Artigo

Meio ambiente e relaes internacionais:

perspectivas tericas, respostas
institucionais e novas dimenses de debate
Ana Flvia Barros-Platiau*
Marcelo Dias Varella**
Rafael T. Schleicher***
Rev. Bras. Polt. Int. 47 (2): 100-130 [2004]

Introduo
H s uma Terra, mas no s um Mundo. Todos ns dependemos de uma
biosfera para conservar nossas vidas. Mesmo assim, cada comunidade, cada pas
luta pela sobrevivncia e pela prosperidade quase sem levar em considerao
o impacto que causa sobre os demais
Relatrio Brundtland, Nosso Futuro Comum

A citao acima pertence a um dos mais impactantes relatrios j

produzidos pelas Naes Unidas, o Relatrio da Comisso presidida
por Gro Harlem Brundtland, Nosso Futuro Comum. Mesmo se a
Terra fosse somente um pequeno espao ou se houvesse apenas um rio,
* Professora do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (UnB).
** Pesquisador-associado do Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de
Braslia e coordenador do curso de mestrado em Direito das Relaes Internacionais do Centro
Universitrio de Braslia (UNICEUB)
*** Mestrando em Relaes Internacionais na Universidade de Braslia e membro do Grupo de
Estudos em Meio Ambiente (GERIMA).

100

uma rvore, ou um animal, haveria infinitas formas de organiz-los e

distribu-los entre os homens, pois evidente que a pintura do espao
humano depende do desejo de ver este ou aquele desenho sociopoltico.
Entretanto, que coloraes passariam a ter o espao fsico caso uma das
formas de organizao sociopoltica fosse preponderante sobre todas as
outras e, progressivamente, esta forma de organizao cedesse lugar a todas
outras possibilidades? Em outras palavras, que opes e oportunidades
emergem para a governana ambiental em um contexto de redefinio
da soberania estatal e do prprio sistema internacional?
Comumente, as anlises de poltica ambiental internacional e
governana global ambiental trazem consigo uma distino tripartite do
meio ambiente em local/nacional/global,1 transfronteirio/bens comunais
globais/patrimnio comum da humanidade,2 ou ainda em natureza,
demografia e tecnologia.3 A abordagem aqui utilizada aquela proposta
na citao comentada anteriormente entre Terra e Mundo, ou seja, entre
o espao fsico e o espao humano. De fato, h de se alertar que
apesar desta diviso ser extremamente til para fins didticos, a sua real
operacionalizao seria difcil, uma vez que o espao fsico pode ser
socialmente construdo, ou melhor, o que se chama aqui de Terra e meio
ambiente depende fortemente de como os seres humanos os entendem.
Contudo, o objetivo aqui deve ser pavimentar uma nova ontologia
para o debate, no prover subsdio para o debate entre racionalistas e
construtivistas.
Primeiramente, ser necessria uma caracterizao do que o
problema ambiental, para que se possa revelar posteriormente os trs
mecanismos pelos quais se entende o processo de gesto coletiva do
meio ambiente. Em seguida, sero discutidas as opes e oportunidades
institucionais no contexto de redefinio da soberania e surgimento de
novos atores no sistema internacional. A quinta seo trar duas breves
discusses acerca da adequao dos ideais de livre comrcio e proteo
1 PORTER, Gareth & BROWN, Janet. Global environmental politics. Boulder: Westview, 1991,

208 p.
2 ELLIOTT, Lorraine. The global politics of the environment. New York: New York University
Press, 1998.
3 THEYS, Jacques. Les grands problmes denvironnement: la vision ds scientifiques. Cahiers
Franais, Enjeux et politiques de lenvironnement. Paris: La Documentation Franaise, 2002, 3-8 p.

101

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Meio ambiente e relaes internacionais: perspectivas tericas, respostas institucionais e...

Ana Flvia Barros-Platiau, Marcelo Dias Varella & Rafael T. Schleicher

ambiental e sobre a necessidade de redefinio do papel da segurana

no contexto da crise ambiental. A concluso operacionalizar toda a
discusso exposta e apontar opes e oportunidades de dilogo futuro
entre as relaes internacionais e o meio ambiente.

O que o problema ou crise ambiental?

Esta pergunta extremamente relevante, porque a partir de sua
resposta que se pode construir uma ligao entre a rea temtica concebida
como meio ambiente e as relaes internacionais como campo do saber.
A ligao entre ambas as reas revela tambm uma perspectiva interessante
relativa necessidade de gesto coletiva da crise ambiental, uma vez que os
problemas que constituem esta crise perpassam as tradicionais fronteiras
territoriais dos Estados nacionais e demandam uma ao conjunta de
todos os atores envolvidos. Como, ento, pode ser entendida e definida
a crise? Em adio, porque a gesto deve ser coletiva?
Em primeiro lugar, considere que a realidade que cerca a todos seja
uma superposio de duas esferas. Uma denomina-se Mundo, por
cristalizar a gama de interaes polticas, econmicas e sociais entre os
indivduos do globo. A outra ser chamada de Terra pela capacidade
de apreenso do conjunto das coisas fsicas ou naturais.4 Portanto, a crise
ambiental ser aqui definida como a incongruncia entre Terra e Mundo,
ou seja, entre um espao fsico e outro socialmente construdo. Todavia,
se a crise baseada na incongruncia ento, a sua soluo, de forma geral,
deveria estar baseada na convergncia entre ambos.
O exame do pensamento ambiental ou ecolgico revela trs estilos
de pensamento, implicando em diferentes caracterizaes tanto para a

4 Natureza de fato um conceito impreciso. Esta palavra abrange essencialmente trs significados:

ndole, marco inicial e conjunto de seres vivos. Sucintamente, natureza no determina uma
relao, mas sim a definio da essncia ou condio de grupo de um determinado organismo
vivo. Quando se volta para a palavra meio ambiente, encontra-se tambm um problema, ainda
que no semelhante ao da palavra anterior. Meio ambiente comumente definido como o que
est em volta de algo e o que circunda o objeto sob anlise. O conceito de meio ambiente
aqui adotado ser o exposto por Lynton Caldwell: Uma relao entre o que ambienta e aquele
que ambientado. Ver: CALDWELL, Lynton K. International Environmental Policy: from the
Twentieth to the Twenty-First Century. Dur0ham: Duke University Press, 1996, 13 p.

102

crise ambiental, quanto para suas solues. Tanto a Bblia,5 quanto a

economia clssica de Thomas Malthus so exemplos de um estilo de
pensamento antropocntrico que considera a Terra como um conjunto
de recursos disposio da sociedade. Tomadas as constataes de
Malthus,6 a crise ambiental poderia ser definida como recursos finitos
para uma populao exponencialmente crescente. As solues seriam o
prprio equilbrio natural existente entre homem e meio, a fome, ou
controle populacional. Por outro lado, h abordagens geocntricas, como
a hiptese de Gaia elaborada por James Lovelock,7 ou melhor, a Terra
englobaria o Mundo. Neste ponto, deve-se notar que os antpodas
aqui definidos anteriormente, antropocentrismo e geocentrismo, so
variantes de um discurso tambm presente na ecologia entre conservao
ou preservao.8
O terceiro modelo seria aquele que conciliaria as abordagens
antropocntricas e geocntricas. Especialmente aps a tentativa de
racionalizao do problema ambiental em 1972, com a publicao do
Relatrio do Clube de Roma, intitulado The limits to growth, e a realizao
da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano
(UNCHE, em ingls), tambm em 1972, ficou claro que o problema
ambiental gravitava em torno de duas temticas centrais, o crescimento
econmico ininterrupto e a exausto dos recursos naturais. Tambm j
havia sido demonstrado por vrios economistas, como Ezra Mishan e
Arthur Pigou, por exemplo, que o crescimento econmico, especialmente
quando refletido pelo Produto Interno Bruto (PIB), no era capaz de
contabilizar determinados custos oriundos do consumo e produo, as
5

E disse Deus: faamos o homem a nossa imagem, conforme a nossa semelhana; e domine os
peixes do mar, e sobre as aves dos cus, e sobre o gado, e sobre toda a Terra, e sobre todo rptil
que se move sobre a Terra. (Gnesis, 26), ou ainda: E Deus os abenoou, e Deus lhes disse:
Frutificai e multiplicai-vos, e enchei toda a Terra, e sujeitai-a, e dominai sobre os peixes do mar,
e sobre as aves dos cus, e sobre todos animal que se move sobre a Terra. (Gnesis, 28).
6 Ver: An essay on the principle of population as it affects the future improvement of society, with
remarks on the speculations of Mr. Godwin, Mr. Condorcet, and other writers.
7 Alm do livro de James Lovelock, A new look at life on Earth, h uma excelente reviso da teoria
de Gaia em MIDGLEY, Mary. Individualism and the concept of Gaia. In: Review of International
Studies, n. 26, p. 29-44. Massachusetts, 2000.
8 Sucintamente, conservar significa manter a reprodutibilidade dos recursos com o objetivo
de explorao para fins econmicos e preservar denota a intocabilidade de determinados
recursos naturais.

103

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Meio ambiente e relaes internacionais: perspectivas tericas, respostas institucionais e...

