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Cash transfer programs in Brazil:


a multidimensional study of Bolsa Escola, Bolsa Alimentao
and Carto Alimentao Program implementation

Leonor Maria Pacheco Santos 1


Elaine Martins Pasquim 2
Sandra Maria Chaves dos Santos 3

Departamento de Sade
Coletiva, Faculdade de
Cincias da Sade,
Universidade de Braslia.
Campus Universitrio
Darcy Ribeiro. 70910-900
Braslia DF. leopac@unb.br
2
Coordenao Geral de
Pesquisa e Desenvolvimento da Segurana Alimentar e
Nutricional, Secretaria de
Cincia e Tecnologia para
Incluso Social, Ministrio
da Cincia e Tecnologia.
3
Escola de Nutrio,
Universidade Federal da
Bahia.

Abstract The implementation of cash transfer


(CT) programs Bolsa Escola (PNBE), Bolsa Alimentao (PBA) and Carto Alimentao (PCA)
was analyzed, collecting data about the legislative
structure and infrastructure, the implementation process and the results, as far as benefits
granted and impacts. This study considers that
the adoption of CT policies in Brazil implies in an
improvement when compared to previous interventions, especially as regard the promotion of
human right to adequate food. It was observed
that inadequate legislation can hinder program
implementation; so it happened with the centralized model of PNBE, with the ill defined states
attributions in PBA and the absence of clear norms
of PCA. There were obstacles during implementation process acting in synergy to block the access to
portions of the poorest population. The requirement of civil documents and proof of residence, as
well as the demand to present food purchase invoices, reinforced preexisting inequities. This study
points out the challenge in the direction of articulating CT programs with other interventions
aimed at promoting social rights, demanding interdisciplinary approaches as a way to grant to
the excluded an entry into the world of rights.
Key words Cash transfer, Programs Bolsa Escola,
Bolsa Alimentao, Carto Alimentao

Resumo Foi analisada a implementao dos programas de transferncia de renda (PTR) Bolsa
Escola (PNBE), Bolsa Alimentao (PBA) e Carto Alimentao (PCA), coletando-se informaes sobre estrutura normativa, infraestrutura, processos de implementao e resultados
relativos a benefcios concedidos e impactos. A
argumentao central do trabalho considerou que
a adoo de PTR no Brasil representou um diferencial com relao s formas de interveno antes adotadas especialmente no campo da promoo do direito humano alimentao adequada.
Verificou-se que lacunas na estrutura normativa podem dificultar a implantao; assim ocorreu com a opo centralizadora no PNBE, a indefinio de atribuies estaduais no PBA e a ausncia de normatizao clara no PCA. Ocorreram restries no processo de implementao, resultando numa sinergia de fatores impeditivos ao
acesso de parcelas dos mais excludos. Exigncias
de documentos civis, comprovante de residncia e
cobrana de notas fiscais de compra de alimentos
foram mecanismos de reforo a desigualdades existentes. Assim, este estudo evidencia que o desafio
est posto na direo de articular os PTR com os
demais programas que promovem acesso aos direitos sociais, avanando na intersetorialidade
como forma de garantir aos mais excludos o ingresso ao mundo dos direitos.
Palavras-chave Transferncia de renda, Bolsa
Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao

ARTIGO ARTICLE

Programas de transferncia de renda no Brasil:


um estudo multidimensional da implementao do Bolsa Escola,
Bolsa Alimentao e Carto Alimentao

Santos LMP et al.

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Introduo
No Brasil, iniciativas locais de programas de renda
mnima e de transferncia de renda (PTR) surgiram a partir dos anos 90, entre os quais iniciativas
dos municpios de Campinas (SP), Ribeiro Preto (SP), Santos (SP) e Salvador (BA), todos criados em 19951, e o Bolsa Escola do Distrito Federal (1995) e do Recife (PE) (1997)2. Contudo, somente em 2001 foram de fato criados dois programas nacionais de largo alcance: o Programa Nacional de Renda Mnima vinculada educaoBolsa Escola (PNBE), gerido pelo Ministrio da
Educao, e o Programa Nacional de Renda Mnima vinculado sade-Bolsa Alimentao (PBA),
no mbito do Ministrio da Sade. Segundo alguns autores3, o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) no deu a devida
ateno agenda social brasileira durante seu
primeiro mandato (1995-1998), situao que se
prolongou ainda durante os dois primeiros anos
do seu segundo mandato (1999-2002). Contudo, tentou reverter essa postura a partir de 2001,
ano anterior realizao de eleies majoritrias, criando programas nacionais de transferncia de renda3. Alm do PNBE e do PBA, cabe citar
o Auxlio Gs, no Ministrio de Minas e Energia,
e o Bolsa Renda, no Ministrio da Integrao
Nacional, que no so objetos deste estudo.
Com a posse do presidente Luiz Incio Lula
da Silva em janeiro de 2003, ocorre uma priorizao no combate fome e h o lanamento da
estratgia Fome Zero. Foi criado o Ministrio
Extraordinrio de Segurana Alimentar e combate Fome (MESA) e restabelecido o Conselho
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(Consea), extinto nos primeiros dias do governo FHC. Nesse contexto, o MESA implantou mais
um PTR: o Programa Nacional de Acesso Alimentao-Carto Alimentao (PCA).
Em virtude da nova lgica para enfrentamento da fome e da pobreza, estes trs programas e o
Auxlio Gs foram unificados em outubro de 2003
no Programa Bolsa Famlia (PBF). O programa
unificado passou a ser responsabilidade do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate
Fome a partir de sua criao, em 23 de janeiro de
2004.
Considerando que o Alto Comissariado das
Naes Unidas para os Direitos Humanos definiu,
em 1999, que o direito humano alimentao adequada (DHAA) se realiza quando todos tm acesso fsico e econmico a uma alimentao adequada, ou aos meios para obt-la4, entende-se que os
PTR compem o elenco das intervenes pblicas

