SOLUES ALTERNATIVAS

PARA CONFLITOS
FUNDIRIOSURBANOS

GOVERNO FEDERAL
MINISTRIO DA JUSTIA - SECRETARIA DE REFORMA DO JUDICIRIO
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (PNUD)

PROJETO BRA/05/036 - FORTALECIMENTO DA JUSTIA BRASILEIRA CONVOCAO 01/12

REA TEMTICA: ATUAO DA JUSTIA NOS CONFLITOS FUNDIRIOS
URBANOS
PESQUISA SOBRE SOLUES ALTERNATIVAS PARA CONFLITOS
FUNDIRIOS URBANOS
RELATRIO 4
FINAL

SO PAULO/BRASLIA
JULHO DE 2013

RELATRIO N 4 FINAL
SOLUES ALTERNATIVAS PARA CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS
EQUIPE DE PESQUISA
COORDENADORES:
DR. NELSON SAULE JNIOR
DANIELA CAMPOS LIBRIO DI SARNO
PESQUISADORES:
ISABEL GINTERS INSTITUTO PLIS;
PAULO S. ROMEIRO INSTITUTO PLIS;
HENRIQUE BOTELHO FROTA INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO
URBANSTICO (IBDU);
LIGIA MELO DE CASIMIRO - INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO
URBANSTICO (IBDU);
CRISTIANO MULLER CENTRO DE DIREITOS ECONMICOS E SOCIAIS
(CDES);
ESTAGIRIAS:
PAULA FERREIRA TELLES INSTITUTO PLIS
KRISTAL MOREIRA INSTITUTO PLIS

SO PAULO/BRASLIA
JULHO DE 2013

SUMRIO
1 INTRODUO

11

2 OBJETIVOS DA PESQUISA

13

3 METODOLOGIA DA PESQUISA

15

4 DOS CONCEITOS

19

4.1 CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS

19

4.2 SOLUES ADEQUADAS

19

4.2.1 Princpio da Funo Social da Propriedade

21

4.2.2 Princpio das Funes Sociais da Cidade

22

4.2.3 Princpio do No Retrocesso Social

23

5 TRAANDO UMA TERMINOLOGIA: CONFLITO FUNDIRIO AMPLO

E CONFLITO FUNDIRIO ESTRITO

25

6 NORMAS APLICVEIS PARA A SOLUO DOS CONFLITOS

FUNDIRIOS URBANOS

29

6.1 NORMAS INTERNACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS

29

6.2 NORMAS CONSTITUCIONAIS E LEGISLAO NACIONAL

APLICVEIS PARA A SOLUO DOS CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS

33

6.3 NORMAS ADMINISTRATIVAS REFERENTES

AOS CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS

36

6.4 O CASO PARTICULAR DA LEI N 15.056, DO ESTADO DO CEAR

39

7 O ESTGIO DO TRATAMENTO DOS CONFLITOS FUNDIRIOS

URBANOS NO GOVERNO FEDERAL

41

8 RESOLUO DOS CONFLITOSFUNDIRIOS URBANOS

ESTRITOS PELA MEDIAO

45

8.1 MEDIAO COMO MTODO DE SOLUO ALTERNATIVA DE CONFLITOS

45

8.2 PRINCPIOS DA MEDIAO

46

8.3 MEDIAO COMO SOLUO ALTERNATIVA PARA CONFLITOS

FUNDIRIOS URBANOS ESTRITOS

49

9 INDICADOS DE TRATAMENTOADEQUADO DOS CONFLITOS

FUNDIRIOS ESTRITOS

53

9.1 VALORIZAO DA VIABILIDADE SOCIAL DOS EMPREENDIMENTOS

GERADORES DE IMPACTOS NAS COMUNIDADES

53

9.2 PRTICAS DE GESTO SOBRE IMPACTOS ECONMICOS,

SOCIAIS, AMBIENTAIS E CULTURAIS

55

9.3 POSSIBILIDADES DE MELHORIA DA QUALIDADE DE VIDA DAS COMUNIDADES

56

10 RECOMENDAES PARA O TRATAMENTOADEQUADO DOS

CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS

57

10.1 PARA CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS AMPLOS

57

10.1.1 Reconhecimento e valorizao dos direitos humanos

57

10.1.2 Reconhecimento da complexidade do tema dos conflitos fundirios

57

10.1.3 Combate Invisibilidade Proposital

57

10.2 PARA CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS ESTRITOS

58

10.2.1 Instrumentos Jurdicos Processuais

58

10.2.2 Em casos de conflitos ocasionados por obras

60

10.2.3 Em caso de reintegrao de posse

60

10.2.4 Mediao
10.3 CONSIDERAES SOBRE O BOLSA ALUGUEL

61
61

CONCLUSO

63

REFERNCIAS

65

ANEXO A TABELA ANALTICA SOBRE A SITUAO DOS

ESTADOS PESQUISADOS

69

ANEXO B MANUAL DE PROCEDIMENTOS: PREVENO E SOLUES

ADEQUADAS AOS CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS

74

1 INTRODUO
A pesquisa sobre solues alternativas
para conflitos fundirios urbanos, Projeto
BRA/05/036 Fortalecimento da Justia Brasileira Convocao 01/12 resulta no presente
relatrio que tem como ncleo aprofundar o
tema dos conflitos fundirios urbanos sob a
perspectiva da identificao, mapeamento, catalogao e definio de conceitos e critrios
capazes de configurar verdadeiramente tais
situaes, bem como produzir soluo processual-normativa que estabelea a resoluo
alternativa de conflitos como rotina para casos
desse tipo, considerando as especificidades de
cada um com base em uma tipologia prpria,
inclusive a ser indicada no manual anexo que representa a parte final da produo da pesquisa.
O tema dos conflitos fundirios urbanos
configura-se como um grave problema social
brasileiro, com significativas repercusses na
gesto das cidades e na vida das pessoas. Encarados at bem pouco tempo apenas como
um problema de ordem privada a ser resolvido
na esfera judicial (aes possessrias) e com
recursos policiais (esbulho possessrio), os
conflitos fundirios, desde a promulgao do
Estatuto das Cidades Lei 10.257, de 10 de julho
em 2001 passaram tambm a ser tratados
como ponto nevrlgico dos problemas sociais
e urbanos que precisa ser enfrentado de modo
planejado, em conjunto com as demais polticas
pblicas urbanas que envolvem a moradia, o
uso e a ocupao do solo, o saneamento ambiental e a mobilidade urbana.
As solues judiciais aplicadas, geralmente, para os conflitos fundirios urbanos limitam-se a definir a parte vencedora da lide com
base na legislao civil e processual civil, sem
que seja efetivamente solucionado o conflito
que gerou o litgio. Tal conduo gera, a cada
processo, salvo raras excees, novos e mais
passivos sociais e jurdicos.

Sobre o tema da pesquisa que se apresenta, cabe fazer a vinculao com outra pesquisa, realizada entre os anos de 2008 e 2009,
que versou sobre Conflitos Coletivos sobre a
Posse e a Propriedade de Bens Imveis, Convocao 02/2008 da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, em
parceria com o PNUD. Na referida pesquisa
foi realizado estudo da doutrina, legislao e
jurisprudncia em mbito internacional sobre
direitos humanos, com foco na proteo jurdica dos direitos a terra; a garantia do devido
processo legal apontando, tambm, para as
protees e as garantias legais dispensadas
aos indivduos e grupos afetados por conflitos
coletivos de posse e propriedade; e a proteo
contra a tortura e o abuso de autoridade. Foi
tambm realizada anlise da jurisprudncia
de Tribunais brasileiros que lidam, frequentemente, com a questo, quais sejam: o Tribunal
do Estado de So Paulo, o Tribunal do Estado
do Paran, os Tribunais Regionais Federais da
3 Regio e da 4a Regio, com foco nas referncias doutrinrias e legais utilizadas como
fundamento de suas decises. Esse trabalho
permitiu a identificao do comportamento
e do entendimento jurdico ptrio majoritrio
acerca das aes petitrias e possessrias que
envolvem os conflitos fundirios coletivos.
Dentre as consideraes finais do projeto
supracitado est o entendimento de que h um
significativo distanciamento entre os processos
judiciais, suas decises e as realidades que lhes
so afetas. A pesquisa detectou a ausncia de
terminologias tcnicas com contornos conceituais claros para definir se o conflito fundirio
refere-se ou no s questes coletivas. Sendo
uma pesquisa quantitativa e qualitativa, tambm
no restou claro se a demanda judicial referese a um momento, ou permanncia no tempo,
de conflitos e quais as suas naturezas. As demandas judiciais analisadas so construdas

11

pelas partes e suas competncias tcnicas e

fazem parecer que o magistrado no as conduz de maneira clara a objetivos e parmetros
que podem ser extrados diretamente do Texto
Constitucional.1
Sob tal perspectiva, o projeto atual tem
muito a contribuir com o tema e o debate que
o cerca, inclusive dando continuidade s provocaes inicialmente feitas pela Secretaria
de Assuntos Legislativos SAL/MJ quando
da Convocao para uma pesquisa especfica
sobre conflitos fundirios.
O presente relatrio prope a anlise acurada do tema dos conflitos fundirios urbanos
de acordo com a descrio feita na proposta
de pesquisa submetida ao Ministrio da Justia,
abordando como o Poder Pblico, ao intervir em
tais demandas, poderia propor solues adequadas que respeitem os direitos fundamentais dos
envolvidos. Almeja-se tambm indicar maneiras

de identificao dos conflitos com o apontamento de algumas questes que transcendem o conhecimento jurdico, mas que podem auxiliar na
efetividade dos direitos, dada as origens socioeconmicas, geogrficas e ambientais do problema e da precarizao das ocupaes urbanas.
A pesquisa realizada apresenta os resultados a seguir, desdobrando-se entre este
relatrio final e um manual (anexo) que expe
como resultado recomendaes sobre a soluo de conflitos, tendo por base premissas
conceituais que auxiliem na identificao dos
mesmos, traando procedimentos que (i) evitem o surgimento de conflitos fundirios urbanos; (ii) incorporem os conflitos fundirios no
planejamento urbano com a participao dos
habitantes das cidades; (iii) lidem de forma
justa e no-violenta com os conflitos j estabelecidos e, (iv) sugiram formas de eficcia
sociojurdicas para a resoluo dos mesmos.

Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia. Convocao 02/2008, Conflitos coletivos sobre a posse e a propriedade
de bens imveis. Srie PENSANDO O DIREITO n 7/2009. Braslia: Ministrio da Justia, 2009, p. 106.
1

12

2 OBJETIVOS DA PESQUISA
Em conformidade com a Convocao
n 01/2012 do PROJETO BRA/05/036, a pesquisa tem por objetivos mapear, catalogar e
avaliar experincias alternativas de resoluo
de conflitos fundirios urbanos que envolvam
iniciativas de interao entre os rgos pblicos, os atores sociais e as partes envolvidas,
especificamente nos Estados do Cear, So
Paulo e Rio Grande do Sul, bem como propor
recomendaes para a adoo de processos
e procedimentos na esfera judicial e administrativa para a soluo adequada dos conflitos
fundirios urbanos.
Os objetivos especficos cuidam de:
i. Definir conceitos e critrios capazes de
identificar situaes de conflito fundirio;
ii. Construir uma tipologia adequada
caracterizao da espcie do conflito;
iii. Construir, com base nos critrios e na
tipologia desenvolvida, uma metodologia
adequada ao mapeamento dos conflitos
fundirios;
iv. Identificar, com base em experincias
existentes e na legislao vigente, o repositrio de possibilidades de atuao
do Estado em conflitos fundirios;
v. Criar um campo de amostra de conflitos fundirios significativamente importantes, contendo cinco exemplos referenciais;
vi. Propor solues de ordem processual
e procedimental que proporcionem a soluo adequada para casos de conflitos
fundirios urbanos.
Para atingir seus objetivos, a pesquisa
contou com quatro etapas distintas: 1) a definio da metodologia de pesquisa a ser adotada
e dos critrios para seleo dos casos a serem estudados; 2) estudo de casos concretos,

bem como da legislao incidente sobre os

mesmos e o posicionamento da doutrina e
jurisprudncia em casos afins; 3) realizao de
debate sobre o tema e os resultados preliminares da pesquisa, com a finalidade de colher
contribuies para sua concluso; 4) elaborao de manual informativo sobre o tema,
apontando possveis novos procedimentos e
repertrios de possibilidades para a soluo
adequada de conflitos fundirios urbanos.
Busca-se embasar o enfrentamento dos
conflitos fundirios com seriedade e rigor
cientfico a partir de conceitos, compreenso
da natureza jurdica e definies que envolvem o tema, no intuito de melhor esclarecer
o papel do Estado, seja por meio do Poder
Executivo, do Poder Legislativo e (ou) do
Poder Judicirio, na regulao, mediao e
soluo de tais conflitos. Busca-se, assim,
estabelecer propositivamente um marco de
definies que possam identificar esses conflitos e conferir a eles um tratamento no
violento, em observncia aos direitos fundamentais da pessoa humana, de acordo
com a legislao ptria e internacional e as
garantias do regular acesso moradia, ao
acesso justia. As polmicas e relevantes
questes que envolvem o tema carecem de
discusso e anlise envolvendo o papel do
Poder Pblico, sem prejuzo de uma discusso aprofundada com posicionamentos, expositivos e crticos, permitindo uma viso
panormica de todo o tema.
A pesquisa procurou promover, por conseguinte, a abertura de novas perspectivas e
alternativas de resoluo de conflitos ora recorrentes nas cidades brasileiras, provocados
pelo modelo de urbanizao caracterizado pela
fragmentao do espao e pela excluso scioterritorial. proposta da pesquisa, tambm e
de maneira objetiva, auxiliar no processo de

13

desenvolvimento social e econmico brasileiro

a partir do Direito, o qual como regulamentador das relaes sociais, no pode se furtar a

14

estar presente e nem a permitir que haja um

retrocesso social no acesso aos direitos fundamentalmente garantidos.

3 METODOLOGIA DA PESQUISA
Para atingir os objetivos descritos no item
acima, o desenvolvimento do projeto contou
com quatro etapas distintas que pretenderam
abranger a definio da metodologia de pesquisa adotada, envolvendo a (i) combinao
da anlise de casos concretos existentes em
cada Estado, (ii) avaliao das questes que
envolvem os casos, (iii) o estudo dos conceitos
doutrinrios sobre conflitos fundirios, (iv) bem
como a postura do Poder Judicirio diante de
tais casos.
Ao longo da execuo do projeto, foram
realizados trs debates para melhor compreenso dos resultados obtidos. Dois deles foram
promovidos pela Secretaria de Reforma do
Judicirio do Ministrio da Justia, envolvendo todas as equipes de pesquisa do Projeto
BRA/05/036 Fortalecimento da Justia Brasileira para troca de experincias. O terceiro
evento foi realizado pela prpria equipe da
pesquisa sobre conflitos fundirios urbanos,
com a participao de atores diversos que
atuam ou so afetados por tais conflitos. Os
debates auxiliaram na compreenso do tema,
coleta de dados, elucidao de conceitos usuais e construo de um novo marco jurdico
legal na soluo alternativa de conflitos fundirios urbanos.
Os componentes da pesquisa desenvolvidos foram os seguintes:
I. mapeamento sobre a situao de conflitos fundirios urbanos envolvendo o
Estado, nas suas variadas funes (Poder executivo, Poder Legislativo, Poder
Judicirio, Ministrio Pblico), e os diversos atores sociais;

II. estudos de casos de processos judiciais

referentes s modalidades de conflitos
fundirios urbanos analisados pelo Poder
Judicirio Estadual e/ou Federal;
III. sistematizao de estudos jurdicos
e outras reas do conhecimento referentes aos conflitos fundirios urbanos,
envolvendo a legislao existente e o
tratamento que lhes conferido.
A seleo dos casos estudados foi estabelecida, inicialmente, a partir do conceito
de conflitos fundirios urbanos previsto na
Resoluo n. 87 do Conselho Nacional das
Cidades (CONCIDADES)2. Em seguida, em
cada um dos Estados pesquisados, foram solicitadas informaes aos Tribunais de Justia,
Ministrio Pblico Estadual e Federal, Defensorias Pblicas Estaduais e da Unio, Escritrios Modelo e Ncleos de Prtica Jurdica de
Instituies de Ensino Superior, entidades de
defesa dos Direitos Humanos e movimentos
sociais urbanos. Os casos coletados sintetizam a realidade da aplicao da legislao,
dos regulamentos e procedimentos existentes, as solues apresentadas diante dos conflitos e o posicionamento do Poder Judicirio
nos litgios que lhe so apresentados sobre
a questo.
Os estudos e debates do grupo de pesquisa so orientados por diagnsticos, no
plano administrativo e judicial, doutrinrio e
legal, que revelam o tratamento da questo na
atualidade e servem como base de reflexo e
apontamento de solues prticas. O mtodo
de anlise tem como premissa a produo de
um conhecimento interdisciplinar capaz de

A Resoluo n. 87 do Conselho Nacional das Cidades (CONCIDADES) recomenda ao Ministrio das Cidades a instituio da Poltica
Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos, apresentando princpios, diretrizes, identificaes e aes de
monitoramento, preveno e mediao de conflitos fundirios urbanos, considerando relevante a interlocuo ampla entre o Poder
Executivo Federal, os demais Poderes e entes federados com vistas implementao desta Poltica. De acordo com o art. 3 da
Resoluo, considera-se conflito fundirio urbano a disputa pela posse ou propriedade de imvel urbano, bem como impacto de
empreendimentos pblicos e privados, envolvendo famlias de baixa renda ou grupos sociais vulnerveis que necessitem ou demandem a proteo do Estado na garantia do direito humano moradia e cidade.
2

15

associar as propostas jurdicas realidade

social de fato em que estaro inseridas.
Na sequncia, observa-se o que foi construdo pela pesquisa a partir de seus objetivos.
A etapa 1 teve como objetivo a construo de metodologia para identificao e
mapeamento dos conflitos fundirios urbanos, bem como quais os critrios para sua
identificao, o que envolveu a compreenso e definio da tipologia a ser utilizada
nessa pesquisa, apontada mais a frente em
tpico prprio.
A equipe de pesquisadores considerou
como base referencial o levantamento das
tipologias de conflitos fundirios dos resultados do Projeto Pensando o Direito - Conflitos coletivos sobre a posse e a propriedade
de bens imveis, Projeto 07/004-MJ/SAL/
PNUD, desenvolvido pelo Instituto Plis, Instituto Brasileiro de Direito Urbanstico (IBDU),
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
(PUC/SP) e demais entidades j designadas
anteriormente, bem como do cadastramento
feito pela Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos do Ministrio das
Cidades sobre conflitos urbanos e tambm
o levantamento realizado pelo Observatrio das Metrpoles vinculado ao Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional
(IPPUR), da Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ).
Durante essa etapa, ocorreram os seminrios citados no tpico anterior, oportunidade
em que se discutiu sobre os impactos urbanos nas cidades-sede dos eventos esportivos
previstos para os prximos anos no Brasil. Os
encontros auxiliaram tambm na definio de
uma metodologia comum para identificao e
caracterizao de conflitos fundirios urbanos
no sentido de aprofundar o mapeamento de
acordo com os critrios estabelecidos.

16

Dentre os rgos que se envolvem diretamente em casos de conflitos fundirios

urbanos, foram identificados como interlocutores fundamentais a prpria Secretaria de
Reforma do Judicirio do Ministrio da Justia,
o Conselho Nacional de Justia, os Tribunais de
Justia dos Estados envolvidos, as Defensorias
Pblicas Estaduais e da Unio, os Ncleos de
Prticas Jurdicas das Instituies de Ensino
Superior, o Observatrio das Metrpoles, os
movimentos sociais urbanos e as organizaes
no governamentais que atuam na assessoria
e apoio das comunidades afetadas. H, contudo, em virtude da complexidade dos conflitos,
muitos outros atores sociais envolvidos, diretamente ou no, que foram igualmente considerados medida que foram identificados no
levantamento dos casos pesquisados.
A etapa 2 ocorreu a partir do mapeamento realizado na etapa anterior e cuidou
de analisar com mais profundidade trs casos
de conflitos fundirios urbanos que foram significativos no sentido da soluo alternativa
proposta. No desenvolvimento do mtodo
qualitativo utilizou-se o estudo de caso com
vistas anlise de condies que envolvem
os conflitos fundirios e os atores envolvidos,
de acordo com a recomendao adotada pela
Resoluo 87 do Conselho Nacional de Cidades (CONCIDADES).
A partir da escolha dos casos: i) Jardim
Edith, em So Paulo / SP; ii) Razes da Praia,
em Fortaleza / CE; iii) Vila Floresta , em Porto
Alegre / RS, foi feito um roteiro de questes
visando o aprofundamento das informaes
necessrias elaborao do estudo dos casos
de conflitos fundirios urbanos nos Estados
indicados, junto a rgos pblicos e atores
sociais envolvidos.
Sobre cada caso em especfico, a escolha
se justifica pelas razes seguintes:

O CASO DO JARDIM EDITH, NA CIDADE DE SO PAULO, ESTADO DE SO PAULO

No municpio de So Paulo foi encontrada certa dificuldade para a definio de um caso emblemtico e com a
soluo adequada nos parmetros que foram construdos pela pesquisa. Se entendido que o mnimo para uma
soluo ser considerada como adequada a no remoo das famlias, o caso do Jardim Edith j seria excludo. No entanto, decidiu-se por traz-lo como emblemtico pela resistncia de algumas famlias l residentes e
pela atuao da Defensoria Publica do Estado que, em ao junto aos moradores conseguiu um acordo com a
Prefeitura de So Paulo para urbanizao da comunidade. O papel da Defensoria no foi o de mediador, mas
sim de agente fortalecedor da parte hipossuficiente no conflito, a comunidade ameaada.
No caso de So Paulo, os indicativos de soluo alternativa foram o fortalecimento da parte mais fraca do conflito,
por meio da assessoria jurdica, e o respeito e validao do direito de resistncia. Depois de mais de 30 anos de
disputa, parte da comunidade do Jardim Edith reside na mesma localidade, agora, em conjuntos habitacionais,
com 100% de urbanizao e tima infraestrutura, em uma rea de extrema especulao imobiliria em So Paulo.

