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0333
Moura RH, Luzio CA. Institutional support as one of the faces of the support function
in Family Health Support Centers (FHSCs): going beyond the guidelines. Interface
(Botucatu).
The aim of this study was to add to the
debate about Family Health Support
Centers (FHSCs), starting from reflections
about the support function. Support is
generally presented, in official documents
from the Ministry of Health and in
academic-scientific publications,
accompanied by descriptors that
characterize it. Differences in terminology
are commonly encountered:
institutional support, managerial
support, matrix support and so on.
With regard to FHSCs, published papers
have highlighted the central role played
by matrix support. However, we pose the
question: what are the faces that the
support function has been taking on in
implementing such programs? To reflect
on this and other issues, we developed a
study of qualitative nature within a FHSC
team in Paran, outside of the state
capital, using the methodological tools of
participant observation, semi-structured
interviews and discussion groups. We
sought to demonstrate that the dynamics
of the support function in FHSCs make it
possible for both matrix support and
institutional support to emerge.
(a)
Departamento de
Psicologia, Universidade
Estadual de Maring.
Avenida Colombo,
5790, Bloco 118, Jd.
Universitrio. Maring,
PR, Brasil. 87020-900.
rhmoura@uem.br
(b)
Programa de
Ps-Graduao em
Psicologia, Faculdade de
Cincias e Letras, UNESP
Univ. Estadual Paulista
campus de Assis.
Assis, SP, Brasil.
caluzio@assis.unesp.br
Introduo
Nos ltimos vinte anos, o Brasil tem passado por uma reestruturao bastante
desafiadora no mbito das polticas pblicas de sade. O Sistema nico de Sade
(SUS), nascido no bojo de uma luta mais ampla pela democratizao do pas,
portador de um consistente aparato jurdico-legal e terico e, nos diversos cantos
do pas, acumulam-se experincias exitosas em sua implementao1,2.
Dentre os avanos notados, podemos citar: o aumento significativo do acesso
aos cuidados de sade(c); a formalizao da participao social, por meio dos
Conselhos de Sade, na criao de polticas e no controle de desempenho; a
ampliao da abrangncia e cobertura territorial realizada pela Estratgia da Sade
da Famlia(d), desencadeando proporcional ampliao do investimento e expanso
dos recursos humanos e de tecnologia em sade.
No entanto, em um pas de dimenses continentais como o nosso, marcado por
amplas desigualdades regionais e econmico-sociais, o SUS continua enfrentando
srias dificuldades para garantir seus princpios mais fundantes: o acesso universal e
equitativo e a ateno integral sade. De acordo com Oliveira3:
O aumento das coberturas de acesso nem sempre significou, na
mesma medida, o aumento de resolubilidade dos problemas de sade
nos diversos nveis de ateno. [...] Os servios especializados e
hospitalares, salvo algumas experincias focais, pouco se articulam
com o restante da rede de servios, persistindo modelos de gesto/
ateno que no coadunam com os princpios e diretrizes do SUS. Nos
servios de ateno bsica as equipes de profissionais enfrentam
grandes desafios cotidianos: compor-se e manejar-se como equipe;
estabelecer uma nova relao com as atividades de acolhimento;
discutir casos e implementar projetos teraputicos que ampliem a
clnica, produzindo sujeitos, autonomia e cidadania.
Na PNAD realizada
em 1981, antes da
criao do SUS, 8% da
populao (9,2 milhes
de pessoas) afirmavam
ter usado servio de
sade nos ltimos trinta
dias, enquanto, em
2008, 14,2% da
populao (26.866.869
pessoas) relatavam uso
de servios de sade nos
ltimos 15 dias, o que
representa um aumento
de 174% no uso de
servios de sade. O
nmero de pessoas que
busca a ateno bsica
aumentou cerca de
450% entre 1981 e
20081.
(c)
De acordo com o
Cadastro Nacional de
Estabelecimentos de
Sade, o pas conta,
atualmente, com mais de
33.900 Equipes de
Sade da Famlia,
atendendo cerca de 103
milhes de pessoas em
82% (4.614) dos
municpios brasileiros
(Ministrio da Sade
Sistema de Informao
de Ateno Bsica
SIAB, maro de 2013).
