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REVISTA BRASILEIRA

,
DE DIREITO PUBLICO
RBDP

~~Editora Frum

Federao: hora de inverter o nus


argumentativo
Cristiana De Santis M. de F. Mello
Procuradora do Distrito Federal, advogada em Braslia, mestranda pela Universidade do Estado
do Rio de Janeiro (UERJ).

Palavras-chave: Supremo Tribunal Federal. Federalismo. Competncia


legislativa.
Sumrio: Introduo - 1 Federalismo, repartio de competncias legislativas
e interpretao - 2 A posio do Supremo Tribunal Federal -A) Precedentes
centralizadores 2.1 ADI n 280 Madeiras em tora - 2.2 ADI n 2.623-MC
e ADI n 2.624-MC - Plantio de eucalipto - 2.3 ADI n 3.049 - Inspeo
de veculos - 2.4 ADI n 3.323 Vistoria anual de veculo com mais de 15
anos - 2.5 ADI n 3.186 - Reclassificao de vias e multas de trnsito 2.6 ADI n 3.444 - Parcelamento de multas de trnsito - 2.7 ADI n 874
- Cinto de segurana em transporte pblico 2.8 ADI n 3.625 - Blitz e
luz interna do veculo - 2.9 ADI n 750-MC e ADI n 3.645 - Rtulo de
produtos 2.10 ADI n 855 - Pesagem de botijo de gs - 2.11 ADI n
2.752-MC - Servio comunitrio de quadra- 2.12 ADI n 3.069 - Feriado
local B) Precedentes descentralizadores - 2.13 ADI n 927-MC - Lei de
Licitaes - 2.14 ADI n 2.359 Marcas em botijes de gs - 2.15 ADI n
1.980 - Informaes sobre combustveis - 2.16 ADI n 3.774-MC - Idade
mnima para ingr~sso nas foras militares - 2.17 Anlise dajurisprudncia
do Supremo Tribunal Federal - 3 Os valores nsitos ao federalismo 4 A
vontade de Federao - Concluso - Referncias

Introduo
No final de agosto de 2009, o ento Presidente da Repblica lanou
o projeto do marco regulatrio da explorao do pr-sal. Dois aspectos
foram realados na mdia: o descontentamento dos governadores do Rio
de Janeiro, do Esprito Santo e de So Paulo com a disciplina dos royalties
e a solicitao do Presidente da Repblica para que o Congresso Nacional
apreciasse o referido projeto em regime de urgncia. 1
Esse episdio simblico, na medida em que evidencia a desateno do Poder Central para com os estados da Federao. certo que a
propriedade do petrleo da Unio. Mesmo assim, o assunto importa a
todos os entes federativos, dada a magnitude da riqueza, e em especial
queles diretamente impactados com a explorao da lavra. Ao que tudo
indica, contudo, a partir da data de anncio das descobertas das reservas
1

Artigo 64, 1 e 2 da Constituio da Repblica.


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do pr-sal, o Poder Executivo da Unio trabalhou por mais de um ano


na elaborao de poltica nacional importante sem travar nenhum tipo
de dilogo com os estados. Mais do que isso, pretendia que o Congresso
Nacional apreciasse o marco regulatrio "a toque de caixa", de maneira a
minimizar a participao dos Estados 2 e da sociedade na discusso.
A centralizao poltica um fenmeno comum a outras Federaes. 3
Mesmo nos Estados Unidos,4 bero do federalismo, verifica-se uma
tendncia centrpeta, 5 que domina o cenrio poltico desde o New Deal,
na dcada de 30. A Grande Depresso de 29 revelou dificuldades que os
Estados no poderiam resolver por si ss. Nesse perodo, "a crena no
localismo parecia irrealista". 6 Medidas enrgicas e uniformes mostraramse necessrias. A clusula de comrcio foi reinterpretada, de modo a
autorizar a atuao da Unio cada vez mais intensa em campo que antes
se entendia reservado aos Poderes Locais. 7 A tendncia centralizao
persiste. 8 Para ela concorre a Suprema Corte norte-americana, que se
utiliza da clusula dos poderes implcitos para dilatar as competncias do
Ente Central. 9
2

7
8

Sobre o controle do poder federal pelos Estados por meio do Poder Legislativo, conferir ABRUCIO, Fernando
Luiz; COSTA, Valeriano Mendes Ferreira. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro. So Paulo:
Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung, 1998. p. 23. Pesquisas n. 12. Pode-se, certo, questionar a eficincia
do controle do poder federal exercido pelos Estados por intermdio do Legislativo, sobretudo da Cmara
dos Deputados. Ainda que assim o seja, no se pode negar que o Congresso Nacional uma arena que, ao
menos em tese, viabiliza a participao dos entes locais na formao da vontade do ente central. A propsito,
BARROSO, Lus Roberto. Servios de transporte ferrovirio e federao: instituio de padres ambientais de
segurana. ROE - Revista de Direito do Estado, Rio de Janeiro, n. 8, 2007. p. 275.
A propsito, conferir ALMEIDA, Fernanda Dias. Competncias na Constituio de 1988. 4. ed. So Paulo:
Atlas, 2007. p. 20-27; e tambm KRELL, Andreas J. Normas gerais e leis nacionais: conceitos ultrapassados ou
necessrios para implantao do federalismo cooperativo no Brasil?.
Especificamente sobre a questo norte-americana: SUNSTEIN, Cass. O constitucionalismo aps o New Deal.
ln: SUNSTEIN, Cass. Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Editora 34,
2004. p. 196 et seq.; SUNSTEIN, Cass. O constitucionalismo aps o New Deal. /n: SUNSTEIN, Cass. Regulao
econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Editora 34, 2004; ALMEIDA, Fernanda Dias.
Competncias na Constituio de 1988. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 20-24; ABRUCIO, Fernando Luiz; COSTA,
Valeriano Mendes Ferreira. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro. So Paulo: Fundao KonradAdenauer-Stiftung, 1998. p. 25 et seq. (Pesquisas, n. 12); SCHWARTZ, Bernard. E/federalismo norteamericano
actual. Madrid: Civitas, 1984.
Essa tendncia contrria s previses de que, com a teoria dos poderes reservados, os Estados sobressairiam
em comparao Unio. Sobre o tema, conferir HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional.
Belo Horizonte: Dei Rey, 1995. p. 350-351.
SUNSTEIN, op. cit., p. 196.
ALMEIDA, Fernanda Dias. Competncias na Constituio de 1988. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 21-22.
Loewenstein identifica as seguintes causas para o fenmeno da centralizao: a) nfase na figura do Presidente
da Repblica, que passa a ser o pilar de todo o processo poltico; b) perda do papel original do Senado: de
protetor dos Estados passa a estar sob o domnio dos partidos polticos nacionais; e) perda de peculiaridades
locais ante a padronizao do comportamento social, advinda do processo de industrializao e do crescimento
das cidades; d) crescente dependncia dos Estados das subvenes federais, sem as quais no podem
desempenhar suas funes; e) atuao nacional dos partidos polticos, cujos programas centram-se no mbito
nacional, e no regional; f) atuao nacional dos grandes grupos pluralistas da sociedade, tais como sindicatos
e associaes profissionais, dado o desenvolvimento da economia de mercado que no pode se submeter a
interesses regionais (LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de la constitucion. 2. ed. Barcelona: Ariel, 1986).
HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Dei Rey, 1995. p. 349.

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Apesar da centralizao verificada, na sociedade norte-americana,


permanece a crena no federalismo como instrumento da democracia, 1?
prevalecendo o respeito pelos entes federados. "O desenvolvimento
e a execuo da poltica nacional so mais o resultado de negociao e
acordos do que de imposio de ordens". 11 O Poder Central busca agir em
base consensual, motivo pelo qual no dado cogitar de sua hegemonia.
No Brasil assiste-se hegemonia da Unio e ao desapreo pelos
Estados. Se no fosse redundncia, poder-se-ia falar em hegemonia absoluta. Esse primado do Poder Central conduz a reflexes. Por vezes, at
nos esquecemos de que vivemos num Estado Federado. Afinal, o que faz
o Legislativo dos Estados, alm de homenagear personalidades, 12 disciplinar o prprio aparato, 13 dispor sobre os servios de gs canalizado 14 e
instituir regies metropolitanas, aglomeraes e microrregies? 15 O que
se insere no rol das competncias reservadas de que trata o artigo 25,
1, da Constituio de 88? 16 O que sobra para esses entes no mbito
das competncias concorrentes? O processo de hegemonia da Unio e,
em contrapartida, de irrelevncia dos Estados apenas fruto das opes
do poder constituinte originrio? O Poder Judicirio desempenha algum
papel nesse processo?
Especificamente a ltima pergunta que interessa a este trabalho,
cujos objetivos so (i) aferir se a atividade interpretativa do Supremo
Tribunal Federal contribui para o processo de centralizao; (ii) resgatar
alguns valores que o federalismo busca realizar; e (iii) sugerir, a partir
desses valores, uma mudana na postura interpretativa que, se adotada,
poderia contribuir para atenuar a tendncia centralizao.
Este estudo compe-se de quatro partes. Na primeira, "Federalismo,
repartio de competncias legislativas e interpretao'', expem-se consideraes acerca da importncia da partilha de competncias para o
A propsito da tradio federalista, conferir SCHWARTZ, op. cit., p. 115.
ALMEIDA, op. cit., p. 23.
12 As informaes disponveis no stio virtual <www.excelencias.org.br/@pls.php?cs= 19>, mantido pela ONG
Transparncia Brasil, revelam que a maior parte das proposies legislativas da Assembleia do Rio de Janeiro
destina-se a homenagear pessoas e instituies (Acesso em: 21 abr. 2011).
13 A disciplina do prprio aparato tambm inclui o respectivo financiamento, ou seja, a competncia tributria.
1
Art. 25, 2, da CR/88. A propsito, conferir BINENBOJM, Gustavo. Transporte e distribuio de gs no Brasil:
delimitando as fronteiras entre as competncias regulatrias federais e estaduais. RDAE- Revista Eletrnica de
Direito Administrativo e Econmico, Salvador, n~ 7, ago./out. 2006. Disponvel em: <http://www.direitodoestado.
com.br>. Acesso em: 28 set. 2009.
1
s Art. 25, 3, da CR/88.
16 Art. 25 da CR/88: "1 So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta
Constituio".

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federalismo e acerca do espao reservado ao intrprete na concretizao


do modelo federativo. Na segunda parte, ''A posio do Supremo Tribunal
Federal", so colacionados precedentes da Corte sobre a partilha de competncias legislativas. Ao final dessa parte, concentra-se a anlise crtica dos
referidos precedentes, com o objetivo de avaliar a postura interpretativa do
Supremo. Na terceira parte, "Os valores nsitos ao federalismo", relatam-se
as razes que concorrem para a defesa dessa forma de Estado. Por fim, na
quarta parte, ''A vontade de Federao", prope-se uma alterao na postura
interpretativa do Supremo Tribunal Federal que se afigura mais adequada
para a concretizao dos valores que o federalismo busca realizar.
No olvidamos que h vrias razes para a hegemonia do Poder
Central. Nosso enfoque ser exclusivamente a interpretao do Supremo
Tribunal Federal em tema de repartio de competncias legislativas entre
os Estados e a Unio.

