16/01/2015

OCARTERVINCULANTEDOSESCLARECIMENTOSAOATOCONVOCATRIODALICITAONAJURISPRUDNCIADOSTJ

OCARTERVINCULANTEDOSESCLARECIMENTOSAOATOCONVOCATRIODA
LICITAONAJURISPRUDNCIADOSTJ

CesarA.GuimaresPereira
DoutoremDireito(PUC/SP)
SciodeJusten,Pereira,OliveiraeTalamini

1.Apresentao
Em julgamento da 1 Seo ocorrido em 10.10.2007, o Superior Tribunal de Justia
consolidou ainda mais seu entendimento acerca do carter vinculante das respostas a
consultas formuladas por licitantes acerca da interpretao adequada do instrumento
convocatrio.AdecisofoiproferidanombitodoMandadodeSeguranan13.005DF,da
relatoriadaMin.DeniseArruda,relacionadocomalicitaoparaoprimeirolotedasobrasde
transposiodorioS.Francisco.
2.Objetodojulgamento
A discusso de mrito subjacente ao tema decidido pelo STJ dizia respeito forma de
considerao da experincia (capacitao tcnicooperacional) do licitante que houvesse
participado de obra similar anterior como integrante de consrcio. Em dado momento do
certame,aAdministraorespondeuaconsultadeumlicitanteafirmandoque,paraofimde
aferio da qualificao tcnica, os integrantes do consrcio anterior seriam considerados
como tendo cada qual executado 100% da obra anterior. No entanto, ao examinar a
habilitaodoslicitantes,reputou,emaparentecontradiocomesseesclarecimento,quea
experincia anterior seria considerada apenas na proporo da participao do licitante no
antigoconsrcio.
Embora indiretamente diga tambm respeito a essa questo substancial, o ponto central da
deciso de 10.10.2007 outro. Reputouse que o esclarecimento apresentado pela
Administrao incorporavase ao ato convocatrio de tal forma que impedia decises
posterioresemsentidooposto.Esseaspectofoireconhecidopelaunanimidadedosjulgadores
da1SeodoSTJ.
Houve divergncia no mbito do rgo julgador apenas acerca de aspecto especfico,
relacionado com a necessidade ou no de o reconhecimento desse carter vinculante do
esclarecimento levar anulao do certame. Houve expressiva minoria (Min. Herman
Benjamin, Min. Teori Albino Zavascki e Min. Castro Meira) que defendeu o cabimento da
anulao. Esse posicionamento explicvel sob os ngulos de que (i) a avaliao da
experinciadeacordocomessecritriopodesertidacomocontrriaaoqueseextraidaLei
n8.666/93eque(ii)sehouveefetivamenteumadefinionovadeumcritriorelevantede
avaliao da qualificao tcnica, deveria ter havido nova publicao do ato convocatrio,
inclusivecomarenovaodoprazoparapropostas.
Tais preocupaes so retratadas no voto vencido do Min. Castro Meira, adiante
transcrito:
"Sr. Presidente, analisei com cuidado o voto da Sra. Ministra Denise Arruda e pude
verificar, por exemplo, que h uma evidente contradio entre as respostas dos itens
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iniciais e a resposta que foi dada ao item 50 dos pedidos de esclarecimentos