que somam para promover este direito. Dois dos


programas citados (PBA e PCA) tinham objetivos
explcitos de promoo das condies de sade e
nutrio, acesso alimentao e segurana alimentar. Estudo que analisou a transferncia de renda e
a segurana alimentar e nutricional concluiu que,
comparados a outras intervenes, os PTR favorecem a autonomia das famlias no uso dos recursos, na escolha dos alimentos e, portanto, na
adequao sua realidade e cultura5.
Neste trabalho parte-se, portanto, do reconhecimento da existncia de mudanas na forma
de o Estado brasileiro operar as polticas sociais
de combate pobreza e promoo do acesso dos
mais pobres ao mundo dos direitos. A trajetria
das intervenes pblicas neste campo esteve
marcada at muito recentemente por programas
assistenciais, descontinuidades e ausncias. No
caso da alimentao e nutrio, programas que
focavam indivduos no interior da famlia, notadamente crianas menores de cinco anos, centrados na suplementao alimentar para os mais
vulnerveis, ou j em quadro de desnutrio, tendiam a conformar arenas em mbito municipal
em que a m gesto da coisa pblica, a cobertura
deficiente dos programas, os problemas de focalizao e a ausncia de monitoramento e avaliao, entre outros problemas relativos implementao, facilitavam o uso clientelista dos recursos e acarretavam a ineficcia da interveno.
No caso dos PTR, alguns autores avaliam que a
relao direta com o beneficirio, que dispe de
carto magntico para sacar os recursos, contribui para diminuir intermediaes que podem dar
margem a clientelismos5.
Este estudo objetivou analisar fatores que incidiram durante a breve existncia dos trs programas de transferncia de renda indicados
(2001-2003), buscando apreender aspectos positivos e principais obstculos que emergiram na
etapa da implementao deles e contribuir para
reflexes sobre o potencial de outros programas
com caractersticas similares.

Material e mtodos
A avaliao foi baseada no enfoque multidimensional, contemplando a trade estrutura-processo-resultado, originrio da rea de avaliao da
qualidade do cuidado mdico e que vem sendo
empregado no campo da avaliao de polticas
de sade 6,7. Esta metodologia foi adaptada e
empregada pelos autores para a avaliao de programas de segurana alimentar e nutrio8,9.

1823

A coleta de dados compreendeu tambm extensa pesquisa documental, buscas nos portais
dos ministrios envolvidos, pesquisa legislativa
relativa ao tema, anlise de relatrios institucionais e de planilhas obtidas com os gestores federais, contendo os registros administrativos do
nmero e do valor do benefcio. Publicaes relevantes sobre o impacto dos programas foram
identificadas em bases de dados eletrnicas como
Web of Science, EconLit, Social Services Abstracts,
Sociological Abstracts, ProQuest, Science Direct,
PubMed, Scielo.

Resultados e discusso
Dimenso da estrutura
O Quadro 1 apresenta legislao pertinente
aos programas e atividades correlatas, resgatando a evoluo histrica e normativa e facilitando
o entendimento dos eventos. Os trs programas
foram definidos por diversas normas cuja anlise expe pontos positivos, lacunas e equvocos
que limitaram avanos na implementao e no
alcance dos resultados esperados.
A Lei 9.533/97 e o Decreto 3.117/99 regulamentaram um Programa de Garantia de Renda
Mnima vinculado educao de responsabilidade municipal, com apoio da esfera federal, cuja
implementao, incipiente, ser descrita na dimenso de resultados. O PNBE s foi criado
de fato pela Medida Provisria (MP) 2.140/01 e
pela Lei 10.219/01, sendo descrito como: instrumento de participao financeira da Unio em
programas municipais de garantia de renda mnima associados a aes socioeducativas. Somente em seu artigo 2o, pargrafo III, a Lei 10.219/01
descreve o que pode ser interpretado como um
objetivo educacional do PNBE: aes socioeducativas [...] que incentivem e viabilizem a permanncia das crianas beneficirias na rede escolar.
A Lei 10.219/01 estabeleceu os papis do Ministrio da Educao, da CEF, os critrios a serem preenchidos pelos beneficirios, o valor per
capita do benefcio em R$ 15,00 e a condio de
contemplar at trs crianas de 7 a 15 anos por
famlia, os critrios de excluso e a preferncia de
titularidade do carto me. Vedou a participao no programa daquelas crianas inscritas no
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
(PETI), diferentemente dos outros programas
aqui analisados.
O critrio de risco social para acesso ao benefcio (valor mximo de R$ 90,00 de renda familiar

Cincia & Sade Coletiva, 16(3):1821-1834, 2011

Levando em conta o modelo adaptado e aplicando-o s polticas sociais, na dimenso estrutura consideram-se as caractersticas do provedor de servios, tais como instrumentos, recursos, estruturas fsicas e organizacionais, isto , um
conjunto de meios potenciais ao favorecimento
ou ao constrangimento do alcance dos objetivos
dos programas. J na dimenso processo so
analisadas todas as atividades e os procedimentos realizados pelos atores sociais envolvidos no
provimento dos benefcios aos beneficirios, tratando-se, no caso, de analisar a estrutura em
ao. Na dimenso resultado, o foco est nas
mudanas verificadas na vida dos beneficirios
que possam ser imputadas interveno realizada, tendo em vista os objetivos declarados na estrutura. Esta ltima dimenso abrange tambm
mudanas no conhecimento e no comportamento, assim como a satisfao do beneficirio.
A implementao dos programas foi investigada por meio de informaes primrias e secundrias sobre a estrutura, tais como: instrumentos normativos, recursos materiais e equipamentos disponveis; competncias organizacionais;
infraestrutura para monitoramento e controle do
programa. Na dimenso de processo, foram
analisados: estratgias de implantao dos programas; definio de cotas e do processo de cadastramento; acesso s populaes mais excludas; sistema de acompanhamento e monitoramento. A avaliao de resultado debruou-se
os sobre os benefcios concedidos desde o incio
dos programas at o ms precedente unificao,
sua distribuio geogrfica e os seus impactos.
Entrevistas com informantes-chave foram realizadas visando obter informaes sobre a implementao dos trs PTR. Foram entrevistados
dois representantes da Caixa Econmica Federal
(CEF), agente bancrio responsvel pelo pagamento dos benefcios; seis gestores federais dos
trs programas; 14 gestores estaduais (s do PBA
e do PCA, pois no PNBE no existiam representantes estaduais); pesquisadores envolvidos com
o trabalho de campo na avaliao do PBA; e representantes de organizaes no governamentais (ONG Quilombola e ONG Indgena). A partir de leituras sucessivas, as entrevistas foram analisadas e sistematizadas e os resultados foram
categorizados.
Apresentou-se Termo de Consentimento Livre e Esclarecido. Para as entrevistas por telefone, o consentimento para a pesquisa e para a
gravao da conversa foi solicitado e gravado,
conforme aprovado no Comit de tica da Universidade de Braslia.