1 Federalismo, repartio de competncias legislativas e interpretao


A coluna de sustentao do federalismo a repartio territorial do
exerccio do poder poltico. 17 Por mais que a forma federativa comporte
adaptaes - motivo de seu sucesso em realidades to diversas e de seu
no envelhecimento ao longo do tempo -, a partilha territorial de competncia legislativa h de estar sempre presente. 18 Sem ela, no h federao.19 Portanto, caracterstica bsica da forma federativa a coexistncia
de mais de uma ordem jurdica vlida incidente sobre um dado territrio.
A repartio de competncias determinar o tipo de federalismo: se a
partilha for mais em prol do ente central, o federalismo ser centrpeto;
se mais em prol do poder local, ser centrfugo. Esvaziar a competncia
de qualquer deles significa esvaziar a prpria Federao.
Diferentes so as tcnicas de repartio de competncia legislativa.
No Brasil, o constituinte optou por conjugar o modelo clssico de repartio horizontal com o modelo moderno de repartio vertcal.
Com ntida inspirao norte-americana, a Constituio enumera
as competncias privativas da Unio (artigos 21e22) 2 e a dos municpios
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A expresso de Raul Machado Horta (Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Dei Rey, 1995. p. 352).
Thiago Magalhes bem enfatiza que, para configurar-se a federao, no basta a distribuio do exerccio do
poder poltico, que est presente, por exemplo, na separao horizontal entre os Poderes (Poder Executivo,
Legislativo e Judicirio). Para a federao, essencial a distribuio territorial de poder poltico (PIRES, Thiago
Magalhes. A federao: um conceito.
Sobre as notas essenciais da federao: PIRES, Thiago Magalhes. A federao: um conceito.
Em rigor, apenas o artigo 22 trata das competncias legislativas. O artigo 21 estabelece as competncias
materiais, tambm chamadas gerais. certo, contudo, que "as competncias gerais no excluem ao normativa

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(artigo 30), 21 reservando 22 aos Estados as demais competncias (artigo


25, 1). 23
A par da repartio horizontal, a Constituio procede repartio
vertical ao conferir aos entes federados competncias concorrentes, ou
seja, arrola matrias cuja disciplina atribui a todos, 24 em "verdadeiro condomnio legislativo, consoante regras constitucionais de convivncia". 25
Confere Unio a competncia de editar normas gerais e aos Estados,
normas suplementares. 26
Para Fernanda Dias Menezes Almeida, a partilha de competncias
legislativas feita pelo poder constituinte originrio passvel de avaliao
positiva. 27 De fato, o cotejo dos modelos anteriores com o modelo atual
leva-nos a concordar com a autora, 28 mas, como ela prpria reconhece, a

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precedente, emanada da prpria esfera de poder. Assim, por exemplo, a prestao, pelo municpio, de servios
pblicos de interesse local, inclusive o de transportes coletivos (art. 30, V), demandar, com certeza, legislao
municipal disciplinadora dessa atividade local" [FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Unio, Estados e Municpios
na nova Constituio: enfoque jurdico-formal. So Paulo: Fundao Faria Lima, 1989. (A nova Constituio
Paulista)].
A tcnica - de enumerar as competncias e reservar as demais aos estados - que se inspira no modelo
norte-americano, e no a instituio dos municpios, a formar uma trplice estrutura federativa.
A expresso tem origem no direito norte-americano, em que os estados, ao decidirem passar do modelo
confederativo para o federativo, retiveram, ou seja, reservaram para si todos os poderes que no outorgaram
taxativamente ao Ente Central. De princpio implcito, a competncia reservada passou a princpio explcito
com a 10 Emenda.
A Constituio de 88 tambm discriminou algumas competncias para os Estados, conforme previsto nos
artigos 25, 2 e 3, 18, 4.
Embora o artigo 24 no se refira aos municpios, so eles titulares da competncia de suplementar a legislao
federal e estadual no que couber, conforme se deduz do artigo 30, inciso li, da CR/88. Sobre o tema, conferir
ALMEIDA, op. cit., p. 139.
HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Dei Rey, 1995. p. 366.
"Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (... )
1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.
2 A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados.
3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para
atender a suas peculiaridades.
4 Asupervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual no que lhe for contrrio."
H outras competncias concorrentes no mencionadas no artigo 24. o caso, por exemplo, do artigo 22, incisos
XXVll, que estabelece caber privativamente Unio editar normas gerais de licitao e contratao.
ALMEIDA, op. cit., p. 61. Essa tambm a viso de Lus Roberto Barroso, que no deixa de tecer crtica
posio de destaque exagerado da Unio. Vale conferir: BARROSO, Lus Roberto. Vinte anos da Constituio
Brasileira de 1988: o estado a que chegamos. RDE - Revista de Direito do Estado, Rio de Janeiro, n. 1O, p.
45-46, 2008. Separata.
Com exceo da Constituio de 1891, as demais ou sobreviveram pouqussimo tempo, como a Constituio
de 1934, ou adotaram modelo centralizador. A Constituio de 1937, que, em rigor, no chegou a ser
efetivamente aplicada, adotava um Estado Unitrio com o nome de Estado Federal, na medida em que a
competncia legislativa estadual ou decorria de delegao federal ou estava sujeita a correes emanadas do
Ente Central. Sob a gide da Constituio de 1946, houve relativa restaurao da autonomia dos EstadosMembros. Relativa porque ainda se verificava a conteno da autonomia. No ponto, conferir HORTA, op. cit.,
p. 518. Na Constituio de 67, a seu turno, "deu-se o retraimento da autonomia dos Estados, tema secundrio
na Constituio, e a conseqente exacerbao dos poderes da Unio. Basta percorrer o enunciado dos poderes
enumerados da Unio, abrangendo dezessete incisos e as vinte e nove letras do art. 8 da Constituio Federal,
para verificar a grandeza dos poderes federais e o esvaziamento dos poderes reservados dos Estados. Ecomo
se no bastasse a enumerao exaustiva da competncia federal, anulando antecipadamente o domnio
dos poderes estaduais, a Constituio circundou o poder de auto-organizao constitucional dos Estados
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centralizao , em parte, fruto das opes do poder constituinte originrio, dado o amplo rol de matrias cuja competncia privativa a Constituio
atribuiu Unio. H matrias, como normas gerais de contratos administrativos, que bem poderiam estar entre as competncias concorrentes ou
reservadas aos Estados. A centralizao hoje vivenciada, contudo, no deve
ser creditada unicamente ao poder constituinte originrio.
Ao contrrio da teoria tradicional - que compreendia a interpretao como processo voltado descoberta do sentido da norma -,
atualmente se concebe a interpretao como processo de construo da
norma. 29 O enunciado normativo exprime uma norma incompleta (norma-dado). A norma constitucional a ser aplicada no a enunciada, mas
a norma resultante da interpretao, ou seja, a norma-produto, criada pelo
intrprete com base na norma-dado. A interpretao constitucional demanda certo grau de criao do direito.
A clareza do texto normativo um dos fatores mais importantes na
determinao do grau de liberdade do intrprete. 30 Um texto mais dbio
ou mais aberto mais permevel a valores e confere ao Judicirio maior
espao para a criao, ao passo que um enunciado mais preciso restringe
as possibilidades interpretativas.
No que diz respeito repartio de competncias legislativas, o texto constitucional carece de preciso. 31 Ao modelar a competncia concorrente, por exemplo, a Constituio da Repblica estabelece caber
Unio legislar sobre normas gerais, conceito vago, j que toda lei material
classifica-se como comando geral e abstrato. 32 evidente o espao deixado ao intrprete. ''Ao aplicar normas desta espcie, o intrprete no age
como a 'boca fria' das palavras do constituinte. Inevitavelmente, ele acaba
participando da construo do sentido da norma". 33 O intrprete tem,

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(art. 13) de minuciosas limitaes. (... )A Constituio Federal aproximou-se da Constituio Total" (HORTA,
op. cit., p. 522).
A propsito, importante conferir PEREIRA, Jane Reis, Gonalves. Interpretao constitucional e direitos
fundamentais: uma contribuio ao estudo das restries aos direitos fundamentais na perspectiva da teoria
dos princpios. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 39-40.
A propsito, PEREIRA, Jane Reis, Gonalves. Interpretao constitucional e direitos fundamentais: uma
contribuio ao estudo das restries aos direitos fundamentais na perspectiva da teoria dos princpios. Rio
de Janeiro: Renovar, 2006. p. 40.
Nesse sentido, TAVARES, Andr Ramos. Aporias acerca do "condomnio legislativo" no Brasil: uma anlise a
partir do STF. RBEC - Revista Brasileira de Estudos Constitucionais, Belo Horizonte, ano 2, n. 6, p. 163, abr.
2008.
Alis, o conceito de normas gerais prossegue controverso - nem a doutrina tampouco a jurisprudncia
lograram delimit-lo a contento.
SARMENTO, Daniel. Ubiqidade constitucional: os dois lados da moeda. ROE - Revista de Direito do Estado,
ano 1, n. 2, p. 99, abr./jun. 2006. Na passagem, o autor se refere a normas abertas como igualdade, dignidade

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portanto, importante papel na prpria formatao da partilha constitucional das competncias. A depender do que ele considere como norma
geral, a federao ser mais ou menos centralizada.
Outro ponto aberto criao do intrprete refere-se ao enquadramento da questo nos diferentes ramos do direito. A Constituio relaciona diversas matrias. Algumas so atribudas privativamente Unio
(artigo 22); outras so submetidas a condomnio legislativo (artigo 24). H
matrias que podem ser classificadas em um campo, em outro ou em nenhum deles, o que atrai a competncia reservada. Uma questo pode, a
um s tempo, versar sobre direito civil (artigo 22, inciso I) e direito econmico (artigo 24, inciso I); comrcio interestadual (artigo 22, inciso VIII)
e produo e consumo (artigo 24, inciso V). Como enquadrar a matria
neste ou naquele ramo para definir se incide a competncia privativa, a
concorrente ou a reservada? H, tambm aqui, um amplo espao para a
interpretao.
V-se que o Poder Judicirio exerce papel de fundamental importncia na concretizao da partilha das competncias legislativas. 34 Em ltima
anlise, o Supremo Tribunal Federal
dada a sua condio de rbitro
que contribui,
dos conflitos federativos e de guardio da Constituio
ao interpretar os preceitos constitucionais, para que a federao brasileira seja mais ou menos centralizada. De sua interpretao muito depende
a eficcia da repartio constitucional de competncias. Opes constitucionais que corresponderiam a avano, como a competncia concorrente,
podem, de acordo com a postura interpretativa, representar estagnao.
A anlise da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal revela que, ao invs de buscar um ponto mdio para maior equilbrio entre
as unidades federadas, a Corte contribui para a hegemonia da Unio,
em detrimento dos Estados. Para os Municpios ainda remanesce alguma competncia, 35 mas para os Estados, no. Isso se d seja pela adoo

