio do Comit Coordenador do Cosiplan da Unasul. Nesta reunio
foram apresentados os resultados da I Reunio de Grupo de Trabalho sobre
Telecomunicaes e o roteiro para a implementao do Anel de Fibra tica
de Integrao Sul-Americana, que dever ser implementado em trs anos,
sendo um dos projetos prioritrios do Cosiplan e dos pases para a regio.
8 COSIPLAN: EXPECTATIVAS DE MUDANA?
O Cosiplan apresenta, em seu discurso, revelado por meio dos princpios

e dos objetivos presentes em seus documentos, uma tentativa de responder
s principais crticas vinculadas Iirsa ao longo de seus primeiros dez anos,
por diferentes atores e vises. Buscaria, assim, ao menos em seu discurso:

aproximar os governos e dar maior respaldo poltico aos projetos

de infraestrutura, e com isso dar aos governos os crditos em
relao ao avano do processo de integrao fsica;
a partir disso, ganhar maior capacidade de mobilizao e

alavancagem de recursos, e especialmente agregar os mais diversos
38. Na fase de perfil, so estudados os antecedentes que permitem o julgamento sobre a convenincia
e a viabilidade tcnica e econmica de realizar a ideia do projeto. Na fase de pr-execuo, incluem-se
os projetos que estejam nas seguintes fases: pr-viabilidade, viabilidade e de investimento. A etapa
de execuo se refere ao conjunto de atividades necessrias para a construo fsica em si, como a
assinatura do contrato, a compra e instalao de mquinas e equipamentos, de outras instalaes etc.
8/26/2014 4:45:42 PM
338
tipos de instituies e mecanismos de financiamento, incluindo

novas engenharias financeiras adaptadas, alm de agentes como o
BNDES e, caso venha a ser criado, o Banco do Sul;
no se concentrar somente nos projetos mais maduros e
fragmentados, incluindo a varivel poltico-estratgica, buscando
privilegiar projetos de maior impacto regional, estruturantes,
e com maior coerncia lgica e sinergia na sua sequncia de
financiamentos e investimentos, como demonstra a construo
dos agrupamentos de projetos estruturantes (no lugar de projetos
fragmentados e dispersos);
articular os projetos com a integrao produtiva e com o combate

s assimetrias regionais; e
buscar o dilogo com as comunidades envolvidas, maior

aproximao e apoio das sociedades dos pases, e considerar
variveis socioambientais nos empreendimentos.
No entanto, mudanas levam tempo e impem enormes desafios.

Muitos atores seguem atuando sob a lgica da Iirsa e consequentemente,
sob concepes divergentes do discurso presente no Cosiplan, revelam
dificuldades para que este se cristalize na prtica.
interessante observar que muitas variveis do discurso do Cosiplan j
estavam presentes nos documentos da Iirsa, especialmente a partir de 2005,
sem resultados concretos. A maior proximidade e a conduo dos governos
no tema da integrao fsica regional so de fato tendncias confirmadas
desde 2004 e mais fortemente a partir de 2006. A novidade fica por conta
do agrupamento de projetos antes fragmentados em projetos estruturantes
na API, que pode dar maior coerncia lgica e sinergia ao conjunto de
investimentos realizados, assim como um maior impacto regional. No
entanto, no ficou claro qual foi o mtodo de escolha dos projetos da API,
alm do consenso poltico entre os pases. No se revelou qualquer critrio
que releve ligaes intrarregionais ou uma viso supranacional regional.
A continuidade da carteira da Iirsa, da ao da Iirsa e das instituies de
seu CCT, dentro do Cosiplan e em paralelo a ele, tambm compromete a
possibilidade de mudanas efetivas. Mas tal continuidade no dispensvel
dentro da lgica do Cosiplan de buscar agregar o maior nmero de atores
8/26/2014 4:45:42 PM

339
possveis e o maior consenso possvel. Na viso agregadora presente no

Cosiplan, impulsionada pela iniciativa brasileira, as instituies do CCT
da Iirsa tambm podem contribuir para os problemas de financiamento e
com seu capital institucional.
Um processo de integrao regional, em suas diferentes esferas,
deveria buscar resolver os problemas comuns dos pases da regio. No
entanto, a verdade que o processo de integrao regional marcado pela
convivncia e interao entre projetos e interesses nacionais e regionais
particulares dos governos dos pases, que podem se encontrar e divergir,
em diferentes graus, dependendo de questes estruturais e conjunturais,
internas e externas. Os pases da costa do Pacfico (Chile, Peru e Colmbia),
com suas economias relativamente pequenas voltadas s exportaes
de commodities, sem contar com um mercado ou plano regional para a
industrializao, seguem entusiastas do regionalismo aberto e do projeto
da Iirsa, valorizando e disputando a oportunidade de desempenhar o papel
de plataforma comercial e provedor de servios logsticos entre os pases da
regio sia-Pacfico e os pases do Mercosul. Por sua vez, nos anos 2000,
a ascenso e o predomnio de novos governos de diferentes matizes ,
crticos aos governos anteriores na regio, mostram insatisfao com os
rumos da Iirsa. Tal quadro mostra o mosaico e a complexidade de interesses
que interagem no mbito da conformao do Cosiplan, sob a iniciativa
brasileira, na tentativa de mudanas (Couto e Padula, 2012). Apesar da
mudana no discurso sobre a integrao de infraestrutura, as insatisfaes
permanecem diante de mudanas no concretizadas.
Deve-se ressaltar ainda que o GT sobre Integrao Ferroviria
Sul-Americana coloca em pauta a importncia do modal ferrovirio, ideal
para transportes de grandes cargas a longas distncias, que deve ter um papel
maior na matriz de transportes da regio, assim como o modal aquavirio,
ganhando espao em relao ao modal rodovirio. O modal ferrovirio
apresenta dificuldades em sua implantao, como: regulao da passagem
de cargas (harmonizao); burocracia aduaneira; e altos investimentos por
quilmetro (custo fixo elevado).
O GT sobre Telecomunicaes e o acordo para a implementao do
Anel de Fibra tica de Integrao Sul-Americana mostram avanos nesta
rea, visto que o projeto pretende interconectar de forma mais efetiva e
8/26/2014 4:45:42 PM
340
independente os pases e poder baratear os custos de comunicao. Ainda

em sua etapa inicial, o projeto passa pela identificao de trfego, demandas,
cabos interocenicos, modelos de negcios e de segurana, e gerao de
contedos, bem como de redes estatais e privadas (nos pases que possuam
entes pblicos).
Todo o discurso do Cosiplan baseado na cooperao e no
consenso poltico mais amplo, superando contenciosos embora no
seja adequado simplesmente ignor-los e aproveitando a herana da
Iirsa. Isto resultou na manuteno dos eixos geoeconmicos (os EIDs)
anteriormente eleitos e embasou a aprovao da API. O aperfeioamento
de metodologias e ferramentas para a concepo e a eleio no a
execuo e a concluso de projetos no est sendo considerado. Em
suma, no h uma viso de planejamento regional da infraestrutura. A
partir do estabelecimento de uma nova metodologia, seria preciso fazer
uma reviso e um reordenamento de prioridades dentro dos grupos de
projetos, sob uma viso poltico-estratgica.
O protagonismo brasileiro na criao do Cosiplan, ao dar-lhe um
sentido mais agregador e poltico-estratgico, buscava tambm trazer maior
participao da Venezuela em uma instituio de carter regional sobre o
tema de infraestrutura, o que no vinha ocorrendo com a Iirsa em razo da
postura crtica do governo venezuelano em relao iniciativa. O governo
da Venezuela tem participado das reunies e enviado funcionrios de mais
alto escalo, o que representa um relativo avano para o carter regional.
A criao do Cosiplan representa uma grande oportunidade para
consolidar e ampliar os avanos na institucionalizao multilateral e na
implementao da integrao fsica sul-americana, mas no foi aproveitada
em todas suas possibilidades. A presidncia pro tempore passou ao Paraguai
em 2012, mas, com a suspenso deste pas da Unasul, a presidncia teve de
ser transferida a outro pas, assumindo o Peru a conduo dos trabalhos. No
entanto, em 2012 e 2013, pode-se observar uma espcie de continuidade
tcnico-burocrtica da participao poltica do Brasil no mbito do Cosiplan,
colhendo frutos dos anos anteriores, o que pode estar relacionado ao perfil
de poltica externa da presidente Dilma Rousseff e de seu chanceler na
8/26/2014 4:45:42 PM

341
poca, Antnio Patriota. Assim como em outras iniciativas constituio

da Unasul e do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) observa-se uma
incapacidade ou falta de vontade poltica da liderana brasileira em colocar
em prtica o discurso que fundamenta a criao do Cosiplan, diante dos
interesses de diferentes atores no mbito da integrao regional.
A constituio de um novo ator financeiro regional poderia facilitar
a capacidade e a autonomia de atuao dos governos da regio no longo
prazo, suprindo lacunas que a atuao do BNDES no alcana. O Banco
do Sul, caso venha a ser criado, poderia cumprir tal papel. A ampliao do
Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem) tambm pode
representar uma alternativa. Mas, sem dvida, todas as alternativas passam
pela capacidade poltica e financeira do Brasil de levar adiante o processo
de integrao fsica na regio, arcando com a maior parte dos custos ou
investimentos, conforme colocado no discurso do Cosiplan, o que traz
incertezas quanto ao seu futuro.
9 ARGUMENTOS A FAVOR DOS CORREDORES INTEROCENICOS
Uma ltima questo que merece nota o consenso irrestrito pela construo
dos corredores interocenicos. Atualmente, em um contexto de maior
aproximao entre os pases do continente, h um consenso regional sobre
a importncia das conexes interocenicas para a Amrica do Sul, revelada
na viso dominante sobre integrao de infraestrutura do regionalismo
aberto e da Iirsa, herdado pelo Cosiplan. A importncia das interligaes
interocenicas tambm foi destacada amplamente em discursos oficiais do
governo brasileiro, tanto na presidncia de Luiz Incio Lula da Silva quanto
na de Dilma Rousseff, inclusive em declaraes de encontros bilaterais com
8/26/2014 4:45:42 PM
342
presidentes de Argentina, Bolvia, Chile, Paraguai, Peru e Uruguai.39 Um

exemplo o discurso de Luiz Incio Lula da Silva na abertura da I Reunio
de Chefes de Estado da Comunidade Sul-Americana de Naes, proferido
em Braslia, em 29 de setembro de 2005:
Junto com os presidentes Toledo, do Peru, e Rodrguez, da Bolvia, lanamos, h
poucos dias, o incio das obras da rodovia Interocenica. Essa estrada liga mais do que
dois oceanos, ela integra e desenvolve o corao do continente, resgata populaes
esquecidas, protege o meio ambiente, tira do isolamento regies marginalizadas e
projeta competitividade de nossos produtos em todo o mundo (Brasil, 2008, p. 57).
Ainda, em seu discurso na abertura do colquio Brasil: ator global

(Paris, 13 de julho de 2005), o presidente Luiz Incio Lula da Silva aponta:
A Amrica do Sul toma conscincia de sua identidade e de sua vocao para a
integrao. Em poucos dias sero iniciadas as obras de construo da rodovia
Interocenica, que ligar o Brasil aos portos peruanos de Ilo e Matarani. Ser um
avano decisivo para o comrcio no apenas entre o Brasil e o Peru, mas tambm de
ambos com a Bolvia. Este apenas o mais recente exemplo de um amplo conjunto
de iniciativas que vm delineando a Amrica do Sul como espao integrado na rea
de transportes, comunicaes e energia (Brasil, 2008, p. 47).
39. Sugere-se pesquisar, no portal do MRE (pgina inicial disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.
br>), os documentos listados a seguir. Nota no 463, Declarao Conjunta dos Senhores Presidentes da
Repblica Federativa do Brasil e da Repblica Argentina (Buenos Aires, 16 de outubro de 2003); Declarao
Conjunta dos Ministros de Relaes Exteriores do Brasil e do Peru (Lima, 17 de fevereiro de 2006); Nota
no 398, Visita do Presidente Luiz Incio Lula da Silva Bolvia (18 de julho de 2008); Nota no 615, Visita
do Presidente Lula a La Paz (16 e 17 de dezembro de 2007); Discurso do Presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, na III Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, por ocasio do anncio da rodovia
Interocenica (8 de dezembro de 2004, na cidade de Cusco, no Peru); Nota no 359, Visita ao Brasil da
Presidente do Chile, Michelle Bachelet (So Paulo, 30 de julho de 2009), Comunicado Conjunto; Nota
no 182, Visita ao Brasil do Presidente do Chile, Sebastin Piera, Comunicado Conjunto (Braslia, 9 de
abril de 2010); Nota no 81, Visita do Presidente Luiz Incio Lula da Silva Argentina, Declarao da Casa
Rosada (21 a 23 de fevereiro de 2008); Discurso do Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
na sesso de encerramento do Seminrio Empresarial Brasil-Chile (So Paulo, 30/07/2009); Nota no 194,
Visita do Presidente Luiz Incio Lula da Silva ao Chile, Comunicado Conjunto (26/04/2007); Discurso do
Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante a abertura do Seminrio Empresarial Brasil-Peru
(Lima, 17/05/2008); Nota no 345, Visita do Presidente Luiz Incio Lula da Silva ao Paraguai, Declarao
Conjunta (Assuno, 24 e 25 de julho de 2009); Nota no 503, Declaraes adotadas no encontro do
Presidente Luiz Incio Lula da Silva com a Presidenta da Argentina, Cristina Fernndez de Kirchner (San
Juan, 3 de agosto de 2010); Nota no 586, Visita ao Brasil da Presidenta da Repblica Argentina, Cristina
Fernndez de Kirchner, Declarao Conjunta (Braslia, 18 de novembro de 2009); Nota no 617, Declarao
de La Paz Construindo a Integrao da Infraestrutura para Nossos Povos: Corredor Interocenico Brasil,
Bolvia e Chile (17/12/2007); Nota no 36, Declarao Conjunta por ocasio da visita da Presidenta Dilma
Rousseff Repblica Argentina (Buenos Aires, 31 de janeiro de 2011). Ver tambm artigo do ex-ministro
das Relaes Exteriores, Celso Amorim (Amorim, 2007).
8/26/2014 4:45:42 PM

343
A seguir, so sistematizadas as principais expectativas ou argumentos

sobre os impactos positivos das ligaes interocenicas, presentes de forma
mais ou menos explcita nos discursos e nas vises favorveis sua construo
(Brasil, 2008; Pereira, 2011; Santa Gadea, 2012).
Primeiro, o argumento mais geral favorvel aos corredores interocenicos
considera a relao positiva entre oferta de infraestrutura e desenvolvimento,
diante da escassez de infraestrutura de integrao entre os pases da regio. A
construo das ligaes interocenicas, ao aumentar a oferta de infraestrutura
na regio e entre os seus pases, levaria a uma condio melhor que a anterior,
proporcionando mais vantagens que desvantagens.
Segundo, em um continente no qual os pases tm suas economias
nacionais produo e comrcio historicamente desarticuladas entre si
e voltadas para fora da regio, com um deficiente sistema de infraestrutura
de interligaes intrarregionais, as vias paralelas biocenicas, ao cruzarem
territrios de diferentes pases, promoveriam a integrao de suas economias e
mercados, sendo um agente favorvel integrao e ao aumento do comrcio
intrarregional entre os pases envolvidos. Assim, a infraestrutura cruzando
os pases promoveria o comrcio intracontinental e a formao de cadeias
produtivas regionais que, por sua vez, impulsionariam o desenvolvimento
socioeconmico dos pases. Ainda, levando-se em conta que muitos pases
sofrem de problemas de integrao de seus prprios territrios, as vias
transversais ajudariam ao mesmo tempo a integrao interna dos pases, ao
resolverem o problema da integrao continental.
Outro argumento que os corredores interocenicos possibilitariam
acesso facilitado, mais rpido e eficiente, aos espaos interiores (hinterland),
notadamente aos pases e s regies mediterrneos, como a Bolvia, o Paraguai
e o Centro-Oeste brasileiro. Tais reas ficariam integradas aos demais espaos
da regio, aos litorais Atlntico e Pacfico e, consequentemente, ao comrcio
internacional, o que daria maiores possibilidades de desenvolvimento s
suas economias, em virtude das exportaes aos mercados do continente
especialmente o Brasil e do globo especialmente a sia e os Estados
Unidos. Neste sentido, a construo das vias transversais interocenicas
ajudaria na descentralizao do desenvolvimento no continente e apoiaria a
insero dos pases na globalizao, vista como um desafio, recorrentemente
8/26/2014 4:45:42 PM
344
tratada a partir da perspectiva do regionalismo aberto. Santa Gadea (2012),

ex-coordenadora nacional do governo peruano na Iirsa, aponta que:
A partir de uma perspectiva andina, as zonas de menor desenvolvimento relativo
se localizam no interior dos pases, e no caso da CAN, particularmente nas zonas
alto-andinas, assim como as zonas amaznicas, do outro lado dos Andes. Trata-se de
vincular estas zonas dinmica nacional, sada ao Pacfico e ao resto do continente
(aos pases vizinhos, em particular ao Brasil). Este enfoque no compete com inseri-las
na globalizao, mais precisamente um caminho para faz-lo (p. 176, traduo nossa).
Mais um argumento: as conexes interocenicas dariam a pases

litorneos maior mobilidade e acesso mais eficiente a mercados
internacionais, pela facilidade de acesso a margens opostas: nos casos de
Brasil, Argentina e Uruguai, o acesso ao Pacfico; nos casos de Chile, Peru,
Equador e Colmbia, ao Atlntico.
Do ponto de vista dos pases da costa do Pacfico, h um entusiasmo peculiar
em relao s vias interocenicas, observando-as como uma oportunidade para
a valorizao de sua situao geogrfica estratgica sul-americana como fator
de competitividade internacional (Santa Gadea, 2012, p. 176-177). As
motivaes vo alm de estabelecer conexes de transporte eficientes com
os pases do Mercosul, superando as barreiras naturais da regio, para ter
maior acesso aos seus mercados e aos portos do litoral Atlntico. Governos
e grupos econmicos dos pases do litoral pacfico especialmente aqueles
associados explorao de recursos naturais e atividade agropecuria e
coligados a interesses externos que se projetam na regio veem sua posio
geogrfica como de grande importncia. Graas a ela, seus pases poderiam
servir como porta de entrada para a Amrica do Sul e ao mesmo tempo como
porta de sada da regio para as economias da sia-Pacfico, tornando-se
plataformas comerciais e provedores de servios logsticos (Santa Gadea,
2008). A projeo dos pases do continente para o Pacfico, no mbito da
integrao, geraria ampla escala e seria intermediada pelos pases costeiros
do Pacfico, abrindo um espao para a colaborao e a competio.
Vale observar que alguns argumentos favorveis s conexes
interocenicas se inspiram na construo das vias interocenicas que
integraram o territrio estadunidense e impulsionaram seu desenvolvimento
no sculo XIX (Costa, 2003). Cabe ressaltar que, no contexto da construo
destas vias, os Estados Unidos eram o pas mais protegido comercialmente
8/26/2014 4:45:43 PM

345
do mundo. Por conta de tarifas aduaneiras e dos custos de transportes

gerados pelas distncias dos oceanos, o pas contava com significativa
proteo e mercado cativo, crescentemente integrado, para a expanso de
suas indstrias nascentes.
Sem dvida, as ligaes biocenicas, cruzando o continente de
uma costa a outra, interligando pases e dando maior acesso a mercados
extrarregionais, podem contribuir fundamentalmente para a integrao
fsica. No entanto, demandam polticas ativas que: i) protejam a regio da
manuteno ou do aprofundamento de suas assimetrias e de suas relaes
comerciais qualitativamente desfavorveis com pases de outras regies; e,
assim, ii) concentrem-se no seu desenvolvimento interno e na constituio
de cadeias de maior valor agregado. A facilitao de fluxos e a diminuio
de custos proporcionados pelos corredores interocenicos, se no forem
acompanhadas de um conjunto de polticas e do estabelecimento de regras
de origem, podem favorecer foras concentradoras e, portanto, contribuir
para o aumento das assimetrias regionais e globais. Tais corredores podem
funcionar para exportar recursos naturais e bens de baixo valor agregado e
importar bens industriais de maior valor agregado e intensidade tecnolgica
de outros pases e continentes. Podem tambm servir para a penetrao
poltica de potncias externas regio, buscando acessar, influenciar e
controlar territrios e recursos estratgicos dos pases da regio, inclusive no
seu interior, com destaque para os recursos da Amaznia e da bacia do Prata.
Conforme se observou ao longo deste captulo, a Iirsa estabeleceu a lgica

geoeconmica do regionalismo aberto sobre a integrao de infraestrutura na
Amrica do Sul. Seguindo a interao de diferentes vises sobre a integrao
regional que foram surgindo nos anos 2000, a Iirsa acabou resultando numa
mescla de elementos que priorizam a integrao regional com outros que
priorizam a articulao dos espaos com os fluxos e os mercados globais.
De forma geral, a iniciativa no cumpriu seu objetivo de mobilizar recursos
privados e de encontrar novas frmulas de financiamento para a integrao
fsica regional. Ademais, contemplou basicamente projetos de transporte,
predominantemente rodovirios, assim como uma carteira prioritria de
obras dispersas, embora pontualmente importantes, na qual muitos dos
projetos de transportes esto voltados para a costa. Ao longo de seus dez anos
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de existncia sob a gide do trio BID-CAF-Fonplata, governos se alternaram

no poder na Amrica do Sul, alguns com viso crtica concepo original
da iniciativa, e tendncias de mudanas foram sendo semeadas.
A Iirsa deixou como herana o seu capital institucional e a adeso
sem precedentes dos governos da regio em torno de uma nica agenda
de integrao de infraestrutura. Seus malogros, entretanto, indicaram que
ainda h espaos para se construrem novos caminhos na integrao da
infraestrutura fsica.
No curso do estabelecimento do processo de integrao fsica regional,
destaca-se o papel brasileiro, seja sob a gide do regionalismo aberto, seja
a partir de uma viso crtica a este, nos anos 2000. No governo de Luiz
Incio Lula da Silva, a aceitao da Iirsa na agenda das relaes regionais por
parte da diplomacia brasileira imps-se pelas demandas dos vizinhos, mas
no se descartou a percepo de que mudanas efetivas seriam necessrias
(Couto, 2013).
A criao do Cosiplan da Unasul, assim como a incorporao da Iirsa
como seu rgo tcnico, representa uma tentativa de mudana, buscando
responder a crticas e adicionando mudanas graduais que vinham sendo
implantadas dentro da Iirsa desde 2005, fruto de alteraes polticas nos
pases da Amrica do Sul e da iniciativa brasileira. Segundo seu discurso,
o Cosiplan representa a tentativa de consolidar maior controle e respaldo
poltico por parte dos governos sobre o tema da infraestrutura. A partir disso,
pretende avanar para uma viso poltica e estratgica e para uma capacidade
maior de alavancar recursos e gerar diferentes formas de financiamento,
agregando diferentes agentes alm dos que participam do CCT e indo
alm de fatores meramente tcnicos para a avaliao, a viabilizao, a execuo
e o financiamento de projetos. O conselho busca incorporar, sob as suas
orientaes, o capital institucional da Iirsa. No entanto, depara-se com atores
estatais e no estatais atuando sob a lgica da Iirsa e do regionalismo aberto,
ou seja, com diferentes graus de compromisso com a proposta do conselho,
o que tem limitado o alcance de resultados condizentes com o discurso.
Embora o Cosiplan possa representar um processo lento e gradual
de mudana, ele tambm corre o perigo de representar mais do mesmo
que estava presente na Iirsa. Este processo de mudana passa pela viso de
diferentes atores da regio, e no est livre da presso de atores de fora dela,
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o que significa que ainda no h a prevalncia de uma viso estratgica e de

integrao intrarregional da infraestrutura sul-americana. O Cosiplan vem
direcionando-se para o enfrentamento das questes crticas para avanar na
execuo de projetos e na integrao fsica regional, com a criao dos GTs
de Financiamento e Garantias e de Integrao Ferroviria; com as aprovaes
do PAE 2012-2022 e da API, sob o consenso poltico dos pases da Unasul;
e com a constituio do anel de fibra tica regional.
O desafio de estabelecer uma metodologia e uma viso estratgica para
tratar da infraestrutura de integrao regional seguir pelos prximos anos.
Os critrios de seleo dos projetos da API j tiveram um impacto positivo
em relao Iirsa na eleio de projetos de envergadura regional, envolvendo
maior nmero de pases, embora isso ainda no garanta definitivamente que
sejam projetos eminentemente focados na integrao intrarregional, e no
corredores de exportao. No se pode descartar que o consenso poltico e
a possibilidade de eleger projetos de maior compromisso de execuo dos
pases, para alm dos governos atuais, foram fatores decisivos. As ligaes
biocenicas, que contribuem fundamentalmente para a integrao fsica,
demandam polticas ativas que protejam a regio da manuteno ou do
aprofundamento de suas relaes comerciais desfavorveis.
A integrao energtica segue sendo um tema pendente e um enorme
desafio. No h qualquer iniciativa de integrao que envolva todos os pases
no sentido de um balano harmnico e da autonomia regional neste setor
estratgico, o que abre espao para que pases de fora da regio acessem os
recursos energticos em busca de sua segurana e faz com que pases da
regio sofram com deficit energticos. Em seu plano estratgico, a Petrobras
indica que sua participao na regio aumentar em termos absolutos, mas
no em termos relativos, pois a empresa estar mais voltada para a explorao
do pr-sal na costa brasileira. A Eletrobras busca projetos binacionais que
podem impulsionar a integrao entre o Brasil e os demais pases, muitas
vezes para assegurar abastecimento ao crescente mercado brasileiro. preciso
que o Cosiplan busque uma interao maior com o Conselho de Energia e
trate do tema da integrao energtica em prol da autonomia e da segurana
energtica de todos os pases da regio.
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Ainda no foi implantada uma viso estratgica para a regio, nem

mesmo para o campo de infraestrutura. Este segue sendo um dos desafios
centrais e a grande oportunidade para os prximos anos. A ideia de que o
entorno regional formado por pases mais ricos e desenvolvidos em termos
socioeconmicos promove o desenvolvimento e a segurana do Brasil e da
regio deve permear a poltica externa brasileira. Mais uma vez, o sucesso
das iniciativas lideradas pelo Brasil e do processo de integrao regional
como um todo depende da capacidade e vontade polticas de um lder de
levar adiante este processo complexo, diante da diversidade de interesses e
vises sobre a integrao na regio.
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CAPTULO 7
A INTEGRAO DA INDSTRIA DE GS NATURAL NA AMRICA

DO SUL: DESAFIOS INSTITUCIONAIS NO DESENVOLVIMENTO DE
INFRAESTRUTURAS DE INTERCONEXO
Michelle Carvalho Metanias Hallack*
1 INTRODUO
O desenvolvimento de infraestruturas de interconexo entre os pases

da Amrica do Sul um passo fundamental para permitir a integrao
econmica. Entre estas infraestruturas, incluem-se: as redes eltricas, essenciais
para o transporte eltrico; os gasodutos, principais mecanismos para o
transporte de gs; e as rodovias e as redes ferrovirias, fundamentais para
o fluxo de pessoas e mercadorias, principalmente em regies isoladas
sem acesso ao transporte martimo, fluvial ou areo (Perrotti e Snchez,
2011). As infraestruturas que interconectam diferentes pontos no espao
so frequentemente classificadas como indstrias de rede (Crampes, 1997).
Entre as diversas caractersticas tpicas das indstrias de rede, ressalta-se
a necessidade de grandes investimentos em capital fixo. H uma vasta
bibliografia que discute e analisa os determinantes para o investimento
em capital fixo por exemplo, Luporini e Alves (2007). Este captulo,
contudo, foca nos mecanismos institucionais que permitem que o uso
da infraestrutura no se interrompa ao longo do tempo, sendo esta uma
varivel importante na anlise tanto da demanda esperada quanto do valor
econmico esperado do investimento.
Os investimentos em infraestruturas que cruzam fronteiras precisam
de mecanismos institucionais que tambm cruzem as fronteiras e que sejam
estveis. Note-se que estvel no significa imutvel, mas sim que permita
* Professora adjunta da Universidade Federal Fluminense (UFF) e pesquisadora do Programa de Pesquisa

para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas
Internacionais (Dinte) do Ipea.
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o uso contnuo das infraestruturas nos diferentes pases, ou a expectativa

de uso contnuo.
Na Amrica do Sul, as construes de infraestruturas, que interconectam
as indstrias de rede de diferentes pases, foram historicamente baseadas em
compromissos bilaterais (binacionais). Assim, os compromissos bilaterais
podem ser considerados como a base do quadro institucional da construo
de infraestruturas existentes na Amrica do Sul. Contudo, o uso das
negociaes bilaterais entre os Estados pode trazer dificuldades e custos no
que se refere ao planejamento da infraestrutura da regio e participao
de agentes privados.
A integrao da indstria de gs natural na Amrica do Sul um exemplo
que demonstra a necessidade de infraestruturas de rede. O comrcio de gs
entre os pases da Amrica do Sul depende de uma grande quantidade de
investimentos em ativos especficos, mais precisamente nos gasodutos entre
os pases. Estes investimentos so muito arriscados por natureza, uma vez
que envolvem grande quantidade de ativos dedicados a uma atividade
especfica, que ser utilizada por longos perodos e que cruza as fronteiras
de diferentes pases (Hallack, 2007).
Diversos mecanismos de coordenao hbridos, com participao de
interesses privados e pblicos, e um papel especial dos governos, foram
utilizados historicamente para minimizar os riscos dos investimentos. Estes
mecanismos institucionais podem atuar antes da deciso de investimento
ou durante a operao das infraestruturas, bem como podem funcionar
para resolver os conflitos de interesses que tendem a ocorrer durante a vida
til da infraestrutura.
O captulo representa uma contribuio compreenso dos aparatos
institucionais que atuaram nos investimentos em gasodutos de interconexo
nos pases da Amrica do Sul. Alguns trabalhos j foram desenvolvidos
sobre a importncia dos quadros institucionais especialmente o papel
dos contratos na construo de gasodutos.1 Tambm h bibliografia sobre
estudos de casos concretos de desenvolvimento de infraestruturas.2 Ademais,
1. Para a bibliografia discutindo o papel dos contratos de longo prazo ver, por exemplo, Crocker e Masten
(1985), Mulherin (1986), Creti e Villeneuve (2004), Chevalier (2004) e Glachant e Hallack (2009).
2. Entre a bibliografia com estudos de caso de integrao de infraestrutura sul-americana, ressaltam-se:
Victor, Jaffe e Hayes (2006), Hallack (2007), Gosmann (2011) e Dvalos (2009).
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A Integrao da Indstria de Gs Natural na Amrica do Sul: desafios institucionais no

desenvolvimento de infraestruturas de interconexo
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encontram-se descries e anlises dos impactos geopolticos destes projetos.

Este captulo contribui para a construo de um quadro geral de anlise das
instituies utilizadas e do papel dos agentes pblicos, privados e hbridos,
e aponta para a necessidade de estabelecer marco institucional mais claro,
principalmente quanto s solues de conflitos.
A escolha da indstria de gs natural entre as indstrias de rede
interessante por duas razes: por questes metodolgicas e devido ao
impacto nas polticas energticas. Metodologicamente, a anlise de uma
nica indstria permite comparar estudos de caso sem a necessidade de
ponderar a anlise pelas diversas tcnicas de diferentes indstrias. Isto
, a anlise de distintos projetos em uma mesma indstria permite tirar
concluses sobre os quadros institucionais utilizados para lidar com o
mesmo grupo de especificidades tcnicas.3
Ademais, a escolha da anlise dos gasodutos de interconexo, neste
momento, relevante, devido sua importncia para a integrao regional
e dificuldade percebida na criao de arranjos efetivos que assegurem os
investimentos. Como consequncia da falta de arcabouos institucionais que
permitam suficientes investimentos em gasodutos de interconexo, observa-se
a criao de investimentos em infraestruturas de exportao e importao
de gs natural liquefeito (GNL) por barcos (infraestruturas de liquefao e
regaseificao de gs natural).
A soluo adotada por diferentes pases, como Brasil, Chile e Argentina,
de importar GNL pode ser analisada como uma soluo que compete
com a interconexo sul-americana.4 Uma soluo de maior custo varivel,
entretanto, devido ao menor custo fixo, demanda uma menor necessidade
de arcabouos institucionais que garantam a relao contnua dos agentes.
O GNL uma tecnologia menos especfica, uma vez que no interliga
fisicamente o pas importador com o exportador. Como consequncia, os
3. Diferenas importantes de especificidades tcnicas, por exemplo, podem ser observadas se as indstrias
de gs natural, de eletricidade e de telecomunicaes so comparadas.
4. O GNL no necessariamente um fator desintegrador; ele pode ser construdo de forma complementar
aos gasodutos e poderia ser pensado no contexto de infraestrutura regional. Contudo, observa-se que
os projetos desenvolvidos na Amrica do Sul tm sido pensados nacionalmente, como alternativa
importao regional.
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agentes interconectados so potencialmente numerosos e independentes da

sua posio geogrfica.5
O aumento do uso de gs liquefeito para exportar e importar gs dos
pases da Amrica do Sul pode ser interpretado como uma consequncia
da fragilidade dos arranjos institucionais entre os pases da regio. Por sua
vez, esta escolha impacta o processo de integrao fsica da Amrica do Sul,
assim como a alocao eficiente dos recursos.6
Este captulo est divido em cinco sees. Seguindo esta introduo,
a segunda seo assinala as caractersticas tcnico-econmicas da indstria
de gs natural que implicam a necessidade de mecanismos de coordenao
de longo prazo entre os agentes envolvidos. A terceira seo dedicada ao
levantamento dos dados disponveis sobre os gasodutos sul-americanos e
os mecanismos de coordenao neles envolvidos. Observam-se algumas
deficincias de articulao dos agentes no que tange a resolues de conflitos
de interesses depois que o investimento foi realizado, gerando ineficincias
no uso das infraestruturas instaladas. A quarta seo se dedica a discutir
o papel que as instituies multilaterais tm ou poderiam ter para
solucionar conflitos de interesses e de interpretaes entre os agentes.
A concluso far um sumrio dos desafios institucionais relativos
resoluo de conflitos envolvendo os gasodutos de interconexo na
Amrica do Sul, apontando papis que as instituies multilaterais
poderiam assumir neste desenvolvimento.
2 O PAPEL DOS ACORDOS DE LONGO PRAZO NA CONSTRUO DE GASODUTOS
Diversos estudos apontam os potenciais de integrao do mercado de gs

natural na Amrica do Sul como consequncia do carter complementar dos
mercados destes pases.7 A localizao das regies produtoras e consumidoras
em pases diferentes gera a necessidade de integrao internacional. Devido
5. Note-se que o GNL principalmente transportado por barcos martimos. Isto significa que tanto o
produtor quanto o exportador tm de possuir acesso ao litoral.
6. Pesquisas comparando a diferena dos arranjos institucionais prprios ao uso do GNL e dos gasodutos
sero objeto de estudos complementares. Para alguns elementos sobre o tema, ver Colomer, Hallack e
Perez (2009).
7. Como exemplo de estudos sobre a complementaridade energtica da Amrica do Sul, ver IEA (2003)
e Mansilla (2011).
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s caractersticas fsicas do gs natural, esta integrao significa construo

e operao de infraestruturas de transporte.
A infraestrutura de transporte, notadamente o conjunto de gasodutos e
compressores, representa grande parte do investimento e, devido aos ganhos
de escala, tende a se tornar monoplio ou quase monoplio, especialmente
em indstrias pouco maduras.
A complementaridade entre a infraestrutura de transporte e a produo
de gs, por um lado, e o carter especfico dos gasodutos depois de
construdo raramente podem ter outra utilidade , por outro, geram riscos
econmicos relevantes. H uma grande necessidade de coordenao para
que o gasoduto possa ser construdo de maneira eficiente. Caso a produo,
o transporte e os ativos que demandam gs no estejam operando ao mesmo
tempo, haver um hiato entre as diferentes partes da cadeia (excesso ou falta),
o que gera um custo extra para os agentes, que devem esperar as outras
partes da cadeia entrarem em operao.8
Outra varivel importante que os agentes da indstria de gs natural
devem coordenar a localizao dos investimentos. Devido dificuldade
ou impossibilidade de transportar os ativos envolvidos na indstria
de gs, a escolha de sua localizao deve ser coordenada. Mais uma
vez, tanto a localizao da demanda quanto a dos ativos envolvidos no
transporte e na produo devem ser coordenadas.9 As reservas de gs
natural so determinadas por condies naturais, enquanto a produo
depende de um montante de investimento. A demanda de gs natural,
caso seja residencial, tambm tem determinantes externos (demogrficos),
mas depende de investimento na rede de distribuio. No que tange
localizao das indstrias e das termoeltricas, sincronizar o investimento no
transporte de gs natural ainda mais importante, visto que estas tendem
a ter um grau de liberdade maior de escolher, antes do investimento, onde
se localizaro (Vazquez e Hallack, 2013). Para decidir onde se localizar o
8. Na terminologia desenvolvida pela teoria neoinstitucional, esta necessidade de coordenar

temporalmente os agentes se deve especificidade temporal dos ativos, visto que estes possuem
diferentes valores econmicos dependendo do tempo (Williamson, 1975).
9. Ainda seguindo a terminologia utilizada por Williamson (1975), a necessidade de coordenao vem da
especificidade geogrfica da indstria de gs natural.
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gasoduto, deve-se considerar a oferta e a demanda de gs, assim como as

condies topolgicas da regio.
Em outras palavras, um grande nmero de agentes deve tomar decises
de investimento interligadas, considerando quando, onde e quanto investir
nas diferentes partes da cadeia da indstria. Isto gera uma necessidade de
aes conjuntas, que passam por mecanismos que vo alm da coordenao
por meio de preos.
Vistas as necessidades de articulao entre os diferentes agentes da
cadeia de gs natural, podem-se separar dois tipos distintos de riscos:
riscos associados s incertezas de mercado e aqueles ligados s incertezas
institucionais. As causas que podem fazer os agentes das diferentes partes
da cadeia mudarem as suas posies (demanda e oferta de servios) podem
ter origem nas mudanas de cenrio econmico ou de regras (ou direitos
de propriedades) que regem os incentivos dos diferentes agentes na cadeia.
A percepo dos agentes sobre os riscos, tanto econmicos como
institucionais, representa, na prtica, um custo que estes consideram na
hora de investir.
2.1 As caractersticas tcnico-econmicas da indstria de gs natural
2.1.1 Transporte e distribuio: os gasodutos
O gs natural um hidrocarboneto com baixa densidade calorfica se

comparado com o petrleo. Em outras palavras, necessrio maior volume
de gs para gerar a mesma energia.10 Como consequncia, tanto o transporte
como a estocagem so mais onerosos. Uma das principais especificidades
da indstria de gs natural a importncia do segmento de transporte.
Esta especificidade impacta tanto a participao dos custos11 quanto a
caracterizao do gs natural como indstria de rede.
Devido ao grande volume de gs natural por unidade calorfica, o
transporte se torna pea-chave na indstria. O transporte pode ser terrestre
(por caminhes) ou martimo (por navios) quando o gs liquefeito ou
10. Se comparado com o petrleo, para a mesma quantidade de energia, o volume de gs natural cerca
de 1 mil vezes maior (Pinto Jnior et al., 2007).
11. Como mostram Pinto Jnior et al., 2007, os custos relacionados ao transporte e distribuio do gs
natural so parte importante de seu custo final, podendo representar at 70%.
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359
comprimido. Todavia, o mecanismo mais utilizado para transporte em

mbito nacional e continental o feito por meio de gasodutos.
O sistema de transporte de gs mediante dutos baseado na diferena
de presso entre dois pontos dentro dos dutos. Assim, os dois componentes
bsicos so os dutos e as estaes de compresso.
2.1.2 Produo: recurso natural no renovvel
O gs natural , assim como outros combustveis fsseis, um recurso

no renovvel, isto , leva milhares de anos para ser produzido. Como
consequncia da sua escassez, este recurso gera uma renda. O tamanho desta
renda depende, por um lado, do preo a que o gs vendido e, por outro
lado, do custo de produo dos mercados marginais. A apropriao desta
renda depende dos direitos de propriedade que, por sua vez, dependem das
institucionalidades nacionais. A inexistncia de um preo marginal do gs
que seja independente da sua localizao12 dificulta a definio do montante
da renda. A definio do preo do gs causa de conflitos entre agentes
interconectados, uma vez que no existe um preo do gs de referncia.13
Como consequncia, os ndices de reajustes de preos mais utilizados so
aqueles referentes ao petrleo e seus derivados. O uso do petrleo pode ser
explicado pela substitutibilidade de grande parte do uso do gs natural por
combustveis derivados do petrleo. A definio do preo inicial, quando
o contrato assinado, e as clusulas de reajuste so causas de inmeras
controvrsias entre os agentes. Estas controvrsias podem gerar conflitos
principalmente ex post, quando a infraestrutura j foi desenvolvida.
Na grande maioria dos pases, a renda identificada (preo menos custo)
totalmente ou parcialmente apropriada pelo Estado, que tem direitos sobre
os recursos do subsolo. Esta renda uma importante fonte de financiamento
de alguns Estados. Logo, observam-se frequentemente movimentos polticos
12. Com o crescente uso do GNL, vrias reas comearam a ser potencialmente interconectadas
fisicamente, e o preo internacional do gs passa a se tornar mais significativo e menos heterogneo.
Contudo, esta apenas uma tendncia observada em alguns mercados, como o norte-americano e o
ingls (Stern e Rogers, 2011).
13. A indefinio de um preo do gs de referncia consequncia da dificuldade e dos custos de
transporte, que complicam ou eliminam a possibilidade de arbitragem.
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360
que objetivam aumentar a renda do Estado, seja aumentando a explorao,

seja incrementando a participao da renda por unidade produzida.14
2.1.3 Demanda: crescente interao entre gs e eletricidade
O gs natural o combustvel fssil mais limpo, com menor emisso de

gs carbnico (CO2), sendo este um dos motivos que incentivaram o
consumo deste combustvel nos ltimos anos. Alm da baixa emisso de
CO2, o desenvolvimento tecnolgico das turbinas a gs e os baixos preos
relativos dos combustveis levaram ao aumento do consumo de gs natural
especialmente na gerao eltrica (Hallack, 2011).
Como consequncia, destaca-se o aumento da dependncia de vrios
pases ao gs natural e uma crescente interdependncia da indstria de gs
natural e eletricidade. A necessidade de coordenao entre as indstrias de
gs e eletricidade est presente tanto individualmente (no nvel da empresa)
como conjuntamente (no mbito das polticas energticas).
2.2 Riscos associados ao investimento: riscos institucionais e de mercado
A vida til de um gasoduto varia entre vinte anos e trinta anos (Kucheryavyi
e MilKov, 2011)15 e, devido aos altos custos dos gasodutos de transporte,
o investimento s se torna rentvel se se considerar um longo perodo.16
A necessidade do uso econmico do gasoduto por um longo perodo
gera dois tipos de incertezas: uma puramente econmica, relacionada
incerteza inerente s previses de longo prazo; outra relacionada evoluo
do ambiente institucional. Nos casos dos gasodutos da Amrica do Sul,
14. Quase ironicamente, polticas que visam ao aumento da extrao da renda podem levar a direes
opostas e que se alteram como viso de governo de muitos pases produtores. As polticas de aumento
do volume explorado so menos exigentes em relao aos preos, enquanto as polticas de aumento da
renda por unidade de gs produzida so menos exigentes em relao s clusulas de volume. Note-se
que h incentivos econmicos para que um pas cuja demanda incipiente busque o aumento da renda
por volume e para que um pas cuja demanda j se desenvolveu tenda a buscar o aumento da renda por
intermdio de aumento de preos (Glachant e Hallack, 2009).
15. Na Rssia, 58% dos gasodutos de transporte em alta presso esto na faixa de 21 anos a 33 anos
de funcionamento e continuam operando aps este perodo; 3% foram tirados de operao aps 33
anos (Kucheryavyi e MilKov, 2009).
16. Para o projeto BlueStream, gasoduto conectando a Rssia com a Turquia, o tempo considerado para a
anlise de viabilidade do projeto foi de 25 anos, perodo tambm frequentemente utilizado para o clculo
de viabilidade econmica em pases como os Estados Unidos e o Canad (NEB, 2012).
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361
observa-se que tanto mudanas institucionais como eventos econmicos