Santos LMP et al.

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Quadro 1. Legislao pertinente aos Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Carto Alimentao.
Evento ou
Programa
Fundo de
Combate
Pobreza

Legislao (data)

Caracterstica principal

a
EC 31
(14/12/2000) b

Altera o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, introduzindo artigos que criam o Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza.
Dispe sobre o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, na
forma prevista nos artigos 79, 80 e 81 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (regulamenta o FCEP).

Lei Compl. 111


(06/07/2001)
Cadnico

c
Dec. 3.877
(24/07/2001)

Institui o Cadastramento nico para Programas Sociais do Governo Federal.

Programa
Nacional Bolsa
Escola-PNBE

d
Lei 9.533
(10/12/1997)

Autoriza o Poder Executivo a conceder apoio financeiro aos municpios que institurem programas de garantia de renda mnima associados a aes socioeducativas.
Regulamenta a concesso de apoio financeiro aos municpios que
institurem programa de garantia de renda mnima de que trata a
Lei 9.533, de 10 de dezembro de 1997, e d outras providncias.
Cria o Programa Nacional de Renda Mnima vinculado educaoBolsa Escola e d outras providncias.
Converte a MP 2.140-1 de criao do Programa Bolsa Escola.

Dec. 3.117
(13/07/1999)
f
MP 2.140-1
(13/02/2001)
g
Lei 10.219
(11/04/2001)
h
Dec. 3.823
(28/05/2001)
i
Dec. 4.313
(24/07/2002)

Programa
Bolsa
AlimentaoPBA

j
MP 2.206
(10/08/2001)
k
MP 2.206-01
(06/09/2001)
l
Dec. 3.934
(20/09/2001)
Portaria 1.770
(20/09/01)

Portaria 1.920
(22/10/02)
Ministrio
Extraordinrio
de Segurana
AlimentarMESA

Ministrio do
Desenvolvimento
Social e
Combate
Fome-MDS

m
MP 103
(01/01/2003)

Lei 10.683
(28/05/2003)
o
Dec. 4.794
(25/07/2003)

p
MP 163
(23/01/2004)
q
Lei 10.869
(13/05/2004)

Aprova o Regulamento do Programa Nacional de Renda Mnima


vinculado educao-Bolsa Escola.
Regulamenta o Programa Nacional de Renda Mnima vinculado
educao-Bolsa Escola e d outras providncias (adequao ao
Cadnico e o controle da frequncia escolar).
Cria o Programa Nacional de Renda Mnima vinculado sade (1
edio).
Cria o Programa Nacional de Renda Mnima vinculado sadeBolsa-Alimentao (reedio).
Aprova a regulamentao do PBA.
Estabelece instrues para a implantao e o funcionamento do
Programa Nacional de Renda Mnima vinculado sade- BolsaAlimentao.
Reformula a Portaria 1.770/01.
Cria o Gabinete do Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana
Alimentar e Combate Fome (MESA) e o Conselho Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (Consea), integrados Presidncia da Repblica.
Converte a MP 103, de 2003.
Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso do Gabinete do Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome e d outras providncias.
Cria o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), que assume as competncias do MESA no tocante poltica nacional de segurana alimentar e nutricional.
Converte a MP 163, de 2004.
continua

mensal per capita) foi incorporado ao programa


com o Decreto 3.823/01, que estabeleceu competncias da Unio para organizao e manuteno

de um cadastro nacional de beneficirios (CadBes), alm de definir os procedimentos para adeso, concesso e pagamento dos benefcios e se-

1825

Evento ou
Programa
Programa
Carto
AlimentaoPCA

MP 2.213-1
(30/08/01)

Dec. 3.983
(25/10/01)
t
Lei 10.458
(14/05/2002)

u
MP 108
(27/02/2003)
v
Dec. 4.675
(16/04/2003)
w
Lei 10.689
(13/06/2003)

Programa
Bolsa FamliaPBF

Caracterstica principal

Legislao (data)

x
MP 132
(20/10/2003)

y
Lei 10.836
(09/01/2004)

Institui o Programa Bolsa-Renda para atendimento populao


atingida pelos efeitos da estiagem, includa nos municpios localizados na regio Nordeste e no norte do estado de Minas Gerais, e d
outras providncias.
Prorroga o prazo de vigncia do Programa Bolsa-Renda.
Converte a MP 2.213-1 e institui o Programa Bolsa-Renda para
atendimento a agricultores familiares atingidos pelos efeitos da estiagem nos municpios em estado de calamidade pblica ou situao
de emergncia.
Cria o Programa Nacional de Acesso Alimentao- Carto Alimentao, priorizando famlias do Prog.Bolsa-Renda.
Regulamenta o Programa Nacional de Acesso Alimentao define o valor e durao do benefcio.
Converte a MP 108 e regulamenta o Programa Nacional de Acesso
Alimentao- Carto Alimentao vinculado s aes dirigidas ao
combate fome e promoo da segurana alimentar e nutricional.
Cria, no mbito da Presidncia da Repblica, o Programa Bolsa
Famlia, destinado s aes de transferncia de renda com condicionalidades (unifica o PNBE, o PCA, o PBA e o Programa AuxlioGs).
Converte a MP 132/03.

Fontes:
a
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc31.htm
b
http://www.trt02.gov.br/geral/tribunal2/legis/LCP/111_01.htm
c
http://www2.oabsp.org.br/asp/clipping_jur/ClippingJurDetalhe.asp?id_noticias=10981&AnoMes=20017
d
http://www6.senado.gov.br/sicon/ListaReferencias.action?codigoBase=2&codigoDocumento=147818
e
http://www6.senado.gov.br/sicon/ListaReferencias.action?codigoBase=2&codigoDocumento=226960
f
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/Antigas_2001/2140-1.htm
g
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10219.htm
h
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/d3823.htm
i
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4313.htm#art23
j
http://www2.oabsp.org.br/asp/clipping_jur/ClippingJurDetalhe.asp?id_noticias=11002&AnoMes=20018
k
http://www.mp.sc.gov.br/portal/site/portal/portal_impressao.asp?campo=2377&conteudo=fixo_detalhe_noticia
l
http://www.mp.sc.gov.br/portal/site/portal/portal_impressao.asp?campo=1245&conteudo=fixo_detalhe_noticia
m
http://www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/45/2003/103.htm
n
http://www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/2003/10683.htm
o
http://www2.oabsp.org.br/asp/clipping_jur/ClippingJurDetalhe.asp?id_noticias=14242&AnoMes=20037
p
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Mpv/163.htm
q
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L10.869.htm
r
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/Antigas_2001/2213-1.htm
s
http://www2.oabsp.org.br/asp/clipping_jur/ClippingJurDetalhe.asp?id_noticias=11487&AnoMes=200110
t
http://www.dji.com.br/leis_ordinarias/l-010458-14-05-2002.htm
u
http://www.dji.com.br/medidas_provisorias/mp-000108-000-27-02-2003.htm
v
http://www2.oabsp.org.br/asp/clipping_jur/ClippingJurDetalhe.asp?id_noticias=13765&AnoMes=20034
w
http://www.dji.com.br/leis_ordinarias/l-010689-13-06-2003.htm
x
http://www.dji.com.br/medidas_provisorias/mp-000132-000-20-10-2003.htm
y
http://www.dji.com.br/leis_ordinarias/l-010836-09-01-2004.htm