(d)
Portaria n 399, de 22
de Fevereiro de 2006.
Divulga o Pacto pela
Sade 2006
Consolidao do SUS, e
aprova as Diretrizes
Operacionais do
Referido Pacto.
(e)
(f)
Portaria n 2488, de
21 de outubro de 2011.
Aprova a Poltica
Nacional de Ateno
Bsica, estabelecendo a
reviso de diretrizes e
normas para a
organizao da Ateno
Bsica, para a Estratgia
Sade da Famlia e o
Programa de Agentes
Comunitrios de Sade.
(g)
Portaria n 1654, de
19 de julho de 2011.
Institui, no mbito do
Sistema nico de Sade,
o Programa Nacional de
Melhoria do Acesso e da
Qualidade da Ateno
Bsica (PMAQ-AB) e o
Incentivo Financeiro do
PMAQ-AB, denominado
Componente de
Qualidade do Piso de
Ateno Bsica Varivel PAB Varivel.
concebido pela PNH. Em outros momentos, ela aparece como funo incorporada
nas propostas oficiais do Ministrio da Sade (MS), tal como o caso do apoio
matricial e apoio gesto, estabelecidos nas diretrizes do NASF e nas diretrizes
orientadoras do Apoio Institucional Integrado.
Neste artigo, nos propomos a refletir sobre as faces da funo apoio presentes
no NASF. Colocamos, em dilogo, as diretrizes para a operacionalizao desse
dispositivo apresentadas pelos documentos oficiais do MS e uma experincia
de pesquisa, que nos permitiu o acompanhamento dessa operacionalizao em
ato. Acreditamos em um SUS que d certo e que a implementao de suas
diretrizes e propostas possibilita a transformao e a produo coletiva de sade
para alm do institudo, em defesa da vida. Embora as diretrizes do NASF apontem
para a centralidade do apoio matricial no exerccio da funo apoio desenvolvida
por esse programa, o apoio institucional no trabalho em ato do NASF tambm
pode acontecer. Este o ponto central de nossa reflexo e dele que partem as
discusses apresentadas neste texto. Buscamos pensar, portanto, sobre a
contribuio do NASF no que tange discusso dos processos de trabalho e da
organizao de servios de sade, ou seja, no que tange ao apoio institucional.
Esperamos que, com este trabalho, possamos incrementar o debate acerca da
funo apoio, buscando contribuir para suprir a necessidade de refletir sobre a
operacionalizao desta funo em diferentes dispositivos do SUS, tal como
sugerem os trabalhos de Fernandes8, Sampaio et al.9 e Oliveira3.
artigos
(h)
No ano 2000, foi
promulgada a Emenda
n 29 para assegurar os
recursos mnimos para o
financiamento das aes
e servios pblicos de
sade. Desde ento, ela
est em constante
processo de debate. No
ano de 2012, a Lei
Complementar n 141,
de 13 de janeiro de
2012, veio para
regulamentar a Emenda
Constitucional n 29, de
2000.
975
Esta a concepo de apoio sustentada pelo Apoio Paidia. importante ter claro que o Apoio
Paidia no surge pronto e acabado, mas resultado de experincias de trabalho vivo em ato, de
reflexes terico-metodolgicas e da sistematizao de novos aparatos conceituais. Buscando superar a
lgica formal de produo taylorista incorporada na rea da sade, caracterizada pela fragmentao dos
saberes e prticas, pela hierarquizao dos servios e pela dependncia/supervalorizao terico-tcnica
do especialismo e expertise, Campos11 sistematiza o conceito de Unidade de Produo.