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da pessoa humana, solidariedade social, moralidade administrativa etc. O trecho, contudo, pertinente para
a expresso "normas gerais", tambm dotada de elevado grau de abertura.
Outros atores tambm desempenham papel de destaque, como os prprios entes federados, por exemplo,
a Unio, que no se porta com lealdade federativa na edio das normas ditas gerais. Vale notar que a
interpretao da Constituio, e, por conseguinte, da partilha constitucional de competncias, no tarefa
exclusiva do Poder Judicirio. A interpretao constitucional aberta a todos. A propsito, ver HBERLE, Peter.
Hermenutica constitucional: a sociedade aberta dos intrpretes da Constituio. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 1997.
A ttulo de exemplo, cumpre citar o Enunciado n 645 da Smula do STF: " competente o municpio para
fixar o horrio de funcionamento de estabelecimento comercial".
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expansiva do princpio da simetria, 36 anlise que foge ao escopo deste


trabalho, seja pela interpretao centralizadora presente na determinao
do que so normas gerais e no enquadramento da questo para definir se
est inserida na competncia privativa, na concorrente ou na reservada.
este o tema do qual nos ocuparemos no prximo tpico.
2 A posio do Supremo Tribunal Federal
notrio o volume de processos julgados pelo Supremo Tribunal
Federal sobre o tema objeto deste estudo. Optou-se por destacar 17 precedentes - aqueles que parecem mais relevantes. 37 Evidente a possibilidade
de algum precedente significativo ter ficado de fora, at mesmo por falha
no critrio de seleo.
Procurou-se trazer tanto julgados que ilustram a jurisprudncia majoritria, tendente centralizao, quanto aqueles que revelam a posio
menos frequente da Corte, de deferncia para com os Estados.
Oportuno registrar que no h uma tendncia constante e progressiva em direo centralizao ou descentralizao. No se pode inferir qualquer critrio lgico subjacente s decises do Supremo Tribunal
Federal contra e pr-Federao.
De incio, so apresentados os treze julgados favorveis competncia da Unio. Entre eles, h seis em que a Corte primou pela competncia da Unio para legislar sobre trnsito (artigo 22, inciso XI, CF/88). O
tema recorrente. Embora as questes examinadas possam enquadrar-se
em diversas matrias, h uma propenso da Corte em classific-las como
trnsito. Os outros sete precedentes tratam de outras competncias da
Unio. Em seguida, so colacionados quatro julgados favorveis competncia dos Estados.
Na exposio dos precedentes, h breves comentrios crticos
- nossa impresso sobre a postura interpretativa da Corte est mais
concentrada no final desta parte.
36

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Desconhecemos a base para a aplicao to expansiva do referido princpio. Afinal, se o princpio da simetria
incidir de forma ampla, o que significar a auto-organizao? O que sobejar no campo de criao dos
legisladores estaduais?
Alguns precedentes no retornaram na pesquisa jurisprudncia, mas foram colhidos da doutrina, mais
especificamente de ANSELMO, Jos Roberto. Centralizao do estado brasileiro. Revista do Instituto dos
Advogados de So Paulo, So Paulo, v. 11, n. 22, jul/dez. 2008; e TAVARES, Andr Ramos. Aporias acerca
do "condomnio legislativo" no Brasil: uma anlise a partir do STF. RBEC - Revista Brasileira de Estudos
Constitucionais, Belo Horizonte, ano 2, n. 6, abr. 2008.

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A) Precedentes centralizadores
2.1 ADI n 280 - Madeiras em tora

Cuidava-se de preceito da Constituio do Mato Grosso que vedava


a sada de madeira em toras do Estado. Em defesa, a Assembleia Estadual
sustentou que o dispositivo tinha como propsito "fomentar o surgimento
de indstrias de base no Estado, bem como a elevada inteno de cuidar
da ecologia", o que atrairia a competncia, ao menos concorrente, do
Estado para legislar sobre produo e consumo (artigo 24, inciso V) e sobre
florestas, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais,
proteo do meio ambiente e controle da poluio (artigo 24, inciso VI).
O Supremo Tribunal Federal no acolheu a argumentao do Estado
e julgou procedente o pedido formulado na ADI, para declarar a inconstitucionalidade da norma, sob o fundamento de que editada em usurpao
da competncia da Unio para legislar privativamente sobre comrcio
interestadual e transporte (artigo 22, incisos VIII e XI).
Nesse caso, que parece estar situado em zona cinzenta - podendo
ser enquadrado quer na esfera de competncia estadual (artigo 24, incisos
V e VI), quer na esfera de competncia federal (artigo 22, incisos VIII e
XI) -, prevaleceu a interpretao centralizadora.
2.2 ADI n 2.623-MC e ADI n 2.624-MC38 - Plantio de eucalipto
Tratava-se de norma estadual que proibia o plantio de eucalipto
para produo de celulose. Na defesa do ato, a Assembleia Legislativa
aduziu que a lei teria por objetivo "controlar a expanso desordenada da
rea plantada de eucalipto para fins de produo de celulose, agravada
pela omisso estatal em realizar um efetivo controle sobre os impactos
ambientais do processo".
O Supremo Tribunal Federal assentou que a norma no visava preservao ambiental, tanto que no vedava o cultivo do eucalipto em geral,
mas to s para fabricao de celulose; mantinha-o, por exemplo, para
serralheria. Essa circunstncia, por si s, seria suficiente para a declarao de inconstitucionalidade, dada a violao ao princpio da isonomia,
da livre concorrncia etc.

38

O mrito no chegou a ser julgado, vez que o preceito impugnado foi revogado, o que resultou no prejuzo
das aes diretas de inconstitucionalidade.
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170

Cristiana De Santis M. de F. Mello

O problema, como bem registra Jos Roberto Anselmo, 39 gue


a Corte foi alm ao assentar que a questo inseria-se na competncia
privativa da Unio para legislar sobre direito de propriedade (artigo 22,
inciso I). Ou seja, o reflexo indireto da norma no direito de propriedade
foi suficiente, na ptica do Tribunal, para atrair a competncia privativa
da Unio, o que revela interpretao centralizadora. 40
2.3 ADI n 3.049 - Inspeo de veculos
Cuidava-se de lei do Estado de Alagoas sobre a concesso do servio pblico de inspeo de veculo cujo propsito era aferir a segurana do veculo e a emisso de poluentes. Ao defender o ato normativo, o
Governador do Estado sustentou que a lei no versava sobre trnsito, mas
apenas autorizava a concesso de servio pblico de inspeo de veculo.
A Corte, em 04.06.2007, declarou a inconstitucionalidade do Diploma Normativo, sob o fundamento de que o Estado teria invadido a competncia privativa da Unio para legislar sobre trnsito.
Ser estreme de dvida estar a disciplina desse tipo de inspeo
inserida na competncia da Unio para legislar sobre trnsito? A nosso
ver, no. A matria poderia e deveria ser enfrentada sob outros ngulos,
como, por exemplo, luz da competncia reservada dos Estados (artigo 25, 1) ou, ainda, luz dos artigos 23, inciso VI, e 24, inciso VI,
da CR/88, que cuidam da competncia comum e concorrente, respectivamente, na rea de proteo ambiental - hiptese em que ao menos
parte da lei estadual subsistiria.
Assim, a deciso proferida pode ser considerada centralizadora
por proceder classificao simplista, tanto que nem cogita de possveis
competncias estaduais, presumindo a competncia da Unio - como se
fosse uma obviedade. 41

39

41

ANSELMO, Jos Roberto. Centralizao do estado brasileiro. Revista do Instituto dos Advogados de So Paulo,
So Paulo, v. 11, n. 22, p. 125, jul./dez. 2008.
As aes foram julgadas em conjunto, pois impugnavam o mesmo diploma normativo.
Talvez a postura da AGU tenha contribudo para isso, pois, mais uma vez, no atuou como curadora da norma
impugnada, muito embora o artigo 103, 3, da CF estabelea: "Quando o Supremo Tribunal Federal apreciar
a inconstitucionalidade, em tese, de norma legal ou ato normativo, citar, previamente, o Advogado Geral da
Unio, que defender o ato ou texto impugnado".
No obstante a literalidade do artigo 103, 3, da CF/88 e a importncia do contraponto em defesa da norma
luz da teoria da argumentao, em 07 .10.09, o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar a questo de ordem
na ADI n 3.916, assentou a liberdade da AGU para se posicionar. quer pela constitucionalidade, quer pela
inconstitucionalidade do ato impugnado, vencidos os ministros Marco Aurlio e Joaquim Barbosa. Ausente o
ministro Celso de Mello (Notcia extrada do site do STF).

R. bras. de Dir. Pblico- RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p.161-198, abr./jun. 2011

Federao: hora de inverter o nus argumentativo

171

E mais: tal deciso parece conflitar parcialmente com a prolatada


pela Corte, dois anos antes, na ADI n 3.338, na qual assentou a constitucionalidade de lei distrital que disciplinava a inspeo de veculos com
fins ambientais.
2.4 ADI n 3.323 - Vistoria anual de veculo com mais de 15 anos
Tratava-se de lei distrital que condicionava o licenciamento anual
de veculo com mais de 15 anos a vistoria prvia. Em defesa do ato
impugnado, a Cmara Legislativa aduziu que foi ele editado no exerccio
da competncia comum de estabelecer e implantar poltica de educao
para a segurana do trnsito (art. 23, inciso XII, da CF/88).
A Corte declarou a inconstitucionalidade da norma, mais uma vez
sob o fundamento de violao competncia privativa da Unio para
legislar sobre trnsito. Na ocasio, divergiu o ministro Marco Aurlio,
por entender que a norma impugnada no versava sobre trnsito em
si, mas sobre licenciamento de veculo, ou seja, sobre poder de polcia
cuja disciplina cabe aos Estados e ao Distrito Federal, por fora das
competncias que lhes so reservadas na forma do artigo 25, 1, da
Constituio de 88.
O voto, contudo, no prevaleceu. Ao invs de prestigiar os Estados,
o Supremo Tribunal Federal optou por manter toda a matria atinente a
veculo na esfera da competncia privativa da Unio para legislar sobre
trnsito. 42 Esse mais um acrdo a evidenciar a predileo da Corte pela
competncia federal. 43
2.5 ADI n 3.186 - Reclassificao de vias e multas de trnsito
Tratava-se de lei distrital que (i) estabelecia prazo para o incio
de aplicao de multas por excesso de velocidade nas vias cujos limites
mximos haviam sido reduzidos em razo de reclassificao; e (ii) cancelava
multas j aplicadas com base na reclassificao, desde que a velocidade
medida no ultrapassasse 20% da anteriormente permitida para a via.
A Corte, por maioria de votos, 44 entendeu que a questo inseriase na competncia privativa da Unio para legislar sobre trnsito (artigo
22, inciso XI). A corrente vencida reputou que a norma, que prestigia a
42

43
44

Nessa ADI, a AGU tambm deixou de atuar como curadora da lei.