inesperados impactaram o uso dos gasodutos e levaram a diversos episdios
de renegociao contratual.
A grande maioria dos estudos sobre infraestrutura de gs concentra-se
na anlise de riscos de mercado. Neste sentido, os riscos de mercado
so consequncia das incertezas em relao expectativa de evoluo da
demanda dos servios de transporte, que depende do fluxo de gs, e em
relao expectativa do preo do servio de transporte de gs. A partir desta
tica de mercado, possvel justificar as estruturas de contratos observadas
na prtica. Um exemplo a definio das clusulas de ship-or-pay (SoP),
que alocam os custos relativos quantidade (o volume de fluxo na rede) aos
usurios da rede e deixam na mo do transportador os custos de construo
e operao dos gasodutos. Quando a capacidade de transporte de gs no
contratada ex ante, o transportador arca com o risco do volume.
De modo anlogo, o mecanismo de clculo das tarifas divide o risco
entre os agentes. As tarifas calculadas independentemente do custo real do
gasoduto alocam o risco do preo na mo do transportador, enquanto as
tarifas que repassam o custo real aos usurios alocam o risco aos carregadores.
A frequente repartio dos riscos de volume e preo entre os agentes
segue um princpio simples. Tende-se a acreditar que o usurio da rede
tem maior informao sobre a demanda e a oferta de gs, bem como
maior capacidade de responder aos incentivos econmicos. Esta tese
explicaria a tendncia a alocar aos carregadores de gs o risco referente
ao volume utilizado. No que tange ao risco de preo, espera-se que as
informaes relativas ao custo do servio e capacidade de responder aos
incentivos econmicos como aumento de eficincia so maiores no lado do
transportador. Note-se que preo aqui se refere ao valor pago pelo uso do
servio transporte de gs.
Esta diviso de risco, apesar de ser frequente, pode encontrar diversas
excees por exemplo, quando o transportador, acreditando que o risco de
volume baixo, prefere no contratar a capacidade parcial ou totalmente, a
fim de poder beneficiar-se da arbitragem de preos. Outra reao comum,
e quase contrria, o caso em que o transportador, sendo contrrio a riscos
relativos ao custo da atividade de transporte, repassa parte deste risco para
as tarifas, por meio de clusulas contratuais incluindo a repartio do custo
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362
de servio entre os agentes. Um elemento comum neste tipo de caso so as

clusulas referentes ao custo de operao do gasoduto, que repassado ao
consumidor. O custo do gs no impacta o ganho do transportador, pois
repassado ao carregador de gs (Hallack, 2007).
Observe-se que os riscos econmicos no deixam de existir: eles
so alocados entre os agentes. Uma melhor alocao dos riscos leva em
considerao as informaes e a capacidade de gerir os riscos dos agentes.
No entanto, importante ressaltar que os contratos so incapazes
de prever todas as situaes possveis.17 Como resultado, h sempre a
possibilidade da necessidade de renegociao entre os agentes.
Os riscos institucionais stricto sensu resultam de rompimentos de
contratos, explcitos ou implcitos. De maneira mais abrangente, eles
podem ser pensados tambm como o risco de no renegociaes (no
adaptabilidade) dos contratos. Em outras palavras, so mudanas nas regras
do jogo ou inadaptabilidade das regras do jogo.
Por exemplo, riscos institucionais podem ser gerados por mudanas nas
regras de importao e exportao de gs que impactam o fluxo de gs e, em
consequncia, a demanda de servios de transporte. Em grande parte das
vezes, contratos de compra e venda de gs natural so realizados em paralelo
ao contrato de transporte, a fim de garantir o fluxo de gs. A quebra dos
contratos de compra e venda de gs , frequentemente, causa de ineficincias
e conflitos nos contratos de transporte. Outra fonte de conflito so as
mudanas de propriedade do gasoduto, que podem gerar mudanas nos
custos pagos pelo transporte ou alterar a alocao da responsabilidade pelo
custo de transporte.
Como discutido anteriormente, sendo o gs natural um recurso cuja
renda importante para muitos Estados, frequente a alterao de regras
a fim de aumentar a apropriao de renda. Nestes casos, os mecanismos de
resoluo de conflitos so centrais a fim de encontrar uma forma eficiente
de usar as infraestruturas existentes.
17. Economistas argumentam que esta impossibilidade se deve ao custo que teria a incluso de todas as
possibilidades de evento e repartio dos riscos entre os agentes (Saussier, 2000). Outros economistas
apontam para a impossibilidade de incluir todos os eventos possveis, visto o desconhecimento ex ante de
qual seriam todos os potenciais acontecimentos (Korobkin, 2003; Williamson, 1975).
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363
2.3 Trs nveis de institucionalizao
O comrcio de gs natural entre dois pases depende de diferentes arranjos

institucionais que podem ser agrupados em pelo menos trs nveis, como
representado na figura 1.
FIGURA 1
Esquema da estrutura de governana
Marco legal
Contrato
Mecanismo de renegociao ou de resoluo de conflitos
Fonte: Glachant e Hallack (2009).
Elaborao da autora.
No primeiro nvel, h um marco legal que permite a exportao ou a

importao do recurso natural e a construo da infraestrutura de interconexo.
O segundo nvel so os acordos sobre a atividade econmica: volume, preo e
perodo. Neste nvel se define como sero repartidos os riscos e os benefcios
econmicos entre os agentes. H ainda um terceiro nvel da institucionalidade
que importante, mesmo que mais ou menos formal, que so os mecanismos
de renegociao ou de resoluo de conflitos. Estes mecanismos so os que
definem o risco institucional, isto , como as relaes econmicas so afetadas
em caso de mudanas imprevistas. Os mecanismos de renegociao podem
estar explcitos no quadro legal ou nos contratos comerciais ou podem ser
assegurados por mecanismos implcitos de renegociao. Estes trs grupos de
acordos relacionam-se entre si. Em alguns casos a coordenao dos agentes
funciona melhor e em outros casos gera altos custos.
2.3.1 Constituio do marco legal internacional
O marco legal estabelecido pelos pases permite a importao e a exportao,

alm de estabelecer o direito de construir os gasodutos de interconexo.
Note-se que os marcos legais esto no mbito governamental e, at o
momento, tm assumido a forma de acordos bilaterais. Como descreve
Dvalos (2009), uma atribuio inegvel dos Estados construir vinculaes
jurdicas mnimas que proporcionem uma base legal para comrcio.
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364
No h um marco legal unificado na Amrica do Sul para o comrcio

de gs natural. No mbito da Associao Latino-Americana de Integrao
(Aladi)18 foi estabelecido o interesse em criar relaes preferenciais de
comrcio internacional entre os pases. Porm, todos os tratados no mbito
internacional que permitem o comrcio de gs natural se estabeleceram
bilateralmente.19 Os tratados bilaterais podem ter objetivos mais gerais,
buscando incluir uma vasta gama de projetos, ou apresentar permisses mais
especficas, definindo a possibilidade de um ou poucos projetos. Como ser
descrito na prxima seo, todos os projetos foram precedidos de marcos
legais binacionais e neles se baseiam.
2.3.2 Definio das condies econmicas
O mecanismo mais comum de estabelecer as condies econmicas de

troca e transporte de gs so os contratos de longo prazo. Isto inclui tanto
os contratos de compra e venda quanto os contratos de transporte. Estes
acordos estabelecem variveis tcnicas e econmicas, entre as quais se
destacam aquelas relativas a quando, onde e em que volume o gs ser
transportado. Ademais, estes contratos permitem a diviso de riscos entre
os agentes, visto que as frmulas de preos e volumes so definidas. O mais
frequente, no s na Amrica do Sul, so contratos de longo prazo. So
contratos rgidos, mas que permitem alguma flexibilidade para se adaptar
s variaes econmicas de curto prazo.20 Estes contratos na prtica alocam
na demanda os riscos associados ao volume vendido e na oferta os riscos
associados ao custo de produo.
18. A Aladi traa princpios gerais de cooperao, mas no define marcos legais ou regulatrios comuns.
Na quarta seo deste captulo ser discutido com mais detalhe o papel da Aladi na indstria do gs.
19. Os tratados internacionais estabelecidos pelos governos so includos de forma diferente nas leis de
cada pas, dependendo das regras de cada nao. Os mecanismos para incluir novas regras ou mudar as
leis dos pases so importantes, pois determinam a estabilidade das normas (Glachant e Perez, 2008).
20. Entre as clusulas frequentes no contrato de gs natural encontra-se o take-or-pay (ToP), que garante
um mnimo volume de gs que ser pago ao vendedor, independentemente de ter sido efetivamente
entregue ou no. O contrato de SoP o equivalente ao ToP no que se refere ao transporte de gs, visto
que se paga uma quantidade mnima de servio que independe da utilizao. Como discutido na seo
anterior, por meio desta clusula o risco de volume transferido ao carregador. As clusulas de make-up
so frequentemente acompanhadas das clusulas de ToP e SoP e se referem possibilidade de adquirir o
volume de gs pago devido a estas clusulas em um perodo futuro. O estabelecimento destas clusulas
pode gerar conflitos na definio de servios disponveis nos perodos que se seguem.
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365
Estes contratos podem ser assinados entre diferentes entidades privadas

ou pblicas. O mais comum que sejam assinados por empresas, sejam
elas pblicas, sejam privadas. Contudo, empresas pblicas e privadas tm
diferentes relaes com os governos, portanto o grau de interferncia destes
nas decises contratuais varia.
2.3.3 Mecanismos de resoluo de conflitos
O terceiro grupo de acordos se refere aos mecanismos de renegociao e

resoluo de conflitos, nos casos em que as renegociaes bilaterais no
permitam um acordo entre as partes. Devido grande longevidade dos
acordos associados aos projetos de gasodutos, a probabilidade de que se
precise renegociar alta.21 Podem-se dividir as causas da renegociao
em dois grandes grupos: mudanas imprevistas na economia e alteraes
institucionais imprevistas.
Os mecanismos de renegociao podem ser estabelecidos bilateralmente
no interior dos contratos ou podem ser estabelecidos no marco legal
abrangendo diferentes contratos. Ademais, alm dos mecanismos de
negociao explcitos, h os mecanismos de negociao implcitos. Os
mecanismos de negociao implcitos so mais difceis de analisar, visto
que h menos dados pblicos. Entretanto, devido sua importncia
central para renegociaes e resolues de conflito, convm usar alguns
exemplos histricos que mostram como atuam estes mecanismos,22 pois
frequentemente incluem negociaes entre Estados.
A terceira seo deste captulo analisa estudos de casos sul-americanos
de maneira a identificar, sempre que possvel, os mecanismos de negociao
utilizados e os mecanismos de soluo de conflitos nos casos onde esto
presentes. A forma como os desentendimentos tm sido encaminhados
fator fundamental para a compreenso de como se dar o desenvolvimento
da integrao da infraestrutura do gs no continente.
21. A necessidade de renegociao pode ter diversas causas, como os custos de fazer um contrato completo
(Saussier, 2000), incerteza (Pratt Junior, 1983), oportunismo (Williamson, 1975) ou racionalidade limitada
dos agentes (Korobkin, 2003).
22. Este estudo no cobre uma anlise dos interesses polticos nas negociaes e renegociaes. Mesmo
reconhecendo a importncia deste tipo de anlise, o escopo deste captulo restrito aos incentivos
econmicos.
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366
3 OS GASODUTOS SUL-AMERICANOS: ESTUDOS DE CASO
Se, por um lado, verdade que os riscos percebidos pelos agentes puderam
invalidar muitos dos possveis investimentos, por outro, os ganhos esperados
levaram realizao de diversos gasodutos de interconexo entre os pases
da Amrica do Sul. Esta seo ambiciona fazer uma breve compilao destes
projetos, a fim de identificar as caractersticas mais gerais dos projetos e, na
presena de conflitos de interesses, analisar quais foram os mecanismos de
negociao previstos ou utilizados.
Os pases que exportam gs por meio de gasodutos so: Bolvia,
Colmbia e Argentina. A Bolvia exporta para a Argentina e para o Brasil;
a Argentina, para o Brasil, para o Chile e para o Uruguai; e a Colmbia, para
a Venezuela. Como no existe um quadro institucional multilateral nem
para o comrcio de gs nem para a construo de gasodutos, estas relaes se
baseiam em primeira instncia em acordos bilaterais permitindo a atividade.
De toda forma, a interveno dos Estados nos projetos heterognea, ocorre
caso a caso, e diferentes mecanismos foram estabelecidos. Os contratos
de longo prazo esto na base dos projetos. Dessa maneira, h uma grande
diversidade de como foram negociados e renegociados.
Os gasodutos em operao atualmente na Amrica do Sul esto
descritos no quadro 1.23
Os projetos foram agrupados de acordo com os pases interconectados:
Bolvia-Argentina, Argentina-Chile, Argentina-Uruguai, Argentina-Brasil,
Brasil-Bolvia e Colmbia-Venezuela. Dentro destes grupos, as principais
caractersticas de cada projeto so descritas a seguir. Nota-se, porm, que
h uma grande discrepncia entre as informaes primrias e secundrias
disponveis para cada projeto, o que se reflete no sumrio realizado.
23. Note-se que os gasodutos de extenso no sul da Argentina e do Chile no foram inseridos como
projetos distintos: Gasoducto Posesin-Cabo Negro e Dungeness-DAU.
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367
QUADRO 1
Gasodutos de interconexo na Amrica do Sul
Sada
Chegada Incio de Regies conectadas

operao
Yacimientos Bolvian-Gulf
(YABOG)
Bolvia
Argentina
1972
Do Ro Grande (Bolvia) a Salta (Argentina).
Juana Azurduy
Bolvia
Argentina
2011
Do campo Margerita (Bolvia) ao campo de Duran

(Argentina).
Gasbol
Bolvia
Brasil
1999
De Santa Cruz (Bolvia) a Porto Alegre (Brasil) via

So Paulo.
Lateral Cuiab
Bolvia
Brasil
2001
De Ipias (Bolvia) a Cuiab (Brasil).
Gas Andes
Argentina
Chile
1997
De Mendoza (Argentina) a Santiago (Chile).
Gasoducto del Pacfico
Argentina
Chile
1999
De Neuqun (Argentina) a Concepcin (Chile).
NorAndino
Argentina
Chile
1999
Salta (Argentina) a Tocopilla (Chile).
GasAtacama
Argentina
Chile
1999
De Coronel Cornejo (Argentina) a Mejillones

(Chile).
Bandurria
Argentina
Chile
1996
San Sebastian (Argentina) a Punta Arenas (Chile).
Gasoducto CndorPosesin
Argentina
Chile
1999
De Posesin (Argentina) a Cabo Negro (Chile).
Transportadora de Gas del Argentina

Mercosur
Brasil
2000
De Aldea Brasilera (Argentina) a Uruguaiana

(Brasil).
Gasodutos
Gasoducto Cruz del Sur
Argentina
Uruguai
2002
De Buenos Aires (Argentina) a Montevide

(Uruguai).
Gasoducto del Litoral
Argentina
Uruguai
1998
De Coln (Argentina) a Paysand (Uruguai).
Trans-Caribbean Gas
Pipeline
Colmbia Venezuela
2008
Do campo de Ballena (Colmbia) ao Oeste da

Venezuela.
Fonte: CNE (2012), Cier (2001-2011) e EIA (2012b) .

Elaborao da autora.
3.1 Bolvia-Argentina
H dois gasodutos em operao entre a Argentina e a Bolvia o gasoduto

de interconexo mais antigo (1972) e o mais recente da Amrica do Sul
(2011), respectivamente: o YABOG, que vai do Ro Grande na Bolvia at
Salta na Argentina; e o gasoduto Juana Azurduy, de Madrejones na Bolvia
at Duran na Argentina (EIA, 2012a). Note-se que os dois gasodutos foram
construdos em perodos muito distintos e basearam-se em marcos legais
diferentes. Contudo, em ambos os casos se observa forte interveno dos
respectivos governos na definio das clusulas contratuais e nos processos
de renegociao.
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368
3.1.1 YABOG
O gasoduto YABOG foi o primeiro projeto de gasoduto internacional na

Amrica do Sul. A carta de intenes para a construo deste gasoduto foi
assinada pelos governos argentino e boliviano em 1967.
Em setembro de 1967, a Bolsur (uma subsidiria da GulfOil) e a Gas
del Estado (a estatal gasfera Argentina) assinaram uma carta de inteno de
suprimento de gs natural boliviano com prazo de vinte anos. Ao mesmo
tempo, a Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB) tambm
produzia gs natural na Bolvia e estava em busca de mercados para o gs
natural. A fim de resolver o conflito, o governo boliviano determinou a
formao de uma nova empresa, a YABOG, com participao de 50% de
cada um dos parceiros (Bolsur e YPFB). Em 1968, a nova empresa boliviana
e a Gas Del Estado argentina assinaram um contrato de fornecimento de gs
natural de vinte anos. No ano seguinte, a Bolvia nacionalizou a Gulf 24 e, como
consequncia, o projeto de construo do gasoduto YABOG se tornou um
projeto entre a estatal argentina e a boliviana (Mares, 2004; Mathias, 2008).
O gasoduto que comeou a ser construdo em 1970 entrou em operao em
1972 (IEA, 2003).25 A construo do gasoduto foi financiada por capitais
externos Banco Mundial e firmas privadas norte-americanas (Victor, Jaffe
e Haynes, 2006).
O contrato assinado de vinte anos entre Bolvia e Argentina estipulava
uma exportao anual de 1,5 bilho m3 nos primeiros sete anos e 1,7 bilho m3
nos seguintes treze anos. O contrato terminou, como previsto, em 1992.
Contudo, nestes vinte anos a indstria argentina sofreu alteraes, e grandes
descobertas de jazidas de gs transformaram o pas de importador lquido
a exportador lquido.
O gs produzido na Argentina se tornou mais barato que o gs
importado da Bolvia. Por sua vez, a Bolvia, devido s suas condies
econmicas internas, tornou-se extremamente dependente dos recursos
advindos da exportao de gs para a Argentina. Como consequncia da
24. O governo boliviano e a empresa GulfOil no conseguiram entrar em um acordo sobre o valor dos
royalties. Em outubro de 1969 a empresa foi nacionalizada pelo governo militar do general Alfredo
Ovando.
25. O projeto inclua 441 km de gasoduto, com capacidade de 2,2 bilhes m3 /ano, e conectava Ro
Grande na Bolvia e a rede de gasodutos em Salta na Argentina. A parte argentina operada pela
Transportadora Gas del Norte (TGN).
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369
mudana de contexto, os pases renegociaram as clusulas contratuais em

1987, e o preo do gs diminuiu em 20%. A renegociao do preo do
gs foi parte de uma ampla negociao envolvendo diferentes elementos
do comrcio entre os dois pases, e foi realizada pelos respectivos governos.
Na dcada de 1990, a Argentina continuou a expandir a produo,
inclusive iniciando a exportao para os seus vizinhos. No obstante, a
Bolvia refez um contrato de curta durao com a Argentina, terminando em
1999. Este contrato, tambm negociado com interferncia governamental,
objetivava manter a produo boliviana at o pas comear a exportar para o
Brasil. No incio dos anos 2000, o aumento da demanda argentina persistiu,
assim como o aumento da exportao. Em meados da dcada, a Argentina
viu-se novamente com necessidade de importar gs e a Bolvia voltou a ser
uma opo, usando-se o mesmo gasoduto do projeto da dcada de 1970.
Entre 2004 e 2006 havia somente um pequeno fluxo de gs da Bolvia
para a Argentina.26 No entanto, em 2006, a Energa Argentina Sociedad
Annima (Enarsa),27 empresa pblica Argentina, voltou a importar gs
boliviano da YPFB com base em contratos de curto prazo, e no mesmo
ano as empresas assinaram um novo contrato por mais vinte anos. A
negociao do contrato de longo prazo entre as empresas foi precedida
de negociaes entre os governos, da assinatura de um convnio-marco
em 29 de junho de 2006 entre a Argentina e a Bolvia para a venda de gs
natural e da realizao de projetos de integrao (Enarsa e YPFB, 2006).
Neste contexto, a Enarsa se tornou responsvel pela comercializao do
gs natural proveniente da Bolvia.28
26. Em 21 de abril de 2004 foi estabelecido um convnio temporrio (de seis meses, renovveis) entre
o governo da Argentina e o da Bolvia. A YPFB se comprometia a fornecer at 4 milhes m3 /d para a
Argentina. O Ministrio de Energia argentino se comprometia em revender o gs s empresas argentinas.
27. Enarsa, empresa estatal Argentina, foi criada em 29 de dezembro de 2004, pela Lei Nacional
no25.943, e promulgada mediante o Decreto do Poder Executivo Nacional no 1.529-2004.
28. Como descrito no contrato YPFB-Enarsa (Enarsa e YPFB, 2006).
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370
O grfico 1 representa a variao tanto da importao quanto da

exportao argentina.29 Lembrando-se que a importao argentina
exclusivamente proveniente da Bolvia, o grfico 1 representa as variaes
dos fluxos dos gasodutos YABOG descritas anteriormente: fluxo quase
constante na dcada de 1990; ausncia de fluxo entre 2000 e 2003; retomada
das importaes em 2004; e crescimento da importncia destes fluxos depois
de 2008.
GRFICO 1
Total de importaes e exportaes de gs natural seco da Argentina, do
Chile e do Uruguai (1990-2010)
(Em bilhes de ps cbicos)
300
250
200
150
100
50
Importaes da Argentina
Importaes do Chile
Importaes do Uruguai
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
Exportaes da Argentina
Fonte: EIA (2012b).

Elaborao da autora.
3.1.2 Juana-Azurduy
Dentro do marco assinado pelos governos da Argentina e da Bolvia,

estabeleceu-se o projeto de construo de um novo gasoduto: Juana-Azurduy.
A construo da extenso do Gasoducto Yacuiba Ro Grande (GYRG) foi
concluda em 2011.30 O contrato para a realizao do projeto, assim como
29. A importao brasileira no est contida no grfico 1 devido ausncia de dados que separem
a importao brasileira da argentina. Ademais, devido pequena importncia do volume destas
importaes, a ausncia desta informao no altera as anlises realizadas neste captulo.
30. Esta expanso considerou a construo de um novo gasoduto de 13 km x 32 polegadas entre Campo
Grande at a fronteira argentina (Madrejones). Com ela, incrementou-se a capacidade de transporte de
272 milhes de ps cbicos por dia (ou 7,7 milhes de m3 /d) a 459 milhes de ps cbicos por dia (ou
13 milhes de m3 /d).
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371
o de venda do gs, foi assinado pela YPFB, do lado boliviano, e pela Enarsa,
do lado argentino (Enarsa e YPFB, 2006). Neste sentido, o novo gasoduto
segue os mesmos princpios do primeiro. As negociaes governamentais
so o principal elemento nos trs mbitos estabelecimento do marco legal,
do contrato e dos mecanismos de renegociao de conflitos de interesse.
3.2 Argentina-Chile
Os gasodutos de interconexo entre a Argentina e o Chile so recentes, e

se desenvolveram especialmente na dcada de 1990. A Argentina e o Chile
estabeleceram por intermdio de protocolos internacionais primeiro em
1991 e em seguida em 1995 as regras gerais que permitiram o comrcio
de gs entre os dois pases, assim como a construo das infraestruturas.
Segundo Dvalos (2009, p. 415),
o Protocolo de 1995 modificou trs aspectos que se relacionavam com restries
ou omisses que constavam no instrumento de 1991, a saber: a) o Protocolo
de 1995 foi mais amplo em relao s bacias gasferas envolvidas nas operaes de
interconexes, no se restringiu Bacia de Neuqum, como no acordo de 1991; b) o
Protocolo de 1995 diz expressamente que o fluxo comercial pode ser realizado desde
Argentina ao Chile ou vice-versa () c) no se colocavam, no documento mais
recente, restries de volume de exportao; e d) se garantia ademais a eliminao
de restries legais para o transporte de do gs natural em ambos os pases (Artigo
3o do Protocolo de 1995).
Diferentemente do caso entre a Bolvia e a Argentina, os contratos

envolvem principalmente empresas privadas. Os acordos intergovernamentais
no interferem diretamente nas decises relativas comercializao do gs
em variveis-chave como volume e preo.
Nota-se que os governos, por meio de seus ministrios, reservam-se o
direito de interveno em caso de disputa. Ademais, quando a discrdia no
pode ser resolvida de forma bilateral, prope-se o acordo de uma terceira
parte, que no pertena a nenhum dos dois pases, para que participe da
renegociao.
Como consequncia da crise de abastecimento na Argentina, quando
a demanda interna superou a proviso de gs para contratos nacionais, a
Secretaria da Energia do pas estabeleceu em maro de 2004 a Resoluo
no 265/2004, que restringia as exportaes de gs natural e instaurava o
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Programa de Racionalizacin de las Exportaciones de Gas Natural y del Uso

de la Capacidade de Transporte. Este programa foi poucos meses depois
substitudo pelo Programa Complementario de Abastecimiento al Mercado
Interno de Gas Natural (Resoluo no 659/2004). O princpio geral destas
resolues, que se mantm at hoje, que os produtores devem primeiro
atender demanda interna antes de exportar gs natural, independentemente
dos seus contratos. Ademais, probe os transportadores de gs de exportar
caso os ofertantes no tenham cumprido com o volume requerido para o
mercado interno (Filas, 2005).
Como resultado das resolues argentinas que restringiam a
exportao, a importao chilena decresceu, deixando grande parte
dos gasodutos ociosos, principalmente em 2006 e 2007. Vale notar que
os gasodutos se tornaram ociosos antes de verem seus custos amortizados
(IEA, 2012).
Uma vez que os contratos so privados, a capacidade de acesso a
informaes e s clusulas contratuais so limitadas. O estudo realizado
por Dvalos (2009) mostra que clusulas de ToP e SoP foram utilizadas e,
como consequncia, o risco de volume foi transferido demanda de gs,
o que na prtica significou um aumento do custo tanto do gs quanto da
eletricidade no Chile. As clusulas foram renegociadas, mas infelizmente h
pouco acesso s informaes detalhadas sobre as renegociaes da diviso de
custos no mbito privado. Contudo, o que se pode observar que o fluxo
de gs da Argentina para o Chile mantm-se em nveis muito inferiores ao
que foi originalmente contratado. Alm disso, algumas empresas apresentam
deficit relevantes nos seus balanos.
Apesar do grande impacto das restries de gs argentino no Chile, no
houve nenhum acordo entre governos de maneira a interferir diretamente
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373
nos contratos ou de restabelecer os fluxos do produto. A Argentina se

protegeu, alegando o seu direito de restringir a exportao de gs em caso
de risco de abastecimento interno.31
O processo de resoluo de conflitos foi muito diferente do ocorrido
entre a Bolvia e a Argentina, no qual os governos renegociaram as clusulas
contratuais nos momentos de conflitos. No caso do Chile, os investidores
privados tiveram que se reajustar s novas regras, seja repassando custos,
quando possvel, seja aceitando o deficit provocado.
Como ressaltam Filas (2005) e Dvalos (2009), no que tange ao
pagamento do transporte, os contratos com clusulas do tipo SoP foram
mantidos. Isto significa que os custos relacionados ao pouco uso das
infraestruturas foram, em grande parte, transferidos para o consumidor
final no Chile (Dvalos, 2009).
Ademais, o conflito sobre o fluxo de gs entre o Chile e a Argentina
impactou tambm o custo e o desenvolvimento do parque de gerao
eltrica chileno. As restries do gs argentino e o consequente aumento do
custo da gerao eltrica impactaram fortemente as decises de investimento
dos agentes. Neste contexto, tanto o governo chileno como as companhias
privadas promoveram uma srie de projetos para assegurar o suprimento
de energia no pas, como a construo de novas usinas trmicas a carvo, a
construo de um terminal de regasificao de GNL e o desenvolvimento
de energias renovveis, como a elica e a solar.
31. A interpretao do Acordo de Complementao Econmica no 16, assinado pela Argentina e pelo
Chile em 7 de julho de 1995, gerou algumas divergncias. O acordo afirma que o Estado deve permitir a
exportao caso no comprometa o abastecimento. Entretanto, argumenta-se, estas restries deveriam
ter sido feitas no momento de considerar as solicitaes de exportao e no aps o fluxo de gs j
ter comeado. Las Partes no pondrn restricciones a que los productores y otros disponentes de gas
natural de la Repblica Argentina y de la Repblica de Chile exporten gas natural al pas vecino, sobre
la base de sus reservas y sus disponibilidades, debidamente certificadas, que a tal fin comprometan
los exportadores e importadores. Tal antecedente permitir Secretara de Energa de la Repblica
Argentina, en nombre del Poder Ejecutivo, y al Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin de la
Repblica de Chile, en nombre del Poder Ejecutivo, segn corresponda, considerar las solicitudes a fin
de otorgar los respectivos permisos de exportacin de gas natural, en la medida que no se comprometa
el abastecimiento interno al momento del otorgamiento, si la legislacin de las Partes as lo requiere
(Argentina e Chile, 1995, Artigo 2o).
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3.2.1 Gas Andes
O projeto do Gas Andes tinha como principal objetivo abastecer o

mercado chileno, em especial a crescente demanda das termoeltricas.
Como estabelecido pelos protocolos de 1991 e de 1995, para exportar gs
natural da Argentina necessrio autorizao da Secretaria de Energia da
Argentina. Para o projeto Gas Andes, esta autorizao foi concedida em
1992 Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF).32
O gasoduto Gas Andes conecta o gasoduto da TGN em Mendoza, na
Argentina, a Santiago, no Chile. A capacidade inicial era de 3.370 milhes
de m3/d em 1997 e se expandiu para 7.135 milhes de m3/d em 1998,
atingindo 12.091 milhes de m/d em 2002.
A construo do gasoduto foi realizada por um grupo de empresas
com a participao majoritria da Nova Gas Internacional (56,5%); suas
scias so a Chilgener S.A. (15%), a Metrogas S.A. (15%) e a Cia. General
de Combustibles (13,5%).
O Grupo Gas Andes assinou um contrato de suprimento com a durao
de 25 anos com a Metrogas e mais quatro termoeltricas em Santiago,
atingido um total de 9.910 milhes de m3/d (World Bank e ESMAP, 2003).
No entanto, a partir de 2004 o volume de gs transportado foi inferior
ao contratado inicialmente. Visto que este gasoduto entrou em operao
muito antes de aparecerem os problemas de importao, por um lado
uma parte da infraestrutura j tinha sido amortizada e, por outro, quase a
totalidade da capacidade estava contratada neste caso, o risco foi repassado
ao carregador.33
3.2.2 Gasoducto del Pacfico
O Gasoducto del Pacfico comeou a operar em 1999. Tem capacidade para

transportar aproximadamente 4 milhes de m3/d de gs para o Sudeste chileno.
Sua composio era formada pela TransCanada International (30,0%), pela
32. O projeto do Gas Andes foi o vencedor de uma importante disputa de projetos. No mbito de um
marco institucional liberal, no se observava uma coordenao ou um planejamento prvios da construo
dos gasodutos. A disputa por suprir o mercado chileno levou a uma grande competio entre os projetos.
A eficincia do projeto vencedor discutida por analistas (Gamboa e Huneeus, 2007).
33. Em 2001, mais de 90% da capacidade estavam contratados por carregadores.
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El Paso Internacional (21,8%), pela Gasco (20,0%), pela Empresa Nacional

de Petrleo (ENAP) (18,2%) e pela Repsol-YPF (10,0%).34
Assim como o Gas Andes, este gasoduto tem como objetivo principal
ofertar gs a distribuidoras e a termoeltricas. Como nos outros casos, o
mecanismo de diminuir riscos e viabilizar a construo do gasoduto foi
a contratao antecipada da capacidade do gasoduto. A empresa Innergy
Solucciones Energticas S.A. firmou um contrato com a Gasoducto del
Pacfico de vinte anos, renovveis sucessivamente a cada cinco anos, que
cobria 99% dos servios oferecidos pela empresa (Filas, 2005).
A empresa assinou com a YPF S.A. um contrato de balano operativo
em 2003 e um contrato de interconexo com o gasoduto da YPF S.A. em
2004. Este contrato foi feito a pedido da YPF S.A. para que lhe permitisse
cumprir os contratos com a Innergy Solucciones Energticas S.A. (Filas,
2005).35 Este caso pode ser visto como um mecanismo privado de
renegociao a fim de diminuir as perdas relativas s alteraes inesperadas
das clusulas contratuais.
3.2.3 Nor Andino
O gasoduto Nor Andino interliga Salta (campo de Pichanai) na Argentina

a Mara Elena no Chile. Neste ponto, o gasoduto se divide em dois ramais,
um com destino a Tocopilla e outro com destino a Mejillones e Coloso.
O gasoduto possui uma extenso total de 780 km (380 km na Argentina
e 400 km no Chile) e uma capacidade diria de 7,1 milhes de m3. Este
gasoduto de propriedade da Suez-Tractebel e da SouthernElectric e seus
principais usurios so as termeltricas Edelnor e Electroandina, alm da
comercializadora Distrinor.
Com a diminuio do fluxo de gs vindo da Argentina, o gasoduto foi
conectado planta de regasificao de GNL (Mejillones), que comeou a
operar em 2010. Mudando as direes do fluxo, foi capaz de transportar gs
34. Recentemente tanto a ENAP quanto a Gasco aumentaram suas participaes no Gasoducto del
Pacfico, de 18,2% para 22,8% e de 20% para 30%, respectivamente.
35. Esta interconexo pode ser explicada com as mudanas de fluxos geradas pelas restries do governo.
Filas (2005, p. 7) explica que, para possibilitar a execuo de contratos anteriores, a companhia Innergy
Soluciones Energticas modificou seus contratos para incorporar El Portn como um ponto alternativo
de recepo de gs.
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do city gate36 para as termoeltricas e os comercializadores. Neste contexto,

os conflitos entre a empresa chilena Nor Andino e a empresa argentina TGN
conseguiram chegar a um acordo em 2011 (Hristova, 2011).
Essa pode ser vista como outra forma de reajuste privado com apoio
estatal interno no Chile diante do conflito de interesses com a Argentina.
3.2.4 GasAtacama
O gasoduto GasAtacama, com 941 km,37 tem a capacidade de transportar

at 8,5 milhes de m3/d. O gasoduto conecta Coronel Cornejo (Salta, na
Argentina) a Mejillones (no Chile).38
A construo do gasoduto comeou em 1997 e sua operao em
1999, quando algumas termoeltricas comearam a ser supridas pelo
gasoduto. A empresa GasAtacama, proprietria e operadora do gasoduto,
foi constituda pela CMS Energy y Endesa e desde 2007 se tornou
proprietria da Empresa Nacional de Electricidad S.A. (Endesa) e do
Fondo de Inversiones Southern CrossGroup.
interessante notar que a GasAtacama uma empresa tanto de gs
natural como de eletricidade. Suas atividades so integradas verticalmente,
isto , o gasoduto foi construdo para trazer gs para as termoeltricas do
mesmo grupo empresarial. Se, por um lado, esta integrao serviu como
mecanismo de coordenao, diminuindo o risco dos gasodutos, por outro,
com a crise do gs vinda da Argentina a empresa sofreu graves perdas, uma
vez que o risco estava alocado dentro do prprio grupo empresarial.
Como aponta a empresa, na ausncia de gs argentino para as
termoeltricas, substituiu-se o gs natural por turbinas a diesel, de
maneira a no interromper o suprimento de eletricidade no Chile.
Como consequncia, a empresa se viu obrigada a renegociar os preos
dos contratos de eletricidade a fim de repassar o acrscimo dos custos ao
consumidor final (GasAtacama, 2013).
36. Consideram-se city gates os pontos de entrega de gs natural. Frequentemente, situam-se nos limites
das cidades ou na interseo entre a rede de transporte e distribuio de gs natural. Geralmente, o city
gate um ponto fsico onde se altera a propriedade do gs natural.
37. Alm dos 941 km do ramo principal, na cidade de Mejillones, o gasoduto se conecta com um ramo
lateral de 226 km que chega a Paposo, no Chile (comuna de Taltal).
38. O tramo argentino tem 530 km, e o chileno, 411 km.
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A renegociao de preos foi mais fcil com os clientes livres. Com os

clientes de distribuio do grupo Emel consumidores majoritariamente
residenciais , cujas tarifas so reguladas, no foi possvel a renegociao
que cobria os novos custos da gerao a diesel. Em razo disso, a empresa
acabou incorrendo em deficit, comprometendo sua situao financeira.
A fim de assegurar as atividades da GasAtacama, a empresa assinou um
contrato de prestao de servios de respaldo ao Sistema Interconectado
del Norte Grande.39
Ademais, a infraestrutura foi interconectada ao GNL (Mejillones)
em 2010, que alterou o fluxo de gs e deu novo uso a parte da
infraestrutura instalada.
3.2.5 Bandurria-Cullen
Em 1996, o gasoduto Bandurria-Cullen entrou em operao. O gasoduto

possui uma extenso de 48 km e transporta gs natural da planta de San
Sebastin na Argentina at a planta Cullern no Chile. O gasoduto tem
uma capacidade de 2 milhes de m3/d e seu principal cliente a empresa
canadense Methanex.
3.2.6 Gasoducto Cndor-Posesin
Em 1999 se iniciou a operao do gasoduto Cndor-Posesin. Este

gasoduto tem como principal objetivo fornecer gs natural s plantas do
grupo Methanex40 localizadas em Cabo Negro41 (Chile). O gasoduto, de
propriedade das empresas ENAP e Repsol-YPF, tem 9 km de extenso e
transporta gs desde Cndor, na Argentina, at a planta Posesin, no Chile.
As plantas do grupo Methanex no Chile foram afetadas pelas restries
de exportao do gs argentino e tiveram de absorver os custos. No
conseguiram repassar aos seus contratantes o custo referente s mudanas
39. Segundo Mapa... (2004), o gasoduto GasAtacama foi um dos mais fortemente impactados pelas
restries de exportaes da Argentina.
40. Estas plantas do grupo Methanex produzem metanol.
41. Perto da cidade de Punta Arenas.
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da importao do gs argentino,42 levando algumas plantas a diminuir

sua produo.
3.3 Argentina-Brasil
A Argentina e o Brasil assinaram, em abril de 1996, o Protocolo de

Entendimento sobre Integrao em Matria Energtica, que objetivava
promover a complementaridade do setor energtico entre os pases. Por este
protocolo, as partes se comprometem a: estabelecer condies de forma a
permitir transaes de energia eltrica e de gs livremente contratadas entre
empresas dos dois pases; evitar prticas discriminatrias; aprofundar estudos
vinculados insero do gs natural argentino no Brasil, em especial no
estado do Rio Grande do Sul; e permitir que os exportadores e importadores
acordassem preos e volumes que reflitam as condies econmicas.
3.3.1 Gasoduto Uruguaiana-Aldea Brasileira
A Transportadora Sulbrasileira de Gs S.A. (TSB) construiu e opera o gasoduto

Uruguaiana.43 A primeira fase do gasoduto foi concluda em maio de 2000 e
possui dois trechos de 25 km em cada uma das duas extremidades do gasoduto.
Na extremidade oeste, o trecho da TSB est conectado com o gasoduto da
Transportadora de Gs del Mercosur S.A. (TGM) e, na sua extremidade leste,
com o gasoduto da Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A.
(TBG). A capacidade diria do gasoduto de 2,8 milhes de m3.
A companhia mantm contratos de servios de transporte com a
Companhia de Gs do Estado do Rio Grande do Sul (Sulgs), distribuidora
de gs natural do Rio Grande do Sul, para suprimento da usina termeltrica de
Uruguaiana. Em 2003, o volume exportado chegou a atingir 75% da sua
capacidade em alguns perodos. Todavia, a restrio de exportao do gs
argentino tambm impactou o fluxo neste gasoduto, causando queda do
seu uso em diversos perodos.
42. Alm das restries relativas ao volume de gs exportado, houve um aumento no imposto de
exportao de gs, o que gerou impacto na demanda, principalmente na demanda industrial, cujo preo
do produto dado pelo mercado internacional.
43. A TSB uma companhia de capital fechado, constituda em 1999, cuja atividade consiste na prestao
de servio de transporte de gs natural por meio de gasoduto, de sua propriedade, que interliga as
cidades de Uruguaiana e Canoas no Rio Grande do Sul. Seus atuais acionistas so: Petrobras (GasPetro),
Ipiranga (CBPI), YPF e Total (Total Gasand Power Brazil).
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De acordo com ANP (2011, p. 16),

a Sulgs iniciou a importao de gs natural em julho de 2000, adquirindo o produto
proveniente da Argentina. No ano seguinte, o volume mdio das importaes atingiu
2 milhes de m/dia. Ao final de 2002, houve uma primeira interrupo destas
importaes, que voltaram a se regularizar entre 2003 e o primeiro quadrimestre
de 2004. Nos perodos subsequentes, houve uma regularidade nas interrupes das
importaes entre os meses de maio e agosto de cada ano, at que no segundo
semestre de 2008 cessaram totalmente as importaes da Sulgs, situao que se
manteve at o presente.
Neste contexto, o gs da Sulgs passou a ser importado da Bolvia como

parte do contrato da Petrobras. Porm, a usina termeltrica de Uruguaiana,
que tambm deveria ser abastecida pelo gs argentino, ficou desabastecida.
Em 2013, o fluxo de gs voltou entre o Brasil e Argentina. Para tanto, a
Petrobras comeou a importar GNL (34 milhes m3), o qual vendido
para a Sulgs que, por sua vez, abastece a usina termeltrica Uruguaiana.
O navio fretado pela Petrobras para transportar o GNL importou gs de
Trinidad e Tobago e injetou o gs no porto de Baha Blanca, na Argentina.
Neste caso se observa uso da Petrobras e negociaes bilaterais entre os
Estados para encontrar solues aos conflitos de interesse referentes ao uso
da infraestrutura de importao de gs natural.
3.4 Argentina-Uruguai
O Uruguai est ligado com a Argentina entre Paysand e Entre Rios por
um gasoduto de 20 km, e entre Buenos Aires e Montevidu por meio do
gasoduto Cruz del Sur, com um comprimento de 392 km.
As exportaes do gs da Argentina ao Uruguai esto baseadas no
Acordo de Abastecimento de Gs Natural Argentino Repblica Oriental
do Uruguai assinado em julho de 1991. Neste acordo, o governo argentino
garantiu que no haveria nenhum tipo de limitao a exportaes de gs
ao Uruguai e que daria tratamento igualitrio aos consumidores uruguaios
em caso de restries tcnicas. O Acordo Complementrio de 1996 precisa
regras que condicionam o comrcio de gs entre os dois pases.
O conflito sobre o comrcio de gs natural entre a Argentina e o
Uruguai foi menor que com o Chile e mesmo com o Brasil. Algumas
possveis explicaes podem ser levantadas, como a importncia do fluxo
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de gs da Argentina para o Chile e para o Uruguai. Em 2007, a mdia

diria de exportao para o Uruguai foi de menos de 5% da importao
chilena.44 Nota-se que as restries tambm impactaram o Uruguai, embora
em menores dimenses, principalmente sobre as indstrias que possuam
contratos interrompveis.45 A importao de gs argentino, porm, no
cresceu limitando o acesso de gs aos uruguaios. A instalao de uma planta
de regasificao de GNL parece ser a soluo que ser adotada. Existe um
projeto, ainda em discusso, para que o projeto de regasificao seja feito em
conjunto entre o Uruguai e a Argentina46 e para que haja uma modificao
nos fluxos de gs.47
3.4.1 Cruz del Sur
O sistema de gasodutos Cruz del Sur se estende desde Punta Alta, na

provncia argentina de Buenos Aires, at Montevidu, no Uruguai.48 O
gasoduto principal tem a extenso de aproximadamente 200 km, com uma
parte subfluvial de 57 km.49 Este gasoduto, com capacidade de 5 milhes de
m3/d permite que diversos carregadores forneam gs para termoeltricas,
consumidores industriais, comerciais e residenciais.
A empresa Gasoducto del Sur S.A. tem a concesso para projetar,
construir e operar o gasoduto Buenos Aires-Montevidu por um perodo
de trinta anos, a contar de novembro de 2002, quando o gasoduto entrou
em operao. A Gasoducto del Sur S.A. composta por quatro empresas
nacionais e internacionais: BG Group (operador tcnico do gasoduto),
44. Clculo da autora baseado em ANP (2010).