guimento da frequncia escolar. Previa ainda


acompanhamento e aprovao da relao de famlias do programa por alguma instncia de controle social do municpio. O decreto estabeleceu
procedimentos de auditoria interna em carter
sistemtico e por amostra, ou solicitao, nos
municpios apoiados.

A MP 2.206/01 criou o PBA com o objetivo de


promover uma complementao da renda familiar para melhoria da alimentao e delimitou
o seu pblico: crianas de seis meses a seis anos,
gestantes e nutrizes (Quadro 1). Definiu o valor
do benefcio de R$ 15,00 a R$ 45,00 por famlia,
recebido preferencialmente pela mulher, e vincu-

Cincia & Sade Coletiva, 16(3):1821-1834, 2011

Quadro 1. continuao

Santos LMP et al.

1826

lou o financiamento ao Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza. A designao da CEF como


agente pagador foi estabelecida na Portaria 1.770/
01 e no Decreto 3.934/01; a portaria vinculou a
renovao do benefcio de modo prioritrio s
crianas menores de dois anos que permanecessem com estado nutricional inadequado e previu
o controle social sob responsabilidade dos Conselhos Municipais de Sade, que deveriam aprovar inscries, renovaes e desligamentos.
A Portaria 1.920/02 fixou nacionalmente o critrio social de renda familiar mensal per capita no
valor de R$ 90,00 para acesso ao programa, bem
como definiu a exigncia do cumprimento de uma
agenda de compromissos com a sade para manuteno do benefcio. O papel dos conselhos foi
alterado, reduzindo sua participao homologao da adeso ao PBA. A portaria reforou os
critrios de desligamento, inclusive pelo no
cumprimento da agenda de compromissos por
qualquer membro da famlia, implicando em interrupo simultnea do benefcio para todos (grifo do autor) os membros da famlia. Desta forma, a norma previa punir toda a famlia por eventuais dificuldades no acesso a servios de sade,
desrespeitando o DHAA. Segundo depoimento
dos gestores federais entrevistados na pesquisa,
essa punio famlia no foi relatada na prtica.
A MP 108/03 criou o PCA descrito como
instrumento que garantir, a pessoas em situao de insegurana alimentar, recursos financeiros ou o acesso a alimentos (Quadro 1). A MP
no definiu caractersticas essenciais da interveno, tais como se o benefcio seria concedido em
dinheiro, tquete ou alimentos in natura. Em seu
artigo 3o, determinou que: O Poder Executivo
definir critrios para concesso do benefcio; a
organizao do cadastramento; o valor e perodo de durao do benefcio e as formas de controle social do Carto Alimentao. Essa ausncia de normas claras, remetendo as decises do
programa ao Poder Executivo, foi mantida nas
duas legislaes subsequentes. Quando da criao do PCA, os beneficirios do antigo programa Bolsa Renda, destinado a agricultores familiares atingidos pela seca, foram includos e priorizados no atendimento.
O Decreto 4.675/03 fixou o valor do benefcio
do PCA em R$ 50,00 para famlias com renda
inferir a meio salrio mnimo mensal per capita e
a durao de seis meses, prorrogvel por duas
vezes, e estabeleceu o uso do Cadnico. Definiu
que a mulher seria preferencialmente escolhida
como titular do carto, porm, como afirmou
um gestor nacional do PCA, muitos cadastros

no tinham como responsvel a mulher. Um


aspecto positivo previsto nas normas do PCA,
diferente dos demais programas, foi vincular a
adoo de contrapartidas institucionais voltadas
para o desenvolvimento local e para a superao
da insegurana alimentar por parte de estados,
municpios e Distrito Federal e de forma integrada com a sociedade civil. O decreto atribuiu o
controle social ao Comit Gestor Local-CGL,
que dever ser instalado pelo Municpio participante e contar com representantes das esferas
governamentais e da sociedade civil local. A Lei
10.689/03, que converteu a MP 108, citou as fontes do recurso como de dotaes oramentrias
e do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, mas ainda deixou indefinido o tipo de benefcio. A proposta inicial era a de empregar tquetes-alimentao semelhana do programa
americano Food Stamps. Porm, tendo em vista o
xito e a aceitao dos PTR j em curso, a deciso, embora no explicitada nas normas, recaiu
sobre a criao de mais um PTR.
Nenhum dos instrumentos legais do PCA
detalhou aspectos fundamentais para a sua execuo. Na prtica, no entanto, as capacitaes e
alguns manuais acabaram definindo e estabelecendo regras e critrios que no constavam nas
normas, como condicionar o recebimento do
benefcio apresentao de notas fiscais de compra de alimentos. O estabelecimento dessa condio questionava a capacidade de discernimento da populao de baixa renda, reduzindo sua
autonomia e acesso a necessidades e direitos fundamentais. Nitidamente estabeleceu-se uma infantilizao dos pobres, na medida em que se
reconheciam os seus direitos, mas no se lhes
concedia o direito de escolher como poderiam
usufru-los10. Na mesma linha crtica, pesquisadora afirmou que mecanismos estigmatizadores
e constrangedores, como a exigncia de comprovao de pobreza, a mania de fraude em relao
aos pobres e as condicionalidades exigidas, so
veculos de excluso social dos PTR11.
A unificao dos programas em estudo foi
instituda pela MP 132, de outubro de 2003, e pela
Lei 10.836, que a converteu, em janeiro de 2004.
Uma anlise da legislao pertinente ao Programa Bolsa Famlia foge ao escopo deste estudo.
Complementando a anlise da dimenso estrutura, durante as entrevistas a maioria dos
gestores estaduais do PBA e todos do PCA relataram que a infraestrutura municipal era inadequada, sobretudo por falta de computadores,
impressora, acesso Internet, espao para trabalhar, recursos humanos capacitados e agn-

1827

Dimenso dos processos


O ingresso dos municpios nos trs programas era feito por intermdio da assinatura de
termo de adeso especfico. Os benefcios eram
pagos preferencialmente mulher por meio de
cartes magnticos nas agncias da CEF, postos
de atendimento do Caixa Aqui, lotricas ou correspondentes bancrios (comrcio local).