Ana Flvia Barros-Platiau, Marcelo Dias Varella & Rafael T. Schleicher

chamadas externalidades negativas.9 Alm disto, o preservacionismo

radical defendido por muitos ambientalistas, nas dcadas de 1970 e 1980,
no era soluo, porque impunha restries ao bem estar humano.10 O que
estava em jogo era a inexistncia de uma abordagem que pudesse conciliar
tanto a garantia de bem estar aos indivduos, quanto a conservao e
utilizao racional dos recursos naturais. Tal abordagem surgiu nos anos
80, quando a International Union of Concerned Scientists (IUCS) lanou
um documento chamado World Conservation Strategy: Living Resource
Conservation for Sustainable Development, que trazia implicitamente uma
sistematizao da relao entre crescimento econmico insustentvel e
recursos naturais em exausto, e o Relatrio da Comisso Brundtland,
Nosso Futuro Comum, reforou e politizou o termo desenvolvimento
sustentvel, ou seja, O desenvolvimento que atende as necessidades do
presente sem comprometer a habilidade das geraes futuras de atender
suas prprias necessidades.11
Se a possvel soluo para a crise ambiental caminha pela idia de
convergncia entre as esferas fsica e social, como e por que promover uma
gesto coletiva? Muitos analistas das relaes internacionais relembram
o papel das fronteiras territoriais e dos Estados-Nao como possveis
foras beligerantes em um sistema internacional carente de autoridade
central. Outros analistas ressaltam o porqu da necessidade de autoridade
central para manuteno da ordem se o sistema internacional constitudo
de inmeras regras e normas tcitas ou informais que influenciam o
comportamento dos Estados. Entretanto, de menor importncia para
a crise ambiental a lente pela qual se entende as relaes internacionais
porque tal crise pertence ao mundo fsico e ultrapassa tanto fronteiras,
quanto qualquer outro conceito assumido. O essencial para este campo
do saber so os conflitos, arranjos institucionais formais e informais
e negociaes que emergem da gesto coletiva da crise ambiental.
Ou seja, a crise global no mbito do problema da soluo e da
9

Ver: PIGOU, Arthur. The economics of welfare. 4 ed. Londres: MacMillan, 1948, 837 p, e
MISHAN, Ezra. He costs of economic growth. Nova Iorque: Praeger, 1971, 190 p.
10 LEIS, Hector Ricardo. A Modernidade Insustentvel: As Criticas do Ambientalismo a Sociedade
Contempornea. Florianpolis: Editora da UFSC & Editora Vozes, 1999, 261 p.
11 CMMAD (Comisso Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento). Nosso Futuro Comum.
Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, 1988, 9 p.

104

Meio ambiente e relaes internacionais: perspectivas tericas, respostas institucionais e...

gesto. Trs perspectivas emergem, ento, da gesto coletiva da crise

ambiental: governana global, regimes internacionais e as abordagens
organizacionais.

[...] nosso objetivo deve ser ajudar nossos estudantes, colegas, e o pblico mais
amplo a entender a necessidade de governana em um mundo parcialmente
globalizado e os princpios que fariam esta governana legtima.
Robert Keohane12

Abordagens organizacionais, regimes internacionais e governana

global so as trs abordagens mais comuns para analisar o problema
da gesto coletiva do meio ambiente. Marie-Claude Smouts sugere
que tais abordagens representam de fato o movimento da cooperao
internacional desde a instituio do sistema internacional Vestfaliano no
sculo XVII, rumo a uma possvel governana mundial.13 Entretanto,
tais conceitos exibem uma tendncia relativamente comum nas cincias
socais: a falta de refinamento terico.
Entre as idias de governana global e regimes internacionais h
uma forte complementaridade. Kratochwil e Ruggie, em seu estudo
sobre as organizaes internacionais, fornecem um interessante ponto
de partida: O ncleo substantivo em torno do qual as vrias abordagens
tericas se agregaram o problema da governana internacional.14 Ou
seja, a governana global/internacional o objeto de estudo do campo
denominado organizaes internacionais. Mais claramente, o objeto
de estudo deste campo seria verificar como pode existir governana na
ausncia de governo. Se ambos os conceitos pertencem a um mesmo
subcampo de estudo, o que estabeleceria uma diferenciao entre eles?
12

KEOHANE, Robert. Governance in a partially globalized world: presidential address,

American Political Science Association, 2000. In: American Political Science Review (APSR)
95, 1, March 2001, 11p.
13 SMOUTS, Marie-Claude. La coopration internationale: de la coexistence la gouvernance
mondiale. In: SMOUTS, Marie-Claude (Ed.) Les nouvelles relations internationales: pratiques et
thories. Paris: Sciences Po, 1998. p, 135-159.
14 KRATOCHWIL, Friedrich & RUGGIE, John G. International Organization: a state of art on
an art of the state. In: International Organization 40, 4. Cambridge: MIT press 1986, 754 p.

105

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Perspectivas tericas da gesto coletiva do meio ambiente

Ana Flvia Barros-Platiau, Marcelo Dias Varella & Rafael T. Schleicher

Uma sugesto de diferenciao, que inclui a proposta de Kratochwil

e Ruggie, fornecida por James Rosenau e Ernst-Otto Czempiel em
Governana sem Governo, uma das obras mais conhecidas sobre o assunto.
Para estes autores, o diferencial entre eles estaria no carter de rea
temtica dos regimes internacionais, conforme a definio de Krasner.15
Ou seja, o conceito de regimes internacionais seria menos abrangente
que o de governana global, que seria o conjunto de todos os regimes
internacionais, concluso similar a de Olav Stokke: [...] o conceito de
governana implcito na anlise de regimes mais estreito do que aquele
pretendido pela governana global.16 O que seria, ento, uma definio
para governana global?
Governana para Rosenau e Czempiel [...] um sistema de
ordenao que depende de sentidos intersubjetivos, mas tambm de
constituies e estatutos formalmente institudos. Entretanto, se
governana um sistema de ordenao, e da no estranho que a
definio acima seja semelhante quela de ordem mundial proposta por
Hedley Bull,17 ento qual relao existe entre governana e ordem? Os
prprios autores respondem: [...] governana e ordem so fenmenos
claramente interativos[...] a ordem ao mesmo tempo uma precondio
e uma conseqncia do governo. Uma coisa ajuda a explicar a outra, e
nenhuma aparece em primeiro lugar.18 Se governana um sistema
de ordenao e no h hierarquia entre ordem e governana, seja esta
ltima com ou sem governo, constituiu-se uma tautologia. A ordem
estabelecida por meio da governana, que por sua vez um mecanismo
de ordem. Isto , ordem explicando a ordem.
A exemplo da idia proposta por Rosenau e Czempiel pode-se
perceber a dificuldade de preciso em relao tanto ao conceito de
governana global, como tambm s outras duas abordagens que vm
15 ROSENAU, James & CZEMPIEL, Ernst-Otto. Governana sem governo: ordem e transformao

na poltica mundial. Braslia: UnB, 2000, 21 p.

16 STOKKE, Olav. Regimes as governance systems. In: YOUNG, Oran (Ed.) Global governance:
drawing insights from the environmental experience. Cambridge: MIT press, 1997, 30 p.
17 Por ordem mundial entendemos os padres ou disposies da atividade humana que sustentam os
objetivos elementares ou primrios da vida social na humanidade considerada em seu conjunto. Em:
BULL, Hedley. A sociedade anrquica. Braslia: UnB, IPRI, 2002, p. 26.
18 ROSENAU, James & CZEMPIEL, Ernst-Otto. Governana sem governo: ordem e transformao
na poltica mundial. Braslia: UnB, 2000.

106

sendo utilizadas com freqncia na rea ambiental. Uma idia que

poderia apreender a relao entre os trs conceitos aquela que remete
ao status jurdico da instituio e ao grau de incluso dos atores na gesto
coletiva do meio ambiente, de acordo com a figura abaixo. Em relao
ao jurdico entende-se a existncia de: (a) associao voluntria; (b) ato
institutivo; (c) personalidade jurdica; (d) ordenamento jurdico interno;
(e) existncia de estrutura prpria; (f ) exerccio de poderes prprios.19
Ou seja, o status jurdico remete ao grau de flexibilidade e formalidade
de uma instituio social e a participao dos atores legitimidade,
cosmopolitanismo e democratizao no processo de gesto coletiva.
A seguir as trs abordagens sero analisadas separadamente.
Figura 1
Relao entre governana global, regimes internacionais
e abordagens organizacionais

Regimes Internacionais

Governana Global

Abordagens Organizacionais

Abordagens organizacionais
O desenvolvimento destas abordagens surgiria a partir da discusso
de governo mundial e da suposta necessidade de legalizao das
19

Ver: SOARES, Guido F. S. Direito internacional do meio ambiente: emergncia, obrigaes e

responsabilidades. So Paulo: Ed. Atlas, 2001; MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso de Direito
Internacional Pblico. 14 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002; REZEK, J. F. Direito Internacional
Pblico: Curso Elementar. 8 ed. So Paulo: Ed. Saraiva, 2000.

107

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Meio ambiente e relaes internacionais: perspectivas tericas, respostas institucionais e...