encaminhados Administrao Pblica. Esse vcio evidente no permite que seja
mantidaadecisohomologatriadalicitao,nostermosemquefoiproferida.
"No entanto, impende registrar minha preocupao com o desfecho da presente
impetrao, principalmente pelo volume de obras que esto envolvidas, no s na
primeiraetapa,quedegranderelevncia,mastambmporqueocritrioaquidecidido
poderterrepercussonatotalidadedaobraaserrealizada,constitudademaistreze
etapas.
"Tambm me preocupei com a utilizao do critrio de avaliao da experincia das
diversas empresas que, anteriormente, participaram de consrcios, passaro a
participar da concorrncia com a totalidade dos pontos obtidos pelo consrcio de que
participou, ainda que sua participao seja de menor expresso. Tudo isso motivado
pelaimprecisodeumservidorpbliconooferecimentoderespostadeesclarecimento
aumdosrequisitosexigidosnoEdital.
"O acolhimento desse equvoco para o reconhecimento do direito lquido e certo das
impetrantes,levada ltimaanlise,poderacarretar prejuzos irreparveisaoPoder
Pblico.
"Souoltimoavotarenomerestamuitasconsideraesafazer.OsvotosdosSrs.
MinistrosTeoriAlbinoZavasckieHermanBenjamin,ameuver,focalizarammuitobem
aagravidadedaquesto.Assim,peovniaaosdemaisColegasparaacompanhlos,
posicionandome, no sentido de conceder a segurana com o deferimento do pedido
sucessivo,daalneab,pelaanulaodoprocedimentoemsuatotalidade,afimdeque
sejaobservadooprincpiodaamplacompetitividadeemsuaplenitude".
No entanto, essa posio foi vencida, tendo prevalecido o entendimento de que bastaria a
habilitao do licitante que se insurgira contra a atuao contraditria da Administrao
Pblica.Aorientaomajoritriafoiadotadapelarelatora,Min.DeniseArruda,epelosvotos
dos Min. Jos Delgado, Joo Otvio de Noronha, Humberto Martins e Eliana Calmon. O
entendimento majoritrio conduz explcita ou implicitamente ao reconhecimento pelo STJ de
doispontosimportantes.
Primeiro,reputousequearespostadadaconsultapelaAdministraoPblica(nosentido
de que a experincia anterior obtida por meio de consrcio deve corresponder a 100% do
quantitativo daquela obra, no apenas ao percentual correspondente participao do
licitantenoconsrcioanterior)nocontrriaaosentidodaLein8.666/93.Istonosignifica
que se tenha considerado que a situao oposta (considerao da experincia anterior
segundo a proporo do antigo consrcio) seja contrria lei. O mais razovel supor que
estepontoaindadeverserobjetodeamadurecimentoemdecisesfuturasdoSTJ,emque
sejamaisdiretaeprofundamenteexaminado.
Em segundo lugar, podese inferir que o STJ no reputou relevante o argumento de que
outroslicitantesempotencialpoderiam,emtese,haversebeneficiadodoentendimentoque
veio a prevalecer, caso tivesse havido a republicao do aviso do edital e a reabertura dos
prazos.Essaconclusodegrandeimportncia,umavezqueprestigiaainiciativadolicitante
que ou impugna o ato convocatrio (art. 41, 2, da Lei n 8.666/93) ou recorre
administrativamente contra as decises que lhe so contrrias (art. 109 da Lei n 8.666/93),
noestendendoautomaticamenteoresultadodessasiniciativasaoparticular(licitanteouno)
que se mantm inerte e deixa de adotar as medidas que a lei lhe faculta. Caso essa
orientaovenhaaseconsolidaremdecisesfuturas,terrelevncianadefiniodasoluo
adequadaparaoscasosemqueumlicitantepretende,nocursodalicitao(p.ex.,pormeio
derecursoourepresentao),quesedeixedeaplicarespecificamenteaeleumdeterminado
dispositivo do ato convocatrio tempestivamente impugnado. Nessa situao, no se
promovernecessariamenteaanulaodocertame,masadesconsideraodaexignciaem
relaoaolicitantequeaimpugnoueparticipoudalicitaonaformadoart.41,3,daLein
8.666/93.
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Notese que MARAL JUSTEN FILHO defende que a formulao de resposta a