O CASO RAZES DA PRAIA, NA CIDADE DE FORTALEZA, ESTADO DO CEAR

Dentre os casos pesquisados no Estado do Cear, o conflito envolvendo a comunidade Razes da Praia foi objeto de maior destaque porque, alm de sintetizar fatores representativos que esto presentes na maioria dos
demais casos, tem algumas peculiaridades que o tornam singular quanto tentativa de mediao do conflito.
Em sentido estrito, o conflito se estabeleceu em razo de uma ocupao realizada por setenta e cinco famlias
de baixa renda, organizadas pelo Movimento dos Conselhos Populares (MCP), em imvel vazio na cidade de
Fortaleza pertencente famlia Otoch, detentora de um grupo empresarial de grande expresso econmica. Estima-se que o imvel possua cerca de quatro mil metros quadrados. As famlias buscavam no apenas reivindicar
seu direito a uma moradia digna, mas tambm, por meio da ocupao, evidenciar o descumprimento da funo
social da propriedade do imvel em questo e, por consequncia, a violao do Plano Diretor Participativo de
Fortaleza (Lei Complementar n 62/2009). Dessa forma, percebe-se uma articulao ntida entre o conflito em
sentido estrito e o conflito em sentido amplo, na medida em que o dficit habitacional confrontado com uma
realidade marcada pela especulao imobiliria e pelo no aproveitamento adequado do solo urbanizado na
cidade de Fortaleza.
Na maioria dos casos identificados no Cear, os conflitos fundirios esto associados disputa por imveis
privados. Em todas as situaes, houve judicializao do conflito, em regra, por meio de aes de reintegrao
de posse com concesso de liminar inaudita altera pars. A anlise do caso Razes da Praia possibilita uma
viso de como o Poder Judicirio vem tratando tais situaes.
O que torna o caso merecedor de destaque, entretanto, a sua singularidade no que diz respeito interveno
do Poder Pblico no processo de mediao do conflito. Ao contrrio do que ocorreu em outras situaes, a Prefeitura Municipal, por meio da Fundao de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza (HABITAFOR), mesmo
no estando diretamente envolvida no conflito em sentido estrito, props a compra do imvel para posterior
construo de um conjunto habitacional destinado aos ocupantes. Esse processo resultou na permanncia das
famlias no imvel, ainda que a sentena judicial da ao de reintegrao de posse tenha sido procedente. Portanto, houve um aparente sucesso no processo de mediao, pois o conflito imediato referente desocupao
do imvel foi cessado. Contudo, decorridos quatro anos, no foi efetivada a compra por parte do Municpio e no
existe sequer projeto para construo de unidades habitacionais na rea, de forma que as famlias permanecem
em situao de extrema precariedade. A relevncia do caso se justifica pelo fato de permitir uma anlise crtica
sobre a soluo do conflito, que, em primeiro momento, parecia ser satisfatria, mas que se mostrou insuficiente
em virtude da no efetivao do direito moradia adequada.

O CASO DE VILA FLORESTA, NA CIDADE DE PORTO ALEGRE, ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
Tal caso trouxe para pesquisa importantes especificidades relacionadas ao fenmeno dos conflitos fundirios
urbanos. A primeira delas diz respeito ao fato de que o conflito fundirio teve incio porque a rea onde est
assentada a Vila Floresta foi desapropriada com a finalidade de ampliao do Aeroporto Internacional Salgado
Filho. Essa obra est figurando na Matriz de Responsabilidade de Porto Alegre para a realizao da Copa do
Mundo de Futebol de 2014.
Outra peculiaridade importante o fato de haver uma significativa quantidade de imveis alugados na comunidade, isto , as 42 (quarenta e duas) famlias ameaadas de remoo eram locatrias, o que encontra pouco
respaldo no direito positivo para fins de defesa dentro de um processo de desapropriao levado a efeito por
um rgo pblico, no caso a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (INFRAERO).
Por ltimo, o caso da Vila Floresta teve ainda a especificidade de passar por um processo de mediao/conciliao conduzido pelo Poder Judicirio, que liderou a aproximao das partes, sendo finalizado o acordo pelo
Centro Judicirio de Conciliao e Soluo de Conflitos e Cidadania (CEJUSCON), do Tribunal Regional Federal
da 4 Regio, em Porto Alegre.

17

Na Etapa 3, foi promovido um seminrio

com o tema solues alternativas para conflitos fundirios urbanos com o objetivo de
provocar o debate e permitir o cruzamento
de informaes vindas da sociedade civil. Na
ocasio, a equipe de pesquisa apresentou os
resultados preliminares e fomentou o debate
com os atores sociais presentes para captar suas
contribuies, buscando o aprimoramento da
pesquisa a partir de uma postura dialgica com
todos os sujeitos que podem ser envolvidos na
resoluo de conflitos fundirios urbanos, seja
por previso legal, seja pelo entendimento de
que a multidisciplinaridade e a intersetorialidade
podem garantir maior xito na soluo de tais
conflitos, para alm do balizamento normativo.
O Seminrio permitiu a definio mais
precisa das tipologias identificadas pela pesquisa at o momento, contribuindo com mais
informaes advindas dos setores pblicos e
da sociedade civil, bem como das experincias
presenciadas pelas entidades e movimentos
que lidam diretamente com tais conflitos, como
os que integram o Frum Nacional de Reforma Urbana, por exemplo. Os resultados do

18

seminrio ofereceram as ideias fundamentais

relativas sugesto de uma nova terminologia
para tratamento do tema: o Conflito Fundirio
Amplo e o Conflito Fundirio Estrito.
A Etapa 4 se comps da avaliao das
informaes levantadas ao longo da pesquisa,
destacando a compreenso sobre os critrios
para a identificao dos conflitos e os fatores
que influenciam seu surgimento, bem como a
proposio de solues envolvendo questes
de ordem doutrinria, procedimental e processual para os conflitos fundirios urbanos.
Como resultado, produziu-se um quadro
analtico da realidade de cada Estado pesquisado (Anexo A), indicando especificamente: i) a
situao vigente; ii) o tratamento inadequado;
e iii) as recomendaes diante da situao verificada, considerando a efetivao dos direitos
fundamentais dos grupos atingidos.
Por fim, foi elaborado um Manual de Procedimentos e Repertrio de Possibilidades para
a Soluo Alternativa de Conflitos Fundirios
(Anexo B), sintetizando os resultados e contribuies da pesquisa em.

4 DOS CONCEITOS
4.1 CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS

4.2 SOLUES ADEQUADAS

A equipe de pesquisadores do projeto

decidiu ter como base as definies obtidas
nos conceitos descritos no artigo 3 da Resoluo n. 87 do CONCIDADES3, indicados para
fins de ao da Poltica Nacional de Preveno
e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos,
tendo em vista a ausncia, por parte da doutrina jurdica, de conceitos especficos sobre
tais temas.

As solues adequadas aos conflitos

fundirios urbanos partem inevitavelmente de
uma viso crtica em relao ao tema e de uma
compreenso da necessria considerao dos
direitos humanos e fundamentais dos grupos
atingidos. Nesse sentido, preciso questionar
o tratamento conferido aos conflitos fundirios
urbanos sob algumas categorias tericas que
os encaram a partir de premissas que passam
por: a) primazia do formalismo; b) viso reducionista da complexidade do tema dos conflitos
fundirios urbanos; c) desqualificao da posse;
d) negao incidental dos Direitos Humanos.

Conflito fundirio urbano: disputa pela

posse ou propriedade de imvel urbano, bem
como impacto de empreendimentos pblicos
e privados, envolvendo famlias de baixa renda ou grupos sociais vulnerveis que necessitem ou demandem a proteo do Estado
na garantia do direito humano moradia e
cidade.
Preveno de conflitos fundirios urbanos: conjunto de medidas voltadas garantia
do direito moradia digna e adequada e
cidade, com gesto democrtica das polticas
urbanas, por meio da proviso de habitao
de interesse social, de aes de regularizao
fundiria e da regulao do parcelamento, uso
e ocupao do solo, que garanta o acesso
terra urbanizada, bem localizada e a segurana
da posse para a populao de baixa renda ou
grupos sociais vulnerveis.
Mediao de conflitos fundirios urbanos: processo envolvendo as partes afetadas
pelo conflito, instituies e rgos pblicos
e entidades da sociedade civil vinculados ao
tema, que busca a garantia do direito moradia digna e adequada e impea a violao dos
direitos humanos.

Comeando pela questo da primazia do

formalismo, percebe-se que os conflitos fundirios so encarados majoritariamente como
um problema meramente judicial ou de polcia.
Essa leitura da realidade est relacionado a uma
viso que tem como base e raiz de interpretao
a propriedade, seja pblica ou privada, como
um direito que se contrape a todos, inclusive
em prejuzo dos demais direitos envolvidos. O
absolutismo da forma conduz a situaes nas
quais os conflitos sejam resolvidos mediante
uma prestao jurisdicional, com o implemento
da fora para cumprir as medidas de desocupao dos imveis em disputa. Com efeito, essa
maneira de soluo dos conflitos fundirios urbanos leva a grandes riscos de cometimento de
danos aos Direitos Humanos, j que tem acarretado medidas de violncia e injustia social,
como o incremento do nmero de pessoas sem
teto, sem acesso moradia digna e sem efetivo
direito cidade, ou at mesmo afetadas no seu
direito vida e integridade fsica no caso de
uso excessivo da fora nos atos de remoo.

BRASIL. Ministrio das Cidades. Resoluo Recomendada n. 87, de 08 de dezembro de 2009. Recomenda ao Ministrio das Cidades
instituir a Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 25 de maio
de 2010. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosCidades/ArquivosPDF/Resolucoes/ResolucaoRecomendada/resolucao-87-2009.pdf>. Acesso em: mai. 2013.
3

19

Apesar da consolidao no ordenamento

jurdico brasileiro do direito moradia digna
como uma garantia social, apesar dos princpios, diretrizes e regras emanadas do Estatuto
da Cidade e das resolues advindas do Conselho Nacional das Cidades, o Poder Judicirio,
na maioria dos casos, privilegia a aplicao da
legislao civil e processual civil para determinar a desocupao liminar e, por vezes, com
uso de fora policial das reas submetidas a
disputa.
Isso fica claro quando se verificam os
resultados da pesquisa sobre Conflitos coletivos sobre a posse e a propriedade de bens
imveis realizada no mbito do Projeto Pensando o Direito n 07/004-MJ/SAL/PNUD. Naquela pesquisa, foram pesquisadas decises
judiciais no Estado de So Paulo por um perodo de 20 anos, desde a Constituio Federal
de 1988. Assim, a pesquisa apurou que, nesse
nterim, as aes judiciais com procedncia
total ou parcial do pedido remontam ao percentual de 71% (setenta e um por cento) dos
casos, sendo que 27% (vinte e sete por cento)
dessas decises foi baseada na regularidade
do ttulo possessrio, 20% (vinte por cento)
com base na comprovao do esbulho possessrio, e 17% (desessete por cento) com base
na comprovao da posse anterior do imvel
objeto da reintegrao. Com efeito, a pesquisa
deixa claro que a legislao processual civil
o grande guia das decises judiciais sobre
os conflitos fundirios, em detrimento das
normas constitucionais e de toda uma legislao ptria garantidora do direito moradia
digna e cidade. assim que a pesquisa se
manifesta concluindo:
Os conflitos fundirios de posse e propriedade, alm de serem compreendidos desde uma perspectiva jurdico-legal no plano
do direito internacional, devem tambm ser
considerados desde a perspectiva humanitria do direito e da legislao criminal relativa
tortura e ao abuso de autoridade.

20

Os dados apontados causam impacto

quando se estuda o tema dos conflitos fundirios urbanos. Em primeiro lugar, porque a
anlise do grave problema social das remoes
sob o ponto de vista eminentemente jurdicoformal-processual ignora outras interfaces jurdicas e sociais que tambm so importantes
no momento da deciso de uma demanda
judicial desse tipo. Compreender os conflitos fundirios urbanos a partir de uma viso
excessivamente formalista e que privilegia a
supremacia da propriedade (da segurana
jurdica e do respeito aos contratos) em detrimento do reconhecimento da funo social
da posse (em ocupaes consolidadas ou no,
de seu direito moradia digna, do direito
cidade, do direito participao na deciso
pelas comunidades ameaadas de remoo
do seu prprio destino) diminui consideravelmente as chances de uma soluo alternativa
e adequada ao conflito fundirio.
Uma viso crtica dos conflitos fundirios
a partir dos Direitos Humanos permite compreender os fundamentos tericos e jurdicos
das violaes. Isso fica claro quando se verifica
o insistente processo de desqualificao da
posse e dos indivduos e comunidades que
so vtimas desses conflitos. Via de regra, essas pessoas so consideradas culpadas por
seu prprio drama, seja por serem classificadas como invasoras de imveis privados; pelo
fato de terem construdo suas casas em locais
inapropriados e ambientalmente frgeis em
encostas de morros, margens de rios, mangues
e arroios, por exemplo; ou porque suas comunidades so vistas como entraves realizao
de obras importantes sob a tica do Poder
Pblico e do mercado imobilirio.
Todo esse processo de desqualificao
leva a uma tentativa de negao dos direitos
dessas comunidades. Esse processo de invisibilizao, ao longo do tempo, foi e to significativo que, para aquelas pessoas que esto
na iminncia de serem removidas de forma

arbitrria e/ou violenta de suas moradias, h

dificuldades de aplicao dos Direitos Humanos. Por isso, o magistrado ou o administrador
pblico, por exemplo, compreendem legtima
uma ordem de remoo cujo cumprimento demande uso da fora e da violncia Da porque
tambm concluir que o processo de desqualificao levado a efeito contra essas comunidades to forte que se tem por consequncia
a violao de Direitos Humanos.
Nesse sentido, a soluo adequada a que
essa pesquisa se props buscar deve dialogar
com o tema dos conflitos fundirios denunciando a primazia do formalismo e encontrando
ferramentas que garantam o respeito imediato
dignidade da pessoa humana, ao direito
moradia digna, ao direito cidade e participao popular nos processos decisrios de planejamento das cidades. alternativa a soluo
que procure resolver de maneira gil e desburocratizada situaes de conflitos, deixando a
judicializao como a ltima alternativa.
Nos casos de conflitos fundirios urbanos, as solues adequadas sero aquelas
que salvaguardem o direito moradia digna,
considerem os princpios da funo social da
propriedade, das funes sociais da cidade e
do no retrocesso social.
As solues adequadas, portanto, devem reconhecer o direito moradia digna
como um Direito Fundamental garantido pelo
artigo 6 da Constituio Federal e delimitado pelo Comentrio Geral n 4 do Comit de
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das
Naes Unidas.
4.2.1 PRINCPIO DA FUNO SOCIAL
DA PROPRIEDADE
Entre os princpios da ordem econmica
estabelecidos no artigo 170 da Constituio
Federal, esto previstos os princpios da justia social, e da funo social da propriedade,
que devem ser aplicados para concretizar a
dignidade da pessoa humana, que se mostra,

ao mesmo tempo, uma finalidade e um fundamento do Estado Brasileiro.

O direito de propriedade garantido
como um direito individual que deve atender
a uma funo social, esta ltima configurandose como um direito coletivo, de acordo com o
artigo 5, incisos XXII e XXIII, do Texto Constitucional. A funo social da propriedade, em
consonncia com os demais princpios constitucionais, o mandamento principal do regime
da propriedade que deve ser disciplinado pelo
direito pblico.
A funo social tem a natureza de princpio bsico que incide no contedo do direito,
fazendo parte de sua estrutura. O exerccio
do direito de propriedade somente ter garantia constitucional se for condizente com os
princpios e objetivos fundamentais do Estado
Brasileiro. Essa vinculao passa pela sintonia
da funo social da propriedade com o exerccio da cidadania, com a realizao da justia
social e com o objetivo da construo de uma
sociedade justa e solidria.
A partir da determinao da Constituio de 1988 de que toda propriedade seja
ela pblica ou privada deve submeter-se ao
princpio da funo social, esse princpio tambm um comando diretivo para a soluo dos
conflitos fundirios urbanos.
Pelo tratamento constitucional sobre a
poltica urbana cabe aos Municpios estabelecer, por meio do plano diretor, as exigncias
fundamentais de cada cidade para a propriedade urbana cumprir a sua funo social. De
acordo com o artigo 182, pargrafo segundo,
da Constituio, a propriedade urbana cumpre
sua funo social quando atende as exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
Como princpio norteador do regime da
propriedade urbana, a funo social permite
que o Poder Pblico Municipal possa exigir
o cumprimento do dever do proprietrio em
21

benefcio da coletividade, o que implica na

destinao concreta dos imveis para atender
um interesse social.4
Esse preceito abrange tambm a propriedade pblica e, portanto, os bens imveis
urbanos da Unio, dos Estados e Municpios
que, em muitos casos, so objeto de conflitos
fundirios. Os entes federativos devem observar as diretrizes do plano diretor sobre o
cumprimento da funo social da propriedade
urbana para a definio da forma de uso e
ocupao de seus bens imveis urbanos.

a poltica urbana tem por objetivo ordenar o

pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e da propriedade com base nas diretrizes gerais previstas no mesmo dispositivo
legal. Verifica-se um tratamento muito claro no
sentido de diferenciar, nesta norma, os princpios e as diretrizes gerais da poltica urbana.

4.2.2 PRINCPIO DAS FUNES SOCIAIS

DA CIDADE

O Estatuto da Cidade estabelece princpios e diretrizes que expressam uma nova

concepo dos processos de uso, desenvolvimento e ocupao do territrio urbano que
deve orientar a ao dos agentes pblicos e
privados na reconstruo das cidades sob a
tica da justia, da democracia e da sustentabilidade. Oferece, assim, respaldo para uma nova
maneira de realizar o planejamento urbano. Sua
funo garantir o cumprimento da funo
social da cidade e da propriedade urbana, o
que significa o estabelecimento de normas
de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do
bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos
cidados (art. 1). A cidade e a propriedade
adquirem novo significado e alcance no contexto da ordem jurdico-urbanstica brasileira
frente exigibilidade constitucional de que
ambas devem atender a funes sociais quanto ao acesso, utilizao e distribuio de suas
riquezas e possibilidades. Para isso, o Estatuto
da Cidade coloca disposio dos Municpios
uma srie de instrumentos de interveno no
mercado de terras e nos mecanismos de produo da excluso.

Como questo preliminar relevante ter

o entendimento de que se trata de um princpio
dirigente para a promoo da poltica urbana, nos termos do artigo 182 da Constituio
Federal, e no de uma diretriz desta poltica.
O Estatuto da Cidade deixa claro esta opo
constitucional em seu artigo 2, ao dispor que

O Estatuto da Cidade introduz no campo

dos direitos fundamentais uma inovao relevante com a incluso e definio do direito a
cidades sustentveis, entendido como o direito
terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e
aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para

Cabe aos Municpios estabelecer pelo

plano diretor as exigncias para os bens imveis urbanos atenderem as seguintes finalidades sociais que devem ser consideradas para
a soluo dos conflitos fundirios urbanos:
- acesso moradia para todos;
- justa distribuio dos benefcios e nus
decorrentes do processo de urbanizao;
- regularizao fundiria e urbanizao
das reas ocupadas por populao de
baixa renda;
- recuperar para a coletividade a valorizao imobiliria decorrente da ao do
Poder Pblico;
- proteo, preservao e recuperao
do meio ambiente natural e construdo;

Eros Grau na busca de explicitar a ideia de funo social como funo social ativa, enfatiza o fato de que o princpio da funo social
da propriedade impe ao proprietrio - ou a que detm o poder de controle, na empresa - o dever de exerc-la em benefcio outrem.
Isso significa que a funo social da propriedade atua como fonte da imposio de comportamentos positivos - prestao de fazer,
portanto e no, meramente, de no fazer - ao detentor do poder que deferi da propriedade. Vinculao inteiramente distinta, pois
daquela que lhe imposta merc de concreo do poder de poltica (1990 op. cit. pg. 250).
4

22

as presentes e futuras geraes (art. 2, I). Destaque-se tambm o preceito da gesto democrtica das cidades, por meio da participao da
populao e de associaes representativas dos
vrios segmentos da comunidade na formulao,
execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Esta definio jurdica do direito cidade
contm uma caracterstica semelhante a do
direito ao meio ambiente, por estabelecer que
os seus componentes, como a moradia, devem
ser assegurados para as presentes e futuras
geraes. O desenvolvimento das funes
sociais da cidade, por ser interesse de todos
os seus habitantes, enquadra-se na categoria
dos interesses difusos, pois todos so afetados
pelas atividades e funes desempenhadas
nas cidades: proprietrios, moradores, trabalhadores, comerciantes e migrantes. Logo, a
relao que se estabelece entre os sujeitos
com a cidade, que um bem de vida difuso.
Devido a esta definio jurdica, so sujeitos que tem proteo jurdica com base no
direito cidade, por exemplo:
- os grupos de habitantes e as comunidades que tenham formado a identidade e
memria histrica e cultural da cidade ,
- os grupos sociais e comunidades que
vivem em assentamentos urbanos informais consolidados que podem demandar do Poder Pblico, aes e projetos
de urbanizao e regularizao fundiria
de interesse social.
O direito cidade o paradigma para a
observncia das funes sociais da cidade, que
sero respeitadas quando as polticas pblicas
forem voltadas para assegurar, s pessoas que
vivem e s que vivero nas cidades, o acesso
terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte
e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer.
O respeito ao direito cidade o principal
parmetro que permite verificar em que estgio

as cidades brasileiras se encontram quanto ao

desenvolvendo das funes sociais que devem
permitir ao cidado circular, habitar, trabalhar e
ter acesso ao lazer. Quanto maior for o estgio
de igualdade, de justia social, de paz, de democracia, de harmonia com o meio ambiente, de
solidariedade entre os habitantes das cidades,
maior ser o grau de proteo e implementao
do direito cidade e das suas funes sociais.
4.2.3 PRINCPIO DO NO
RETROCESSO SOCIAL
O princpio do no retrocesso social diz
respeito proibio de se retornar a uma situao de menor proteo de direitos do que a
atual. O Pacto Internacional sobre os Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais, reconhecido
pelo Brasil pelo Decreto n 591 de 06 de julho
de 1992, estabelece:
ARTIGO 5
1. Nenhuma das disposies do presente
Pacto poder ser interpretada no sentido
de reconhecer a um Estado, grupo ou
indivduo qualquer direito de dedicarse a quaisquer atividades ou de praticar
quaisquer atos que tenham por objetivo
destruir os direitos ou liberdades reconhecidos no presente Pacto ou imporlhes limitaes mais amplas do que aquelas nele prevista.
2. No se admitir qualquer restrio ou
suspenso dos direitos humanos fundamentais reconhecidos ou vigentes em
qualquer Pas em virtude de leis, convenes, regulamentos ou costumes, sob pretexto de que o presente Pacto no os reconhea ou os reconhea em menor grau.
Ao aplicar essa disposio da norma internacional aos casos de conflitos fundirios, conclui-se que as famlias afetadas no podem
restar menos protegidas e com menos direitos
do que gozavam anteriormente ao conflito. Na
prtica, o que se v justamente o contrrio,

23

j que, quando um conflito fundirio enfrentado sem mediao, ou os atingidos perdem

totalmente seu direito moradia digna ou esse
direito reduzido com o pagamento de uma
indenizao que no lhes garante nem ao menos o estado anterior de direitos.

24

Assim como o direito moradia digna e

o princpio do no retrocesso social, a funo
social da propriedade e da cidade vo ser elementos formadores da soluo adequada para
os conflitos fundirios.