No caso do PNBE, os municpios deveriam


instituir, por meio de lei municipal, um programa local de renda mnima vinculada educao,
desenvolver aes educativas complementares,
criar um Conselho de Controle Social e selecionar e cadastrar as famlias que tivessem direito
ao benefcio. Segundo os gestores federais entrevistados, o controle social no se efetivou, pois
apesar de a legislao prever a aprovao da lista
de beneficirios, os conselhos eram precrios ou
no tinham qualificaes suficientes para essa
funo. Uma falha na estrutura normativa do
PNBE foi no estabelecer procedimentos claros
para que os municpios realizassem a seleo de
beneficirios, permitindo manobras polticas em
nvel local13.
O processo de definio de cotas para o PNBE
baseou-se em projees do ndice de Desenvolvimento Humano e comparao entre a populao de seis a quinze anos frequentando as escolas, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclio (PNAD) 1999 e o nmero de alunos
na mesma faixa etria apurado pelo Censo Educacional do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais 2000.
A digitao e a transmisso dos dados de cadastramento das famlias eram de responsabilidade da Prefeitura, inicialmente no CadBES; a
partir da criao do Cadastramento nico para
Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico), em julho de 2001, deixou de existir o formulrio especfico do CadBES 11. Os gestores
municipais relataram dificuldades operacionais
na incluso de famlias na base do Sistema Bolsa
Escola (SIBES) da CEF, no CadBes e no Cadnico. Vrios municpios que indicaram nmero de
alunos superior ao de vagas disponveis no conseguiram corrigir esse engano, causando a rejeio de todos os cadastros pelo sistema14.
Os dados de frequncia escolar eram enviados pelo aplicativo de transmisso e ficavam armazenados no banco de dados do Sistema Bolsa
Escola, podendo ser visualizados pela Prefeitura;
no entanto, o sistema no fornecia informaes
bsicas como a relao de famlias beneficiadas,
o nmero de vagas ocupadas e disponveis14. O
PNBE foi bem sucedido quanto a retorno das
informaes de condicionalidades esfera federal, com recebimento de 83% de dados de frequncia escolar no segundo trimestre de 200314, em
contraste com o PBA. O fato de o controle da
frequncia j fazer parte da rotina do sistema
escolar e de no ser necessria uma busca ativa,
como no caso das condicionalidades de sade,
so possveis explicaes para o sucesso.

Cincia & Sade Coletiva, 16(3):1821-1834, 2011

cia/correspondente bancrio no municpio. No


entanto, foram unnimes em acrescentar que,
devido necessidade de implantar os programas,
os municpios haviam melhorado suas condies de infraestrutura.
Os gestores federais do PNBE entrevistados
consideraram que a Secretaria de Incluso Educacional (Secrie), que geria o programa de forma
centralizada, apresentava infraestrutura insuficiente, inclusive para o atendimento telefnico
aos municpios e para as aes de incluso, excluso, bloqueio e desbloqueio. Inexistiam em
grande parte dos municpios meios eficazes e rpidos de comunicao, tendo a Secrie estudado a
possibilidade de fornecer equipamentos de informtica, bem como de desenvolver um processo de gesto descentralizada, considerando que
o sistema operacional da CEF no permitia a
emisso dos relatrios necessrios ao monitoramento de uma ao dessa natureza.
O PBA, segundo os seus gestores, conseguiu
organizar uma infraestrutura adequada para sua
implantao na Coordenao Geral da Poltica
de Alimentao e Nutrio (CGPAN) do Ministrio da Sade12. O programa contava com a estrutura descentralizada de Secretarias Estaduais
e Municipais de Sade. No entanto, as atividades
delegadas s esferas subnacionais no incluram
uma intermediao entre a esfera estadual e a
municipal em etapas fundamentais, como desligamentos e incluses, levando a relaes diretas
entre o Ministrio da Sade e os municpios.
O PCA no definiu em sua legislao uma estrutura descentralizada nos estados. Foram os
Comits Gestores Locais (CGL) os responsveis
pela limpeza do cadastro e pelo monitoramento
nos municpios. Os gestores federais entrevistados relataram no ter contado com estrutura suficiente para gerir o programa. De acordo com um
dos entrevistados, o prprio controle do pagamento dos beneficirios do PCA era realizado nos
computadores do Ministrio da Sade/Datasus
por meio do Sistema Informatizado da CGPAN,
gestora do PBA, tendo em vista que o MESA no
dispunha da infraestrutura necessria.

Santos LMP et al.

1828

A adeso dos municpios ao Bolsa Alimentao diferenciou-se pela necessidade de garantir