Esse tambm o entendimento de Jos Roberto Anselmo (op. cit., p. 127).
O ministro Marco Aurlio inaugurou a divergncia e foi acompanhado pelo ministro Joaquim Barbosa. Ausente
o ministro Celso de Mello.
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011

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Cristiana De Santis M. de E Mello

segurana jurdica, estaria a disciplinar o poder de polcia dos Estados


(a quem compete a fiscalizao e a apenao). No estaria, portanto,
a disciplinar trnsito propriamente dito, motivo por que no haveria
usurpao da competncia da Unio. Infere-se que, para a corrente
vencida, incidiria o artigo 25, 1, da Constituio.
Embora a segunda parte da norma, que cancelava as multas,
fosse, a nosso ver, parcialmente passvel de censura luz do princpio
da proporcionalidade, 45 fato que a deciso do Tribunal respaldou-se
unicamente no vcio formal de inconstitucionalidade. Esse, portanto,
mais um caso em que a Corte, na zona cinzenta, primou pela competncia
da Unio, em detrimento da conferida aos Estados.
2.6 ADI n 3.444- Parcelamento de multas de trnsito

Nessa ADI, impugnava-se lei do Rio Grande do Sul que possibilitava


o parcelamento de multas de trnsito. Ao prestar informaes, a Assembleia
Legislativa sustentou ser ilcito "o entendimento que conclusse caber
Unio 'determinar ao Estado em que condies dever atuar fazendariamente, ingerindo na vida administrativa do ente federado, a quem cabe,
por direito, os recursos de infraes de trnsito aplicadas em seu territrio". O Governador, na mesma linha, alegou que "a lei impugnada tratou,
na verdade, sobre direito financeiro, uma vez que disciplinou forma de
ingresso de receita pblica estadual, matria cuja competncia legislativa
atribuda aos Estados, nos termos do art. 24, I, da Carta Magna". 46
No obstante, a Corte, 47 na esteira de outros precedentes, declarou
a inconstitucionalidade da norma, sob o fundamento de que editada em
afronta competncia privativa da Unio para legislar sobre trnsito. Para
tanto, conferiu especial nfase ao reflexo que o parcelamento teria sobre
a pena imposta por ilcito de trnsito, que ficaria enfraquecida. 48 A corrente
vencida acolheu a argumentao do Estado, de sorte que enquadrou a
matria em direito financeiro e reconheceu competir ao Estado autorizar
o parcelamento de seu crdito.
45

46
47

48

Ora, uma vez reduzido o limite da via, para evitar a surpresa do condutor, bastava revogar todas as multas
cuja velocidade medida fosse inferior anteriormente permitida. Essa medida, por si s, seria suficiente para
alcanar o fim almejado-a segurana jurdica. No faz sentido revogar tambm as multas relativas a veculos
cuja velocidade medida foi superior ao limite anterior da via, mas inferior a 120% da velocidade mxima.
Trecho do relatrio que compe o acrdo.
Vencidos os ministros Joaquim Barbosa e Marco Aurlio. Ausente o ministro Celso de Mello.
Tambm nesse feito a AGU no atuou como curadora da norma.

R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011

Federao: hora de' inverter o nus argumentativo

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Tambm nesse caso - o qual, quando muito, poderia ser situado


na zona cinzenta - , o Tribunal optou por interpretao favorvel ao
Ente Central.
2.7 ADI n 874- Cinto de segurana em transporte pblico
Nessa ADI, ajuizada em 1993, impugnava-se lei baiana que obrigava
a instalao de cinto de segurana em veculos de transporte coletivo de
passageiros que operam no territrio do Estado da Bahia.
A Corte, no julgamento da medida cautelar, suspendeu a eficcia
da norma, por verificar, tambm aqui, violao competncia privativa
da Unio para legislar sobre trnsito (artigo 22, inciso XI). Na ocasio,
ficou vencido o ministro Marco Aurlio, que indeferiu a liminar, sob
o fundamento central de que a questo deveria ser enquadrada na
competncia concorrente (artigo 24, inciso XII), vez que a norma
destinava-se proteo da sade das pessoas.
O julgado relevante para este trabalho em razo da posio do
ministro Carlos Velloso, que, ao integrar a corrente vencedora, aduziu,
nos termos seguintes, a impossibilidade de o Estado da Bahia editar a
norma impugnada com base no artigo 24, inciso XII:
Sr. Presidente, mesmo que se entendesse que o Estado-membro teria, no caso,
competncia legislativa concorrente, penso que a matria objeto da ao direta
continuaria sendo da competncia legislativa da Unio. que a competncia
dos Estados e do Distrito Federal, nos termos da legislao concorrente, para
a elaborao de normas especficas, enquanto a da Unio para normas gerais.
A questo posta nos autos no diz respeito a uma situao peculiar do Estado
da Bahia; noutras palavras, ela de interesse de mais de um Estado-membro.
A questo, portanto, estaria compreendida nas normas gerais da Unio e no
na legislao de normas especficas para atender a peculiaridades do Estadomembro. que penso, pelo menos ao primeiro exame.

Observa-se a exigncia de situao peculiar no Estado da Bahia para


justificar o exerccio da competncia concorrente. Vale dizer, de acordo
com a tese perfilhada, a circunstncia de a matria interessar a mais de
um Estado-Membro automaticamente a levaria para o campo das normas
gerais e impediria o exerccio da competncia concorrente pelos EstadosMembros. Os Estados apenas poderiam legislar quando houvesse peculiaridade local a ponto de justificar um tratamento normativo diferenciado.
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Cristiana De Santis M. de F. Mello

Esse critrio foi expressamente endossado no julgamento do mrito


da ADI em 03.02.2011, assentada em que o Tribunal, por maioria,
declarou a inconstitucionalidade da lei do Estado da Bahia. 49
Como ser exposto mais adiante, o critrio, a nosso ver, conduz
centralizao e no se coaduna com a forma federativa.
2.8 ADI n 3.625 - Blitz e luz interna do veculo
Mais um caso - o ltimo dos selecionados
em que se primou
pela competncia da Unio para legislar sobre trnsito. Cuidava-se de lei
distrital que impunha a obrigao de o condutor acender a luz interna do
veculo quando se aproximasse de blitz policial. Em defesa da norma, 50
a Cmara Legislativa sustentou que no se cuidava de trnsito, mas de
medida de segurana pblica, uma vez que a norma destinava-se a conferir
mais eficcia e segurana atividade de fiscalizao em blitz.
A Corte, por maioria, declarou a inconstitucionalidade da norma,
sob o fundamento de que se tratava de trnsito, matria de competncia
privativa da Unio. O ministro Marco Aurlio divergiu desse entendimento,
por entender que a norma objetivava evitar que o policial da barreira
fosse surpreendido, razo pela qual se enquadrava como segurana
pblica, a autorizar a normatizao distrital. A Corte, todavia, optou por
ser deferente ao Poder Central. 51
2.9 ADI n 750-MC52 e ADI n 3.645 - Rtulo de produtos
Esses dois julgados merecem exame conjunto, pois, nas duas aes,
impugnavam-se normas estaduais que exigiam a presena de certas
informaes nos rtulos dos produtos. A questo em ambos residia em
saber se os Estados teriam atuado nos limites de sua competncia.
Ao apreciar a ADI n 750, em sede cautelar, o Supremo Tribunal
Federal entendeu, por unanimidade, que o Estado extravasara sua
competncia para legislar concorrentemente sobre produo e consumo
(artigo 24, V), motivo pelo qual suspendeu a eficcia da lei fluminense
que exigia constar nos rtulos informaes sobre aditivos, quantidade
de calorias, protenas, acar, gordura, conservantes, aromatizantes e
sobre a forma de esterilizao da embalagem. Na oportunidade, a Corte
49

Vencido o ministro Marco Aurlio. Ausentes os ministros Celso de Mello e Joaquim Barbosa.

so Mais uma vez, a AGU deixou de atuar como curadora da norma.


51

52

Ausentes os Ministros Celso de Mello, Carlos Britto e Eros Grau.


O mrito ainda no foi apreciado.

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Federao: hora de' inverter o nus argumentativo

17 5

registrou, ainda, a relevncia do fundamento concernente competncia


privativa da Unio para legislar sobre comrcio interestadual (artigo 22,
inciso VIII), na medida em que, no Rio de ] aneiro, so comercializados
produtos oriundos de outros Estados da Federao.
Na mesma linha, o Supremo Tribunal Federal, na ADI n 3.645,
declarou a inconstitucionalidade de Lei do Estado do Paran que exigia
a indicao, no rtulo dos produtos, da presena de organismos geneticamente modificados, qualquer que fosse a quantidade. Na poca da
edio da lei estadual, j havia lei federal a reclamar a informao apenas
para os produtos em cuja composio houvesse mais de 1% de organismos
geneticamente modificados.
Em defesa da lei atacada, 53 o Governo do Estado do Paran alegou,
em sntese, que a questo circunscrevia-se seara da proteo do consumidor (direito informao). Assim, a edio da lei estaria respaldada na
competncia concorrente
artigo 24, inciso V, da Constituio.
O Supremo Tribunal, por unanimidade, declarou a inconstitucionalidade da lei paranaense, sob o fundamento de que o Estado extrapolara o
mbito de sua competncia concorrente, quer para legislar sobre consumo
(artigo 24, inciso V), quer para legislar sobre defesa da sade (artigo 24,
inciso XII), vez que invadira a esfera da Unio para editar normas gerais.
Nos debates, o ministro Seplveda Pertence assentou que a norma
editada pelo Estado se enquadraria como norma geral, porquanto no
havia "como estabelecer peculiaridade do consumidor paranaense para
que a rotulagem no Paran seja mais rgida do que aquela que o legislador
federal (... )".
O ministro Ricardo Lewandowski, aps registrar preocupao
com a centralizao e com o esvaziamento da competncia dos Estados,
declarou a inconstitucionalidade da norma, sob o fundamento de que a
questo, relevante, transcendia o mbito meramente local, alcanando o
mbito nacional e, qui, o internacional, dada a possibilidade de afetar
o comrcio interestadual e exterior, o que atrairia a competncia privativa
da Unio fixada no artigo 22, inciso VIII, da Constituio.
Por seu turno, o ministro Carlos Britto parece ter esboado um
parmetro para a definio de norma geral - aquela que emite um

53

Tambm nesse caso a AGU deixou de atuar como curadora da lei atacada, o que foi expressamente censurado
no voto do ministro Marco Aurlio.