45. Os contratos interrompveis so aqueles que em troca de um preo mais barato esto dispostos a
aceitar um fluxo de gs varivel, sujeito a interrupes quando a demanda aumenta.
46. No dia 5 de julho de 2007, os governos da Argentina e do Uruguai firmaram um Convnio de
Cooperao em Matria Energtica com o objetivo de empreender aes que possibilitem a construo
de uma planta de regasificao de GNL localizada no Uruguai. Em 28 de novembro de 2007, os governos
firmaram um Acordo de Implementao e Operao do Projeto de Regasificao de Gs Natural Liquefeito.
47. Os projetos de GNL tm economias de escala, contudo possuem ganhos muito menos expressivos
relativos explorao, produo e ao transporte de gs natural por gasodutos. A fim de obterem-se
ganhos de escala nas plantas de GNL, os governos argentino e uruguaio esto discutindo a possibilidade
do projeto em conjunto.
48. Passando pelos departamentos de Colnia, San Jos e Montevidu.
49. A soma dos gasodutos laterais atinge mais 200 km de gasodutos no Uruguai.
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381
Pan American Energy,50 ANCAP (empresa petroleira estatal do Uruguai) e

Wintershall (Basf Group).51
3.4.2 Gasoducto del Litoral
A Administracin Nacional de Combustible, Alcohol y Portland (ANCAP)

construiu e opera desde outubro de 1998 o Gasoducto del Litoral (tambm
denominado Cr. Federico Slinger), com 20 km de extenso e capacidade
mxima de 1,2 milho de m3/d. O gasoduto, que se inicia em Entre Rios,
na Argentina, e segue at Paysand, no Uruguai, atende aos consumidores
residenciais da cidade de Paysand e s indstrias prximas do gasoduto
(Uruguay, 2008).
3.5 Bolvia-Brasil
No incio da dcada de 1990, o governo brasileiro fez um relatrio

denominado Reexame da Matriz Energtica Nacional, analisando a matriz
energtica nacional e as necessidades do mercado brasileiro de energia.
Um dos resultados deste documento foi a recomendao de elevar
a participao do gs natural na matriz energtica dos 2% em 1990
para no mnimo 4,5% em 2000 e 6% em 2010. Como consequncia,
criou-se a Comisso do Gs, com o objetivo de propor diretrizes e indicar
as aes a serem adotadas para viabilizar o aproveitamento do gs natural
(Hallack, 2007).52
Neste contexto, os governos do Brasil e da Bolvia assinaram em agosto
de 1992 o Acordo de Alcance Parcial sobre a Promoo do Comrcio entre
o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Governo da Repblica da
Bolvia (fornecimento de gs natural),53 que regula o comrcio de gs natural
entre os dois pases. Segundo este acordo,54 so garantidas a comercializao
50. A Pan American Energy (PAE) formada pela Bridas Corporation (Bridas Energy Holding Limited) e
pela CNOOC International Limites. A PAE uma empresa dedicada explorao e produo de petrleo
e gs natural no Cone Sul, sendo um importante produtor na Argentina.
51. A Wintershall se dedica especialmente extrao de gs natural e petrleo, sendo o quarto produtor
de gs natural na Argentina (Wintershall, 2012).
52. A comisso foi criada pelo ento presidente da Repblica Itamar Franco, com decreto de 18 de julho
de 1991.
53. A transposio interna deste acordo na Bolvia deu-se pelo Decreto Supremo no 23.513, de 22 de
maio de 1993; no Brasil, pelo Decreto no 681, de 11 de novembro de 1992.
54. O acordo pode ser encontrado no stio da Aladi pelo seguinte caminho eletrnico: <http://goo.gl/XsWVj1>.
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382
e a exportao de gs natural boliviano ao Brasil. Conforme o Artigo 5o, os

pases signatrios se comprometem a zelar pelo cumprimento dos contratos
de compra e venda de gs natural a ser celebrado pelos operadores de ambos
os pases e em acordo com suas respectivas legislaes. Note-se que neste
artigo no h nenhuma definio do operador nem do tipo de operador
(pblico ou privado).
Dentro deste acordo, dois tipos completamente diferentes de
projetos foram realizados: um com grande participao de negociaes
intergovernamentais, o Gasbol; e outro definido por negociaes privadas,
o Lateral Cuiab (Gosmann, 2011).
O grfico 2 mostra os dados referentes exportao boliviana e s
importaes brasileira e argentina. Como at 2010 a importao brasileira
e a argentina se baseavam majoritariamente na exportao boliviana, pode-se
observar como as importaes destes pases se comportam em relao
exportao boliviana.
GRFICO 2
Total de gs natural seco importado pela Argentina e pelo Brasil e exportado
pela Bolvia (1990-2010)
(Em bilhes de ps cbicos)
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
Importaes da Argentina
Importaes do Brasil
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
Exportaes da Bolvia
Fonte: EIA (2012b).

Elaborao da autora.
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A Argentina era o nico importador de gs boliviano at 1999. At

este ano, as curvas de exportao boliviana e de importao argentina eram
equivalentes. Em 1999, a importao argentina cai bruscamente, chegando
a zero em 2000. Em 2004, a Argentina voltou a importar da Bolvia, e em
2009 o volume destas importaes saltou, atingindo valores superiores s
importaes histricas.
As importaes brasileiras provenientes da Bolvia se iniciam
timidamente em 1999 e possuem uma trajetria crescente at 2010, com
uma queda conjuntural em 2009. Na dcada de 2000, o Brasil se torna o
principal destino do gs natural boliviano. Mesmo com a crescente demanda
de gs natural boliviano pela Argentina a partir de meados da dcada de
2000, a participao brasileira permanece predominante.55
3.5.1 Gasbol
Em novembro de 1991 foi assinada entre a YPFB e a Petrobras a Carta de

Intenes sobre o Processo de Integrao Energtica entre Bolvia e Brasil.
Esta carta teve a participao do Ministrio de Energia e Hidrocarbonetos da
Bolvia, na qual houve a manifestao dos participantes na inteno de um
acordo para compra e venda de gs natural boliviano, com um volume inicial
de 8 milhes de m3/d, e previso para dobrar o volume na proporo do
crescimento do mercado brasileiro e das reservas bolivianas. Em 1992 e em
1993, os governos da Bolvia e do Brasil, mediante notas reversais, assinaram
acordos sobre compra e venda de gs entre os pases e sobre a construo
do gasoduto de transporte. Nas notas reversais de 1992, deixa-se claro que
este contrato se d no mbito do acordo binacional entre os dois pases.
Este acordo estabelece o volume de gs natural que ser comercializado e
define que as empresas Petrobras e YPFB seriam responsveis pelo projeto
e para tanto deveriam estabelecer um contrato preliminar.
Em 1993, a Petrobras e a YPFB assinam o Contrato de Compra e
Venda, condicionando sua eficcia obteno de financiamentos. Nas notas
reversais entre os dois governos em fevereiro de 2003, retificam-se os acordos
entre as empresas no mbito governamental. O acordo entre os governos
inclui detalhes dos contratos, como os mecanismos de formao de preo
55. Vale notar que em 2008 o Brasil comea a importar GNL e em 2009 a vez de a Argentina entrar
neste mercado (Ruiz-Caro, 2010).
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(netback price), a participao da Petrobras em outras partes da indstria de

gs boliviana e a necessidade de se constiturem as empresas transportadoras
(proprietrias e operadoras dos gasodutos). Aponta ainda a interveno
direta de ambos os Estados a fim de conseguir financiamento do projeto.
Com o objetivo de equacionar o problema relacionado s fontes de
financiamento para a construo do gasoduto, foi adicionado em 1996
ao contrato de compra e venda de 1993, entre a YPFB e a Petrobras, a
clusula de ToP. Pelo modelo de 1996 do contrato, a exportao da Bolvia
para o Brasil comearia com 8 m3 /d, atingindo 16 milhes de m3 /d no
oitavo ano e permanecendo neste patamar at o vigsimo ano. Segundo
Passos (1998), ainda em 1996 foi adicionada a clusula em que se concedia
Petrobras uma opo de compra, com preferncia sobre terceiros, de
quantidades adicionais de gs, provenientes ou no de novas descobertas
bolivianas at o limite de 30 milhes de m3 /d, desde que tais quantidades
estivessem disponveis e no fossem necessrias para atender demanda
do mercado domstico da Bolvia.
A fim de financiar o transporte, foram assinadas clusulas de SoP,
para a compra de capacidade de transporte, beneficiando principalmente a
construo do gasoduto. Para tanto, foram criadas quatro modalidades de
venda de capacidade de transporte.
O contrato de compra e venda de gs possui uma clusula de ToP de
24 milhes de m3/d e tambm uma clusula do tipo make-up, que permite
Petrobras acumular os direitos de reaver a diferena num perodo futuro
em que ambas as partes estejam de acordo. Assim, se em um ms se paga
o valor mnimo estipulado pela clusula de ToP, mas no se utiliza todo o
gs pago, nos outros meses do ano a Petrobras pode pedir para receber a
quantidade de gs paga, mas no utilizada.
A variao de preo est baseada numa cesta de combustveis alternativos
e o preo inicial do gs foi calculado segundo o mecanismo de netback. O
contrato de venda de gs entre YPFB (Bolvia) e Petrobras (Brasil) foi firmado
no s para atender demanda interna, mas tambm para desenvolv-la, uma
vez que o gs naquele momento representava apenas 2% da matriz energtica
do pas. Para o Brasil, se por um lado o contrato aumentou a importncia
do gs na indstria, por outro permitiu a utilizao do gs como fonte de
eletricidade, o que estava de acordo com o novo modelo eltrico. Para as
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empresas que estavam na Bolvia foi uma forma de monetizar as reservas de

gs e recuperar um investimento que o mercado interno no permitiria.
A Petrobras incorreu nos riscos e nas vantagens do pioneirismo; a YPFB,
por sua vez, por intermdio deste contrato, assumiu o papel de atacadista
mais importante da Bolvia, incorrendo nos riscos associados aos custos
de produo, visto que o preo foi estabelecido por contratos. Ademais, o
preo de assinatura do contrato foi inferior ao preo internacional.56 O preo
inicial, na assinatura do contrato, foi calculado utilizando-se o mecanismo
de netback price, com o objetivo de aumentar a participao do gs na matriz
energtica brasileira. Este mecanismo foi amplamente utilizado no processo
de desenvolvimento da indstria de gs natural, como nos contratos da
Arglia feitos com a Frana e com a Espanha (Chevalier, 2004).
Assim, o preo do gs na Bolvia seria igual ao preo competitivo no
mercado final brasileiro menos os custos de transporte e de distribuio
envolvidos. O contrato garantiu, assim, uma oferta abundante do insumo
energtico a um preo relativamente baixo, comparado com o dos seus
substitutos e com os preos internacionais negociados (Hallack, 2007).
O pagamento do transporte de gs foi dividido em duas partes, a do
contrato de capacidade e a do contrato de utilizao do gasoduto. A primeira
parte destinada ao pagamento dos custos fixos; a segunda, ao pagamento
dos custos variveis. A capacidade foi vendida ex ante e o valor da tarifa
de utilizao do transporte foi regulado segundo regras preestabelecidas
baseadas no ndice de inflao. No caso brasileiro, a administrao do
contrato responsabilidade da Agncia Nacional do Petrleo (ANP); na
parte boliviana, do Ministrio de Hidrocarbonetos.
O objetivo dos agentes era permitir que o gs substitusse os derivados
de petrleo. Logo, o mecanismo de preo baseado em netback mais
ajustamento segundo a variao de produtos associados ao petrleo57
garantiu que o preo do gs seria competitivo com o preo de seus
substitutos. Na prtica dois fatos alteraram o previsto, diminuindo a
56. Preo internacional calculado por ndices como Nymex Henry-Hub e HerenIndex. Note-se que no incio
da dcada de 1990 o mercado internacional de gs, assim como o seu preo, tinha pouco significado
econmico. Somente com o crescente papel do GNL o preo de gs internacional vem ganhando
importncia, ainda que limitada.
57. Para mais informaes sobre a frmula de preos, ver Dvalos (2009) ou Hallack (2007).
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racionalidade contratual existente ex ante: a pouca competitividade da

termoeletricidade a gs em relao hidroeletricidade e o choque de preos
do petrleo no mercado internacional.
Esperava-se um maior desenvolvimento de termoeltricas, e que estas
entrariam na base do despacho eltrico. Se realmente as termoeltricas
ocupassem este papel esperado, elas teriam como combustvel o gs ou
derivados do petrleo, o que estaria de acordo com o arranjo contratual.
O modelo eltrico que prioriza os meios de produo menos custosos
(menor custo varivel) liga as termoeltricas raramente, pois seu custo de
produo, se comparado com o das hidroeltricas, maior. Assim, o gs no
encontrou somente como substituto os derivados de petrleo, mas tambm
a hidroeletricidade, no mercado eltrico brasileiro, o que se tornou um
problema no que tange sua expanso neste setor. Sendo um combustvel
utilizado para a produo eltrica de ponta, o gs, ao no ser utilizado
frequentemente, se torna incompatvel com os contratos de longo prazo
do tipo ToP. Ademais, a manuteno do preo do gs ligado ao do petrleo
se tornou um problema, porque o substituto energtico no mercado no
tem seu preo dependente do petrleo. Nesta situao, o risco de preo se
torna tambm um risco do demandante, que na tica da Petrobras foi visto
como um crescimento de demanda mais lento que o esperado.58
A Petrobras tentou neste contexto renegociar as suas obrigaes
determinadas pela clusula de ToP, mas o contrato foi mantido. Os riscos
associados ao volume foram mitigados pela Petrobras por meio de um
programa massivo de difuso do uso do gs e de verticalizao de demanda
final de gs. Em 2005, o volume mnimo j tinha sido atingido e, em 2006,
a Petrobras j necessitou fazer novos investimentos para importar mais gs.
Logo, o contrato serviu para mitigar riscos, diminuir custos de transao
e alinhar as expectativas dos agentes ex ante. No obstante, o contrato
se mostrou inflexvel a mudanas importantes na indstria brasileira e a
Petrobras arcou com estes custos.
58. Acrescente-se que o grande aumento de preos do petrleo no mercado internacional agravou o
descompasso entre as expectativas ex ante, incorporadas s clusulas contratuais, e o observado ex post.
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Em 2006, foi a vez de a YPFB pedir renegociao das clusulas

contratuais.59 Diferentes explicaes podem ser dadas a este posicionamento da
YPFB: variao do preo internacional do gs muito acima da variao do preo
internacional dos reajustes (Hallack, 2007); aumento da demanda argentina
por gs boliviano a preos superiores ao do contrato brasileiro (PCR, 2012);
mudana dos incentivos dos agentes como consequncia das expectativas futuras
de crescimento da demanda (Glachant e Hallack, 2009); e alteraes na poltica
boliviana (Dvalos, 2009; Gosmann, 2011). Como resultado das negociaes,
o contrato foi mantido praticamente intacto. Contudo, foi adicionada uma
clusula de qualidade, que diz que se o gs exportado pela YPFB para a Petrobras
for superior a 8.900 kcal/m3, que a mdia do gs regular no mercado mundial,
a Petrobras pagar um valor adicional proporcional. Segundo o Ministrio de
Minas e Energia (MME), isto representou um acrscimo de 6% no preo do gs
na mdia de preo anual em 2007. O valor pago pelo gs boliviano continuou,
ainda assim, inferior ao valor acordado com a Argentina e menor que o preo
no mercado de curto prazo do GNL internacional (Hallack, 2007).
Vale ressaltar que a renegociao foi feita em grande medida por meio
dos respectivos governos e incluiu no s este contrato, mas outras relaes
comerciais entre os dois pases por exemplo, a participao da Petrobras
em diferentes partes da cadeia de gs natural na Bolvia.
3.5.2 Lateral Cuiab
O gasoduto Lateral Cuiab, cuja negociao foi privada, o segundo

gasoduto de importao brasileira de gs da Bolvia, com dimenses
menores que o Gasbol. O empreendimento foi concebido com o objetivo de
participar de uma concorrncia pblica da Eletrobras em 1996. O objetivo
deste projeto era gerar energia eltrica para o estado do Mato Grosso. Neste
sentido, o projeto consistia na construo de um gasoduto de 642 km que
supriria uma termoeltrica a ser construda concomitantemente em Cuiab.
59. Em maio de 2006 a Bolvia decretou a nacionalizao dos hidrocarbonetos e comeou um processo de
renegociao dos preos dos contratos de gs natural com a Argentina e o Brasil. Houve uma importante
mudana patrimonial na indstria de gs natural na Bolvia. Como consequncia das mudanas
institucionais na Bolvia se desencadeou uma ampla discusso no Brasil. Destacam-se pelo menos dois
pontos principais nesta discusso: i) o reconhecimento da dependncia brasileira do gs importado e o
seu significado para a segurana de abastecimento de gs natural; e ii) a modificao patrimonial da
Petrobras na Bolvia. No que se refere aos fluxos de gs entre os dois pases, no entanto, os impactos reais
foram mnimos no Gasbol e mais importantes no caso do gasoduto Lateral Cuiab.
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O projeto teria risco reduzido, visto o contrato de capacidade no

mercado eltrico, que garantiria a remunerao dos investimentos do
gasoduto e da termoeltrica, mesmo que esta no operasse. O pagamento
efetuado para que a termoeltrica esteja disponvel para gerar eletricidade,
independentemente da produo real. Tanto a concepo quanto a execuo
do projeto foram feitas por duas empresas privadas (Enron e Shell) e com
recursos prprios.60
Para este empreendimento, quatro empresas foram constitudas:
i) a Empresa Produtora de Energia (Pantanal Energia), proprietria e
operadora da termoeltrica; ii) a empresa Gs Oriente Boliviano, dona do
trecho boliviano do gasoduto; iii) a empresa Gs Ocidente Mato Grosso,
proprietria e operadora do trecho brasileiro do gasoduto; e iv) a empresa
Transborder Gas Service, que tinha o papel de comerciante (trader),
comprando e vendendo o gs alm das capacidades de transporte dos dois
lados da fronteira. O contrato de compra do gs boliviano foi feito com
a Andina, controlada pela Repsol, no volume de 2,2 milhes de m3/d. O
contrato de 21 anos, com clusulas ToP de 80% e SoP de 100%, nos
moldes do contrato do Gasbol (Gosmann, 2011).
Ainda segundo Gosmann (2011), o preo do gs contratado era
prximo do valor do contrato da Petrobras. Entretanto, as clusulas no
previam ajuste em relao ao preo do petrleo, mas simplesmente um ajuste
em relao inflao norte-americana.61
O gasoduto comeou a ser construdo em 1999 e entrou em operao
em 2001. Todavia, com as mudanas institucionais na Bolvia, em 2006 foi
decretado que somente a YPFB teria o direito de comercializar gs natural
boliviano. Como consequncia, o contrato foi anulado. Esperava-se que
quando a YPFB readquirisse o controle acionrio da Andina o contrato
pudesse ser mantido. Porm, a YPFB no aceitou as condies contratuais.
Depois de repetidas tentativas de renegociao e de interrupes do servio,
60. O empreendimento foi adquirido pela Ashmore Energy International, visto que esta obteve os ativos
da Eron (depois da falncia) e da Shell.
61. Utilizao do Producer Price Index (PPI).
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os fluxos de gs foram completamente interrompidos.62 Neste momento,

houve uma tentativa de interveno do governo brasileiro para renegociar
diretamente com a Bolvia, mas no se conseguiu restabelecer o comrcio
de gs natural por este gasoduto.
Como consequncia da incapacidade de se chegar a um acordo, a
nica soluo foi integrar este contrato ao contrato do Gasbol, que
j possua um acordo respaldado pelos governos de ambos os pases
(Gosmann, 2011). A fim de encontrar uma soluo para a crise, a
termoeltrica entrou em acordo com a Petrobras. A Petrobras acabou
assumindo a usina por meio de um contrato de locao e, depois de quatro
anos parado, o gasoduto Lateral Cuiab voltou a transportar gs.63 O
mecanismo de resoluo de conflito neste caso passou pela integrao dos
contratos sob a proteo da empresa estatal, que provou ter capacidade de
negociao para solucionar conflitos superior da empresa privada.
3.6 Colmbia-Venezuela
Em novembro de 2005 o presidente Hugo Chvez e o presidente lvaro

Uribe assinaram um acordo presidencial energtico que permitia a
construo do gasoduto entre a Venezuela e a Colmbia.64 Neste acordo,
a propriedade, a construo, a administrao, a operao e a manuteno
do gasoduto em sua totalidade foram definidas como responsabilidade da
PDVSA-Gas (Colombia, 2006). Em julho de 2006 se protocolizou o incio
da construo do gasoduto, que entrou em operao em 2008.65
Os portflios energticos da Colmbia e da Venezuela poderiam gerar
questionamentos sobre o modelo de integrao entre os pases. Todos
os projetos anteriormente analisados so unidirecionais, isto , construdos
62. Como descrito pela ANP (2011, p. 16) em agosto daquele ano a EPE iniciou a importao de
gs boliviano destinado usina termeltrica (UTE) de Cuiab, sendo este gs escoado pelo gasoduto
Lateral Cuiab. Em termos contratuais, este gs foi fornecido EPE pela empresa comercializadora
Transborder. O volume mdio importado mantm uma relativa regularidade at o segundo quadrimestre
de 2007 e passou a se apresentar bastante irregular no incio de 2008, quando cessaram totalmente as
importaes.
63. A Portaria no 213 do MME no dia 11 de abril de 2012 autoriza a Petrobras a importar gs da Bolvia
pelo Lateral Cuiab.
64. Trata-se do Acuerdo Presidencial de Punto Fijo, assinado em 24 de novembro de 2005.
65. O gasoduto percorre 225 km e tem o dimetro de 26 polegadas. Sua capacidade mxima 14.158
milhes de m3 /d (Torres, 2006).
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para transportar gs numa nica direo. Este projeto possui um carter

bidirecional desde o incio de sua concepo. A previso inicial era que no
primeiro perodo, que iria at 2012, o fluxo do gasoduto seria da Colmbia
para a Venezuela, e num segundo momento seria obtido o fluxo contrrio
(da Venezuela para a Colmbia).
A explicao para a Venezuela, maior exportadora de hidrocarbonetos
da Amrica do Sul, importar gs colombiano est na escassez de gs na
regio noroeste do pas e na disponibilidade do recurso na zona colombiana
de Ballenas.
Importantes investimentos na Venezuela devem ser realizados para que
o pas possa cumprir o contrato e seja capaz de reverter o fluxo, atendendo
sua prpria regio e ao mercado colombiano. Estes investimentos sofreram
atrasos, o que levou a uma renegociao do contrato em 2011, quando foi
acordada uma extenso nos prazos da inverso de fluxos. A exportao da
Colmbia para a Venezuela deve continuar at 2014, nas mesmas bases do
contrato anterior.
A renegociao de clusulas entre a Colmbia e a Venezuela ocorreu em
grande parte entre as empresas Ecopetrol, Chevron e PDVSA. Vale ressaltar
que a renegociao estava inserida no contexto das negociaes entre
os governos para o aprofundamento dos intercmbios econmicos e
energticos.66
3.7 Aspectos relevantes identificados nos estudos de caso
O estudo dos gasodutos de integrao na Amrica do Sul realizado nas

subsees anteriores corrobora o que vem sendo discutido por Ferreira e
Castilho (2012): a integrao se baseou em projetos binacionais e, no longo
prazo, os projetos baseados em acordos e estratgias governamentais foram
mais bem-sucedidos que aqueles direcionados pela iniciativa privada.
Ferreira e Castilho (2012) mostram que a maior barreira apontada pelo
agente para a integrao energtica so as deficincias nas reas normativa
e institucional. A anlise dos projetos de gasodutos desta seo mostra a
66. Em julho de 2012 entrou em vigor o Acuerdo de Alcance Parcial entre a Colmbia e a Venezuela com
o objetivo de regular as atividades de comrcio bilateral entre os pases. Este acordo, negociado sob o
parmetro normativo da Aladi, abrangente, incluindo o setor energtico.
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necessidade de negociao ex post em quase todos os projetos. Em alguns

casos, as renegociaes e as solues so rpidas e pouco custosas, mas em
outros geram altos custos. Muitos dos custos gerados podem ser atenuados
com uma melhor coordenao dos agentes, como demonstra o estudo
de caso do Lateral Cuiab. A dificuldade de obter um acordo chegou a
parar o uso das infraestruturas instaladas por quase quatro anos, mas,
depois, destacou-se a capacidade da Petrobras em solucionar o problema,
incorporando a usina ao seu portflio de demanda de gs.
Conflitos, mudanas e renegociaes so frequentes e existem em
quase todos os projetos, o que se pode entender considerando-se o carter
predominantemente esttico do gasoduto67 e o carter predominantemente
dinmico dos fluxos de gs. A demanda de servio de transporte gerada
pela demanda e pela oferta de gs natural extremamente dinmica,
incluindo mudanas na economia e na poltica nacional e internacional. Os
mecanismos de resoluo de conflitos envolvendo a indstria do gs natural
na Amrica do Sul se deram principalmente de maneira binacional entre os
Estados. As empresas estatais foram um veculo-chave para se ter acesso a
este tipo de renegociao, o que gera duas preocupaes. Primeiramente, no
seria mais eficiente e justo um processo de renegociao entre os Estados que
inclusse todos os pases? As negociaes bilaterais foram as que funcionaram
at hoje; contudo, no trataram e no tinham como objetivo tratar os pases
de maneira equivalente. Isto pode se tornar um problema para a integrao,
uma vez que as negociaes bilaterais no garantem nem objetivam garantir
a solidariedade e a justia entre os pases, principalmente em relao aos
menores. Em segundo lugar, as negociaes bilaterais e desiguais dificultam
o desenvolvimento de projetos envolvendo diversos pases da regio e
geram um aumento da desconfiana de um pas em relao ao outro.
As renegociaes bilaterais entre Estados tambm so problemticas
para as empresas de capital privado, que tm menor acesso ou maior custo
de acessar os governos dos pases para que possam renegociar. A coordenao
e os interesses do Estado de renegociar e resolver conflitos incluindo as
67. O investimento em gasodutos em grande parte discreto, decidido em um momento entre construir e
no construir. Isto agravado pelas economias de escala, que incentivam a agregao de vrios agentes na
deciso. Existe um espao para investimentos incrementais, como em compressores e pequenos
gasodutos adjacentes, que aumentam a capacidade do gasoduto original, mas este potencial j definido
no momento do investimento original.
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empresas privadas se mostraram pouco exitosos. A atrao de investimentos

externos para os projetos exitosos de integrao de infraestrutura tambm
depender de mecanismos multilaterais de resoluo de conflitos que sejam
capazes de incluir os interesses privados.
4 RESOLUO DE CONFLITOS: O PAPEL DAS INSTITUIES MULTILATERAIS
SUL-AMERICANAS NO SETOR DE ENERGIA
O intento de avanar nos acordos multilaterais no setor do gs se mostrou

pouco exitoso.68 A construo, a operao e a resoluo de conflitos em
relao aos gasodutos se basearam em negociaes e acordos bilaterais. Os
investidores privados encontram muita dificuldade em recorrer caso tenham
conflitos com os Estados com os quais negociam. Nos casos de conflito entre
um agente e o Estado vizinho, este possui trs opes: i) requerer ao seu pas
de origem que represente seus interesses e que apresente uma queixa ao
pas receptor; ii) litigar no pas receptor embora nestes casos os Estados
estejam quase sempre protegidos pela clusula de imunidade soberana; e
iii) absorver os custos. Estes mecanismos so custosos e arriscados para
as empresas que investem em ativos especficos e se tornam dependentes
das aes dos Estados para que possam remuner-los, como o caso dos
gasodutos na Amrica do Sul.
Proliferaram instituies que ambicionam facilitar a integrao
regional, incluindo parte dos pases sul-americanos, ou todos eles. Dentro
destas instituies, a integrao energtica pode ser considerada o principal
propsito ou um objetivo relevante. De toda forma, h uma grande
diversidade de instituies regionais impactando a integrao energtica
da Amrica do Sul. Estas instituies muitas vezes tm objetivos sobrepostos
e possuem recortes regionais muito distintos. Entre estas instituies,
destacam-se: Aladi; Organizao dos Estados Americanos (OEA); Associao
Regional de Empresas de Petrleo e Gs Natural na Amrica Latina e Caribe
(Arpel); Organizao Latino-Americana de Energia (Olade); Comisso de
Integrao Energtica (Cier); Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura
Regional Sul-Americana (Iirsa); Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul);
Mercado Comum do Sul (Mercosul); Comunidade Andina de Naes
68. No mercado eltrico se observa um maior esforo de estabelecer instituies multilaterais, mas com
sucesso limitado.
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(CAN); Corporao Andina de Fomento (CAF); e Conselho Energtico

Sul-Americano da Unasul.
A contribuio destas instituies para a integrao pode dar-se
por diversos mecanismos, classificados aqui em trs blocos: mecanismos
de promoo do investimento (seja planejamento, seja financiamento);
mecanismos de coordenao de operao (regras harmonizadas ou comuns);
e mecanismos de resoluo de conflitos de interesse.
Algumas instituies tm previso para empregar mais de um destes
mecanismos, ou j os empregam de fato. Esta seo focalizar as instituies
que atuam ou poderiam atuar por meio de mecanismos de resoluo de
conflitos em relao ao uso de gasodutos: Aladi, Olade, Mercosul e Unasul.69
Alm disso, ser examinado um tipo de mecanismo privado de resoluo
de conflitos internacionais utilizado em diversos projetos de investimento
as arbitragens internacionais, as quais tm como finalidade arbitrar litgios
entre o Estado e as empresas privadas. O uso deste mecanismo a fim de
resolver conflitos internacionais entre os pases sul-americanos restringiria
o campo das negociaes entre os Estados e desestimularia o caminho da
solidariedade. Ele , porm, o nico mecanismo ativo de resoluo de
conflitos entre o investidor privado e os Estados.
4.1 Arbitragem internacional
No que tange soluo de conflitos entre os pases integrados por gasodutos,

poder-se-ia imaginar a possibilidade de usar mecanismos universais, como
as arbitragens internacionais.70 Contudo, tendo em vista os efeitos negativos
j observados no uso deste mecanismo, esta no parece ser uma soluo
provvel para proporcionar a integrao da Amrica do Sul.
A soluo de conflitos internacionais no comrcio em grande parte
regida pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC). As instituies
69. Outra instituio que poderia ser includa neste grupo a CAN, que assim como o Mercosul possui
um tribunal j estabelecido para a resoluo de conflitos. Contudo, foi dada prioridade ao estudo das
instituies nas quais o Brasil participa. Para entender a amplitude da CAN e suas diferenas em relao
ao Mercosul, ver Garate (2006).
70. O mecanismo de arbitragem internacional vem sendo amplamente utilizado na indstria de energia.
Como mostra Alonso (2013), 20 das 48 demandas apresentadas nos fruns de comrcio exterior contra
a Argentina entre 2002 e 2010 foram no setor de gs natural e petrleo.
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privadas de certa forma equivalentes em matria de investimentos em

infraestruturas so os mecanismos de arbitragem internacional. Os fruns
mais comuns de arbitragem internacional so: o Centro Internacional de
Soluo de Diferenas Relativas ao Investimento71 (Ciadi), nos Estados
Unidos; a Corte Internacional de Arbitragem (CCI), na Frana; o Instituto
de Arbitragem da Cmera de Comrcio de Estocolmo, na Sucia; e a Corte
Internacional de Arbitragem de Londres, na Inglaterra.
Como explica Mortimore (2009), os tribunais de arbitragem
internacionais so menos utilizados que a OMC e esto sujeitos a crticas.
Entre as crticas realizadas pelo autor, aponte-se a rigidez das clusulas
internacionais e dos tribunais de arbitragem e as dvidas em relao
legitimidade dos mecanismos. Deve-se lembrar que, embora exista um
nmero grande de pases que so receptores lquidos de investimentos
estrangeiros, os centros de arbitragem internacional se localizam
principalmente nos pases que so investidores lquidos; logo, pode-se colocar
em dvida a imparcialidade destas instituies. Ademais, a imparcialidade
pode ser ainda mais prejudicada, visto tratar-se de tribunais privados, cujas
regras muitas vezes permitem ampla interpretao e, portanto, largo espao
de discricionariedade.
A legitimidade e o carter democrtico das decises destes tribunais
so discutveis. Como explica Mortimore (2009), os possveis conflitos
de interesse que podem existir nestes processos prejudicam os princpios
bsicos do direito pblico com respeito prestao de contas, transparncia
e independncia judicial. Ainda segundo o autor, o pas receptor de
investimento externo reduzido a uma entidade comercial. Ademais,
deve-se chamar a ateno para os elevados custos destes processos e os longos
perodos que podem envolver.
O uso de tribunais de arbitragem internacional uma das condies
definidas em acordos bilaterais de investimentos realizados entre os Estados,
sob os quais os contratos so assinados. Vale notar que os pases em
desenvolvimento com maior poder de negociao, como os BRICS (Brasil,
Rssia, ndia, China e frica do Sul), no assinam este tipo de contrato.
Na Amrica do Sul, excluindo-se o Brasil, esta uma prtica habitual que
71. Como Alonso (2013) destaca no caso argentino, o Ciadi tem sido o frum de arbitragem internacional
mais utilizado at o momento.
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trouxe diversos conflitos e custos para os pases da regio.72 A definio de

um organismo de renegociao e resoluo de conflitos na Amrica do Sul
teria como objetivo ajudar os pases de duas formas: i) diminuindo seu custo
de negociao ex post quando o conflito j existe e precisa ser resolvido;
e ii) transformando os pases em locais menos arriscados e mais previsveis
para os investidores, evitando assim a necessidade de aqueles se submeterem
a clusulas abusivas para atrarem estes.
Outra crtica ao uso destes tribunais de arbitragem advm do
questionamento sobre se estes mecanismos so capazes de trazer
previsibilidade e diminuio dos riscos aos investidores. Alonso (2013), ao
analisar o caso argentino e os diversos processos julgados pela arbitragem
internacional, chega concluso de que este mecanismo no se mostrou
capaz de diminuir riscos aos agentes privados. Por um lado, os processos
de arbitragem basearam-se em diferentes critrios e interpretaes, o que
levou a solues muito distintas, e como consequncia no aumentou a
previsibilidade das empresas privadas. Por outro lado, observou-se que o
comportamento oportunista, tanto dos agentes privados como do Estado,
dificultou a atuao da arbitragem internacional.
Como consequncia das diversas crticas aos tribunais de arbitragem
internacionais, os pases da Amrica do Sul esto, cada vez mais, se
posicionando contra o uso destes mecanismos para a resoluo de conflitos.73
4.2 Olade
Construda a partir do Convnio de Lima em 1973, a Olade a mais antiga

das instituies examinadas neste captulo. A instituio passou por diversas
modificaes e sua fora de atuao mudou ao longo do tempo. A Olade
uma organizao poltica e de apoio tcnico junto qual os Estados-membros
realizam esforos comuns para a integrao energtica da Amrica Latina.
Os pases-membros so: Argentina, Barbados, Belize, Bolvia, Brasil, Chile,
Colmbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Granado, Guatemala, Guiana,
72. Para informaes referentes ao uso do tribunal de arbitragem nos pases da regio, ver Mortimore
(2009).
73. Como exemplo, cite-se o posicionamento da Assembleia Nacional do Equador contra a deciso do
Ciadi relativa ao conflito com a petroleira norte-americana Oxy em 2012 (Mediacin y Arbitraje, 2012).
Ademais, pases como a Bolvia, a Venezuela e o Equador j no fazem parte do quadro de membros do
Ciadi (Jimnez, 2013).
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Haiti, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru,

Repblica Dominicana, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela.
A Olade objetiva contribuir para a integrao, o desenvolvimento
sustentvel e a seguridade energtica dos pases-membros e, para tanto,
assessora e impulsiona a cooperao e a coordenao entre os pases-membros.
Entre os objetivos da Olade redefinidos em 2003, o papel de arbitragem,
conciliao e solues de divergncias foi levantado (Nuti, 2006).
Haveria um papel para a Olade de mediadora de conflitos nas relaes bilaterais
ou, ainda, de intermediadora entre as partes, seja entre pases, ou seja, mesmo
entre empresas e governo de um mesmo pas. Tal papel no est contemplado nos
novos regulamentos e misses da organizao, mas consta da pauta de reflexes dos
assessores que acompanham e do suporte representao internacional do governo
brasileiro na rea de energia. Dentro dessa viso, o papel de mediao de conflitos
teria o sentido de revitalizar a Olade e, no caso do governo brasileiro, fazer despertar
a importncia da instituio para os objetivos da integrao (Nuti, 2006, p. 42).
Neste sentido, foi discutida no mbito da Olade uma proposta de

criao de um centro de arbitragem, conciliao e solues de divergncias
relacionadas ao setor energtico. Para se atingir o objetivo proposto, seria
necessrio construir e estabelecer uma institucionalidade.
Em 2006, na 37a Reunio de Ministros no Mxico,74 a Olade props
uma Carta Energtica Latino-Americana e do Caribe que objetivava
reconhecer uma instituio de carter latino-americano encarregada de
acordos e resolues de carter energtico que promovesse a criao de um
centro de conciliao e arbitragem em energia. Desde ento se avaliaram
distintas alternativas. Em consequncia das discusses e das negociaes,
a proposta foi diminuindo sua fora e seu carter vinculativo, e o que foi
aprovado em 2009 foi um instrumento facilitador de negociaes.75
A Deciso Ministerial no XL/D/467 adotada em 30 de outubro de
2009 na XL Reunio de Ministros de Energia em Lima aprovou o Instrutivo
de Processo e Procedimento para que a organizao atue como facilitadora
de bons ofcios. Isto significa que, quando os pases-membros envolvidos em
uma controvrsia ou um conflito sobre a interpretao ou a aplicao de
74. A Reunio de Ministros o rgo mximo de governo e autoridade da Olade.
75. Para mais detalhes sobre o papel da Olade como facilitador de bons ofcios, ver Olade (2012).
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acordos de carter internacional em matria energtica solicitem e aceitem

de maneira voluntria, a Olade atuar como facilitadora das negociaes.
Os bons ofcios da Olade objetivam uma instncia prvia e no
vinculante para a soluo de diferenas no setor energtico. O mecanismo
caracterizado conforme a seguir.
1) Voluntariedade. Os pases que participam do processo de
facilitao o fazem de maneira voluntria. Ante a ausncia
de consentimento voluntrio e expresso de algum dos pases, o
procedimento no pode ser iniciado.
2) Indstria da energia. O mecanismo versa sobre as diferenas que
surjam a partir de controvrsias relacionadas com a interpretao
ou a aplicao de acordos ou contratos de carter internacional em
matrias energticas subscritos entre dois ou mais pases-membros.
3) Imparcialidade. A facilitao desenvolvida por um terceiro
imparcial selecionado de comum acordo pelos pases. O
terceiro no dever ter interesse privado, poltico ou pessoal
no resultado da diferena, nem poder receber instrues de
nenhum governo, nem da Olade, nem de outra entidade ou
organizao nacional ou internacional.
4.3 Aladi
A Aladi foi fundada em 1980 como sucessora da Associao

Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC). Os pases-membros so:
Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Chile, Equador, Mxico, Paraguai,
Peru, Uruguai e Venezuela. O objetivo da associao o estabelecimento
de um mercado comum latino-americano de forma progressiva, gradual e
respeitando as diferenas. Para tanto, as normas e os mecanismos internos
tm como objetivo a promoo e a regulao do comrcio recproco, a
complementao econmica e o desenvolvimento de aes de cooperao
econmica que ajudem na ampliao dos mercados.
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398
Grande parte dos acordos firmados pela Aladi no inclui todos os

membros da associao.76 A possibilidade de definir reas de preferncias
econmicas permite que os acordos tenham alcance parcial e, portanto, que
a Aladi seja um espao que englobe um grande nmero de acordos que no
incluem a totalidade dos seus membros, podendo inclusive ser bilaterais.
Como ressalta Ruiz-Caro (2006), na dcada de 1990 acordos
relacionados indstria de energia eltrica, gs natural e petrleo foram
subscritos no mbito da Aladi. O primeiro dos acordos referindo-se ao gs
natural foi realizado entre Argentina e Uruguai (1992), posteriormente
Argentina e Bolvia, Bolvia e Brasil, Argentina e Chile, e recentemente
em um protocolo mais geral incluindo o setor energtico entre Venezuela
e Colmbia.
Em 1990 se estabeleceu um procedimento para preservar o
cumprimento dos compromissos contrados nos acordos dos pases-membros
e na resoluo da associao. Acordou-se que qualquer pas-membro que
se considere esteja aplicando medidas incompatveis com o pactuado no
Tratado de Montevidu (1980) ou com as resolues da associao estar
sujeito a um processo pela Aladi para a resoluo de controvrsias.
O procedimento possui trs passos principais: primeiro, uma consulta
que deve ser respondida pelos pases. Se expirar o prazo e no se chegar a
uma soluo satisfatria, os pases-membros podero levar a controvrsia
ao Comit de Representantes, que apresentar os procedimentos ou as
frmulas mais adequadas para a resoluo dos conflitos. Uma das grandes
vantagens do procedimento estabelecido pela Aladi a simplicidade e a
rapidez, se comparado com outros mecanismos propostos pelos organismos
multilaterais e pelos centros de arbitragem internacional. O lado negativo
deste mecanismo sua incompletude, uma vez que as regras sobre as quais se
baseiam so amplas77 e s representam controvrsias entre Estados-membros,
76. A Aladi permite a celebrao de Acordos de Alcance Parcial, que se constituem numa reao rigidez
multilateral do Tratado de 1960, que estendia automaticamente a todos os pases-membros as concesses
incorporadas no programa de liberalizao. Mediante o uso desse mecanismo de multilateralizao
progressiva assinaram-se diversos acordos bilaterais e, inclusive, anos depois, permite-se o surgimento do
Mercosul (Corral, 2009, p. 93).
77. A amplitude da Aladi se refere tanto aos setores, uma vez que multissetorial, quanto abrangncia
dos princpios gerais, visto que grande parte das regras mais especficas de carter binacional.
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isto , empresas ou qualquer outra representao jurdica no podem utilizar

a Aladi como mecanismo de soluo de controvrsia.
4.4 Mercosul
O Mercosul, embora nasa em 1991 num contexto em que os acordos de

integrao sub-regional so caracterizados por uma maior orientao aos
mercados, ainda mantm uma viso abrangente da integrao (Corral, 2009).78
O desenvolvimento do Mercosul foi marcado por diversas fases.
Comeou por objetivos mais restritos e focados no mbito econmico (mais
precisamente no comrcio)79 e caminhou para objetivos e metas mais amplas
no decorrer do tempo (Almeida, 2011). Isto ficou mais proeminente nos
anos 2000 devido conjuntura poltica e econmica dos pases.80
A integrao energtica entrou na pauta do Mercosul com o Protocolo
de Ouro Preto (1998), que estabelece entre seus objetivos o estmulo troca
de energia entre os pases integrantes e a no discriminao de produtores
e consumidores dos pases constituintes. Observa-se, entretanto, que o
critrio de no discriminao no sempre respeitado. A discriminao
entre os agentes dos pases constituintes um grande fator de conflito.
78. Note-se que o Mercosul se enquadra no mbito da Aladi. Numa perspectiva regional, o Tratado
de Assuno encontra o seu amparo jurdico no direito de integrao regional representado pelo Tratado de
Montevidu de 1980, que autoriza a formao de acordos de alcance parcial, em vrias modalidades,
mediante o cumprimento de alguns requisitos j resenhados. O Tratado de Assuno, no seu formato de
Acordo de Alcance Parcial (ACE no 18), est obrigado a cumprir os princpios gerais institudos no Artigo 9
do Tratado de Montevidu de 1980 (Aladi). Neste contexto, a Aladi, bero dos primeiros antecedentes do
Mercosul, constituir o ncleo ao redor do qual coexistiro acordos bilaterais (Carneiro, 2006, p. 413).
79. Segundo o prprio Tratado de Assuno, os objetivos para a primeira fase seriam constituir, at 31
de dezembro de 1994, um mercado comum caracterizado pela livre circulao de bens, servios e fatores
produtivos, pelo estabelecimento de uma tarifa externa comum, e pela coordenao das polticas
macroeconmicas, assim como o compromisso dos Estados partes de harmonizar suas legislaes nas
reas pertinentes. A julgar-se pelo cumprimento dessas metas, poder-se-ia dizer que o Mercosul continua
ainda nessa etapa de transio, j que estas no foram cumpridas em sua totalidade (Corral, 2009, p. 99).
80. Os fluxos de comrcio e investimento sofreram uma inflexo negativa aps 1999, num contexto de
aprofundamento das assimetrias econmicas relacionadas desvalorizao do real e ao agravamento da
crise argentina, as quais contriburam para uma paralisia institucional do bloco. Esta situao teria levado
ao Mercosul a mudana de discurso nos pases-membros, no sentido de investir mais na integrao
intrabloco, bem como no aprofundamento das relaes destes com os outros pases da Amrica do
Sul. Neste sentido, destacam-se a entrada da Venezuela como membro pleno, a criao do Parlamento
do Mercosul e a aprovao do Fundo de Convergncia Estrutural Focem destinado, entre outros
objetivos, a enfrentar as assimetrias e fortalecer a coeso social, em particular dos pases e regies menos
desenvolvidas (Corral, 2009, p. 99).
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400
No que se refere indstria do gs, os conflitos tm sido manejados de

maneira bilateral, isto , sem se recorrer s instncias prprias ao Mercosul
(Garate, 2006).
Apesar de o Mercosul possuir um aparato institucional para a resoluo
de conflitos, este mecanismo nunca foi acionado no setor energtico, nem
em nenhum conflito envolvendo infraestrutura. At hoje o mecanismo de
resoluo de conflitos s foi acionado para assuntos estritamente comerciais
(circulao de bens).81
O Tratado de Assuno no instituiu nenhum rgo judicial para
decidir sobre as dvidas e os litgios que pudessem advir da interpretao
dos instrumentos do Mercosul. O documento, contudo, contempla um
Sistema de Soluo de Controvrsias entre os Estados-partes com trs nveis:
i) negociaes diretas;82 ii) interveno do Grupo Mercado Comum, que
formularia recomendaes; e iii) apreciao da reclamao pelo Conselho
do Mercado Comum (Carneiro, 2006). Como detalha Carneiro (2006), h
diversas alteraes no Sistema de Soluo de Controvrsias, mas somente
no Protocolo de Olivos, que entrou em vigor em janeiro de 2004, que h
uma institucionalizao jurisdicional do Mercosul maior.83
O procedimento para os Estados no marco do Protocolo de Olivos se realizar
em trs fases: a fase das negociaes diretas (Captulo IV) e de interveno o
Grupo Mercado Comum com o procedimento opcional dos Estados ao GMC
(Captulo V), uma fase arbitral com a instituio do Tribunal Ad Hoc (Captulo
VI), e a possibilidade de uma ltima fase mediante a reviso do laudo pelo Tribunal
Permanente de Reviso (Captulo VII) (Carneiro, 2006, p. 519).
81. Segundo os laudos disponibilizados pelo TPR, os conflitos levados ao tribunal se referem aos seguintes
produtos: carne de porco, produtos txteis, carne de frango, l, bicicletas, produtos fitossanitrios e tabaco.
82. As negociaes diretas primeiro passo nas negociaes de solues de controvrsias podem ser
vistas como um ponto que deveria ser essencial no processo de renegociao do uso de infraestruturas, visto
que, diferentemente do simples comrcio, conflitos incluindo infraestruturas (fluxos de servios),
renegociao dos servios e manuteno de sua continuidade so assuntos centrais.
83. De acordo com as suas prprias consideraes, a criao do PO (Protocolo de Olivos) tem em conta a
necessidade de garantir a correta interpretao, aplicao e cumprimento dos instrumentos fundamentais
do processo de integrao e do conjunto normativo do Mercosul, de forma consistente e sistemtica e
a convenincia de efetuar modificaes especficas no sistema de soluo de controvrsias de maneira a
consolidar a segurana jurdica no mbito do Mercosul (Prembulo do PO). Este instrumento estrutura-se
em cinquenta e seis artigos distribudos em quatorze captulos (Carneiro, 2006, p. 514).
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401
Note-se que o Tribunal Arbitral Ad Hoc ser composto por trs

rbitros, selecionados de uma lista conformada prioritariamente pelos
Estados. Cada Estado-parte na controvrsia designar um rbitro. O terceiro
rbitro, escolhido como rbitro presidente, dever ser designado com o
acordo dos Estados-partes da controvrsia.84 O mecanismo de composio
do Tribunal Arbitral Ad Hoc para cada controvrsia no pode ser considerado
estvel (dada a rotatividade dos rbitros) nem externo aos Estados (visto o
papel destes na escolha dos rbitros). Neste sentido, como ressalta Zanoto
(2006) a comisso de soluo de controvrsias pode ser interpretada como
comisses ad hoc para cada conflito. Como consequncia, as interpretaes e
as solues destes so determinadas por critrios e interpretaes variadas, o
que dificulta a definio de uma jurisprudncia.85
A incluso do Tribunal Permanente de Reviso (TPR) objetivou dar
um passo em direo a uma institucionalidade mais estvel, devido maior
estabilidade dos rbitros.86 O TPR tem o poder de confirmar, modificar ou
revogar a fundamentao jurdica e as decises do Tribunal Arbitral Ad Hoc.87
A criao do TPR foi a grande inovao trazida pelo Protocolo de Olivos, quando
comparado com o procedimento adotado pelo Protocolo de Braslia. Esta inovao
84. Se os Estados no chegarem a um acordo, o rbitro ser sorteado pela Secretaria Administrativa
entre os rbitros da lista para o terceiro rbitro do Artigo 11, excluindo-se os nacionais dos Estados em
controvrsia.
85. Zanoto (2006) argumenta que o TPR do Mercosul deve ser visto teoricamente como um rgo que
se localiza entre o rgo de apelao da OMC e a institucionalidade do Tribunal de Justia da Unio
Europeia (UE).
86. O Protocolo de Olivos (PO) no seu Artigo 18 dispe que cada Estado Parte designar 1 (um) rbitro
titular e 1 (um) rbitro suplente para integrar o Tribunal Permanente de Reviso (TPR), por um perodo
de dois (2) anos, renovveis por no mais de dois perodos consecutivos. O quinto rbitro ser eleito
por unanimidade pelos Estados Partes por um perodo de trs anos (3) no renovvel salvo acordo em
contrrio dos Estados Partes. Este ter nacionalidade de algum dos Estados Partes do Mercosul. Se no
existir acordo a designao ser feita por sorteio. So cinco rbitros com disponibilidade permanente
e, uma vez aceita a designao, devero estar disponveis de modo permanente para atuar quando
convocados. Isso significa que no despacham diariamente na sede do TPR (TPR, 2013).
87. Alguns atores chamam a ateno para o carter de disponibilidade, mas no de permanncia, dos
rbitros do TPR. Segundo autores como Dreyzin de Klor e Pimentel (2004) e Carneiro (2006), este ponto
enfraquece o poder de construo de uma jurisprudncia do Mercosul. Ademais, estes autores ressaltam o
interesse de avanar na institucionalizao do Mercosul por meio da criao de um Tribunal de Justia. De
acordo com Dreyzin de Klor e Pimentel (2004), o principal motivo que impediu criar um tribunal arbitral
permanente se deve onerosidade que isso acarretaria. No s pelo que implica o tribunal em si, seno
por todo o aparelho burocrtico que se requer para seu funcionamento com carter estvel (Dreyzin de
Klor e Pimentel, 2004, p. 192).
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402
pretende claramente obter maior coerncia entre as decises adotadas pelos

tribunais ad hoc que j adotaram interpretaes divergentes nos casos que at agora
lhes foram submetidos. Da mesma forma, embora se afirme que a deciso do TPR
ter efeito de coisa julgada com relao s partes, sem adotar qualquer tipo de
posio vinculante para as decises futuras, previsvel que a jurisprudncia do
TPR ser algo a ser considerado pelos tribunais ad hoc posteriores, a exemplo do que
ocorre em relao s decises do rgo de Apelao da OMC (Barral, 2002, p. 16).
Apesar dos avanos do Protocolo de Olivos, a ausncia de um aparato

burocrtico permanente e estvel apontada como uma fragilidade na
construo de um processo jurdico supranacional slido. Outra caracterstica
do Protocolo de Olivos contrria ao desenvolvimento de uma instituio
estvel se refere ao seu carter provisrio. Segundo o Artigo 53 do protocolo:
Antes de culminar o processo de convergncia da tarifa externa comum, os Estados
Partes efetuaro uma reviso do atual sistema de soluo de controvrsias, com
vistas adoo do Sistema Permanente de Soluo de Controvrsias para o Mercado
Comum a que se refere o numeral 3 do Anexo III do Tratado de Assuno (Argentina
et al., 2002, Artigo 53).
No que se refere ao potencial de o processo de arbitragem do Mercosul

atuar na resoluo de conflitos na indstria de gs natural, uma grande
fragilidade o desequilbrio do tratamento de particulares no processo
de arbitragem do Mercosul. No processo de desenvolvimento do Protocolo de
Olivos, o Uruguai fez uma demanda de incluso de particulares no processo
de arbitragem e, em especial, de acesso ao Tribunal Permanente de Arbitragem
(Carneiro, 2006). Aps as negociaes, contudo, a demanda de particulares
foi estabelecida sobre regras distintas, no incluindo, por exemplo, os
avanos referentes ao TPR.
Pese a que o Uruguai tenha defendido com slidos argumentos a necessidade
de habilitar o acesso dos particulares ao tribunal de soluo de controvrsias do
Mercosul, manteve-se em linhas gerais o mecanismo de Braslia no se introduziram
mudanas favorveis e a inovao produzida merece uma crtica ao limitar a
interveno do particular no procedimento de consultas (Dreyzin de Klor e
Pimentel, 2004, p. 214).
O procedimento de resoluo de conflitos do Mercosul poderia atuar

como referncia na resoluo de conflitos no que tange ao fluxo de gs e ao
uso de infraestruturas. Como principal ponto positivo da institucionalidade
do Mercosul, pode-se ressaltar seu carter histrico, o uso do mecanismo
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403
em outras reas e a construo de um debate e uma reflexo j existentes

sobre os mecanismos utilizados.
Entre as fragilidades da utilizao deste mecanismo, em contraposio ao
aparato que seria necessrio soluo de conflitos no uso de infraestruturas,
destaquem-se:

o limitado nmero de participantes (Estados-partes);
a dificuldade do acesso de particulares ao mecanismo de resoluo

de controvrsias;
o pequeno aparato burocrtico permanente;
o carter transitrio das regras atuais apenas vigoraro at que

se encerre o processo de convergncia da tarifa externa comum
(TEC); e
a adequao das regras, at agora, ao fluxo de servios, seguindo-se

os moldes da OMC.88
l
l
l
l
4.5 Unasul
Fundada em 2008, a Unasul a mais jovem das instituies destacadas

nesta seo. Ela composta por Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia,
Chile, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela. O
objetivo da Unasul amplo, incluindo aspectos como a integrao cultural,
social, econmica e poltica dos pases-membros. Entre os objetivos mais
especficos e prioritrios encontra-se a integrao energtica, defendendo
o aproveitamento integral, sustentvel e solidrio dos recursos da regio.
Alm da diferena dos membros, destaca-se como distino entre a
Unasul e o Mercosul a maturidade institucional, visto que a primeira
muito mais recente que a segunda, e a amplitude dos objetivos, sendo
a primeira mais abrangente que a segunda. O Mercosul est baseado na
88. Sobre os pontos comuns entre as mudanas institucionais do Protocolo de Olivo e os moldes da OMC,
ver Dreyzin de Klor e Pimentel (2004).
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404
integrao produtiva pelo comrcio, enquanto a Unasul parece ter como

pilar a interao poltica entre os pases.89
Entre as quatro instituies apresentadas at aqui, a Unasul a nica
que possui uma proposta de resoluo de conflitos que no inclui somente
a relao Estado-Estado, mas tambm a relao Estado-empresa.
A discusso de como gerir os conflitos entre empresas privadas e
Estados na Unasul pode a princpio parecer contraditrio, visto o carter
eminentemente poltico e o foco nas questes geopolticas e sociais que a
instituio apresenta (Barros e Calixtre, 2011).90
Este interesse inicial da Unasul em incluir os agentes privados
no mecanismo de soluo de conflitos, contudo, pode ser entendido
como uma tentativa de diminuir os custos (econmicos, polticos e
sociais) do uso dos mecanismos internacionais de arbitragem. Quase
todos os membros da Unasul incorreram em algum custo relacionado
s arbitragens internacionais.91
Os mecanismos da Unasul para a resoluo de conflitos ainda esto em
discusso. O grupo de trabalho de soluo de controvrsias e investimento
props, j em 2011, um Protocolo Constitutivo do Centro de Mediao e
Arbitragem, o qual ainda no foi ratificado pelos pases-membros. O objetivo
avanar na conformao de um centro de assessoria legal, um centro
sul-americano para a soluo de controvrsias e um centro de cooperao
89. A Unasul foi constituda para ser um organismo poltico, que absorve demandas econmicas,
mas que ultrapassa essa esfera, ao contrrio do que se tinha antes. E essa deciso foi poltica, com
todas as consequncias que disso advieram. (...) O primeiro documento oficial que coloca em evidncia
a construo de uma unio de pases da Amrica do Sul a Declarao de Cuzco (...). Os aspectos
levantados pelo texto destoam dos primeiros documentos constitutivos do Mercosul. No uma resposta
ao movimento econmico que acontece fora do continente, mas a necessidade de uma unio interna ao
continente que mobiliza os presidentes. A comunidade busca a convergncia de seus interesses, tendo
como base os valores apresentados anteriormente. Importante notar a ordem dos interesses. O primeiro
item o poltico, que revela que o escopo da comunidade no apenas econmico, mas estratgico para
outras reas, sem deixar a economia de lado(Nafalski, 2010, p. 96).
90. Segundo o Tratado de Braslia, a Unasul tem como objetivo construir, de maneira participativa e
consensual, um espao de integrao e unio no mbito cultural, social, econmico e poltico entre
seus povos, priorizando o dilogo poltico, as polticas sociais, a educao, a energia, a infraestrutura, o
financiamento e o meio ambiente, entre outros, com vistas a eliminar a desigualdade socioeconmica,
alcanar a incluso social e a participao cidad, fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias no
marco do fortalecimento da soberania e independncia dos Estados (Corral, 2009, p. 132).
91. Para casos de arbitragem internacional, ver Mortimore (2009).
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405
regional para a resoluo de controvrsias. Estes mecanismos vo alm dos

objetivos dos outros organismos multilaterais anteriormente analisados,
uma vez que no se preocupam apenas com a relao entre os Estados
sul-americanos, mas com a relao entre empresas (dos Estados-membros ou no)
e Estados-membros. O mecanismo da Unasul ainda incipiente, est em
discusso e no possui nenhum material formal para que se possa analisar
como a discusso do grupo de trabalho sobre resoluo de conflitos. De
toda forma, dependendo do seu desenvolvimento, esta instituio poderia
incorporar respostas aos custos e aos problemas observados em muitos pases
no uso dos tribunais internacionais de arbitragem.92 foroso reconhecer
que os desafios para operacionalizar e legitimar estes mecanismos so grandes
e muito incertos.
5 CONCLUSO
H um amplo reconhecimento de que os recursos energticos da Amrica do

Sul so superavitrios isto , a produo ou o potencial de produo so
maiores que o consumo. Todavia, os recursos so distribudos desigualmente
entre os pases, e a capacidade de importao e exportao destes recursos entre
os pases limitada. No caso da indstria do gs natural, a capacidade de
importao ou exportao de gs depende dos gasodutos de interconexo.
O aprovisionamento estvel e seguro dos recursos energticos um
requisito indispensvel para o crescimento econmico da regio. Para tanto,
fundamental desenhar mecanismos de complementaridade e cooperao
para a integrao energtica da regio que permitam, mediante um marco
normativo comum, uma circulao gil e eficiente dos recursos.
Este captulo identificou as infraestruturas de interconexo de gs
natural na regio, os conflitos e a existncia de espaos em que instituies
multilaterais poderiam atuar facilitando a renegociao dos acordos e dos
contratos de gs natural da regio. O sucesso dos projetos de gasodutos de
interligao depende do aparato institucional que permite investir, operar e,
principalmente, resolver os conflitos de interesse que aparecem no decorrer
do tempo.
92. Vale notar que as empresas, como a petroleira Chevron, comearam a se declarar favorveis ao
mecanismo de soluo de conflitos da Unasul, como foi no caso do conflito Chevron-Equador (Mediacin
y Arbitraje, 2013).
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406
Os estudos de caso mostram uma grande diversidade de combinaes

entre os pases e diferentes consequncias. Admitindo-se que a subutilizao
e a interrupo dos fluxos de gs nos gasodutos sejam ineficientes
economicamente, pode-se concluir que os arranjos para a construo dos
gasodutos obtiveram diferentes nveis de sucesso.
A integrao energtica da Amrica do Sul passa pelo desenvolvimento
e pelo uso de infraestruturas como os gasodutos. Este desenvolvimento, por
sua vez, depende da superao de deficincias no que tange a aspectos
normativos e institucionais. Se, por um lado, observa-se um grande nmero
de instituies que objetivam a integrao energtica, por outro, verifica-se
um vcuo quanto aos mecanismos efetivos de resoluo de conflitos.
O desenvolvimento de uma instituio forte certamente poderia
favorecer muitos outros aspectos importantes para a integrao, como o
planejamento e a coordenao de operao. Porm, a existncia de uma
instituio que garanta que o que foi acordado seja realizado, quer dizer,
efetivamente renegociado, torna-se base para que o planejamento e a
coordenao de operao sejam discutidos e harmonizados.
Uma instituio que seja capaz de garantir os acordos e os contratos
tem de ser tambm capaz de resolver os conflitos de interesses, visto que
estes so intrnsecos dinmica de longo prazo deste tipo de indstria.
Uma instituio, para ser legtima na Amrica do Sul, deve preocupar-se
em estabelecer parmetros que garantam uma distribuio equitativa dos
benefcios, mantenham os incentivos de todas as partes envolvidas e evitem
lacunas e vazios legais.
Este tipo de instituio permitiria, por um lado, uma melhor
articulao entre as definies polticas e sua implementao normativa.
Isto admitiria contratos mais flexveis e adaptveis s adversidades, baseados
em renegociaes menos custosas e arriscadas para as partes.
Futuros estudos deveriam dedicar-se a estudar melhor as caractersticas
que caracterizariam uma instituio com este carter. Este estudo avana
chamando a ateno para os tipos de conflitos existentes e as deficincias das
intuies atuais para resolv-los. Por sua vez, o desenho de uma instituio
de renegociao eficiente deve ser aprofundado, incluindo-se exemplos
internacionais ou de outros setores, como o de compensao financeira.
8/26/2014 4:45:47 PM

407
Certamente, um estudo mais aprofundado de desenho institucional tambm

necessitaria de pesquisas que vo alm da economia, mas incluem aspectos
jurdicos, polticos e sociais.
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8/26/2014 4:45:48 PM
CAPTULO 8
FLUXOS DE CAPITAIS NA AMRICA DO SUL E CRESCIMENTO

ECONMICO: UMA ANLISE DA RELAO ENTRE POUPANA
EXTERNA, INVESTIMENTO E CONSUMO*
Daniela Freddo**
1 INTRODUO
Neste captulo, examina-se a relao entre as transaes correntes (TC), os

fluxos de capitais e a demanda agregada dos pases da Amrica do Sul, exceto
Guiana e Suriname,1 ao longo das dcadas de 1990 e 2000.
A metodologia apoia-se nas contas nacionais, relacionando, por meio
da renda disponvel bruta (RDB), o saldo em TC ou a poupana externa
com a demanda agregada dos pases correspondentes. A escolha da RDB e
no do produto interno bruto (PIB) para analisar a demanda agregada se
deve ao fato de que a RDB a soma entre a absoro interna (consumo,
investimento e gasto do governo, todos agregados) e o saldo em TC, ou
seja, ela explicita se h uso ou no de poupana externa por uma economia
em um dado perodo.
Neste contexto, a literatura trata da relao entre poupana externa,
investimento e crescimento econmico, concentrando-se em duas vertentes
principais: a ortodoxa, que defende a liberalizao financeira e o uso da
poupana externa para o aumento dos investimentos; e a heterodoxa,
que busca mostrar como a liberalizao financeira, ao menos nos pases
* A autora agradece a leitura e reviso de Marcos Antnio Macedo Cintra, Renato Baumann, Andr
Bojikian Calixtre e Walter Antnio Desider Neto. Agradece tambm, especialmente, a Rodrigo Alves
Teixeira, cuja contribuio foi fundamental para o incio desta pesquisa.
** Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea. Professora
substituta e doutoranda em Economia pelo Departamento de Economia da Universidade de Braslia (UnB).
1. A excluso desses pases deve-se dificuldade de acesso s bases de dados.
8/26/2014 4:45:48 PM
416
perifricos, pode conduzir fragilidade financeira e instabilidade,

reduzindo o investimento e o crescimento.2
Dentro da vertente ortodoxa, destacam-se os trabalhos de
McKinnon (1973) e Shaw (1973), que propuseram a desregulamentao
financeira interna e a liberalizao financeira externa. Estas polticas
permitiriam que os pases mais pobres, com escassez de poupana e
juros mais elevados, recebessem fluxos de capitais dos pases ricos, os
quais poderiam direcionar seu excesso de poupana para opes mais
rentveis nas economias subdesenvolvidas. Tais fluxos financiariam o
desenvolvimento, permitindo superar tanto a escassez de poupana
quanto a restrio externa dos pases perifricos.
Na literatura heterodoxa, argumenta-se contrariamente abertura
financeira irrestrita, pois esta conduziria aos seguintes riscos: i) elevao
do grau de vulnerabilidade externa e instabilidade macroeconmica,
conduzindo a crises financeiras (bancrias e/ou cambiais), devido assimetria
entre as moedas no sistema monetrio internacional (Prates, 2005b); e
ii) substituio da poupana interna pela externa, em um contexto de
apreciao cambial gerada pelo ingresso de capital, em que a poupana
externa teria como contrapartida o aumento do consumo domstico e no
do investimento (Bresser-Pereira, 2004; Ffrench-Davis, 2004). Importante
frisar que, para essa perspectiva analtica, a poupana, seja domstica seja
externa, um resultado das decises de gasto, portanto, corresponde a uma
contrapartida, uma identidade entre a demanda agregada (DA) tica do
gasto nas contas nacionais e a RDB tica da renda , no sendo, como
afirma a literatura ortodoxa, um pressuposto deciso de gasto dos agentes.
Assumindo a perspectiva heterodoxa do debate e por meio da
anlise das contas nacionais, o objetivo deste captulo investigar a
relao entre poupana externa e investimento nas dcadas de 1990 e
2000 para os pases sul-americanos e verificar se uma exposio maior
desses pases aos fluxos de capitais externos pode se relacionar com uma
taxa de investimento maior na regio, como a literatura ortodoxa prev.
Considerando que um determinado pas tenha feito uso de poupana
externa, procura-se investigar utilizando as contas nacionais se esta teve
2. Para uma resenha da literatura sobre crises financeiras, no campo da ortodoxia, ver Prates (2005a).
Para uma resenha da literatura heterodoxa, ver Prates (2005b).
8/26/2014 4:45:48 PM
Fluxos de Capitais na Amrica do Sul e Crescimento Econmico: uma anlise da relao 417
entre poupana externa, investimento e consumo
como contrapartida o investimento ou o consumo, e pelo balano de

pagamentos se serviu para financiar investimentos externos no pas, seja
investimento externo direto (IED) seja em carteira, ou se a contrapartida
foi um maior nvel de endividamento externo.
Aps esta introduo, na segunda seo, delineia-se a metodologia
utilizada para a anlise e traa-se um panorama do recente ciclo de
crescimento dos pases em desenvolvimento, em geral, e da Amrica do
Sul, em particular. Na terceira seo, desenvolve-se a anlise da relao entre
a poupana externa, o investimento e o consumo nos pases selecionados,
focando as principais mudanas de mdio e longo prazo. Na quarta e ltima
seo, apresentam-se as consideraes finais.
2 METODOLOGIA E OS CICLOS RECENTES DE CRESCIMENTO NA AMRICA
DO SUL
A metodologia utilizada apoia-se nas contas nacionais, mais precisamente

na RDB das economias selecionadas, que dada pela soma do PIB mais
o saldo da balana de rendas (BR) e o saldo das transferncias unilaterais
correntes (TUCs), ou seja, RDB = PIB + BR + TUC.
A absoro domstica dada pela soma do consumo privado domstico
(C), o consumo do governo (G) e o investimento (I), sendo este ltimo a
soma da formao bruta de capital fixo (FBCF) e a variao nos estoques. A
partir dessas definies, a identidade macroeconmica das contas nacionais
pode ser escrita, a partir da RDB, como: RDB C + I + G + TC. Como
expresso antes, se C + I + G = A, em que A a absoro interna, tem-se
ento a RDB A + TC. De um lado, se a expresso RDB A for positiva,
significa que o pas gastou menos do que a renda disponvel internamente,
ou seja, este pas no usou recursos externos no perodo para se financiar e
apresentou poupana externa negativa e saldo em TC positivo. Por outro
lado, se RDB A resultar em um saldo negativo, significa que este pas
gastou mais do que sua renda disponvel, no perodo, ou seja, fez uso de
poupana externa e, portanto, o saldo em TC foi negativo.
Definindo a poupana bruta domstica (S) como sendo a diferena
entre a RDB e a soma das despesas com consumo das famlias (C) e do
governo (G), temos que: S = I + TC, ou S I = TC.
8/26/2014 4:45:48 PM
418
Se o investimento domstico supera a poupana domstica, o saldo

negativo em TC indica a necessidade de financiamento externo do pas. O
saldo de TC com sinal invertido chamado de poupana externa.
A anlise do financiamento do investimento para um longo perodo
para dez pases diferentes requer o uso de agregaes e instrumentos
descritivos que sintetizem os movimentos gerais dessas economias. Nesse
sentido, fundamental periodizar os ciclos econmicos observados na
Amrica do Sul entre 1991 e 2011. Para os fins deste captulo, o perodo
foi dividido em trs ciclos, seguindo e ampliando a proposta feita por
Ffrench-Davis (2012). Dois ciclos longos que combinaram estabilizao
macroeconmica com taxas constantes de crescimento: o primeiro, de
1991-1997, representa a implantao e auge das reformas liberais e a
integrao das economias ao mercado financeiro e comercial internacional;
o segundo ciclo, de 2004-2011, com a retomada de polticas ativas de
crescimento centrado no mercado interno de consumo e na sustentao da
demanda externa por bens primrios.3 Um ciclo intermedirio curto, entre
1998 e 2003, que representa a crise do modelo liberal do ciclo anterior
e a reorganizao poltica e econmica desses pases para o prximo
ciclo, portanto, um perodo de desestabilizao das variveis macros e
de baixo crescimento relativo. Nesse perodo esto compreendidos os
efeitos das crises financeiras asitica, russa, brasileira e argentina, as quais
esto relacionadas com a globalizao dos fluxos de capitais e com a
desregulamentao empreendida no perodo anterior.
Primeiramente, cumpre afirmar que os trs ciclos so muito diferentes
entre si. Nota-se que, a partir de 2004, os pases em desenvolvimento
passaram a apresentar taxas de crescimento significativamente mais elevadas
do que as dos pases desenvolvidos, especialmente, quando se compara
com o perodo 1991-1997. Os pases da Amrica do Sul seguiram este
movimento, ainda que com taxas de crescimento um pouco abaixo da mdia
dos pases em desenvolvimento, como mostra a tabela 1.
3. Neste captulo, optou-se por no dividir o perodo 2004-2011 entre o perodo anterior crise e aps
a crise. Isso porque se trabalha com a mdia dos dados e esta pouco se altera para o perodo e pases
analisados antes e aps a crise.
8/26/2014 4:45:48 PM
TABELA 1
Taxa real de crescimento mdia do PIB
(Em %)
1991-1997
1998-2003
2004-2011
Argentina
6,2
1,1
7,6
Bolvia
4,3
2,5
4,6
Brasil
3,0
1,6
4,3
Chile
8,2
2,7
4,8
Colmbia
3,9
1,2
4,8
Equador
3,4
2,0
5,0
Paraguai
2,9
0,3
4,9
Peru
5,4
2,1
6,8
Uruguai
4,5
1,7
5,9
Venezuela
3,4
2,5
6,5
Pases desenvolvidos (a)
2,3
2,5
1,4
Pases em desenvolvimento (b)
5,3
4,0
6,4
(b) (a)
3,0
1,5
5,0
Amrica do Sul (c)
3,9
0,9
5,1
(c) (a)
1,6
1,5
3,7
Fonte: UNCTAD (1991-2011).

Elaborao da autora.
No perodo 1998-2003, a mdia de crescimento dos pases sul-americanos

ficou expressivamente abaixo da mdia dos pases em desenvolvimento e
tambm daquela dos pases desenvolvidos, devido s sucessivas crises de
balano de pagamento pelas quais passaram as economias da regio. Apenas
no perodo seguinte, 2004-2011, os pases da Amrica do Sul em conjunto
obteriam crescimento mdio anual de 5,1%, muito acima da taxa mdia
dos desenvolvidos, que foi de 1,4%.
Ao se observar o ciclo de 2004-2011 em contraste com o de 1991-1997
nas taxas de crescimento, este captulo buscou contribuir para o debate sobre
as diferenas macroeconmicas entre ambos os perodos, especialmente no
que tange ao financiamento externo, ou seja, buscou analisar, por meio das
contas nacionais dos pases sul-americanos, como os deficit em TC estiveram
correlacionados com a expanso do investimento ou do consumo agregados,
como tambm examinar se outras fontes de financiamento externo operaram
no aumento da FBCF ou no consumo agregado desses pases, especialmente
a partir da anlise da conta financeira (CF) dos balanos de pagamentos.
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420
3 ANLISE DAS ECONOMIAS SUL-AMERICANAS SELECIONADAS
Nesta seo, so examinados os dados macroeconmicos das contas

nacionais e o balano de pagamentos das economias selecionadas da regio
nas ltimas duas dcadas. A anlise constitui-se em trs partes: na primeira,
apresentam-se os componentes da DA, buscando compreender, a partir da
periodizao proposta na seo 2, como a poupana externa se relacionou
com o consumo privado e o investimento ao longo dos trs perodos; na
segunda, investiga-se a relao entre o saldo em conta-corrente e as outras
subcontas do balano de pagamentos, para esboar as diferentes dinmicas
de financiamento externo das economias; na terceira, faz-se uma anlise
dos componentes da CF, aprofundando o debate sobre as fontes externas
de financiamento via fluxos de capitais e buscando estabelecer os distintos
padres de comportamento destas economias nos perodos delimitados.
Dada a quantidade de pases e o longo perodo escolhido, necessrio
agregar as informaes da forma mais sinttica possvel, reduzindo ao
mnimo os dados a serem expostos, sem prejudicar o argumento central
do captulo. No obstante, quando necessrio para a compreenso de
alguns detalhes na dinmica de financiamento externo destas economias, a
descrio dos componentes da DA ou do balano de pagamento ano a ano
seja exposta na forma textual, os dados utilizados podem ser visualizados
no apndice A, no final do captulo.
3.1 Os componentes da demanda agregada na RDB: comportamento da
poupana externa e sua correlao com o investimento
Como referncia periodizao proposta, observa-se que o ciclo de 2004-2011

representou para um conjunto de pases sul-americanos um perodo de
crescimento de suas taxas de participao do investimento na RDB, como
evidencia o grfico 1. Pases como Argentina (AR), Bolvia (BO), Equador
(EC), Peru (PE), Uruguai (UY) e Venezuela (VE) so os que tiveram um
ciclo de crescimento das inverses para alm da mdia de todo o perodo, e
significativamente maior se comparado ao ciclo de 1991-1997. O mesmo
no se pode afirmar de Brasil (BR), Chile (CL), Colmbia (CO) e Paraguai
(PY), que apresentaram, no ciclo mais recente, uma reduo da participao
do investimento em relao ao consumo, em comparao ao perodo
1991-1997, ainda que, internamente, tenha havido evoluo das taxas de
FBCF e, no caso do Brasil e da Colmbia, a relao no perodo recente
8/26/2014 4:45:48 PM
seja maior do que a mdia de todo o perodo. Esse cenrio permite separar
dois grandes blocos de pases sul-americanos entre aqueles centrados em
um modelo de expanso do consumo e os centrados na expanso do
investimento, ambos como participao da RDB.
GRFICO 1
Componentes da demanda agregada: razo entre FBCF e consumo privado
(Em %)
0,5
0,45
0,4
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
0,0
AR
BO
1991-1997
BR
CL
CO
1998-2003
EC
2004-2011
PY
PE
UY
VE
1991-2011
Fonte: FMI (1991-2011a, b e c) e Banco Mundial (1991-2011).

Elaborao da autora.
Analisando de perto estes blocos de comportamento entre os pases,

segundo a variao anual destes componentes (apndice A), pode-se verificar
que a tendncia geral do primeiro grupo de pases, os que aumentaram seus
coeficientes de FBCF em relao ao consumo, foi acarretada mais por uma
queda estrutural do consumo nas ltimas duas dcadas do que propriamente
um aumento autnomo da FBCF na DA.
Na Argentina, nota-se que o aumento da relao entre investimento
(FBCF) e consumo privado deu-se mais por uma crise estrutural deste ltimo
na DA do que pela prpria expanso das inverses. A FBCF apresentou
dois ciclos de crescimento e queda bem definidos. O primeiro, de 1991 a
2002, interrompido pela crise financeira que abalou a economia do pas
em 2001. O segundo ocorreu entre 2003 e 2009. Em fins de 2008 e incio
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422
de 2009, a economia argentina sofreu as consequncias da crise financeira

mundial, mas no perdeu essa caracterstica de maior participao relativa
dos investimentos na DA. A mesma quebra estrutural do consumo pode
ser observada na Bolvia, no entanto, em intensidade bastante inferior ao
caso argentino.
No mesmo bloco, o Equador sustentou uma queda quase contnua
do consumo privado durante o perodo estudado, quando sofreu um dos
mais graves desajustes financeiros entre todos os pases sul-americanos
desde o episdio da dvida nos anos 1980. Essa crise dos anos 2000 foi de
tamanha magnitude que, combinada com a permanncia de uma diretriz
poltica profundamente liberal e que via na dolarizao completa a sada
para a estabilizao dos preos, levou deciso pelo desaparecimento da
moeda nacional, o sucre, e a adoo completa do dlar como moeda. Os
impactos da crise equatoriana nos componentes da demanda provocaram
uma reduo persistente da participao do consumo na RDB ao longo de
todo o perodo analisado, efeito esse que j vinha ocorrendo antes.
No Peru, houve uma tendncia geral de queda do consumo privado
em ambos os perodos, de 1991-1997 e de 2004-2011, no entanto, no
segundo ciclo, a FBCF atinge patamares mais elevados, correspondendo a
quase 30% da RDB.
Relativamente distinto do comportamento deste primeiro grupo
nas duas ltimas dcadas, o Uruguai modificou pouco a participao do
consumo (ao redor de 73% da RDB), sendo a alterao mais expressiva a
da FBCF na dcada de 2000.
A Venezuela fecha o grupo dos pases que alteraram positivamente a
relao entre investimento e consumo, no entanto, assim como a Argentina,
as foras de reduo da participao do consumo privado na demanda foram
mais presentes do que o aumento da taxa de inverso.
Na anlise do segundo grupo de pases, caracterizado pela expanso
mais forte do consumo na RDB, os dados do Brasil permitem visualizar
diferenas estruturais entre os ciclos, contudo com caractersticas distintas
das observadas em sua vizinha Argentina. Com relao participao do
consumo privado, nota-se, no incio dos anos 1990, uma clara elevao.
A FBCF teve mudanas importantes ao longo dos anos. De um pico de
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21% em 1994, com a euforia do plano de estabilizao, a FBCF caiu

sistematicamente at o piso de 15,7% em 2003, devido ao impacto
das crises financeiras ocorridas entre 1998 e 2003 efeito do desgaste
do modelo neoliberal e tambm da eleio de um partido de esquerda
para a presidncia, sobre a economia brasileira, a qual exibiu elevada
vulnerabilidade externa face economia mundial no perodo. O ciclo de
2004-2011 foi predominantemente representado pelo consumo privado
na RDB quando se tem por referncia o ciclo primeiro de 1991-1997.
No entanto, naquele ciclo, nota-se uma tendncia ao aumento da FBCF,
enquanto o consumo privado manteve-se estabilizado (apndice A).
O Chile foi outro pas que teve uma expanso relativa do consumo
no perodo 2004-2011, em relao ao ciclo de 1991-1997, ainda que,
em comparao a 1998-2003, a relao entre investimento e consumo
tenha aumentado. A participao da FBCF variou durante todo o perodo
estudado, com sucessivas quedas e elevaes.
No mesmo bloco de comportamento, mas de forma distinta, a
Colmbia, durante toda a dcada de 1990, manteve o consumo privado
estvel entre 66% e 67% da RDB e, a partir de 2000, elevou-se para cerca
70% de 2000 a 2002, quando passou a cair sistematicamente at atingir
os mesmos nveis da dcada anterior. Na Colmbia, nota-se que a relao
entre investimento e consumo, no ciclo de crescimento recente, atingiu o
mesmo patamar do perodo entre 1991 e 1997.
O comportamento da DA do Paraguai apresentou variaes no
consumo privado durante todo o perodo estudado, com trs ciclos de
crescimento, entre os anos de 1991-1994, 1998-2001 e 2006-2011. A
participao da FBCF deteriora-se continuamente entre 1994 e 2002,
passando de 26% para 18% da RDB, e passa a oscilar em torno deste valor
no perodo subsequente. Nota-se na economia paraguaia que, apesar das
constantes oscilaes, o consumo mantm-se alto quando comparado aos
seus vizinhos. J o investimento bastante voltil, sendo importante no
incio dos anos 1990 e de 2003 a 2007. No entanto, neste ltimo perodo
no recupera as taxas de crescimento da primeira metade dos anos 1990.
Uma vez expostos os padres de comportamento desses dois grupos
de pases sul-americanos, cumpre indagar se haveria uma correspondncia
entre a magnitude do impacto da crise do modelo liberal em 1998-2003 nos
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424
pases analisados e as mudanas no perfil da DA entre o primeiro ciclo, de

1991-1997, e o ltimo, de 2004-2011. Com exceo da Venezuela, todos
os demais pases da Amrica do Sul reagiram crise do modelo neoliberal
com uma estabilidade ou queda da relao entre o investimento e o consumo
entre 1998 e 2008. A trajetria seguinte, entre 2004 e 2011, presenciou um
maior nvel de investimentos do que no ciclo das polticas liberais, porm
dividiu os pases em dois grandes blocos, como definidos no incio desta
subseo: aqueles que sustentaram as polticas de investimentos com um
aumento relativamente maior do consumo privado na RDB, e os que, ao
contrrio, deprimiram a capacidade do consumo na DA.
No entanto, as taxas internas de crescimento nos trs ciclos so
suficientemente heterogneas para se afirmar que no foi a magnitude
do impacto das crises que afetou a trajetria da DA desses pases, e sim
suas especificidades estruturais internas, nas quais esto as relaes entre o
financiamento externo e o investimento, que sero expostos a seguir.
3.2 O uso da poupana externa e sua correlao com a FBCF
Apesar de a relao entre investimento e consumo revelar uma parte

importante do padro de crescimento desses pases, necessrio se
aprofundar nos determinantes de um componente fundamental das contas
nacionais quando se utiliza o conceito de RDB, que so as TC, cuja inverso
do saldo a chamada poupana externa.
No grfico 2, demonstram-se as mdias para os perodos analisados da
poupana externa, poupana interna e investimento. E fica evidente que,
com exceo da Colmbia e do Uruguai, todos os pases sul-americanos
reduziram ou inverteram expressivamente o uso da poupana externa,
cujo fenmeno est relacionado com o comportamento do balano de
pagamentos, a ser analisado posteriormente.
Por ora, agrega-se ao argumento anterior que, apesar do distinto
comportamento entre a participao da FBCF e do consumo privado na
demanda, que pode dividir os pases em dois grandes grupos, essa diviso
no tem a mesma funcionalidade quando se refere ao financiamento externo
via TC: a maioria dos pases caminhou numa mesma direo, diminuindo
ou invertendo o deficit em TC para superavit. No entanto, como se ver
adiante, essa homogeneidade apenas aparente, pois houve diferenas
8/26/2014 4:45:48 PM
significativas no impacto que as variaes, positivas e negativas, da poupana

externa trouxeram para a relao entre investimento e consumo nesses pases.
GRFICO 2
Poupana externa, poupana interna e investimento
(Em % da RDB)1
CO
EC
PY
PE
UY
VE
1991-1997
1998-2003
2004-2011
1991-1997
1998-2003
2004-2011
1991-1997
1998-2003
2004-2011
1991-1997
1998-2003
2004-2011
1991-1997
1998-2003
2004-2011
CL
1991-1997
1998-2003
2004-2011
BR
1991-1997
1998-2003
2004-2011
BO
1991-1997
1998-2003
2004-2011
AR
1991-1997
1998-2003
2004-2011
60,0
1991-1997
1998-2003
2004-2011
70,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
10,0
20,0
Investimento
Poupana externa
Poupana interna