5 TRAANDO UMA NOVA TERMINOLOGIA:

CONFLITO FUNDIRIO AMPLO E
CONFLITO FUNDIRIO ESTRITO
A partir dos estudos de caso realizados
nesta pesquisa, dos resultados do recente
projeto Conflitos coletivos sobre a posse
e a propriedade de bens imveis realizada
no mbito do Projeto Pensando o Direito n
07/004-MJ/SAL/PNUD, e dos depoimentos
dos participantes do seminrio realizado
com a participao de atores sociais envolvidos no tema e (ou) com ele, verificou-se
a necessidade de ser adotada institucionalmente uma tipologia dos conflitos fundirios urbanos, para que seja possvel pensar
estratgias mais objetivas e especficas para
a sua soluo.
A ocupao do solo urbano no Brasil
sofreu e sofre a imposio de seus limites
territoriais consequentes do grande status
dado propriedade privada (IMPARATO,
2008). Todo esse culto pela propriedade
privada fez com que o planejamento das
grandes cidades ocorresse de forma a excluir
aqueles que no eram proprietrios de bens.
A cidade supre queles que podem pagar
por servios, transporte, escolas, hospitais,
etc. Aqueles que no possuam tal possibilidade moram em situaes extremamente
precrias e, muitas vezes, realizam autoconstruo de moradias em zonas perifricas,
onde a lei, o planejamento e os servios no
chegam adequadamente.
Entende-se que as cidades pesquisadas,
as cidades exemplificadas pelos participantes dos seminrios e todas aquelas definidas
por uma gesto excludente de seu territrio,
tm em comum uma iminente situao de
conflito causado pela segregao espacial
ou ambiental.

A extenso das periferias urbanas (a partir dos anos de 1980 as periferias crescem
mais do que os ncleos ou municpios
centrais nas metrpoles) tem sua expresso mais concreta na segregao espacial
ou ambiental configurando imensas regies nas quais a pobreza homogeneamente disseminada. (MARICATO, 2003).
Esta situao de constante excluso scio-territorial para boa parte da populao que
vive nas cidades pode ser configurada como
situao de conflito sobre o uso e ocupao
de seus territrios, que formadora da tipologia do conflito fundirio amplo, que pode ser
considerada como uma situao tipificada pela
violao da ordem urbanstica incorporada no
ordenamento jurdico ptrio.
No entanto, o conflito fundirio eminentemente ligado apropriao desigual pela
populao do territrio, no exclusivamente
fruto do processo chamado exploso das periferias. Esse , sem dvida, um fenmeno comum s grandes cidades brasileiras, mas possvel verificar tambm uma disputa desleal por
localidades centrais. perceptvel, no modelo
urbanstico das grandes cidades brasileiras,
centralidades (que no necessariamente so
centralidades geogrficas, mas sim centralidades econmicas) dotadas de infraestrutura, e
disputadas por alguns atores - pela populao
que deseja morar nessas regies, pela populao que pode pagar muito para morar nessas
regies, por pequenos comerciantes e pelos
atuais conglomerados econmicos - fazendo
com que, na sua grande maioria, essa disputa
seja bem mais favorvel aos detentores do
capital econmico. O resultado so regies
centrais dotadas de infraestrutura, oferta de

25

trabalhos, lazer e servios expulsando a populao que no consegue pagar pelo preo do
metro quadrado, que se torna cada vez mais
caro. A ttulo de exemplo temos os dados da
cidade de So Paulo: segundo pesquisa realizada pela Secretaria Municipal de Finanas em
2005, o valor do metro quadrado em Perus,
bairro ao extremo noroeste da cidade, tem o
valor mdio de R$ 55,00 (cinquenta e cinco
reais). J em Pinheiros, esse valor estimado
em R$ 1.220,00 (mil, duzentos e vinte reais) o
metro quadrado, no mnimo. Sabe-se que, na
prtica, o valor venal do metro quadrado na
regio do chamado centro expandido de So
Paulo chega a R$ 10.000,00 (dez mil reais)5, o
que comprova que poder morar nessa regio
central privilgio para muito poucos.
Alm dessas duas situaes de apropriao desigual e excluso territorial nas cidades,
deve-se levar em considerao a realidade das
pequenas e mdias cidades, pois, conforme
Maricato (2003):
Para completar uma sntese sobre as caractersticas da rede urbana no Brasil
preciso lembrar que a maior parte dos
municpios brasileiros cujas sedes so
definidas como cidades ou mais exatamente 72%, tm menos de 20.000 habitantes, e que as cidades que mais crescem
aps os anos 90 so as de porte mdio
cuja populao est situada no intervalo
entre 100.000 e 500.000 habitantes.
Em suma, nas cidades brasileiras, possvel se deparar com situaes de disputa ocasionadas pela (entre outras) excluso territorial,
em que no se confere relevncia da posse
como um direito e se verifica a criminalizao
dos movimentos de moradia.
A regularizao fundiria de interesse
social como uma prioridade nos Municpios, a

redistribuio da riqueza e da populao no

territrio de forma a garantir moradia digna
em locais com infraestrutura, com oferta de
trabalho prximo de escolas e instituies
de ensino tcnico e superior, de servios de
qualidade de sade, so aes necessrias
para a soluo do conflito causado por essas
apropriaes desiguais do territrio, tendo
como objetivo a construo de cidades justas, democrticas e sustentveis tendo como
fundamento o direito cidade preconizado
na ordem jurdico-urbanstica brasileira.
A esse conflito eminente, fruto do planejamento excludente, da priorizao do direito
de propriedade em detrimento do direito
moradia, atribuiremos a terminologia de Conflito Fundirio Amplo.
No entanto, h situaes de conflito com
partes nominveis, proprietrios versus ocupantes, ou Poder Publico versus particulares,
com instaurao de aes judiciais e iminncia de remoo. So situaes causadas por
reintegrao de posse ou por realizao de
grandes obras, empreendimentos ou por mero
interesse econmico. A este tipo de conflito,
caracterizado pelo momento da instaurao
nominvel do mesmo, chamaremos Conflito
Fundirio Estrito.
O Conflito Fundirio Amplo no se
relaciona apenas com uma nica situao
especfica, mas tem uma abrangncia territorial que pode englobar vrios bairros, ou
regies de uma cidade, um grande nmero
de habitantes no identificveis contendo
uma somatria de situaes de segregao
social e territorial de repercusso simultnea em um mesmo intervalo temporal. J
o Conflito Fundirio Estrito diz respeito a
um caso especfico e nominvel, no qual se
identificam as partes claramente.

Secretaria Municipal de Finanas/Departamento de Rendas Imobilirias. PGV, 2005 agregao por quadra fiscal e TPCL, 2005;
Secretaria Municipal de Habitao Sehab/Superintendncia de Habitao Popular Habi/Departamento de Regularizao de Parcelamento do Solo Resolo; IBGE. Censo Demogrfico 2000. Projeo Estatstica da Amostra.
5

26

Ambos os conflitos podem tambm

ser tipificados por uma relao temporal. O
Conflito Fundirio Amplo ocorre de maneira
contnua em cidades de formao excludente,
e sua soluo adequada tange muito mais o
mbito de polticas pblicas, estratgias de
gesto e do modelo de cidades que se quer.

J aos Conflitos Estritos, atribumos um momento especfico da situao de conflito que

pode ser a partir do conhecimento da realizao de uma obra, de um empreendimento,
de uma ao administrativa ou judicial que
poder resultar na remoo da populao da
rea objeto do conflito.

27

6 NORMAS APLICVEIS PARA

A SOLUO DOS CONFLITOS
FUNDIRIOS URBANOS
6.1 NORMAS INTERNACIONAIS DE DIREITOS
HUMANOS

No tocante s normas internacionais, a

Declarao Universal dos Direitos Humanos,
adotada pela Organizao das Naes Unidas
em 10 de dezembro de 1948, traz em seu bojo
direitos humanos fundamentais, essenciais a
todos os seres humanos, delimitando o sentido
das expresses liberdades fundamentais e direitos humanos, aludidos na Carta da ONU.
Em relao presente pesquisa, a Declarao
Universal foi o primeiro documento a reconhecer
o direito moradia como um Direito Humano
universal, aceito e aplicvel em todo o mundo
como um dos direitos fundamentais para a vida.
O efeito vinculante da Declarao Universal um assunto bastante debatido. No
entanto, encontra-se na doutrina argumentos
que caminham para este entendimento. Pode
ser citado, neste caso, Flvio Konder Comparato que entende que restringir a Declarao
Universal ao seu carter de recomendao seria
pecar por excesso, medida que
Reconhece-se hoje, em toda a parte, que a
vigncia dos direitos humanos independe
de sua declarao em constituies, leis e
tratados internacionais, exatamente porque se est diante de exigncias de respeito dignidade humana, exercidas contra
todos os poderes estabelecidos, oficiais
ou no. (COMPARATO, 1999, p. 210)
Ressaltando ainda mais a argumentao
do efeito vinculante da Declarao Universal,
Flvia Piovesan preceitua queprevaleceu ento, o entendimento de que a Declarao deveria ser juridicizada sob a forma de tratado

internacional, que fosse juridicamente obrigatrio e vinculantes no mbito do Direito Internacional (PIOVESAN, 2012 pp. 215, 216).Essa
juridicizao se d quando a Declarao serve de fundamento para uma srie de tratados e
leis internacionais, tendo influenciado tambm
as constituies de diversos pases ao redor
do mundo, alm da elaborao do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos e do
Pacto Internacional dos Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais, que incorporaram direitos
presentes na Declarao e so formalmente
vinculantes (PIOVESAN, 2012 p. 216).
Seguindo os autores citados, pode-se
dizer que a Declarao Universal possui efeito
vinculante, tanto principiologicamente como
materialmente. Principiologicamente por esta
ser constituda de costumes e princpios gerais
do Direito Internacional que coadunam com o
respeito dignidade da pessoa humana, a qual
deve ser exercida contra todos os poderes,
oficiais ou no (COMPARATO, 1999, p. 210).
Tambm pode se afirmar seu efeito vinculante
de maneira formal medida que esta serviu
como base para a elaborao dos tratados de
significativa importncia na temtica de direitos humanos e que possuem fora legal, os j
citados Pacto Internacional sobre os Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais e o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos.
O Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais foi elaborado com
o escopo de assegurar maior juridicidade aos
dispositivos da Declarao Universal dos Direitos Humanos, determinando a responsabilizao internacional dos Estados signatrios na
hiptese de violao dos direitos estipulados.
29

O Pacto tambm objetiva estabelecer, sob a

forma de direitos, as condies sociais, econmicas e culturais para a vida digna. Indiscutivelmente, possui carter vinculante (PIOVESAN,
2012, pp. 215, 216).
Esse pacto foi adotado pela XXI Sesso
da Assembleia-Geral das Naes Unidas, em
19 de dezembro de 1966, tendo sido ratificado, no Brasil, pelo Decreto n 591/1992. Est
organizado em cinco partes, que dizem respeito: (I) autodeterminao dos povos e
livre disposio de seus recursos naturais e
riquezas; (II) ao compromisso dos Estados de
implementar os direitos previstos; (III) aos direitos propriamente ditos; (IV) ao mecanismo
de superviso por meio da apresentao de
relatrios ao ECOSOC e; (V) s normas referentes sua ratificao e entrada em vigor.
Os direitos econmicos dizem respeito
produo, distribuio e consumo da riqueza,
objetivando principalmente a regulao das
relaes trabalhistas. Os direitos sociais e culturais, por sua vez, esto relacionados ao estabelecimento de um padro de vida adequado.
Para o presente trabalho, destaca-se o artigo
11, 1, que prev o direito moradia digna:
Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito de todas as pessoas a
um nvel de vida suficiente para si e para
as suas famlias, incluindo alimentao,
vesturio e alojamento suficientes, bem
como a um melhoramento constante das
suas condies de existncia. Os Estados Partes tomaro medidas apropriadas
destinadas a assegurar a realizao deste
direito reconhecendo para este efeito a
importncia essencial de uma cooperao internacional livremente consentida.
O Pacto Internacional sobre Direitos Civis
e Polticos tambm foi adotado pela XXI Sesso
da Assembleia-Geral das Naes Unidas, em
19 de dezembro de 1966, tendo sido ratificado,
no Brasil, pelo Decreto n 592, de 6 de julho

30

de 1992. Tal Pacto tambm prev a proteo

ao direito moradia, ao dispor sobre a inviolabilidade do domiclio, no artigo 17: Ningum
poder ser objeto de ingerncia arbitrrias ou
ilegais em sua vida privada, em sua famlia, em
seu domiclio ou em sua correspondncia, nem
de ofensas ilegais s suas honra e reputao.
Assim, ningum poder ser alvo de ingerncias arbitrrias ou ilegais na sua vida privada
ou na de sua famlia, em seu domiclio ou em
sua correspondncia, nem de ofensas ilegais
a sua honra e reputao.
Diversos tratados internacionais que visam proteo de grupos vulnerveis tambm salvaguardam o direito moradia digna.
A Conveno Internacional Sobre a Eliminao
de Todas as Formas de Discriminao Racial,
adotada pela Assembleia Geral das Naes
Unidas, em 21 de dezembro de 1965, tendo
entrado em vigor em 4 de janeiro de 1969,
objetiva eliminar as formas constantes de discriminao racial e promover a igualdade. O
direito habitao est protegido no artigo
5, e, III, desta Conveno.
Do mesmo modo, a Conveno sobre a
Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher tambm objetiva que
os pases que a ratificaram comprometam-se a
uma dupla obrigao: eliminar as formas constantes de discriminao contra as mulheres e
promover a igualdade entre os gneros. Esta
Conveno prev o direito moradia no seu
artigo 14, 2, h.
Uma srie de outros tratados internacionais que visam proteo de grupos mais
vulnerveis e discriminados, a fim de combater
tal discriminao e promover a igualdade tambm trazem em seu rol o direito moradia, tais
como: Conveno Sobre os Direitos da Criana (no artigo 27, 3); Declarao das Naes
Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas
(artigo 10 e artigo 21, 1); Conveno n 169
sobre Povos Indgenas e Tribais da OIT (artigo

16); Conveno de 1951 Relativa Ao Estatuto

Dos Refugiados (artigo 21); Conveno Internacional sobre a Proteo dos Direitos de Todos
os Trabalhadores Migrantes e dos Membros
das suas Famlias (artigo 43 1).
fundamental citar a Conveno Americana dos Direitos Humanos de 1992, tambm
chamada de Pacto de San Jos de Costa Rica,
instrumento fundante do Sistema Interamericano de Proteo aos Direitos Humanos. A
Conveno foi assinada em 22 de novembro
de 1969, na cidade de San Jos, na Costa Rica,
e ratificada pelo Brasil em setembro de 1992,
sendo que a sua promulgao ocorreu pelo
Decreto N. 678/92. O Pacto de San Jos busca consolidar entre os pases americanos um
regime de liberdade pessoal e de justia social,
fundado no respeito aos direitos essenciais.
Nesse tratado, o direito moradia digna tem
abrigo nos artigos 11, 24 e 26.
A previso jurdica internacional sobre
o direito moradia ilustra a densidade que
ele possui, identificando-o como inerente ao
exerccio da cidadania, a qual no se completa
sem o acesso moradia adequada. Sua defesa
foi sendo construda, material e juridicamente,
no seio da comunidade internacional, refletindo
os anseios pela sua efetivao at ser incorporado no texto constitucional brasileiro expressamente, em 14 de fevereiro de 2000, por
meio da Emenda Constitucional n 26, embora
j estivesse disposto no texto constitucional
por meio de outras previses de direitos, tais
como o direito sadia qualidade de vida, ao
bem estar social, a cidadania, a dignidade da
pessoa humana. (SAULE JNIOR, 2004).
Percebe-se que os organismos internacionais elaboraram o conceito de direito
moradia digna com base na defesa de um
adequado padro de vida humano que toda
pessoa tem direito para si e para seus familiares. A definio do que moradia sublinha que
a mesma deve ser adequada, estabelecendo
uma forte vinculao com o desenvolvimen-

to sustentvel buscado por todos os pases.

Sua base est no reconhecimento feito pela
Comisso de Assentamentos Humanos e pela
Estratgia Mundial para a Moradia at 2000,
pelo que foi declarado no Comentrio Geral
n. 4 sobre o Direito Moradia Adequada, expedido pelo Comit dos Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais da ONU e descrito tambm
no prembulo da Agenda Habitat (SAULE JNIOR, 2004).
O Comentrio Geral n 4 possui em seu
cerne diversos critrios orientadores para definio da moradia digna, que transcende a
questo da unidade da habitao em si. Devem
ser considerados uma srie de elementos, tais
como: a segurana jurdica da posse; a disponibilidade de servios, materiais, instalaes e
infraestrutura; custo suportvel; habitabilidade;
acessibilidade; localizao e adequao cultural.
A segurana jurdica da posse um critrio fundamental que deve balizar as solues adequadas. Independentemente do tipo
de posse, todos os indivduos necessitam ter
uma situao de segurana na posse, a fim de
garantir a proteo legal contra s remoes
e outras ameaas indevidas ou inesperadas.
A disponibilidade de servios, materiais,
instalaes e infraestrutura relaciona-se com as
facilidades essenciais para o conforto, nutrio,
sade e segurana. Alm disso, as pessoas necessitam ter acesso s redes de gua potvel, energia
eltrica, saneamento bsico e gs; devem estar
disponveis servios de emergncia, de transporte
pblico. de coleta de lixo, dentre outros.
O custo suportvel, por sua vez, a garantia de que o percentual de custos relacionados habitao seja, em mdia, compatveis com os nveis de renda de modo que no
comprometa o oramento familiar e permita
tambm o atendimento de outros direitos humanos, como o direito alimentao, ao lazer,
etc. Alm disso, o princpio do custo suportvel
tambm engloba o estimula s polticas de

31

subsdio compra de imvel pelos Estados

Partes para a populao que incapaz de obter
habitao a preos acessveis.
Habitabilidade a condio adequada
da habitao, a garantia de um espao adequado, que dever proteger os indivduos que
ali vivem do frio, calor, umidade, chuva, riscos
estruturais, vetores de doenas, contra ameaas de incndio, desmoronamento, inundao
e qualquer outro fator que ponha em risco a
sade e a vida das pessoas.
Deve-se levar em conta a dimenso da
moradia e o nmero de cmodos (em especial
quartos e banheiros), que precisam ser condizentes com o nmero de moradores. J a
acessibilidade se destina a acessibilidade para
grupos mais vulnerveis (crianas, idosos, deficientes fsicos, doentes terminais, pessoas com
problemas mdicos persistentes, pessoas com
HIV, pessoas que vivem em reas sujeitas a desastres e outros grupos) para que esses tenham
acesso e adequao s suas necessidades nas
suas moradias. Desse modo, as leis e polticas
habitacionais devem priorizar o atendimento
a esses grupos e levar em considerao suas
necessidades especiais. Alis, importante
dizer que, para realizar o direito moradia
adequada, imprescindvel que o direito a
no discriminao seja garantido e respeitado.
A mobilidade urbana uma das motivaes
da localizao, j que as moradias devem estar
em local prximo ao de seu emprego e que
disponha de servios pblicos bsicos e de
equipamentos sociais. Outro desdobramento da localizao a questo da sade dos
habitantes que poder ser prejudicada por
causa do meio: as habitaes no devero ser
construdas em lugares poludos ou prximo
de fontes de poluio que possam ameaar a
sade dos moradores.
Por fim, a adequao cultural consiste na
forma de construir a casa, seus materiais, as polticas de apoio, todas estas precisam habilitar,
de forma apropriada, devendo expressar tanto

32

a identidade quanto a diversidade cultural dos

moradores e moradoras.
J o Comentrio Geral n 7, do mesmo
Comit, por sua vez, comenta o artigo 11.1 do
PactoInternacional sobre Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais especificamente quanto
questo das remoes foradas. Assim, prev
que, nos casos em que a remoo considerada justificvel, ela deve ser empreendida em estrita conformidade com as previses relevantes
do Direito Internacional dos Direitos Humanos
e de acordo com os princpios gerais de razoabilidade e proporcionalidade, no devendo
ocasionar indivduos sem-teto ou vulnerveis
violao de outros direitos. Nas situaes em
que os afetados so incapazes de prover, por
si mesmos, uma moradia digna, o Estado deve
tomar todas as medidas apropriadas, de acordo
com o mximo dos recursos disponveis, para
garantir uma adequada alternativa habitacional, assegurando reassentamento ou acesso
terra produtiva, conforme o caso.
relevante tambm a Declarao do Milnio, que impulsionou os Objetivos do Milnio.
A Declarao do Milnio foi adotada em 8 de
setembro de 2000 por 191 Estados. Foi visando sintetizao de tratados internacionais
elaborados em uma srie de cpulas mundiais
sobre diversas temticas, tais como os direitos
das mulheres, desenvolvimento sustentvel,
combate a discriminao racial, meio-ambiente e desenvolvimento, etc., que a Declarao
foi elaborada. Alm disso, a Declarao traz
diversas metas concretas que, caso sejam
atingidas nos prazos fixados, de acordo com
os indicadores quantitativos que os seguem,
devero melhorar o destino da humanidade
neste sculo. So oito Objetivos do Milnio
que surgiram a partir da Declarao, sendo
que o direito moradia digna se encontra no
Objetivo 7, meta 11, que prev at 2020, ter
alcanado uma melhora significativa nas vidas
de pelo menos 100 milhes de habitantes de
bairros degradados.