Ana Flvia Barros-Platiau, Marcelo Dias Varella & Rafael T. Schleicher

relaes interestatais. Estas foram idias que tiveram grande impacto

nos estudiosos de Relaes Internacionais, segundo Inis Claude Jr.,
escrevendo em 1962, no devido operacionalizao de tal governo, mas
sim idia de ordem mundial que vinha incrustada em tal discusso.20
De fato, as primeiras abordagens para o estudo das Organizaes
Internacionais (OIs) tambm exibiriam a proposio que o mundo
poderia caminhar para a centralizao de poder, para uma organizao
ou governo mundial.
Katzenstein et alii prope a partir da anlise do peridico mais
consagrado no estudo das Organizaes Internacionais, que em suas
duas primeiras dcadas de publicao, 1947-1967, a revista International
Organization teve temas centrais que gravitaram em torno da anlise
de organizaes formais, em especial as Naes Unidas (ONU).21 A
categorizao de Katzenstein et alii similar s trs categorias iniciais do
estudo das Organizaes Internacionais (OIs) para Kratochwil e Ruggie.
A primeira, o estudo das instituies formais, buscaria o que as OIs so,
considerando-se que a governana internacional seria qualquer coisa que
estas organizaes faam. A seguir, o estudo dos processos institucionais
das OIs buscava desvendar como estas se constituem e funcionam, com
ateno especial ONU. Finalmente, a categoria papel organizacional
exatamente aquela que cujos enfoques constariam a gesto de bens
comuns e, novamente, a tradio de governo mundial na roupagem
dos estudos funcionalistas e neofuncionalistas.
O ano de 1967 marcaria a aprovao da resoluo anti-sionismo
na Assemblia Geral das Naes Unidas, fato que teria provocado o
desinteresse norte-americano na organizao. Alm disto, a dtente
amrico-sovitica, o processo de descolonizao afro-asitica, junto a
emergncia do Terceiro Mundo como uma fora contestadora da Ordem
Econmica Mundial, as modificaes estruturais trazidas com a Terceira
Revoluo Industrial fazendo emergir centros de poder alternativos no
sistema internacional, como Alemanha e Japo e as crises energticas
20

CLAUDE, Inis. Power and international relations. New York: Random House, 1962,
p. 209-210.
21 KATZENSTEIN, Peter; KEOHANE, Robert & KRASNER, Stephen. International
Organization and the study of world politics. In: International Organization 52, 4. 659-660 p.
Cambridge: MIT press, 1998.

108

Meio ambiente e relaes internacionais: perspectivas tericas, respostas institucionais e...

Em reao ao papel exagerado das Organizaes Internacionais nos estudos

em Relaes Internacionais John Gerard Ruggie introduziria o conceito
de regimes. Ele proclamava uma mudana de foco para como a resposta
coletiva deveria ser analisada como padres mais amplos e informais de
comportamento estatal. Portanto, ele buscou conceituar o espao em que
as Organizaes Internacionais operam.23

Ou seja, o declnio da hegemonia norte-americana aliado a um

novo milieu internacional impulsionou uma nova gerao de abordagens
e anlises, dentre as quais a de Regimes Internacionais, examinada na
prxima seo.
Entretanto, o fim da bipolaridade trouxe conseqncias mais
profundas para estas abordagens. Se por um lado houve uma tendncia
de fragmentao entre povos e dentro dos territrios nacionais, por
outro houve tambm coeso e integrao, como demonstra o caso da
criao da Unio Europia.24 De qualquer forma, foi evidente que
modificaes profundas na ordem internacional Vestfaliana estavam
em curso, devido ao surgimento e consolidao de novas identidades
coletivas. As organizaes internacionais, com ateno especial ONU,
falharam na gesto destes novos problemas e questes globais,25 fossem
eles de segurana, como as sucessivas crises nas operaes e de manuteno
da paz, em meio ambiente, vide os problemas de executabilidade
(enforcement) dos principais instrumentos oriundos da Conferncia do
Rio (1992) ou dos pssimos balanos da Conferncia de Joanesburgo
(2002), ou na rea de desenvolvimento, como ficou evidente quando da
publicao dos frustrantes resultados finais da Dcada do Desenvolvimento
da ONU. Todos estes fatores contriburam para a caracterizao da
22 SARAIVA, Flvio (Org.).

Relaes Internacionais Dois sculos de histria. Volume II. Braslia:

Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais (IBRI); Funag, 2001.
23 SUHR, Michael. Robert Keohane: A contemporary classic. In: NEUMANN, Iver & Wver,
Ole. The future of international relations. London; New York: Routledge, 1997, 95-96 p.
24 Sobre o assunto ver: LESSA, Antnio. A construo da Europa: A ltima utopia das Relaes
Internacionais. Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais (IBRI); Funag, 2003, 191p.
25 MURPHY, Craig. Global governance: poorly done and poorly understood. In: International
Affairs 76, 4. 2000, 790-792 p.

109

Revista Brasileira de Poltica Internacional

trouxeram profundas modificaes s abordagens organizacionais durante

o perodo 1967-1969.22 Desta forma, Suhr coloca que:

Ana Flvia Barros-Platiau, Marcelo Dias Varella & Rafael T. Schleicher

to difundida Crise do Multilateralismo e para que se buscassem

abordagens mais flexveis e novos conceitos operacionais.

Regimes internacionais
Com a definio do paradigma neo-realista por Kenneth
Waltz, no incio da dcada de 1970,26 os estudiosos do campo das
Relaes Internacionais comearam a questionar que apesar do sistema
internacional carecer de autoridade central, os Estados pareciam estar
imiscudos em uma rede institucional em um sentido mais amplo, em
regras implcitas e explcitas que contribuam para a modificao do
comportamento estatal e eventualmente para a convergncia com o
comportamento dos demais. Em outras palavras, A anlise de regimes
tentou preencher esta lacuna pela definio de um foco que no era to
amplo quanto o sistema internacional, ou to estreito quanto o estudo
das organizaes internacionais.27 Martin Griffiths sugere uma razo
semelhante para o surgimento da Teoria de Regimes Internacionais.
Segundo este autor, as abordagens realistas das relaes internacionais,
com especial nfase na famosa Teoria de Estabilidade Hegemnica,
desenvolvida separadamente por Stephen Krasner28 e Robert Gilpin,29
no eram capazes de explicar certos acontecimentos da vida internacional.
Assim, estudiosos de inclinao liberal, como Robert Keohane, [...]
foram responsveis pela popularizao da idia de regimes como variveis
que interferiam no poder do Estado, de um lado, e nos resultados
internacionais, do outro.30
Seria exatamente como uma varivel interveniente que os Regimes
Internacionais iriam ser definidos por Stephen Krasner, ou melhor,
26 WALTZ, Kenneth. Theory of international politics. 2 ed. New York: Mcgraw-Hill, 1979. 271 p.

27 HAGGARD, Stephan & SIMMONS, Beth. Theories of international regimes. In: International

Organization 41, 3. 492 p. Cambridge: MIT press. Summer; 1987.

28 Ver: KRASNER, Stephen. State Power and the structure of international trade. In: World
Politics 28, 1976, 317-346 p.
29 Ver: GILPIN, Robert. War and change in world politics. Cambridge: Cambridge University
Press, 1981 & GILPIN, Robert. Economia poltica das relaes internacionais. Braslia:
EdUnB, 2002.
30 GRIFFITHS, Martin. 50 grandes estrategistas das Relaes Internacionais. So Paulo: Contexto,
2004, 57-8 p.

110

Regimes internacionais so definidos como princpios, normas, regras

e procedimentos de tomada de deciso, sobre os quais as expectativas
dos atores convergem em uma determinada rea temtica.31 Todavia,
nem todos atores, entre eles alguns que contriburam para o prprio
volume editado por Krasner, concordam com essa definio e de fato,
como Smouts et alii ressalta, a formulao da Teoria de Regimes foi
abalada pelo modismo intelectual e, naturalmente, pela impreciso
conceitual.32 Stephan Haggard e Beth Simmons propem uma diviso
em quatro correntes para a Teoria de Regimes Internacionais: estrutural,
estratgica ou teoria dos jogos, funcional e cognitiva.33 Pode-se adotar
ainda a diviso mais sucinta, embora similar, proposta por Hasenclaver
et alii entre neoliberais, realistas e cognitivistas.34
De forma simples, a abordagem neoliberal tem tal nome porque
se baseia fortemente na teoria microeconmica e funcional porque
o Regime Internacional surgiria para cumprir a tarefa de reduzir as
incertezas entre os atores e faz-los caminhar para resultados timos.
Neste grupo se encaixariam tanto as abordagens de Teoria dos Jogos
quanto a funcional, cujo melhor exemplo a obra After Hegemony, de
Robert Keohane. J nas abordagens estruturais, ou realistas, o poder
a varivel central, uma vez que a sua distribuio entre os atores do
sistema internacional influencia fortemente na possibilidade de formao
31

KRASNER, Stephen. Structural causes and regime consequences: regimes as intervening

variables. In: KRASNER, Stephen (Ed.). International regimes. 8 ed. Ithaca: Cornell University
Press, 1995, 1 p. Ainda que a definio mais utilizada para Regimes Internacionais encontre-se
nesta obra citada importante levar em considerao que o conceito surgiu pela primeira vez
em um artigo de John Gerard Ruggie sobre as respostas institucionais para a tecnologia, artigo
que tambm trouxe a idia de comunidades epistmicas, outro conceito que viria a ser refinado
por Peter Haas, em 1992, nas pginas do peridico International Organization. Cambridge:
MIT press. Ver: RUGGIE, John G. International responses to technology: concepts and trends.
In: International Organization 29, 3, Summer 1975; HAAS, Peter. Introduction: epistemic
communities and international policy coordination. In: International Organization v. 46, n. 1.
Cambridge: MIT press. Winter 1992.
32 SMOUTS, Marie-Claude et alii. Dictionnaire des relations internationales. Paris: Dalloz,
2003, 231 p.
33 Idem 17.
34 HASENCLAVER, A. Et alii. Integrating theories of international regimes. In Review of
International Studies (2000), 26, 3-33. Ou ainda: HASENCLEVER, Andreas; MAYER, Peter
& RITTBERGER, Volker. Theories of international regimes. Cambridge: Cambridge University
Press, 2001, 248 p.