Elaborao da autora.
Nota: 1 Quando a poupana externa positiva, significa que o saldo em TC foi deficitrio e vice-versa.
No somente o uso da poupana externa foi revertido ao longo dos

ciclos estudados como tambm este uso representou, apenas em alguns
pases do primeiro grupo, uma contrapartida do investimento na DA.
No primeiro grupo de pases destacados na subseo anterior, a
comear pela observao das variaes anuais da Argentina (apndice A),
a importncia do saldo em TC no financiamento do investimento ocorreu
de forma diversa nesses dois longos ciclos de aumento do investimento.
No primeiro (1991-1997), a poupana externa teve como contrapartida,
principalmente, a FBCF, uma vez que o saldo em TC foi deficitrio, e
o consumo agregado privado e do governo mantiveram-se estveis. No
entanto, a crise argentina derrubou a poupana externa, recuperando-se, em
parte, somente a partir de 2004. J no perodo de 2004 a 2011, os saldos
em TC foram persistentemente positivos, evidenciando um padro distinto
de financiamento do investimento durante a dcada 1990.
8/26/2014 4:45:49 PM
426
Na Bolvia, o saldo negativo em TC, durante a dcada de 1990, teve

como contrapartida a FBCF entre 1994 e 1998. No ciclo de crescimento
recente, no qual o pas apresentou um crescimento do PIB de 4,5% anuais
em mdia, de 2003 a 2008, a FBCF no teve como contrapartida a poupana
externa, uma vez que os saldos em TC foram positivos para este perodo. No
caso boliviano, nota-se que a poupana externa teve como contrapartida,
preponderantemente, o investimento apenas no perodo de 1994 a 1998.
Ainda no primeiro grupo de pases, no Equador, o saldo em TC foi
inconstante durante o perodo estudado, com sucessivos crescimentos e
quedas. No ciclo entre 1991 e 1997, a poupana externa foi majoritariamente
positiva, mas no em todos os anos do perodo que a FBCF e a poupana
externa seguiram a mesma direo, o que dificultou o estabelecimento de
uma relao direta entre estas variveis para o perodo.
O Peru obteve saldos negativos em TC entre 1991 e 2004, com valores
prximos de 7% da RDB, combinando deficit comerciais com deficit na
subconta de rendas. O pas apresentou trs perodos distintos nas relaes
entre FBCF e poupana. De 1991 a 2004, a poupana externa foi positiva, e
a FBCF acompanhou aquela varivel. De 2004 a 2007, a poupana externa
foi negativa e, portanto, a poupana interna exerceu maior influncia sobre
a FBCF. De 2008 a 2011, novamente a poupana externa mostrou-se
como principal contrapartida FBCF. Ou seja, no primeiro ciclo de crescimento,
de 1991 a 1997, a poupana externa mostrou-se importante como contrapartida
FBCF; j no ciclo de 2004-2011, essa relevncia diminuiu consideravelmente
e, na maioria dos anos, a poupana externa foi negativa ou prxima a zero.
No Uruguai, com uma dinmica das TC que combinou pequenos
deficit na balana comercial com uma conta de rendas tambm deficitria, a
poupana externa negativa no incio da srie de 1991 inverteu-se ao longo de
todo o perodo, at o ano de 2001. Nota-se que, para a maior parte do perodo
estudado, nem sempre a poupana externa acompanhou a trajetria da FBCF,
ou seja, outras variveis do gasto, como o consumo agregado, devem ter atrado
o uso de popana externa. Exemplo deste fato ocorreu entre 1993 e 1994,
quando houve uma elevao da poupana externa, ao mesmo tempo em que
houve uma queda da FBCF. Entre 1995 e 1999, o crescimento da FBCF foi
acompanhado pela poupana interna. A partir de 2002, a poupana externa
voltou a ser expressiva, chegando a 5% em 2008, quando houve relao positiva
entre esta varivel e a FBCF, uma vez que a poupana interna declinou.
8/26/2014 4:45:49 PM
O saldo em TC na Venezuela foi positivo para quase todos os anos

do perodo. No entanto, os superavit foram mais expressivos de 2002 a
2005, quando comearam lentamente a cair. Por esse motivo, a FBCF foi
financiada, sobretudo, pela poupana domstica ao longo das duas ltimas
dcadas. A poupana domstica superou a FBCF durante todo o perodo
analisado, exceto para os anos de 1992, 1993 e 1998. No entanto, nos
perodos em que o saldo negativo da poupana externa foi menor, a taxa
de investimento mostrou-se maior. O acmulo de reservas na economia
venezuelana resultou, primordialmente, dos saldos positivos em TC.
Entre os pases da Amrica do Sul, a Venezuela est entre os trs que mais
acumularam reservas entre 2001 e 2008.4
No grupo de pases mais relacionados ao crescimento do consumo na
RDB, a comear pelo Brasil, nota-se uma tendncia de deficit no perodo
1991-1997 no saldo em TC, os quais correspondem elevao do consumo
privado, o que indica um processo de endividamento externo, com elevao
do consumo e reduo do investimento. Ou seja, a poupana externa
representada pelos deficit em TC no foi contrapartida de uma expanso
dos investimentos e sim do consumo. De 2003 a 2011, a economia brasileira
passou a obter superavit em conta-corrente em mdia, entretanto, a FBCF
elevou-se persistentemente. Isso significou um importante aumento da
poupana bruta domstica nesse perodo.
No Chile, o saldo em TC foi predominantemente deficitrio entre 1991
e 2003. Entre 1992 e 1999, quando a FBCF apresentou as maiores taxas
durante o perodo analisado, nota-se uma forte relao entre a poupana
externa e a FBCF. Entre 2003 e 2007, a FBCF ocorreu como contrapartida
poupana domstica, uma vez que a poupana externa foi negativa. Houve
um impulso na FBCF em 2008 e em 2011, anos em que a poupana
externa foi positiva. No entanto, como esses anos foram fatos isolados
e no parte de uma tendncia, pode-se argumentar que, para o perodo
2004-2011, o investimento teve como contrapartida, principalmente, a
poupana domstica. No caso chileno, nota-se que a poupana externa
teve papel significativo no investimento no perodo 1991-1997, quando,
4. Em 2008, a Venezuela detinha US$ 43 bilhes de reservas internacionais, ficando atrs de Brasil e
Argentina. A partir de 2009, este pas diminui seu montante de reservas, e o Peru passa a ocupar a
terceira posio, em 2010 (FMI 1991-2011a, b e c).
8/26/2014 4:45:49 PM
428
comparativamente ao ciclo de 2004-2011, a taxa de FBCF foi mais elevada,

o que singulariza esse pas em relao aos seus vizinhos.
A Colmbia foi um dos pases estudados que mostrou queda da relao
investimento/consumo entre os perodos 1991-1997 e 2004-2011. Isso se
deve ao fato de que, no ciclo de crescimento recente, a FBCF no atingiu os
mesmos patamares do perodo anterior, uma vez que o consumo se manteve
em torno da mesma mdia para ambos os perodos.
Continuando no grupo de pases dinmicos em consumo, ao comparar
o uso de poupana externa pela economia paraguaia entre os ciclos de
crescimento de 1991-1997 e 2004-2011, nota-se que, no primeiro, a
poupana externa foi, sobretudo, positiva, mas que suas oscilaes no
variaram no mesmo sentido do aumento do investimento. J no ciclo de
2004-2011, na maioria dos anos, o Paraguai no fez uso de poupana
externa, cujas oscilaes no acompanharam as do investimento. Ou seja,
para esta economia, o uso ou no de poupana externa no parece ter relao
com alteraes na taxa de investimento.
Em suma, importante notar a baixa importncia relativa que a
poupana externa possui nas contas nacionais dos pases sul-americanos,
tendo sido muito pequena sua contrapartida com a FBCF, mesmo durante
o ciclo de crescimento de 1991-1997, quando o uso da poupana externa
estava na agenda poltica desses pases. Isso indica, em sentido lgico, que o
peso domstico da poupana interna como contrapartida do investimento
componente determinante nos pases sul-americanos.
3.2.1 Desenvolvendo as trajetrias dos pases sul-americanos na sua relao entre
poupana externa e investimento
Os movimentos anuais das economias sul-americanas estudadas podem ser

mais bem compreendidos pelo esforo demonstrado nos grficos 3A e 3B,
onde esto relacionadas as poupanas externas e a razo modulada entre as
correlaes de variao da poupana externa com investimento e desta com
o consumo, para os trs ciclos estudados. Se a razo for maior que 1, significa
que o peso da variao (em mdulo) do deficit em TC predomina para a
variao (em mdulo) do investimento (FBCF); se menor que 1, significa que
o peso da variao (em mdulo) do deficit em TC predomina para a variao
(em mdulo) do consumo. Para cada pas, foi calculada a correlao nos trs
8/26/2014 4:45:49 PM
perodos analisados: o ponto onde a sigla do pas est marcada representa o

ciclo de 1991-1997; seguido pelo trao azul, que leva ao ponto da correlao
de 1998-2003; e, por fim, pelo trao vermelho, referente ao de 2004-2011.
Nessa metodologia, os pases que se encontram no quadrante
direito superior so aqueles que apresentam uso de poupana externa
predominantemente correlacionada com o investimento. Os pases do
quadrante esquerdo superior so aqueles que utilizam poupana externa
predominantemente correlacionada com o consumo. Nos quadrantes
inferiores, so os pases que no utilizam poupana externa, mas que,
mesmo assim, as variaes moduladas esto fortemente correlacionadas ao
investimento (lado direito) ou ao consumo (lado esquerdo). Importante
notar que este grfico mostra as transies dos pases tanto no uso da
poupana externa como no perfil de seu financiamento para a DA.
GRFICO 3
Evoluo da poupana externa vis--vis a predominncia da correlao entre
esta e o consumo e o investimento
3A
8%
PE
BO
6%
EC
4%
AR
Poupana externa
2%
UY
0%
VE
2%
4%
6%
8%
10%
12%
0,25
0,5
Predominncia consumo
AR
BO
Trao azul: perodo 1991-1997 a 1998-2003
Predominncia investimento
EC
PE
UY
VE
Trao vermelho: perodo 1998-2003 a 2004-2011
8/26/2014 4:45:49 PM
430
3B
8%
CL
6%
PY
4%
Poupana externa
CO
2%
*
*
BR
0%
2%
4%
6%
0,0625
0,125
0,25
0,5
Predominncia consumo
BR
CL
Elaborao da autora.
Trao azul: perodo 1991-1997 a 1998-2003
16
Predominncia investimento
CO
PY
Trao vermelho: perodo 1998-2003 a 2004-2011
Para facilitar a visualizao das trajetrias, seguiu-se a diviso dos pases

nos grupos definidos na subseo 3.1. Nos grficos 3A e 3B, percebe-se
que houve um movimento predominante dos pases em direo reduo
dos deficit em TC, mas no s isso: com exceo do Brasil, Peru e Uruguai,
os pases terminaram o ciclo de 2004-2011 com a correlao entre estes
deficit e o investimento significativamente menor do que no ciclo inicial
de 1991-1997. Isso significa que o uso da poupana externa no somente
diminuiu em importncia no conjunto dos pases sul-americanos como
tambm alterou seu perfil de financiamento dos componentes da DA,
aproximando-se mais do financiamento do consumo do que da FBCF.
Com exceo de Brasil e Uruguai, os pases sul-americanos reagiram
durante o perodo 1998-2003, de crise do modelo liberal, com uma
significativa reduo do deficit em TC, como esperado em uma crise
de balano de pagamentos. Pases como Colmbia, Venezuela e Peru
combinaram esta variao negativa da poupana externa com um reforo (no
caso da Venezuela foi uma inverso) da predominncia desse financiamento
sobre o investimento como componente da DA.
8/26/2014 4:45:49 PM
Nessa anlise possvel estabelecer padres distintos dos blocos

apresentados na subseo 3.1. Independentemente de, em termos absolutos,
esses pases apresentarem crescimento acima da mdia do consumo ou do
investimento nos componentes da DA, nota-se que Argentina, Bolvia, Chile,
Equador e Paraguai reduziram ou inverteram fortemente a poupana externa
em favor de uma predominncia maior desta para o consumo no perodo
1998-2003. O Brasil e o Uruguai foram os nicos pases que aumentaram
a poupana externa nesse ciclo crtico, porm no houve padro entre as
predominncias nos componentes da RDB: o Brasil sustentou na crise uma
forte reverso da predominncia do investimento para o consumo, enquanto
o Uruguai manteve praticamente estvel o padro de financiamento,
prximo de um (neutro em relao s predominncias).
Com exceo de Peru e Uruguai, a sada da crise para o ciclo de
crescimento de 2004-2011 alterou profundamente a relao entre o deficit
de TC e o investimento para uma predominncia do consumo, alm daquele
movimento geral de reduo do uso de poupana externa ter-se confirmado
para a maioria dos pases. Ou seja, a poupana externa no apenas se tornou
menos importante no financiamento da DA como, tambm, alterou seu
perfil de influncia nos componentes dessa RDB.
No perodo de 2004 a 2011, de um lado, Argentina, Bolvia, Chile,
Equador e Venezuela so exemplos de pases que inverteram ou reduziram
o uso da poupana externa e, ao mesmo tempo, tornaram-na fortemente
correlacionada com o consumo, ou neutralizaram sua influncia sobre o
investimento. De outro lado, esto os pases que reduziram o seu uso, mas
mantiveram poupanas externas positivas, prevalecendo sua correlao com
o investimento (no caso de Brasil, Peru, Uruguai e Paraguai) ou mantiveram
sua neutralidade (a Colmbia, sendo que, no perodo de crise, esta fez grande
esforo de aumento da correlao entre poupana externa e investimento).
Isso, novamente, amplia o raciocnio anterior, pois possvel observar
que, se de um lado, a reduo da contrapartida da poupana externa nas
identidades das contas nacionais um padro, de outro, no se pode afirmar
o mesmo sobre o papel dessa poupana na sua correlao tanto com o
consumo quanto com o investimento. O nico padro possvel, neste ltimo
sentido, certa predisposio que a poupana externa possui para financiar
o consumo, quanto menos importante ela for para as contas nacionais.
8/26/2014 4:45:49 PM
432
3.3 Financiamento externo: anlise do balano de pagamentos e da

subconta financeira
No grfico 4, esto resumidas as principais fontes de financiamento do

balano de pagamentos dos pases sul-americanos, nos trs ciclos estudados.
Primeiramente, fica claro que o padro de financiamento por poupana
externa no ciclo de 1991-1997 dependeu fundamentalmente de fluxos de
capitais pela CF, muitos deles atrados pelas reformas liberais (privatizao
de ativos pblicos), pela securitizao das dvidas pblicas e pela poltica
de juros altos. O interessante notar que a crise de 1998-2003 derruba as
poupanas externas dos pases, mas no bloqueia os fluxos de capitais da
CF, com exceo de Argentina, Equador, Uruguai e Venezuela.
GRFICO 4
Componentes do balano de pagamentos
(Em % do PIB)
15
10
5
0
5
Conta corrente
Conta financeira
Erros lquidos e omisses
1991-1997
1998-2003
2004-2011
1991-1997
1998-2003
2004-2011
1991-1997
1998-2003
2004-2011
1991-1997
1998-2003
2004-2011
1991-1997
1998-2003
2004-2011
1991-1997
1998-2003
2004-2011
1991-1997
1998-2003
2004-2011
1991-1997
1998-2003
2004-2011
1991-1997
1998-2003
2004-2011
15
1991-1997
1998-2003
2004-2011
10
Variao de reservas
Fonte: FMI (1991-2011a,b e c) e Banco Mundial (1991-2011).

Elaborao da autora.
A persistncia dos fluxos de capitais no perodo de crescimento de

2004-2011 ou as obtenes de superavit comerciais suficientes para inverter
significativamente o deficit em TC so os dois fenmenos deste perodo que
dividiro os pases sul-americanos em dois grandes grupos, no que concerne
dinmica do balano de pagamentos. Este ciclo caracteriza-se pelo aumento
das reservas internacionais, em substituio poupana externa utilizada no
8/26/2014 4:45:49 PM
perodo 1991-1997 e notam-se dois movimentos pelos pases sul-americanos

em direo ao aumento de reservas: aqueles que financiaram o aumento de
reservas pela CF (Brasil, Colmbia, Paraguai, Peru e Uruguai); e os pases
que financiaram as variaes de reservas pelas TC (Argentina, Bolvia, Chile,
Venezuela e, em menor medida, o Equador).
Os dados selecionados das principais rubricas para os trs ciclos da CF
dos pases sul-americanos podem ser observados no grfico 5. Primeiramente,
o padro de financiamento da CF que permitiu os deficit em TC no perodo
1991-1997 est fortemente ligado aos fluxos de IED para os pases sulamericanos no mesmo perodo, com exceo de Argentina, Brasil e Uruguai,
cujos investimentos em carteira foram mais importantes do que o IED
nesse ciclo.
GRFICO 5
Componentes selecionados da conta financeira
CO
EC
PY
1991-1997
1998-2003
2004-2011
1991-1997
1998-2003
2004-2011
1991-1997
1998-2003
2004-2011
1991-1997
1998-2003
2004-2011
PE
UY
VE
1991-1997
1998-2003
2004-2011
CL
1991-1997
1998-2003
2004-2011
BR
1991-1997
1998-2003
2004-2011
BO
1991-1997
1998-2003
2004-2011
AR
1991-1997
1998-2003
2004-2011
(Em % do PIB)
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
2%
4%
8%
1991-1997
1998-2003
2004-2011
6%
IED
Investimento em carteira
Emprstimo + crditos comerciais
Emprstimos autoridade monetria

Elaborao da autora.
O ciclo crtico de 1998-2003, como apontado antes, no foi

necessariamente um momento de ruptura dos fluxos de capitais na regio.
As excees foram a Argentina, o Equador e a Venezuela, cujos saldos das
CFs so explicados no pelas rubricas tradicionais selecionadas no grfico5,
8/26/2014 4:45:49 PM
434
mas por uma forte ruptura de estoques nas rubricas de ativos do exterior
no pas, ou seja, pelo processo de desvalorizao patrimonial provocado
pela crise aguda, especialmente na Argentina e no Equador. Esse momento
atpico no pode ser visualizado no grfico 5, pois a incluso destas rubricas
impediria a viso do conjunto de instrumentos para o financiamento dos
deficit em TC para todos os perodos. Essa aparente anomalia, no entanto,
somente significativa no ciclo de 1998-2003. Aps isso, os saldos da CF
tornam a ser predominantemente explicados pela evoluo das rubricas
tradicionais (IED, investimento em carteira e emprstimos).
Desenvolvendo a anlise desagregada dos pases, na Argentina do
primeiro ciclo, de 1991 a 1997, os investimentos em carteira exerceram
maior influncia sobre o saldo da CF. A entrada de capital em investimento
em carteira foi interrompida no ciclo intermedirio, de 1997-2003, pelo
efeito contgio da crise cambial brasileira. Como consequncia dessa e
de outras crises na regio, apenas a partir de 2005, os fluxos de carteira
tornaram-se positivos novamente. No entanto, com a crise financeira de
2008, voltaram a apresentar volatilidade. J o IED lquido apresentou
um comportamento menos voltil para todo o perodo analisado. Os
emprstimos e crditos comerciais lquidos oscilaram significativamente
em todos os perodos analisados.
Na Bolvia, o saldo positivo na conta capital e financeira, na dcada
de 1990, pode ser explicado pelo influxo de IED. A partir de 2001, h
uma inverso. O IED torna-se negativo em 2005, recuperando-se nos anos
seguintes, mas sem atingir os mesmos patamares da dcada anterior. A sada
de emprstimos entre os anos de 2006 e 2007 explica o saldo negativo na
CF boliviana nestes anos. No entanto, o saldo positivo da conta capital
compensou o saldo negativo da CF.5
No Brasil, o IED sofre queda a partir da crise de 2001-2002, em razo
do contgio da crise argentina e das eleies presidenciais no pas. O IED
tornou-se negativo em 2006 (cerca de 1% do PIB) e, desde ento, passou a
5. Nos anos de 2006 e 2007, a Bolvia apresentou saldos positivos expressivos na conta capital, de
15,8% e 9,0% do PIB, respectivamente, o que compensou o saldo negativo na conta financeira. O
intenso movimento na conta capital entre 2006 e 2007 deveu-se ao perdo das dvidas do pas com a
Corporao Andina de Fomento (CAF), com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e com o
Fundo Monetrio Internacional (FMI). Esses valores foram contabilizados como transferncia de capital e
tendo como contrapartida as reservas internacionais (reduo de passivo externo). Ver BCB (2007, p. 19).
8/26/2014 4:45:50 PM
se recuperar mesmo aps um breve recuo entre 2009 e 2010, devido crise
financeira internacional at atingir o pico de 3% do PIB em 2011. Houve
tambm expressivos ingressos de investimentos em carteira, especialmente
entre 2005 e 2011. Os saldos de emprstimos e crditos comerciais tambm
foram elevados entre 2005 e 2008, mas, por fora da contrao do crdito
internacional, os fluxos lquidos se tornaram negativos a partir de 2009.
No Chile, os saldos positivos na CF da dcada de 1990 foram
predominantemente financiados pelo IED. Durante o perodo de equilbrio
no balano de pagamentos (de 1999 a 2005) ocorreu, sob o ponto de vista
da CF, o predomnio de um saldo de IED positivo e outro deficitrio em
investimentos em carteira.
O principal componente da CF colombiana no perodo 20032008 foi o IED, que somente perdeu importncia para os emprstimos e
investimentos de carteira em 2010, mas apresentou recuperao em 2011.
No Equador, percebe-se que, em 2000, ocorreu fundamentalmente
uma crise de capitais investidos em carteira, ou seja, uma crise especulativa
de capitais de curto prazo. O saldo deficitrio em CF foi de 39,4% do
PIB. Destes, a sada dos fluxos de carteira em 2000 representou 35 pontos
percentuais (p.p.). O IED e os emprstimos internacionais foram os
primeiros a recuperarem saldos positivos aps 2000. O comportamento
posterior dos emprstimos, porm, tornou-se oscilante quando foram
insuficientemente superavitrios para supor qualquer tipo de recuperao
pelo lado da CF aps a crise, diferentemente do IED que passou a ser
positivo a partir de 2001.
Os principais componentes da CF paraguaia so o IED e os emprstimos
e crditos comerciais. Importante salientar que o Paraguai, entre os pases
estudados, apresenta a menor atividade nos investimentos lquidos em
carteira, o que mostra um mercado financeiro pouqussimo desenvolvido.
Nesse sentido, o financiamento de eventuais deficit em TC depende da
captao de recursos de apenas duas subcontas financeiras, de IED e de
emprstimos. Alm disso, nota-se que os perodos de crise combinam com a
fuga de capitais ora pela variao das reservas internacionais, ora pelos erros
e omisses, sendo que os ltimos podem indicar fluxos ilcitos de riqueza
e evaso de divisas.
8/26/2014 4:45:50 PM
436
No caso do Peru, a crise de 1992 alterou profundamente o padro

de financiamento da CF do pas, em que havia uma predominncia dos
emprstimos para uma participao maior do IED. Entre 1992 e 1996, o
Peru apresentou um crescimento de seu IED, reforado pelo superavit da
CF apresentado no perodo. A recuperao dos emprstimos internacionais
no ano de 1997 rapidamente revertida nos anos seguintes. A partir de
1998, o padro dessa subconta ser marcado por oscilaes em torno da
sada de emprstimos e do saldo lquido prximo de zero. Aps 2001, passa
a ser relevante a participao dos capitais de carteira, cuja volatilidade, no
entanto, muito superior do IED, cujo comportamento na ltima dcada
de crescimento quase contnuo na participao do PIB peruano.
A oscilao da curva uruguaia de emprstimos lquidos autoridade
monetria ocorre, fundamentalmente, devido ao acordo entre o Uruguai
e o FMI sobre o emprstimo stand-by para o combate crise financeira
iniciada em 2001, por contaminao da crise argentina. A brusca entrada e
sada desses recursos deve-se operao simples de recebimento e devoluo
do emprstimo. Antes da crise de 2001, o Uruguai apresentava um
comportamento de menor amplitude nos saldos das subcontas financeiras.
Aps esse perodo, o pas passou a enfrentar uma crescente volatilidade
financeira, especialmente nas contas de carteira e de emprstimos privados,
enquanto um crescimento constante de IED sustentou os superavit
financeiros, o que foi evidenciado por um aumento da participao da
poupana externa.
Na Venezuela, por fim, os crditos comerciais e os investimentos
em carteira foram bastante volteis, portanto, incapazes de fornecer
financiamento sistemtico economia do pas. A poupana externa no
desempenhou papel relevante no financiamento da FBCF nas ltimas duas
dcadas, exceto em momentos especficos, como no ano de 1998. Isso, no
entanto, no impactou negativamente na taxa de crescimento da economia,
que, conforme se verificou na tabela 1, apresentou o terceiro melhor
desempenho, ficando atrs apenas das economias argentina e peruana, no
perodo de 2004 a 2011.
8/26/2014 4:45:50 PM
Sob a perspectiva dos sistemas de contas nacionais, ao longo do perodo

de 1991 a 2011, buscou-se, neste captulo, examinar a relao entre os
fluxos de capitais externos e o financiamento do investimento e dos demais
componentes da demanda agregada das economias da Amrica do Sul. Ao se
considerar o investimento como varivel-chave do sistema econmico, essa
anlise contribui para o debate acerca do padro de crescimento na regio
na dcada de 1990 e suas transformaes na dcada de 2000.
Os dados foram analisados em cada pas sul-americano (com exceo
de Guiana e Suriname), com o objetivo de apresentar um estudo mais
detalhado das especificidades das contas nacionais desses pases durante
as ltimas duas dcadas. Com vistas a estabelecer parmetros iniciais
desta anlise comparativa, optou-se por agregar os dados em trs ciclos: i)
de 1991-1997, compreendendo o perodo de polticas econmicas liberais e de
ajustes macroeconmicos para a estabilizao e integrao dos mercados
de capitais e comerciais, cujo principal resultado foi o incremento de
poupana externa (ou via aumento do investimento, ou consumo); ii)
de 1998-2003, compreendendo a crise do modelo liberal nos pases sulamericanos, portanto, um perodo de transio; e iii) de 2004-2011, como
um ciclo de crescimento que teve como resultado predominantemente o
aumento da poupana domstica como contrapartida ao investimento, o
acmulo de reservas internacionais e os superavit comerciais que, em alguns
casos, reverteram o uso da poupana externa nos pases.
Cumpre destacar, por um lado, que todos os pases estudados
apresentaram algum perodo em que a FBCF teve como alguma
contrapartida os deficit em TC. No entanto, o peso explicativo desse padro
de financiamento pouco consistente na maioria dos casos analisados,
restringindo-se a algumas trajetrias de pases que deprimiram sua capacidade
de consumo ao longo da dcada de 1990.
Assim, no se pode estabelecer uma direta conexo entre a poupana
externa e a DA, ou seja, o padro de comportamento da CF manteve uma
lgica prpria, independentemente do comportamento do saldo em TC. Por
isso, no h um padro de uso da poupana externa como financiamento
do investimento entre os pases estudados. Esta, na verdade, perdeu
cada vez mais sua importncia na dcada de 2000 e, como foi mostrado,
8/26/2014 4:45:50 PM
438
correlacionou-se ainda mais com as decises de consumo dos agentes, e no

de investimento. Pelas anlises realizadas, observa-se que a poupana externa
nem sempre foi absorvida para financiar o investimento nas economias
sul-americanas; em alguns casos, como no brasileiro e uruguaio, teve como
principal contrapartida o aumento do consumo. Alm disso, h indicaes
de que ela tenha contribudo para aumentar a vulnerabilidade externa dos
pases da regio, notadamente nos casos argentino e brasileiro. A poupana
domstica permanece sendo a componente mais importante da poupana
agregada para o financiamento da DA.
Portanto, o essencial a ser destacado que, no recente ciclo de
crescimento dos pases da Amrica do Sul, o mais longo observado desde a
abertura financeira do incio dos anos 1990, a expanso da FBCF teve como
contrapartida o crescimento da poupana domstica, e no da externa. Isso
ocorreu mesmo no caso da Colmbia, posto que nesta economia a poupana
externa tambm desempenhou um papel importante no financiamento do
investimento, especialmente a partir de 2005.
O padro de crescimento, com elevao da poupana domstica e de
reservas internacionais, um dos fatores que contribuiu para uma recuperao
mais rpida das economias da regio, aps a crise financeira deflagrada em
2008, uma vez que implicou menor contgio destas economias em relao
s oscilaes dos fluxos internacionais de capitais. O melhor desempenho
das economias sul-americanas no perodo recente particularmente visvel
quando comparado quele observado durante as turbulncias financeiras
ocorridas durante a dcada de 1990.
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CL
BR
BO
AR
0,3
23,1
65,3
Poupana externa
Poupana interna
Consumo privado
2,2
66,3
22,7
66,5
22,2
5,5
27,7
61,6
25,0
47,8 62,7
23,4
Consumo privado
Investimento
0,0
21,4
21,1
1,9
21,4
78,8
0,4
19,2
78,5
7,7
8,8
16,5
69,9
20,1
20,5
Investimento
3,5
16,4
Poupana interna
78,0
Consumo privado
7,2
9,3
16,5
85,5
14,4
19,9
Poupana externa
4,9
10,7
Investimento
Poupana externa
15,6
Consumo privado
Poupana interna
85,3
Poupana interna
2,4
0,3
14,6
Poupana externa
16,8
64,2
22,3
2,9
25,3
60,4
22,2
0,2
22,4
77,1
12,8
1,5
14,3
70,8
15,9
4,3
20,2
63,1
25,1
2,0
27,1
63,1
15,8
2,4
18,2
74,9
10,6
4,4
15,1
69,7
16,8
2,0
18,8
65,1
23,9
4,2
28,1
65,4
12,9
2,8
15,7
73,8
10,6
5,4
16,0
69,8
17,5
2,5
20,0
64,9
23,9
4,5
28,4
66,0
14,2
3,6
17,7
73,0
12,4
6,8
19,2
70,7
17,0
4,2
21,2
66,1
22,4
5,0
27,4
65,7
13,3
4,1
17,4
73,1
15,4
7,6
23,0
70,7
16,5
5,0
21,5
65,9
21,5
0,1
21,4
66,7
12,4
4,5
16,9
75,0
12,6
5,8
18,3
71,9
14,0
4,3
18,3
65,8
21,3
1,2
22,5
66,0
14,9
3,9
18,7
75,1
12,6
5,2
17,8
71,1
14,7
3,2
18,0
65,8
21,1
1,7
22,8
65,6
14,3
4,3
18,6
73,0
10,6
3,3
13,8
70,8
14,6
1,4
16,1
65,3
21,5
0,9
22,4
63,7
15,2
1,6
16,7
71,2
11,4
4,3
15,7
66,4
20,9
9,2
11,6
66,2
21,2
1,1
22,3
63,7
17,0
0,8
16,2
68,6
13,7
0,9
12,8
67,1
21,7
6,7
15,0
63,9
23,9
2,3
21,6
61,4
19,4
1,8
17,6
64,7
14,2
3,7
10,5
66,6
22,1
2,2
19,8
12,9 14,4
60,6 59,8
27,4 27,6
3,7 2,9
23,7 24,7
17,0 16,5
59,0 60,0
27,6 24,6
2,1 2,8
25,5 21,8
62,9
25,3
1,3
24,0
61,8
18,3
1,6
16,6
60,7
19,0
60,5 60,3
27,8 27,6
5,4 5,0
22,3 22,6
61,6 61,0
18,4 18,8
1,3 0,1
17,1 18,7
58,3 59,9
23,5 25,9
1,5
63,3 63,6
24,9 21,8
2,1 1,7
27,0 20,1
60,3 62,3
19,4 16,6
1,7
21,2 18,2
60,3 63,5
28,6 21,0
6,0 10,7 11,5 11,6 4,6
13,0
63,7
24,7
3,0
21,7
63,1
24,5
1,4
25,9
61,4
17,9
2,2
20,1
60,5
21,6
2,2
19,4
57,9
27,5
0,7
26,8
(Continua)
60,6
25,7
2,0
23,7
60,7
18,3
2,2
20,6
61,7
21,2
4,4
16,8
59,0
26,0
0,9
25,2
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Investimento (FBCF) 14,9
% da RDB
TABELA A.1
Componentes selecionados da demanda agregada: ticas do gasto e da renda (1991-2011)
BASE DE DADOS
APNDICE A
440
8/26/2014 4:45:50 PM
VE
UY
PE
PY
EC
CO
25,5
74,6
22,7
1,0
23,4
24,0
65,0
24,2
6,6
17,7
75,0
26,4
1,4
27,9
Consumo privado
Investimento
Poupana externa
Poupana interna
Consumo privado
Investimento
Poupana externa
Poupana interna
15,8
71,2
19,0
3,3
22,3
67,8
Poupana interna
Consumo privado
Investimento
Poupana externa
Poupana interna
Consumo privado
19,1
72,5
4,5
14,6
73,7
16,0
3,4
19,4
73,3
13,5
2,5
16,1
74,2
16,7
6,2
22,8
81,0
22,0
3,9
25,9
70,5
17,6
5,0
22,6
66,2
21,0
72,2 75,5
18,2
6,4
24,6
73,1
14,1
1,6
15,5
15,8
0,1
79,1
12,7
7,3
15,6
79,9
12,4
5,4
20,0
0,9
24,6
73,0
15,3
5,8
21,1
67,5
21,6
4,6
25,6
Elaborao da autora.
5,5
2,0
7,2
5,8
1,3
16,9 28,5
72,5 72,8
14,2 14,0
1,1
15,3 15,3
73,3 71,5
16,6 18,7
6,6
23,3 24,5
77,1 78,3
21,0 17,8
3,9
24,9 24,9
67,8 68,0
20,2 19,9
0,3
20,4 21,9
66,4 66,1
17,5 15,6
4,8
22,4 21,1
71,2
21,2
64,7 53,1
29,9 33,0
2,7 12,9 4,5
18,6
73,4
14,4
1,1
15,5
73,4
16,7
8,9
25,6
76,0
24,7
1,1
25,8
70,6
17,2
5,1
22,3
66,3
21,0
4,9
25,9
15,4
0,4
79,3
Consumo privado
Poupana externa
13,3
Poupana interna
Investimento
4,5
Poupana externa
17,8
72,2 74,9
17,8
Consumo privado
Investimento
0,9
24,3
72,4
21,7
67,3
22,3
3,5
25,2
Poupana interna
20,6
1,7
19,2
4,8
Poupana externa
59,4
26,6
5,0
31,6
72,8
13,8
2,1
16,0
71,6
17,8
5,9
23,8
73,1
20,2
2,0
22,2
70,9
16,6
9,2
25,8
66,5
14,8
5,0
19,8
15,0
24,5
74,6
11,2
2,8
14,0
72,0
17,5
2,9
20,4
77,1
16,1
2,2
18,3
63,8
27,1
5,7
21,4
69,6
15,8
0,8
28,0
76,0
12,0
2,4
14,4
72,2
16,6
2,2
18,8
76,7
14,2
4,0
18,2
69,1
21,5
3,0
24,5
70,4
15,0
1,1
16,1
58,3
29,1
52,4
34,8
55,9
29,7
2,2 10,3 1,6
26,9
73,4
12,8
2,4
15,2
70,9
18,5
2,7
21,2
75,2
18,1
2,2
20,3
66,5
20,9
5,5
15,4
64,3
13,5
0,8
12,8
15,7
72,1
15,0
0,7
15,7
71,9
17,5
1,6
19,1
71,3
21,8
2,3
19,5
69,2
19,3
1,5
20,8
68,8
17,7
1,0
18,7
22,5
71,3
18,1
0,0
18,1
70,7
18,6
0,0
18,6
72,2
21,1
2,0
19,1
66,9
21,6
1,7
23,2
67,2
18,8
0,8
19,5
22,8
70,9
18,2
0,1
18,1
69,0
20,2
1,5
18,7
72,5
19,6
0,2
19,3
65,1
24,1
0,9
23,1
66,3
19,1
1,3
20,4
27,1
71,7
17,7
2,0
19,8
65,6
24,6
3,3
21,3
71,8
20,3
1,3
19,0
62,5
26,9
3,8
23,1
65,3
20,7
1,9
22,6
28,9
71,2
18,9
1,0
19,8
65,0
25,7
1,4
24,2
74,2
19,2
1,5
17,7
62,1
27,1
3,4
23,7
65,5
20,4
2,9
23,3
25,9
70,8
18,7
5,0
23,7
66,7
24,6
4,4
28,9
76,6
16,1
1,8
17,9
59,4
29,8
2,6
27,1
65,1
20,5
2,9
23,4
25,0
67,5
20,6
0,7
19,9
68,0
21,6
0,2
21,4
76,5
16,3
0,5
15,9
65,5
22,7
0,2
22,9
65,4
20,3
2,2
22,5
55,3
30,3
56,3
30,2
50,9
36,8
46,4
50,8
47,3
41,6
52,5
36,5
53,0
36,9
64,9
26,9
8,4 14,5 14,3 28,0 14,5 7,6 11,0 1,9
21,8
72,4
15,7
2,8
12,9
72,5
17,0
2,0
18,9
72,6
19,9
1,8
18,1
68,9
21,4
5,1
26,4
69,8
16,0
1,3
17,3
57,7
24,3
3,1
21,1
69,4
18,6
0,4
19,0
64,9
24,6
1,6
26,2
77,2
14,2
3,5
17,7
66,3
22,6
3,0
25,6
64,5
20,6
3,2
23,8
56,1
34,1
5,3
28,9
69,7
18,0
1,9
20,0
64,2
25,6
1,4
27,0
78,3
16,0
1,9
17,9
65,8
23,3
3,5
26,9
63,8
21,2
3,1
24,3
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Investimento
% da RDB
(Continuao)
8/26/2014 4:45:50 PM
CO
CL
BR
BO
AR
8,6
6,3
1,6
5,3
9,5 11,2 13,9 10,5
0,2 0,4 0,2 0,1
1,3
4,0
2,9
2,4
0,2
0,0
0,3
0,4 0,2
4,9
6,9
6,2
0,0 1,8 0,3
0,6 0,1 0,3 0,5
0,5
4,2
4,3 2,6 0,8 0,2
4,8
0,4
0,5
5,4
0,4
2,8
1,4
0,2
3,4
3,7
0,3
0,8
2,5
0,0 0,2
0,0
0,4 0,8 1,2
0,5
0,9
0,8 1,1
1,0 0,4
0,6
2,0
0,6 1,3
1,0
0,1 1,2 1,6
0,6
0,4 0,1
4,6
2,9 1,2
0,0
1,4
0,3 1,5
1,8 3,8 4,5 4,9 4,8 5,4 4,9
0,0 1,0
Variao de reservas
5,7
1,9
Conta-corrente
Conta financeira
0,8
2,5
1,1
8,1
3,5 5,7 0,9 5,7 1,6 3,4 4,0
7,5
3,3
Variao de reservas
9,6
2,6
6,3
0,3 2,2 5,4 2,9 1,9 4,1 4,4 4,9
Conta-Corrente
1,9
Conta Financeira
0,9
0,2 0,2 0,4 0,3
3,9
2,7 1,6 1,2 1,7 1,0
1,5
Variao de reservas
7,0
5,5
0,4
0,0 0,2 2,4 2,8 3,5 4,0 4,3 3,8 4,2

1,8
0,4
1,5 1,4 3,6 1,3 1,5 0,3
1,2
0,6
Conta-corrente
1,5
7,5
0,9 1,2 1,1 1,4 0,7
2,2 5,3 1,7 0,4 3,3 4,7 4,3 0,7 2,5
6,1
0,3
Conta financeira
0,6
2,3
1,0
2,8
Variao de reservas
6,5
1,2
Conta-corrente
Conta financeira
0,4 0,8 4,7
2,1
0,4
0,9
2,9
4,1
3,8
0,8
1,8
0,1 0,5
1,6
0,0
1,6
2,2
1,2
1,3
0,5
0,2 1,4
0,1
0,1
1,3
0,2
2,7
0,3
2,2
0,2 2,1 1,2
0,1
0,7
1,3 1,0 0,8 1,3
0,3
1,4 1,0 0,3 1,1
1,5 2,1
0,9 1,1
2,2 0,6 1,0 3,1

2,4
0,0
2,1
2,7
0,9 0,9
0,8
0,0
2,5 1,7
0,4
4,7
4,3
4,4
0,0 2,6 4,1
2,2
0,2 2,9
0,0
5,4
3,7
2,5
0,4 0,1 0,4 0,9

1,0
11,5 12,1 12,0
6,6 4,4
0,6
2,8
1,6 3,5 2,7
4,8
0,0 0,2
4,5
0,0
4,5
0,7
0,5 0,3 0,3
7,3
1,8 1,3
3,9
0,2 0,1
5,0
0,0
2,7
0,0
4,1
0,1
4,0
(Continua)
0,0 2,3 1,1 0,6 1,1 1,1
0,1
1,8
1,8 2,9 2,7 2,1 3,0 3,0
2,0 3,8 1,0 1,4 5,7
1,0 0,3
1,4
1,6
5,0 1,1 2,8
4,5 1,9
2,5 6,2
4,9
2,8 6,4 0,2 3,0 2,4 2,4
0,1
1,8
0,1 1,7 1,5 2,3 2,1

6,5
0,1 0,2
1,5
1,3
0,8 0,8 4,6 12,6 14,2 14,2 3,1 4,7 9,1
0,0 0,2 0,3
0,7
1,5
4,3
3,6
2,5
1,9 13,9 6,1
6,5
4,6 4,2
0,2
1,1
8,1 2,1 7,1 3,9
8,2
7,0
0,4
2,8 5,5 19,9 12,2 7,0
4,5
5,1
4,9 9,5 8,8 1,5 4,5 5,5 7,0 7,8 5,9 5,3 3,4
6,4
13,1
6,1
1,9 1,1
4,3
8,0
2,1
Erros lquidos e omisses 0,2 0,1 0,7 0,8 1,0 0,6 0,8 0,1 0,2 0,1 1,0
4,8
Variao de reservas
8,9
0,1
3,3
0,3 2,4 3,5 4,3 2,0 2,5 4,1 4,8 4,2 3,2 1,4
Conta-corrente
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Conta financeira
% do PIB
TABELA A.2
Componentes do balano de pagamentos (1991-2011)
442
8/26/2014 4:45:51 PM
VE
UY
PE
PY
EC
0,1
4,2
7,2
0,6
2,2
3,4
5,7
2,9
4,0
1,2
4,2
0,7 1,1 1,3 0,6 1,2 0,7 1,7 1,4
3,4 6,4 3,4
4,3
Variao de reservas
Conta-corrente
Conta financeira
1,5
3,1
2,2
1,1
0,7
2,7 13,1
0,1
2,5
2,1
1,1
0,6
2,9 0,5
2,2
0,5
1,0
1,9
2,8
0,5
4,7
1,1 0,2
1,7
Elaborao da autora.
1,9 9,1 3,6
3,7 1,1
2,4
2,3
1,4
0,3
2,1
1,3
1,3
0,3
3,3
0,0
0,0
2,8
8,2 14,1 13,8
28,9 8,0 2,2
8,6
0,1 0,6
2,8 0,7
1,8 0,9 3,5
0,4
3,5
2,0 1,5
2,4 4,3 3,9
5,2 0,7
0,9
1,8
2,3 13,9
1,6
0,7
2,1
1,5
3,9
3,5
5,9
0,3
3,6
1,5 1,8
0,8 2,5
1,6
1,4
0,2 3,1 1,7
6,5
2,1 2,9
0,0
2,2
3,6
0,9
4,1
1,0
4,0
0,5 3,5 1,9
5,4
0,6 0,1 0,3 1,3 0,2
0,9
3,1
8,5
7,1
1,4 4,2
2,5
4,7
4,5
7,7 11,0
1,9
6,5
3,1
5,2
0,9 5,5
0,8
5,1 10,5 9,6 7,7 4,1 4,5 5,2
28,2 14,4
3,9
1,0 3,7
4,6 12,3 4,3 7,4 5,2
2,8
6,4 10,2
1,0 0,8 1,2
5,3 15,0
0,2 2,0 0,9 5,7 0,3 1,1 1,9
1,8 3,5 9,6 2,7 1,5 7,0 2,7
0,7 0,8
7,9
0,2 1,5 1,3
0,5 0,4 0,1 0,1 1,1
0,0
1,4
2,2 4,1 5,1 2,3 6,5 1,7 3,3
2,8
4,5
0,2
2,3
1,4
1,2
2,7 0,2 3,1 3,6
0,0 4,8 0,3 0,7 3,9
0,9
4,8 6,5 1,9
2,1 2,7
2,4 3,0
3,3
2,0
0,8
3,0 1,0 2,2 25,1 1,2 0,4 0,3 1,1 0,6 0,7
2,5 0,2 10,0 6,6 9,7
10,1
1,3
0,4
0,9 0,2 1,2
1,1
5,3
5,1 1,5 1,7
1,4 17,9
1,0 1,3
0,1
3,4
2,5 2,4
0,2 0,8
1,2
5,1
1,0
4,3 4,9
0,3
0,7
2,9 2,2
4,8
2,3
0,8
Variao de reservas
5,7 4,0 2,6
4,5
0,1
1,7
0,9
3,4
2,5 2,9
4,6
1,4
2,2
35,7 1,2
2,3 4,1
Erros lquidos e omisses 2,9 0,5 0,9 0,5 0,7 1,3 1,8 1,8 0,5
5,8
1,9
1,1 1,6 3,5
1,1
0,1
3,8 0,7
3,5
3,1
0,6
Conta financeira
1,0
9,6
2,6
6,8
1,3 0,4
0,4 0,1 1,6 2,5 1,1 1,1 1,2 1,9 2,1
6,9
0,5
1,5
8,6
1,0
Conta-corrente
2,5
3,7
Variao de reservas
1,4
1,4
0,1
2,9
4,1
Conta financeira
2,4 0,2
0,5
4,7
0,1 1,8 3,4
3,7
0,3 0,6 4,3 0,6
1,7
1,6
4,4 5,2 7,1 6,0 8,6 6,5 5,7 5,9 2,7
5,1 1,3
3,1
3,9 1,1 4,0 7,3 2,0 2,3
2,2 1,9
3,7
5,8 3,1
6,2 8,1 39,4
Variao de reservas
0,2 0,7
0,2
4,5
0,9
0,5 0,1
1,2 2,1 0,9 0,3 0,6 3,1
1,8 0,2
5,5
Conta-corrente
0,4
1,9
1,4 0,9
Conta financeira
1,4 0,2
Variao de reservas
Conta-corrente
1,4
3,0 0,3
6,5
1,2 1,8
Conta financeira
6,2 1,0 5,6 4,8 4,9 0,3 1,9 9,0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Conta-corrente
% do PIB
(Continuao)
8/26/2014 4:45:51 PM
CO
CL
BR
BO
AR
1,4
1,6
6,6
0,5
0,7
4,0
0,0
0,9
Emprstimos + crditos comerciais
IED
2,0
9,2 11,1 12,2
1,2
1,4
2,1
1,9
1,3
3,0
3,1
4,9
3,5
3,3
4,6
0,0
1,2
2,6
2,8
0,1
Emprstimos autoridade monetria 1,5 1,5
0,0 0,3 0,2
0,8
2,9
0,0
1,7
2,9
1,6
0,0
0,9
4,5
1,6
1,6
0,9
1,3
0,3
0,3
1,4
0,0
0,2
0,8
1,0
4,4
IED
1,8
1,3
2,7
2,9
7,7 4,0 1,9 3,0 3,6