consultaemsentidoopostoleiimplicadefeitoaptoacausaraanulaodoedital.Por
outro lado, anota que o art. 21, 4, da Lei n 8.666/93 (que impe a reabertura dos
prazosnocasodealteraodoedital)aplicasetambmsalteraesveiculadaspor
meio de esclarecimentos, o que acarreta a nulidade do certame na hiptese de sua
noobservncia(ComentriosLeideLicitaeseContratosAdministrativos,11ed.,
2005, p. 403). A despeito disso, em certas situaes concretas, devese examinar o
cabimento da preservao do certame na medida em que se possa recompor a
legalidadeexclusivamentepormeiodoafastamentodaaplicaododispositivo(oudo
esclarecimento)invlidoemrelaoaolicitantequecontraelesehouverinsurgidopela
viaprpria.
Contudo,retomandoseoqueseapontou,oncleodadecisoda1Seoareafirmao
dequeosesclarecimentosfornecidospelaAdministraodurantealicitaosovinculantese
no podem ser desconsiderados por ocasio das decises concretas que do aplicao ao
atoconvocatrio(e,porconseguinte,aosesclarecimentosacercadesuainterpretao).
3.AjurisprudnciaanteriordoSTJsobreotema
O carter vinculante dos esclarecimentos tem amplo reconhecimento doutrinrio. Por todos,
confirase a exposio de MARAL JUSTEN FILHO, para quem "a resposta formulada
administrativamenteapresentacunhovinculanteparatodososenvolvidos"(ob.cit.,p.402).
Essa natureza obrigatria das respostas a consultas foi afirmada pelo STJ em diversas
ocasies.
NojulgamentodoREsp n 198.665/RJ, em 1999, o STJ firmou o entendimento retratado na
seguinteementa:
ADMINISTRATIVO.CONCORRNCIAPBLICA.CONSULTA.Arespostadeconsulta
arespeitodeclusuladeeditaldeconcorrnciapblicavinculantedesdequearegra
assimexplicitadatenhasidocomunicadaatodososinteressados,elaadereaoedital.
Hiptese em que, havendo dissdio coletivo pendente de julgamento, a resposta
consultadeucontaatodososlicitantesdequeosreajustessalariaisdeledecorrentes
seriam repassados para o preobase irrelevante o argumento de que o dissdio
coletivoasseguroureajustesalarialnoprevistoemlei,porqueprevalece,noparticular,
adecisodoSuperiorTribunaldoTrabalho,quesepresumeconheaeapliquealei,
de que o intrprete definitivo no seu mbito de competncia. Recurso especial no
conhecido.
(REsp198665/RJ,Rel.MinistroARIPARGENDLER,SEGUNDATURMA,julgadoem
23.03.1999,DJ03.05.1999p.137)
Emdecisoposterior,de2004,oSTJlevouesseentendimentoaopontodereputarqueum
esclarecimento(emrespostaaconsulta)seriasuficienteparasanaromissoque,nofosseo
esclarecimento,seriaaptaaacarretaranulidadedoedital.Adecisofoiassimementada:
ADMINISTRATIVO.LICITAO.EDITAL.AUSNCIADEINDICAODONDICEDE
LIQUIDEZ CORRENTE. IMPUGNAO. PRAZO. CONHECIMENTO, MEDIANTE
CONSULTAADMINISTRATIVAACERCADAFRMULAUTILIZADAPARACLCULO
DO BOM NDICE DE LIQUIDEZ CORRENTE. NOINFRINGNCIA PELO
RECORRENTEDOARTIGO31,5DALEI8666/93.PROVIMENTODOESPECIAL.
1.Cuidamosautosdeaodeclaratriadenulidadedeatoadministrativoajuizadapor
VIGILNCIAPEDROZOLTDA.contraoBANCODOESTADODORIOGRANDEDO
SULS/ABANRISUL,emfacedetersidoconsideradainabilitadanaconcorrnciapara
prestaodeserviosdevigilncia.Emprimeirograuopedidofoijulgadoimprocedente
por:a)decorrnciadoprazodecadencialdeimpugnaob)superaodaquestoem
facedeextinodoprocessolicitatrioporfatossupervenientesqueseestenderampor
maisdecincoanosc)aindacomodeferimentodatutelaantecipada,ahabilitaoda
autorarestouincua,poracomunicaodaqueladecisosedeuapsaaberturados
envelopes. Interposta apelao cujo provimento se deu por entender o acrdo ser
possvelaimpugnaodoeditalaqualquertempoeporachar"Inadmissveloregistro
deexpressovaga,comobomndicedeliquidezcorrente,deixandoseadefinioaos
componentes da Comisso, em escandalosa afronte ao princpio do julgamento
objetivo.Exegesedoart.31,5,combinadocomarts.
40, VII, 44 E 45, DA Lei 8666/9". Opostos embargos de declarao objetivando
pronunciamentosobre:a)ainabilitaodaempresaemrazodenoatendimentodo
ndicequeconheciapreviamenteaberturadosenvelopesdehabilitaob)aausncia
de descumprimento ao art. 31, 5, da L. 8666/93 na medida em que o clculo para
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determinar o ndice estava contido no processo administrativo. Embargos rejeitados.