111

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Meio ambiente e relaes internacionais: perspectivas tericas, respostas institucionais e...

Ana Flvia Barros-Platiau, Marcelo Dias Varella & Rafael T. Schleicher

e declnio dos regimes internacionais, como lembram Krasner e Gilpin

com a Teoria da Estabilidade Hegemnica.35 Por fim, as abordagens
rotuladas como cognitivistas tm fortes razes na filosofia da cincia,
como uma crtica ao racionalismo, e na sociologia, enfatizando questes
de aprendizado, percepes e identidades de grupo. Um exemplo desta
ltima abordagem encontrado nas precisas crticas de Kratochwil e
Ruggie definio de Regimes Internacionais proposta por Krasner.36
As escolas de pensamento para a Teoria de Regimes Internacionais esto
sistematizadas na tabela 1.
Tabela 1
Escolas de pensamento no estudo de regimes Internacionais
Realismo

Neoliberalismo

Cognitivismo

Varivel Central

Poder

Interesse

Conhecimento

Orientao Metaterica37

Racionalista

Racionalista

Sociolgica

Modelo

Ganhos relativos

Utilitarista

Interpretativo

Comportamental

Ganhos absolutos

Fonte: HASENCLAVER, A. et alii. Integrating theories of international regimes. In Review of International

Studies (2000), 26, 11 p. (Com adaptaes).

35

Idem 18 e 19.
Para estes autores, a teoria de regimes internacionais, essencialmente a definio proposta por
Krasner, padece de vrios males. O primeiro que h uma confuso entre ontologia e epistemologia
uma vez que o comportamento derivado de uma construo conceitual (regimes) dada, no
socialmente construda. Ou seja, [...] regimes become external constraints on actors, not intersubjective
frameworks. Se os regimes so conhecidos, ontologia, pelos entendimentos compartilhados
e desejados de determinado comportamento social e o mtodo positivista que utilizado na
construo do conceito no consegue captar este carter, definido por Kratochwil e Ruggie
como intersubjetivo, ento o que se sabe contradiz aquilo que se analisa, em outras palavras,
a epistemologia (aquilo que se sabe) contradiz a ontologia (realidade ou aquilo que se definiu
como sendo ela). Alm disto, a hierarquia entre normas, regras, princpios e procedimentos de
tomada de deciso no fazem sentido, segundo estes autores, porque tanto os meios (normas e
princpios) quanto os fins (regras e procedimentos) so mutuamente constitutivas do resultado
final (regimes internacionais). Em outras palavras: Actors not only reproduce normative structures,
they also change them by their very practice, as new constraints or possibilities emerge, or new claimants
make their presence felt. Ver: KRATOCHWIL, Friedrich & RUGGIE, John G. International
Organization: a state of art on an art of the state. In: International Organization 40, 4. Cambridge:
MIT press. Autumn 1986.
37 Sobre metateoria e debates metericos nas Relaes Internacionais ver: ROCHA, Antnio J. R.
Relaes internacionais: teorias e agendas. Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais
(IBRI), Funag: 2002; HOLLIS, Martin & SMITH, Steve. Explaining and understanding
international relations. Oxford: Claredon, 1991, 226 p.
36

112

Meio ambiente e relaes internacionais: perspectivas tericas, respostas institucionais e...

Na citao que introduz a seo sobre perspectivas tericas, Robert

Keohane salienta o carter parcialmente globalizado do mundo e a
necessidade de governana efetiva. Por conseguinte, um enorme rol de
questes emerge. Entre elas, o que governana? Ela realmente global?
A governana efetiva ou apenas um ideal liberal?
De fato, a segunda pergunta j foi respondida pelo prprio Keohane.
A governana no global, porque o mundo parcialmente globalizado.
Neste ponto necessria uma distino entre globalismo e globalizao,
tal qual proposta por Ulrich Beck. Globalismo pressupe o estado pleno
de globalizao econmica, quando a expanso dos mercados em seu grau
mximo substitui a poltica. Por outro lado, a globalizao
[...] significa os processos, em cujo andamento os Estados nacionais vem
a sua soberania, sua identidade, suas redes de comunicao, suas chances
de poder e suas orientaes sofrerem a interferncia cruzada de atores
transnacionais38 ou [...] o aprofundamento da distncia em escala mundial
atravs da emergncia e estreitamento das redes de conexes ambientais
e sociais, assim como econmicas.39

Assim, qualquer anlise que leve em considerao a idia de

governana global trar um forte grau de normatividade.
Em relao definio de governana global h duas questes em
ordem. A primeira relativa idia de governana global proposta pelo
professor Craig Murphy, onde esta seria a expanso do projeto liberal
em escala global.40 Como Beck relembra, esta discusso de fato sobre
globalismo e no globalizao, que pressupe a idia de governana global.
Em segundo, h de se distinguir entre as possveis idias de definio
para governana. Marie-Claude Smouts et alii prope uma estrutura
38

BECK, Ulrich. O que Globalizao? Equvocos do Globalismo e respostas a Globalizao. So

Paulo: Paz e Terra, 1999, 27-30 p.
39 KEOHANE, Robert. Governance in a partially globalized world: presidential address,
American Political Science Association, 2000. In: American Political Science Review (APSR) v.1,
n.95, March, 2001, p. 1.
40 MURPHY, Craig. Global governance: poorly done and poorly understood. In: International
Affairs v.4, n.76, 2000, p. 789-803.

113

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Governana global

Ana Flvia Barros-Platiau, Marcelo Dias Varella & Rafael T. Schleicher

tripartite entre Governana Corporativa, um critrio de boa governabilidade

formulado pelo Banco Mundial (Bird) no fim dos anos 80, Governana
Multinvel, que diz respeito ao estilo de tomada de deciso na Unio
Europia, e finalmente a Governana sem Governo, conceito cunhado
por Rosenau e Czempiel, que traz a idia de que o mundo caminharia rumo
a uma poliarquia, no sentido proposto por Robert Dahl, relacionando o
carter transnacional-estatal da poltica mundial e a idia de globalizao.41
Por fim, h a abordagem de Robert Keohane, que entende a Governana
como um Dilema sobre como desenhar instituies para desempenhar
funes desejadas e ao mesmo tempo respeitar os valores democrticos em
um mundo parcialmente globalizado.
De fato, qualquer idia de governana sempre ir pressupor um alto
grau de capacitao dos indivduos que esto sendo governados. Ou seja,
qualquer definio de governana passar pela idia de democratizao e
legitimidade ou de comunicao aberta e reflexividade coletiva. Mesmo
que no haja uma definio ideal para governana, uma vez que esta prpria
palavra pode ser considerada um ideal, a proposta de agenda positiva
de Robert Keohane um timo ponto de partida para uma definio
de governana: analisar o papel do processo de institucionalizao na
expanso dos ideais democrticos e no fortalecimento das capacidades
dos indivduos em nvel global. Esta proposta convergente com aquela
de Novo Multilateralimo, elaborada pelo professor canadense Robert
Cox, que pressupe uma ordem mundial construda de baixo para
cima com objetivo de justia, equidade e respeito ao outro, como bem
sintetiza a professora Marie-Claude Smouts.42

Respostas institucionais
As respostas institucionais so aqui entendidas no em funo
das teorias de relaes internacionais, mas em razo das iniciativas
multilaterais j estabelecidas ou em vias de debate. Elas foram divididas
41 SMOUTS, Marie-Claude et alii. Dictionnaire des relations internationales. Paris: Dalloz, 2003,

237-240 p.
42 SMOUTS, Marie-Claude. La coopration internationale: de la coexistence la gouvernance
mondiale. In: SMOUTS, Marie-Claude (Ed.) Les nouvelles relations internationales: pratiques et
thories. Paris: Sciences Po, 1998, 154 p.