que os beneficirios do antigo programa Incentivo ao Combate s Carncias Nutricionais
(ICCN) no tivessem seu atendimento interrompido; assim, foram elaborados planos de
ajuste para os recursos remanescentes. As cotas
do PBA foram calculadas com base na estimativa de desnutridos feita por pesquisadores da
Universidade de So Paulo15, mtodo j empregado para estabelecer cotas para o ICCN12. No
entanto, segundo pesquisadores do International Food Policy Research Institute (IFPRI), as
estimativas estavam ultrapassadas, pois eram
baseadas em pesquisa antropomtrica datada de
1989 e nos dados do Censo de 199116. De fato,
foram frequentes os relatos municipais indicando que as estimativas no estavam corretas.
O sistema de informao e gerenciamento do
Bolsa Alimentao previa de incio que os gestores locais, j com a base do cadastro do Sistema
nico de Sade (SUS) completa e o nmero de
identificao do Carto SUS, coletariam alguns
dados adicionais dos beneficirios. Esses dados
seriam usados para gerar uma pontuao para
cada famlia, baseada em diversos aspectos, inclusive no baixo peso da criana e no apenas na
renda. Assim, as famlias cadastradas no CadSUS
seriam apresentadas ao gestor municipal por ordem de prioridade para facilitar a seleo final e
para que as listagens pudessem ser apresentadas
e homologadas pelo Conselho Municipal de Sade. A estrutura do PBA previa que esses Conselhos deveriam aprovar inscries, renovaes e
desligamentos. Segundo os gestores entrevistados,
isso no ocorreu na prtica, por ter sido percebido como invivel pelos prprios conselhos.
Com a deciso de que todos os programas
deveriam empregar o Cadnico, foi necessria
uma alterao substancial no processo de cadastramento12, o que retardou a implementao do
PBA. Alguns autores consideram que a criao
do Cadnico decorreu dos problemas emergentes na operacionalizao dos programas de transferncia de renda no que tange s exigncias da
focalizao11. O acompanhamento das condicionalidades de sade no pde ser resgatado no
Sistema do Bolsa Alimentao, por no haver
retorno adequado dessa informao pelos municpios. Apesar disso, os gestores estaduais entrevistados relataram que essas exigncias eram
monitoradas.
No caso do PCA, apesar do questionamento
pblico inicial quanto confiabilidade do Cadnico, este acabou sendo utilizado pelo pro-

grama. Assim, dois representantes do Comit


Gestor Local (CGL) acessavam os cadastros e
reuniam os participantes do Comit para avaliar
a lista de famlias e selecionar as que seriam atendidas17. Segundo gestor entrevistado, o PCA foi
inovador ao disponibilizar pela primeira vez os
nomes dos beneficirios para a comunidade local. Isso permitia identificar possveis incluses
indevidas.
O MESA estabeleceu um limite de cotas para
os municpios, porm durante a pesquisa no
foi possvel identificar os critrios empregados.
A estrutura normativa do PCA, por meio do
Decreto 4.675/03, assim previu a definio de cotas municipais: O Gabinete do Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana Alimentar e
Combate Fome fixar o nmero mximo de
pessoas ou famlias a serem atendidas em cada
municpio.
Um aspecto positivo nos processos do PCA
referiu-se existncia do Comit Gestor Local,
responsvel pela administrao e funcionamento do Carto Alimentao, em cada municpio.
As normas previam que o CGL seria formado
por indicao de uma Assembleia Popular organizada por agentes locais de segurana alimentar, preparados para mobilizar a comunidade,
garantir a participao de diferentes representantes da sociedade civil no controle e, inclusive,
na gesto do programa. O representante das famlias beneficiadas no CGL deveria ser escolhido
pelos titulares dos cartes. Para ser criado, o CGL
precisava ser formalizado por um decreto do
municpio; o prefeito no poderia escolher os
participantes, apenas indicar um representante.
A Prefeitura era responsvel por fornecer o apoio
logstico para as reunies do CGL, conforme Termo de Compromisso assinado. Estudo que analisou o controle social no PCA relatou que nos
programas que o precederam no havia formas
de controle pblico do cadastramento, ocorrendo falha de cadastramento de famlias elegveis
por posies polticas contrrias do poder local, ou por simples negligncia18. O CGL era tambm responsvel pelo acompanhamento do controle de gastos com alimentos por meio de notas
fiscais. Essa cobrana acabou por ser flexibilizada pela esfera federal ao longo do percurso, segundo informao dos gestores do PCA entrevistados. As famlias recebiam uma caderneta de
gastos que deveria ser apresentada mensalmente
ao monitor17.
Segundo gestor do PCA entrevistado, o valor
do benefcio do PCA (R$ 50,00) era um atrativo
para os municpios inclurem as famlias. O va-

1829

Dimenso de resultados
O Programa de Renda Mnima vinculado
educao, apesar de criado em dezembro de 1997,
s comeou a ser implantado em 1999 e atendeu,
at dezembro daquele ano, cerca de 20% dos
municpios brasileiros14,20. Sua implementao
continuou incipiente nos anos seguintes, pois em
maio de 2001 o programa alcanava apenas 46
mil beneficirios. O PNBE inicia-se de fato a partir de junho de 2001, sendo implementado com
grande rapidez em seis meses atingiu quatro
milhes de famlias (Grfico 1). Em setembro de
2003, o programa beneficiava 5 milhes de famlias e cerca de 8,3 milhes de escolares. Entre os pro-

gramas includos neste estudo, o Bolsa Escola foi


o programa de maior cobertura, tanto em nmero de beneficirios como de municpios, alcanando 99,9% dos municpios na poca20.
O PBA teve o seu incio em setembro de 2001
e ao final de setembro de 2003 obteve a adeso de
5.464 municpios brasileiros, dos quais 5.211 foram qualificados, correspondendo a 93,8% de
cobertura municipal21. Em setembro de 2003 foram atendidos 1,67 milho de famlias e cerca de
2,3 milhes de beneficirios, com 73% de utilizao do total de vagas previstas pelo Programa21,22
(Grfico 1).
O primeiro pagamento do PCA ocorreu no
final de fevereiro de 2003 nos municpios de Guaribas e Acau, no Piau, beneficiando inicialmente 910 famlias (ou 4.550 pessoas). Em setembro
de 2003, o PCA beneficiava 774 mil famlias e estava presente em 837 municpios23 (Grfico 1).
Segundo gestores do PCA entrevistados, os fatores facilitadores para a implantao do programa foram: oramento robusto e prioridade de
governo; gesto participativa dos CGL e trabalho voluntrio (mais de dois mil Comits foram
criados em todo o Brasil em 2003); capacitao e
mobilizao social realizada pelo MESA junto aos
municpios; valor atrativo do benefcio, superior
aos demais programas; parceria com o Datasus,
do Ministrio da Sade.
Possivelmente em razo de caractersticas especficas dos programas, como por exemplo critrios de incluso, mas tambm devido a questes relativas estrutura e ao processo, observase que o nmero de beneficirios alcanados foi
bem diferenciado entre as unidades da federao
(Grfico 2). Os estados nordestinos foram os
que mais concentraram beneficirios, e a Bahia,
que abriga o maior nmero absoluto de pobres
do pas, alcanou o maior nmero de beneficirios no PNBE e no PBA; j o PCA beneficiou
maior contingente de famlias no Cear. O nmero de beneficirios do PNBE em So Paulo
ficou atrs apenas de Bahia, Minas Gerais e Cear. No Grfico 2, os dados do PNBE referem-se
a junho de 2003, j que a planilha obtida com o
gestor nacional s fornecia dados por UF at esse
ms; tal fato no prejudica a anlise, pois o nmero de beneficirios permaneceu praticamente
estvel de junho de 2002 a setembro de 2003.
Dentre os programas analisados, apenas o
PBA foi submetido a uma avaliao externa de
impacto pelo IFPRI, instituio contratada pelo
Ministrio da Sade. O desenho do estudo foi
quase experimental do tipo transversal/retrospectivo, sendo estudados dois grupos: famlias