Um primeiro passo na criao deste novo Mtodo foi sugerir a modificao dos
Organogramas dos servios de sade, em geral, inspirados no fayolismo e no taylorismo,
criando Unidades de Produo. Extinguir os antigos departamentos e sees recortadas
segundo profisses, e criar outras Unidades mais conforme as lgicas especficas de cada
processo de trabalho. Todos os profissionais envolvidos com um mesmo tipo de trabalho,
com um determinado produto ou objetivo identificvel, passariam a compor uma Unidade
de Produo, ou seja, cada um destes novos departamentos ou servios seriam compostos
por uma Equipe multiprofissional.11
976
artigos
Nesta nova lgica proposta por Campos e vivenciada em diferentes contextos e dispositivos de sade
, evidencia-se a indissolubilidade da ateno e da gesto, o que denota a emergncia do apoio
gesto como uma face da funo apoio tambm presente no Apoio Paidia. O apoio se faz buscando
superar a separao entre quem planeja e quem executa, incluindo a participao de gestores,
trabalhadores e usurios na formulao, execuo, avaliao do trabalho em sade, promovendo gesto
democrtica do servio. O apoio , nesse sentido, um dispositivo de democratizao. Sendo assim,
(13; 14; 15)
???
Vasconcelos e Morschel18 afirmam que segundo as diretrizes propostas pela PNH, apoio uma
funo gerencial que reformula o modo tradicional de se fazer coordenao, planejamento, superviso e
avaliao em sade. Como proposta para desfazer lgicas de hierarquizao dos servios e verticalizao
das decises, a PNH lana mo do apoio institucional como estratgia metodolgica que objetiva
construir espaos de anlise e interferncia no cotidiano, potencializando anlises coletivas de valores,
saberes e fazeres. Busca, desse modo, implementar e mudar prticas. Segundo Mori e Oliveira19,
O apoio institucional definido como acompanhamento qualificado do trabalho de equipes
e tem, como caracterstica principal, a oferta de estratgias metodolgicas para
implementao das diretrizes e dispositivos da Poltica. Ao de consultoria que coloca, em
anlise, os mtodos de trabalho institudos; incentiva trabalho cooperativo em equipe, de
modo democrtico, participativo e cogerido; estimula troca dos saberes, enfrentamento das
disputas de poder, circulao de afetos, anlise dos movimentos institucionais e criao de
processos de trabalho que no distanciem as atividades da gesto e da ateno.
977
Decreto 7.508, de 28
de junho de 2011.
Regulamenta a Lei n
8.080, de 19 de
setembro de 1990, para
dispor sobre: a
organizao do Sistema
nico de Sade - SUS, o
planejamento da sade,
a assistncia sade, e a
articulao
interfederativa, e d
outras providncias.
(i)
artigos
Acreditamos que o NASF nada mais do que fruto do amadurecimento e institucionalizao dos
aparatos de unidades de produo, equipes de referncia e equipes de apoio acima apresentados. Este
excerto acima demonstra que a criao do NASF refora a ideia de reformulao dos arranjos gerenciais
e processos de trabalho em sade, estabelecendo o prprio NASF como uma unidade de produo que
funciona como equipe de apoio para fortalecer as equipes de referncia (neste caso, as Equipes de
Sade da Famlia - ESF).
O NASF deve atuar dentro de algumas diretrizes relativas AB, tais como: ao interdisciplinar e
intersetorial; educao permanente em sade dos profissionais e da populao; desenvolvimento da
noo de territrio; integralidade, participao social, educao popular; promoo da sade e
humanizao. As reas estratgicas sobre as quais as aes do NASF devem se realizar so: sade da
criana/do adolescente e do jovem; sade mental; reabilitao/sade integral da pessoa idosa;
alimentao e nutrio; servio social; sade da mulher; assistncia farmacutica; atividade fsica e
prticas corporais; prticas integrativas e complementares23.
A histria do NASF recente e o estabelecimento dessa proposta um pouco controvertido,
sobretudo no que diz respeito ao entendimento do que compete ao NASF. Para compreender este
programa, faz-se necessrio examinar alguns documentos do MS, tais como: a Portaria n 1546, o
Caderno de Diretrizes do NASF23 e a Oficina de Qualificao do NASF24.