114

em quatro grandes temas: o Programa das Naes Unidas para o Meio

Ambiente (Pnuma); a Comisso de Desenvolvimento Sustentvel (CDS)
e a Organizao das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Onuma); as
respostas regionais e as iniciativas das Organizaes da Sociedade Civil
(OCS). Todas elas foram criadas para trazer respostas s crises ambientais
passadas (como a poluio e a mar negra) ou anunciadas, com vistas
ao estabelecimento de mecanismos de governana ambiental. Ademais,
ressalte-se que as ltimas, principalmente as ONGs e as comunidades
cientficas43 foram estabelecidas principalmente pela falta de capacidade
do Estado de agir no quadro analtico do interesse nacional e soberano,
atestando a necessidade de novos arranjos institucionais mais flexveis,
que englobariam atores internacionais emergentes.44
O Pnuma foi criado aps a Conferncia de Estocolmo,45 mas revelou
a crise poltica entre Estados favorveis criao de uma verdadeira
organizao do sistema ONU e aqueles opostos. Apesar de ter sido
freqentemente simplificada pela clivagem Norte/Sul, tal controvrsia j
demonstrava sinais de interesses econmicos capazes de polarizar subgrupos
nos dois campos. De fato, o debate poltico havia sido colocado em termos
equivocados, como se o desenvolvimento dos pases do Sul constitusse a
grande ameaa ao meio ambiente, e os lderes do Norte tivessem que faz-los
observar as normas ambientais tidas como necessrias. Com o fracasso da
iniciativa de criao da Onuma, criou-se apenas um programa, com sede
43

O conceito de comunidades epistmicas de Peter Haas poderia ter sido usado aqui, mas
preferiram as comunidades cientficas porque vrias delas acabam exercendo influncia no processo
decisrio e legislativo independentemente de um objetivo inicial de faz-lo. Alm disso, difcil
de estabelecer se tm valores comuns, e a intersubjetividade que o autor definiu, como no caso da
Iucs. Finalmente, o prprio autor est testando o seu conceito, com a pergunta se a comunidade
de operadores e professores do direito internacional pblico se considera parte de uma suposta
comunidade epistmica. Para uma crtica europia do conceito, ver Marc PALLEMAERTS,
Toxics and Transnational Law, Oxford: Hart, 2003.
44 CHURCHILL, R.; UFSTEIN, G. Autonomous Institutional Arrangements in Multilateral
Environmental Agreements/ a Little Noticed Phenomenon in International Law. The American
Journal of International Law, vol.94, 623-659 p. 2000. Washington. FISHER, D.; GREEN,
J. Understanding Disenfranchisment: Civil Society and Developing Countries; Influence and
Participation in Global Governance Influence for Sustainable Development. Global environmental
Politics, 4, 3, p. 65-84. Cambridge: MIT press. August 2004.
45 Nos termos de urgent need for a permanent institutional arrangement within the United Nations
system for the protection and improvement of the environment. Resoluo n 2.997 da Asemblia
Geral da ONU de 1972.

115

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Meio ambiente e relaes internacionais: perspectivas tericas, respostas institucionais e...

Ana Flvia Barros-Platiau, Marcelo Dias Varella & Rafael T. Schleicher

em Nairbi.46 Os pases nrdicos e os membros da atual Unio Europia

eram favorveis a uma iniciativa institucional, mas o resto do mundo via
com desconfiana a criao de uma instituio com objetivos ambientais
construdos a partir da percepo do Norte.
Pelo fato do seu nascimento indesejado, mas principalmente por
uma grande inverso de tendncias nas dcadas seguintes, o Pnuma nunca
teve o papel importante no cenrio internacional.47 Primeiro, passaram-se
muitos anos at que sua existncia fosse reconhecida de fato. Segundo,
alguns pases do Sul, principalmente africanos, comearam a usar o
Pnuma como frum de debate deles, e a inverso foi que o Sul se ps a
militar por um papel de desenvolvimento para o Pnuma, em sintonia
com o contexto internacional da poca, isto , na exigncia por uma
nova ordem econmica internacional pouco antes da chamada dcada
perdida. Aos poucos, o Pnuma foi colonizado pelos pases do Sul, e
foi literalmente esvaziado pelos pases financiadores, como tambm
ocorreu com outras OIs, como a Unctac, Unido e Unesco. Alm disso,
a questo ambiental foi adotada por vrias outras OIs, com mandatos
diferentes e, s vezes, at programas concorrentes.48
No final da dcada de 1990, e com os resultados decepcionantes
do ps-Rio 1992, o debate sobre a necessria criao da Onuma foi
retomado, por uma iniciativa franco-alem. Na verdade, a proposta
intimamente ligada OMC. Primeiro, foi apresentada como uma resposta
institucional poderosa Organizao Mundial de Comrcio, para que as
questes ambientais no fossem tratadas como uma mercadoria. Segundo,
tentou-se aproveitar a analogia da transformao do Gatt em algo
forte e institucionalizado, e fazer o mesmo com a regulao ambiental.
46

A localizao da sede na frica foi fruto da reivindicao dos pases do Sul, intencionado
manter controle sobre as atividades do programa. Ver Le Preste, P. A Ecopoltica Internacional,
So Paulo: SENAC, 2001.
47 DESAI, B. Mapping the Future of International Environmental Governance. Ulfstein Yearbook
of International Environmental Law, vol. 13, 2003. Paper prepared for the Global Environmental
Governance: the Post-Johannesburg Agenda, 23-25 October 2003, Yale Center for Environmental
Law and Policy, New Haven. Disponvel em: www.yale.edu/gegdialogue/papers.htm. Tambm
von MOLTKE, K. The Organization of the Impossible. Global Environmental Politics . v.1 n.1,
p. 23 8. Cambridge: MIT press, 2001.
48 TOEPFER , K. UN Task Force on Environment and Human Settlements, Report to the
Secretary-General, 15 June, 1998.

116

Terceiro, e mais sutil, foi a tentativa de esvaziar definitivamente a

agenda da OMC relativa questo agrcola e ambiental, que constitui
o maior ponto de discrdia entre a Unio Europia e pases com grande
importncia ambiental, como o Brasil e a ndia. Alm disso, h um paralelo
incontornvel da convergncia de regimes internacionais de proteo da
pessoa humana e proteo ambiental, que tornaram o contexto favorvel
a uma nova iniciativa do Norte.
Entretanto, a iniciativa, que foi debatida juntamente questo
do moribundo Pnuma, em Joanesburgo, 2002, na ocasio da Cpula
Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, no obteve o apoio dos
pases do Sul, e muito menos do Brasil. Dentre as diversas razes, entre
elas algumas j expostas anteriormente, est o fato que o Brasil demanda
que as organizaes j criadas se tornem realmente operacionais, no
sentido de que os membros cumpram os compromissos assumidos, em
especial no que concerne transferncia de tecnologia e cooperao
internacional. Por isso, o Brasil defendeu a posio de fortalecimento da
Comisso sobre Desenvolvimento Sustentvel (CDS) no lugar da criao
de mais uma OI fraca e irrealisticamente ambiciosa, que seria a Onuma.
O Sul em geral, e para os brasileiros em particular, o que interessa a
promoo do desenvolvimento para a garantia da proteo ambiental de
maneira sustentada, e no apenas a criao de mecanismos pretendendo
contrabalanar o poder da OMC e menos ainda de mecanismos repressivos
e orientados, como um suposto Tribunal Penal Internacional Ambiental.49
Em suma, existe uma grande crise do multilateralismo contemporneo,
pois as OIs criadas no reagiram s mudanas internacionais recentes,
como o multilateralismo la carte de George W. Bush e a sua poltica
externa unilateral/bilateral, e a preponderncia da poltica econmica
acima de todos os outras, mesmo quando o tema normativo demais,
como no caso da poltica ambiental.
Uma das melhores solues apontadas em fruns internacionais50
tem sido a abordagem regional, ou em blocos, para evitar os entraves
e impedimentos encontrados na cooperao internacional para a
49 Apesar de a proposta do TPIA no ter sido formulada junto com a Onuma, uma grande parte

dos militantes pela Onuma defende um futuro tribunal especfico, principalmente os membros
da sociedade civil organizada na Europa.
50 Yale (2003), Paris (2004) e Viena (2004) para citar apenas trs.

117

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Meio ambiente e relaes internacionais: perspectivas tericas, respostas institucionais e...

Ana Flvia Barros-Platiau, Marcelo Dias Varella & Rafael T. Schleicher

governana ambiental. Esta idia faz sentido, uma vez que a dinmica
regional tem sido privilegiada em outros campos da poltica, com
um sucesso relativamente muito maior do que em outros nveis de
anlise. No caso da Unio Europia, a regulao ambiental tem evoludo
consideravelmente, com a doutrina, servindo de inspirao para as
outras partes do mundo. Para o continente norte-americano, a questo
ambiental tratada claramente em segundo plano, ou ao menos, tem o
mrito de se evitar discursos retricos para encobrir polticas econmicas
agressivas. Na Amrica do Sul, encontrou-se respaldo em iniciativas
menores, como a Estratgia Regional de Biodiversidade, dos pases
andinos, sem resultar, todavia, em iniciativas concretas. Na questo do
controle das mudanas climticas, por exemplo, o dilogo no continente
muito superficial. Nas questes de acesso a recursos genticos, no h
nada alm da ERB andina. No caso dos transgnicos, se no existe nem
polticas nacionais claras, o que dizer das regionais? A Organizao do
Tratado de Cooperao Amaznica, infelizmente, tambm parece ter o
mesmo destino do tratado que lhe deu origem, isto , ficar no papel.
Com relao aos regimes do mar e da pesca de uma maneira geral, pouco
avano foi observado na ltima dcada. Finalmente, no futuro regime de
florestas, as negociaes atuais no permitem augurar nenhum progresso
significativo dentro do velho debate. Contudo, a fragilidade poltica e
institucional instalada no continente de uma maneira geral, faz com que
a grande parte dos temas sociais sejam paradoxalmente fortalecidos no
discurso e fracassados na sua implementao.
justamente esta incongruncia, que no apenas especfica do
nosso continente, mas tambm marca o mundo inteiro, o que contribui
para a emergncia das ONGs e demais atores da sociedade civil
organizada como peas importantes do debate internacional.51 Assim, as
comunidades cientficas tambm foram fortalecidas pela mesma dinmica,
51

ARTS, B. The Political Influence of Global NGOs: Case Studies on the Climate and
Biodiversity Conventions, International Books, Utrecht, 1998, 351 p. Tambm os trabalhos de
SYGNA, L.; ADGER, W. Rural Vulnerability to Global Change: the Role of Social Networks;
AOKI INOUE, C. Global Regime for Biodiversity as an Approach to Study Local Level Experiencies.
The Mamirau Case; e NOMURA, K. Environmental Governance in Asia: blems aPrond Prospects
Opinion Survey of Major Environmental Actors, apresentados no The 2003 Open Meeting
on Human Dimensions of Global Environmental Change. Disponvel em: http://sedac.ciesin.
columbia.edu/openmeeting/.