8,6
8,5
4,6
4,7
1,1
0,5 1,6
0,6
4,0
8,5
0,0
0,0
1,6
0,0
1,2
0,7 2,5
0,0
0,3
2,1
2,3
0,7
1,3
1,4
0,9 0,7 2,6
0,6
3,3
3,7
5,9
4,1
0,0
0,0
0,0
2,6
0,0
0,0
0,8
2,5
0,6 2,5
0,0
3,8
0,4
0,0
0,6
0,0
0,4 0,8
0,0 0,1
1,1 1,7 0,2 1,2
1,3
2,1
0,0
0,2 3,4 3,6 3,5 2,4
3,8
2,6
2,5
3,0
1,3
2,8
0,6
2,0
0,3
2,0 0,1
2,0
3,1
0,0
0,1
1,5
1,8
6,1
2,2
2,4
0,0
0,8
3,2
2,3
0,1
0,0
0,1
0,0
1,5
3,4
1,8
0,0
4,2
0,0
3,4
5,1
0,8
0,0
0,8
0,0
0,4 0,4
3,9
2,4
6,8
0,0
0,7
3,6
1,1
0,0
3,0
1,8
0,0
1,0
3,1
0,8 2 ,7
0,0
0,5
3,3
1,6
1,0
3,0
3,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,8
1,7
0,0
1,0
0,0
2,0
1,5
1,8
(Continua)
3,3
0,0
0,4
0,1
1,6 0,2
4,5
2,2
1,2 3,1 1,9 0,2
0,0 0,8
3,5
1,1
6,3 10,0 4,5 7,3 3,3
3,5
2,5
0,0
0,9
0,9
1,9
5,5
0,8 0,4 0,8
3,4
3,7 3,7 1,7
0,2 0,2 1,2 0,9
2,4
4,8
5,7
4,2
5,4 13,5 8,7
0,1 0,4
3,4
1,0 0,7
1,8
6,5
0,1 2,1 2,7 0,8 0,1
1,2
0,2 0,5
0,0
0,8
2,8
0,0 1,0
4,5
3,5
0,7 1,3 1,9 0,1 1,1
0,0
1,2 0,7
2,1
4,2 0,3
2,4
3,8 1,1 0,6 1,3 1,6
1,4 1,7 0,5
2,0 3,1 4,4
1,5
0,0
0,0
1,9
1,6
2,1
0,7 0,3 0,2 0,8 0,4 1,6
8,7
0,3
0,7 2,7 4,0 2,2
1,4
1,5
2,1
Emprstimos + crditos comerciais 0,7 0,5 0,7 0,4 1,1 1,9
1,0
0,8
0,4 0,1 0,5 0,3 0,5 0,4 0,6

2,8
Emprstimos autoridade monetria 2,9
1,9
0,5
IED
3,7
0,5 1,3
0,0 0,7 0,9 0,7
6,4
8,5
0,0 0,2 0,3
0,7
2,4
4,6 3,6 1,4 5,0 2,4 4,1 5,0 0,2
0,9
3,4
1,2
0,5
0,2
1,2
0,0
5,8
0,2
0,1
3,1
5,8
Emprstimos + crditos comerciais 0,3 0,1 0,1 0,1 0,2 0,5 0,2
Emprstimos autoridade monetria 1,4 1,5 0,5 7,1
8,2
0,4
2,4
1,3
0,0
2,1
3,6
0,7
2,6
5,1
2,2
2,8
0,2
4,0
0,6
0,0
2,2
1,2
2,5 v1,2
1,9
0,0
0,0
2,1
1,6
0,9
IED
0,2
2,2
0,8 5,3
0,0 1,2
0,4
1,2
5,0
1,9
2,6 18,1
1,3
0,0
IED
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
% do PIB
TABELA A.3
Rubricas selecionadas da conta financeira (1991-2011)
444
8/26/2014 4:45:51 PM
VE
UY
PE
PY
EC
0,0
0,0
3,1
0,0
0,6
0,0
0,9
0,0
0,4
2,2
3,4
0,3
6,2
0,9
0,0
0,0
1,6
1,5
0,8
3,7
0,9
0,7
2,4
0,0 0,2
0,3
4,8
0,5
0,0
0,0
1,2
2,0
3,5
Elaborao da autora.
0,4 1,1
1,1
3,9
1,2
2,9
0,7
0,0
3,8
6,4
0,0
0,1 0,1
4,2
3,0 3,4
0,7 0,3
0,9
0,5
1,6
0,9
6,6
0,3
1,0
0,8
4,3
0,0
2,1
2,1
2,3
0,5 0,6
1,7
0,6
6,0 v1,4 2,0
0,2 0,3 0,3
0,9
3,0 1,8
0,0 0,5 0,5 0,3
1,1
2,5
2,1 2,2 2,5 2,5
4,2
1,1
0,4 0,3 0,5 0,4 0,6
1,7
0,7
1,2
0,8
3,3
0,8
1,3
0,8 0,9
IED
3,7
0,3 0,7 0,7
3,6
1,6
0,0
0,0
2,6
0,5 1,3
0,9
0,9
3,0
0,1
1,1
7,3
0,9
0,0
0,0
2,0
0,0 0,4 0,1 0,2
0,2
0,7
5,3
0,5
0,5
2,2
0,0
0,0
0,0
1,1
3,1
0,1 2,5
0,0
2,1 4,7
0,8 0,5
0,4 0,2
2,7 0,9
3,6 2,8
1,0
1,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,6
0,5 0,9
0,5
2,2
2,5 0,1
3,8
0,0
2,2
3,2
3,3
2,3
0,9
0,8
0,0
0,0
0,0
1,1
1,4
0,2 2,7 1,8 0,4
0,0
2,5 1,2 1,9
0,3
0,4
0,0
0,0
8,6
7,6
0,6
0,0
1,7
3,8
1,9
2,8
0,0
5,4
1,1
0,3
0,0
0,5
5,1
1,0
0,0
0,0
1,4
0,0
6,0
4,1
1,2 0,4
0,0
0,4 1,8
5,5
0,8
0,0
0,0
1,6
0,0
4,2
0,9
0,0
3,3
5,4
1,5
0,0
0,0
1,8
1,3
0,0
1,3
0,0
0,8
0,0
3,1
5,4
0,3
4,7
1,4
0,0
0,0
2,4
2,4
0,0
0,1
0,7
0,0
3,0
0,6
0,0
0,6
0,0
0,0
0,5
1,0
3,8 2,3 0,6

0,0 1,3 0,4
0,6 0,4 0,4
0,0
1,1
0,7
3,6
0,0 0,1 0,1 0,1
4,9 1,8 2,3 1,4
5,3
0,5
0,0
3,4
5,1
0,6
0,4 6,0 1,3
1,9
1,5 1,9
1,6
1,6 1,0
0,0
0,0
1,8
1,6
0,1 0,1
3,3 0,3
0,7
0,8 1,1 12,3
4,6
4,7
2,0 2,5 1,9 0,9
2,9
2,4 2,6 3,1
1,3
2,8 0,8 0,2 4,1
0,0
1,2
2,3
4,5 3,2 0,4 1,9
0,1 0,1
0,0
0,4
5,0 0,1
0,1
0,2 0,2 11,5
0,8 2,4
1,2 1,4
0,7 0,4
2,6
0,0 0,5 0,6
0,2 0,3 0,3 0,2
0,8 0,7
1,5 2,1
0,2 0,5
0,0 0,0
0,0 0,0
1,4 1,2
0,9 7,4
3,1
0,0 1,1 0,6
3,2
0,1 0,5 0,2
0,0 1,0 0,1 0,3 35,0 0,2
2,3
Emprstimos + crditos comerciais 2,6 0,5 0,2
0,6
3,1
0,0
0,2 0,4
IED
0,0 0,1
0,0 0,2
IED
0,0
1,8
0,0
2,2
1,1 0,4 0,3 0,1
0,0
3,1
4,8 1,2 1,3
0,5 1,0
1,4
0,0
1,5
IED
1,4
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
IED
% do PIB
(Continuao)
8/26/2014 4:45:52 PM
8/26/2014 4:45:52 PM
CAPTULO 9
A PROBLEMTICA BRASIGUAIA E OS DILEMAS DA INFLUNCIA

REGIONAL BRASILEIRA
Fabio Luis Barbosa dos Santos*
1 INTRODUO
Inscrita sobre a interseo entre a questo agrria e a afirmao da soberania

do Paraguai, analisa-se aqui a problemtica dos brasiguaios, mostrando
os dilemas sobre a influncia regional brasileira projetada. Este captulo
est constitudo por quatro sees. Inicialmente, comenta-se a bibliografia
sobre a problemtica brasiguaia produzida no Brasil e no Paraguai, alm
de alguns trabalhos realizados em outros pases. No Brasil, constata-se que
a preocupao original referia-se aos trabalhadores rurais que retornavam
ao Brasil expulsos do campo paraguaio. Nos anos 1990, tal situao cedeu
lugar a trabalhos angulados por um vis cultural, no que diz respeito ao
tema das migraes. No Paraguai, a temtica abordada principalmente no
bojo da questo agrria, acompanhando o ressurgimento das lutas pela terra
a partir do final da ditadura (1989). Mais recentemente, h uma profuso
de pesquisas realizadas, principalmente por organizaes vinculadas aos
movimentos camponeses, em conflitos acirrados no campo provocados pela
expanso do agronegcio.
A seguir, delineia-se o marco histrico em que ocorre a migrao
massiva de brasileiros em direo ao pas vizinho. Indica-se que a raiz da
problemtica brasiguaia est referida confluncia de dois vetores da histria
paraguaia independente: a questo agrria e a influncia do Brasil sobre o
pas. Os dois processos esto relacionados, em sua origem, ao desfecho da
Guerra da Trplice Aliana (1865-1870). Os antecedentes imediatos da
constituio do chamado espao brasiguaio esto associados aproximao
estratgica entre as ditaduras de ambos os lados da fronteira, em que a
* Professor adjunto da Universidade Federal de So Paulo (UNIFESP). Pesquisador doutor do Programa
de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
8/26/2014 4:45:52 PM
448
convergncia de interesses geopolticos e econmicos resultou em projetos

de interesse comum, dentre os quais a colonizao da regio fronteiria.
Em um terceiro momento, analisa-se o impacto da expanso do
cultivo da soja no Paraguai nos marcos de um modelo produtivo difundido
por corporaes transnacionais, processo acelerado nos anos 2000 e que
acirra os conflitos no campo, inclusive envolvendo brasiguaios. Analistas
paraguaios apontam que as caractersticas da insero brasiguaia no
agronegcio acentuaria o descolamento entre esta atividade e os demais
setores da economia nacional, sugerindo a caracterizao do agronegcio
como um enclave.
Por fim, enunciam-se elementos que sugerem o apoio do Estado
brasileiro expanso regional do agronegcio, o que no caso especfico do
Paraguai implica o fortalecimento do poder brasiguaio. Esta constatao
indica condutas contraditrias da poltica regional brasileira, uma vez que os
brasiguaios integram um dos setores que se opem no somente reforma
agrria, mas a qualquer esforo de disciplinamento das relaes sociais no
campo paraguaio. Desta maneira, constituram um dos grupos de poder que
endossou a conspirao e destituiu o presidente Fernando Lugo, em junho
de 2012, contrariando os desgnios da diplomacia brasileira.
2 A PROBLEMTICA BRASIGUAIA: BIBLIOGRAFIA
O emprego frequente do termo relacionado a conflitos que envolvem

proprietrios rurais de origem brasileira popularizou em anos recentes uma
espcie de sindoque, na qual o neologismo brasiguaio tornou-se sinnimo
de empresrio da soja. No entanto, embora no haja estatsticas precisas, a
maioria dos emigrantes brasileiros no usufrui desta condio econmica
no pas vizinho.1 Ao contrrio, a prpria origem do termo brasiguaio est
1.Hay una mayor disparidad de opiniones en cuanto al volumen de la migracin brasilea. Esto se
refleja en la gran diferencia reportada en los documentos oficiales del Paraguay (censos nacionales de
poblacin e informes del Ministerio del Interior) y las cifras de fuentes oficiales y no gubernamentales
del Brasil, como tambin en los estudios realizados por investigadores de ambos pases. As, mientras
el Censo de Poblacin y Viviendas (1992) consignaba una poblacin de 108.528 brasileos, y el ltimo
Censo (2002), registra una cantidad de 81.616, las estimaciones oficiales de Itamaraty (Ministerio
de Relaciones Exteriores del Brasil) hechas en diferentes pocas oscilaban entre 350.000 y 500.000.
Voceros de la Pastoral del Migrante de ambos pases quienes fueron entrevistados en julio del 2004
calcularon en alrededor de 350.000 el nmero de inmigrantes brasileos en el Paraguay (Fogel e
Riquelme, 2005, p. 127-128). Este problema tambm detalhado por Palau (2001).
8/26/2014 4:45:52 PM
A Problemtica Brasiguaia e os Dilemas da Influncia Regional Brasileira
449
associada afirmao de uma identidade social positiva entre sem-terra

brasileiros, no sentido de uma reivindicao fundiria que se consumou em
princpio dos anos 1980 no municpio de Novo Mundo, no Mato Grosso
do Sul.
Na tentativa de elaborar uma possvel estratificao social, Sprandel
(1992) define seis grupos de brasileiros no Paraguai: i) proprietrios de terras,
comerciantes e madeireiros, com documentos regularizados e estratgias de
integrao plena na vida poltica e econmica local; ii) pequenos proprietrios
de terra com algumas outras atividades (arrendamentos, assalariado rural,
motorista de caminho e de mquinas agrcolas), espalhadas por toda a faixa
de fronteira; iii) empregados nos setores agrcola, comercial e madeireiro; iv)
ex-arrendatrios em Alto Paran que hoje so pees que trabalham em outros
departamentos de forte presena brasileira; v) os que esto em situao
marginal (prostitutas, prisioneiros, meninos e meninas em situao de risco
etc.); e vi) aqueles ligados ao crime organizado (quadrilhas de roubo de
carros, trfico de drogas, recrutamento de prostitutas e jogos de azar). Esta
diferenciao relevante para discernir conflitos potenciais cuja natureza
fundamental de classe, como aqueles que envolvem o agronegcio, de
outras manifestaes apoiadas meramente em sentimentos xenfobos.2
Aparentemente, os primeiros estudos abordando os brasiguaios no
Brasil foram produzidos nos marcos da atuao da Pastoral do Migrante nos
anos 1980, prxima aos setores progressistas da Igreja Catlica brasileira e
s presses populares por reforma agrria. Sugerido como uma identidade
positiva que acentuasse o carter itinerante de populaes fronteirias em
busca de assentamento rural, o termo brasiguaio refere-se originalmente,
portanto, a trabalhadores rurais sem-terra.3
No incio dos anos 1990, publicaram-se diversos livros sobre o
tema, geralmente de carter jornalstico, abordando os brasiguaios como
trabalhadores rurais lutando contra uma condio injusta na rea de
2. Nas palavras da jornalista Laura Capriglioni, referindo-se aos recentes conflitos em acunday: no se
trata de um conflito opondo brasileiros e paraguaios, mas um conflito entre o pequeno agricultor, expulso
de sua terra, e o fazendeiro, que no precisa de gente nas suas terras (Capriglioni, 20/12/2012).
3. Os primeiros textos produzidos por Marcia Anita Sprandel, que culminaram em sua dissertao de
mestrado supracitada, exemplificam esta abordagem.
8/26/2014 4:45:52 PM
450
fronteira.4 Neste contexto, em que se associa o problema dos trabalhadores

rurais brasiguaios aos desequilbrios socioambientais decorrentes da
construo de Itaipu, organiza-se uma srie de seminrios com esta temtica,
nos quais participam representantes dos governos, movimentos sociais e
intelectuais de ambos os pases.5
Dessa forma, a partir dos anos 1990, observa-se um crescimento da
produo relacionada aos brasiguaios no mbito acadmico. No entanto, em
contraste com os trabalhos pioneiros, o conflito social aparece deslocado a
um segundo plano nestes estudos, predominando enfoques que privilegiam
a problemtica identitria associada migrao.6 Em paralelo, encontram-se
alguns trabalhos de carter tcnico, como o diagnstico genrico da situao
dos imigrantes brasileiros no Paraguai realizado por Palau (2001), alm de
textos de natureza poltico-econmica, referenciados na expanso da atuao
do capital brasileiro vinculado ao agronegcio.7
No Paraguai, observa-se uma notvel expanso de trabalhos abordando
a realidade rural nos anos 1980, no cenrio de presso pelo fim da ditadura
(1954-1989).8 necessrio ter em conta os efeitos do clima repressivo
que, aliado precariedade institucional do Estado nacional, obstaram a
4. Por exemplo, Alves (1990), Cortz (1994) e Wagner (1990). Neste ltimo livro, atribui-se a Srgio
Cruz, deputado federal pelo Partido dos Trabalhadores (PT) pelo Mato Grosso do Sul, a proposio do
termo brasiguaio durante uma manifestao de imigrantes na cidade fronteiria de Mundo Novo (MS):
Ento quer dizer que ns no temos os direitos dos paraguaios porque no somos paraguaios; no
temos o direito dos brasileiros porque abandonamos o pas. Mas, me digam uma coisa: afinal de contas,
o que ns somos? Vocs so uns brasiguaios, uma mistura de brasileiros com paraguaios, homens sem
ptria (Wagner, 1990, p. 11).
5. As memrias do IV Seminrio realizado em Assuno no ano de 1995 foram publicadas pela
organizao Base Investigaciones Sociales (BASE IS) e esto disponveis no portal eletrnico da entidade.
6. So exemplos Albuquerque (2005, 2009), Santa Brbara (2005a), Santos (2004), Fiorentin (2010),
Ferrari (2009) e Zaar (2001). Em uma linha culturalista se situam os trabalhos produzidos e divulgados no
mbito do Observatrio da Trplice Fronteira, disponveis em: <http://www.observatoriotf.com/br/index.
html>. Na Frana, ao menos dois pesquisadores dedicaram-se ao tema. Uma abordagem do ponto de
vista da geografia oferecida em Souchaud (2001, 2002). Ver tambm Pbayle (1994).
7. So exemplos Salim (1994), Tiburcio (2009) e Figueredo e Lovois (2006). Um trabalho congnere
produzido fora da regio de Dros (2004).
8. Representativo deste movimento, segundo Riquelme (2003), a compilao de Rivarola (1986). Outras
obras referentes incluem Keikel e Palau (1987) e Arditti e Rodrguez (1987).
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investigao social, acadmica ou no. A Universidad Nacional de Asuncin,

por exemplo, no oferecia a carreira de sociologia.9
Especificamente, a imigrao brasileira no destacada como um
problema social, em que o foco da denncia poltica, no que concerne ao
Brasil, a natureza do vnculo entre os Estados submetidos a ditaduras, do
qual decorre a construo de Itaipu e a Operao Condor, entre outros. Um
estudo excepcional foi produzido pelo socilogo ingls Andrew R. Nickson,
resultado de um trabalho de campo realizado em fins dos anos 1970 na
fronteira oriental do Paraguai, onde na poca viviam cerca de trezentos
mil brasileiros. Dentre outros aspectos, Nickson detalha as facilidades
para o assentamento dos imigrantes brasileiros vis--vis as dificuldades
encontradas pelos trabalhadores paraguaios que embarcaram nos programas
de colonizao incentivados pela ditadura (Nickson, 1981).
A expanso do cultivo da soja nos decnios recentes tem motivado
trabalhos em que o protagonismo dos empresrios rurais brasileiros
progressivamente criticado, ao passo que se multiplicam os conflitos
decorrentes da expanso desta atividade. Um indcio desta guinada que,
no informe produzido em 1996, intitulado La agricultura paraguaya al
promediar los 90, os brasiguaios sequer so mencionados por Palau, que
dedicou-se intensamente ao tema nos ltimos anos de vida.10 Tambm
constatou-se, na pesquisa realizada por Quintin Riquelme, analisando
cerca de cinquenta conflitos agrrios em dois departamentos paraguaios
nos anos 1990, nos quais a presena brasileira no preponderante, apenas
dois conflitos envolvendo proprietrios brasileiros (Riquelme, 2003).
Alguns anos depois, Marcial Riquelme organizou com Ramn Fogel
uma compilao sobre os efeitos socioambientais da produo de soja,
principal atividade rural no pas. O livro vertebrado em torno do tema
9. No es casualidad que la Universidad Nacional de Asuncin no haya tenido una carrera de sociologa
en toda su vida institucional, y que la carrera creada por la Universidad Catlica en el ao 1973 funcionara
apenas hasta 1983, ao en que fue clausurada por las autoridades acadmicas de la institucin bajo el
pretexto de producir tilingos de izquierda, expresin usada por uno de los acadmicos para justificar
su cierre. La misma fue reabierta recin en el ao 1995. Hasta el presente, gran parte de los estudios
sobre las acciones sociales colectivas y sobre todo la pobreza que afecta a estos sectores sociales no
surgen del seno de las universidades sino de organizaciones privadas, de organismos internacionales
y de algunas dependencias del Estado como la Secretara Tcnica de Planificacin, la Secretara de la
Mujer y la Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos (Riquelme, 2003).
10. Por exemplo, Palau et al. (2007). Este pesquisador paraguaio faleceu no comeo de 2012.
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dos brasiguaios, abordado direta ou indiretamente por todos os autores

(Fogel e Riquelme, 2005). Fogel, por exemplo, pretende responder s
seguintes perguntas, entre outras:
Quais so os mecanismos de pobreza associados expanso dos plantadores de soja
brasileiros (controle territorial e remoo, desocupao, evaso impositiva, doenas
por contaminao etc.)?
Qual a lgica, nos marcos da integrao do Mercosul, que associa empresrios
brasileiros s grandes corporaes biotecnolgicas e ao prprio estado brasileiro?
(Fogel e Riquelme, 2005, p. 37, traduo nossa).11
Assim, a acelerada expanso da soja e os mltiplos conflitos

socioambientais associados a ela provocaram em anos recentes numerosas
publicaes abordando o protagonismo brasiguaio. s questes de natureza
de classe comuns ao agronegcio no continente, acrescenta-se na situao
paraguaia o problema da internacionalizao da propriedade do solo
nacional e a especificidade do protagonismo brasiguaio (Glauser, 2009).
Em alguns casos, denuncia-se a ingerncia do Estado brasileiro na defesa
dos proprietrios rurais nacionais12 e, em outros, associa-se a Iniciativa para
Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (Iirsa) a este suposto
expansionismo brasileiro, que estaria vinculado a projetos de ampliao
dos cultivos para exportao, principalmente de soja (Korol e Palau, 2009).
Para entender os conflitos atuais envolvendo os brasiguaios na
perspectiva da crtica social paraguaia contempornea, necessrio referi-los
convergncia entre a questo agrria paraguaia e influncia brasileira
sobre o pas, delineando uma problemtica que se agua nos marcos da
expanso do cultivo da soja no Cone Sul.13
11.Cules son los mecanismos productores de pobreza asociados a la expansin de los sojeros
brasileos (control territorial y desarraigo, desocupacin, evasin impositiva, enfermedades por
contaminacin, etc.)?
Cul es la lgica, en el marco de integracin del MERCOSUR, que asocia a empresarios brasileos a las
grandes corporaciones biotecnolgicas, y al propio estado brasileo? (Fogel e Riquelme, 2005, p. 37).
12. Esta premissa subjacente aos trabalhos de Fogel explicitada em entrevista concedida a Fatima
Rodriguez para o peridico EA, em 25/7/2011.
13. Outros trabalhos recentes abordando a temtica incluem Fogel e Riquelme (1988, 2006), Rojas (2009),
BASE IS (2010), Alderete e Navarro Ibarra (2009) e Palau (2012).
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3 QUESTO AGRRIA E PRESENA BRASILEIRA NO PARAGUAI
A problemtica brasiguaia est enraizada na confluncia de dois vetores

da histria paraguaia independente: a questo agrria e a influncia do
Brasil sobre o pas. Em uma perspectiva histrica, ambos os fenmenos
esto relacionados ao desenlace da Guerra da Trplice Aliana (1865-1870),
episdio decisivo na formao do Paraguai contemporneo, e que incidiu
nas relaes sociais no campo assim como na insero internacional do
pas. Em sua expresso presente, a constituio do poder brasiguaio remete
convergncia de interesses econmicos e geopolticos entre a ditadura
comandada por Alfredo Stroessner (1954-1989) e a poltica externa brasileira.
Embora a natureza das relaes de produo prevalentes no Paraguai
antes da Guerra da Trplice Aliana seja um tema polmico no pas e no
exterior,14 prevalece entre os estudiosos da questo agrria uma leitura
segundo a qual a guerra alterou drasticamente as relaes de produo
vigentes, assentadas em modos de vida de orientao camponesa, em
uma circunstncia em que predominava a propriedade estatal da terra
e no havia uma oligarquia vinculada ao latifndio caso singular no
continente. Segundo este enfoque, o desenlace da guerra abortou o percurso
relativamente autnomo de formao do Estado paraguaio, incorporado
ento esfera de influncia de seus vizinhos, principalmente da Argentina,
por meio de uma converso de sentido mercantil do uso da terra, lastreada
pela formao de uma classe dirigente anloga de outros pases da regio,
alm da massiva aquisio de terras por estrangeiros.15
Do ponto de vista das relaes com o Brasil, h um relativo consenso
historiogrfico assinalando uma mudana na orientao da poltica externa
paraguaia a partir do regime instalado por Alfredo Stroessner (1954-1989),
14. No Paraguai, o trabalho seminal Pastore (1949). Um trabalho em perspectiva distinta adotada
pelos estudiosos da questo agrria como Fogel, Palau, Rojas e Riquelme Rivarola (2010). Entre os
estudos no paraguaios que enfatizam a singularidade da formao socioeconmica do pas, cita-se
White (1984). Do ngulo principalmente da formao do Estado argentino, Pomer (1981). Os principais
argumentos de Pomer foram difundidos no Brasil em um relato no acadmico por Chiavenatto (1988).
As relaes de produo no campo so geralmente ignoradas pela historiografia brasileira que aborda
o conflito, assim como a decisiva participao financeira inglesa. Ver a coletnea de Marques (1995).
Exemplo recente de uma anlise pelo ngulo das relaes internacionais Doratiotto (2002). Uma crtica
contundente deste trabalho se encontra em Maestri (2009).
15. Entre os estudiosos da questo agrria no Paraguai que adotam uma leitura neste sentido como
premissa de suas anlises histricas, podem ser citados Rojas, Riquelme, Fogel e Palau.
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que se acercaria progressivamente do pas em detrimento da Argentina

(Moraes, 2001). Indica-se uma ingerncia estadunidense no golpe operado
em 1954, visando prevenir uma indesejada aproximao em curso entre
o presidente paraguaio Frederico Chaves e seu colega argentino Juan
Domingo Pern. Durante a Guerra Fria dos anos 1950, simultaneamente
ao recrudescimento da tenso entre os vizinhos platinos, o general Golbery
do Couto e Silva alardeava em seus escritos geopolticos a insero do Brasil
no mundo ocidental-cristo e seu alinhamento pr-norte-americano no
antagonismo dominante Leste-Oeste. Confrontando a poltica de Terceira
Posio do peronismo argentino, Golbery propunha a Washington uma
barganha leal: o Brasil assumiria uma posio de alinhamento estratgico
aos Estados Unidos no conflito Leste-Oeste e, em troca, teria reconhecido
o seu suposto direito a um destino manifesto no Atlntico Sul (Couto e
Silva, 1967, p. 50-52).
Nos anos seguintes, foi estabelecida uma rota comercial ligando o
Paraguai ao Oceano Atlntico por meio do porto de Paranagu (elidindo
assim a dependncia secular em relao a Buenos Aires). A construo da
Ponte da Amizade entre Foz do Iguau e a nova cidade de Puerto Stroessner
(atual Ciudad del Este), iniciada em 1956, e o estabelecimento desta nova
cidade como polo comercial orientado fundamentalmente ao mercado
brasileiro so indcios desta reorientao da poltica externa paraguaia, que
encontrou eco nos interesses do Estado brasileiro naquele momento. Estes
vnculos estreitaram-se com o golpe militar no Brasil, quando preocupaes
geopolticas e econmicas aliaram-se em projetos de interesse comum, como
a colonizao da regio fronteiria (a Marcha para o Oeste no caso brasileiro
e para o Leste no caso paraguaio), a construo da usina hidreltrica de
Itaipu e a cumplicidade em torno da represso social, avalizada pela
Operao Condor (Menezes, 1987; Laino, 1979). Nesse contexto, o governo
ditatorial do Paraguai efetiva um grande plano de colonizao agrcola na
regio fronteiria com o Brasil, facilitando a entrada de empresas e colonos
estrangeiros nos departamentos fronteirios. Os desdobramentos da Marcha
para o Oeste no Brasil se encontraram com a Marcha al Este no Paraguai a
partir da dcada de 1960 (Albuquerque, 2009, p. 141).
No que tange especificamente questo agrria, em 1963 a
ditadura criou o Instituto de Bienestar Rural (IBR) e promulgou um
Estatuto Agrrio, sinalizando a inteno de expandir a fronteira agrcola,
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promovendo a colonizao de reas principalmente no oriente do pas, com

o duplo propsito de aliviar a presso social na regio central e prevenir o
enraizamento de grupos guerrilheiros em regies fronteirias.16 Projetada
como uma estratgia de desenvolvimento mercantil da agricultura paraguaia,
a colonizao promovida pelo IBR descaracterizou-se de seu propsito
oficial de enraizar trabalhadores no campo, distribuindo reas a favorecidos
do regime e praticando um prspero comrcio de terras originalmente
destinadas reforma agrria.
Ao longo dos anos 1970, esta poltica de colonizao do leste
paraguaio convergiu para a expanso da fronteira agrcola brasileira que
desenraizava trabalhadores rurais de suas terras, movimento intensificado na
regio fronteiria da construo da hidreltrica de Itaipu. O baixo preo
relativo das terras paraguaias, uma presso fiscal incua, e a permissividade
do Estado em relao a temas legais, trabalhistas e ambientais motivaram
um significativo fluxo de brasileiros pela fronteira. Ainda, os imigrantes
encontravam condies favorveis de crdito no novo pas, onde o Banco
Nacional de Fomento facilitava recursos oriundos do Banco Mundial e do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), emprestando-os a juros
de 13% com prazo de reembolso de oito anos, concedendo-se trs anos para
comear a pagar, enquanto no Brasil as taxas vigentes oscilavam entre 22% e
24%, com prazo de cinco anos para reembolso e apenas um ano de carncia.
Nickson (1981) aponta que estes emprstimos beneficiaram sobretudo os
brasileiros, que compravam suas terras vista, uma vez que a exigncia de
titulao definitiva da propriedade exclua do acesso ao crdito a maioria
dos paraguaios, que parcelavam a aquisio dos lotes. Diante destes fatos,
o investigador ingls sintetizou no comeo dos anos 1980 o resultado da
atuao do IBR:
Em concluso, existem muitas provas sugerindo que, desde a sua formao em
1963, o IBR funcionou de uma maneira que facilita a penetrao da agricultura
capitalista no Paraguai sob o controle brasileiro. Sua poltica de no expropriao
dos latifndios existentes e sua deciso de vender as tierras fiscales virgens da regio,
contriburam para a transferncia posterior da maior parte da regio fronteiria
ocidental a mos brasileiras, em um perodo pouco maior do que uma dcada. Ao
mesmo tempo, ao reproduzir as condies de vida minifundirias e a insegurana
na propriedade das terras entre os colonos paraguaios a seu cargo, o IBR assegurou
16. Sobre as Ligas Agrarias Cristianas consultar o captulo 2 de Riquelme (2003).
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a disponibilidade de uma fora de trabalho, barata e sumamente instvel, para

satisfazer a demanda crescente de mo-de-obra por parte da agricultura capitalista
em auge, em uma regio que h poucos anos era, em sua maior parte, inabitada
(Nickson, 1981, p. 240, traduo nossa).17
Assim, a migrao de proprietrios e trabalhadores rurais brasileiros

na expanso da fronteira agrcola e nas remoes causadas pelas obras
de Itaipu contribuiu para a poltica de colonizao do oriente paraguaio
impulsionada pelo regime. Este movimento socioeconmico respondia
aos interesses geopolticos de ambas as ditaduras. Stroessner alinhou-se
decididamente com o Brasil, estabelecendo a posio paraguaia como
beneficiria subalterna do crescimento econmico do pas vizinho,
ao mesmo tempo em que comungava as ideias de povoamento e
desenvolvimento territorial como poltica antissubversiva nos marcos da
Guerra Fria. A ditadura brasileira, por sua vez, incentivava a ocupao da
regio limtrofe referenciada na noo de fronteira viva manejada por
Golbery do Couto e Silva entendendo que a rea de influncia do Estado
estende-se ao territrio ocupado por seus cidados (Couto e Silva, 1967).
Ao mesmo tempo, acordos oficiais, envolvendo a hidreltrica de Itaipu,
ou arranjos tcitos, estimulando a colonizao do oriente paraguaio,
favoreciam no somente esta estratgia geopoltica mas tambm interesses
econmicos representados pelo Estado brasileiro.
A massiva penetrao de produtores rurais brasileiros atrados pelas
oportunidades econmicas que vislumbraram no outro lado da fronteira foi
um dos resultados desta confluncia de interesses. este movimento migratrio
que est na raiz da constituio do que o gegrafo francs Sylvaine Souchaud
chamou de espao brasiguaio um territrio caracterizado pela predominncia
da lngua, da cultura e do poder poltico e econmico brasileiro, em territrio
paraguaio (Souchaud, 2002). Este um fenmeno singular na medida em
17. En conclusin, existen muchas evidencias que sugieren que desde su formacin, en 1963 el IBR ha
funcionado de una manera que facilita la penetracin de la agricultura capitalista en el Paraguay bajo el
control brasilero. Su poltica de no expropiacin de los latifundios existentes y su decisin de vender las
tierras fiscales vrgenes de la regin, contribuyeron a la transferencia posterior de la mayor parte de la
RFO (regin fronteriza oriental) a manos brasileras, dentro de un perodo poco mayor al de una dcada.
Al mismo tiempo, al reproducir las condiciones de vida minifundiarias, y la inseguridad en la tenencia de
las tierras entre los colonos paraguayos a su cargo, el IBR ha asegurado la disponibilidad de una fuerza
laboral, barata y sumamente inestable, para satisfacer la demanda creciente de mano de obra por parte
de una agricultura capitalista en auge, en una regin que hasta hace muy poco aos era, en su mayor
parte, inhabitada (Nickson, 1981, p. 240).
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que os imigrantes discriminam os trabalhadores nativos, ecoando esteretipos

veiculados pela prpria classe dominante nacional: a regra universal costuma
ser que aquele que chega discriminado, e em alguns casos esta discriminao
chega a limites incrveis. Mas no Paraguai acontece o contrrio: aquele que chega
se apropria do que temos e discrimina a ns. Isso nico.18
A hegemonia econmica local dos brasileiros, assentada no agronegcio,
conforma uma espcie de poder paralelo em face da debilidade do Estado
paraguaio que, por sua vez, se revela desinteressado ou incapaz de integrar
estes imigrantes sociedade nacional, cujo poder reforado pela eleio
de vereadores e prefeitos em municpios em reas nas quais a sua presena
dominante (Albuquerque, 2009). Em uma situao em que a maioria dos
trabalhadores brasileiros continua indocumentada, fala portugus e assiste
Rede Globo, a impermeabilidade do poder brasiguaio institucionalidade
local , na viso de alguns analistas, uma realidade reconhecida e endossada
pela diplomacia brasileira.19
Uma dimenso central da problemtica brasiguaia que a ocupao
do solo paraguaio protagonizada por brasileiros ao longo dos ltimos
decnios no esteve assentada exclusivamente em mecanismos de mercado,
mas apoiou-se em prticas irregulares de distribuio de terras praticadas
desde a ditadura, que esto na origem das chamadas tierras mal habidas.
O clientelismo e a corrupo na gesto do patrimnio fundirio do pas
prosseguiram aps a queda de Stroessner em 1989, quando se deu a
singular abertura democrtica paraguaia, conduzida pelo mesmo partido
que gerenciou a ditadura.
18. la regla universal suele ser que el que llega es discriminado, en algunos lugares esa discriminacin
llega a lmites increbles. Pero en Paraguay resulta lo contrario: el que llega se apropia de lo que tenemos
y nos discrimina a nosotros. Eso es nico (Fogel e Riquelme, 2011).
19. Cumpre observar que, como resultado direto dos entendimentos alcanados pelos presidentes Lula
e Lugo em torno da questo energtica em julho de 2009, o Paraguai depositou o instrumento de
ratificao dos Acordos Migratrios e de Residncia do Mercado Comum do Sul (Mercosul). A partir desse
momento, os governos do Brasil e do Paraguai trabalharam conjuntamente em intensas campanhas de
regularizao migratria dos brasileiros e das brasileiras no Paraguai: La articulacin en cuestin se
da en una dinmica excluyente que segrega y descalifica al campesino paraguayo, ya que no se trata
de espacios en los que se integran los brasileos y brasiguayos, sino de prolongaciones del Brasil que
trasplantan sus instituciones, sus normas y su poder nacional. En relacin al apoyo de Itamaraty a la
suerte de invasin en una lgica espacial neocolonial, debe tenerse en cuenta que en los centros urbanos
de la regin fronteriza (Canindey, Alto Paran y Amambay), la dinmica ni siquiera es binacional, ya
que se trata de un espacio controlado bsicamente desde el Brasil en cuanto a las relaciones y a normas
econmicas y socioculturales (Fogel e Riquelme, 2005, p. 95).
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Ao longo desses decnios, os brasileiros envolveram-se com estas

prticas irregulares por dois caminhos principais: negociando as terras
apropriadas pelos favorecidos da ditadura e adquirindo lotes distribudos
aos que seriam os genunos beneficirios da colonizao. Estas terras so
denominadas derecheras, pois consistem na cesso do direito (derecho) de
ocupao de um pedao de terra concedido pelo Estado e que, portanto, no
pode ser vendido. Como agravante, brasileiros adquiriram terras na regio
fronteiria, situao que o governo procurou regulamentar por meio de um
adendo lei vigente desde 2005, que cria uma zona de segurana em que
proibida a propriedade de estrangeiros em um raio de 50 quilmetros da
divisa internacional iniciativa que, apesar de suas limitaes, severamente
criticada pelas classes dominantes do pas.20
No caso dos brasiguaios, recorre-se ainda naturalizao, ou
titulao da terra em nome de nacionais, que podem ser os prprios filhos.
A resistncia evidenciou-se quando o presidente Fernando Lugo tentou
regulamentar a referida lei por meio do Decreto no 7.525/2011.21
Cumpre anotar que a legislao brasileira impede a propriedade de
estrangeiros em um raio de 150 quilmetros da fronteira (Lei no 6.634/1979).
Por fim, em razo da precariedade da situao cadastral em uma realidade
na qual o Estado no dispe de registros confiveis sobre a titulao e a
metragem das propriedades, h o caso das chamadas tierras excedentes, nas
quais a extenso das terras efetivamente apropriadas maior do que registrado
em ttulo, muitas vezes de legitimidade questionvel por si mesmo.
Fruto de um trabalho impulsionado pela Comisin de Verdad y Justicia,
constituda em 2003, cujo intuito apurar o legado da ditadura stronista
em diferentes esferas, publicou-se recentemente uma extensa investigao
mapeando as tierras mal habidas do pas, analisando casos que se estendiam
20. Sin embargo, la ley no contempla que un extranjero puede crear una sociedad annima, con
acciones al portador, y de esta manera sortear las restricciones mencionadas. Adems, slo se aplica
para extranjeros provenientes de pases limtrofes. En la prctica, por lo tanto, no hay limitaciones para
la compra de tierras por parte de ciudadanos o empresas extranjeras (Glauser, 2009, p. 163).
21. El diario ABC seal: El presidente Fernando Lugo cre mediante un decreto obligaciones no
establecidas en ley alguna para los propietarios de tierras, con lo cual se atribuy funciones que son
exclusivas de Poder Legislativo. Mediante el decreto que reglamenta la franja fronteriza, pretende
aplicar ahora presin militar sobre los productores; por su parte, la Federacin de Cooperativas de
la Produccin (FECOPROD) manifest tambin su profunda preocupacin ante el reciente Decreto No
7.525/11, por el cual se reglamenta la Ley de Zona de Seguridad Fronteriza (Programa, 2012, p. 8).
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at este mesmo ano. O resultado apontou que, de um total de 12.229.594

hectares de terras distribudas a pretexto de reforma agrria, 64,1% foram
apropriadas ilegalmente, o que constitui cerca de um quinto da rea do pas,
ou um tero da rea agricultvel. Assim, haveria 7.851.295 hectares de terras
ilegalmente apropriadas e, portanto, passveis de serem expropriadas pelo
governo (Comisin, 2008, p. 205). Uma lista com 3.336 nomes referidos
a 4.232 propriedades foi divulgada, encabeada pelo prprio Stroessner e
por Andrs Rodriguez, o militar que o derrubou.
Segundo o socilogo Ramn Fogel, um dos responsveis pela
investigao, 90% das tierras mal habidas estariam em posse de brasiguaios
na atualidade (Programa, 2012, p. 24), o que um indcio do nvel
de cumplicidade de interesses entre os gestores da poltica paraguaia
no perodo e a expanso brasiguaia. Esta solidariedade se projeta no
presente, expressando-se como uma resistncia intransigente a qualquer
disciplinamento do agronegcio, para no dizer reforma agrria como
instrumento de democratizao da sociedade paraguaia.
4 A SOJA E OS BRASIGUAIOS
Embora a massiva presena brasileira em territrio paraguaio no seja um

fenmeno recente, os conflitos envolvendo brasiguaios tm se multiplicado
no que se refere expanso do cultivo da soja no ltimo decnio, nos marcos
de um modelo produtivo dominado por corporaes transnacionais.22
Estima-se que em 1973 a oleaginosa ocupava 40 mil hectares no pas.
Em 1996, a superfcie plantada aproximava-se de 1 milho de hectares.
Com a introduo de sementes transgnicas no final do decnio, calcula-se
que a fronteira da soja avanou em mdia 125 mil hectares por ano nas safras
seguintes, alcanando 2,8 milhes de hectares no ciclo agrcola de 2010/2011
(Palau, 2012, p. 333, 347). Em 2012, as projees da Monsanto apontam
que ultrapassaram os 3 milhes de hectares plantados, embora as toneladas
22. Desde el Norte, la intensificacin de la ganadera, la implementacin de los corrales de engorde
industriales, cra de cerdos, pollos y el freno de la importacin de carne en Europa conllevan la necesidad
de importacin masiva de forraje desde otros continentes. Estados Unidos, el proveedor histrico de
forraje es paulatinamente sustituido por Amrica Latina. Las consecutivas crisis y pestes, tales como la
fiebre porcina y la vaca loca (BSE) en la agroindustria europea, son remediadas con medidas que solo
favorecen el aumento de importacin de forraje y de escala, de la agroindustria. Asimismo el auge
de la agroindustria, ligado a los crecientes niveles de desertificacin en China, generan una escalada
exponencial de la demanda mundial (Rulli, 2007, p. 16).
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produzidas indiquem uma reduo da produtividade (Gonzlez, 2011). Neste

perodo, o pas manteve altas taxas de crescimento, rompendo com a letargia
prevalente desde a construo de Itaipu: em 2010, por exemplo, o ritmo
da expanso da economia paraguaia s ficou atrs do Catar. Atualmente, o
Paraguai o quarto exportador mundial de soja e o oitavo de carne bovina.
A expanso concomitante da soja e da pecuria quando se esgotava a
disponibilidade de terras do Estado (as chamadas tierras fiscales), acirrou as
contradies entre o agronegcio e os modos de vida de orientao camponesa,
alm de causar devastao ambiental no oriente do pas e no Chaco, onde se
encontra ameaado, por exemplo, um dos ltimos grupos aborgenes que vive
em isolamento voluntrio no continente, os ayoreo (Informe Iwgia, sem data).
No caso especfico da soja, produto responsvel pela maior receita das
exportaes paraguaias, sua expanso implica a adoo de um modelo de
negcio associado a um pacote tecnolgico promovido pelas corporaes
transnacionais, que determina a forma como se produz a commodity em
questo. Como no Brasil, o mercado dominado pela semente transgnica
resistente ao herbicida Roundup (glifosato), ambos patenteados pela
Monsanto. Este pacote tecnolgico est atrelado tcnica do plantio direto,
em que os processos de arar e limpar o solo so substitudos pela aplicao
de produtos qumicos, cuja eficcia exige o seu uso em quantidade crescente.
A maior economia associada ao plantio direto a reduo de mo de obra
empregada, calculada em duas pessoas por cada mil hectares por ano, em
um modelo produtivo vivel somente para o cultivo em grande escala.
Esta intensificao da agricultura comparada por alguns autores a uma
agricultura extrativista, uma minerao em solo agrcola, em uma realidade
na qual o pacote da soja implica a descampenizao absoluta. Trata-se de
uma agricultura sem agricultores (Rulli, 2007, p. 18-20). No outro polo
do processo, transnacionais como Cargill, ADM e Bunge aambarcam e
exportam a soja produzida, o que levou um autor a concluir que na prtica,
os produtores so somente uma engrenagem entre o processo de proviso
e a apropriao da produo (Rojas, 2009, p. 73).
Os impactos socioambientais da expanso da soja no Paraguai so
documentados e denunciados regularmente por organizaes vinculadas
aos movimentos camponeses e indgenas.23 As consequncias registradas
23. Uma viso abrangente da questo apresentada por Palau et al. (2007).
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incluem: expropriao de pequenos produtores por meio de mltiplos

mecanismos;24 graves danos sade e ao meio ambiente em funo das
fumigaes de agrotxicos;25 aumento do desemprego, do xodo rural e
da emigrao; maior concentrao da terra; ameaa soberania alimentar;
avano direto sobre reas virgens, mas tambm indireto, como consequncia
do deslocamento da fronteira pecuria; potencial desertificao do solo em
funo da siembra directa; e contaminao do aqufero Guarani. 26
Assim, a expanso do cultivo da soja enfrenta a resistncia do conjunto
de atores sociais identificados com a democratizao das relaes de produo
no campo e a preservao do meio ambiente, e que se opem ao avano
das corporaes transnacionais. Evidentemente, os pequenos produtores
brasileiros radicados no Paraguai so igualmente afetados pelo processo.27
24. Descritos em Rulli (2007, p. 192-216).