Como j exposto acima, a Portaria n 154 estabelece a criao do NASF. Alm disso, ela apresenta
uma sistematizao sucinta de suas diretrizes e determina a classificao dos NASFs em: NASF 1 e NASF
2. O NASF 1 pode ser composto por, no mnimo, cinco profissionais de nvel superior de ocupaes no
coincidentes entre: mdico acupunturista; assistente social; profissional da Educao Fsica;
farmacutico; fisioterapeuta; fonoaudilogo; mdico ginecologista; mdico homeopata; nutricionista;
mdico pediatra; psiclogo; mdico psiquiatra; e terapeuta ocupacional. O NASF 2 pode ser composto
COMUNICAO SADE EDUCAO
979
Podemos perceber, portanto, que a funo apoio no NASF est atrelada face
de apoio matricial. De acordo ainda com esses documentos do MS, o apoio
matricial no NASF apresenta dupla funo: suporte assistencial e tcnicopedaggico. A dimenso assistencial aquela que vai produzir ao clnica
compartilhada para atendimento dos usurios, e a ao tcnico-pedaggica vai
980
Outro ponto
controvertido da Portaria
n154 diz respeito
quantidade de ESF s
quais os NASF estariam
vinculados. Embora a
quantidade de ESF que
um NASF tem de apoiar
possa interferir na
qualidade do apoio, esse
assunto ser debatido em
outros de nossos
trabalhos. Neles,
examinamos, tambm, as
Portarias n 2488 (22) e
n 3124 (25), tendo em
vista que as mesmas
reestabelecem os
parmetros de vinculao
do NASF com as ESF.
(j)
artigos
(k)
981
29 Unidades Bsicas de Sade (UBS), que atendem 74.666 famlias, com uma
cobertura de, aproximadamente, 80%28.
O NASF foi implantado em Maring no ano de 2009, com o credenciamento
de sete equipes, sendo que este nmero permanece o mesmo atualmente. A
entrevista realizada com a coordenadora dos NASF de Maring deixou claro que a
implementao do mesmo nesse municpio se deu por meio de um processo de
estudo e dilogo, realizado por uma comisso de gestores da Secretaria Municipal
de Sade que, segundo ela, envolvia: a gerncia da Assistncia em Sade, da
Ateno Bsica, algumas categorias profissionais e representantes da Universidade
Estadual de Maring (UEM).
A comisso, entre outros assuntos, colocou em discusso trs questes
centrais: quantas equipes de NASF seriam implantadas? Quais categorias de
profissionais iriam compor esses ncleos? E a qual UBS elas estariam vinculadas?
A comisso decidiu por implementar sete NASF na modalidade 1,
proporcionando vinculao com todas as ESF existentes em seu territrio, numa
mdia de nove ESF para cada NASF. Alm disso, a comisso refletiu sobre os
indicadores e necessidade municipais de sade e, a partir disso, definiu as
categorias profissionais: psiclogos, educadores fsicos, nutricionistas,
farmacuticos, assistentes sociais, fonoaudilogos, terapeutas ocupacionais e
fisioterapeutas. O arranjo de profissionais para cada NASF, dentre essas categorias,
foi realizado posteriormente, pela pactuao com as equipes de referncia, ou
seja, com as ESF.
O NASF pesquisado(l) conta com os seguintes profissionais: uma assistente
social, uma educadora fsica, duas nutricionistas, uma psicloga e dois terapeutas
ocupacionais. Esta equipe est vinculada a nove ESF, distribudas em trs UBS.
A observao participante permitiu que as pesquisadoras acompanhassem vrias
aes desenvolvidas pela equipe. A seguir, apresentamos uma breve
sistematizao das faces da funo apoio verificadas e extradas do dirio de
campo das pesquisadoras:
1) Participao das reunies das equipes de referncia, ou seja, das ESF. Cada
ESF realiza reunies semanalmente. O NASF sempre envia de trs a quatro
representantes para estarem presentes nestas reunies. Nelas verificamos a
realizao apoio matricial, com a discusso de casos e situaes relacionadas aos
usurios e familiares, com compartilhamento da clnica e realizao de Projeto
Teraputico Singular. Nelas, percebemos, tambm, a realizao de Projetos de
Sade no Territrio e apoio gesto. As pesquisadoras tiveram a oportunidade de
presenciar a elaborao dos Planos Anuais de Sade para 2013. Estes foram
pactuados pelas equipes de referncia, com apoio do NASF, e este, por sua vez,
recebeu orientaes da gesto central da Secretaria de Sade, para discutir a
pactuao de alguns indicadores com cada ESF.