118

principalmente caso se parta de uma perspectiva de civilizao do risco

de Patrick Lagadec, ou sociedade do risco, como colocam Ulrich Beck,
Franois Ost e Olivier Godard.
Em fato, as grandes ONGs internacionais (OINGs) tm um papel
cada vez mais importante no cenrio internacional. Todavia, nota-se
que muitas delas deixaram de exercer a funo de oposio ao Estado e
passaram a desempenhar outras, em parceria com ele, angariando um
crescente reconhecimento institucional.52 Esta transio do confronto
colaborao, definida no Brasil por John Garrison, no uma
tendncia linear e absoluta, mas crescente. ponto pacfico que apenas
protestar no garante mais a sobrevivncia de nenhuma ONG, as quais
precisam participar mais ativamente das solues para os problemas
socioambientais, e com isso elas se profissionalizam gradativamente.
Se esta evoluo foi vista como positiva por muitos analistas, outros
alertam para o fato de o Estado delegar funes para atores do setor
privado, ou ignorar suas obrigaes para com os cidados, porque existem
ONGs que estariam desempenhando tais funes, como a implantao e
monitoramento de projetos. Alm disso, h o risco de atores da sociedade
civil organizada agirem por interesses prprios, e no em nome de um
suposto interesse geral. Por exemplo, atores do mercado que realizam
programas sociais tm normalmente interesses comerciais ou de imagem
de marca por trs de suas aes, e a maioria dos Estados no consegue
canalizar estas foras emergentes com vistas a uma verdadeira justia
distributiva. No caso das comunidades cientficas, o grande desafio o uso
poltico do conhecimento gerado como fundamento para a ao poltica
ou o seu adiamento. Em outros termos, a autoridade que os peritos ou
cientistas detm tende a ser reconhecida como justificativa poltica, mas
eles so cidados e tm interesses especficos, sem terem, no entanto
52

H muita literatura sobre esta tendncia, mas vale a pena ler o Relatrio do ex-presidente
brasileiro Fernando Henrique Cardoso para a ONU We the Peoples: Civil Society, the United
Nations and Global Governance. Reporto f the Panel of Eminent Personson the United NationsCivil society Relations A/58/817 de 21 de junho de 2004. Disponvel em www.un.org. Tambm
KALDOR, M.; ANHEIER, H; GLASIUS, M. (eds.) Global Civil Society, Oxford: Oxford
University Press, 2003, 434 p. E TIMMER, V. Promote, Protest, Partner: The Diverse Roles of
Non-governmental Organizations in Addressing Global Environmental Change. Paper apresentado
no The 2003 Open Meeting on Human Dimensions of Global Environmental Change.
Disponvel em: http://sedac.ciesin.columbia.edu/openmeeting/.

119

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Meio ambiente e relaes internacionais: perspectivas tericas, respostas institucionais e...

Ana Flvia Barros-Platiau, Marcelo Dias Varella & Rafael T. Schleicher

legitimidade para falar em nome do interesse geral da sociedade, pois

no foram eleitos por ningum. Assim, no raro ver cientistas, como
Veit Koester, negociando acordos ambientais em nome da sua delegao,
como se ele fosse um diplomata. Em suma, a autoridade que lhes cabe na
nossa sociedade da informao no foi delegada por ningum, e o resto
da sociedade civil tende a ser excluda do debate quando este se torna
tcnico e complexo demais.

Novas dimenses do debate

Comrcio e meio ambiente
Aps os anos noventa, uma nova dimenso jurdico-poltica emerge
em alguns ramos do direito e da poltica internacional. Houve uma
exploso de negociaes e de normas com maiores graus de cogncia,
especialmente em se tratando de direitos internacional humanitrio,
econmico e ambiental. A legitimao e o aumento do nmero de
ingerncias humanitrias, com mais de mil resolues aprovadas no
Conselho de Segurana da ONU e centenas de outros atos desta
natureza marcam o primeiro ponto. A criao da Organizao Mundial
do Comrcio (OMC) e do conjunto normativo sob sua gide, com
elevados nveis de cogncia demonstra o segundo. A exploso de normas
ambientais, com a realizao de mais de dez grandes confernciasquadro, nos anos 90 e incio do novo sculo, mostram o crescimento da
importncia da questo ambiental.
No entanto, h um acmulo de lgicas distintas, onde as diretrizes
que guiam a questo ambiental so muitas vezes antagnicas quelas
que guiam as questes de ordem econmica. A oposio ou conjuno
de interesses de diversos tratados multilaterais ambientais ao direito da
OMC, neste sentido, uma caracterstica que limita ou potencializa a
eficcia do direito internacional ambiental.
O direito internacional econmico marcado por um conjunto de
regras sob a gide de trs grandes organizaes internacionais com poder:
o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional e a Organizao
Mundial do Comrcio. Trata-se de um sistema normativo, com uma
lgica prpria e autonomia perante os demais. Estas organizaes no
tm qualquer relao de dependncia jurdica em relao ONU. A
120

OMC foi criada apenas em 1995 e traz um conjunto normativo extenso

que pretende abranger a maioria dos temas ligados diretamente ou
indiretamente ao comrcio mundial. A eficcia do direito internacional
econmico de carter comercial est no Organismo de Soluo de
Controvrsias do OMC, que prev sanes econmicas aos pases
que no cumprem com os acordos pr-estabelecidos. Neste sentido, o
Organismo de Soluo de Controvrsias condena os pases-membro
da OMC a alterarem suas normas internas mesmo que seja sua
constituio sob pena de sanes econmicas. O nvel de cumprimento
das decises da OMC elevado, tendo em vista os impactos do
descumprimento para os atores tanto do ponto de vista de perda de
legitimidade de um instrumento internacional desejado, quanto da
caracterstica das sanes impostas.
O direito internacional ambiental, ao contrrio do anterior,
marcado por um conjunto de tratados internacionais, criados no contexto
de regimes diferentes, com diversificados nveis de cogncia. Enquanto
determinados temas evoluram bastante em funo dos interesses dos
atores, como mudanas climticas, proteo da camada de oznio,
restries pesca de baleias, outros no conseguem atingir nveis de
compliance e enforcement suficientes para se tornarem eficazes, a exemplo
do controle do acesso aos recursos genticos e repartio de benefcios.
O direito internacional ambiental est presente, sobretudo nas discusses
realizadas no mbito da ONU, mas tambm em diversos outros centros
de realizao de poltica e produo do direito internacional, como nas
instituies irms do direito internacional econmico ou em normas de
carter militar ou humanitrio.
Por serem edificadas sobre lgicas distintas, diversas normas ambientais
se contrapem expressamente ao direito da Organizao Mundial do
Comrcio.53 Entre os principais pontos de conflito percebe-se:

53

Sobre este assunto, consultar GONZALEZ-CALATAYUD, Alexandra & MARCEAU,

Gabrielle. The relationship between the Dispute-Settlement Mechanisms of the MEAs and those
of the WTO. In RECIEL 11, 3, 2002, 275-286 p. Ou o artigo do professor da London School of
Economics (LSE), Eric Neumayer em NEUMAYER, Eric. The WTO and the environment: its past
record is better than the critics believe but the future outlook is bleak. In: Global Environmental
Politics 4, 3. Cambridge: MIT press, 2004.

121

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Meio ambiente e relaes internacionais: perspectivas tericas, respostas institucionais e...