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Cristiana De Santis M. de F. Mello

comando passvel de aplicao federativa uniforme, definio que ser


analisada mais adiante.
V-se que, nesses dois casos, o Supremo Tribunal Federal mais
uma vez prestigiou a Unio, ao no atribuir maior nfase competncia
estadual para proteger o consumidor e ao no questionar, de maneira
mais aprofundada, se a lei federal existente efetivamente se enquadrava
como norma geral.
2.1 O ADI n 855 - Pesagem de botijo de gs
Esse um caso bastante citado como exemplo da aplicao do princpio da proporcionalidade no controle de constitucionalidade das leis.
Nosso enfoque outro, pois nos interessa apenas a questo alusiva partilha constitucional de competncia.
Cuidava-se de Lei do Estado do Paran que obrigava a pesagem, vista
dos consumidores, dos botijes de gs quando entregues ou recolhidos. A
lei paranaense foi declarada inconstitucional. Quatro ministros, 54 inclusive
o Relator, entenderam (sob fundamentos diversos, como se ver) que a
lei padecia de inconstitucionalidade formal, por violar a competncia
legislativa da Unio. Trs ministros55 declararam a inconstitucionalidade
da norma por considerarem-na desproporcional. Outros trs56 julgaram
improcedente o pedido, por entenderem que o Estado havia editado a
norma no uso de sua competncia e que a desproporcionalidade apontada
no havia sido suficientemente demonstrada.
Entre os julgadores que assentaram a inconstitucionalidade formal,
trs deles sustentaram que o Estado do Paran invadira a competncia
da Unio para legislar privativamente sobre energi,a (artigo 22, inciso
IV). Ao vocbulo, emprestaram interpretao ampla, a compreender
qualquer espcie de combustvel. O Ministro Relator registrou inclusive
que a competncia dos Estados para legislar concorrentemente sobre o
consumo no alcanaria as relaes mantidas em campos cuja disciplina
fosse privativa da Unio. O quarto julgador, por sua vez, assentou
existir usurpao da competncia da Unio, com fundamento em outro
dispositivo - o artigo 238 da Constituio, segundo o qual "a lei ordenar
a venda e revenda de combustveis de petrleo, lcool carburante e outros
54

55
56

O Relator, ministro Octavio Galloti, e os Ministros Maurcio Corra, limar Galvo e Ricardo Lewandowski.
Ministro Nelson Jobim, Gilmar Mendes e Cezar Peluso.
Ministros Marco Aurlio, Celso de Mello e Menezes Direito.

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Federao: hora de inverter o nus argumentativo

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combustveis derivados de matrias-primas renovveis, respeitados os


princpios desta Constituio".
A corrente vencida entendeu que o Estado agira no exerccio legtimo de sua competncia concorrente para legislar sobre a proteo dos
direitos dos consumidores e sobre a responsabilidade por dano causado
aos consumidores (artigo 24, incisos V e VIII). Na oportunidade, o ministro Menezes Direito observou que "no se pode restringir a competncia
do estado-membro em um regime federativo, ainda que impuro, com interpretao restritiva da vontade do constituinte". Nos casos de conflito,
deve preponderar a interpretao que "mais se adapte natureza do regime estatal prprio da federao, ou seja, aquela que assegure o desempenho da competncia do estado-membro".
Prevaleceu a interpretao centralizadora. Embora no tenha havido
maioria absoluta na declarao de vcio formal de inconstitucionalidade
do diploma normativo, certo que os demais votos - que o consideraram
inconstitucional porque desproporcional- no ressalvaram a competncia
estadual.
2.11 ADI n 2.752-MC57

Servio comunitrio de quadra

Cuida-se de lei distrital que estabelece um servio de vigilncia de


bairro, cujas finalidades so acompanhar a chegada e sada dos moradores
de suas residncias, efetuar a compra e o transporte de medicamentos e
alimentos emergenciais, verificar o fechamento dos portes dos prdios,
verificar anormalidades em veculos, comunicar a polcia sobre a presena
de pessoas estranhas ou em atitudes suspeitas. Arrola, ainda, os objetos
que o prestador dos servios poder portar.
A Corte, por maioria, deferiu a liminar requerida para suspender
a eficcia da norma, sob o fundamento de que teria havido violao ao
artigo 22, inciso XVI, que dispe sobre a competncia privativa da Unio
para legislar sobre condies para o exerccio de profisses, 58 e ao artigo
144, 5, que reserva o exerccio da segurana pblica a rgos estatais e
atribui polcia militar o policiamento ostensivo. A divergncia entendia
no existir vcio algum no ato impugnado. 59

57

58

59

O mrito ainda no foi apreciado.


O ministro Ayres Britto, embora tenha integrado a corrente vencedora, repeliu esse fundamento e endossou
apenas o relativo ao artigo 144 da Constituio Federal.
Ficou vencido o ministro Celso de Mello. Ausentes os ministros Marco Aurlio e Cezar Peluso.
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A deciso corrobora a deferncia da Corte competncia da Unio


pois a matria bem poderia ser enquadrada na competncia reservada aos
Estados (artigo 25, 1). 6
2.12 ADI n 3.069 - Feriado local

Esse o ltimo caso selecionado para ilustrar a tendncia centralizadora do Supremo Tribunal Federal.
Nessa ADI, impugnava-se lei distrital que estabelecia o dia 30 de
outubro como feriado, em comemorao ao Dia do Comercirio. Na inicial, alegou-se violao competncia privativa da Unio para legislar
sobre direito do .trabalho, sob o argumento de que a criao de feriado
repercute nas relaes empregatcias. Apontou-se tambm a existncia de
legislao federal disciplinadora da matria (Lei n 9.093/95), a qual no
deixaria margem para os Estados fixarem outros feriados. 61
A Corte, por unanimidade, declarou a inconstitucionalidade da
norma. Invocou, em sntese, jurisprudncia anterior Constituio da
Repblica, que assentava ser o poder de criar feriados implcito competncia para legislar sobre o direito do trabalho.
Esse precedente tambm demonstra a interpretao centralizadora
da Corte, que, ao invs de valorizar a competncia reservada do EstadoMembro, mais uma vez prestigiou o Poder Central, atraindo para a Unio
o exerccio da competncia apenas por ter reflexos indiretos nas relaes
de trabalho. O critrio destitudo de racionalidade, pois prova demais.
Dado o amplo rol do artigo 22, difcil imaginar alguma competncia
que no repercuta, ainda que indiretamente, sobre aquelas conferidas privativamente Unio. Vale dizer: o parmetro desnatura o sistema federativo, pois esvazia as competncias reservadas.
Passemos agora aos precedentes em que a Corte prestigiou a
competncia estadual.
B) Precedentes descentralizadores
2.13 ADI n 927-MC62 - Lei de Licitaes

Esse um caso sempre citado. O acrdo proferido, em sede cautelar,


parece indicar que a Corte concretizaria a repartio de competncias, de
60
61
62

Esse o entendimento de Jos Roberto Anselmo (op. cit., p. 126).


Tambm neste feito a AGU deixou de atuar como curadora da norma impugnada.
O mrito ainda no foi apreciado.

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Federao: hora d~ inverter o nus argumentativo

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forma a alcanar um ponto de equilbrio entre as unidades federativas, o


que no se confirmou.
Cuida-se de impugnao, no que aqui interessa, dos dispositivos da
Lei n 8.666/93 que tratam dos requisitos para a doao e permuta de
bens pblicos (definem a finalidade dos bens e os contemplados e vedam a
alienao de imvel recebido em doao). 63 O fundamento da ao consiste
na inconstitucionalidade formal dos preceitos, sob a alegao de que a
Unio teria extrapolado sua competncia, prevista no artigo 22, inciso
XXVII, da Constituio, 64 na medida em que no se teria limitado edio
de normas gerais, mas invadido campo reservado aos Estados e Municpios.
Essencial para aferir se houve usurpao de competncia a
definio de normas gerais. Sem ignorar a controvrsia, o Supremo Tribunal
Federal chegou a traar importante parmetro para detectar a presena
das normas gerais. Assentou que as normas gerais (i) correspondem a
diretrizes, a princpios gerais; 65 e (ii) representam a moldura de um quadro
a ser pintado pelos Estados e Municpios, ou seja, pressupem a existncia de
espao para a atuao relevante dos demais entes federativos.
Com base nessas premissas, o Tribunal deferiu liminar, para
emprestar interpretao conforme e suspender, em relao aos Estados
e Municpios, (i) a eficcia das limitaes impostas quanto doao e
permuta de bens imveis (art. 17, inciso I, "a" e "b") e quanto permuta
de bens mveis (art. 17, inciso II) e (ii) a eficcia da proibio da venda do
imvel doado (artigo 17, 1). Apenas o preceito que fixa as finalidades
para as quais os bens pblicos mveis podem ser doados foi considerado
norma geral, e ainda assim a deciso no foi unnime. 66
2.14 ADI n 2.359 - Marcas em botijes de gs
Nessa ADI, impugnou-se lei capixaba que disciplina a comercializao
de gs em vasilhames reutilizveis (botijes). A lei probe que o titular
63
64

65

66

Incisos 1, alneas "b" e "c", e li, alneas "a" e "b", 1, do artigo 17.
Embora a matria esteja no rol da competncia privativa, acreditamos, na esteira de Jos Afonso da Silva e de
Fernanda Dias Menezes de Almeida, que se trata de competncia concorrente. Sobre o tema, conferir: SILVA,
Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 23. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 502. J Andreas
Krell acredita que h diferena entre as normas gerais a que alude o artigo 22 e aquelas do artigo 24. Para ele,
as normas gerais do artigo 22 seriam mais densas. No vemos base para a distino (KRELL, Andreas J. Normas
gerais e leis nacionais: conceitos ultrapassados ou necessrios para implantao do federalismo cooperativo
no Brasil?. p. 4).
Andr Tavares registra a dificuldade de esse critrio servir de parmetro para outros casos por faltar-lhe
objetividade (op. cit., p. 176).
Os ministros Marco Aurlio, Celso de Mello, Sydney Sanches e Moreira Alves ficaram vencidos, por considerarem
que tambm esse preceito padece de inconstitucionalidade, por veicular norma especfica, e no norma geral.
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da marca gravada no botijo impea o consumidor de adquirir o gs de


marca concorrente. Determina, ainda, que o produtor ou revendedor do
gs acondicionado coloque em destaque a sua marca, de maneira que o
consumidor no a confunda com aquela inscrita no botijo.
Na inicial, alegou-se violao ao artigo 5, inciso X.XIX, da
Constituio, que consagra a proteo s marcas, e ao artigo 22, inciso
I, que estabelece a competncia privativa da Unio para legislar sobre
direito comercial e penal. Aduziu-se, ainda, a existncia de lei federal que
define como crime contra registro de marca a conduta de quem "importa,
exporta, vende ou expe venda, produto de sua indstria ou comrcio,
contido em vasilhame, recipiente ou embalagem que contenha marca
legtima de outrem" (artigo 190, inciso II, da Lei Federal n 9.279/98).
Em defesa da lei capixaba, o Governador e a Assembleia Legislativa
sustentaram que foi ela editada no exerccio da competncia concorrente
dos Estados para dispor sobre produo e consumo (artigo 24, inciso V,
da CR/88).
O Tribunal, por maioria, 67 acolheu a argumentao estadual e julgou
improcedente o pedido formulado, sob o fundamento de que a lei capixaba no dispe sobre marca, mas estabelece diretrizes relativamente ao
consumo de determinados produtos, "matria em relao a qual o EstadoMembro detm competncia". Asseverou, ainda, que os preceitos normativos limitaram-se a dar concreo livre concorrncia (artigo 170, inciso V).
Esse um caso situado na zona cinzenta em que a Corte prestigiou
os Estados, ao contrrio dos casos dos rtulos de produtos e da pesagem
dos botijes. Vale dizer, a postura pr-Estados no se manteve em outros
julgados.
2.15 ADI n 1.980 - Informaes sobre combustveis

Cuida-se de lei paranaense que assegura ao consumidor o direito de


obter informaes sobre a natureza, procedncia e qualidade dos produtos
combustveis comercializados nos postos revendedores.
No que interessa, na inicial da ADI, alegou-se que o Estado invadira
a competncia privativa da Unio, prevista no artigo 22, incisos I, IV e
XII, da CR/88, para legislar sobre direito civil, comercial e penal, sobre
energia e sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia.

fi7

Vencido o ministro Ricardo Lewandowski. Ausente o ministro Celso de Mello.