6.2 NORMAS CONSTITUCIONAIS E

LEGISLAO NACIONAL APLICVEIS
PARA A SOLUO DOS CONFLITOS
FUNDIRIOS URBANOS
A Constituio Federal, alicerce condutor
de todo o ordenamento jurdico, em sua redao de 1988 estabeleceu diversos dispositivos
que afirmam o direito moradia como um instituto de imprescindvel proteo pelo Estado.
Inicialmente, o art.5 da Constituio, em
seu inciso XI, inclui o direito moradia no rol
de direitos fundamentais, inferindo a este inviolabilidade e proteo jurdica num contexto
de tutela dignidade humana do indivduo.
Isso ocorre uma vez que a atual ordem jurdica entende a moradia como pressuposto do
mnimo existencial.
No artigo 6, aps a Emenda Constitucional n 26, a moradia mencionada como
direito social, reiterando sua importncia como
instituto a ser protegido e preservado. Assim,
a ordem jurdica destaca a moradia como um
dos componentes do mnimo existencial.
A seguir, o art.182 da Carta Magna dispe
sobre a poltica de desenvolvimento urbano,
determinando que ela tenha por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e garantir o bem- estar de
seus habitantes. Atribui papel primordial aos
planos diretores, reconhecendo que cabe principalmente aos Municpios a execuo da poltica urbana. O artigo estabelece, ainda, que lei
federal especfica estabelecer as diretrizes da
poltica urbana, o que veio a ocorrer com a promulgao do Estatuto da Cidade Lei 10.257,
de 20 de julho de 2001 cujo art. 2 dispe:
Art. 2oA poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes
diretrizes gerais:
I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra

urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho
e ao lazer, para as presentes e futuras
geraes;
II gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da
comunidade na formulao, execuo e
acompanhamento de planos, programas
e projetos de desenvolvimento urbano;
III cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanizao,
em atendimento ao interesse social;
IV planejamento do desenvolvimento
das cidades, da distribuio espacial da
populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua
rea de influncia, de modo a evitar e
corrigir as distores do crescimento
urbano e seus efeitos negativos sobre
o meio ambiente;
V oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos
adequados aos interesses e necessidades
da populao e s caractersticas locais;
VI ordenao e controle do uso do solo,
de forma a evitar:
a) a utilizao inadequada dos imveis
urbanos;
b) a proximidade de usos incompatveis
ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificao
ou o uso excessivos ou inadequados em
relao infraestrutura urbana;
d) a instalao de empreendimentos ou
atividades que possam funcionar como
plos geradores de trfego, sem a previso da infraestrutura correspondente;
e) a reteno especulativa de imvel

33

urbano, que resulte na sua subutilizao

ou no utilizao;
f) a deteriorao das reas urbanizadas;
g) a poluio e a degradao ambiental;
h) a exposio da populao a riscos de
desastres.
VII integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo
em vista o desenvolvimento socioeconmico do Municpio e do territrio sob
sua rea de influncia;
VIII adoo de padres de produo e
consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites
da sustentabilidade ambiental, social e
econmica do Municpio e do territrio
sob sua rea de influncia;
IX justa distribuio dos benefcios e nus
decorrentes do processo de urbanizao;
X adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira e dos gastos pblicos aos objetivos
do desenvolvimento urbano, de modo
a privilegiar os investimentos geradores
de bem-estar geral e a fruio dos bens
pelos diferentes segmentos sociais;
XI recuperao dos investimentos do
Poder Pblico de que tenha resultado a
valorizao de imveis urbanos;
XII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico,
artstico, paisagstico e arqueolgico;
XIII audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos
processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio
ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao;
XIV regularizao fundiria e urbanizao

34

de reas ocupadas por populao de baixa

renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas
a situao socioeconmica da populao
e as normas ambientais;
XV simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das
normas edilcias, com vistas a permitir
a reduo dos custos e o aumento da
oferta dos lotes e unidades habitacionais;
XVI isonomia de condies para os
agentes pblicos e privados na promoo de empreendimentos e atividades
relativos ao processo de urbanizao,
atendido o interesse social.
XVII - estmulo utilizao, nos parcelamentos do solo e nas edificaes urbanas, de sistemas operacionais, padres
construtivos e aportes tecnolgicos que
objetivem a reduo de impactos ambientais e a economia de recursos naturais.
O art. 183 da Constituio traz a figura do
usucapio especial de imvel urbano. Esse instituto nasce da tica constitucional de funo
social da propriedade e promoo da justia
social. Uma vez que o proprietrio no esteja
fazendo uso do seu imvel e outrem esteja
na posse do mesmo por cinco anos, adquirir
este a propriedade do imvel. Este dispositivo
baseia-se na ideia de que a terra deve cumprir
uma finalidade, atendendo s necessidades
dos que precisam de moradia. Tal figura uma
inovao bastante benfica, pois flexibiliza o
formalismo em detrimento da matria, beneficiando o possuidor em uma tica de garantia
de direitos.
Refletindo o entendimento internacional, a legislao brasileira trata da proteo
ao direito moradia e cidade de maneira
significativa em vrios textos normativos, especialmente no Estatuto da Cidade; na Medida Provisria n2.220, de 4 de setembro de

2001, que trata da Concesso Especial de

Uso para fins de Moradia; na Lei n 11.124, de
16 de junho de 2005, que trata do Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social; e
na Lei n 11.977/2009 e alteraes feitas pela
12.424, de 16 de junho de 2011, que tratam
do Programa Minha Casa, Minha Vida e da
regularizao fundiria de assentamentos
localizados em reas urbanas, o que inclui
polticas pblicas de induo ao desenvolvimento socioeconmico.
Em assim sendo, percebe-se o firme arcabouo jurdico construdo em torno do direito
moradia, envolvendo todos os setores interessados. A segurana jurdica caracterstica do
Estado Democrtico de Direito fundamental
para a estabilidade das relaes sociais e a
participao de todos legitima a ao do Poder
Estatal, o que faz das previses legais em torno
do direito moradia conquistas inalienveis.
Embora o Direito esteja em constante mutao para acompanhar e cumprir sua
misso na sociedade, melhor satisfazendo os
interesses pblicos, a previsibilidade uma
necessidade condio humana. Sendo assim,
os ajustes jurdicos promovidos para adequao s novas realidades devem ocorrer observando procedimentos e limites previamente
estabelecidos, considerando, para qualquer
alterao efetiva, as garantias constitucionais.
Assim, para cada alterao proposta dever
do Estado efetu-la causando o menor trauma
e comoo possveis aos direitos e s relaes
jurdicas estabelecidas.
A lei brasileira no prev a possibilidade
de realizao de remoes, com exceo da
Lei 8.245, de 18 de outubro de 1991, conhecida
como Lei do Inquilinato6. Nem mesmo a Medida
Provisria 2.220/2001, norma federal que trata
de ocupaes em reas de risco de vida e
sade dos moradores, prev a possibilidade

remoo de indivduos ou comunidades.

Tambm relevante a Medida Provisria
n 2.220/2001, porque dispe sobre a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia
mencionada no art.183, 1, da Constituio
Federal, estabelecendo seus requisitos. Cria,
ainda, o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), integrante da estrutura da
Presidncia da Repblica e com carter deliberativo e consultivo para matria de poltica
nacional de desenvolvimento urbano, sendo
composto por Presidente, Plenrio e por uma
Secretaria-Executiva.
Importantes Leis so tambm as de nmero 11.481/2007 e 11.952/2009, referindo-se
ambas regularizao fundiria. A primeira
prev medidas voltadas regularizao fundiria de interesse social em imveis da Unio e
a segunda regularizao de ocupaes situadas em terras da Unio, no mbito da Amaznia Legal. As disposies de regularizao
fundiria so de extrema utilidade na consecuo da efetivao dos direitos moradia
de populaes socialmente marginalizadas.
Por meio desse procedimento, possvel regularizar e adequar espaos em situao de
ocupao irregular a um modelo que beneficie
as populaes ocupantes e promova desenvolvimento econmico e social favorvel ao pas.
Segue-se mencionando a Lei n
11.977/2009, conhecida popularmente como
Programa Minha Casa, Minha Vida. Estabelece critrios para a regularizao fundiria de
ocupaes irregulares, bem como o incentivo
produo de novas unidades habitacionais.
Por meio do disposto nessa lei, famlias carentes
podem ser realocadas para unidades habitacionais construdas pelo programa com inteno
de organizar e garantir seu direito moradia,
bem como ver suas moradias regularizadas
por meio de aes pblicas que envolvem a

A Lei 8.245/91 utiliza a expresso despejo para a ao de retomada do imvel promovida pelo locador. Ao longo da pesquisa, preferiu-se utilizar de maneira uniforme a expresso remoo para designar as medidas de desocupaes dos imveis com legitimao
estatal, pois essa tem sido a linguagem mais usual entre os atores sociais e representantes do Poder Pblico envolvidos.
6

35

utilizam de mecanismos prprios para tais situaes irregulares.

Importante destacar, que a Lei n
11.977/2009 estabelece princpios que devero ser observados nas aes de regularizao
fundiria, conforme redao do seu art. 48:
Art. 48. Respeitadas as diretrizes gerais
da poltica urbana estabelecidas na Lei
no 10.257, de 10 de julho de 2001, a regularizao fundiria observar os seguintes princpios:
I ampliao do acesso terra urbanizada pela populao de baixa renda, com
prioridade para sua permanncia na rea
ocupada, assegurados o nvel adequado
de habitabilidade e a melhoria das condies de sustentabilidade urbanstica,
social e ambiental;
II articulao com as polticas setoriais
de habitao, de meio ambiente, de saneamento bsico e de mobilidade urbana,
nos diferentes nveis de governo e com
as iniciativas pblicas e privadas, voltadas integrao social e gerao de
emprego e renda;
III participao dos interessados em todas
as etapas do processo de regularizao;
IV estmulo resoluo extrajudicial de
conflitos; e
V concesso do ttulo preferencialmente
para a mulher.
H, portanto, uma inteno clara da legislao em desestimular medidas de remoo da
populao de baixa renda. Deve-se, na buscar
solues que garantam a integrao dos assentamentos irregulares cidade, privilegiando a
permanncia das famlias no local de moradia
e a conquista de novos direitos.

36

6.3 NORMAS ADMINISTRATIVAS

REFERENTES AOS CONFLITOS
FUNDIRIOS URBANOS
O CONCIDADES usa de suas atribuies
para emitir orientaes e recomendaes no
tocante aplicao do Estatuto das Cidades
aos normativos que versam sobre estruturao
e desenvolvimento urbanstico, em geral. Das
resolues mais atinentes ao estudo desenvolvido na presente pesquisa, as seguintes podem
ser destacadas:
Resoluo n 13: traz em seu corpo uma
srie de recomendaes aos atores sociais
dos governos dos Estados, DF e Municpios
que visam a criao de Conselhos Estaduais
e Municipais.
Resoluo n 31: propem um processo
de discusso entre o Poder Judicirio, o Conselho das Cidades e outras instituies que
atuam socialmente no desenvolvimento urbano
para que as questes relativas s remoes e
deslocamentos de grande impacto sejam discutidas. Prope ainda a criao de um grupo com
representantes do Comit de Planejamento Territorial Urbano a fim de proceder a um processo
de mapeamento de conflitos fundirios urbanos e identificao de tipologias do problema,
sugerindo solues estruturais.
O grupo de
trabalho criado foi mencionado novamente
em 2006, quando foi recomendado que suas
atividades fossem retomadas, passando ento
a chamar-se Grupo de Trabalho de Conflitos
Fundirios Urbanos. Isto ocorreu por meio da
Resoluo Administrativa n 01 do ConCidades
que estabeleceu ainda providncias diretrizes
para a atuao do grupo, tudo com fulcro na
argumentao de os conflitos fundirios urbanos serem problemtica recorrente e a precisar
urgentemente de soluo.
Resoluo n 34: traz disposies sobre
o mnimo que deve ser previsto pelo Plano Diretor, sobre a definio das funes sociais
da cidade, sobre as funes de determinao

do plano Diretor com intuito de garantir que

essas funes da cidade sejam cumpridas, sobre instituio das ZEIS, visando o interesse
local, sobre o Sistema de Acompanhamento
e Controle Social, entre providncias gerais
que buscam criar diretrizes para as aes de
elaborao e planejamento urbano que estejam
em consonncia com os princpios urbansticos
de atendimento da funo social da cidade.
Em mesmo sentido j havia sido editada a Resoluo n 25 do Conselho das Cidades, amplamente adotada e que estabelece normas
referentes elaborao dos Planos Diretores
dos Municpios, demonstrando sua obrigatoriedade e caractersticas mnimas de sua existncia, tal como procedimentos de validao
da proposta do plano nos Municpios para que
sejam considerados legitimados pela sociedade
civil. O plano diretor e seu processo de reviso
ou alterao seguiu sendo recomendado em
2009 por meio da Resoluo Recomendada
n 83 do CONCIDADES.
A Resoluo Recomendada n 50, de
2008, seguiu-se a uma ampla discusso sobre
a Poltica Nacional de Preveno e Mediao de
Conflitos Fundirios Urbanos e funciona como
uma srie de recomendaes que objetivam promover a efetiva implementao dessa poltica.
So apontadas aes para a efetivao da poltica, tais como: recepo, cadastramento e acompanhamento de conflitos fundirios urbanos pelo
Ministrio da Cidade; mediao dos mesmos; e
identificao dos atores sociais envolvidos. No
que tange mediao, incluem-se as recomendaes referentes a monitorar os acordos firmados,
capacitar mediadores e, de modo geral, estimular
a cultura de negociao e mediao como meio
vlido e eficaz de resoluo de conflitos fundirios urbanos. Recomenda, ainda a realizao de
um Seminrio de sensibilizao nesse sentido e a
implementao efetiva do disposto na Resoluo
n 25 do mesmo conselho.
No mesmo sentido de garantir a implementao dessa poltica e ainda de fixar diretrizes

gerais, foi editada a Resoluo Recomendada n

87, documento de referncia nacional para pesquisa e aplicao de conceitos sobre mediao
de conflitos fundirios urbanos. Datada de 2006,
o documento parte das teses de que a moradia
direito fundamental, a casa um asilo inviolvel
do indivduo, a garantia de devido processo legal
obrigatria, bem como a garantia das funes
sociais da cidade e da propriedade.
A elaborao da Resoluo Recomendada n 87 foi embasada pelos debates da 3
Conferncia das Cidades, do Seminrio Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos
Fundirios Urbanos e dos Seminrios Regionais
de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos, que aconteceram nas cidades
de Curitiba/PR, Goinia/GO, Recife/PE, Rio de
Janeiro/RJ, Belm/PA.
Recomenda-se no documento o estudo,
identificao, mapeamento dos conflitos fundirios urbanos; a elaborao de instrumentos
de monitoramento dos mesmos; a criao de
procedimentos em matria de mediao capazes de conduzi-lo devidamente; a promoo
de capacitaes, aes articuladas, entre outras aes. Essas disposies so dividas em
competncias entre os trs entes da federao.
Merece considerao, ainda, a Portaria
n 587/2008 do Ministrio das Cidades, na
qual foram estabelecidos os seguintes procedimentos no tratamento dos conflitos fundirios urbanos:
Art. 1 - Estabelecer a tramitao de
processos envolvendo a temtica de
Conflitos Fundirios, na forma abaixo
discriminada:
I - Os processos de denncias de conflitos
fundirios urbanos sero recepcionados
pelo Gabinete do Ministro de Estado das
Cidades, pela Secretaria Executiva, ou pelas Secretarias Nacionais deste Ministrio
e devidamente formalizados, sem prejuzo
da tramitao.

37

II - Os processos sero encaminhados

Secretaria Nacional de Programas Urbanos que ser responsvel pelos seguintes
procedimentos:
a) recepcionar, cadastrar e acompanhar
denncias de conflitos fundirios urbanos;
b) articular dispositivos institucionais e
de polticas pblicas para a promoo da
soluo pacfica dos conflitos fundirios
urbanos;
c) monitorar acordos firmados no mbito do Poder Pblico Federal, no sentido
de buscar a soluo pacfica dos conflitos fundirios urbanos, assim como o
andamento de articulao institucional
efetivada com o mesmo fim;
d) manter programas de capacitao
de mediadores de conflitos fundirios
urbanos;
e) implementar campanhas pblicas que
previnam ou atenuem a sua ocorrncia,
a partir de aes com impacto direto ou
indireto em suas causas sociais;
f) fomentar a cultura de negociao para
solues pacficas dos conflitos fundirios urbanos;
g) estabelecer procedimentos de mapeamento de localizao e tipologia dos
conflitos fundirios urbanos;
h) incentivar a constituio de Fruns Estaduais e Municipais de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos, e
i) implementar as bases para a constituio
de uma Poltica Nacional de Preveno e
Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos.
Outra iniciativa de grande relevncia relacionada aos conflitos fundirios urbanos
a recente edio da Portaria n 317, de 18 de
julho de 2013, pelo Ministrio das Cidades,
que dispe sobre medidas e procedimentos a
serem adotados nos casos de deslocamentos

38

involuntrios de famlias de seu local de moradia ou de exerccio de suas atividades econmicas, provocados pela execuo de programa
e aes, sob gesto do Ministrio das Cidades,
inseridos no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
Determinao de inegvel importncia
a Resoluo n 125 do Conselho Nacional de
Justia (CNJ), que institui a Poltica Pblica de
Tratamento Adequado de Conflitos, apontando
princpios informadores e dando diretrizes de
tratamento e servios visando garantia de
acesso justia. Dispe sobre a criao dos
Ncleos Permanentes de Mtodos Consensuais de Soluo de Conflitos, importante medida que demonstra a inteno do Estado em
promover e fomentar as solues amigveis
de conflitos. Dispe ainda sobre os Centros
Judicirios de Soluo de Conflitos e Cidadania e sobre a capacitao para conciliadores e
mediadores. De modo geral, trata-se resoluo
com o fim de criar e organizar estruturas destinadas promover a consecuo das solues
alternativas de conflitos fundirios urbanos.
No que tange ao Municpio de So Paulo,
de suma importncia a Resoluo n 54 do
Conselho Municipal de Habitao, que pautado na Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos, criou uma
Comisso Permanente para atuar na preveno
e mediao desses conflitos. Neste documento
so elencados os mesmos conceitos da Resoluo Recomendada n 87 do CONCIDADES e se
estabelece determinaes gerais e estruturais
sobre a Comisso Permanente para atuao
nos casos mencionados.
No mbito do Estado do Cear, a Resoluo n 54, de 2011, da Defensoria Pblica Estadual, criou o Ncleo de Habitao e Moradia
(NUHAM), em um contexto de promoo de
programas de construo e moradia e desenvolvimento de condies habitacionais. Tratase de ncleo com atuao autnoma dentro de
sua atribuio, com o intuito de promoo de

assistncia jurdica e judiciria a comunidades

e coletividades em situao de vulnerabilidade,
por meio de aes mencionadas e regulamentadas na resoluo que o institui.
6.4 O CASO PARTICULAR DA LEI
N 15.056, DO ESTADO DO CEAR7
Para viabilizar as obras de instalao do
Veculo Leve sobre Trilhos (VLT), prevista na
Matriz de Responsabilidade da Copa do Mundo
de 2014, o Governo do Estado do Cear editou
o Decreto n 30.263/10, no qual declarou de
utilidade pblica uma rea total de 381.592,87
m2 do Municpio de Fortaleza, para fins de desapropriao, desencadeando uma srie de
conflitos fundirios. A rea alcanada pelo Decreto compreende a faixa de domnio da antiga
Rede Ferroviria Federal S. A. (RFFSA), onde,
atualmente, residem milhares de famlias nas
chamadas Comunidades do Trilho8.
Em seguida, a Assembleia Legislativa do
Estado do Cear aprovou a Lei 15.056/2011
(alterada pela Lei 15.194/2012), de iniciativa do
Poder Executivo, autorizando a Secretaria da
Infraestrutura a executar programa de apoio
ao trabalho de desapropriao, indenizao e
remoo das famlias abrangidas pelo Projeto
denominado VLT Parangaba/Mucuripe.9
A disciplina dos procedimentos e a previso de solues por meio de lei mostramse positivas para o tratamento do conflito
fundirio. Em primeiro lugar, porque lana
publicamente o debate sobre a obra e seus
impactos, possibilitando que o Poder Legislativo se posicione. Outro elemento importante
diz respeito ao reconhecimento institucional
das comunidades afetadas. Ao aprovar a lei,
o Estado do Cear reconhece a existncia das

Comunidades do Trilho e a necessidade de

trat-las de acordo com parmetros pr-estabelecidos. Assim, h certa segurana acerca das medidas que podero ser adotadas na
soluo dos conflitos, reduzindo o mbito da
discricionariedade administrativa e evitando
possveis abusos institucionais, tudo isso por
meio de procedimentos administrativos previamente estabelecidos. Outro fator positivo
a previso legal de indenizaes mesmo nos
casos de ocupao irregular.
Ocorre que, nesse cenrio aparentemente
pacfico para a efetivao das desapropriaes das reas abrangidas pelo Decreto n
30.263/10, surgem diversos relatos de violaes a direitos humanos.
Em vrios artigos que estabelecem as regras para pagamento das indenizaes, a Lei
Estadual 15.056/2011 aponta que a indenizao
correspondente ao imvel (terreno) e s benfeitorias ser pago somente aos proprietrios devidamente regularizados. So considerados apenas aqueles que detm o ttulo de propriedade
do imvel devidamente registrado em cartrio.
Em relao s indenizaes, a Lei considera o valor das avaliaes dos imveis realizadas pela equipe tcnica contratada pela
Secretaria de Infraestrutura do Estado. Para
os imveis avaliados em at R$ 40.000,00
(quarenta mil reais), as famlias recebero a
indenizao correspondente e uma unidade
residencial, a ser viabilizada pelo Poder Executivo atravs do Programa Minha Casa Minha
Vida (PMCMV), da Caixa Econmica Federal, ou de outro financiamento. Por sua vez,
quando a avaliao superar esse valor, tambm prevista a indenizao e uma unidade
habitacional do Programa Minha Casa Minha

No foram identificadas leis equivalentes nos Estados de So Paulo e do Rio Grande do Sul. A incluso de um tpico especfico
sobre a experincia do Cear justifica-se pela inovao da prtica, merecendo consideraes mais detalhadas.
7

Apontam-se as seguintes comunidades: Trilha do Senhor; Aldacir Barbosa; Dom Oscar Romero; So Vicente; Joo XXIII; Pio XII;
Jangadeiros; Rio Pardo; Canos; Lagamar; Mucuripe; Vila Unio e Lauro Vieira Chaves.
8

CEAR. Lei 15.056/11, de 06 de dezembro de 2011. Autoriza o Poder Executivo a executar Programa de apoio ao trabalho de desapropriao, indenizao e remoo das famlias abrangidas pelo projeto denominado VLT Parangaba/Mucuripe e d outras providncias.
Assembleia Legislativa. Disponvel em:< http://www.al.ce.gov.br/legislativo/legislacao5/leis2011/15056.htm>. Acesso em: 16 abr. 2013.
9

39

Vida, sendo que o custeio das prestaes da

unidade residencial, at a sua inteira quitao,
caber prpria famlia. Nos casos em que
os moradores no aceitarem as unidades residenciais, recebero o valor da indenizao
acrescido de R$ 6.000,00 (seis mil reais) como
forma de auxilio social .10
Se o proprietrio devidamente regularizado no morar no imvel, receber apenas
a indenizao em dinheiro correspondente a
avaliao de seu imvel, considerando para
essa avaliao o terreno e as benfeitorias.
No caso de moradores enquadrados
como locatrio ou ocupantes, a Lei prev a
seguinte soluo:
Art. 7 O inquilino ou o simples ocupante, desde que resida, h, pelo menos, 12
(doze) meses contnuos, anteriores
publicao desta Lei, em parte de imvel considerada como parte autnoma,
receber exclusivamente uma unidade
residencial, a ser viabilizada pelo Poder
Executivo atravs do Programa Minha
Casa Minha Vida - PMCMV, da Caixa Econmica Federal, ou de outro financiamento, em local definido pela Secretaria da
Infraestrutura, cabendo ao inquilino ou
ocupante beneficirio, na hiptese deste
artigo, o custeio das prestaes da unidade residencial, at a sua inteira quitao.11
Por fim, na hiptese de imvel de uso
exclusivamente comercial, o desapropriado

10
11

receber a indenizao correspondente em

dinheiro, considerando unicamente as benfeitorias e o valor equivalente ao valor da terra
nua ocupada pelo estabelecimento comercial,
a ttulo de indenizao social (art. 8).
ainda problemtica a situao prevista
no art. 9 da mesma Lei. A redao original
desse artigo previa o custeio, por parte do Estado do Cear, de aluguel social no valor de
R$200,00 (duzentos reais) aos beneficirios do
financiamento do PMCMV, at o recebimento
do imvel. J a nova redao desse dispositivo,
trazida pela Lei 15.194/2012, assim dispe:
Art. 9 Em relao ao imvel residencial ou misto com avaliao em at R$
40.000,00 (quarenta mil reais), inclusive, considerando para essa avaliao o
que possa ser juridicamente indenizado,
bem como em relao ao inquilino ou
simples ocupante, o Poder Executivo,
atravs da Secretaria da Infraestrutura,
custear aluguel social no valor de R$
400,00 (quatrocentos reais) por ms,
para o beneficirio de unidade residencial
do Programa Minha Casa Minha Vida PMCMV, ou outro financiamento, at o
recebimento do imvel.12
Em alguns depoimentos, moradores criticaram o valor do aluguel social, acreditando
ser impossvel encontrar casas para alugar que
ofeream condies dignas de moradia com
o valor de R$ 400,00 (quatrocentos reais)13.