Ana Flvia Barros-Platiau, Marcelo Dias Varella & Rafael T. Schleicher

A extraterritorialidade das medidas ou sua aplicao a Estados

no-contratantes de acordos ou no-membros da OMC,
permitida em certos acordos ambientais, mas proibidos pela
OMC. As normas americanas para a proteo das tartarugas e
dos golfinhos, com a promoo de restries aos mecanismos
de pesca de camares e de atum demonstraram o uso de
normas, regulando a pesca em outros pases, o que foi objeto
de um painel na OMC, mas foi possvel em funo de tratados
ambientais.54
A designao de certos produtos no-comerciais ou a proibio
de certos mtodos de produo, permitida por certos acordos
ambientais, mas proibido pela OMC.55 A Cites prev, assim,
condies estritas, regulamentando a exportao ou importao
destas espcies, subordinando seu comrcio a uma srie
de exigncias que normalmente so contrrias liberdade
comercial.56 O comrcio destas espcies exige estudos de
impacto, condies especiais de transporte, parecer de tcnicos
e utilizao do princpio da precauo. As partes so incitadas
a tomar medidas de retaliao contra os Estados que no esto
de acordo com as normas da conveno, como por exemplo,
o confisco das espcies comercializadas. Nos ltimos 15 anos,
o Comit da Cites recomendou de forma no obrigatria a
suspenso do comrcio com El Salvador, Itlia, Grcia, Granada,
Guiana, Senegal e Tailndia. Ele tambm determinou que
controles rigorosos fossem feitos para as exportaes da Bolvia.57
O Protocolo de Montreal, sobre a proteo da camada de oznio;
a Conveno sobre a Proteo da Natureza e a Preservao da
Vida Selvagem no Hemisfrio Ocidental, de 1940; a Conveno

54

Ver KACZKA, David. A primer on the shrimp-turtle controversy. In: RECIEL, 6, 2, 1997,
171-180 p.
55 Ver Lei Geral n101-162 (16 Cdigo dos Estados Unidos (USC) pargrafo 1537, artigo 609.
56 Sobre a relao entre as regras da OMC e do arcabouo normativo disposto na Cites, favor
consultar YEATER, Marceil & VASQUEZ, Juan. Desmistifying the relationship between Cites
and the WTO. In: RECIEL, 10, 3, 2001, 271-276 p.
57 CTE. Dispositions des accords de lOMCet des accords environnementaux multilatraux relatives
au respect des obligations et au rglement des diffrendsGenve, OMC, 2001, 7 p.

122

sobre a Proteo dos Pssaros, de 1950;58 o Acordo sobre os

Ursos Polares, de 1973; a Conveno sobre a Conservao do
Pacfico Norte e a e a Conveno sobre a Proteo das Peles de
Focas, de 1976, tambm prevem normas semelhantes.

A diferenciao de produtos quimicamente equivalentes,
em virtude do princpio da precauo, previsto por certos
acordos ambientais, mas debatido no mbito da OMC, como
nas diferentes abordagens entre o protocolo de Cartagena,
sobre organismos vivos modificados e os acordos sanitrio e
fitossanitrios e de barreiras tcnicas, ambos da OMC.

A obrigao de cooperar antes da implementao de qualquer
medida de sano, obrigatria na OMC, mas desnecessria em
certos acordos ambientais, como a Cites.

A escolha da entidade responsvel para a soluo de controvrsias,
que nos tratados multilaterais ambientais podem variar desde
instrumentos de soluo arbitral, at a Corte Internacional de
Justia e na OMC so sempre em ltima instncia o rgo de
Soluo de Controvrsias.
Por se tratarem de conjuntos de normas autnomas, que no
guardam relao de hierarquia entre si e no se submetem a lgica do
direito domstico, os instrumentos de soluo de conflitos de normas no
so operacionais para dizer qual o direito aplicvel. O problema se agrava
com o acmulo de lgicas distintas entre os dois conjuntos normativos.
Na prtica, a soluo se d com a maior eficcia no conjunto
normativo mais forte, ou seja, aquele que aplica sanes econmicas: a
OMC. Neste sentido, os tratados multilaterais ambientais, quando em
conflito com o direito da OMC, dificilmente tero eficcia. No entanto,
alguns outros tratados, pouco eficazes, podem ter sua eficcia catalisada
pelo direito da OMC. O caso da positivao do princpio da precauo59
o exemplo mais marcante nos ltimos anos: enquanto desconsiderado
pela Corte Internacional de Justia, no julgamento Gabckovo-Nagymaros,
era reconhecido pela Organizao Mundial do Comrcio.
58

Atualmente, os objetos destas duas ltimas convenes so tratadas pela Cites, que prev
tambm sanes comerciais.
59 Sobre o princpio da precauo ver: VARELLA, Marcelo Dias & PLATIAU, Ana Flvia (Org.).
O princpio da precauo. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, 415 p.

123

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Meio ambiente e relaes internacionais: perspectivas tericas, respostas institucionais e...

Ana Flvia Barros-Platiau, Marcelo Dias Varella & Rafael T. Schleicher

Segurana e meio ambiente

A passagem da sociedade moderna para aquela que Anthony Giddens
e Ulrich Beck denominam modernidade tardia,60 trouxe consigo uma
modificao social fundamental: uma profunda possibilidade de mudana
na concepo de bem-estar. Tal modificao tem amplas implicaes
para a relao entre meio ambiente e segurana, uma vez que possibilita
uma transio entre a tradicional abordagem de guerra por recursos61
para outra aqui definida como segurana ambiental, ou seja, quando
a relao entre homem e meio ambiente deixa de ser um problema de
escassez e satisfao material, para tornar-se uma questo reflexiva62 sobre
a vida e as condies que a permitem. Em outras palavras, h uma grande
transformao do espao fsico natural paralela outra modificao
profunda que diz respeito s identidades coletivas (soberania, sistema
internacional, sociedade, sexualidade, etc.). Neste contexto de dupla
transformao, ambiental e social, [...] h algumas coisas dignas de serem
seguradas; as dificuldades emergem da incerteza sobre o que estes objetos
da segurana so no mundo ps-Guerra Fria, e quais meios justificam
os fins.63 Portanto, quais so os riscos ambientais na sociedade psmoderna? Quem culpado? Enfim, quais so os objetos da segurana
em um contexto de transformao ambiental global?
Em primeiro lugar, deve-se ter em mente que tanto para o meio
ambiente, quanto para segurana a abordagem preponderante a
preveno ou a precauo. Por precauo a Declarao do Rio (1992)
determina que, em casos de danos ambientais irreversveis, a falta de
60

Sobre este tema ver: GIDDENS, Anthony. As conseqncias da modernidade. So Paulo:

UNESP, 1991; GIDDENS, Anthony. A transformao da intimidade: sexualidade, amor e erotismo
nas sociedades modernas. So Paulo: UNESP, 1993; BECK, Ulrich. Risk society: towards a new
modernity. London: Sage, 1992.
61 Sobre a baixa correlao entre guerra e recursos naturais consultar ROSS, Michael. How do
natural resources influence civil war? Evidence from thirteen cases. In: International Organization
58, Winter 2004, 35-67 p.
62 A reflexividade da vida social moderna consiste no fato de que as prticas sociais so constantemente
examinadas e reformadas a luz de informao renovada sobre estas prprias prticas, alterando assim
constitutivamente seu carter. Em: GIDDENS, Anthony. As conseqncias da modernidade. So
Paulo: UNESP, 1991, 45 p.
63 DYER, Hugh. Environmental security and international relations: the case for enclosure. In:
Review of International Studies (2001), 27, 442 p.

124

certeza cientfica no deve ser utilizada como razo para postergar

medidas que previnam a degradao do meio ambiente.64 Ou seja, o
consagrado princpio da precauo d a poltica e ao direito ambientais
um carter pr-ativo, onde o objeto da proteo passam a ser os riscos
ambientais socialmente criados. 65 Da mesma forma as abordagens
tradicionais de segurana internacional so calcadas na definio das
potenciais ameaas riscos e elaborao de estratgias. Portanto, tanto
a segurana quanto o meio ambiente esto apoiados na idia de gesto
de riscos e elaborao de respostas antecipadas, embora a primeira d
maior nfase idia de preveno quando os riscos so conhecidos
em detrimento da precauo falta de certeza, cientfica ou no, sobre a
existncia de riscos.
Neste sentido duas questes estariam em ordem: quais as ameaas
e riscos oriundos da degradao ambiental e por que as abordagens
tradicionais de segurana so incapazes de incorporar questes relativas
transformao global do meio ambiente em seus clculos? Com
efeito, estas duas questes esto intimamente interligadas a uma simples
constatao: os problemas e os riscos ambientais so globais. Quem
seria o culpado ou o inimigo, por exemplo, nos casos do aquecimento
global ou o buraco na camada de oznio? A Terra? O CO2? Os CFCs?
As indstrias que produziram estes gases? Os pases-sede destas empresas?
O Direito Internacional Ambiental, por exemplo, tem trabalhado para
consagrao da responsabilidade civil em casos de dano ambiental, que
pressupe a excluso do dolo e a obrigatoriedade da reparao.66 Ou
seja, cada vez mais se exclui a idia do culpado no que concerne
crise ambiental global. Se h riscos, mas no h culpados, qual o papel
reservado segurana ambiental?

64

De fato o Princpio da Precauo j consagrado em inmeros tratados ambientais como na

Declarao do Rio (Princpio 15), Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do
Clima (artigo 3[1]), Conveno da Biodiversidade (Prembulo), Protocolo de Cartagena sobre
Biossegurana (prembulo), entre outros.
65 Risk may be defined as a systematic way of dealing with hazards and insecurities induced and
introduced by modernization itself. In: BECK, Ulrich. Risk society: towards a new modernity.
London: Sage, 1992.
66 Ver SOARES, Guido F. S. Direito internacional do meio ambiente: emergncia, obrigaes e
responsabilidades. So Paulo: Ed. Atlas, 2001.

125

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Meio ambiente e relaes internacionais: perspectivas tericas, respostas institucionais e...