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Federao: hora de inverter o nus argumentativo

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Em defesa da norma, a Assembleia Legislativa sustentou que foi


ela editada no exerccio da competncia reservada aos Estados, na forma
do artigo 25, 1, da CR/88. A AGU, a seu turno, aduziu que a norma
fora editada pelo Estado no exerccio da competncia concorrente de que
tratam os incisos V e VIII do artigo 24, 68 na medida em que tem por
propsito a defesa do consumidor.
Por unanimidade, o Tribunal julgou improcedente o pedido
formulado na ADI, por no verificar, na linha do entendimento externado
emjuzo cautelar, invaso da competncia privativa da Unio. Ressaltou
que o artigo 22 "contm normas genricas que atendem a matrias alheias
quela versada na lei impugnada, ou muito mais ampla". Situou, ainda, a
competncia estadual no artigo 24, incisos V e VIII, da CR/88.
V-se, portanto, que, tambm nesse caso, diferentemente dos casos
da pesagem do botijo de gs e dos rtulos de produtos, a Corte primou
pela competncia estadual.
2.16 ADI n 3.774-MC69 -ldade mnima para ingresso nas foras militares

Nessa ADI, impugna-se lei do Estado de Roraima que estabelece idade mnima e mxima para o ingresso no servio das corporaes militares
(Polcia Militar e do Corpo de Bombeiros). Sustenta-se, em sntese, a inconstitucionalidade da lei por representar usurpao da competncia privativa da Unio para dispor sobre "normas gerais de organizao, efetivos,
material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias militares
e corpos de bombeiros militares" (artigo 22, inciso XXI, CR/88). Alega-se
que a Unio, no exerccio de sua competncia legislativa, editou a Lei n
10.029/2000, com disciplina diversa, pois prev a idade mxima de 23 anos
para o ingresso no servio, e no 35, como consta na legislao estadual.
Em defesa da norma impugnada, o Governador aduziu que a
usurpao de competncia foi perpetrada pela Unio, que no se teria
limitado edio de normas gerais, mas invadido a competncia do Estado
ao dispor sobre pormenores da organizao das foras militares estaduais.
A Corte, por maioria, 70 indeferiu a liminar requerida, por entender
que a Unio efetivamente exorbitou de sua competncia ao prever a idade
68

69
70

''Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (... )
V - produo e consumo; (... )
VIII- responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor esttico, histrico,
turstico e paisagstico; (...)"
O mrito ainda no foi apreciado.
A ministra Crmen Lcia inaugurou a divergncia e foi acompanhada pelos ministros Ricardo Lewandowski,
Marco Aurlio, Celso de Mello, Seplveda Pertence e Ellen Grade. Ficaram vencidos os ministros Joaquim Barbosa
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mxima para o ingresso nas foras militares estaduais, porquanto a norma


editada pelo Ente Central no se enquadra como norma geral.
Na oportunidade, o Tribunal demonstrou, inclusive, preocupao
com o esvaziamento da competncia normativa estadual e com a audcia
da Unio ao exercitar a competncia para editar normas gerais. 71 Esse ,
pois, um caso raro em que a Corte questionou com mais rigor o carter
geral da norma editada pela Unio.
2.17 Anlise da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal
Os ltimos quatro precedentes destacados, favorveis competncia

estadual, no refletem a posio normalmente adotada pela Corte em


tema de federalismo. Antes consubstanciam exceo.
Como visto, em regra, o Supremo Tribunal Federal dispensa
tratamento rigoroso na aferio da competncia dos Estados, ao passo
que adota concepo benevolente ao interpretar a competncia da Unio.
A Corte alarga o conceito de norma geral bem como as competncias
privativas do artigo 22. No questiona, por exemplo, mais incisivamente
se a norma editada pela Unio no exerccio da competncia concorrente
realmente geral; no indaga se a norma dita geral limitou-se a traar
diretrizes, de sorte a deixar espao para atuao relevante dos demais
entes federados, ou seja, no prestigia o parmetro traado no julgamento
da ADI-MC da Lei de Licitaes. A Corte tampouco procura harmonizar
as competncias privativa, concorrente e reservada quando a disciplina
repercute em diferentes campos. Sempre que tem oportunidade, procede
classificao simplista da matria como sendo de trnsito. No mais,
o Tribunal parte da presuno em prol da competncia da Unio, seja
privativa seja concorrente. como dizer: a competncia da Unio, at
que o Estado prove, de forma contundente, o contrrio. Logo, os casos
que possam suscitar qualquer dvida so atrados imediatamente para a
competncia da Unio - no se perquire se a disciplina poderia estar na
esfera das competncias reservadas aos Estados.
Tome-se o precedente relativo norma paranaense que determinava
a indicao, no rtulo dos produtos, da presena de organismos geneticamente modificados, independentemente da quantidade. No julgamento,

71

(Relator), Eros Grau, Ayres Britto, Gilmar Mendes. Ausente o ministro Cezar Peluso. Os debates travados so
especialmente interessantes.
Nas discusses, a ministra Crmen Lcia ressaltou que, a persistir o quadro, em pouco tempo os Estados no
podero definir sequer a cor do uniforme de seus militares (p. 193).

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'

Federao: hora de inverter o nus argumentativo

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destacou-se a inexistncia de peculiaridade do consumidor paranaense


para que a rotulagem naquele Estado fosse mais rgida. Na ausncia de
peculiaridade, presumiu-se corno norma geral a legislao federal que exige a informao apenas para produtos cuja composio tenha mais de 1%
desse tipo de organismo.
Argumentao nessa linha foi desenvolvida por um dos julgadores
no precedente da Bahia, relativo obrigatoriedade de cinto de segurana
em transporte pblico. Entendeu-se que a ausncia de situao peculiar
ao Estado da Bahia impediria o exerccio da competncia concorrente.
Salientou-se a circunstncia de a matria interessar a mais de um EstadoMernbro, o que afastaria a peculiaridade local e levaria o terna para o
campo das normas gerais.
Essa diretriz para definio do titular da competncia revela-se
centralizadora, pois impe pesado nus argumentativo ao Estado. A ele
compete demonstrar a existncia de peculiaridades. A pergunta feita :
h peculiaridade local a justificar um tratamento normativo estadual diferenciado? Urna vez no demonstrada a existncia de peculiaridade a
ponto tal, presume-se ser a norma geral e, por consequncia, de competncia da Unio.
Com isso, a Corte atribui especial nfase parte final do 3 do
artigo 24, segundo o qual "Inexistindo lei federal sobre normas gerais
os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas
peculiaridades". Vale notar que essa parte final no consta no 2, que trata
especificamente da competncia suplementar do Estado: "A competncia
da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia
suplementar dos Estados". Ao mesmo tempo, ao deixar de questionar
o carter geral das normas editadas pelo Ente Central, o Tribunal
desconsidera o carter limitado da competncia outorgada Unio, que se
depreende do 1 do artigo 24: "No mbito da legislao concorrente, a
competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais".
Outro parmetro para definio de normas gerais, referido pelo
ministro Ayres Britto72 no precedente do rtulo paranaense e tambm
em outros julgados, reside na possibilidade de a norma ser aplicada de
maneira uniforme em todo o Estado brasileiro.
72

"No se est a imputar a S. Exa. a pecha de centralizador. o que seria injusto, sobretudo em razo do voto vencido
proferido na ADl-MC 3.322. Est-se a criticar to-somente o critrio sugerido para definio de norma geral."
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Cristiana De Santis M. de F. Mello

O problema que normas no gerais, isto , normas mais especficas,


tambm podem ser aplicadas em todo o territrio brasileiro. o caso,
por exemplo, do preceito da Lei de Licitaes que probe a venda
posterior de imvel doado pelos entes pblicos. Esse dispositivo, como
visto, foi considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal,
sob o fundamento de que extrapola norma geral, porquanto no deixa
espao para atuao relevante dos Estados, ou seja, no representa apenas
uma moldura de um quadro a ser pintado. inegvel que, embora no
consubstancie norma geral, o preceito passvel de aplicao uniforme
em todo o territrio da federao.
Verifica-se, portanto, que o teste da possibilidade de aplicao uniforme extremamente centralizador, pois, uma vez realizado, restar aos
Estados a competncia concorrente para editar normas relativas a manifestaes culturais locais - nicas que parecem no comportar aplicao
federativa uniforme.
Da mesma forma, centralizador o critrio segundo o qual a
repercusso em campo cuja disciplina atribuda privativamente Unio
inibe a competncia legislativa dos Estados. Esse parmetro foi adotado no
caso do feriado local. Impediu-se a atividade legislativa distrital porque a
criao de feriado repercutiria nas relaes empregatcias, cuja regulao
conferida privativamente Unio (direito do trabalho - art. 22, inciso I).
Igualmente, foi invocado no caso dos rtulos de produtos. No se permitiu
que os Estados, no exerccio da competncia concorrente para legislar
sobre produo e consumo, impusessem a presena de certas informaes
nas embalagens, pois as normas estaduais trariam consequncias para o
comrcio interestadual, cuja regncia cabe privativamente Unio.
A prevalecer o critrio, difcil imaginar, por exemplo, quando os
Estados podero dispor concorrentemente sobre produo e consumo,
j que a disciplina sempre ter o potencial de repercutir em comrcio
interestadual. Ora, os campos de atuao entrelaam-se. No possvel
conceb-los como estanques. O fato de determinada regulamentao
repercutir indiretamente em mbito de competncia privativa da Unio
no pode ser invocado para impedir a competncia legislativa estadual.
Caso contrrio, a atividade legislativa dos Estados ficar esvaziada, em
razo do amplo rol de competncias da Unio.
Alis, a tcnica adotada - de contemplar a Unio com um extenso
elenco de competncias enumeradas e os Estados com poderes reservados
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- contribui para a centralizao. 73 Uma vez editada norma estadual que