25. Conforme Benitez Leite, Macchi e Acosta (2011) e Palau et al. (2007).
26. Mostrando la concentracin fundiaria, tambin entre 1998 y el 2008 el nmero total de
propiedades rurales paraguayas cay un 5,7%, quedando en 289.666 unidades. El mayor retroceso
ocurri entre las pequeas propiedades, sobre todo las de 20 a 50 hectreas: pasaron a existir apenas
22.866 de ellas en el 2008, un 27,5% menos que en 1991. Las grandes propiedades, superiores a 500
hectreas, registraron aumento del nmero de unidades: pasaron a ser 7.464, un aumento de 56,9%.
La ocupacin del territorio paraguayo por la agropecuaria tambin es revelada por los censos. En 1991,
stas ocupaban un 59% del pas y en el 2008 llegaron a ser un 76% del total de tierras nacionales. Los
pastos todava ocupan la mayor parte de esa rea, un 57%, mientras los cultivos ocupan un 10%, de
los cuales un 73% corresponde a reas de soja (BASE IS, 2010, p. 29).
El cultivo de soja lleg a departamentos como Alto Paran e Itapa, causando la destruccin de la floresta
original remanente de esas regiones. Hoy, en Brasil la expansin de los cultivos en el centro-sur desplaza
actividades como la pecuaria en direccin a la Amazona. En el caso de Paraguay, ese mismo fenmeno
ocurre con el Chaco: la soja que viene de los campos ms cercanos a la frontera empuja al ganado hacia
el norte, donde est el Chaco y donde los ndices de deforestacin aumentaron (BASE IS, 2010, p. 5).
El cultivo de soja lleg a departamentos como Alto Paran e Itapa, causando la destruccin de la floresta
original remanente de esas regiones. Hoy, en Brasil la expansin de los cultivos en el centro-sur desplaza
actividades como la pecuaria en direccin a la Amazona. En el caso de Paraguay, ese mismo fenmeno
ocurre con el Chaco: la soja que viene de los campos ms cercanos a la frontera empuja al ganado hacia
el norte, donde est el Chaco y donde los ndices de deforestacin aumentaron (BASE IS, 2010, p. 5).
27.Los brasileos, en diversas situaciones, terminan sufriendo duras consecuencias al verse implicados en
conflictos fundiarios en el pas vecino. En la regin del municipio de Itaquira, en Mato Grosso do Sul, por
ejemplo, ms de 600 brasiguayos se amontonaban bajo carpas de lona negra a lo largo de la carretera BR163 desde mayo de este ao. Expulsados de Paraguay, los brasileos volvieron a Brasil sin tener para donde ir
y dejando atrs lo que haban logrado construir en Paraguay. El caso, que cuenta con el acompaamiento del
Ministerio Pblico Federal de Mato Grosso do Sul (MPF-MS) y del Movimiento Rural de los Trabajadores Sin
Tierra (MST) en ese Estado, es considerado por el Itamaraty como una de las situaciones ms preocupantes
enfrentadas por brasileos que viven fuera de Brasil (BASE IS, 2010, p. 33-34).
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notrio o protagonismo de empresrios rurais brasileiros na expanso

do agronegcio no Paraguai. Embora no haja estatsticas precisas,28 Marcos
Glauser cruzou dados oficiais do Instituto Nacional de Desarrollo Rural y
de la Tierra (INDERT) com a inteno de estimar a quantidade de terras
de propriedade estrangeira no pas. Seu trabalho revela que cerca de um
quinto das terras nacionais esto em mos estrangeiras, dentre as quais cerca
de dois teros pertencem a brasileiros, o que equivale a 4.792.528 hectares
(Glauser, 2009, p. 35). Uma vez que a rea agricultvel do pas calculada
em 24 milhes de hectares, estima-se que os brasileiros possuem em torno
de um quinto das melhores terras, dentre as quais se incluem cerca de 40%
da rea dedicada soja. A apropriao de terras por estrangeiros em larga
escala tambm foi denunciada recentemente na Argentina e na Bolvia, para
citar exemplos na regio (Klipphan e Enz, 2006; Urioste, 2011). Mas o papel
singular que a reivindicao dos derrotados na Guerra da Trplice Aliana
teve para a afirmao do nacionalismo paraguaio torna a preponderncia
brasiguaia um tema particularmente sensvel (Capdevilla, 2010), ainda que
o ncleo dos conflitos registrados no pas at o momento seja basicamente
a luta pela terra.
Segundo analistas paraguaios, a especificidade da situao do pas em
relao a outros exportadores de soja da regio radica na nfima integrao
do agronegcio s demais cadeias produtivas nacionais, fenmeno acentuado
pelas caractersticas da insero brasiguaia. De um modo geral, a baixa
presso fiscal sobre o agronegcio,29 que ainda se beneficia de um significativo
28.En el Paraguay no existen datos oficiales que permitan conocer con certeza cunto por ciento
del territorio nacional est en manos de propietarios extranjeros. Adems, una gran parte de stas
propiedades fueron puestas a nombre de sociedades annimas conformadas segn las leyes paraguayas,
con compatriotas ocupando los principales cargos, pero con acciones al portador que terminan en manos
del verdadero propietario. De esta manera, ni investigando en la Direccin General de los Registros
Pblicos, ente creado para promover el uso eficiente del recurso tierra y contribuir al ordenamiento
territorial, se podra saber quin es el verdadero dueo de la tierra (Glauser, 2009, p. 34).
29. Las transnacionales del agronegocio en Paraguay prcticamente no pagan impuestos, mediante
la frrea proteccin que tienen en el Congreso, dominado por la derecha. La presin tributaria en
Paraguay es apenas del 13% sobre el PIB. El 60 % del impuesto recaudado por el Estado paraguayo
es el Impuesto al Valor Agregado, IVA. Los latifundistas no pagan impuestos. El Impuesto Inmobiliario
representa apenas el 0,04% de la presin tributaria, unos 5 millones de dlares, segn un estudio del
Banco Mundial, aun cuando el agronegocio produce rentas en torno al 30 % del PIB, que representan
unos 6.000 millones de dlares anuales (Mendez, 2011).
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subsdio ao combustvel utilizado na lavoura,30 minimiza as possibilidades

de interveno estatal em um sentido redistributivo. A exportao de um
alto percentual de soja em gro, inclusive para o Brasil, reduz o potencial
dinamismo econmico derivado do processamento da commodity no
pas.31 Como um agravante da situao, admite-se que a produo de soja
comandada por brasiguaios envolve operaes de contrabando em grande
escala, principalmente atravs da fronteira seca em que sua presena
dominante,32 impactando negativamente na arrecadao tributria e na
balana comercial do pas.
A referida entrada irregular de equipamentos e maquinrios por parte das novas
empresas brasileiras, sem os controles pertinentes, tem influncia sobre o fato de o
Paraguai ser, conforme os registros da Cepal, o pas que menos recebeu investimentos
no continente, considerando o perodo 1990-2003, havendo inclusive um
desinvestimento em 2002. Nesta dinmica que poderia classificar-se como clandestina,
os empresrios do Brasil vm com suas prprias mquinas e seus prprios tratores,
que depois eventualmente retornam ao Brasil, de modo que tecnicamente no h
investimento. Os tributos irrisrios exportao tambm so evadidos, em parte
pelos sojeiros, tendo algumas fontes estimado em 1 milho de toneladas a soja
que saiu contrabandeada na ltima safra agrcola (Fogel e Riquelme, 2005, p.68,
traduo nossa).
30. El colosal subsidio al sector sojero a travs del precio subvencionado del gasoil es otro mecanismo
que contribuye a la concentracin de ingreso. En este sentido, debe tenerse en cuenta que antes del
ltimo aumento del gasoil el subsidio de Petropar al consumo del gasoil era de 435 guaranes por litro;
estimando en 40 litros el consumo de gasoil por ha. desde la preparacin del terreno hasta la cosecha,
y considerando el rea sembrada de 1.936.000 has durante la ltima campaa agrcola, tenemos un
subsidio de 33.686 millones de guaranes en un ao, lo que equivale a aproximadamente 54.332.903
de dlares (Fogel e Riquelme, 2005, p. 69).
31.Entre enero y junio del 2010, Brasil import 111,3 mil toneladas de soja desde Paraguay, 263% ms
que en el mismo periodo del 2009. En volumen financiero, el producto fue el segundo ms importado
por los brasileos, quedando atrs solamente del trigo. Esas conexiones de las cadenas productivas
ayudan a explicar por qu el complejo de la soja permanece en su fase ms primaria en Paraguay.
Mientras que Brasil procesa 46,3% de su produccin de soja en el propio pas y Argentina un 63,3%, en
Paraguay ese ndice es de slo un 20,8%. Con eso, el pas agrega an menos valor a sus ventas externas
en comparacin con los otros vecinos, que exportan ms harina y aceite (op. cit., p. 12).
32. La Comisin Interinstitucional para la Zona de Seguridad Fronteriza (CIZOSEF) realiz un
relevamiento en zonas de los Departamentos de Alto Paran y Canindey. De acuerdo al estuo que se
hizo en el Distrito de Nueva Esperanza del Departamento de Canindey entre los aos 2008 y 2009,
se encontr que el 7% de los propietarios son paraguayos, el 58% son brasileos y 1% franceses; en
el Distrito de Katuet, el 11% son paraguayos, 83% brasileos y 1% chinos. En el ltimo Distrito, el
de Francisco Caballero Alvarez, 55% son propietarios paraguayos y 42% brasileos. El promedio entre
estos tres distritos limtrofes con Brasil nos muestra que el 61% de los propietarios son extranjeros, de
los cuales el 90% es brasileo (op. cit., p. 12).
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Considerando o carter dos nexos estabelecidos entre os grandes

proprietrios brasiguaios com o espao econmico paraguaio, no bojo de
um negcio transnacional em que constituem uma engrenagem, somada
impermeabilidade de seus protagonistas s instituies sociais e culturais
do pas vizinho, analistas consideram que a produo da soja constitui
uma modalidade de economia de enclave em territrio paraguaio (Fogel
e Riquelme, 2005). Neste sentido, Fogel indica que: deve ressaltar-se na
anlise da expanso dos plantadores de soja brasileiros a dinmica do espao
fronteirio centrada no brasiguaio, que responde a mais relaes e pautas
do Brasil, do qual depende, que de relaes internas ao nosso Estado nao
(Paraguai).33
Os vnculos que unem o espao econmico brasiguaio dinmica do
agronegcio no Brasil so referendados por uma recente pesquisa intitulada
Los actores del agronegocio en Paraguay. Nela, Rojas analisou uma amostra
das principais empresas envolvidas com o setor no pas, enfatizando que
a coluna vertebral do agronegcio no pas constituem as corporaes
transnacionais (...) que determinam em ltima instncia o que e como se vai
produzir.34 Rojas descreve a atuao de nove empresas estrangeiras, dentre
as quais trs so brasileiras, alm de analisar outras 28 empresas consideradas
nacionais, sobre as quais conclui que das 28 empresas elencadas, ao menos
14 so propriedade total ou parcial de brasileiros (ou brasiguaios), o que
representa 50% desta amostra de empresas locais (Rojas, 2009, p. 52-53).35
Ao revelar a macia presena de brasileiros nas principais empresas que
atuam no Paraguai conectadas s corporaes transnacionais, a investigao
indica que protagonistas do setor tm negcios em ambos os lados da
fronteira. Isso sugere vnculos prximos entre os atores do agronegcio nos
dois pases que no se resumem esfera das transnacionais que vertebram
a atividade. Uma decorrncia desta constatao que a afinidade entre os
setores que pressionam em favor do agronegcio no Brasil e no Paraguai
33. (...) debe resaltarse en el anlisis de la expansin de los sojeros brasileos, la dinmica del espacio
fronterizo centrada en el brasiguayo, que responde ms a relaciones y pautas del Brasil del cual depende,
que de relaciones internas a nuestro Estado nacin (Paraguay) (Fogel e Riquelme, 2005, p. 97).
34. la columna vertebral del agronegocio en el pas constituyen las corporaciones transnacionales (...)
que determinan en ltima instancia qu y cmo se va a producir.
35. de las 28 empresas nombradas, al menos 14 son propiedad, total o parcialmente, de brasileos (o
brasiguayos), lo que representa el 50% de esta muestra de empresas locales (Rojas, 2009, p.52-53).
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pode ir alm do interesse comum, pois em muitos casos trata-se das mesmas
empresas e pessoas. Diante desta realidade, plausvel supor que, se o governo
brasileiro se mostrar suscetvel s presses do agronegcio em seu territrio,
haver repercusso em um pas vizinho. Por exemplo, pode estimular sua
expanso internacional por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), como tem feito no campo da construo
civil, apoiando estes interesses em uma regio na qual pretende consolidar
sua esfera de influncia.36
5 REPBLICA UNIDA DE LA SOJA E A DESTITUIO DE LUGO
A multinacional do agronegocio Syngenta veiculou em 2003 uma pea

publicitria em que se desenhava uma Repblica Unida de la Soja, abarcando
territrios de Argentina, Bolvia, Brasil e Paraguai. As reaes despertadas
entre aqueles que se opem expanso da oleaginosa na regio sugere que
o anncio dialogava com uma percepo generalizada sobre o poder das
transnacionais do agronegcio, uma engrenagem produtiva que tem nos
empresrios dedicados plantao a sua face mais visvel.
Elo mais fraco na cadeia do agronegcio em funo da sua condio
dependente, os proprietrios rurais protagonizam os conflitos sociais
decorrentes da privao de um meio de vida para a populao camponesa,
que a expanso da sua atividade implica. Na medida em que adquirem terras
nos diversos pases da regio, sua atuao tende igualmente a transcender
as fronteiras nacionais e, como no caso das corporaes a que se atrelam,
contam com o apoio do aparelho estatal para assegurar o bom andamento de
seus negcios. Isto pode significar, no caso de proprietrios rurais de origem
brasileira que expandem seus empreendimentos na direo do Paraguai e
da Bolvia, a defesa dos seus interesses pela representao diplomtica do
Estado brasileiro. Esta uma atuao sugerida pelos dois polos do problema:
os empresrios do agronegcio e aqueles que lutam pela reforma agrria.
Nilson Medina, considerado o maior empresrio rural brasileiro na Bolvia,
refere-se a este apoio em uma entrevista:
36. En mayo de 2007, la visita del Presidente Lula en el marco del Seminario de Agrocombustibles
Brasil-Paraguay, concluy con la firma del memorndum de entendimiento. El presidente brasileo
estuvo acompaado de 30 empresarios y los alent a que invirtieran en el Paraguay. El Banco Nacional
de Desarrollo Econmico y Social (BNDES) de Brasil, anunci en dicho Seminario que contar con una
lnea de crdito especfica para financiar a empresarios brasileos que decidan invertir en agronegocios
en Paraguay (BASE IS, 2010, p. 10).
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Agora ns temos a garantia do governo brasileiro. Eu acho que, assim como os

brasiguaios tm a garantia do governo brasileiro, quando acontece alguma coisa l
existe uma interveno, eu acredito que ns vamos ter a mesma ateno. O ministro
Celso Amorim veio exclusivamente pra falar com a gente (...). Eu acho que, se
acontecer alguma coisa aqui na Bolvia, o governo imediatamente vai intervir. O
presidente Lula chama o presidente Evo Morales e fala: olha, a propriedade do
Nilson Medina foi invadida, ele tem tudo certo, ele cumpre a funo social e tudo
(Gimenez, 2010).
Uma vez que o mais importante plantador de soja brasileiro na Bolvia

evoca o exemplo dos brasiguaios como um precedente que afiana a sua
situao sob o governo de Evo Morales, uma conjuntura certamente mais
conflituosa do que o governo Lugo, infere-se que a atuao da diplomacia
brasileira em defesa dos seus interesses vista como um dado da realidade
pelos empresrios do setor. O mesmo Nilson Medina relata um episdio
em que, durante a campanha presidencial de Evo Morales, expressou
ao ento ministro da Agricultura do governo Lula, Roberto Rodrigues,
preocupao em relao possibilidade de desapropriao de brasileiros.
Poucos dias depois, o embaixador brasileiro no pas teria telefonado para
tranquilizar Nilson Medina, que mais tarde receberia garantias pessoais
do prprio Evo Morales.37
No outro lado do espectro poltico, ex-diretores dos rgos encarregados
de proceder reforma agrria na Bolvia e no Paraguai, respectivamente sob
Evo Morales e Fernando Lugo, relatam presses exercidas pela diplomacia
brasileira em defesa do empresariado rural brasileiro.38 Observadores da
questo agrria no Paraguai tambm registraram uma intercesso recente
37. Te conto que uma vez houve um rumor de que o ento candidato a presidente Evo Morales ia
desapropriar as propriedades dos brasileiros. Houve um rumor. Inclusive, ele chegou em Santa Cruz,
e chegou a falar isso e saiu na mdia. E o ministro Roberto Rodrigues esteve em Santa Cruz, mais ou
menos nessa ocasio, e foi uma preocupao minha. Eu falei com o ministro e ele disse olha, segundafeira eu tenho uma reunio com o presidente Lula e eu vou levar na minha agenda, e o embaixador
Antonino Mendes estava presente tambm.(...). O atual embaixador Frederico Arajo, agora. Ento, na
segunda-feira, o ento ministro Roberto Rodrigues levou o problema para o presidente Lula e comentou
que o ento candidato Evo Morales havia falado isso. Bom, a resposta veio imediatamente por meio do
Roberto Rodrigues. O embaixador me chamou pessoalmente pelo celular e falou: Medina, o problema
est contornado, o Lula j falou com o Evo, e est tudo certo, fica tranquilo(Gimenez, 2010).
38. Para o relato de Alcides Vadillo, ex-diretor do Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), consultar
o anexo da dissertao de Helosa Gimenez (2010). Alberto Alderete, ex-diretor do INDERT no Paraguai,
afirmou com clareza que sofreu presses do governo brasileiro durante sua gesto em entrevista ao autor
em agosto de 2012.
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no curso do conflito de terras em acunday, episdio que explicitou os

impasses enfrentados pelo governo Lugo em seu ltimo ano. Tratava-se de
terras de documentao frgil e procedncia duvidosa em regio limtrofe
com o Brasil, apropriadas para a plantao de soja pelo cone do poder
brasiguaio no pas, Tranquilo Fvero.39 Os acampados argumentavam que,
alm das suspeitas irregularidades na titulao, havia tierras excedentes, ou
seja, a superfcie abarcada pela propriedade seria superior documentao
registrada em pelo menos 12 mil hectares. Diante desta suspeita, o
INDERT decidiu proceder mensura do terreno, mas houve resistncia
dos brasiguaios. Com o respaldo de uma autorizao judicial e de tropas,
iniciaram-se os trabalhos, mas pouco depois um segundo magistrado cassou
o mandato original e o juiz que inicialmente o concedeu foi punido. Desta
forma, observadores registraram a interveno da diplomacia brasileira.
O governo brasileiro se interessou pelo caso de acunday diante da insegurana
em que poderiam se encontrar as famlias de brasiguaios. O interesse do governo
se manifestou em diversas aes: o consul adjunto do Brasil em Ciudad del Este,
junto a advogados de produtores e um assessor jurdico do Consulado brasileiro
percorreram a zona de acunday a fim de inteirar-se da situao e o prprio
embaixador do Brasil realizou uma visita de cortesia ao presidente do INDERT.
(Programa, 2012, p. 5, traduo nossa).40
Ao final, as terras no foram recuperadas, o INDERT sofreu interveno

do governo federal em meio a acusaes de corrupo de seu terceiro diretor
e os camponeses se retiraram, em um desfecho que referenda a observao
de Fogel e Riquelme: nosso estado no exerce controle sobre a populao
de brasiguaios nem sobre seus bens.41 Parte dos acampados de acunday
transferiram-se Curuguaty, palco dos trgicos eventos que serviram de
39. Na entrevista que concedeu Folha de So Paulo, no QG de seu grupo empresarial em Assuno,
esse catarinense nascido na pequena cidade de Videira chamou os camponeses que cercam sua fazenda
de delinquentes; elogiou o governo do ditador Alfredo Stroessner (Naquela poca voc podia dormir
com a janela aberta e ningum te roubava. S estamos piorando desde ento); e disse que intil lidar
com os sem-terra na base da diplomacia, que eles tm de ser tratados como mulher de malandro, que s
obedece na base do pau (Capriglioni, 5/2/2012).
40. El gobierno de Brasil se interes por el caso acunday ante la inseguridad que podran encontrarse
las familias de brasiguayos. El inters del gobierno se manifest en diversas acciones: el Cnsul adjunto
del Brasil en Ciudad del Este, junto a abogados de productores y un asesor jurdico del Consulado
brasileo, recorrieron la zona de acunday a fin de interiorizarse de la situacin y el propio embajador
de Brasil realiz una visita de cortesa al presidente del INDERT (PROGRAMA, 2012, p. 5).
41. nuestro Estado no ejerce control sobre la poblacin de brasiguayos ni sobre sus bienes (Fogel e
Riquelme, 2005, p. 69).
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pretexto para desencadear o julgamento do presidente Fernando Lugo alguns

meses depois.
Embora haja indcios convincentes de que a destituio do presidente
foi precipitada por motivaes polticas imediatistas (Santos, 2013), o
poder brasiguaio parte dos atores que confluram para o interesse das
multinacionais do agronegcio, da Rio Tinto Alcan, do Departamento de
Estado dos Estados Unidos, de pecuaristas e de traficantes diversos para
favorecer a aliana ttica entre liberais e colorados que consumou a queda do
presidente. Nesta perspectiva, o dilema paraguaio expressou um paradoxo da
influncia brasileira na regio, na medida em que o apoio ao empresariado
rural brasiguaio enrijeceu os bices enfrentados pelo governo Fernando
Lugo para avanar aes mnimas de democratizao do acesso a terra. Isto
enfraqueceu sua posio diante de interesses, desencadeando um processo
relmpago de impeachment que a diplomacia brasileira foi ento impotente
para frear e revogar.
Diante disso, a recomendao do Itamaraty de evitar sanes econmicas
internacionais em reao ao ocorrido pode ser lida de maneiras distintas.
Por um lado, temia-se mobilizar o nacionalismo paraguaio de caracterstica
irredentista, o que de todo modo ocorreu: a suspenso do pas do Mercosul
e o subsequente ingresso da Venezuela motivaram a denncia, em tom
histrinico, de uma suposta reedio da Trplice Aliana (ABC, 26/6/2012).
Por outro lado, a alegao de que sanes econmicas trariam sofrimento
ao povo paraguaio pode ser vista com cinismo, em uma circunstncia em
que o novo governo intensifica a represso aos movimentos no campo e,
portanto, acentua o drama dos trabalhadores rurais,42 enquanto os negcios
prosseguem inabalados (ABC, 24/6/2012).43
42. Esta uma tendncia sinalizada ainda sob o governo Lugo. Consumada a chacina de Curuguaty,
o ento presidente substituiu o ministro do Interior, Carlos Filizzola, por Rben Candia Amarilla, um
colorado de notrios vnculos com o stronismo e malvisto pelos movimentos sociais por sua atuao
como fiscal general del Estado. Uma vez empossado, o primeiro anncio do novo ministro foi decretar o
final do protocolo estabelecido para lidar com ocupaes de terra, que previa o dilogo inicial com os
manifestantes. Ao nomear um colorado como ministro, Lugo incorreu no desprezo da esquerda ao mesmo
tempo em que aprofundou o fosso que o separava dos liberais, sua base de sustentao no parlamento.
43. Nesta notcia evidenciam-se ao mesmo tempo as simpatias polticas dos grandes plantadores
brasileiros e suas preocupaes comerciais no contexto do golpe.
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Em um contexto em que prossegue a expanso da soja e da pecuria

no Paraguai, a tenso social no campo tende a acirrar-se e, inscritos nesta
problemtica, os conflitos envolvendo brasiguaios. Embora algumas
lideranas camponesas advoguem uma poltica classista, minimizando a
importncia da dimenso nacionalista da luta pela terra,44 o agravamento
das condies de vida no campo em face do protagonismo brasileiro no
agronegcio agua a xenofobia entre os populares. Esta hostilidade
alimentada pelos prprios brasiguaios e seus aliados de classe, que veiculam
preconceitos em relao ao trabalhador paraguaio, em contraposio a um
suposto empreendedorismo brasileiro, necessrio para o progresso do pas
(Souchaud, Carmo e Fusco, 2011).
Em face desta realidade, vislumbram-se reaes em pelo menos dois
nveis: enquanto os movimentos sociais avanam uma crtica influncia
regional brasileira que articula brasiguaios, agronegcio, Mercosul e Iirsa
em uma perspectiva de classe, pairam sentimentos xenfobos suscetveis de
serem explorados sem mediaes. assim que a imprensa atribui ao obscuro
Ejercito del Pueblo Paraguayo (EPP), pequeno agrupamento que pratica
atos de banditismo social, o assassinato de um brasileiro que foi separado
dos colegas paraguaios com quem trabalhava no desmatamento de uma
rea rural pertencente a um brasiguaio, incidente registrado nas primeiras
semanas da presidncia de Frederico Franco (ABC, 30/6/2012).
Associada ditadura de Stroessner, s mltiplas ilegalidades que marcam
a questo agrria no pas, aos conflitos decorrentes da expanso do agronegcio
e intermitente ameaa brasileira autonomia paraguaia, a questo dos
brasiguaios problematiza a articulao entre as dimenses econmica e poltica
da projeo regional brasileira. O agronegcio revela-se como uma modalidade
de expanso capitalista que combina violncia socioambiental e dependncia
apoiada pelo governo brasileiro, sinalizando que a soberania paraguaia
subordina-se a uma razo de Estado solidria aos interesses da bancada rural
em ambos os pases. Como resultado, potencia-se o crescimento econmico
regional nos marcos de uma insero internacional assentada na exportao
de commodities, perpetuando as determinaes fundamentais que obstam uma
integrao democrtica e soberana.
44. Por exemplo, Luis Aguayo, dirigente da Mesa Nacional de las Organizaciones Campesinas (MNOC).
Entrevista com o autor em 4/8/2012.
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470
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476
APNDICE A
ENTREVISTAS REALIZADAS EM ASSUNO ENTRE 31 DE JUNHO DE 2012 E 4
DE AGOSTO 2012
Alberto Alderete Ex-diretor do Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la

Tierra (INDERT).
Andrs Wehrle Ex-vice-ministro de Agricultura y Ganadera.
Idilio Mndez Grimaldi Jornalista e economista.
Juan Daz Bordenave Membro do Consejo Nacional de Educacin y Cultura.
Luis Aguayo Dirigente da Mesa Nacional de las Organizaciones Campesinas
(MNOC).
Luis Rojas Villagra Coordenador BASE IS e pesquisador.
Miguel Lovera Ex-diretor do Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y
de Semillas (SENAVE).
Milda Rivarola Engenheira agrnoma e historiadora.
Quintn Riquelme Socilogo.
Ramn Fogel Socilogo.
Victor Jacinto-Flecha Socilogo.
8/26/2014 4:45:54 PM
477
ANEXO A
MAPA A.1
Fonte: Legorne (1998, 1996); Medeiros (1998, 1996), Monbeig (1952), Pbayle (1977), Thry (1995).
8/26/2014 4:45:55 PM
478
MAPA A.2
8/26/2014 4:45:56 PM
CAPTULO 10
O RETRATO DAS ASSIMETRIAS NO ESPAO TRANSFRONTEIRIO

ENTRE O BRASIL E O PARAGUAI
Bruna Penha*
1 INTRODUO
As assimetrias entre o Brasil e o Paraguai no que concerne a distintos

indicadores, como tamanho e perfil tecnolgico da economia, so facilmente
constatadas por diferentes dados quantitativos. Estes demonstram que
maior o avano brasileiro na infraestrutura instalada de transportes, energia
e comunicaes, assim como a capacidade de oferta de servios pblicos
pelo Estado, os quais aumentam a expectativa e a qualidade de vida de
seus cidados. Estes dados tm sido usados como base para o desenho e a
execuo de polticas pblicas que objetivam enfrentar tais disparidades.
Destacam-se as aes tratadas regionalmente por meio do Mercado Comum
do Sul (Mercosul) desde os anos 2000.
Entretanto, esses nmeros pouco informam sobre quais consequncias
essa desigualdade tem imposto historicamente aos moradores desses pases.
Em regies de fronteira, as disparidades podem se refletir no convvio
interpessoal transnacional de agentes populares. Somente a pesquisa
qualitativa em um espao transfronteirio torna possvel conhecer esta
realidade de perto. Neste sentido, este captulo busca contribuir com o
conhecimento sobre este universo social, por meio de uma pesquisa de
campo etnogrfica que buscou coletar narrativas sobre histrias de vida e
analis-las por meio da abordagem antropolgica.
O municpio de Ponta Por, no interior do estado brasileiro do Mato
Grosso do Sul, forma uma fronteira seca com a cidade de Pedro Juan
Caballero, na provncia paraguaia de Amambay. Entendem-se por fronteira
seca os limites nacionais imaginrios no traados por nenhum componente
natural, como rios e montanhas. Neste caso, o que separa as duas cidades
* Mestra em antropologia pela Universidade Federal de Gois (UFG).
8/26/2014 4:45:56 PM
480
uma avenida chamada Internacional. Esta fronteira foi o palco para a

pesquisa de campo que subsidia com dados a anlise aqui apresentada. Ponta
Por, cidade onde a coleta de dados se concentrou, tem aproximadamente
80 mil habitantes, com grande incidncia de idosos. As interlocutoras foram
treze mulheres idosas paraguaias que migraram para o lado brasileiro da
fronteira. Para proteger suas identidades, no sero citados os nomes de
nenhuma delas, apenas referidas aqui como abuelas.
As entrevistas foram abertas e tiveram como objetivo encontrar
dados intersticiais. O mtodo antropolgico passou e ainda passa por
adaptaes para conseguir estudar os processos de mudanas sociais nas
sociedades contemporneas. Os autores dos trabalhos que marcam esta
transio lanam a sugesto de que a especificidade da antropologia se
encontra no estudo detalhado das relaes interpessoais e dos interstcios
sociais (Feldman-Bianco, 2010). Trata-se de trabalhos escritos entre o final
da dcada de 1950 e o final da dcada de 1970 por antroplogos, em sua
maioria ingleses, que se preocupavam em combinar estudos cannicos aos
de mudanas sociais.
Esses autores contriburam para a elaborao da teoria da ao, a qual
observa e reconstri a ao de indivduos em situaes estruturadas, em
contraponto anlise de representao que busca reconstruir vises de mundo.
Passam, ento, a se preocupar com os espaos intersticiais, onde se torna possvel
observar as relaes interpessoais, as interaes e as comunicaes cotidianas
atravs das quais instituies, associaes e maquinarias legais operam (Nadel,
1956 apud Feldman-Bianco, 2010, p. 29).
Sob a tica dos estudos ps-coloniais, Bhabha (1998, p. 20) considera
que na emergncia dos interstcios a sobreposio e o deslocamento
de domnios das diferenas que as experincias intersubjetivas e coletivas
de nao [nationness], o interesse comunitrio ou o valor cultural so
negociados. Chamam-se aqui tais negociaes de estratgias identitrias.
Estas so performadas no apenas como uma tentativa de superar estigmas
carregados pelos migrantes paraguaios, mas tambm como uma maneira
de ter acesso s polticas pblicas.
As estratgias identitrias destas mulheres, neste espao transfronteirio,
podem ser compreendidas a partir de performances narrativas atravs das quais
as abuelas contam suas histrias de vida. A transfronteira (Marcano, 1996)
8/26/2014 4:45:56 PM
O Retrato das Assimetrias no Espao Transfronteirio entre o Brasil e o Paraguai
481
um espao social de interao nas margens das fronteiras internacionais,

em que as populaes locais driblam, por vezes, os mecanismos de controle
das burocracias nacionais. Este termo diz respeito dinmica social entre
populaes fronteirias que se relacionam de forma translocal. Esta relao
bastante caracterstica de cidades gmeas, como Pedro Juan e Ponta Por.
A regio de maior fluxo comercial da cidade est no miolo de Pedro
Juan, como foi chamado, por uma moradora de Ponta Por, o centro
comercial da cidade paraguaia. Ele composto por vrias lojas e camels
localizados logo aps a avenida Internacional, que liga e divide, ao mesmo
tempo, o Brasil e o Paraguai e chamada de linha, assim como lia,
pelos moradores dos dois pases. Os comrcios do miolo, com nomes como
Farmcia do Mercosul, Loja Xangai e Shopping Seiko, indicam o que se
poderia chamar de carter cosmopolita deste espao transfronteirio.
Pedro Juan Caballero e Ponta Por se desenvolvem a partir da linha. Seus
respectivos centros, a parte comercial das cidades, esto unidos mais unidos
que separados pela avenida Internacional. medida que nos afastamos
da lia/linha, os cenrios mudam. Em Ponta Por, encontram-se bairros
muito distintos uns dos outros, onde habitam pessoas de diferentes grupos
econmicos. medida que nos aproximamos das rodovias, entramos na
rea rural do municpio.
Em Pedro Juan Caballero, afastar-se do centro significa aproximar-se
do que muitas interlocutoras chamaram fundes do Paraguai. No apenas
as abuelas, mas diversas pessoas se referiram desta maneira aos pauprrimos
bairros da periferia de Pedro Juan e regio rural de Amambay, onde ficam
as colnias agrcolas formadas por pequenas chcaras cuja produo abastece
a Feira Libre do centro da cidade, na qual moradores dos dois pases fazem
compras, principalmente de mudas de plantas, yuyo, milho, mandioca e
queijo. A maneira alegrica como se referem periferia e zona rural torna
visvel a diviso econmico-social da cidade.
Os bairros, a feira e os fundes do Paraguai despontaram medida que
as redes de relaes eram percorridas no decorrer da pesquisa. A pretenso
etnogrfica deste trabalho foi buscar por dados que permitissem discutir as
identidades em fronteiras e como estas so performadas cotidianamente neste
contexto fronteirio particular. A coleta de dados e a busca por interlocutoras
foram iniciadas com caminhadas pelas ruas e pelos estabelecimentos das
8/26/2014 4:45:56 PM
482
duas cidades. Em Ponta Por, as primeiras entrevistas foram no bairro

Coophafronteira, seguido por So Domingos, Sanga Puit, Bairro da Granja
e Vila Dr. Rezende.
2 A NARRATIVA COMO MEIO DE PESQUISA SOCIAL
A experincia vivida, enquanto estrutura processual, acontece no mbito

da percepo, em que imagens do passado so evocadas e se articulam com
o presente, tornando possvel a construo e a descoberta de significados.
Dessa maneira, ela se completa atravs de uma expresso (Turner, 1988). Para
Bruner (1990), a experincia est alm de dados e cognio, sentimentos e
expectativas. A palavra e a imagem so as primeiras realidades da experincia
que, sendo exclusivamente pessoal, no pode ser totalmente partilhada.
Entretanto, as experincias vividas podem ser contadas e, por meio dela,
pode-se comunicar a tradio.
O compartilhamento da experincia pode dar-se por meio das narrativas
e das performances, as quais esto correlacionadas. Enquanto forma, as
primeiras esto relacionadas problemtica da experincia, na medida em
que organizam dispositivos e cdigos culturais que permitem comunicar,
de maneira eficiente e compreensvel, a experincia vivida (Hartmann,
2005). Para Bauman (1975), a performance , alm de um modo de fala, um
princpio organizador; por meio dela que se determina como aquilo que
dito deve ser interpretado: a expresso no rosto de cada abuela, o choro, o
riso, o tom de voz sussurrado, a palavra enfatizada dentro da frase; formas
de expresso que do subsdios interpretao da experincia narrada. A
experincia vivida pode ser compreendida, portanto, por intermdio da
interpretao das expresses de quem a narra, que do forma e significado
a esta no mbito da intersubjetividade.
De acordo com Bruner (1990), a compreenso a respeito de uma pessoa
s possvel quando se compreende como suas experincias e os atos so
formados por seus estados intencionais, os quais se formam por meio de sua
participao em sistemas simblicos culturais. Para o autor, a cultura que
d significado s aes, situando-as em sistemas interpretativos, por meio
de sistemas simblicos culturais como modos de fala, modos de discursos,
formas de lgica e de narrativa.
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483
O autor caracteriza a narrativa como sendo, primeiramente,

sequenciada. Ela pode ser real ou no, mas mantm, basicamente, a mesma
forma. Esta tradio (Bruner, 1990, p. 45) no formato da narrativa se d por
mimsis, independentemente de o narrador ter feito ou no parte do que
est sendo narrado. Para Paul Ricour (Bruner, 1990), a mimsis um tipo
de metfora da realidade que no a copia, mas d a esta uma nova leitura.
H que se considerar que os conceitos aqui expostos pertencem no apenas
aos dilogos tericos construdos na obra de Bruner, mas tambm s noes
que norteiam a antropologia da experincia.
A narrativa faz parte da nossa condio histrica, em si; tem uma funo
mimtica interpretativa por ser uma metfora que possibilita uma releitura
da realidade. Para Bruner (1990), o narrador um intrprete que existe em
um nvel mais elevado que o da palavra ou de uma frase, pois se encontra
no domnio do discurso. Alm disso, as pessoas se comportam de acordo
com o local onde esto; elas cumprem os papis que delas so esperados. A
narrativa lida com a matria da ao humana, e sua intencionalidade medeia
o que esperado de acordo com as regras de determinada cultura.
A autobiografia , por sua vez, inevitavelmente uma narrativa,
porquanto uma descrio de algo que foi feito em determinado lugar, por
determinadas razes (Bruner, 1990). A autobiografia termina no presente
fundindo o narrador, que conta a histria aqui e agora, sobre um protagonista
pertencente a um tempo e espao passados. As narrativas autobiogrficas so,
assim, expresses de foras sociais e histricas convertidas em significados,
em linguagens. neste sentido que as experincias de vida de cada abuela
podem informar a respeito das construes de identidades mltiplas, das
relaes interpessoais e da cidadania entre mulheres migrantes que vivem
em uma transfronteira.
Na maior parte das narrativas, as interlocutoras se identificaram como
brasiguaias, por j terem morado no Brasil ou por terem relaes muito
estreitas do outro lado da fronteira. Os termos brasiguaia e brasiguaio
aparecem nas narrativas como uma identidade performada tanto nos
espaos pblicos quanto nos privados. Simbolicamente, funcionam como
uma metfora nativa, pois so usados, pelas abuelas e por seus nietos,
como uma forma de compreender, explicar e expressar certa conjuno de
8/26/2014 4:45:57 PM
484
identidades nacionais e lingusticas que se configuram por meio de relaes

de parentesco, trabalho, amizade, solidariedade e poder.
Esta brasiguaidade sensvel nas relaes intersticiais da vida das abuelas
difere, em muito, do que usualmente conhecido como brasiguaio. Como
explica Sprandel (2006), a concepo acerca dos brasiguaios publicada
por jornais e revistas brasileiras ou exposta em audincias pblicas, como
tambm foi presenciado pela antroploga na Assembleia Legislativa do
Estado do Paran e no Congresso Nacional de
um grupo social formado por centenas de milhares de camponeses brasileiros (...),
que se transferiram para a fronteira leste do Paraguai na dcada de 1970, expulsos
pela monocultura da soja e pela construo de Itaipu, num contexto de disputas
geopolticas, e que no Paraguai (apesar de terem levado progresso econmico
ao campo) enfrentam srios problemas de documentao, titulao de terras e
conflitos com o movimento campons paraguaio (Sprandel, 2006, p. 137).
Em jornais e revistas paraguaios, os brasiguaios aparecem caracterizados

como ricos empresrios imperialistas atrados ao pas pelo baixo preo de
terras, a partir da ditadura de Alfredo Stroessner, responsveis pela introduo
e expanso da monocultura da soja transgnica, usurpadores dos direitos
dos camponeses sem-terra e dos ndios, e devastadores do meio-ambiente.
Mesmo que estas vises sejam politicamente distintas, elas concordam em
homogeneizar o grupo.
Sprandel (2006) alerta, ainda, que as noes construdas pela mdia
so de um problema brasiguaio ou de uma questo brasiguaia e podem ser
interpretadas como mal-estares sociais, que passam a existir de uma forma
visvel quando falados pela mdia. A autora argumenta que, paradoxalmente,
muitos jornalistas se sentem socialmente teis por denunciarem a violao
dos direitos de determinado grupo, mas correm o risco de contribuir
para a estigmatizao deste ao reforarem interpretaes espontneas, que
mobilizam prejulgamentos e transparecem um olhar extremamente elitista,
etnocntrico e preconceituoso em relao ao povo e nao paraguaios
(Sprandel, 2006, p. 140).
Alvarez (2010), por sua vez, aponta a polissemia da categoria brasiguaio,
que tem significados diferentes em cada um dos lados da fronteira. Por um
lado, os brasileiros que esto no Paraguai so brasiguaios fortes e, at mesmo,
arrogantes. Por outro lado, quando o termo aplicado aos migrantes de
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retorno, tornam-se brasileiros fracos, que no conseguiram os objetivos

que os motivaram a migrar. Esta pesquisa apresenta um outro brasiguaio.
Levando-se em conta estes conceitos e a perspectiva de Edward Bruner
(Bruner, 1990; Hartmann, 2005) de que as narrativas surgem como uma
forma de expresso inserida no fluxo da ao social (Hartmann, 2005,
p.127), consideram-se os relatos das abuelas narrativas que do subsdios
para pensar como a identidade paraguaia performada. Durante o trabalho
de campo em Ponta Por, o termo brasiguaio aparece como uma metfora
identitria. Embasado em Nisbet, Turner (2008) elabora sua teoria
sobre metforas rituais a partir da ideia de que as metforas so formas
de avanar do conhecido ao desconhecido: a metfora nosso meio de
fuso instantnea de dois mbitos de experincia independentes, os quais
produzem uma imagem que ilumina e conclui a ideia de maneira icnica1
(Nisbet, 1969 apud Turner, 2008, p. 37, traduo nossa).
Ao reconhecer-se o termo brasiguaio como uma metfora nativa
identitria, busca-se aqui ir na contramo da construo de um
conhecimento no condizente com o conhecimento local, influenciado por
esteretipos miditicos que caminham no mesmo sentido da construo de
um conhecimento colonizado. A metfora um instrumento de formao
de um conhecimento tcito. Ela polissmica, carregada de ironia e conduz
reformulao de papis. Os brasiguaios que aparecem neste trabalho so
os paraguaios que atravessaram a fronteira para se estabelecer no Brasil. Um
brasiguaio orientado a apagar a paraguaidade e abrasileirar-se.
3 AQUI TUDO BRASIGUAIO: IDENTIDADES E POLTICAS
Os estudos sobre identidades tm sua base em contextos de fronteiras tnicas

e culturais. No caso deste trabalho, a fronteira territorial determina que
nosso campo de pesquisa se d em dois pases, e possibilita visualizar, em
um contexto de entrelugares, espaos intersticiais nos quais se encontra a
performatizao de fronteiras identitrias, as quais persistem apesar do
fluxo de pessoas que as atravessam (Barth, 1998, p. 188).
Segundo Anderson (1993), a nao uma comunidade imaginada
como limitada e soberana, delineada por meio de processos de mudana
1. Traduzido do original: la metfora es nuestro medio de fusin estantnea de dos mbitos de
experiencia independientes, que producen una imagen que ilumina y encierra la idea de manera icnica.
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social e de formas de conscincia. Ela limitada, por ser fronteiria;

soberana, por ter suas razes conceituais no Iluminismo, o qual derrubou a
noo de uma realeza hierrquica legitimada religiosamente como dotada
de um poder divino; e imaginada como comunidade, por se assentar no
nvel de profundidade do fraterno, que compartilha a mesma lngua, espao
e governo.
Para o autor, uma nao imaginada como comunidade enquanto
seus membros, mesmo que estes sequer se conheam, compartilham
projetos comuns. Alm disso, o fato de ser imaginada no significa que
esta seja falsa. Comunidades no devem ser distinguidas em termos de
falsidade ou genuinidade. Assim, o que importa perceber em qual estilo
elas so imaginadas.
Para Ferguson e Gupta (2002), pode-se falar de Estados imaginados e
no apenas naes, ou seja, entidades construdas que so conceitualizadas,
de forma socialmente efetivas, por meio de mecanismos, imaginados e
simblicos, que requerem estudo. Com base nesta pesquisa, pode-se falar
em um Estado de fronteira onde os mecanismos de usufruto da cidadania
acontecem de maneira informal, por meio de estratgias que se assemelham
ao que Cardoso de Oliveira (1976b) chamou de processos de articulao
tnica e social.
A relao entre globalizao e colonialidade na constituio do que
atualmente a Amrica Latina est, para Quijano (2005), como extenso
uma da outra no princpio do capitalismo colonial moderno, eurocntrico e
que baseia e justifica suas relaes de poder na ideia de raa. Para Anderson
(1993), o racismo tem suas origens mais em ideologias de classe que nas de
nao, o que condiz com os estigmas observados em campo. Na pesquisa de
campo, a autora ouviu de muitos brasileiros que o paraguaio inspira cautela,
pois esses bugres passam a perna2 para conseguirem dinheiro.
O uso da palavra bugre bastante pejorativo e essencialista, pois se
refere a ndios considerados no puros. Cardoso de Oliveira (1976a; 1976b)
se ocupou deste tema em sua pesquisa sobre o processo de assimilao
terena, na regio do sul do estado de Mato Grosso, em meados da dcada
2. Estes foram os termos usados por uma brasileira, branca, de classe mdia baixa, que emprega,
informalmente, uma mulher paraguaia como domstica.
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de 1950. Um dos perodos de aumento de contato teria ocorrido depois da