Recurso especial interposto pelo BANRISUL pela letra "a" sustentando ofensa aos
artigos31,5e41,2daLei8666/93.
2. Recurso especial que se prov ao argumento de que, embora no possa ser
afastado o direito legtimo de o licitante impugnar o edital se constatar que o mesmo
encontraseeivadodevcio.
Contudonohqueseesquecerqueosprazosparaimpugnaodoeditalporpartedo
licitante no podem permanecer em aberto ad eternum sob pena de se instalar a
insegurananasrelaesjurdicasgeradaspeloatoconvocatrio.Ademais,arecorrida
teve conhecimento dos ndices eleitos pela Administrao, participou do Certame e
apenasquandoconsideradainabilitada,recorreuaoPoderJudiciriopleiteandoasua
reincluso no certame como habilitada ou a declarao de nulidade do Edital e
conseqentemente,dalicitao.
3. Havendo a empresa tomado conhecimento prvio do ndice mediante a
respostaaconsultaformulada,encontrandoseosclculosdendicescontbeis
justificados no processo administrativo que deu incio ao processo licitatrio
motivopeloqualentendosatisfeitoorequisitodoartigo31,5daLei8666/93.
4.Recursoespecialprovido.
(REsp 613262/RS, Rel. Ministro JOS DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em
01.06.2004,DJ05.08.2004p.196originalsemdestaque)
Percebese que a orientao adotada no caso recentemente julgado pela 1 Seo no
novanombitodoSTJ.Tratasedareafirmaodeumcritrioconstantementereconhecido:
osesclarecimentosformuladospelaAdministraoemrespostaaconsultasdelicitanteseno
licitantesaderemaoatoconvocatriotalcomosedelefizessemparteintegrante,desdeque
devidamentecomunicadosatodososparticipantes(pormeiodasregrasprevistasparaeste
fimnoatoconvocatrio).
Nomeparecehavermuitosentidoemumaexignciaampladenovapublicaodeumaviso
acerca do edital, para conhecimento de terceiros (no participantes) acerca dos
esclarecimentos.que,emregra,osesclarecimentosafetamcontedodoeditalquenode
qualquer modo retratado no aviso publicado. Evidentemente, o aviso no contm uma
reproduo do edital. Cabe aos possveis interessados que tomem conhecimento do aviso
publicadobuscarinformaessobreoeditaleseuspossveisesclarecimentos.
Istonoseconfunde,porm,comanecessidadedereaberturadosprazos(art.21,4,da
Lei n 8.666/93) nos casos em que os esclarecimentos afetem a formulao de propostas.
Essedireitodospossveislicitantesincontestvel.Anicaressalvaquefao,comoexpus
acima, o cabimento de se preservar a validade do certame em certos casos nos quais o
defeito pode ser corrigido sem a anulao integral da licitao, mas apenas com o
reconhecimento do direito do licitante que houver manifestado sua irresignao pelo meio
prprio.
4.OcasodaPPPdarodoviaMG050eaperspectivadeevoluodotema
AquestosubmetidaaoSTJapresentaaindaalgumasimilaridadecomocasoemdiscusso
acerca do direito de licitante habilitao na licitao para a outorga de parceria pblico
privada,soboregimedeconcessopatrocinada,paraaexploraodarodoviaMG050.
Naquele caso, a discusso substancial envolvia a forma de clculo do patrimnio lquido de
consrcio, tendo em vista o debate acerca do sentido da expresso "na proporo de sua
respectivaparticipao"contidanoart.33,III,daLein8.666/93.Noentanto,otemaimediato
em debate tambm se referia a esclarecimentos formulados pela Administrao Pblica em
resposta a consultas de licitantes acerca da frmula correta para esse clculo proporcional.
Houveesclarecimentoacercadotemaemrespostaaconsultasformuladasporlicitantes.No
entanto, ao examinar uma situao concreta, a Administrao afastou a orientao antes
adotadanoesclarecimentoeinclinouseporinterpretaooposta.
OcasodaPPPdarodoviaMG050jchegouaoSTJpormeiodaSuspensodeSegurana
n 1.721/MG, que, porm, no tratou desta questo, apenas do risco de leso economia
pblica alegadamente existente na manuteno de liminar que suspendera o processo
licitatrio. Houve recentemente (em sesso de 18.9.2007 da 6 Cmara Cvel do TJMG) o
provimento de reexame necessrio da sentena que concedera a segurana em favor do
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licitantequeforainabilitadoemfacedaaplicaodaregraobjetodoesclarecimentoaoedital
(TJMG,6C.C.,AC/RN1.0024.06.2667886/004,Rel.Des.ErnaneFidlis).
Entre outros temas, o tpico atinente aos efeitos dos esclarecimentos e s
conseqncias da conduta adotada pela Administrao foi objeto de parecer de
MARAL JUSTEN FILHO, datado de maro de 2007 e juntado aos autos da medida
judicial que deu origem ao recurso referido acima. Conforme se colhe do parecer, no
caso da PPP da rodovia MG050, a desconsiderao do esclarecimento da
Administrao conduziu habilitao de licitante que, se aplicado o esclarecimento,
viriaaserinabilitado.NocasojulgadopeloSTJem10.10.2005asituaoidntica,
porm com efeitos prticos opostos: a desconsiderao do esclarecimento levou
inabilitao de um licitante que depois obteve, no julgamento da 1 Seo do STJ, o
reconhecimentodeseudireitohabilitao.
CasoaquestorelativalicitaodaPPPdaMG050venhaaserlevadaaoSTJ,pormeio
de recurso especial, consistir em nova oportunidade para o aprofundamento da discusso
acercadosefeitosdocartervinculantedosesclarecimentosformuladospelaAdministrao
emrespostaaconsultasemprocessoslicitatrios.

Informaobibliogrficadotexto:
PEREIRA,CesarA.Guimares.Ocartervinculantedosesclarecimentosaoatoconvocatrio
dalicitaonajurisprudnciadoSTJ.InformativoJusten,Pereira,OliveiraeTalamini,Curitiba,
n
9,
nov.
2007,
disponvel
em
http://www.justen.com.br//informativo.php?
l=pt&informativo=9&artigo=7669,acessoem16/01/2015.

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