resvale, ainda que indiretamente, em competncia enumerada da Unio,
a tendncia do Supremo Tribunal Federal conferir a titularidade da
matria ao Ente Central. Como a competncia dos Estados no est
enumerada (e sim reservada), a Corte no identifica o conflito - de um
lado, a competncia "a" dos Estados; do outro lado, a competncia "b"
da Unio-, mas toma como paradigma as competncias da Unio estabelecidas de forma expressa. 74
Cumpre notar que a crtica interpretao centralizadora no
unnime. H quem aplauda a posio centralizadora do Supremo
Tribunal Federal. Leonardo Andr Paixo, 75 por exemplo, ressalta que a
uniformidade de regras uma vantagem do Brasil, para a qual concorre
sobremaneira a jurisprudncia centralizadora da Corte.
Realmente, a centralizao tem como consequncia a unidade
do ordenamento jurdico nacional, o que permite aos destinatrios das
normas conhec-las com maior facilidade. Alm de concretizar o valor
segurana jurdica, a unidade do ordenamento jurdico estimula o fluxo de
relaes entre pessoas situadas em diferentes Estados.J a diversidade de
regras - inegvel - dificulta o conhecimento daquelas incidentes, o
que gera certo grau de incerteza, de insegurana.
A centralizao tambm tem o condo de atenuar a influncia das
oligarquias locais, cujas prticas so predominantemente clientelistas. 76
No se pode, por fim, deixar de reconhecer que, muitas vezes, os avanos
institucionais advm do Poder Central. 77 o caso, por exemplo, da Lei de
Processo Administrativo.
Ento, por que no persistir na tendncia centralizadora? A resposta
: por conta dos valores que o federalismo busca realizar.
3 Os valores nsitos ao federalismo

Autonomia privada e autonomia pblica: a proteo desses valores


que nos conduz defesa do federalismo. So esses valores - de ordem
ANSELMO, op. cit., p. 123.
A Subcomisso dos Municpios da Assembleia Constituinte parece ter percebido o quo importante seria a fixao
de elementos concretos para a definio das competncias, conforme se infere da justificativa apresentada por
aquela Subcomisso, constante do livro de Fernanda Dias Menezes de Almeida (op. cit., p. 50).
75 A propsito, conferir PAIXO. A funo poltica do Supremo Tribunal Federal, f. 226-227. Andreas Krell tambm
parece conceber positivamente a centralizao (op. cit., p. 11-12).
76 Isso no significa, porm, a ausncia de tais prticas no mbito do Ente Central. A diferena parece situar-se
apenas no grau de clientelismo.
n Foi o que reconheceu o ministro Seplveda Pertence nos debates ocorridos no julgamento da ADl-MC n 3.774.

73

74

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liberal78 e de ordem democrtica, respectivamente - que nos fazem rer


na necessidade de fortalecer as competncias dos Estados-Membros.
Iniciamos este trabalho com o exemplo do pr-sal, a simbolizar a
hegemonia da Unio. Se, sob a forma federativa, vivenciamos a hegemonia
da Unio, com destaque para o Poder Executivo, imaginem se o Estado
fosse unitrio, ou seja, se a Unio detivesse o monoplio do poder pblico.
A forma federativa exsurge, assim, como mecanismo para conter
o poder e evitar o arbtrio. 79 Essa percepo estava presente entre os
Federalistas, os founding fathers, conforme revela a seguinte passagem de
um discurso, cuja autoria no se tem certeza se de Alexander Hamilton
ou de James Madison:
Numa repblica simples, toda autoridade delegada pelo povo confiada a um
governo nico, cujas usurpaes so prevenidas pela diviso dos poderes; mas na
repblica composta da Amrica, no somente a autoridade delegada pelo povo
est dividida em dois governos bem distintos, mas a poro de poder confiada
a cada um deles ainda subdividida em fraes muito distintas e separadas.
Daqui dobrada segurana para os direitos do povo, porque cada governo diferente,
retido por todos os outros nos seus limites constitucionais, se dirige e se regula
a si mesmo. 80 (sem grifos no original)

A funo ora destacada do federalismo - de atuar como mecanismo


de conteno do poder - tambm invocada por juzes da Suprema
Corte americana, para fundamentar decises deferentes aos EstadosMembros, como ressalta Bernard Schwartz:
78
79

Liberal no sentido poltico da expresso, ou seja, de limitao do poder.


Entre as condies necessrias para um Estado de Direito forte, Bobbio menciona a autonomia do Poder Local
como forma de limitao do poder:
"O liberalismo uma doutrina do Estado limitado tanto com respeito aos seus poderes quanto s suas
funes. A noo corrente que serve para representar o primeiro Estado de direito; a noo corrente para
representar o segundo Estado mnimo (... ) Do Estado de direito em sentido forte, que aquele prprio da
doutrina liberal, so parte integrante todos os mecanismos constitucionais que impedem ou obstaculizam o
exerccio arbitrrio e ilegtimo do poder e impedem ou desencorajam o abuso ou o exerccio ilegal do poder.
Desses mecanismos os mais importantes so: 1) o controle do Poder Executivo por parte do Poder Legislativo;
ou, mais exatamente, do governo, a quem cabe o Poder Executivo, por parte do parlamento, a quem cabe o
Poder Legislativo e a orientao poltica; 2) o eventual controle do parlamento no exerccio do Poder Legislativo
ordinrio por parte de uma corte jurisdicional a quem se pede a averiguao da constitucionalidade das leis; 3)
uma relativa autonomia do governo local em todas as suas formas e em seus graus com respeito ao governo
central; 4) uma magistratura independente do poder poltico" (BOBBIO, Norberto. Uberalismo e democracia.

80

Traduo de Marco Aurlio Nogueira. 6. ed. So Paulo: Brasiliense, 1994. p. 17, 19).
Jos Alfredo de Oliveira Baracho, ao relacionar as vantagens do federalismo, tambm destaca ser o federalismo
um meio de proteo liberdade (BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio da subsidiariedade: conceito
e evoluo. Rio de Janeiro: Forense, 1996. p. 44).
HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY. John. Federalistas. So Paulo: Abril Cultural, 1973. p. 138. (Os
Pensadores); Cass Sunstein tambm ressalta a limitao do poder subjacente ao federalismo para os founding
fathers. Conferir, a propsito, op. cit., p. 196.

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Ms importante todava es el hecho de que, como pone de manifesto la juez


O' Connor, "nuestro sistema federal ejercita un saldable control sobre el uso del
poder gubemamental". En otro famoso pasaje, eljuez Brandeis deca que "la
doctrina de separacin de poderes fue adoptada por la Convencin de 1787, no
con la finalidad de promover la eficiencia, sino para evitar el ejercicio arbitrario
del poder" [Myerss v. United States]. 81

De fato, a separao entre os Poderes, como instrumento de limitao do poder, no tem lugar apenas no plano horizontal - com a distribuio das funes entre Poder Executivo, Legislativo e Judicirio e
a instituio de freios e contrapesos -, mas tambm no plano vertical,
com a repartio de poderes entre Ente Central e Estados-Membros. Essa
diviso vertical refora a barreira de conteno do poder, ficando a autonomia privada duplamente protegida contra o exerccio arbitrrio do
poder poltico.
A par da razo de ordem liberal - de limitao do poder -, h a
razo de ordem democrtica a concorrer para a defesa do federalismo.
Como enfatiza Amartya Sen, 82 democracia significa muito mais do
que eleies peridicas. ''As eleies so apenas uma forma - muito importante - de tomar eficazes as discusses pblicas, especialmente quando a possibilidade de votar se combina com a oportunidade de falar e
escutar sem medo de represso". 83
No obstante a dificuldade de definir o alcance da expresso, podese falar em um contedo mnimo da democracia, 84 que reclama, sobretudo, o debate pblico. 85 Debate pblico significa no s a participao do
povo, com a exposio de crticas e demandas, mas tambm a possibilidade de o povo controlar os seus representantes e influenciar a tomada das
decises polticas.
Uma vez resgatado o contedo mnimo da democracia como discusso e controle, impende reconhecer que, quanto mais prximo o povo estiver de seus representantes, mais fcil ser control-los e influenci-los. 86
que os obstculos para a efetiva participao popular em mbito
nacional so maiores do que aqueles enfrentados em mbito estadual. Basta
81

82

83

84

85

86

SCHWARTZ, op. cit., p. 117.


SEN. EI valor de la democracia, p. 12.
SEN. EI valor de la democracia, p. 12, traduo livre.
o que ressalta Ana Paula de Barcellos, em controle social, informao e Estado Federal: a interpretao das
competncias poltico-administrativas comuns.
Feliz a sntese de James Buchanam, para quem a democracia o "governo atravs da discusso" (SEN. EI valor
de la democracia, p. 13).
Nesse sentido, BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 21. ed. So Paulo: Saraiva, 2000.
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pensar, por exemplo, no nmero de parlamentares a serem fiscalizados e


na distncia a ser percorrida, fatores que aumentam os custos de qualquer
mobilizao. Alm disso, concorre um sentimento de impotncia, que
parece ser mais forte em plano nacional, em virtude de sua dimenso. O
indivduo tem a percepo de que "a sua participao no ter qualquer
conseqncia prtica e nem ser capaz de contribuir para resultados que
tornem a sua vida melhor". 87
J os custos para a participao em plano estadual, embora tambm
sejam altos, so mais baixos do que os existentes em plano nacional. A
aproximao entre o cidado e o poder fomenta o debate pblico, pois
cria mais canais de exteriorizao das demandas. Possibilita, assim, que as
crticas sejam assimiladas e respondidas mais rapidamente, o que serve,
inclusive, de estmulo participao.
A forma federativa proporciona, portanto, uma arena para o
exerccio da autonomia pblica mais adequada do que a forma unitria. 88
No por outro motivo que o argumento democrtico invocado por
juzes da Suprema Corte Americana em votos pr-federao muitas vezes
dissidentes, como destaca Bernard Schwartz:
Segn la juez O'Connor, sin embargo, el concepto de los Estados como
laboratorios no es ms que uno de los aspectos valiosos dei federalismo. "Adems
de promover la experimentacin, el federalismo da la oportunidad a todos
los ciudadanos de participar en un gobierno representativo". No seria posible
aprender las lecciones de autogobierno si todas las leyes fueran dictadas por
una lejana asamblea legislativa de carcter nacional. "Si queremos preservar la
capacidad de los ciudadanos para aprender procesos democrticos mediante la
participacin en el Gobierno local, los ciudadanos deben retener el poder para
gobernar, y no meramente el de administrar, sus problemas locales". 89

Alm dessas duas razes - de ordem liberal e democrtica-, h mais


trs, tambm relevantes, que concorrem para a defesa da forma federativa.
A primeira foi antecipada na transcrio anterior. Cuida-se da
possibilidade de o Ente Local servir como laboratrio em que possam ser
testadas frmulas inovadoras e criativas nos mais diversos campos. Essa
7
8
88

89

BARCELLOS, op. cit., p. 9.