Cincia & Sade Coletiva, 16(3):1821-1834, 2011

lor era bem superior aos demais, tanto assim


que serviu de base para o piso do Bolsa Famlia,
permitindo que o valor mdio nas transferncias
de renda por famlia aumentasse consideravelmente; isso teve um impacto muito forte na renda que chega aos municpios, especialmente nos
pequenos e mdios.
O direito humano alimentao adequada
deve ser garantido sem discriminao quanto
raa/cor, sexo, idioma, idade, religio, opinio
poltica ou qualquer outra, situao social, propriedade ou nacionalidade4. Os PTR em anlise
no priorizaram o acesso de povos indgenas,
comunidades quilombolas e populaes rurais.
Os problemas citados por representantes de
ONGs entrevistados, geradores da excluso dos
mais pobres, foram falta de documentao civil,
dificuldade para incluso no cadastro e para o
prprio saque do benefcio. As populaes mais
excludas e que se encontram em zonas rurais de
difcil acesso esto muito distantes de caixas eletrnicos e correspondentes bancrios. Nessas circunstncias, mesmo as famlias que conseguiam
o carto magntico que d acesso ao benefcio
precisavam realizar longos deslocamentos a fim
de receber, por vezes a um custo maior do que o
prprio valor do benefcio. Em alguns casos a
CEF disponibilizava funcionrios e postos volantes para o pagamento, mas em nmero insuficiente em face da demanda. Nessa situao, os entrevistados por parte de ONGs consideraram que
os programas poderiam ser bons para suas comunidades, mas no contemplavam diferenas.
Parte da pesquisa aqui relatada empregou
metodologia qualitativa para abordar o processo de formao da agenda poltica dos trs programas19. Outros aspectos foram tambm analisados sob a tica e a prtica dos atores federais
e estaduais.

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PNBE

PBA

PCA

Grfico 1. Evoluo mensal das famlias inscritas nos programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Carto
Alimentao. Brasil, 2001-2003.
Fontes: PNBE Planilhas da Secretaria de Incluso Educacional, Ministrio da Educao, 2003; PBA Planilhas da Coordenao
Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio, Ministrio da Sade, 2003; PCA Planilhas da Coordenao do PCA, Ministrio
Extraordinrio de Segurana Alimentar, 2003.

beneficirias e famlias casualmente excludas do


PBA porque o sistema no aceitou o cadastro.
Para compor os grupos, para cada pessoa excluda (criana, gestante ou nutriz), beneficirios(s)
semelhante(s) eram selecionados do cadastro,
obedecendo aos seguintes critrios: morar no
mesmo municpio; ser do mesmo sexo e idade e
ter condies socioeconmicas semelhantes. A
coleta de dados ocorreu de maio a junho de 2002
em quatro municpios do Nordeste16.
Impactos positivos foram verificados no consumo de alimentos. A dieta das famlias beneficirias do PBA era, em mdia, 10% a 11% mais
variada do que a de famlias que no participavam do programa. Dentre os alimentos novos
na dieta dos beneficirios, os mais consumidos
eram frutas, verduras, peixe e carne bovina. Famlias beneficirias gastavam mais com alimentos, e para cada R$ 1,00 transferido, R$ 0,55 (55%)
eram gastos em alimen-tos; entre as famlias de
menor renda per capita, para cada R$ 1,00 recebido, R$ 0,74 (74%) eram destinados a alimentos. Numa comparao entre programas seme-

lhantes, a proporo do recurso transferido gasto com alimentos em outros pases menor: para
o Food Stamps, nos EUA, varia de 30% a 42%, e
para o Food for Education, em Bangladesh, varia
de 34% a 41%16.
No tocante utilizao de servios de sade,
na amostra de 287 gestantes no houve diferenas no acesso ao pr-natal entre mulheres em
famlias inscritas no PBA ou excludas. Houve
diferena de 5,5 pontos percentuais (significativa) na proporo de crianas do PBA cujos pais
de-clararam ter feito consultas ou recebido visitas de profissionais de sade nos ltimos trinta
dias. Existiu uma leve, embora significativa, diferena na proporo de crianas do PBA cujos
pais foram ca-pazes de mostrar o carto de vacina quando solicitado (diferena de 2,7 pontos
percentuais). O programa no teve impacto nos
indicadores de imunizao, sendo a cobertura
vacinal nas crianas muito alta em ambos os grupos (em torno de 95%)16.
Na comparao dos dados antropomtricos,
as crianas beneficirias apresentavam maior pre-

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DF GO MS MT AL BA CE MA PB PE PI RN SE AC A M AP PA RO RR TO ES MG RJ SP PR RS SC

PNBE (jun 03)

123
123 PBA

(set 03)

PCA (set 03)

Grfico 2. Distribuio das famlias inscritas nos programas PNBE, PBA e PCA segundo a unidade da federao.
Brasil, 2003.
Fontes: PNBE Planilhas da Secretaria de Incluso Educacional, Ministrio da Educao, 2003; PBA Planilhas da Coordenao Geral da
Poltica de Alimentao e Nutrio, Ministrio da Sade, 2003; PCA Planilhas da Coordenao do PCA, Ministrio Extraordinrio de
Segurana Alimentar, 2003.

valncia de baixa estatura/idade do que as excludas (p=0,058, significncia estatstica marginal).