Guerra do Paraguai, quando muitos soldados brasileiros permaneceram no
Paraguai e, por seu turno, paraguaios migraram para o Brasil sobretudo
para regies antes pertencentes ao territrio paraguaio , que tinha mais a
oferecer que o pas devastado. Segundo o autor, por mais que os terenas se
urbanizassem e se cristianizassem para adquirirem direitos dos civilizados,
para o purutuya o homem branco o ndio jamais deixaria de ser um
bugre preguioso, faminto e beberro.
No Mato Grosso do Sul, esse termo quase sinnimo de paraguaio. Em
Campo Grande, onde a presena indgena menos visvel em comparao
s cidades do interior, quando algum diz ter famlia paraguaia, muito
provvel que seja chamado de bugre, mas no necessariamente de uma
forma pejorativa. Entretanto, em cidades mais prximas ao Paraguai, o uso
deste termo apareceu de forma mais carregada de juzos de valor negativos.
Regies de fronteiras como Ponta Por e Pedro Juan abrigam intensos
sistemas de interao entre variadas nacionalidades e etnias. Para Cardoso
de Oliveira (2005), identidade e nacionalidade so termos coextensos. No
caso de uma fronteira seca, uma linha/lia como a avenida Internacional tem
uma funo simblica diretamente significante a estes termos, na medida em
que divide e conecta sistemas simblicos enquanto um espao de interao
entre nacionalidades que se assemelham a sistemas intertnicos.
Em ambos os lados da fronteira, pode-se constatar a existncia de contingentes
populacionais no necessariamente homogneos, mas diferenciados pela presena
de indivduos ou grupos pertencentes a diferentes etnias, sejam elas autctones ou
indgenas, sejam provenientes de outros pases pelo processo de migrao (Cardoso
de Oliveira, 2005, p. 14).
Estas etnias esto inseridas em um quadro de referncia (inter)

nacional (Cardoso de Oliveira, 2005), cuja configurao marcada pelo
processo transnacional; termo que aponta a complexidade da dinamicidade
das relaes sociais transfronteirias (Alvarez, 2010; Marcano, 1996; Cardoso
de Oliveira, 2005). Nos interstcios destas relaes, os espaos ocupados
pela nacionalidade tendem a se internacionalizar devido ao processo de
transnacionalizao vivido nestes entrelugares (Bhabha, 1998; Cardoso de
Oliveira, 2005). Para Cardoso de Oliveira (2005), o que marcaria a descrio
destes indivduos seria sua identidade poltica. Assim, o foco de investigao
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se desloca do sistema intertnico para o sistema inter e transnacional, visto

em termos das nacionalidades em conjuno (Cardoso de Oliveira, 2005,
p. 15) intercultural.
Para Cardoso de Oliveira (1976b), a identidade como uma
representao de si inclusa em um sistema simblico, ou seja, em um
corpo coerente de imagens e ideias compartilhadas. Para o autor, o que
se encontra no sistema intertnico a cultura de contato em lugar de um
sistema intercultural. Esta permite perceber como coexistem diferentes
valores e como operam os mecanismos de identificao tnica. Mais que
um sistema dinmico de valores, um conjunto de representaes da situao
de contato. A identidade contrastiva, por sua vez, se constitui na essncia da
identidade tnica, pela identificao do ns e dos outros. No se afirma
de forma isolada, mas por oposio.
Em um contexto transfronteirio, diferentes tipos de migrantes
invocam, mimetizam ou estigmatizam suas identidades, dependendo da
situao de fronteira em que so interpelados (Alvarez, 2010; Cardoso de
Oliveira, 2005). Os diferentes tipos de migrantes em regies de fronteira
pendular, de retorno e internacionais operam como identidades, enquanto
estas no se relacionam com nenhuma essncia, so geradas na interao
que ocorre dentro de um sistema de identidades e operam como um limite que
pode ser transposto ao longo da vida (Alvarez, 2010). Segundo Cardoso
de Oliveira (1976b), as identidades tm um duplo carter, o de construo
ideolgica e o de posio na estrutura social, o qual orienta as relaes
sociais, direcionando-as, como bssolas.
Para Alvarez (2010), esses migrantes tambm tm essa dupla natureza.
O autor destaca duas estratgias polares de manipulao das identidades
atribudas, por terceiros, a estes migrantes: o mimetismo, pelo qual
passariam despercebidos pelo outro, e a carnavalizao das formas, a
qual seria a atuao performtica das identidades reforada por smbolos
(Alvarez, 2010, p. 73). A manipulao das identidades expressa a dinmica
dos processos de segmentao gerados em fronteiras.
A primeira forma de segmentao dada pelas fronteiras em si,
podendo ser reforada por aparelhos de controle instalados nas linhas
fronteirias. Em cidades conjugadas, como Ponta Por e Pedro Juan
Caballero, destaca-se o carter imaginrio da linha fronteiria, simbolizada
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por marcos como placas de lojas em diferentes idiomas. Outro tipo de

segmentao se encontra nos enclaves transnacionais. Os migrantes que
trabalham com o comrcio de fronteira se agrupam etnicamente e se
articulam em funo do fluxo comercial global, gerando, entre si, diversos
tipos de relaes, como as de solidariedade.
Como foi dito anteriormente, pesquisar pessoas que vivem em
uma regio como esta requer alguns esforos por parte do pesquisador,
por conta dos estigmas que as cercam. No entanto, alm de se buscar
enxergar como estes so desconstrudos, percebe-se que so, em
determinados momentos, performados e reproduzidos. Este jogo duplo
faz parte das manipulaes das identidades fragmentadas e ambguas.
Tais fragmentaes e ambiguidades so construdas historicamente e, em
certa medida, reforadas e transformadas cotidianamente. importante,
portanto, considerar o contexto e as condies histricas, polticas e
econmicas de formao desta transfronteira.
Tais condies tm sido discutidas pela antropologia brasileira e a
ambiguidade das identidades fragmentadas no algo novo: ser terena na
aldeia e bugre no mundo dos brancos (Cardoso de Oliveira, 1976b); a
contradio de ser e no ser, como em Macunama (Ribeiro, 2000); estar
entre os locais, como parte de jogos identitrios (Alvarez, 2010; Jardim,
2003). As identidades se manifestam por contraste e so manipulveis.
Denotam e demonstram situaes sociopolticas de um mundo globalizado,
em que as fronteiras nacionais no delimitam fronteiras identitrias e onde a
complexidade de ser se mostra com evidncia. Entretanto, este tema no est
esgotado. pertinente que se continue a pensar e a discutir as peculiaridades
dos diversos casos de fragmentao das identidades, bem como os aspectos
e as emergncias polticas conspcuos atravs destas.
As mulheres que participaram desta pesquisa se definiram como
brasiguaias. Considera-se aqui o uso deste termo como construo de
uma metfora nativa que, morfologicamente, expressa as estratgias de
manipulao identitria. Tanto a metfora quanto as estratgias, em si,
sero discutidas junto teoria sobre metfora e performance, uma vez que
as identidades em regies de transfronteira so carnavalizadas e mimetizadas
(Alvarez, 2010).
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Tenho cinco filhas mulheres. Elas j so brasiguaias, disse uma das

entrevistadas. Surpresa pela recorrncia do termo, em um contexto semelhante
quele em que ouvi esta metfora pela primeira vez, perguntei o que era
brasiguaia. Ela logo respondeu com a segurana de quem fala do bvio:
Brasiguaia brasileira com paraguaio, n? Algumas nasceram no Brasil, outras
no Paraguai. Mas, meu padrasto ele era brasileiro. Brasiguaio, ele.
O que brasiguaio?, perguntei.
Brasiguaio brasileiro, um pedao, e outro pedao paraguaio. Igual minha famlia.
Eu sou paraguaia, meu marido brasileiro, mas ele no mora... Eu casei e passei pra
c. S que no gostava de deixar meu guarani [risos]. Paraguaio j sabe, gosta de
falar o idioma , ela respondeu.
As performances so comportamentos restaurados que acontecem

durante as interaes, de maneira diferente uma da outra e, ainda assim, so
comportamentos experienciados repetidas vezes, que revelam os princpios
e as ambiguidades dos processos culturais, enquanto sequncia de atos
simblicos. Investig-las na vida social, no cotidiano das abuelas, significa
investigar suas relaes e como interagem (Schechner, 2006; Bauman, 1975,
Turner, 1988).
Para Turner (2008), considerar os sujeitos estudados como herdeiros
de uma cultura a desumanizao sistemtica destes e uma imitao das
cincias naturais por parte da antropologia e das demais cincias humanas. O
campo social , para o autor, um grupo de processos ligeiramente integrados,
com alguns padres e persistncias de forma, que seriam controladas por
princpios de ao discrepantes.
O estudo das performances nas relaes interpessoais cotidianas das
abuelas revela suas estratgias performticas identitrias, uma forma subjetiva
de reproduo da tradio cultural. Seguindo com as ideias de Turner
(2008), a cotidianidade seria um teatro, e o drama social, um metateatro.
Neste, h um jogo de papis ordinrios e mantenimento de status, o qual
constitui a comunicao no processo cotidiano. A anlise da performance
individual pode ser inferida por meio de sua competncia cultural, pela qual
as aes simblicas de um indivduo adquirem sentido.
Pde-se, alm disso, perceber como teias se formam nas redes das
relaes interpessoais entre os habitantes. As identidades so performadas
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nestas redes, no desenrolar destas relaes bastante heterogneas e de

diversos nveis. O contexto para tal dinmica de performances identitrias
o Mercosul, o qual uma comunidade imaginada com a finalidade de ser
um espao de sociognesis, em que cultura, poltica e comrcio se integram
(Alvarez, 2000).
4 A PERFORMANCE BRASIGUAIA COMO ESTRATGIA DE INTERAO
A hiperdocumentao ter um, ou mais, de cada documento para cada lado

da fronteira um fenmeno bastante comum em cidades gmeas (Alvarez,
2010). Nesta seo, apresentam-se trechos de narrativas em que as abuelas
falam de programas de poltica social do Brasil o Sistema nico de Sade
(SUS) e o recolhimento do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS)
como causas para a migrao e a manuteno de relaes interpessoais no
Brasil. Cabe destacar que a aposentadoria s foi implantada no Paraguai
em 2011, sendo uma poltica extremamente recente que ainda no surtiu
efeitos na dinmica de migraes desta fronteira.
Em se tratando de um contexto transnacional, a questo da
hiperdocumentao pode ajudar a compreender a dimenso da tenso entre
o formal e o informal em fronteiras do Mercosul. A fim de elaborar um
perfil dos trabalhadores em regies de fronteira com o Mercosul e verificar a
maneira como estes so includos nas polticas sociais destes pases, Alvarez
(2010) chega a uma tipologia destes trabalhadores, levando em conta suas
trajetrias laborais, suas atividades, as caractersticas dos deslocamentos e a
forma de incluso destas pessoas nos sistemas de previdncia. Estes tipos so
os migrantes brasileiros de retorno, os migrantes vindos de pases vizinhos
e aqueles que realizam migrao pendular.
Alvarez (2010) observa que aqueles que realizam migrao pendular so
os que tm menor cobertura previdenciria. Sendo este o tipo de migrante
em maior nmero nesse tipo de fronteira, alguns filhos e netos das abuelas
fazem parte desta categoria, mas no elas. Algumas das interlocutoras fazem
parte do grupo de migrantes internacionais em situao legal e ilegal. No
primeiro caso, a migrao foi realizada por um vnculo laboral regular ou
pelo casamento. Esta constitui a situao da maior parte das mulheres
que participaram desta pesquisa. O principal problema identificado por
Alvarez (2010) que a maior parte dos imigrantes pendulares trabalha na
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informalidade, sem contribuir, portanto, para a previdncia de nenhum

dos dois pases.
Uma das abuelas, que est legalmente no Brasil, filha de pai gacho,
militar, e de me paraguaia. Foi registrada em Ponta Por e, depois que se
casou, mudou-se para o Paraguai. Ela plantava mandioca e frutas, fazia
queijo, criava galinha e porco em seu stio, e os vendia na Feira Libre e em
Ponta Por. Vendeu sua chcara depois que teve um derrame e no teve
mais condies fsicas de trabalhar. Voltou para Ponta Por, onde tem maior
assistncia mdica, assim como direito aposentadoria. Como migrante
de retorno, esta abuela uma brasileira que compartilha de todo o sistema
simblico da cultura paraguaia e que retornou em busca de polticas sociais
que garantem a ela, de acordo com o que narrou, uma velhice mais tranquila:
que depois que me deu esse primeiro derrame, j no podia mais fazer fora. E
por isso que resolvi e depois j me aposentei e j tenho meu dinheirinho e assim vai.
Aqui melhor par cuidar da sade?
Muito, muito melhor tudo! Aqui a gente tem uma vida folgada. E se tem o
dinheirinho pra comprar o que precisa, se preocupar pra qu? Eu no me preocupo
com nada, nada mesmo. No falta pra mim onde dormir, no falta pra mim o
que comer, no falta pra mim o que vestir. Se preocupar por que e pra qu? No
acha? [risos]
A possibilidade de serem beneficiadas por polticas sociais que deem

conta de amenizar os impactos da velhice um fator que d migrao
internacional de paraguaias para o Brasil o status de vantagem, j que estas
polticas so deficitrias em seu pas de origem. As abuelas participam, em
grande parte, do grupo de pessoas hiperdocumentadas. Este aspecto da vida
destas mulheres se complexifica, uma vez que envolve o entrelaamento das
questes da cidadania, da identidade e do corpo idoso. Conforme o relato
de uma abuela:
Paraguaio meio brasileiro porque j tem tudo documento brasileiro. J
nacionalizado j em Brasil. Queria ter! Queria ter [documento brasileiro]! Porque
no Paraguai muito ruim. No cobre a gente. Em 65 anos no Brasil j t tudo
aposentado. Tem muito paraguaio que foi daqui, daqui da Santa Clara mesmo, foi
tudo no Brasil e agora j t vivendo mesmo no Brasil; j tem casa, tudo.
De acordo com Beauvoir (1976), na sociedade capitalista a velhice

est ligada diretamente ao trabalho, inutilizando a lembrana e oprimindo
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os corpos velhos, seja por mecanismos institucionais burocrticos visveis,

seja por mecanismos psicolgicos sutis, como a recusa ao dilogo, a m-f, a
ideia de caduquice, ocasionando sua morte social. Entretanto, o velho pode
lembrar e aconselhar; conectar o passado ao porvir. Pelo que foi observado,
as abuelas simbolizam uma conexo com o passado, com a mulher paraguaia
imaginada; so smbolos da tradio paraguaia que se movimentam em
nvel transnacional.
Como afirmou Ribeiro (2000), a transnacionalidade revela formas de
representao do pertencimento diante de arranjos socioculturais e polticos.
As abuelas, enquanto mulheres migrantes, movimentam-se cotidianamente
em condies transnacionais: visitar os filhos no Paraguai, fazer compras na
Feira Libre. Atuaram em suas experincias de vida sob as mesmas condies:
migrar para seguir o marido ou o pai, migrar para impor sua autonomia,
trabalhar entre um pas e outro, enquanto mes de famlias matrifocais.
Mas, o mais importante que elas atuam suas cidadanias em condio de
transnacionalidade.
Segundo Ribeiro (2000), a transnacionalidade faz parte de uma famlia
de categorias classificatrias por meio das quais as pessoas se localizam
geogrfica e politicamente. O usufruto dos direitos assegurados pelo Estado
por estas paraguaias que, como afirmou uma das abuelas, so brasileiras por
terem documento, uma forma de localizao poltica no que diz respeito s
maneiras de exercer a cidadania. O conceito de seguridade social adquiriu a
conotao de direito de cidadania desde que foi introduzido na Constituio
de 1988 (Camarano e Pasinato, 2004). Corpo e cidadania se entrelaam
medida que estas mulheres atravessam fronteiras simblicas de gnero e
etrias, assim como fronteiras polticas e nacionais.
Sentada em um sof de sua casa, uma abuela contou que nasceu no
Paraguai e foi registrada em Amamba, no Brasil. O que mais me chamou
ateno no comeo de nossa conversa foi que cada vez que eu fazia mais
perguntas para entender onde ela foi criada, onde ela havia crescido, se os
lugares aos quais ela se referia eram no Brasil ou no Paraguai, respondia-me:
daqui mesmo, Brasil, Paraguai, por aqui tudo, fazendo um movimento
circular com a mo que fazia das cidades um lugar s.
Aqui tudo brasiguaio: esta generalizao feita por uma abuela no
precisa ser encarada como um simplismo, mas sim como uma metfora que
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nos fala sobre as relaes sociais dinmicas das transfronteiras e seus processos
sociais, sendo o processo o transcurso geral da ao social (Turner, 2008,
p. 43, traduo nossa), cuja forma essencialmente dramtica. O carter
dinmico das relaes sociais denota mudana e permanncia, sendo que a
permanncia um aspecto da mudana.
(...) sistemas culturais dependem da participao de agentes humanos conscientes e
com vontade prpria, no apenas pelo significado que lhes atribuem, mas tambm
por sua prpria existncia, e dependem das relaes contnuas e potencialmente
mutveis entre as pessoas (Turner, 2008, p. 44, traduo nossa).
As relaes interpessoais na fronteira de Ponta Por e Pedro Juan

Caballero ocorrem entre fronteiras tnicas e sociais, as quais no apenas
separam, mas interconectam, principalmente. Para Cardoso de Oliveira
(1976b), o que se encontra no sistema intertnico a cultura de contato,
a frico intertnica, em lugar de um sistema intercultural. Esta permite
perceber como coexistem diferentes valores, assim como os mecanismos de
identificao. Mais que um sistema dinmico de valores, um conjunto
de representaes da situao de contato. Neste sentido, uma etnia deve
ser reconhecida pelos outros e isso envolve o autorreconhecimento, assim
como argumentos de ordem poltica e moral. A formao e a consolidao
de uma dinmica das identidades so possibilitadas pelas relaes internas
e interaes de um grupo com outros.
As identidades contrastivas, por sua vez, se constituem pela
identificao do ns e dos outros. No se afirmam de forma isolada, mas
por oposio. O contraste pelo contato atualiza a identidade tnica, como
construo ideolgica e como posio na estrutura social. Identidade uma
representao de si, inclusa a um corpo mais ou menos coerente de imagens
e ideias que podem ou no ser compartilhadas (Cardoso de Oliveira, 1976b).
Nas palavras de Schechner (1995, p. 1, traduo nossa), o melhor
caminho para compreender, avivar, investigar, entrar em contato, aproveitar-se,
(...), defender-se, amar (...) outros, outras culturas pelo estudo da
performance e dos comportamentos performativos em suas variadas formas
de expresso, contextos e processos histricos. Para o autor, o objeto da
performance a transformao, enquanto uma habilidade humana de criar
a si mesmo. O mundo do porvir , para Turner (2008), o mundo do social;
no existindo ao esttica, no h o mundo do ser.
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Ao considerarem-se as identidades como parte da organizao social,

pode-se relacion-las com a performance social, instrumento comunicacional
para a manipulao identitria. O carter social das performances reside em
sua eficcia. Para serem eficientes, estas precisam ser aceitas, reconhecidas,
publicamente. Desta forma, enquanto um fator que organiza a vida social,
as identidades so performadas na medida em que precisam ser comunicadas
e eficazes. Esta pesquisa busca investigar como esta identidade atualizada
enquanto performance, ao consider-la uma forma complexa de comunicao
que existe enquanto ao, interao, modos de fala e princpio organizador
da vida e das relaes sociais.
Os temas relativos globalizao, como a compresso do tempo
e do espao, a transnacionalidade, a relao entre global e regional e as
transfronteiras, relacionam-se com o contexto desta pesquisa e, mais alm,
dizem respeito contemporaneidade, em si. Com a formao de mercados
de trabalho etnicamente segmentados, como o que h em Ponta Por e
Pedro Juan Caballero, encontram-se sistemas intertnicos com alteridades
mltiplas. Ambiguidades assumidas surgem, junto a cosmopolitismos quase
que unicamente existentes em um plano simblico. Em contextos como
este, as identidades passam por processos de fragmentao e reconstruo
(Ribeiro, 2000).
(...) a identidade nas sociedades complexas modernas/ps-modernas pode ser
concebida como um fluxo multifacetado, sujeito a negociaes e rigidez, em
maior ou menor grau, de acordo com os contextos interativos que, na maioria
das vezes, so institucionalmente regulados por alguma agncia socializadora e/ou
normatizadora.
A fragmentao vivida, por um lado, como um dado, como uma realidade
estruturadora do sujeito; por outro, como conjunto caracterstico do prprio
sujeito, mas em constante mudana, nesse caso, uma das mltiplas facetas ou
agregado delas pode ser hegemnica com relao s demais, de acordo com as
caractersticas de cada contexto. Em condies de mudana extrema, o arranjo
definidor de identidades individuais ou coletivas pode passar por transformaes
radicais, levando mesmo a uma redefinio, a uma reconstruo, das caractersticas
gerais e das relaes de hegemonia entre as partes (facetas) constitutivas (Ribeiro,
2000, p. 4-5).
Nos interstcios das relaes estreitas entre brasileiros e paraguaios na

regio de fronteira, considere-se o carter performtico e, logo, simblico e
comunicacional destas. Esta performance se d como forma de comunicao
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intercultural nos interstcios das relaes observadas. O aspecto performtico

destas relaes denota mudana. Entretanto, vai alm, pois denota tambm
permanncia (Schechner, 2006; Ribeiro, 2000). Quando as abuelas se
definem como brasiguaias, utilizam este termo como uma metfora para
definir a condio ambgua de serem brasileiras e serem paraguaias, pois
assim performam cotidianamente, no contexto simbitico das cidades
gmeas. Como aponta Schechner (1977 apud Turner, 2008, p. 152, traduo
nossa), a performance um paradigma do processo.
Encontra-se, assim, uma forma de expressar a reconstruo de
identidades fragmentadas. De certa maneira, o que se encontrou nesta
pesquisa difere do que foi visto por Ribeiro (2000) entre os bichos de
obra, trabalhadores especializados que saram de seus pases, alguns com
suas famlias, para compor o quadro de funcionrios do grande projeto
de construo da hidreltrica de Yacyret, na fronteira de Paraguai com
a Argentina, sobre o rio Paran. Segundo o autor, estes trabalhadores e
suas famlias tm uma vida nmade, ao passarem a ser habitantes dos
acampamentos e dos circuitos migratrios dos grandes projetos. A
reconstruo de sua identidade leva-o a ser nem carne, nem peixe, a viver
uma ambiguidade permanente causada pela fragmentao provocada por
sua exposio intensa compresso espao-tempo e seus efeitos (Ribeiro,
2000, p. 51).
A fim de discutir mais a questo da fragmentao, e sob outros
prismas, Ribeiro (2000) realiza um estudo nos moldes do trabalho que
seu orientador, Eric Wolf, empreendeu sobre a Virgem de Guadalupe, no
Mxico. Ribeiro analisa o personagem Macunama, criado pelo modernista
Mrio de Andrade, como a construo de um smbolo nacional e uma
fuso de elementos pr-hispnicos e cristos, que representa um sistema
de significados multifacetados. Diferente do Makunama mito indgena, o
Macunama de Mrio de Andrade condensa perspectivas indgenas, rurais
e urbanas do Brasil do comeo do sculo XX.
Neste livro to difundido no universo cultural brasileiro, encontra-se
a fbula das trs raas, ou seja, uma ideologia que permite conciliar uma
srie de impulsos contraditrios de nossa sociedade sem que se crie um pano
para sua transformao profunda (Da Matta, 1987 apud Ribeiro, 2000,
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p.64). Para Ribeiro, este personagem exemplifica a fragmentao identitria

em um contexto moderno e segmentado.
A tarefa central para compreender como se formam as identidades
, segundo o autor, encarar a fragmentao como fundamental ao tema.
Ribeiro retoma o que explica em seu trabalho a respeito dos bichos de obra
de Yacyret ao considerar que a fragmentao das identidades se encontra
onde h um fluxo em acelerao de mudanas de contexto, encontros sociais
e comunicativos. Desta forma, as identidades s podem ser definidas como
sntese de mltiplas alteridades construdas a partir de um nmero enorme
de contextos interativos regulados, () um fluxo multifacetado, sujeito
a negociaes e rigidez () de acordo com os contextos interativos
(Ribeiro, 2000, p. 76-77).
Como um tpico exemplo do que Ribeiro (2000) considera como os
dramas culturais do Novo Mundo, Macunama, assim como os bichos de
obra, percebe o mundo como uma rede de componentes cujas origens no
podem ser traadas. O dilema seria, portanto, no o de ser ou no ser, mas
sim o de ser e no ser. Entretanto, a reconstruo das identidades expressada
pelo uso da metfora brasiguaia parece mostrar outro dilema: o de ser e ser,
tambm, embora isto suprima sua paraguaidade. Este dado diz sobre os
estigmas que se perpetuam a respeito dos paraguaios, migrantes ou no.
As abuelas performam sua brasiguaidade como uma maneira de
manipular suas identidades e interagir de maneira mais eficaz no espao
transfronteirio. O multilinguismo na fronteira entre o Brasil e o Paraguai
pode ser visto como uma caracterstica intercultural, mas pode tambm
ser interpretado a partir das relaes sociais e polticas, que contornam ou
reforam estigmas e variam de acordo com o espao de interao.
A homogeneidade lingustica constitui a formao da nao enquanto
comunidade imaginada (Anderson, 1993). A variedade de idiomas na
fronteira pode ser associada prpria brasiguaidade, ou seja, a uma forma
de pertencimento transnacional que performada cotidianamente: Aqui
[em Ponta Por] todo mundo [brasiguaias] fala o portugus misturado com
guarani e castelhano. Por exemplo, minha vizinha tambm paraguaia,
ento a gente vai conversando em portugus, sai guarani e portugus de
novo e assim por diante, disse uma das abuelas.
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Entretanto, nota-se certa discrepncia entre Ponta Por e Pedro Juan

Caballero no que diz respeito ao uso dos trs idiomas. No lado do Brasil, o
paraguaio fala trs idiomas e o brasileiro, geralmente, fala o portugus, um
pouco de castelhano e poucas palavras em guarani. Em Pedro Juan Caballero,
o uso dos trs idiomas constante, principalmente no centro comercial.
Muitas das abuelas falam um portugus muito claro que aprenderam
quando trabalhavam no comrcio, em casas de famlia ou pela convivncia
com as famlias dos maridos. A pesquisadora no precisou falar o espanhol
ou o guarani no Paraguai, nem mesmo nas colnias agrcolas mais afastadas
do Brasil. Todos com quem conversou sabem falar portugus. Das poucas
vezes que o fez, com o pouco conhecimento que tem das duas lnguas, foi
para mostrar que podia compreender o que conversavam entre si.
Com exceo de Assuno, o guarani a lngua mais falada no Paraguai,
principalmente nos setores rurais, vindo o castelhano em segundo lugar
(Albuquerque, 2005). Em termos de interao, em ambientes urbanos,
escuta-se mais a segunda lngua. O portugus est em terceiro lugar em
nmero de falantes em todo o pas. No miolo de Ponta Por, falam-se as
trs lnguas. Segundo Albuquerque (2005), este um dado geral nas demais
fronteiras do Brasil com o Paraguai, pois os paraguaios precisam aprender
o portugus para conseguirem emprego no comrcio local.
Neste sentido, o portugus se configura como o idioma predominante
na relao entre as duas cidades. Esta predominncia, entretanto, est
atrelada s relaes de poder entre os dois pases. Ser indgena e ser paraguaio
so motivos para a discriminao, uma vez que estes so estigmatizados
como preguiosos e aproveitadores, contrabandistas e perigosos. A maior
parte das abuelas fala guarani com os outros membros de seu grupo familiar
e com as vizinhas, tambm migrantes. Para a abuela que narrou o trecho
seguinte, o idioma guarani denota pertencimento, relaciona-se ao afeto e
marca a supresso de sua identidade paraguaia por parte da famlia de seu
marido, um militar brasileiro.
Eu casei e passei pra c. S que no gostava de deixar meu guarani [risos]. Paraguaio
j sabe, gosta de falar o idioma. Eu gosto muito do meu genro porque ele paraguaio
tambm, n? Falo guarani, s ele que fala. A Cidinha no [sua filha]. O primeiro que
ensinei um pouquinho o espanhol pro meu primeiro filho homem, mas a me xingava
muito a minha cunhada que tinha que falar portugus [ela abaixa a cabea e faz uma
pausa]. A, minha cunhada j me obrigou de falar... ... De aprender portugus
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porque tem que ir em quartel, falou ela: como voc vai andar falando em espanhol e
guarani com teus filhos?, falou pra mim. A, faleeei, comecei a falar, assim.
A consolidao de um dialeto como uma lngua de prestgio depende

do poder econmico, poltico e cultural que este adquire historicamente.
A convivncia de idiomas diferentes dentro de um mesmo espao gera
o multilinguismo, assim como a fragmentao e a disperso dos idiomas
(Flores, 2007). Para algumas delas, manter os trs idiomas importante e
estratgico. No relato de outra abuela, ela se orgulha em ensinar guarani
para seu neto, mas no por uma questo de pertencimento:
Aqui na fronteira faz falta. Porque tem brasileiro que no entende nada o guarani
e tem paraguaio que no entende nada o portugus. Capaz de a gente passar sede,
n? De no saber pedir. Eu acho bom ensinar as crianas nos trs idiomas que na
fronteira faz falta, faz falta mesmo!
Baseado na ideia de relaes de identidades gramaticais de Goodenough,

Cardoso de Oliveira (1976b, p. 44) aponta que no sistema intertnico a
gramaticalidade das relaes de identidade estaria em funo das etnias em
contato. As categorias caboclo e civilizado, por exemplo, so gramaticais
enquanto s podem ser inteligveis no contraste de uma com a outra. Desta
forma, o autor conclui que identidade tnica poderia, tambm, ser chamada
identidade crtica, pois denuncia o etnocentrismo que se d nas classificaes
resultantes do contato.
Na identificao dos ndios em contato com os brancos, o autor aponta
que relaes entre etnias de escalas diversas implicam hierarquia de status
e estrutura de classes. Como se fosse um colonialismo interno, a relao
entre brancos e ndios de dominao e sujeio, e a identificao tnica
alcanada por manipulaes de regras sociais. Assim, o caboclismo vem
a evitar a identificao tribal. ndio passa a ser uma categoria abstrata que,
quando romantizada, passa a ideia de ndios verdadeiros como contrria
ideia estigmatizada de bugre.
Esta ltima uma categoria fortemente engendrada nas relaes da
fronteira do Brasil com o Paraguai. Conversando com uma moradora de
Ponta Por, esta me disse: no tem ndio no Paraguai, n? Tem bugre.
Assim, como demonstra Alvarez (2010), a dinmica das identidades na
fronteira revelam estas identidades estigmatizadas, assim como mimetizadas
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ou invocadas. Estas ltimas se do como estratgias situao de imigrantes.

Disse uma abuela:
s vezes converso [em guarani] quando tem as pessoas; igual essa senhora da frente,
sempre a gente conversa em guarani. Olha, eu falo portugus porque guarani eu no
gosto, mesmo. E falo em espanhol e em portugus com as crianas porque a escola
fala que tem que falar portugus com eles porque o menino recm veio pra c e
no entende nada e a gente tem que ajudar (). Ele no esquece [o guarani], no.
Ningum esquece. S ela aqui [uma das netas] que no fala. E a outra, irm dela, a
maior tambm, ela fala bem errado em guarani.
Enquanto uma abuela expressa sua paraguaidade na saudade de falar o

guarani, outra abuela vai em uma direo totalmente oposta: acha o idioma
feio. O que h em comum entre as duas so as represlias que sofreram ao
falarem o guarani, devido aos estigmas que os paraguaios carregam. Para esta
ltima abuela, o guarani uma lngua bruta; com um tom quase enojado,
disse: lngua de ndio.
Percebe-se que a escolha da lngua a ser usada varia de acordo com os
espaos de uso da lngua e as relaes sociais que se do naquele espao.
Fala-se aqui em escolha, medida que se podem considerar os usos dos
idiomas como uma performance identitria transnacional, que expressa
pertencimentos ambguos de ser e no ser paraguaio, ndio e brasileiro e
de ser e ser tambm; ser brasiguaio, como uma metfora identitria. Dessa
maneira, as relaes interpessoais se do, cotidianamente, de forma estratgica.
A maneira como o multilinguismo conduzido compe os jogos das
identidades invocadas e carnavalizadas. Estes jogos aparecem como um
evento dramtico que varia entre os espaos. As abuelas brasiguaias atuam
suas cidadanias e identidades por meio desta performance lingustica que, por
meio da eficcia simblica, organizam arranjos socioculturais e sociopolticos
transnacionais que compem este universo social transfronteirio (Alvarez,
2010; Bauman, 1975; Ribeiro, 2000).
As histrias de vida das abuelas entrevistadas so as fontes de dados que

possibilitam pensar os desdobramentos de questes que envolvem o
Mercosul e as relaes bilaterais entre o Brasil e o Paraguai. O contexto da
pesquisa foi o de cidades gmeas onde as assimetrias bilaterais transbordam
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aos olhos. Nos centros comerciais das cidades, pessoas vindas de diferentes
continentes e inmeros tipos de produtos produzidos na China escancaram a
globalizao em cidades pequenas, principalmente no municpio paraguaio.
medida que nos afastamos da avenida Internacional, mudam as paisagens.
Nos fundes do Paraguai, a periferia miservel. Nas colnias agrcolas, as
famlias que abastecem a feira e o mercado municipal no centro comercial.
No Brasil, encontra-se a periferia de classes mdia e mais altas, onde muitos
moradores so pessoas paraguaias que migraram por melhores condies
de vida.
Por meio das narrativas das abuelas, pde-se enxergar a travessia de
fronteiras de gnero, etrias, identitrias e transnacionais. A constatao
nativa de que aqui todo mundo brasiguaio vai alm da identidade das
mulheres. Elas falam tambm a respeito da condio histrica de seus pais,
mes, irmos, maridos, filhas e filhos. Neste sentido, as identidades mltiplas
de ser e no ser, assim como a de ser e ser tambm, revelam a necessidade
de polticas regionais mais eficazes para as transfronteiras.
A busca por melhores condies de vida o fator motriz para grande
parte dos casos de migrao no mundo. Como visto na pesquisa de campo, as
disparidades entre os dois pases direciona as migraes para o lado brasileiro
da fronteira e resultam no fenmeno da hiperdocumentao. Ao mesmo
tempo, estes migrantes performam suas identidades de maneira estratgica,
para fugir de estigmas impostos sobre os paraguaios e os indgenas e, no
campo mais basilar da subsistncia, obter acesso a servios pblicos que
proporcionem uma qualidade de vida mais digna. Estas questes no
aparecem nos nmeros.
Este estudo etnogrfico buscou conhecer as relaes estabelecidas
cotidianamente em um espao transfronteirio do Mercosul. A anlise
dessas narrativas possibilitou avistar lacunas a serem preenchidas para a
ocorrncia da integrao entre estas sociedades. A mudana comear,
profeticamente, com a metfora e terminar, instrumentalmente, com a
lgebra (Turner, 2008, p. 24, traduo nossa). Esta citao instrumental
na medida em que se pode extrair, do uso do termo brasiguaio como uma
metfora nativa identitria, o dado de que preciso transversalizar mais o
direito cidadania entre os pases do Mercosul, principalmente no que este
se refere s transfronteiras.
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O ser e no ser, assim como o ser e ser tambm, passa pela cidade, pela
cidadania e pela identidade dos seus habitantes. O trabalho antropolgico,
desamarrado da objetividade da metodologia quantitativa, contribui com
a compreenso daquilo que subjetivo. Esta interpretao s possvel
por meio de dados que passam pela intersubjetividade da relao entre
o antroplogo e seus interlocutores. Nesse sentido, estar atento ao
conhecimento das pessoas que vivem a realidade transfronteiria possibilita
os desdobramentos interpretativos daquilo que preciso ser abordado
politicamente. A integrao efetiva dos pases do Mercosul deve ir alm da
integrao comercial. As abuelas e suas narrativas abrem a possibilidade de
discutir aes poltico-sociais que flexibilizem as fronteiras de gnero, as
fronteiras identitrias e a cidadania transnacional.
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ao Estado nas suas decises estratgicas.
Bruna Penha
Daniela Freddo
Pedro Silva Barros
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Wagner de Melo Romo
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O BRASIL E NOVAS DIMENSES DA INTEGRAO REGIONAL

O BRASIL E NOVAS DIMENSES

Walter Antonio Desider Neto

O BRASIL E NOVAS DIMENSES

Walter Antonio Desider Neto

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos

Sergei Suarez Dillon Soares

Luiz Cezar Loureiro de Azeredo

Daniel Ricardo de Castro Cerqueira

Cludio Hamilton Matos dos Santos

Rogrio Boueri Miranda

Herton Ellery Arajo

Renato Coelho Baumann das Neves

Bernardo Abreu de Medeiros

Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima

O BRASIL E NOVAS DIMENSES

Walter Antonio Desider Neto

Rio de Janeiro, 2014

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) 2014

O Brasil e novas dimenses da integrao regional / Walter Antonio

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

Desde o incio deste sculo, a integrao dos pases da Amrica do Sul

Agradeo especialmente aos autores por pensarem e repensarem os textos

Este livro intitula-se O Brasil e novas dimenses da integrao regional.

1. Professor do Instituto de Cincias Sociais (ICS) da Universidade de Lisboa.

O Brasil e Novas Dimenses da Integrao Regional

A Amrica Latina tem sido palco de trs destacados processos de

mais uma manifestao de dissonncia cognitiva na poltica internacional da

No dia 16 de outubro de 2003, os ento recm-empossados presidentes

O Brasil e Novas Dimenses da Integrao Regional

do passado, os novos presidentes insistiram na ocasio do Consenso de

Wagner de Melo Romo, no quarto captulo, analisa o desenvolvimento

O Brasil e Novas Dimenses da Integrao Regional

investimentos ou no consumo, ou se produziu endividamento externo e

RELAES DO BRASIL COM A AMRICA DO SUL APS A

A queda do muro de Berlim, em 1989, sucedida pela derrocada da Unio

O Brasil e Novas Dimenses da Integrao Regional

no Brasil, na Guatemala e no Uruguai, em 1985, e no Chile e no Panam,

Nesse contexto de aumento da importncia das potncias regionais

O Brasil e Novas Dimenses da Integrao Regional

nacionais foram encaminhadas por meio dos mecanismos de integrao e

O governo civil do presidente Jos Sarney (1985-1989) redirecionou o foco

competitividade internacional ao interconectar as duas economias (Moura,

O Brasil e Novas Dimenses da Integrao Regional

de que deve buscar um equilbrio progressivo, quantitativo e qualitativo, do

Da inteno inicial, possvel afirmar que dois desafios econmicos

institucionais como foros, organizaes, regimes e processos integracionistas

2. Disponvel em: <http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/1990/b_24_2011-10-1715-48-37/>. Acesso em: 15 fev. 2013.

O Brasil e Novas Dimenses da Integrao Regional

Essa intensificao do processo de integrao seria uma resposta

principais grupos polticos que apoiavam a implementao no mbito

A formao do bloco permitiu o aumento do poder de barganha dos

O Brasil e Novas Dimenses da Integrao Regional

que o desenvolvimento nacional se daria pela abertura ao comrcio mundial,

No entendimento do diplomata, a orientao poltica do governo era

meses depois da assinatura do Tratado de Assuno, que estabelecia uma

O Brasil e Novas Dimenses da Integrao Regional

macroeconmicas, cooperao tecnolgica e institucionalizao e discusso

priorizavam, naquele momento, a criao de mecanismos institucionais

O Brasil e Novas Dimenses da Integrao Regional

(OMC). Ao mesmo tempo, iniciaram-se as negociaes para acordos de