Ibid.
Ibid.

Governo do Estado do Cear. Cartilha Projeto Ramal Parangaba-Mucuripe VLT. Issuu. Disponvel em: <http://issuu.com/impresametrofor/docs/cartilha_final?mode=window>. Acesso em: 16 abr. 2013.

12

13

40

Em tpico prprio, far-se- consideraes mais especficas sobras o aluguel social ou, tambm conhecido, bolsa aluguel.

7 O ESTGIO DO TRATAMENTO
DOS CONFLITOS FUNDIRIOS
URBANOS NO GOVERNO FEDERAL
O Brasil, efetivamente, pouco tem avanado na criao e implementao de mecanismos e polticas que enfrentem o grave problema dos conflitos fundirios urbanos.
Ainda assim, o Conselho das Cidades
formulou uma proposta para a Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos
Fundirios Urbanos por meio da Resoluo n
87/2009. Importante ressaltar que essa Resoluo foi fruto de um debate no interior do Conselho, iniciado a partir da edio da Portaria
n 587/2008, pelo Ministrio das Cidades, que
foi, diga-se de passagem, provocada pelo prprio Conselho e que disps sobre os conflitos
fundirios urbanos no Brasil. Essa medida era
uma reivindicao central das organizaes
no governamentais e movimentos populares
brasileiros que lutam por moradia e que atuam
com a preveno de remoes.
Com base nessa Portaria ficou instituda a
competncia interna, no mbito do Ministrio,
para recepcionar os casos de denncias de
conflitos fundirios a qual agora fica a cargo
da Secretaria Nacional de Programas Urbanos
com o apoio da Secretaria Nacional de Habitao. O objetivo principal dessa Portaria era
o de consolidar uma estrutura dentro do Ministrio das Cidades que criasse polticas para
preveno e mediao de conflitos fundirios
urbanos, mas que tambm atuasse em casos
de conflitos mediante o seu processamento
interno e ainda pudesse intervir na soluo
pacfica dos mesmos.
Dentro do ordenamento jurdico brasileiro
a edio de uma Portaria realmente no representa um avano significativo em termos legais
e de vinculao normativa das pessoas e instituies com as diretrizes emanadas da portaria.

No entanto, preciso que seja cumprida pelo

Ministrio das Cidades esta portaria de modo
a criar uma estrutura adequada para tratar dos
conflitos fundirios urbanos e que sirva como
ponto de partida para a organizao de um
rgo federal responsvel por uma poltica
pblica sobre os conflitos fundirios urbanos.
Importante frisar tambm que tanto a
Portaria 587/2008 quanto a Resoluo 87/2009
tiveram como base a Plataforma Brasileira de
Preveno de Despejos de 2006, discutida e
elaborada no Seminrio Nacional de Preveno
de Despejos na cidade do Recife PE pelo Frum Nacional da Reforma Urbana. Esse Seminrio organizado por entidades e movimentos
da reforma urbana foi chancelado por outro
Seminrio tambm Nacional realizado em Salvador no ano de 2007 que construiu as bases
da Poltica Nacional de Preveno e Mediao
de Conflitos Fundirios Urbanos. Dentre as recomendaes dessa Plataforma, estava a de n
13 que refere demanda ao Estado brasileiro a:
Implementao, pelo governo federal, de
Comisso Permanente de Preveno de
Despejos no Brasil, tendo como objetivo
monitorar e buscar solues para situaes de conflitos fundirios e violaes
dos direitos humanos. Criao de Promotorias de Terras, junto aos Ministrios
Pblicos Estaduais. A exemplo do governo federal, os governos estaduais e municipais devero criar, tambm, Comisso
Permanente de Preveno de Despejos,
nos nveis estaduais e municipais, com o
mesmo objetivo e estratgia.
Nesse sentido, v-se que j existe mobilizao nacional que remonta ao ano de 2006
na tentativa de construo de alternativas que

41

no as judiciais e policiais para se buscar compreender o fenmeno dos conflitos fundirios

urbanos no Brasil. A referida plataforma prope inclusive a consolidao de uma estrutura
nacional que venha a dar conta do tema dos
conflitos fundirios urbanos em todo o Brasil,
reforando o problema social e urbano que
assume o tema, em detrimento do carter eminentemente judicial ou policial que a prpria
legislao federal e as instituies locais emprestam aos conflitos fundirios.
O que se constata, em mbito nacional
a significativa ausncia de poltica para tratar o tema dos conflitos fundirios urbanos,
fazendo com que, em nvel estadual e nvel
municipal, estabeleam-se polticas e entendimentos desconexos e frgeis em relao aos
processos de remoo e reassentamento de
indivduos e comunidades. Com efeito, no
havendo uma diretriz nacional a ser seguida,
existem variaes e desvinculao das aes
locais com uma poltica urbana nacional maior
e criada no mbito dos programas de regularizao fundiria, dos planos de habitao de
interesse social e ainda longe do marco jurdico
nacional de direito cidade, representado pelo
Estatuto da Cidade e pela Lei n. 11.977/2009 e
alteraes seguintes.
Na sequncia dos procedimentos encaminhados pelo Governo Federal tem-se a formao do Grupo de Trabalho sobre Moradia
Adequada, constitudo pela Portaria n 6, de
27 de agosto de 2012 pelo Conselho de Defesa de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana,
da Secretaria Especial de Direitos Humanos.
Este Grupo de Trabalho composto por
representantes de diversos organismos federais
e da sociedade civil, dentre eles o Frum Nacional de Reforma Urbana, e tem as seguintes
atribuies:
I - realizar amplo dilogo nacional sobre
o direito humano moradia adequada;
II - receber e monitorar as denncias de

42

violaes aos direitos humanos moradia adequada;

III- elaborar e propor diretrizes para efetiva garantia do direito moradia adequada; e
IV - levantar dados e informaes pertinentes sobre o direito humano moradia
adequada, bem como levar ao conhecimento das autoridades competentes.
O principal objetivo do GT elaborar um
relatrio sobre os impactos dos projetos de desenvolvimento urbano como os megaeventos
esportivos (Copa das Confederaes, Copa do
Mundo e Olimpadas) sobre o direito moradia
de pessoas, grupos sociais e comunidades que
esto sendo afetadas de modo a propor recomendaes para a atuao dos organismos pblicos de mbito federal, estadual e municipal
para garantir o direito moradia na realizao
destes projetos principalmente de garantir a
participao popular nestes processos. Tal relatrio precisa ser aprovado pelo Conselho de
Defesa dos Direitos da Pessoa Humanos.
Para a elaborao do relatrio o Grupo
de Trabalho realizou misses nas cidades de
Fortaleza, Curitiba, Porto Alegre, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e So Paulo no ano de 2012
e primeiro semestre de 2013, para verificar os
impactos sobre o direito moradia referentes
a projetos de desenvolvimento urbano como
por exemplo o Morro da Providncia que sofre
impactos em razo da Operao Urbana Porto
Maravilha, no centro da cidade do Rio de Janeiro
Por fim, merece destaque a recente Portaria n 317, de 18 de julho de 2013, do Ministrio das Cidades, pois dispe sobre medidas
e procedimentos a serem adotados nos casos
de deslocamentos involuntrios de famlias
de seu local de moradia ou de exerccio de
suas atividades econmicas, provocados pela
execuo de programa e aes, sob gesto do
Ministrio das Cidades, inseridos no Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC). Frise-se

que a elaborao do documento foi participativa, envolvendo os seguintes momentos:

31 Reunio do Conselho das Cidades, em dezembro/2012;Workshop Internacional, em 27
e 28 de maro/2012;Consulta Pblica, em 23
de abril a 30 de maio/2012; e32 Reunio do
Conselho das Cidades, em junho/2012.
Por deslocamentos involuntrios a Portaria n 317/2013 compreende o seguinte:
Alterao compulsria do local de moradia ou de exerccio de atividades econmicas, provocado pela execuo de obras
e servios de engenharia e arquitetura,
inclusive quando o deslocamento for motivado pela eliminao de situaes de
risco ou insalubridade, ou desocupao
de reas imprprias para a ocupao humana, melhorando a qualidade de vida
e assegurando o direito moradia das
famlias afetadas.
A Portaria objetiva inovar com a obrigatoriedade de realizao de um Plano de Reassentamento e de Medidas Compensatrias
pelo Poder Pblico nos casos em que o deslocamento se mostre inevitvel. Referido Plano
dever prever as tipologias de ocupao do
territrio objeto de interveno em que ser
necessrio o deslocamento do morador, incorporando para cada tipo de ocupao uma
diretriz especfica de atendimento mediante
compensao, tendo como base as seguintes
medidas pelo Poder Pblico interventor, seja
Unio, Estados ou Municpios:
a) elaborar o Plano de Reassentamento
e Medidas Compensatrias, executar e
fiscalizar os trabalhos necessrios a sua
implementao, observando as diretrizes
e procedimentos contidos neste Anexo;
b) acompanhar e monitorar, constituindo
instncia(s) prpria(s) de gesto, a implementao do Plano de Reassentamento
e Medidas Compensatrias;

c) assegurar meios para garantir a participao das famlias afetadas no planejamento e na execuo da interveno,
constituindo instncia especfica de participao e gesto compartilhada, possibilitando o estabelecimento de acordos
para a definio das solues de atendimento que iro compor o Plano de Reassentamento e Medidas Compensatrias;
c.1) assegurar meios para a consulta sobre
a interveno tambm populao em
geral, na forma de audincias pblicas.
d) instituir mecanismo para preveno
e mediao de eventuais conflitos decorrentes da interveno e possibilitar o
acompanhamento da situao por instncia independente;
d.1) informar a Defensoria Pblica e o
Ministrio Pblico competente, em caso
de conflitos decorrentes da interveno.
e) priorizar as famlias afetadas no acesso
s polticas pblicas e programas sociais;
f) viabilizar a insero das famlias beneficiadas com unidades habitacionais
no Cadnico, de responsabilidade dos
Municpios;
g) assegurar, nas regras de contratao
e controle da execuo da interveno,
o cumprimento das obrigaes pela empreiteira responsvel pela obra, no que
couber, quanto a:
g.1) assegurar a sincronia entre a execuo da obra e a implementao do Plano
de Reassentamento e Medidas Compensatrias;
g.2) colaborar no que for possvel para a
fiel implementao do Plano de Reassentamento e Medidas Compensatrias, e
g.3) designar representante permanente e capacitado no local da obra para a
interlocuo com as famlias afetadas.

43

h) buscar incluir nas normas locais de

regulao do uso do solo mecanismos
que permitam ao poder pblico captar
parte da valorizao imobiliria gerada
pela interveno.
Sendo necessrio o reassentamento de
famlias, a Portaria determina que a rea de
proviso habitacional dever ser localizada,
sempre que possvel, prxima rea de origem
das famlias afetadas. Ademais, dever ser servida de infraestrutura bsica e equipamentos
pblicos, j existentes ou a serem executados
ao longo da interveno, que atendam demanda gerada, conforme os padres mdios
da cidade. Ainda, as unidades habitacionais
devero ser dotadas de infraestrutura e de
condies adequadas de habitabilidade.
Condio obrigatria para os projetos
que envolvam deslocamentos involuntrios
passa a ser a instituio de mecanismos de
participao e de mediao e resoluo de
conflitos, bem como a implementao de trabalho social para as famlias afetadas.
No so estabelecidos critrios claros,
contudo, para aqueles indivduos atingidos pela

44

interveno e que esto em situao irregular

na sua posse, mas que, por outro lado, j tem
cumpridos os requisitos da Usucapio Especial
Urbana e da Concesso Especial de Uso para
fins de Moradia, nos termos da Constituio
Federal e do Estatuto da Cidade. Tais indivduos aparecem no texto como detentores de
benfeitorias nos locais irregulares que ocuparam, e essa posio no estabelece um dilogo
com os direitos possessrios garantidos a esses
moradores, os quais devem ter um tratamento
igualmente diferenciado, em p de igualdade
com o tratamento dado a um proprietrio que
sofre uma desapropriao. A minuta deixa sem
resposta uma das questes cruciais presentes
no mbito das ocupaes.
A Portaria elenca como pblico elegvel
apenas as famlias afetadas por obras que se
enquadram no Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC). Assim, restam excludos
inmeros casos de conflitos fundirios gerados por intervenes pblicas no contexto de
outros programas e aes governamentais,
como os que se verificam em funo das obras
voltadas a atender a Matriz de Responsabilidades da Copa de 2014.

8 RESOLUO DOS
CONFLITOS FUNDIRIOS
URBANOS ESTRITOS
PELA MEDIAO
8.1 MEDIAO COMO MTODO DE SOLUO
ALTERNATIVA DE CONFLITOS
Tratando-se de um meio alternativo de
soluo de conflitos, a mediao pode ser conceituada como um procedimento pelo qual
partes com interesses colidentes so assistidas
por um terceiro imparcial, para que negociem
suas condies, alcanando uma soluo apta
a abranger ao mximo possvel as necessidades de ambas. Desse modo, pode-se dizer que
a mediao assemelha-se a uma negociao
assistida (ALMEIDA, 2011), sendo regida pela
autonomia da vontade. Essa linha de pensamento apoia-se no fato de que a mediao
um mtodo no adversarial e seu resultado
como fruto da imparcialidade de um mediador apto a, no possuindo qualquer vnculo de
interesse no objeto da mediao, conduzir o
dilogo dos participantes da mediao.
Esse um meio de resoluo de conflitos que aponta para a resoluo pacfica e de
benefcio mtuo, mostrando-se em harmonia
com a contempornea viso de direitos fundamentais e interdisciplinaridade que permeia
o ramo do Direito Urbanstico. Nesse sentido,
a dinmica da mediao se adequa aos novos
tempos, tratando-se de um meio eficaz possvel de, se recebendo a conduo adequada,
trabalhar cooperativamente para resoluo
de conflitos.
Ainda no vis da cooperao, Nascimento
(2010) aponta a mediao, sob uma tica de
efetivao da democracia participativa. A autora parte da tese principal de que o instituto
da mediao pode ser usado como instrumento
realizador da democracia participativa, to al-

mejada pela Constituio de 1988. A tese que

sustenta esse pensamento que a mediao
, antes de mais nada, democrtica, pois permite que os cidados falem em nome de sua
comunidade, expondo os conflitos em questo
de maneira detalhada, tal como negociando os
termos de modo amplo e especializado. Dessa
forma, percebe-se o empoderamento poltico,
caracterstico da democracia participativa. Isso
acontece porque as partes, ao se depararem
com o conflito exposto pelo mediador, tem a
oportunidade de encontrar, elas mesmas, pelo
dilogo, uma soluo para o conflito que seja
adequada, na medida do possvel, para ambas.
A mediao comunitria uma ao
horizontal de participao popular capaz de
abarcar uma srie de conflitos, desafogando
o Poder Judicirio e empoderando as partes
conflitantes com altivez poltica caracterstica
da democracia participativa.
Segundo Almeida (2011), a mediao
um instrumento que vem para colaborar e no
competir com os outros meios de resoluo de
conflitos, sendo espcie do gnero apelidado de ADRs (Alternative Dispute Resolution),
traduzido para RADs (Resolues Alternativas
de Disputas). Historicamente, esse mtodo
de resolver conflitos sofreu forte impulso do
movimento da dcada de 60, incentivador de
novas possibilidades de gesto de conflitos.
creditado aos americanos o ento estudo
das ADRs.
No existe, na mediao, a figura da sucumbncia de uma parte em detrimento da
outra. Por isso a mediao enfatizada como
uma alternativa ao litgio, uma vez que trata-se

45

de uma possibilidade de resoluo amigvel

de conflito. Inclusive, ressalte-se que os franceses traduziram o A de ADRs como amigvel, gerando a traduo Amicable Dispute
Resolution. No entanto, predomina a traduo
inicialmente citada.
Segundo Toaldo (2011), o contexto de direitos fundamentais permite inferir que a sociedade atual possui, primeiramente, direitos
e, depois, deveres para com o Estado. Nesse
contexto, sustenta que a mediao uma forma
ecolgica e saudvel de composio de conflitos
e um procedimento de resoluo de conflitos,
no qual um terceiro neutro compe as partes na
soluo mais prxima de um consenso.
Para a autora, este instrumento deve ser
trabalhado como uma maneira de desafogar
o Poder Judicirio, embora existam conflitos
que no podem ser tratados pela mediao.
Ademais, por ser um instrumento que estimula
o dilogo e a negociao, trata-se de um forte
propulsor da paz social, uma vez que ceifa o conflito antes que ele seja levado s vias judiciais.
Desse modo, a mediao contribui para
a efetividade do tratamento dos conflitos, uma
vez que impede a propositura de demandas
e funciona como um eficiente canal de comunicao entre as partes. Proporciona, assim,
uma soluo abrangente, qualificada pelo fato
de incentivar os sujeitos participantes como
atores sociais ativos de seus direitos.
Estas caractersticas intrnsecas mediao podem ser distribudas em quatro princpios que remontam Teoria das Alternative
Dispute Resolutions, preconizada por Frank
Sander em 1995. Ele foi o responsvel por trazer a identificao de motivaes especfica
estimulantes do movimento das ADRs, que podem ser associadas precisamente aos princpios
norteadores da mediao. So os seguintes:
(i) o descongestionamento dos Tribunais,
assim como a reduo dos custos e de
tempo na resoluo de conflitos;

46

(ii) a maior participao da comunidade

nos processos de resoluo de conflitos;
(iii) a facilitao do acesso justia; e
(iv) a oferta de formas mais efetivas de
resoluo de disputas.

8.2 PRINCPIOS DA MEDIAO

A mediao, como uma das formas de resoluo de conflitos, e no caso da presente pesquisa, dos conflitos fundirios urbanos, vista
como instrumento de possvel descongestionamento dos Tribunais, assim como de reduo
dos custos e de tempo na resoluo de conflitos
(TOALDO, 2011; ALMEIDA, 2011; NASCIMENTO,
2010), tratando-se esse do seu primeiro princpio.
Parte-se do pressuposto de que o Estado est
sofrendo uma crise de esgotamento devido
crise do Monoplio Estatal. Fator este decorrente
de aspectos culturais e estruturais e que causa
grande engessamento perene necessidade da
sociedade de obter suas lides solucionadas. Em
virtude da funo substitutiva do Judicirio de
compor os conflitos entre cidados no possuir,
atualmente, estrutura para abarcar o contingente
de processos que nascem diariamente, esta crise
repercute negativamente na sociedade, uma vez
que o aparelho responsvel por tutelar direitos
que clamam por satisfao j no cumpre seu
dever com a celeridade e eficincia devidas. Esta
crise vista como um problema cuja soluo est
condicionada a diversas mudanas estruturais
futuras e cujo enraizamento profundo o suficiente para que se possa afirmar no haver uma
previso clara de resoluo para essa questo
(TOALDO, 2011).
Diante desse quadro de esgotamento
entende-se que a mediao, como uma espcie
de Alternative Dispute Resolution seria uma
ao horizontal de participao popular capaz
de abarcar uma srie de conflitos, impedindo que estes chegassem ao Poder Judicirio
(NASCIMENTO, 2010). Alm de desafogar o

Judicirio, a mediao mostra-se vantajosa

por enriquecer a vivncia social do indivduo,
oferecendo alternatividade de quanto ao meio
que utilizar para resolver disputas, exercitando
o direito de escolha do cidado que se encontra na situao conflituosa (MOREIRA, 2007).
Outro benefcio da mediao a maior
participao dos conflitantes no resultado da
disputa, o que coincide exatamente com o
segundo princpio das ADRs, que a maior
participao da comunidade nos processos
de resoluo de conflitos.
A mediao um meio de resoluo de
conflitos de carter incentivador aos atores
sociais como sujeitos ativos de seus direitos
(TOALDO, 2011). Com base nessa ideia, h, na
doutrina ptria, posicionamentos correlatos
que demonstram o carter empoderador dos
participantes de conflitos.
Entende-se que a mediao pode ser vista como uma maneira de atingir uma efetiva
democracia participativa, uma vez que estimula
a participao ativa nas etapas do conflito, promovendo a negociao e poder de deciso das
partes quanto a seu impasse (NASCIMENTO,
2010). Isso acontece porque ao se depararem
com o conflito exposto pelo mediador, as partes possuem o arbtrio de negociar de acordo
com seus interesses em busca de uma soluo
que se demonstre adequada, ao mximo possvel, para ambas (NASCIMENTO, 2010).
A aproximao entre os conflitantes
um fator decisivo para que se encontre um
resultado mais favorecedor dos interesses de
ambos e que mais assertivamente possa adequar-se ao caso concreto (TOALDO, 2011). Isso
ocorre porque a mediao estimula o dilogo,
a negociao e o consenso entre as partes,
promovendo uma comunicao mais ampla do
que fornecida nos moldes do devido processo
legal do Poder Judicirio. dada uma liberdade
maior aos conflitantes para que encontrem um
resultado de no sucumbncia capaz de con-

jugar interesses irrevogveis de ambos. Nesse

sentido, percebe-se que este meio alternativo
de soluo apto a favorecer uma maior participao popular. Esta aferio deriva do fato
de um procedimento alternativo ao processo
judicial no possuir a rigidez legislativa que
muitas vezes peca por formalismo legalista
exacerbado (ALVES, 2011).
Demonstra-se assim, na mediao, um
instituto com maior amplitude formal, capaz de
focar-se na proteo dos direitos fundamentais dos envolvidos nos conflitos vislumbrados
(HEIM, 2008). Esta prtica, portanto, consiste
em uma facilitao da composio de um conflito, uma vez que h a comunicao entre as
partes para que possam protagonizar uma soluo consensual que atende mais eficazmente
o fim de pacificao de conflitos (PIRES, 2011).
Ao passo que as possibilidades supramencionadas surgem com a aplicao da mediao, a mesma pode ser entendida como um
instrumento de efetivao da democracia, da
emancipao poltica dos cidados, da atuao efetiva de seus direitos e, devido a tudo
isso, um verdadeiro exerccio de sua cidadania
(MOREIRA, 2007).
Parte-se da premissa de que a cidadania
atributo caracterizado pela participao do
cidado na comunidade que o contextualiza
(TOALDO, 2011) como agente tomador de decises, tornando-se responsvel pelas mesmas.
A cidadania, portanto, conceito intimamente
conectado ao de participao, uma vez que
trata da construo democrtica do prprio
destino (NASCIMENTO, 2010). O exerccio
da cidadania est relacionado ao carter democrtico da mediao. Isto ocorre porque a
maior participao popular nas decises de
conflitos demonstra um maior exerccio democrtico de seus direitos e uma participao
mais ativa na sociedade que garante incluso,
principalmente no que tange a comunidades
e parcelas marginalizadas que vivem parte
da cidade (MOREIRA, 2007).
47