2) Participao das reunies gerais das UBS. Cada UBS realiza reunies
peridicas mensais ou bimestrais (conforme necessidade). O NASF contribui para a
organizao das reunies e mobiliza a participao dos demais profissionais. Nelas,
constatamos a constante discusso sobre os processos de trabalho e sobre os
modos do trabalho em equipe.
3) Aes de preveno e promoo de sade. Existem grupos de promoo de
sade desenvolvidos por cada ESF. Representantes do NASF se revezam na
participao e programao dos grupos de: hipertensos, diabticos, gestantes,
adolescentes, idosos, cuidadores, pessoas em sofrimento psquico, obesidade e
grupo equilbrio (realizado com os prprios profissionais de sade, com nfase na
sade do trabalhador). Alguns deles foram propostos e j existiam mesmo antes
da implementao do NASF. Outros foram recuperados ou propostos pelo NASF,
982
(l)
A escolha do NASF a
ser pesquisado foi
sugerida pela
coordenao dos NASF
de Maring, por
consider-lo um ncleo
consolidado e bem
articulado na rede. A
realidade de implantao
e implementao de cada
NASF nesse municpio
no homognia. H
equipes que no foram
bem compreendidas e
sofrem resistncia das
equipes de referncia.
H equipes que sofreram
problemas relacionados
rotatividade de
profissionais. H equipes
incompletas... As
pesquisadoras acataram a
sugesto da coordenao
por entenderem que,
para perceber as
possibilidades e desafios
de implementao dessa
proposta, necessrio
que a equipe no esteja
em um momento to
incipiente de
implantao, j que isso
poderia supervalorizar os
desafios e dificultar a
percepo das
possibilidades do
programa.
(m)
O APSUS um
Programa de Qualificao
da Ateno Primria
Sade, implementado,
em 2012, no Paran,
pela Secretaria Estadual
de Sade, voltado para o
desenvolvimento de uma
nova lgica para a
organizao da Ateno
Primria Sade (APS),
estreitando as relaes
entre o Estado e os
Municpios, fortalecendo
as capacidades de
assistncia e de gesto,
com vistas implantao
das Redes de Ateno
Sade (RAS) n a
implementao do SUS.
artigos
debate sobre a possibilidade de o NASF funcionar como estratgia de superao da lgica verticalizada,
fragmentada, especializada e medicalizadora do cuidado e da gesto em sade. Acreditamos que o
NASF, apesar dos desafios existentes, apresenta-se como uma proposta interessante para cumprir a
funo apoio e fortalecer o desenvolvimento do SUS.
Entendemos que o NASF recupera o sentido etimolgico da palavra apoio e, em analogia com a
sua utilizao original, apresenta-se como uma base alta que coloca, em evidncia, a produo coletiva
da sade.
Colaboradores
Renata Heller de Moura e Cristina Amlia Luzio participaram, igualmente, de todas as
etapas de elaborao do artigo.
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985
Moura RH, Luzio CA. El apoyo institucional como uno de los aspectos de la funcin de
apoyo en el Ncleo de Apoyo a la Salud de la Familia (NASF). Interface (Botucatu).
El objetivo de este trabajo es aumentar el debate sobre el NASF, a partir de una
reflexin sobre la funcin de apoyo. Por lo general, tal funcin se presenta en los
documentos del Ministerio de Salud y en las publicaciones acadmicas y cientficas,
acompaada de descripciones que la caracterizan. Solemos encontrar diferentes
tecnologas, como: apoyo institucional, apoyo a la gestin, apoyo matricial. En
relacin al NASF, las publicaciones examinadas destacan la caracterstica central del
desempeo del apoyo matricial. Sin embargo, nos preguntamos: cules son los
aspectos que la funcin de apoyo ha tenido en la implementacin de este programa?
Para reflexionar sobre esa y otras cuestiones, hemos desarrollado un estudio de
carcter cualitativo en un equipo del NASF, en el interior del Estado de Paran,
utilizando las herramientas metodolgicas: observacin participativa, entrevistas semiestructuradas y grupos de discusin. Buscamos demostrar que la dinmica de la
funcin de apoyo en el NASF permite el surgimiento tanto del apoyo matricial como
del institucional.
986