Numa tentativa de evitar potenciais vieses, foi realizada nova anlise ajustada por renda predita,
pelo total de crianas menores de cinco anos e
pela participao da famlia no Bolsa Escola; persistiu uma diferena entre crianas beneficirias e
crianas excludas, mas somente para as menores
de 12 meses (p=0,028)16. Para alguns dos autores
que participaram da avaliao, a explicao para
as crianas do grupo excludo apresentarem melhor situao nutricional remete Portaria 1.770/
01, que vinculava a renovao do benefcio prioritariamente s crianas menores de dois anos que
permaneciam com estado nutricional inadequado; isto teria induzido mes ou responsveis a
manter as crianas com baixo peso de modo a
no perder o benefcio24, hiptese para a qual no
existe o menor embasamento emprico, na com-

preenso de pesquisadora brasileira (Ana Marlucia Oliveira Assis, 2004, comunicao pessoal).
Em relao a outros exemplos internacionais,
pode-se afirmar que o PBA foi muito eficiente do
ponto de vista dos custos administrativos. A razo custo transferncia (RCT) era elevada no incio de sua implantao e gradualmente diminuiu
at permanecer apenas os gastos fixos (de manuteno do programa). O custo de R$ 8,32 para
transferir cada R$ 15,00 se manteve de janeiro a
junho de 2002, mas caiu rapidamente para cerca
de R$ 0,50 para cada R$ 15,00 transferidos e permaneceu neste valor. Nos primeiros 18 meses do
programa, um dos gastos mais significativos era
com tarifas e impostos pagos CEF, correspondendo a 24% do total16. Raramente se encontra
na (escassa) literatura nacional sobre avaliao
de programas um estudo como este que analisa
a eficincia.

Santos LMP et al.

1832

Concluso
Este estudo avaliou a implementao de trs programas nacionais de transferncia de renda, vigentes entre 2001 e 2003, adotando uma metodologia multidimensional que considera a trade
estrutura-processo-resultado, tendo como objetivo evidenciar fatores que poderiam estar potencializando ou constrangendo o alcance dos
resultados desejados. A argumentao central do
trabalho considerou que a adoo da modalidade da transferncia de renda no Brasil representou um diferencial com relao s formas de interveno antes adotadas, especialmente no campo da promoo do DHAA, sendo relevante dar
conhecimento sobre os vrios aspectos que se
apresentaram durante a implementao.
Assim, na dimenso estrutura foram observadas lacunas e indefinies que acabaram por
tornar certos processos da execuo dos programas controversos, ou de difcil implantao. Procedimentos estabelecidos nas normatizaes se
mostraram limitadores das potencialidades dos
programas. Esse foi o caso da opo clara pela
gesto centralizada do PNBE em sua legislao.
A Portaria do PBA incluiu a participao dos estados na gesto do programa, mas a ausncia de
uma definio clara de seu papel na intermediao entre municpios e esfera federal fragilizou
sua participao no processo, segundo os gestores estaduais entrevistados. Quanto ao PCA, a
legislao do programa era excessivamente vaga
e centralizadora, resultando na adoo de definies informais sobre cotas e critrios de implantao, no previstas nas normas. Isso pode gerar
dvidas e dificultar a execuo e a propagao de
informaes, principalmente para gestores locais
e para os portadores de direito que almejam acesso ao benefcio.
Nenhum dos programas explicitou em sua
legislao as formas mais adequadas para o preenchimento do cadastro, fase fundamental para
garantir a transparncia de todo o processo e
para tornar os programas mais efetivos no alcance aos mais pobres. Na prtica, houve uma
grande diversidade de mtodos e estratgias de
cadastramento, sendo que alguns permitiam
maior nmero de fraudes e erros de focalizao.
Como processo e considerando que programas de combate pobreza e de incluso social se inserem no mundo dos direitos, sobretudo o direito educao e alimentao adequada, os PTR estudados objetivavam alcanar os
municpios mais pobres do pas e nestes as famlias mais carentes. No entanto, foram observa-

das restries no processo de implantao, as


quais resultaram numa sinergia de fatores impeditivos ao acesso de parcelas dos mais excludos.
Exigncias como documentos civis de todos os
membros da famlia, comprovante de residncia
e a polmica cobrana de notas fiscais de compra
de alimentos resultaram em mecanismos de reforo s desigualdades existentes. Tais fatos, somados ausncia de agncias ou correspondentes bancrios nos municpios mais pobres e regies mais remotas, dificultaram o acesso da populao mais excluda aos benefcios a que tinham direito. Ainda na dimenso do processo,
h que se destacar a fragilidade do controle social em torno de dois dos programas estudados, o
que mais um fator de constrangimento para a
transparncia no processo de implementao.
Considerando a dimenso dos resultados,
destacou-se o pequeno nmero de estudos avaliativos de impacto dos programas. O PBA foi,
dentre os programas estudados, o que contou
com uma avaliao externa, com metodologia
adequada e resultados divulgados, os quais revelam aspectos positivos quanto ao aproveitamento dos recursos na alimentao e melhoria qualitativa do consumo alimentar. Os resultados quanto ao impacto sobre o estado nutricional das crianas beneficirias no refletiram o anterior e indicam a necessidade de investimentos em estudos
de seguimento e/ou em estudos qualitativos que
permitam conhecer e compreender a dinmica do
cuidado nutricional das famlias beneficirias. Em
relao cobertura, apesar dos nmeros expressivos alcanados pelos programas, eles estavam
fragmentados do ponto de vista da gesto entre
trs diferentes rgos de governo, com estratgias de implantao peculiares. Possivelmente teriam alcanado melhores resultados se reunidos
em um nico esforo e direo.
A metodologia adotada promoveu uma sistematizao de informaes indicativas de que a
mudana na modalidade na interveno pblica
no campo do combate pobreza e promoo de
direitos, com a adoo do modelo de transferncia de renda, por si s no capaz de superar
problemas que fazem a histria da ao social
no pas. Na medida em que o investimento no
desenho dos programas e no estabelecimento dos
marcos legais necessrios no se fez a priori, problemas ocorreram na implementao e comprometeram os resultados.
Assim, este estudo parece se somar a outros
cujos resultados pem em evidncia que, no cenrio social brasileiro, o desafio est posto na
direo de articular os Programas de Transfe-

1833
Cincia & Sade Coletiva, 16(3):1821-1834, 2011

rncia de Renda com os demais programas que


promovem o acesso aos direitos sociais, avanando na intersetorialidade como forma de garantir aos mais excludos o ingresso no mundo
dos direitos.

Colaboradores

Referncias

LMP Santos, EM Pasquim e SMC Santos participaram igualmente de todas as etapas da elaborao do artigo.

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Artigo apresentado em 09/08/2008


Aprovado em 26/11/2008
Verso final apresentada em 18/03/2009