Especial foco recebe a questo emancipadora sobre o vis poltico ao tratar-se dos
habitantes das chamadas cidades paralelas.
A essa parcela da populao, marginalizada
em relao ao funcionamento harmnico da
cidade, reconhecida, por meio da mediao,
a possibilidade de dialogar detalhadamente
sobre suas necessidades (ALVES, 2011).
Tomando como foco a questo dos conflitos fundirios urbanos, observa-se que a caracterstica inclusiva da mediao possibilita a
participao da frao social marginalizada. As
favelas surgem precisamente como ocupaes
desordenadas de uma parcela marginalizada de
populao que no possui o poder aquisitivo
necessrio para integrar o mercado imobilirio
formal (HEIM, 2008). Tratam-se, portanto, de
ocupaes informais de famlias que possuem
apenas uma condio de posse, no sendo devidamente protegidas pelo Estado e encontrando-se em uma situao de fragilidade material
em comparao aos detentores regulares e
formais de propriedades. A essa parcela social, a mediao demonstra uma possibilidade
inovadora de abrir espao para que se ouam
as suas necessidades, buscando atingir uma
soluo que os assista. Carter este que demonstra uma facilitao ao acesso justia,
terceiro dos princpios atribudos mediao.
Tradicionalmente, o conceito de acesso justia considerado como sinnimo de
acesso aos tribunais. Explica-se isso devido ao
movimento de judicializao dos conflitos no
Brasil, no qual a soluo dos litgios sempre
ocorre em juzo.
Entretanto, sob o prisma das solues alternativas de conflitos, essa ideia deve ser questionada, de modo que o acesso justia no
deve significar to somente acesso ao processo
judicial. Do ponto de vista das ADRs, o acesso
justia deve constituir na oferta de tcnicas
adequadas, visando a promoo da justia e a
pacificao social. Portanto, para a efetivao
de direitos sociais e individuais, nem sempre o

48

processo judicial ser a melhor estratgia, sendo necessria a busca de meios pacificadores
que transcendam essa lgica demandista. Assim, para os meios alternativos de soluo de
controvrsias (ADRs), o acesso justia possui
significao muito mais ampla, com o fim de
atender demanda social por justia.
O princpio de facilitao do acesso
justia, no tocante da mediao, tem ntima
relao com o princpio da maior participao
da comunidade nos processos de resoluo
de conflitos. Isso porque, no contexto de soluo de controvrsias, a mediao garante a
participao ativa dos indivduos para a resoluo dos seus conflitos, empoderando-os
como sujeitos ativos para a efetivao seus
direitos (NASCIMENTO, 2010; ALVES, 2011;
HEIM, 2008), garantindo, por fim, a facilitao
do acesso justia, por flexibilizar os limites
do possvel, ou seja, a rigidez intocvel da lei
em prol de uma tutela adequada de direitos
humanos. (HEIM, 2008).
Alm disso, importante destacar que a
populao brasileira, de modo geral, no detm
conhecimento sobre o contedo e abrangncia
dos direitos humanos e respectivas formas de
participao social, tendo como consequncia
a no efetivao do direito moradia (PEREIRA, 2011). Tal problemtica pode ser dirimida
com acesso ao conhecimento aos direitos nesse assunto, e por consequncia, facilitando o
acesso justia.

A oferta de formas mais efetivas de resolues de disputas consiste no quarto princpio

das ADRs. Tal princpio relaciona-se fortemente
com os anteriores, fazendo-se necessrio uma
anlise conjunta com os outros princpios.
A crise do Judicirio, como j exposto
anteriormente, se deu devido ao monoplio
estatal e a efetividade da prestao jurisdicional, tendo como consequncia a impossibilidade de atender aos anseios e s demandas
da populao. Nesse contexto, a mediao

uma alternativa para a soluo de litgios sem

ter a necessidade de recorrer ao Poder Judicirio, impedindo a propositura de novas aes
(TOALDO, 2011; NASCIMENTO, 2010). Assim,
a mediao se mostra como uma forma mais
efetiva para a resoluo de disputas, j que
atenua a morosidade do Judicirio, diminuindo
o ajuizamento de novas aes.
Alm disso, as ADRs oferecem meios
mais efetivos de soluo de conflitos devido
ao fato de levarem a realizao da democracia
participativa, j que se fundamentam na maior
participao da comunidade nos processos de
resoluo de conflitos (segundo princpio da
ADR). Na mediao, as partes so incentivadas
ao dilogo, reflexo, a compreenso do conflito e a busca, por elas prprias, da soluo da
controvrsia (TOALDO, 2011).
Cabe dizer que o grau de efetividade das
decises muito maior do que as realizadas
pelo Poder Judicirio, uma vez que o consenso
obtido pelas prprias pessoas interessadas,
assegurando a satisfao das obrigaes entre as partes abrangidas na disputa, j que as
solues so alcanadas com a convico de
que so a melhor resoluo ao fato conflituoso.
8.3 MEDIAO COMO SOLUO
ALTERNATIVA PARA CONFLITOS
FUNDIRIOS URBANOS ESTRITOS
Os conflitos urbanos presentes nas grandes capitais caracterizam-se pelo crescimento
de cidades paralelas, tambm chamadas de
cidades informais e cidades ilegais, isto ,
comunidades que foram esquecidas pelas polticas pblicas, que edificam-se margem da
legislao, possuindo direitos violados (ALVES,
2011; HEIM, 2008).
No tocante aos conflitos fundirios nas
cidades paralelas, a ausncia do Estado na
prestao de infraestrutura bsica para quem
reside sob mera situao de posse, sem tutela
de moradia adequada, consubstancia uma situao de insegurana e vulnerabilidade ante

a possibilidade de remoes foradas e aes

violentas policiais visando reivindicao da
propriedade daquelas terras.
Nesse sentido, bastante esclarecedor o ensinamento de Marcelo Cafrune (2010), para
quem:
A irregularidade fundiria, antes de ser
uma disfuncionalidade urbana, uma caracterstica constituinte das cidades. Tal
condio de ilegalidade emerge no
pela ao das pessoas que agem para
exercer um direito, mas da ordem jurdica
que define a forma adequada de acesso
aos direitos. (...) Portanto, ao debater a
realidade da cidade ilegal, faz-se necessrio observar que sua produo, enquanto
fenmeno social, ocorre em consequncia
das prprias disposies legais, que no
so neutras quanto ao processo de apropriao privada da riqueza e dos valores
socialmente produzidos. O que est em
confronto so concepes ideolgicas
que ou reconhecem primazia nas instituies estabelecidas legalidade ou
atribuem predominncia aos processos
de construo social orientados em satisfazer as necessidades humanas pautados
nas instituies existentes legitimidade.
Para a presente anlise, tambm preciso
entender a cidade como organismo sociocultural que, mais do que mero lugar geogrfico,
funciona como uma verdadeira cadeia de significados sociais de acordo com os papeis que
os cidados integram na mesma.
Nesse sentido, os habitantes de ocupaes irregulares so uma grande parcela excluda da populao, colocados margem do
crescimento social econmico. Faz-se necessrio, assim, um meio de promover uma devida
manifestao dessa parcela social excluda em
conflitos urbanos (ALVES, 2011).
Trata-se, ento, de no solucionar um conflito adversarial e sim encontrar uma soluo

49

comum que atenda s vozes participantes

na qual as mesmas tenham uma apresentao
adequada - por si mesmas. Por isso, necessrio um meio no judicial e no adversarial
para promover uma devida manifestao dessa
parcela social em conflitos urbanos (ALVES,
2011; HEIM, 2008).

III - mediao de conflitos fundirios urbanos: processo envolvendo as partes afetadas pelo conflito, instituies e rgos
pblicos e entidades da sociedade civil
vinculados ao tema, que busca a garantia
do direito moradia digna e adequada e
impea a violao dos direitos humanos.

Nesse sentido, a mediao um meio apto

a conferir parcela social residente nessas ocupaes o status de emancipados sociais no que
tange defesa de seus direitos em conflitos
urbanos. Alm disso, a mediao seria uma manifestao que expressaria a democracia participativa pela emancipao poltica (ALVES, 2011).

Tambm essencial ressaltar o fundamento constitucional da poltica pblica de

mediao de conflitos fundirios urbanos, que
se encontra no prembulo da Constituio14,
pois este comporta uma norma jurdica expressa, devendo o Estado se balizar pela soluo
pacfica das controvrsias. Portanto, em situaes de conflito fundirio, o cumprimento de
polticas pblicas que salvaguardem os direitos humanos, e no presente debate, o direito
moradia, um dever-poder da Administrao
Pblica, e no uma faculdade, devendo, assim,
submeter os governos (HEIM, 2011).

Por meio da mediao, os atores sociais

detentores de direitos seriam capazes de participar ativamente do procedimento, defendendo
seus interesses e dialogando detalhadamente
sobre suas necessidades. Ademais, a mediao favorece a participao social de todos
os atores envolvidos, com articulao com as
trs esferas de entes federados.
Versando sobre mediao em conflitos
fundirios, indispensvel trazer baila a Resoluo Recomendada n 87 do Conselho das
Cidades. Tal resoluo foi produto de um debate que se iniciou no GT de Conflitos Fundirios
Urbanos do Conselho, que abordou em cinco
seminrios regionais, a proposta de poltica
nacional de mediao e preveno de conflitos
fundirios urbanos. A Resoluo recomenda ao
Ministrio das Cidades a aprovao de diretrizes polticas em esfera nacional para mediar e
prevenir conflitos fundirios urbanos partindo
de princpios, estabelecendo papis, aes e
competncias nessa rea em defesa do direito
humano moradia digna.
Tal resoluo traz, no seu artigo 3, o
conceito de mediao de conflitos fundirios
urbanos:

Dos direitos fundamentais e prembulo

conclumos que uma poltica pblica de
mediao de conflitos fundirios dever
do Estado brasileiro, em todos os mbitos federativos e poderes da repblica.
Essas normas so um mandamento de
ao e no necessitam de previso infraconstitucional. Ou seja, independente da
promulgao de uma Poltica Nacional
de Preveno e Mediao de Conflitos
Fundirios Urbanos sob a forma de lei,
compete ao Poder Pblico buscar solues pacficas aos conflitos de fundirios
urbanos, toda vez que ali se encontre sob
ameaa o direito moradia de famlias de
baixa renda (HEIM, 2011).
importante destacar que no s a mediao elencada como uma forma alternativa
de resoluo de conflitos urbanos. Ao tratar da
temtica na dissertao apresentada para a con-

Com base nas lies de Jorge Miranda, Jos Afonso da Silva e Rothemburg, que se filiam a corrente que defende a compreenso dos
prembulos como componentes do texto constitucional, Bruno Heim considera que os princpios ali dispostos proclamam finalidades
a serem atingidas pelo Estado, classificando tais normas como programticas (HEIM, 2011).
14

50

cluso de mestrado em Direito Urbanstico na

PUC-SP, no captulo intitulado Justiciabilidade
do direito fundamental social moradia, Felipe
Pires Pereira, alm da mediao, faz consideraes sobre a Comisso Interamericana de Direito
Humanos e a educao em direitos, como forma
de difuso de cidadania no processo urbano, no
que tange aos meios alternativos de soluo
de conflitos urbanos.15 Com relao Comisso
Interamericana de Direitos Humanos, ressalta
que ela no tem carter jurisdicional, mas, sim,
consultivo e deliberativo em sede de recomendaes aos Estados. Em nvel mundial, o Conselho de Direitos Humanos, dentro do sistema
global das Naes Unidas, e os Procedimentos
Especiais que englobam as Relatorias Especiais,
alm de organizaes no governamentais de
alcance mundial, como o Advisory Group on
Forced Evictions (AGFE), o Centro pelo Direito
Moradia contra Despejos (COHRE), a Coaliso
Internacional pelo Habitat (HIC), a Aliana Internacional de Habitantes (AIH), e o Slum Dwellers
International (SDI) so importantes agentes de
mediao e preveno de conflitos.
J no que tange educao em direitos, como forma de difuso de cidadania no
processo urbano, o autor compreende que
existe um srio problema no Brasil, qual seja,
o desconhecimento do teor e do alcance dos
direitos humanos e dos meios de participao
social por parte dos cidados brasileiros. Um
modo de solucionar tal questo seria com o
acesso e conhecimento dos direitos nesta rea
(PEREIRA, 2011). Nesse sentido, interessante
a anlise dos projetos de extenso universitria
que empregam a mediao a fim de solucionar
os conflitos resultantes da posse de terra.
Tais projetos promovem a capacitao da populao, objetivando promover a organizao
e autonomia da comunidade, de modo que
seja possvel a compreenso e resoluo do

conflito de maneira pacfica, partindo de suas

prprias vivncias e saberes, visando, por fim,
proporcionar o desenvolvimento de solues
que estimulem e fomentem a reforma urbana,
especialmente no tocante regularizao fundiria (RIOS, 2010; KONZEN, 2005).
A ttulo de exemplo, os resultados do Projeto Abrigando a Cidadania avanaram muito
no tocante facilitao do acesso justia,
atravs da formao de juristas habilitados
com os instrumentos jurdicos e urbansticos,
empenhados em efetivar o direito moradia
digna e outros direitos humanos, pela reforma
urbana; do desenvolvimento de ambientes de
trocas de experincia e debate com os sujeitos
do projeto; da produo de novos conhecimentos, atravs das experincias desenvolvidas; do
fortalecimento de lideranas comunitrias, e
por consequncia, de toda comunidade, j que
estes multiplicam conhecimentos; e o impulsionamento de processos de mobilizao das
comunidades capacitadas (KONZEN, 2005).
A mediao um instrumento que, se
utilizado corretamente, constitui um meio eficiente para a soluo de conflitos fundirios,
j que confere o poder emancipador para os
cidados em situao de conflito, alm de ser
uma ferramenta que auxilia na promoo da
democracia, sendo uma alternativa vlida para
promover o debate, empoderando devidamente
as partes envolvidas como sujeitos ativos de
seus direitos. Alm disso, por se tratar de um
mtodo no adversarial, afasta-se da lgica do
ganha-perde, tradicional do Judicirio, o que
configura a mediao como um meio mais eficiente de resoluo de conflitos. Entretanto,
imprescindvel que o Estado no se limite somente na mediao enquanto meio alternativo
para solucionar os conflitos fundirios urbanos,
preciso o fomento a outras formas alternativas, tal como a educao popular em direitos.

PEREIRA, Felipe Pires. Meios Alternativos de Resoluo de Conflitos Urbanos e Justiciabilidade do Direito Fundamental Social
Moradia. 2011. 225 f. Dissertao (Mestrado em Direito) - Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So Paulo. 2011.
15

51

9 INDICADORES DE TRATAMENTO
ADEQUADO DOS CONFLITOS
FUNDIRIOS ESTRITOS
Em caso de obras que possuam situao
de conflito em relao terra sugere-se que
sejam consideradas trs questes que resultem
em impactos na vida social, econmica e cultural de comunidades estabelecidas no entorno
das reas atingidas por empreendimentos.
A primeira : como garantir que haja a
licena social para operao e o efetivo engajamento e a construo de parcerias mutuamente benficas com as comunidades no
entorno dos empreendimentos? Para esta
questo preciso ter como ponto de partida
um reconhecimento institucional em que os
aspectos sociais e econmicos de uma comunidade afetada sejam avaliados no mesmo
patamar que os aspectos da viabilidade econmica de um empreendimento.
A segunda : como garantir as melhores prticas de gesto sobre impactos econmicos, sociais, ambientais e culturais? Para
essa questo preciso ter como estratgia a
adoo de uma metodologia participativa que
propicie um fortalecimento da organizao e
mobilizao da comunidade para promover
no mesmo patamar de igualdade o dilogo e
a interlocuo, os setores do Poder Pblico
outros segmentos da sociedade.
E a terceira : como garantir um legado
positivo, visando melhoria contnua da qualidade de vida das comunidades, respeitando
as especificidades locais? Sobre esta questo
o ponto de partida o prprio entendimento
de legado positivo, como por exemplo, se este
o fortalecimento institucional da forma de
organizao da comunidade, se a obteno
pelos membros da comunidade de uma melhor qualificao profissional e educacional,

se a organizao de uma instncia pblica

que garanta a participao da comunidade no
desenvolvimento dos projetos que podero
resultar em benefcios sobre as condies
de vida.
9.1 VALORIZAO DA VIABILIDADE
SOCIAL DOS EMPREENDIMENTOS
GERADORES DE IMPACTOS NAS
COMUNIDADES
Referente primeira questo sobre como
garantir a licena social para operao e o efetivo engajamento e a construo de parcerias
mutuamente benficas com as comunidades
no entorno dos empreendimentos, preciso que tanto o Poder Pblico nas esferas da
Unio, Estados e Municpios, quanto o agente
do empreendimento adotem um procedimento
especial visando edio de uma licena social
ou socioambiental que pode ser um complemento obrigatrio s regulamentaes existentes para a obteno da licena urbanstica
e/ou ambiental para o desenvolvimento de um
empreendimento.
Esse procedimento especial pode ser estabelecido por um regulamento interno que
considere o estudo de viabilidade social sobre as comunidades que sero afetadas por
um empreendimento no mesmo patamar do
estudo de viabilidade econmica.
Os elementos de anlise que podem
compor o estudo de viabilidade social so os
seguintes: a) Perfil socioeconmico do Municpio/Distrito/Bairro (quando inserir ou abranger
rea urbana); b) Perfil socioeconmico das
comunidades/pessoas afetadas pelo empreendimento; c) Indicadores de Impacto Social.

53

I - MAPA SOCIAL DA REA AFETADA PELO EMPREENDIMENTO (os dados acima devero ser localizados em
mapa da rea atingida pelo empreendimento).
II - RELATRIO DE VIABILIDADE SOCIAL: contendo anlise dos dados e informaes coletadas, a concluso,
identificando os impactos sociais e o grau deste impacto com base nos indicadores e as solues para atender
as necessidades das comunidades afetadas pelo empreendimento.
III - Como Impacto social: o significado adotado o de mudanas ou alteraes perceptveis em um ou mais
dos seguintes aspectos: maneira de viver das pessoas, sua cultura, sua comunidade, infraestrutura, seu sistema
poltico, ambiente, sade e bem-estar, direitos humanos e de propriedade e segurana. O impacto social pode
ser medido conforme a interferncia com pessoas, grupos sociais, atividades econmicas, sociais e culturais,
equipamentos pblicos e privados e bens ambientais de uso coletivo e/ou comunitrio.

A anlise do impacto social fundamental

para a definio da rea do empreendimento
que vai afetar a vida dos moradores das comunidades, que precisam ser consideradas em
conjunto com o estudo de viabilidade econmica. Para esta avaliao pode ser estabelecida
uma classificao sobre o impacto social da
seguinte forma:
Nota

BAIXO IMPACTO SOCIAL: NOTA 01

MDIO IMPACTO SOCIAL: NOTA 02
ALTO IMPACTO SOCIAL: NOTA 03
ALTSSIMO IMPACTO SOCIAL: NOTA 04

A classificao do traado/rea preliminar tem como objetivo identificar no territrio

os impactos sociais de cada alternativa.
Avaliao

INDICADORES DE BAIXO IMPACTO SOCIAL:

Indicador 01: No h qualquer remoo de pessoas
1

Indicador 02: No interfere:

- Na atividade econmica de pequeno e mdio porte.
- Na utilizao ou no acesso a equipamentos sociais/comunitrios.
- Na utilizao e no acesso a bem ambiental de uso social.
INDICADORES DE MDIO IMPACTO SOCIAL.

Indicador 01: H remoo de menos de 30 % das pessoas de cada setor censitrio, mas no
h remoo de grupos vulnerveis.
Indicador 02: Afeta parcialmente um dos seguintes componentes:
- A atividade econmica de pequeno e mdio porte.
- A utilizao ou o acesso a equipamentos sociais/comunitrios.
- A utilizao e o acesso a bem ambiental de uso social.
INDICADORES DE ALTO IMPACTO SOCIAL

Indicador 01: H remoo de 30% a 70% das pessoas do setor censitrio e/ou h remoo
de grupos vulnerveis.
Indicador 02: Compromete ou inviabiliza um dos seguintes componentes:
- A atividade econmica de pequeno e mdio porte.
- A utilizao ou o acesso a equipamentos sociais/comunitrios.
- A utilizao e o acesso a bem ambiental de uso social.
INDICADORES DE ALTSSIMO IMPACTO SOCIAL

Indicador 01: H remoo de pessoas em mais de 70% das propriedades do setor censitrio
e/ou h remoo de grupos vulnerveis ou de populaes tradicionais.
Indicador 02: Compromete ou inviabiliza mais de um dos seguintes componentes:
- Atividade econmica de pequeno e mdio porte.
- A utilizao ou o acesso a equipamentos sociais/ comunitrios.
- A utilizao e o acesso a bem ambiental de uso social.

Fonte: Roteiro de Elaborao de Avaliao Socioambiental de Pr-Empreendimento Instituto Plis 2011.