Ana Flvia Barros-Platiau, Marcelo Dias Varella & Rafael T. Schleicher

Primeiramente, deve ficar claro que por mais preventivas ou

precaucionrias que sejam as aes no contexto dos riscos ambientais globais
produzidos [...] no apenas o impacto da futura mudana ambiental
global sobre os conflitos que necessita de ateno.67 De fato, alm do
impacto inverso, dos conflitos sobre o meio ambiente, Homer-Dixon &
Levy ressaltam que as questes de escassez direcionam em maior grau a
conflitos sub-regionais difusos e persistentes do que guerra por recursos
entre Estados.68 A partir desta figura no estranho que haja carncia
de estudos e abordagens que privilegiem o global em favor do regional,
uma vez que a primeira perspectiva leva necessariamente a uma baixa
correlao entre guerra e recursos, conforme foi concludo anteriormente.
Dois exemplos ilustrativos, que podem vir a ser duas das questes mais
problemticas no contexto da redefinio da idia de segurana ambiental,
so os refugiados ambientais e o impacto da guerra no meio ambiente.
Segundo o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados
(Acnur), a questo de criao de novas classificaes para determinadas
migraes internacionais central.69 No caso dos refugiados ambientais
a migrao poderia ocorrer tanto como resultado da degradao das
regies de origem do migrante, quanto devido ao impacto deste ltimo
no meio ambiente do pas alvo da migrao. Em relao ao impacto da
guerra no meio ambiente, episdios como a utilizao o agente laranja
durante a Guerra do Vietnam (o ano de introduo do agente da guerra foi
exatamente em 1962) e a queima de poos de petrleo, durante a primeira
Guerra do Iraque (1990) exemplificam a gravidade da questo.
A identidade mais provvel para a segurana em nvel global e
preventivo gravitaria em torno da criao de condies para a gesto
coletiva do meio ambiente, bem como a implementao das opes
67

NOORDUYN, Ruth & DE GROOT, Wouter. Environment and security: improving the
interaction of the two science fields. In: Journal of Environment and Development 8, 1, 28 p.
So Diego, maro 1999.
68 Ver HOMER-DIXON, T. & LEVY, M. Correspondence: environment and security.
In: International Security 19, 1, 1995. Pg 189-198; HOMER-DIXON, T. Environmental
scarcitites and violent conflict: evidence from cases. In: International Security 19, 1, 1994,
5-40 p; e LEVY, M. Is the environment a national security issue?. In: International Security 20,
2, 35-62 p. Cambridge: MIT press, 1995.
69 Sobre a correlao entre migrao e meio ambiente ver a edio especial da revista Refugiados
do Acnur (n.o 115, 2002).

126

coletivamente aceitas, ou seja, trabalhar para a ampliao, efetividade

e legitimidade da governana ambiental. Entre as opes neste nvel
analtico estariam a criao de planos emergenciais em contextos de
crise casos de vazamentos de resduos txicos, qumicos e radioativos,
queimadas, enchentes; o auxlio na implementao de medidas sanitrias
e fitosanitrias; a fiscalizao em portos, estradas e aeroportos, com o
objetivo de impedir o contrabando de animais e plantas, bem como o
monitoramento de parques, reservas e outros locais de potencial acesso
a recursos genticos.
Para uma agenda de pesquisa mais objetiva, o conflito e a degradao
ambiental aparecem como as duas variveis centrais. Perguntas como:
o que so os problemas ambientais e os de segurana?; quais so os
atores envolvidos neste processo e como eles perdem ou ganham com
mudanas especficas?; como elaborar solues interdisciplinares? e, quais
destes problemas e solues podem ser antecipados?, so imperativas.
Finalmente, preciso que haja mais pesquisa emprica que correlacione
as duas variveis acima em nveis analticos menores que o Estado, como
o regional ou local.

Concluses
Este artigo teve como objetivo analisar as opes e oportunidades
que emergem para a governana ambiental a partir da definio de crise
ambiental global. Em primeiro lugar, necessrio frisar que se por um
lado a crise ambiental de fato global, por outro a gesto coletiva, seja ela
entendida pelas lentes de instituies ou por arranjos mais flexveis, no o
. A governana ambiental no global. Ela transita entre o global e o local
em um sistema internacional decadente. Como Lorraine Elliott nota [...]
h uma incongruncia entre os problemas que se originam da natureza
interconexa do ecossistema global e as solues que so buscadas dentro
do quadro de um sistema geopoltico baseado no Estado.70 Ou seja, h
uma incongruncia entre Terra, o conjunto das coisas fsicas e naturais,
e Mundo, o conjunto das coisas sociais, polticas e econmicas.
70

ELLIOTT, Lorraine. The global politics of the environment. New York: New York University
Press, 1998, 97-98 p.

127

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Meio ambiente e relaes internacionais: perspectivas tericas, respostas institucionais e...

Ana Flvia Barros-Platiau, Marcelo Dias Varella & Rafael T. Schleicher

Se a governana em um Mundo parcialmente globalizado no

global, ento qual o limiar que distingue o normativo do ontolgico no
dilogo entre relaes internacionais e o meio ambiente? Uma abordagem
inicial poderia revelar que o problema de fato deste campo do saber,
uma vez que a ontologia e a epistemologia so interativas no sentido da
Hermenutica Dupla proposta por Anthony Giddens, ou melhor, Como
ns entendemos e interpretamos o mundo parcialmente dependente
de como ns definimos o mundo que ns estamos tentando entender e
interpretar.71 Entretanto, a normatividade na discusso acerca da gesto
coletiva do meio ambiente global parece estar melhor relacionada com o
carter global da crise ambiental, cuja resposta demandaria um processo de
gesto inclusivo, tanto na tomada de deciso, quanto na implementao.
Assim, a governana global seria muito normativa no sentido proposto por
Rosenau & Czempiel e positiva em demasia na proposta de Keohane. A
governana ambiental precisa de um conceito que seja o ponto mdio entre
as duas propostas anteriores e inclua o carter fragmentrio e excludente
do globalismo econmico.
Com relao ao papel dos atores, de bom alvitre ressaltar a crise
ambiental que se est gerando, alm da grande crise institucional que
abarca outros campos, e principalmente o da segurana coletiva. Desta
feita, o discurso do multilateralismo, da reforma do sistema ONU e da
governana global revelam alto grau de normatividade e baixo grau em
termos de operacionalidade, engendrando uma forte decepo por parte da
sociedade civil organizada. A partir deste contexto, e da evoluo do cenrio
internacional, que permitiu a maior participao e atores no-estatais,
como as ONGs e as comunidades cientficas nos processos decisrios,
nota-se o reconhecimento institucional de foras emergentes capazes de
trazer renovado impulso governana ambiental, do nvel global ao local.
No entanto, a irrupo de atores to assimtricos e diversos tambm traz
novos desafios no estabelecimento das regras do jogo internacional, que
sempre foram pouco claras para as questes ambientais.
Na questo da interface entre o regime comercial da OMC e
os regimes ambientais, preciso enfatizar que mesmo tendo sido
71

BROWN, Chris. Understanding International Relations. 2 ed. New York: Palgrave,

2001, 1-2 p.

128

construdos com lgicas distintas e sem uma hierarquia no direito

internacional, o primeiro tende a prevalecer, por ter mostrado, em
menos de dez anos de existncia, que a regulao comercial por meios
multilaterais institucionalizados desejvel. A clareza (preciso) das normas
estabelecidas, e a sua observncia, bem como o nvel de delegao por
parte dos membros so suficientemente assegurados para que o regime seja
forte, o que no ocorre na maioria dos regimes internacionais ambientais.
Porm, no obstante tantas diferenas, no se pode concluir que so
necessariamente regimes contraditrios, uma vez que algumas decises da
OMC privilegiaram a dimenso ambiental de maneira surpreendente.
Por fim, imperativa a reformulao do papel da segurana no contexto
da crise ambiental global. O meio ambiente no deve ser entendido apenas
como um conjunto de recursos que devem ser protegidos para assegurar o
bem estar do homem. Ao contrrio, uma nova abordagem para a segurana
deve garantir a vida, a participao e a legitimidade, no exclusivamente a
satisfao pessoal por intermdio do consumo descontrolado, pois como
lembra Karl Marx, o capitalismo uma via irracional para dirigir o mundo
moderno, porque ele substitui a satisfao controlada das necessidades
humanas pelos caprichos do mercado.
Outubro de 2004

Resumo
O artigo tem como objetivo analisar as opes e oportunidades que emergem
para a governana ambiental a partir da definio de crise ambiental global.
Para tal, faz-se um exame detalhado dos trs grupos em torno dos quais a
teoria das relaes internacionais tem analisado o processo de gesto coletiva
da referida crise, bem como a eficcia das respostas institucionais j existentes.
Finalmente, o artigo faz uma releitura das questes de comrcio e meio
ambiente e segurana ambiental.

Abstract
This article aims to analyze the options and opportunities available to
environmental governance, starting from a definition of the global
environmental crisis. The article provides a detailed analysis of the three clusters

129

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Meio ambiente e relaes internacionais: perspectivas tericas, respostas institucionais e...

Ana Flvia Barros-Platiau, Marcelo Dias Varella & Rafael T. Schleicher

under which the international relations theory has investigated the collective
management of this environmental crisis as well as the effectiveness of current
institutional answers. Finally, the article reexamines matters pertaining to trade
and environment and to environmental security.
Palavras-Chave: Organizaes Internacionais; Regimes Internacionais;
Governana; Meio Ambiente.
Keywords: International organizations; international regimes; governance;
environment.

130