54

O mapeamento social da rea afetada

pelo empreendimento deve identificar e analisar as condies sociais verificadas, por meio da
demarcao dos equipamentos comunitrios16,
equipamentos sociais, espaos de convivncia,
da situao de grupos vulnerveis, dos tipos
de atividades econmicas formais e informais.
importante que o mapeamento identifique e registre a localizao destes dados no mapa
da rea. As informaes e dados obtidos podem
ser extrados de foto area, imagem de satlite ou
uma base cartogrfica que possibilite identificar
a rea do empreendimento e suas caractersticas
de edificao/densidade/cobertura vegetal.
Esse mapeamento tem como pressuposto
a adoo de uma metodologia participativa
no qual permita que os moradores participem
da elaborao do mapa social como forma de
produo de conhecimento coletivo da sua
prpria realidade e contribua para a organizao e mobilizao social da comunidade.
A elaborao do mapa social pode resultar
em um efetivo engajamento e na construo de
parceiras com as comunidades afetadas e do
entorno dos empreendimentos no sentido de
identificar as demandas e apontar os projetos

necessrios para atender as necessidades da

populao afetada, bem como de identificar as
responsabilidades dos organismos pblicos e
prestadores de servios pblicos para o atendimento dessas demandas.
9.2 PRTICAS DE GESTO SOBRE
IMPACTOS ECONMICOS, SOCIAIS,
AMBIENTAIS E CULTURAIS
Associada primeira questo levantada, na
regulamentao sobre a atuao social nas comunidades afetadas por empreendimentos, deve ser
promovida uma metodologia participativa para a
obteno, elaborao e prestao de informaes
e tambm para possibilitar o dilogo e a participao em todas as fases de implementao do
empreendimento, definir as demandas sociais,
econmicas, ambientais e culturais e as formas
adequadas de atendimento e soluo destas.
Como j foi ressaltado, o primeiro passo
conhecer a realidade da comunidade e fortalecer a sua organizao e a mobilizao social.
Algumas medidas podem ser objeto de
regulamentao para fins de serem adotadas
como uma prtica adequada nas relaes com
as comunidades:

- Estabelecer um planejamento que considere de forma conjugada o tempo necessrio para o atendimento das
demandas sociais da comunidade com o tempo para a implantao do empreendimento.
- Processo de capacitao dos profissionais que vo atuar com as comunidades que podero ou sero atingidas
pelo empreendimento.
- Implementar programas educativos sobre cidadania e polticas pblicas junto s comunidades atingidas e
do entorno do empreendimento, visando o fortalecimento da organizao institucional e de capacidade de
execuo de planos e projetos voltados a atender as suas demandas sociais, econmicas, ambientais e culturais.
- Constituir um plano de comunicao para prestar as informaes sobre os objetivos, abrangncia territorial,
obras, cronograma das etapas de execuo, recursos disponveis para a realizao do empreendimento;
- Organizar canais de participao dos moradores da comunidade para elaborao do estudo de viabilidade
social (mapeamento social e atendimento das demandas identificadas)
- Realizar parcerias com instituies acadmicas ou organizaes no governamentais para viabilizar apoio
tcnico para as comunidades elaborarem o mapeamento social e o plano de atendimento social e econmico
visando a melhoria da qualidade de vida de seus moradores.
- Participao e definio dos projetos de responsabilidade dos organismos pblicos e empresas prestadoras de
servios pblicos para o atendimento das demandas dos moradores da comunidade identificados no processo
participativo de elaborao do mapeamento social e do plano de atendimento social e econmico.
- Estimular a realizao de pesquisas voltadas a analisar e registrar experincias de projetos desenvolvidos
em reas atingidas por empreendimentos, com o intuito de formar um banco de experincias que sirvam de
referncia para a atuao de organismos pblicos e demais empresas voltadas a promover o desenvolvimento
local, regional ou nacional.

Equipamentos Comunitrios e Sociais podem ser considerados sinnimos quando ambos garantem o acesso pblico, amplo e
irrestrito para determinada coletividade.
16

55

9.3 POSSIBILIDADES DE MELHORIA DA

QUALIDADE DE VIDA DAS COMUNIDADES
Com relao garantia de um legado
positivo, visando melhoria contnua da qualidade de vida das comunidades, respeitando
as especificidades locais, deve ser levada em
considerao a premissa apontada acima na
definio da viabilidade dos empreendimentos
em uma determinada rea/regio da equiparao da viabilidade econmica com a viabilidade social.
Na realizao do estudo de viabilidade
social, que composto pelo mapeamento
social, deve-se levar em considerao (para
a definio da rea do empreendimento) os
indicadores apresentados sobre o grau de impacto social numa comunidade, que tambm
um componente fundamental para verificar
se o legado do processo de implantao do
empreendimento gerou ou no benefcios para
os seus moradores.
Para uma avaliao sobre a existncia de
um legado positivo sobre melhoria ou no das
condies de vida das comunidades preciso
qualificar algumas situaes que podero servir
de parmetro
Por exemplo, no suficiente considerar como legado positivo a simples manuteno dos moradores de uma comunidade
no local de suas moradias se as condies
continuarem precrias como de moradias
situadas em reas de risco, crregos ou rios
que continuem com alto grau de poluio,
ausncia de servios essenciais oficiais como
fornecimento de gua, esgoto, energia eltrica e coleta de resduos, manuteno da
situao de irregularidade jurdica da rea
ocupada pela comunidade. Neste caso deve
ser considerado um legado positivo a permanncia da comunidade na rea atingida
pelo empreendimento com o atendimento de
suas necessidades de infraestrutura, servios
pblicos e equipamentos.

56

Se for adotado como uma prtica adequada

promoo de uma metodologia participativa com
as comunidades atingidas por empreendimentos,
os resultados alcanados devem qualificar a existncia ou no de um legado positivo tais como:

- A capacitao dos moradores da comunidade em

temas da cidadania e polticas pblicas que resultou
na participao da elaborao do mapeamento social
e do plano de atendimento de suas demandas; e na
apropriao de formas de defesa de seus interesses
com os gestores e autoridades pblicas.
- A participao da comunidade na elaborao do
mapa social e o plano de atendimento das demandas
sociais, econmicas, ambientais e culturais;
- A organizao dos moradores das comunidades em
comisses, associaes e cooperativas;
- A qualificao dos moradores para a realizao de
projetos sociais e econmicos que foram definidos no
plano de atendimento de suas demandas;
- A existncia de comits, conselhos formados pelos
moradores e representantes do poder pblico para a
gesto de projetos e programas pblicos;
- A participao e mobilizao social dos moradores
para os projetos e aes previstas para atenderem
suas demandas sejam concretizados;

Um componente essencial para a existncia

de um legado positivo a necessidade dos organismos do Poder Pblico, em especial do Municpio, em assumir suas responsabilidades para
atender as demandas identificadas no processo
de implementao do empreendimento. Essa
responsabilidade engloba a prestao de informaes sobre as politicas e programas pblicos
existentes, a formao adequada de equipes tcnicas para atuar diretamente com a comunidade,
o desenvolvimento de projetos necessrios para
atender as demandas da comunidade, e a organizao dos espaos de participao pblica,
como comits ou conselhos gestores.
Por fim, as prticas de gesto para enfrentar os impactos negativos que podero ocorrer
em comunidades afetadas por um empreendimento deve ser voltada a contribuir com o
fortalecimento da cidadania, da dignidade da
pessoa humana, da participao pblica, da
organizao e mobilizao da comunidade e
da preservao da identidade e da cultura local.

10 RECOMENDAES PARA O
TRATAMENTO ADEQUADO DOS
CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS
10.1 PARA CONFLITOS FUNDIRIOS
URBANOS AMPLOS
10.1.1 RECONHECIMENTO E
VALORIZAO DOS DIREITOS
HUMANOS
Como j foi verificado no tratamento das
normas internacionais sobre o direito humano
moradia adequada, estas normas devem balizar
as poltica e as normas internas do pas voltadas ao tratamento dos conflitos fundirios, seja
no sentido amplo ou no sentido estrito, com
base na compreenso dos direitos humanos
como interdependentes e interligados.
Como foi j ressaltado, o Sistema Internacional de Direitos Humanos colaciona vrias
normas em que atesta e refora a prtica dos
despejos (remoes e deslocamentos ) como
sendo uma grave violao aos direitos humanos. A Resoluo n 2004/2841 do Conselho
de Direitos Humanos diz que a prtica de
despejos forados [considerada] contrria
s leis que esto em conformidade com os
padres internacionais de direitos humanos,
e constitui uma grave violao de uma ampla
gama de direitos humanos, em particular o
direito moradia adequada.
A ONU refora ainda esse entendimento
no Comentrio Geral n 7 do Comit de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais que no seu
pargrafo 16 prev que:
os despejos no podem resultar na constituio de indivduos sem casa ou vulnerveis
a violaes de outros direitos humanos. No
caso da pessoa afetada ser incapaz de prover por si mesma uma alternativa, o Estado
deve adotar todas as medidas apropriadas,

ao mximo de seus recursos disponveis,

para assegurar que uma moradia alternativa
adequada, reassentamento ou acesso terra
produtiva estejam disponveis.
10.1.2 RECONHECIMENTO DA
COMPLEXIDADE DO TEMA DOS
CONFLITOS FUNDIRIOS
Os conflitos fundirios necessitam ser
abordados a partir da sua complexidade e no
a partir de uma poltica pblica local que ir
provocar uma remoo ou ento a partir de
uma deciso judicial que aprecia a matria dos
autos com base na lei processual civil em vigor.
Antes de tudo, os conflitos fundirios so
um grave problema social e urbano das cidades
brasileiras e assim devem ser enfrentados. Os
conflitos fundirios no so um problema de
propriedade ou de posse simplesmente. So,
na verdade, um problema de falta de moradia,
de falta de regularizao fundiria, de falta de
direito cidade e de excluso social. Por trs
dos conflitos fundirios pode existir a violao
de vrios outros direitos fundamentais, j que a
execuo de uma remoo guarda uma grande
capacidade de causar mais violaes aos direitos humanos, como violao integridade fsica
e da vida das pessoas envolvidas numa remoo; violao ao direito educao das crianas
e adolescentes atingidos, j que podem perder o
ano letivo com esse deslocamento; violao ao
direito moradia; e violao ao direito cidade.
10.1.3 COMBATE INVISIBILIDADE
PROPOSITAL
Os conflitos fundirios urbanos afetam, em
grande parte, comunidades pobres e que vivem
em assentamentos precrios e sem titulao da

57

terra em que residem. Esses conflitos, geralmente,

ocorrem de modo invisvel, j que as decises que
determinam as remoes partem de uma deciso
administrativa sem participao dos afetados ou
de uma deciso judicial em sede liminar sem a
parte contrria ser ouvida.
Cabe ressaltar que a proposta da Poltica
Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos
Fundirios Urbanos (Resoluo Recomendada do Conselho das Cidades n 87/2009) tem
como princpios alguns indicativos que devem
ser seguidos com o objetivo da soluo dos
Conflitos Fundirios Amplos:
(i) o direito constitucional moradia;
(ii) o cumprimento da funo social da
propriedade e da cidade;
(iii) a primazia da responsabilidade do
Estado na estruturao e implementao
da poltica de preveno e mediao de
conflitos fundirios urbanos nas esferas
federal, estadual e municipal;
(iv) solues pacficas e negociadas para
situaes de conflitos fundirios urbanos;
Inclumos tambm como estratgias alternativas para solues dos macroconflitos:
(v) educao em direitos
(vi) comisses pblicas de mediao e
de negociao
(vii) implementao dos instrumentos da
democracia participativa
(viii) reconhecimento da legitimidade das
organizaes, instituies , movimentos ,
redes e fruns representativos de comunidades e grupos sociais vulnerveis que
atuam nas cidades para participarem dos
processos de mediao e negociao dos
conflitos fundirios.
Em uma observao acerca dos Conflitos
Fundirios Amplos, percebe-se que por estes

terem uma caracterstica comum de afronta ao

ordenamento urbanstico, o atendimento da
funo social da propriedade, e mais amplamente da funo social da cidade, a garantia e a
exigncia do direito a cidades sustentveis so
uma soluo alternativa para que os conflitos
fundirios amplos sejam, ao menos, mitigados.
No que tange aos instrumentos de poltica urbana, percebe-se que o cumprimento
destes garante a mitigao de situaes de
Conflitos Fundirios Amplos nas cidades. Aqui
cabem ser ressaltados:
Aplicao dos Instrumentos da poltica
urbana voltados ao cumprimento da funo
social da propriedade e de combate a especulao imobiliria nas reas urbanas
Regularizao Fundiria de Interesse
Social
Previso para o provimento de habitaes de interesse social
Reconhecimento da posse como direito
e no como mera deteno para fins de tratamento dos posseiros de forma equiparada
aos proprietrios de lotes urbanos que esto
sujeitos remoo em virtude de uma interveno urbanstica; (primazia do formalismo,
desqualificao da posse)
10.2 PARA CONFLITOS FUNDIRIOS
URBANOS ESTRITOS
10.2.1 INSTRUMENTOS
PROCESSUAIS

JURDICOS

Encontra-se em tramitao no Congresso

Nacional o Projeto de Lei n 8046/2010, que
visa reviso do Cdigo de Processo Civil,
sendo uma das matrias objeto de reviso as
aes possessrias. Algumas redes e instituies como o Frum Nacional de Reforma
Urbana17, a Associao Nacional dos Defensores Pblicos e o Instituto Brasileiro de Direito

Ver a campanha sobre a funo social da propriedade, que pode ser acompanhada pelo endereo eletronico.http://www.forumreformaurbana.org.br/index.php/documentos-do-fnru/41-cartas-e-manifestos/288-reforma-do-cpc-carta-aos-parlamentares.html

17

58

Urbanstico, tm atuado neste processo para

que seja includo no Novo Cdigo de Processo
Civil um tratamento adequado para a soluo
dos conflitos possessrios coletivos de imveis urbanos. Neste sentido, com o intuito de
contribuir com a adoo de um tratamento
adequado dos conflitos fundirios na reviso
do Cdigo de Processo Civil apresentamos as
seguintes proposies:
Garantia da Segurana na Posse - A
segurana na posse um pressuposto
jurdico que compe o direito moradia
adequada. A ausncia de segurana na
posse na lei e na prtica vulnerabiliza
a proteo contra remoes foradas18.
A pesquisa sobre Conflitos coletivos
sobre a posse e a propriedade de bens
imveis realizada no mbito do Projeto
Pensando o Direito n 07/004-MJ/SAL/
PNUD j conclua o seguinte:
As solues para os conflitos fundirios no so universais, ainda que os
instrumentos internacionais de direitos
humanos apontem os princpios e as obrigaes a serem aplicados, pois as formas
de proviso de segurana na posse dependem da realidade especfica de cada
localidade. A legislao internacional de
direitos humanos aponta claramente que
a proteo contra despejos forados requer o fortalecimento da segurana na
posse, que compreende no somente a
garantia dos direitos de propriedade estabelecidos pelo estado de direito, mas
tambm demais formas de exerccios
de direitos sobre a terra e moradia. Independentemente do tipo de sistema a
ser adotado este deve, obrigatoriamente,
prever um nvel de proteo que assegure
a satisfao das necessidades bsicas e
a proteo legal contra despejos.
18

Garantia do devido processo legal, ao

contraditrio e a ampla defesa.
Tratamento diferenciado das demandas
com relao s aes possessrias que
envolvam conflitos coletivos pela posse
ou propriedade de imvel;
Realizao de audincia prvia deciso sobre o conflito: A obrigatoriedade
de realizao de audincia de justificao prvia ou de tentativa de conciliao
visa a assegurar o contraditrio e a ampla
defesa (CRFB, artigo 5, inciso LV), alm
de proteger a integridade fsica dos envolvidos, de preservar bens e benfeitorias
construdas na rea e, principalmente, de
possibilitar a soluo pacfica das controvrsias.19
Reduo do prazo da configurao de
posse nova para o mximo de um ms
e um dia.
O juiz fazer-se presente na rea do conflito coletivo pela posse da terra rural e
urbana, acompanhado de representante
do Ministrio Pblico.
O juiz, antes da deciso liminar, requisitar aos rgos da administrao direta ou
indireta dos Municpios, Estados e Unio
que forneam as informaes fiscais, previdencirias, ambientais, fundirias e trabalhistas referentes ao imvel.
Concesso de liminar somente aps a
averiguao do cumprimento da funo
social da propriedade.
Necessidade da Defensoria Pblica ser
intimada para a audincia de conciliao
prvia, caso os envolvidos no tenham
condies de constituir advogado.
No caso de cumprimento de mandado de reintegrao de posse em conflito

http://direitoamoradia.org/?page_id=18335&lang=pt

Excerto retirado de http://www.forumreformaurbana.org.br/index.php/documentos-do-fnru/41-cartas-e-manifestos/288reforma-do-cpc-carta-aos-parlamentares.html

19

59

possessrio coletivo ou que envolva populao de baixa renda serem atendidas

as exigncias previstas no Comentrio
Geral n 7 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU sobre
os despejos forados tais como: facilitar
a todos os interessados informao relativa deciso de reintegrao de posse,
intimando os ocupantes acerca da data
em que ser cumprido o mandado de
reintegrao de posse, com antecedncia mnima de 90 (noventa) dias e ou
prazo que no prejudique o calendrio
escolar; determinar que seja efetuado um
prvio atendimento social pelos agentes
de assistncia social dos entes pblicos;
zelar para que os agentes pblicos que
efetuam o despejo, especialmente oficial
de justia e policiais militares, estejam
devidamente identificados; garantir que a
reintegrao de posse possa ser acompanhada por observadores independentes
devidamente identificados; garantir que
seja dada assistncia especial a grupos
com necessidades especficas; garantir
que os bens deixados para trs involuntariamente sejam protegidos.
10.2.2 EM CASOS DE CONFLITOS
OCASIONADOS POR OBRAS
As indenizaes oferecidas, no caso de
desocupao devem ter valor suficiente para que a famlia indenizada possa
adquirir imvel correspondente ao que
morava na mesma regio;
Necessidade de equiparar as famlias
de assentamentos informais sujeitos ao
reassentamento s famlias moradoras de
reas de ZEIS no sentido de garantir um
dilogo em instncia oficial entre comunidade e poder pblico de maneira que
a populao afetada de fato participe
enquanto coletivo do processo de definio do futuro de suas vidas;

60

Acesso amplo e irrestrito s informaes acerca do projeto de interveno

e das medidas que sero adotadas para
atendimento adequado das famlias;
O valor da bolsa aluguel deve necessariamente refletir os valores de aluguel
praticados no mercado da regio do imvel do morador e deve ter prazo mximo
para atendimento definitivo predefinido;
Os traados das obras e permetros
de intervenes urbanas devem ser definidos de forma participativa por toda
populao interessada e deve ter como
critrio o menor impacto social e no o
menor custo de implantao;
Cada moradia deve ter um laudo individualizado de risco para que seja considerada em risco;
Os processos de licitao e de licenciamento das obras devem necessariamente
contar com etapas para a avaliao do
impacto social das pessoas que sero
afetadas com relao as suas moradias,
no sentido de se estabelecer condies
adequadas de atendimento;
10.2.3 EM CASO DE REINTEGRAO DE
POSSE
Estabelecer no mbito dos municpios
um regramento por meio do qual se estabeleam os procedimentos mnimos a
serem seguidos pelos agentes da remoo no sentido de haver um atendimento
habitacional adequado de acordo com
critrios estabelecidos pelos moradores
que sero reassentados;
Oferecer indenizaes, no caso de desocupao, em valor suficiente para que
a famlia indenizada possa adquirir imvel correspondente ao que morava na
mesma regio;
Equiparar, necessariamente, as famlias

de assentamentos informais sujeitos ao

reassentamento s famlias moradoras de
reas de ZEIS no sentido de garantir um
dilogo em instncia oficial entre comunidade e poder pblico de maneira que
a populao afetada de fato participe
enquanto coletivo do processo de definio do futuro de suas vidas;
Estimular a efetiva interveno do Ministrio Pblico Estadual e da Defensoria
Pblica Estadual nesses casos para apurar violao ao direito moradia digna e
cidade, com a criao de ncleos especficos para tratar do direito cidade e a
moradia em todos os Estados;
10.2.4 MEDIAO
Criao de espaos pblicos de mediao dos conflitos com base na Resoluo
n 87/2009 do Conselho das Cidades;
Criao de sistemas pblicos estaduais
de ouvidorias de direitos humanos especializadas em casos de conflitos fundirios urbanos;
10.3 CONSIDERAES SOBRE O BOLSA
ALUGUEL
A ideia do bolsa aluguel, subsdio para
o pagamento dos aluguis mensais, tem sido
utilizada amplamente no Brasil para atendimento de famlias removidas de suas moradias
por estarem em rea de risco ou em razo de
realizao de obra pblica, que ainda devem
aguardar o atendimento definitivo, ou seja,
o recebimento de uma unidade habitacional.
Tais programas do tipo bolsa aluguel
(parceria social como conhecido em So
Paulo ou aluguel social, no caso do Cear) vm
recebendo crticas dos seus beneficirios que
consideram que o valor ofertado para pagamento de aluguis mensais no suficiente
para locao de imvel compatvel com o que
moravam e na mesma regio em que residiam.
Tem-se entendido que o valor designado pode

possibilitar um retrocesso nas condies de

vida das famlias reassentadas e dependentes
de tal programa de soluo provisria, enquanto esperam a moradia definitiva, causando prejuzo scio-econmico aos envolvidos.
Para alm da crtica relacionada ao valor
da bolsa aluguel, entende-se que a utilizao
desse tipo de programa no adequada por
duas razes: o tempo em que as famlias reassentadas que esperam moradia definitiva
ficam sujeitas a solues provisrias e o fato
de inflacionar o mercado de aluguis nas regies em que h nmero significativo de famlias
atendidas pelo programa.
Com o aumento da demanda por locao
nas regies em que h nmero significativo
de famlias atendidas pelo programa bolsa
aluguel, a tendncia no mercado de aluguis
o aumento dos preos (lei da oferta e da
procura). Esse aumento de preos tem duas
possveis implicaes negativas: tanto a dificuldade de o atendido pelo programa bolsa
aluguel acompanhar o mercado de aluguis,
inviabilizando sua permanncia na regio
que morava anteriormente, como uma maior
presso financeira para as famlias que viviam
como inquilinos em imveis nas regies em
que um grande contingente de famlias atendidas pelos programas, muitas vezes fazendo
com que no possam mais arcar com os preos
praticados na regio.
A no ser nos casos em que a famlia
realmente ocupa uma rea de risco e por isso
deve ser removida imediatamente independente do seu reassentamento imediato para
uma unidade habitacional, no h, a nosso
ver, qualquer razo que justifique a utilizao
de medidas intermedirias de solues habitacionais provisrias como os programas do
tipo bolsa aluguel. Alm disso, na prtica as
solues habitacionais provisrias no tem se
mostrado de fato provisrias e muitas vezes
as famlias so obrigadas a permanecer nessa
situao por anos aguardando o atendimento
61

definitivo prometido pelo Estado. Sabe-se o

quanto a permanncia em situao de atendimento provisrio pode ser prejudicial para as
pessoas nessa situao uma vez que no criam
os vnculos necessrios no territrio para o seu
pleno desenvolvimento.
Assim, mesmo que os programas passem
a ter um valor de auxilio adequado, qualquer
reassentamento que se pretenda realizar que
no seja em virtude de ocupao de rea de

62

risco, recomenda-se que se aguarde o atendimento definitivo para desocupao das reas
ocupadas, evitando-se a utilizao sem critrio
de programas do tipo bolsa aluguel que colocam, por tempo maior do que o aceitvel,
famlias em atendimento habitacional provisrio, alm de inflacionar o mercado de aluguel
de regies atendidas pelo programa afetando
tambm a vida de famlias que residiam como
inquilinos nessas regies.

11 CONCLUSO
A pesquisa caminhou para a comprovao de que o conflito fundirio urbano no
apenas um problema exclusivo da esfera
privada envolvendo duas partes. Os conflitos
fundirios urbanos refletem o processo de
urbanizao excludente que marca o Brasil
desde os primeiros anos do sculo XX, quando
da migrao do campo para a cidade, potencializando-se com os grandes processos de
industrializao, a necessidade de mo-de-obra
para estes e a consequente no preparao
das cidades para receber de forma digna esse
contingente de pessoas.
Dessa situao e a partir dos estudos de
caso, pode-se verificar que, em primeiro lugar,
deve ser formalizada uma poltica que assegure
a preveno de conflitos e, neste sentido, pde
ser observado que algumas solues para a
preveno j fazem parte do ordenamento ptrio, mas precisam de sua execuo garantida,
como o caso de audincias pblicas para
tratar de intervenes urbanas ou o tratamento
diferenciado para demandas coletivas na Reforma do Cdigo de Processo Civil. A legislao
processual civil brasileira deve reconhecer os
postulados da funo social da propriedade, do
devido processo legal e da busca da soluo
pacfica para os conflitos no capitulo destinado
para as aes possessrias.
Ademais, a transformao da situao
atual das cidades brasileiras, em cidades justas,
democrticas e sustentveis, pode ser realizada
se garantidos e executados certos instrumentos da poltica urbana como, por exemplo, a
regularizao fundiria de interesse social. Esta
deve ser encarada para alm da garantia do
direito constitucional moradia, mas tambm
como soluo de conflitos fundirios urbanos
medida que reconhece legalmente a condio
da populao que antes deste procedimento se
encontrava margem da regularidade dominial
e urbanstica de suas moradias e, portanto, em

situao de extrema vulnerabilidade para situaes de conflitos. A insegurana destas situaes acarreta outros reflexos que observamos,
como as remoes foradas, o oferecimento
de bolsa aluguel incompatvel com a realidade
imobiliria das regies, o no pagamento de
indenizaes, etc.
Percebe-se tambm que o reconhecimento da posse como direito e no como mera
deteno para fins de tratamento dos posseiros de forma equiparada aos proprietrios de
lotes urbanos que esto sujeitos remoo
em virtude de uma interveno urbanstica
evita o conflito.
Com relao aos conflitos j instaurados,
a pesquisa se deparou com a mediao como
uma, mas no a nica, forma de soluo alternativa, ou como foi chamado pela pesquisa,
para os conflitos fundirios estritos. No entanto,
percebeu-se que a mediao para sua efetividade deve ter necessrios espaos pblicos de
mediao, com base na Resoluo n 87/2009
do Conselho das Cidades. Alm desses, necessria a criao de uma estrutura nacional no
Governo Federal que implemente uma poltica
nacional de preveno e mediao de conflitos fundirios urbanos, tendo como objetivo o
monitoramento dos casos, a criao de planos
nacionais de preveno e mediao de conflitos fundirios urbanos em todos os Estados e
Municpios, e a capacitao dos agentes pblicos do Poder Executivo e do Poder Judicirio
em mediao de conflitos fundirios urbanos.
Na mesma toada, percebeu-se tambm
necessria a criao de um sistema pblico
nacional de soluo dos conflitos fundirios urbanos contendo comisses/cmaras de mediao e negociao e ouvidorias especializadas.
preciso uma reviso da legislao como
sobre licitaes e sobre licenciamento para a
implantao de projetos/empreendimentos

63

de impacto urbano e ambiental de modo a

incluir normas que estabeleam como componente obrigatrio tanto do processo licitatrio como do processo de licenciamento um
planejamento que apresente solues para as
pessoas, grupos sociais e comunidades que
sero afetadas por estes projetos e empreendimentos como tem ocorrido, por exemplo,
em decorrncia das obras relacionadas aos
megaeventos da Copa do Mundo de Futebol
e das Olimpadas.
Tambm preciso rever conceitos e pensamentos que parecem consolidados sobre determinados institutos no campo do Direito, em
especial sobre o regime jurdico da posse, que

64

quase sempre se confunde com o regime jurdico da propriedade. preciso que as comunidades poltica, acadmica e jurdica dialoguem
e acolham novas teses e pensamentos oriundos
das reivindicaes populares e de segmentos
da sociedade civil. A pesquisa demonstra como
necessria a adoo de um regime jurdico da
posse social e da funo social da posse, da
adoo jurdica do impacto social no mesmo
patamar do impacto econmico e ambiental,
da configurao de novas formas de proteo
jurdica dos espaos territoriais onde vivem
populaes de baixa renda ou grupos sociais
vulnerveis como um bem social no mesmo
patamar de um bem comum ou ambiental.

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dezembro de 1964, 8.212, de 24 de julho de 1991, e 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Cdigo
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65

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67

PEREIRA, Felipe Pires. Meios Alternativos de Resoluo de Conflitos Urbanos e Justiciabilidade do Direito Fundamental Social Moradia. 2011. 225 f. Dissertao (Mestrado em Direito)
- Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So Paulo. 2011.
RIOS, Andria, et al. Projeto Pacificar - mediao de conflitos fundirios urbanos: entre a atividade
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SAULE JNIOR, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto
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68

ANEXOS
ANEXO A TABELA ANALTICA SOBRE A SITUAO DOS ESTADOS PESQUISADOS
RIO GRANDE DO SUL
CONSTATAO

PRTICAS INDESEJADAS

RECOMENDAES

1. O tema dos conflitos fundirios

um tema invisvel para os
poderes pblicos. Isto porque
as remoes so realizadas
com base numa poltica de
governo. Essas remoes
ocorrem com base em duas
aes governamentais: incentivo
desocupao por meio de
pagamento de bnus-moradia
(Lei Municipal n 11.229, de
6 de maro de 2012). Para o
poder pblico, portanto, no h
conflitos.

1. As remoes no podem ser

uma ao, resultado de uma
poltica de governo. As remoes
so uma exceo a regra de todos
terem direito regularizao
fundiria ou indenizao da posse
e benfeitorias.

1. necessria a rediscusso de
todas as intervenes urbanas que
tenham como consequncia as
remoes em nvel de audincia
pblica, conforme prev o Estatuto
da Cidade.

2. As polticas dizem respeito

incentivo para as remoes
mediante pagamento em dinheiro
denominado de bnus moradia.
Ou ento a concesso de aluguel
social por um perodo, at que
o imvel de reassentamento
esteja finalizado, caso contrrio o
morador recebe o bnus moradia.

2. As remoes no podem
gerar pessoas sem teto ou com
indenizao pfia, ou ainda
retrocedendo socialmente, no
caso de irem para outros locais se
garantia do direito cidade.

2. necessria a criao de
espaos pblicos de mediao dos
conflitos com base na Resoluo n
87/2009 do Conselho das Cidades.
3. preciso garantir que nenhum
morador perca sua moradia e fique
um sem teto em outra localidade.

3. Deve ser garantida informaes

sobre as intervenes urbanas
antes dessas acontecerem e
participao dos moradores no
rumo da interveno proposta.

4. necessria a efetiva
interveno do Ministrio Pblico
Estadual e da Defensoria Pblica
Estadual nesses casos para apurar
violao ao direito moradia digna
4. necessrio o reconhecimento e cidade.
da posse como um direito.
5. necessria a indenizao da
5. urgente a criao de um
posse e benfeitorias de todos os
espao de mediao do conflito
moradores impactados.
3. H falta generalizada
que tenha como princpios
6. necessria alterao legislativa
de informaes sobre as
e diretrizes os constantes
do CPC para que se evitem as
intervenes urbanas em
na Resoluo n 87/2009 do
remoes por ordem judicial.
andamento, ou esta informao Conselho das Cidades.
precria.
7. urgente a criao de um
6. Deve haver a urgente relao
sistema pblico estadual de
4. No existem processos de
entre programa federal de
ouvidorias de direitos humanos
participao ou de mediao de
governo com a garantia de
onde esses casos tambm sejam
conflitos.
direitos, sob pena de inviabilizar o
objeto de interveno do Ouvidor.
recebimento desses recursos pelo
5. No h qualquer tipo de
poder pblico local.
8. Criao de um Ncleo de Direito
indenizao da posse dos
Moradia na Defensoria Pblica do
moradores que em alguns lugares 7. urgente que as comunidades
Estado.
do estado remonta a 100 anos.
com ameaa de remoo tenham
apoio tcnico jurdico (MP 6. Existe o uso generalizado
Defensorias) para que tenham
dos programas federais
conhecimento dos seus direitos
para dar condies para as
e no entreguem sua moradia
remoes, como o MCMV, o PAC
sem nenhum tipo de garantia de
Urbanizao de Favelas, o PAC da
direitos.
Mobilidade Urbana, entre outros.
8. Deve haver o reconhecimento
7. H certo grau de envolvimento
de que os moradores impactados
das instituies da Justia: poder
pelas remoes construram a
judicirio, ministrio pblico
cidade no seu entrono, trazendo
estadual, defensoria pblica
para esses locais: pequenos
do estado. Porm essas no
comrcios e prestadores de
conseguem uma interveno que
servios, escolas, creches,
garanta direitos humanos nesses
posto de sade, transporte
processos os quais seguem em
pblico, entre outros servios e
andamento.
equipamentos pblicos.

69

SO PAULO

70

CONSTATAO

PRTICAS INDESEJADAS

RECOMENDAES

Os conflitos fundirios em So Paulo

muitas vezes so promovidos pela atuao do prprio Poder Pblico (tanto
municipal como Estadual) no mbito de
programas relacionados implantao
de obras de mobilidade urbana, como,
por exemplo, o Rodoanel e o VLT, ou
projetos de interveno urbana como o
Renova SP e implantao de parques lineares e Programa Mananciais, alm das
remoes foradas em reas de risco.
No entanto esses processos conduzidos
pelo Poder Pblico tem uma srie de
entraves uma adequada soluo do
conflito fundirio pois muitas vezes so
repletos de violaes de direitos como
moradia, a participao nas definies de polticas pblicas e acesso
informao.

A poltica de interveno urbana para

implementao de megaprojetos de impacto quando previstas remoes deve
estar articulada com uma ampla poltica
habitacional que de conta atender de
forma adequada as famlias removidas
em local prximo ao de suas moradias;

Estabelecer no mbito dos municpios um

regramento para que se fixe os procedimentos mnimos a serem seguidos pelos
agentes da remoo no sentido de haver
um atendimento habitacional adequado
de acordo com critrios estabelecidos
pelos moradores que sero reassentados.

A posse no reconhecida como direito

nos processos de reassentamento uma
vez que nos clculos das indenizaes
oferecidas consideram, quando no h
ttulo de propriedade, apenas a benfeitoria e no a terra para fins de formao
do seu valor.

A posse deve ser reconhecida como

direito, tanto para fins de definir a forma de abordagem junto a moradores
de assentamentos informais, no sentido de no serem tratados como invasores, mas sim sujeitos de direitos,
como tambm para fins do clculo da
indenizao a ser oferecida em caso de
o morador optar pela indenizao ao
invs da unidade habitacional

Reconhecimento da posse como direito

e no como mera deteno para fins de
tratamento dos posseiros de forma equiparada aos proprietrios de lotes urbanos
que esto sujeitos a remoo em virtude
de uma interveno urbanstica.

Um vez que a terra no considerada

para fins do clculo da indenizao o
valor ofertado no suficiente para que
o morador removido adquira outra casa
na regio onde morava.

A poltica de reassentamento deve estar

articulada com uma poltica de reserva de terras e produo habitacional
de forma que o morador possa optar
por uma moradia adequada na regio
que morava anteriormente, bem como
a indenizao proposta deve ser suficiente para que o morador adquira um
imvel correspondente prximo a sua
moradia atual.

As indenizaes oferecidas devem ter

valor suficiente para que a famlia indenizada possa adquirir imvel correspondente ao que morava na mesma regio.

A abordagem feita de forma individualizada famlia por famlia, no sendo

constitudo um conselho gestor do processo de remoo para que se instale
um dilogo entre a comunidade e o
Poder Pblico. A instalao de conselho s obrigatria quando a rea for
considerada uma ZEIS.

necessria a instalao de um conselho gestor do processo de reassentamento, em qualquer interveno, mesmo que no esteja em rea de ZEIS de
forma que a comunidade possa realizar
um dilogo como o Poder Pblico para
que participe enquanto coletivo da conduo do processo de reassentamento,
definindo os critrios de atendimento
de avaliao dos imveis e toda e qualquer questo relacionada ao futuro da
comunidade e de suas famlias.

Necessidade de equiparar as famlias de

assentamentos informais sujeitos ao reassentamento s famlias moradoras de
reas de ZEIS no sentido de garantir um
dilogo em instncia oficial entre comunidade e poder pblico de maneira que
a populao afetada de fato participe
enquanto coletivo do processo de definio do futuro de suas vidas.

necessrio que se estabelea um

normativo que estabelea os procedimentos mnimos a serem seguido
pelo Poder Pblico e agentes privados
em qualquer processo de remoo de
forma que no ocorram violaes dos
direitos mencionados moradia, participao, acesso informao e o direito
cidade em geral.

Os processos de remoo conduzido

pelo Poder Pblico no primam pela
circulao da informao entre os moradores, sendo que mesmo no processo
de escolha entre a indenizao e uma
nova unidade habitacional, muitas vezes
os moradores no tem clareza de onde
ser construda a unidade habitacional e
o prazo para que seja entregue, dependendo as famlias de um bolsa-aluguel
por longos perodos de tempo.

necessrio que antes de iniciar qualquer processo de remoo/reassentamento o Poder Pblico disponibilize
todas as informaes necessrias
comunidade participarem do processo de deciso sobre o reassentamento
e sobre o projeto de interveno em si.

Acesso amplo e irrestrito s informaes

acerca do projeto de interveno e das
medidas que sero adotadas para atendimento adequado das famlias.

O valor da bolsa aluguel ofertado na

maioria dos casos no suficiente para
locao de imvel correspondente ao
que a famlia morava anteriormente na
mesma regio.

O valor da bolsa aluguel deve ser suficiente para a locao de imvel correspondente ao de moradia das famlias
reassentadas e deve ser estabelecido
um prazo mximo para que a famlia
tenha um atendimento definitivo e no
dependa da bolsa aluguel por tempo
indeterminado.

O valor da bolsa aluguel deve necessariamente refletir os valores de aluguel

praticados no mercado da regio do imvel do morador e deve ter prazo mximo
para atendimento definitivo predefinido.

O processo de definio das reas de

risco leva em conta as comunidades
como um todo e no cada mordia de
forma individualizada o que leva a um
nmero de remoo muitas vezes maior
do que realmente necessrio.

Cada moradia deve ter um laudo indi- Cada moradia deve ter um laudo indivividualizado de risco, o Poder Pblico dualizado de risco para que seja consideve fazer um esforo na mitigao dos derada em risco.
riscos existentes, de forma que apenas
as moradias que estejam de fato em
rea de risco e no possam ter o risco
mitigado sejam removidas.

O traado das obras de mobilidade e o

permetro de implantao de parques
lineares no so previamente definidos
com a sociedade e, em regra, no levam
em considerao o impacto social em
sua definio.

A definio dos traados das obras de

mobilidade e permetros de interveno
devem levar ser realizadas de forma que
as comunidades afetadas possam participar do processo decisrio e devem ter
como critrio o menor impacto social
ao invs do menor custo global.

Os traados das obras e permetros de intervenes urbanas devem ser definidos

de forma participativa por toda populao interessada e deve ter como critrio
o menor impacto social e no o menor
custo de implantao.

71

CEAR
CONSTATAO
1. No Cear, os conflitos fundirios urbanos so constatados tanto em relao a imveis pblicos como imveis
privados, mas h, com base no levantamento realizado pela pesquisa, uma
frequncia maior neste ltimo caso.
2. No foram identificados rgos especficos para o tratamento adequado
e/ou mediao dos conflitos fundirios
urbanos no mbito do Poder Executivo Estadual e Municipal. A atuao
do Municpio de Fortaleza, quando
ocorre, d-se por meio da Fundao
de Desenvolvimento Habitacional de
Fortaleza (HABITAFOR).

PRTICAS INDESEJADAS

1. Inexistncia de uma poltica de pre- 1. Estabelecer canais interinstitucionais

veno e mediao de conflitos fundi- envolvendo Poder Executivo Estadual e
rios no mbito estadual e municipal. Municipal, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica e entidades da sociedade civil
2. Desarticulao entre os rgos, o Mipara a preveno e a mediao dos connistrio Pblico e a Defensoria Pblica
flitos fundirios urbanos, proporcionanno tratamento dos conflitos fundirios.
do um tratamento integrado da situao
3. Desconsiderao das diretrizes e e evitando a judicializao do conflito.
medidas estabelecidas pelas polticas
2. Incorporao de medidas de prevenurbana e habitacional, bem como dos
o e de mediao de conflitos fundipadres de moradia adequada, no trarios urbanos nas polticas de desenvoltamento dos conflitos fundirios.
vimento urbano e habitacional.
4. Inexistncia de participao da po3. Participao popular na definio dos
pulao afetada por projetos geradoprojetos e obras geradores de conflitos
res de conflitos fundirios urbanos.
fundirios, considerando o critrio do
5. Desconsiderao da posse duradou- menor impacto social e no do menor
ra e da aquisio da propriedade por custo de implantao.
usucapio no clculo das indenizaes.
4. Reconhecimento da posse como direito
6. Valor do aluguel social incompatvel para fins de calculo das indenizaes e
com os padres de moradia adequada. no somente da mera deteno do imvel.

3. No mbito do Ministrio Pblico Estadual, existiu um Ncleo de Preveno

e Monitoramento de Conflitos Fundirios (urbanos e agrrios) de maio/2010
a dezembro/2012, quando foi extinto,
passando sua competncia a ser dissolvida entre as procuradorias cveis. 7. Reassentamentos em locais distanDurante sua existncia, o Ncleo teve tes dos originalmente ocupados pepouca atividade efetiva.
las famlias, com violao do direito
cidade, mesmo quando detectados
4. A Defensoria Pblica do Estado do
imveis vazios ou no utilizados nas
Cear, por meio do seu Ncleo de Habiproximidades.
tao e Moradia, tem atuado em muitos
dos conflitos fundirios. Entretanto, sua 8. No efetivao das Zonas Especiais
atuao se manifesta muito mais na de- de Interesse Social (ZEIS) e das instnfesa das comunidades afetadas do que cias de deliberao coletiva envolvenprecisamente na mediao do conflito. do a participao das comunidades.
5. As obras pblicas geradoras de conflitos fundirios urbanos desconsideram a participao popular, estabelecendo como critrio de localizao o
do menor custo, o que leva a maiores
impactos sobre as comunidades vulnerveis.
6. Especificamente em relao aos
conflitos fundirios decorrentes das
obras do Veculo Leve sobre Trilhos
(VLT), projeto associado Copa do
Mundo de 2014 executado pelo Governo do Estado do Cear, foi promulgada a Lei Estadual 15.056/2011,
estabelecendo as medidas indenizatrias e aluguel social para as famlias
afetadas. Em que pese a boa iniciativa
de regular os procedimentos em lei,
assegurando um mnimo de direitos s
comunidades, o processo de desapropriao tem ocorrido sem os devidos
esclarecimentos para a populao e
desconsidera a posse duradoura das
comunidades (mesmo nos casos em
que os moradores j possuem os requisitos para o usucapio do imvel),
prevendo indenizao to somente
pelas benfeitorias.

72

RECOMENDAES

9. Falta de esclarecimentos por parte

dos agentes pblicos e terceirizados
sobre os processos de desapropriao
/ reassentamento, gerando insegurana entre as famlias afetadas.

5. Reconhecimento, pelo Poder Pblico,

dos casos em que se operou a aquisio
da propriedade por usucapio, independentemente de ao judicial.
6. Definio da bolsa aluguel, em cada
caso, considerando os padres de localizao e acesso a servios e infraestrutura urbana disponvel para as famlias no
local de moradia, viabilizando o acesso
moradia em condies adequadas.
7. Caso seja necessrio realizar reassentamentos, que se considere o menor impacto, buscando locais prximos.

8. Efetivao das Zonas Especiais de

Interesse Social (ZEIS) e dos seus res10. Recebimento de aes de reintegra- pectivos conselhos gestores.
o de posse sem a devida demons9. Acesso amplo e irrestrito s informatrao da posse, especialmente nos
es acerca dos projetos de interveno
casos de imveis vazios, no utilizados
e das medidas que sero adotadas para
ou subutilizados (descumprimento da
atendimento adequado das famlias anfuno social da propriedade).
tes de qualquer atividade de cadastro
11. Inexistncia de audincia de conci- ou avaliao dos imveis.
liao nos processos judiciais.
10. Aproximao dos agentes do Poder
12. Deferimento de medida liminar / Judicirio para adequada aplicao da
antecipao de tutela inaudita altera lei processual civil em relao s aes
pars para desocupao dos imveis de reintegrao de posse.
ocupados, dado a irreversibilidade da
11. Adequao da lei processual civil para
medida.
prever medidas de mediao de conflitos fundirios antes de qualquer medida
de desocupao dos imveis.

CONSTATAO

PRTICAS INDESEJADAS

RECOMENDAES

7. Como a terra no considerada para

fins do clculo da indenizao o valor
ofertado apenas pelas benfeitorias
insuficiente para que a famlia consiga estabelecer nova moradia em local
com as mesmas condies de acesso a
servios e infraestrutura urbana.
8. O aluguel social foi estabelecido nos
casos da Lei Estadual 15.056/2011 no
valor de R$ 400,00 (quatrocentos reais), sendo insuficiente para assegurar
uma moradia nas mesmas condies
daquelas ocupadas pelas famlias.
9. Como medida indenizatria, a Lei
Estadual 15.056/2011 prev a destinao das famlias para unidades habitacionais do Programa Minha Casa,
Minha Vida, localizadas h mais de 12
km de distncia das comunidades.
10. Os conflitos fundirios estabelecidos em torno de imveis de propriedade privada no relacionados s obras
da Copa de 2014, em todos os casos
pesquisados, foram judicializados. Em
geral, manejou-se a ao de reintegrao de posse, mesmo quando a parte
autora no possua comprovao da
posse. Em todos os casos, foi concedida medida liminar inaudita altera
pars para desocupao dos imveis.
O traado das obras de mobilidade e o
permetro de implantao de parques
lineares no so previamente definidos
com a sociedade e, em regra, no levam
em considerao o impacto social em
sua definio.
11. Algumas das reas envolvidas em
conflitos fundirios urbanos na cidade
de Fortaleza so demarcadas pelo Plano Diretor (LC 62/2009) como Zonas
Especiais de Interesse Social (ZEIS). A
questo, entretanto, desconsiderada
pela Poder Pblico.

73

ANEXO B MANUAL DE PROCEDIMENTOS: PREVENO E SOLUES ADEQUADAS AOS

CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS

74

75

76

77

78