A propsito, ressalta Cass Sunstein: "Instituies nacionais so, quando muito, uma arena imperfeita para a
busca de autodeterminao pelos cidados(. ..)" (SUNSTEIN, op. cit., p. 197). Jos Alfredo de Oliveira Baracho
tambm destaca que "o federalismo encoraja e refora a democracia, facilitando a participao democrtica"
(BARACHO, op. cit., p. 44).
SCHWARTZ, op. cit., p. 117. O voto citado, da juza O' Connor, foi proferido no caso Federal Energy Regu/atory
Comnmission (FERC) v. Mississippi.

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vantagem foi destacada, ainda em 1932, pelo juiz Brandeis, da Suprema


Corte norte-americana:
"Una de las fetices ventajas que brinda el sistema federal es que permite a
cualquiera de los Estados, si lo desean SUS ciudadanos, servir como laboratorios
para hacer experimentos sociales y econmicos sin riesgo para el resto del pas"
(New State Ice Co. v. Liebmann). 9

A segunda razo refere-se eficincia. Pode-se afirmar, ao menos


em tese, que, por estarem mais prximos, os Estados teriam condies de
conhecer melhor os problemas e ministrar as melhores solues. 91 certo
que esse argumento passvel de crticas, em vista da distribuio desigual
do poder de tributar e da pujana da Unio.
A terceira razo pela qual se impe a defesa do federalismo
de ordem normativa. A Constituio consagrou a forma federativa,
elevando-a, inclusive, condio de clusula ptrea. Logo, impese concretizar os preceitos constitucionais. Caso contrrio, seriam
tratados como meras recomendaes. A Constituio dotada de fora
normativa, ou seja, tem aptido para orientar condutas e interpretaes.
Como consequncia, inadmissvel um hiato entre o que ela estabelece
e a realidade. 92 No podemos fazer de conta 93 que vivemos num regime
federativo, enquanto, dia a dia, a autonomia dos Estados esvaziada. No
podemos retroceder ao perodo da insinceridade constitucional, 94 duramente
superado. A Constituio estabelece a forma federativa e outorga-lhe
especial proteo, o que, por si s, impe a defesa dessa forma de Estado.
90

91
92

93

94

Extrado de Bernard Schwartz, que tambm faz referncia aos votos dos juzes O'Connor e Burger no caso
FERC v. Mississippi: "EI concepto de Brandeis fue desarrollado el aiio pasado por la juez O' Connor, la primera
mujer mombrada miembro dei Tribunal Supremo de los Estados Unidos. En su voto discrepante en la decisin
Dei caso Federal Energy Regulatory Commission v. Mississippi declar: 'Los tribunales y comentaristas han
reconocido frecuentemente que los cincuenta Estados sirven como laboratorios de ideas sociales, econmicas y
polticas. Esta funcin innovadora de los Estados no es un mito que hayan inventado los jueces'. A continuacin
hizo referencia a alguna de las ms importantes innovaciones que provinieron de los Estados, tales como el
sufragio femenino, el seguro de desempleo, las leyes de salarios mnimos, las leyes de proteccin dei media
ambiente y el seguro de automviles que se cobra antes de dilucidarse la culpabilidad de los conductores. De
esta manera, y de acuerdo con el juez Burger, 'esta flexibilidad para experimentar no slo permite que cada
Estado encuentre las mejores soluciones a sus problemas, sino tambin permite que cada Estado se pueda
beneficiar de las experiencias y actividades de los dems"' (SCHWARTZ, op. cit., p. 116).
ALMEIDA, op. cit., p. 11.
A propsito, destaca Celso Bastos: "a realidade no confirma a significao dada federao. muito provvel
que nenhum princpio tenha sido to fortemente degradado quanto o federativo" (BASTOS, Celso Ribeiro.
Curso de direito constitucional. 21. ed. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 281 ).
A propsito do "Faz-de-conta", vale conferir o discurso do ministro Marco Aurlio como Presidente do Tribunal
Superior Eleitoral, proferido no dia 04.05.2006, in: MELLO, Marco Aurlio. Vencedor e vencido: seleo de
notas e pronunciamentos no Supremo Tribunal Federal. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 247-250.
Sobre o tema, conferir BARROSO, Lus Roberto. A doutrina brasileira da efetividade: temas de direito
constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. t. Ili, p. 61.
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Por outro lado, as vantagens relacionadas centralizao podem,


em alguma medida, ser buscadas no Estado Federal.
Nada obsta, por exemplo, que a Unio continue a atuar como
propulsara de avanos institucionais. Basta que sugira marco normativo
que repute ideal em determinada matria. Se os Estados o entenderem
apropriado, certamente copiaro o modelo proposto. 95 Em outras palavras:
no se est a criticar a homogeneidade resultante da vontade dos Entes
Federados. de criticar a imposio em demasia - e alm dos limites
constitucionais - de disciplinas normativas por parte da Unio, com a
consequente reduo da esfera de competncia dos Estados-Membros.
A dificuldade derivada da diversidade de disciplinas normativas, por
sua vez, pode ser atenuada sobretudo com o auxi1io da internet, mediante
a divulgao organizada das normas estaduais, de modo a facilitar o
acesso e a compreenso dos interessados. O entrave ao fluxo das relaes
jurdicas poder, dessa forma, ser removido sem maiores nus.
Por fim, os danos advindos da influncia das oligarquias locais no
obstam a defesa do federalismo. No ponto, revela-se importante a lio
de Amartya Sen, de que "um pas no tem que se considerar adequado ou
preparado para a democracia; no lugar disso, tem que se tornar adequado
por meio da democracia". 96 Da mesma forma, por meio da Federao
que se possibilitar o exerccio mais atento da autonomia pblica, de
modo a afastar as prticas nefastas de oligarquias locais. 97
4 A vontade de Federao 98

Uma vez resgatadas as razes que conduzem defesa do federalismo,


sobretudo sua aptido para proteger a autonomia privada e a autonomia
pblica, cremos que preciso fortalec-lo. A questo como. Com vontade
de Federao - ajuda-nos o professor Konrad Hesse.
Leciona o professor que a Constituio apenas se converter em
fora ativa se ''fizerem-se presentes na conscincia geral - particularmente,
na conscincia dos principais responsveis pela ordem constitucional 95

96
97

98

Essa parece ser a opinio de BERCOVICI, Gilberto. Formao e evoluo do federalismo no Brasil. ln: MARTINS,
lves Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; TAVARES, Andr Ramos (Org.). Ues de direito constitucional
em homenagem ao jurista Celso Bastos. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 730-731.
SEN, op. cit., p. 58, traduo livre.
Endossamos a prognose do mestrando Thiago Magalhes, segundo a qual, a partir do momento em que a
legislao estadual se tornar importante, a sociedade exercer o controle social (quer durante as eleies quer
durante os mandatos) de forma mais atenta, de maneira a reduzir a influncia dos males locais.
O nome do captulo inspira-se nas lies de Konrad Hesse sobre vontade de Constituio, constantes de palestra
proferida em 1959, que deu origem ao famoso livro A fora normativa da Constituio.

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no s a vontade de poder (... ),mas tambm a vontade de Constituio." 99


A vontade de Constituio depende: 1) da crena na necessidade e no
valor da ordem normativa constitucional; 2) da compreenso de que a
ordem constituda precisa legitimar-se dia a dia; 3) da conscincia de que
a eficcia da ordem carece do concurso da vontade humana.
Esse raciocnio aplica-se ao federalismo. preciso que todos
tenham presente a necessidade e o valor do federalismo, principalmente
enquanto meio de limitar o poder e aprimorar o exerccio da democracia.
preciso tambm que tenham conscincia de que o federalismo demanda
o concurso da vontade humana para se concretizar, dependendo de
prticas normativas e de posturas interpretativas.
Tal como est delineado, o federalismo brasileiro no apto a
conter efetivamente o poder, tampouco a aproxim-lo de seu titular.
Mostra-se essencial uma mudana, voltada ao equilbrio maior entre os
entes polticos, a fim de garantir a existncia real, e no apenas nominal,
da Federao. Para haver essa mudana, essencial a vontade de Federao,
ou seja, a adoo de postura guiada pela crena no valor e na necessidade
do federalismo, em especial por parte daqueles que, dia a dia, do concretude ao
desenho federativo.
Na busca de maior equilbrio, podem ser pensadas mudanas em
prticas normativas. Um agir da Unio mais respeitoso com os Estados
certamente teria o condo de fortalecer o federalismo. Se, no exerccio da
competncia concorrente, a Unio se esforasse para se limitar edio de
normas gerais, preocupando-se em deixar espao relevante para a atuao
estadual; se, no exerccio da competncia privativa, tivesse presente a
existncia de competncias reservadas dos Estados; e, ainda, se, na criao
de tributos cuja arrecadao no partilhada, adotasse posio cautelosa,
certamente o modelo federativo seria outro. Essas so medidas que ficam
99

HESSE, Konrad. A fora normativa da Constituio. Traduo de Gil mar Mendes. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 1991. p. 19, sem grifos no original. O professor Gilmar Mendes assim sintetizou, na apresentao do
livro, a ideia de Konrad Hesse:
"(... ) Contrapondo-se s reflexes desenvolvidas por Lassale, esfora-se Hesse por demonstrar que o desfecho
do embate entre os fatores reais de Poder e a Constituio no h de verificar-se, necessariamente, em desfavor
desta. A Constituio no deve ser considerada a parte mais fraca. Ressalta Hesse que a Constituio no
significa apenas um pedao de papel. (... )
Sem desprezar o significado dos fatores histricos, polticos e sociais para a fora normativa da Constituio,
confere Hesse peculiar realce chamada vontade de Constituio (Wil/e zur Verfassung). A Constituio, ensina
Hesse, transforma-se em fora ativa se existir a disposio de orientar a prpria conduta segundo a ordem nela
estabelecida, se fizerem-se presentes, na conscincia geral - particularmente, na conscincia dos principais
responsveis pela ordem constitucional -, no s a vontade de poder (Wille zur Macht), mas tambm a
vontade de Constituio (Wille zur Verfassung)".
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apenas no plano do "se'', porquanto dependem de inmeros fatores, de


difcil realizao.
J uma mudana na postura interpretativa do Supremo Tribunal
Federal, orientada pela conscincia do quo a forma federativa importante para a autonomia privada e para a autonomia pblica, parece ser
bem mais vivel.
Como se procurou demonstrar, a atividade interpretativa da Corte
contribui para o processo de centralizao, na medida em que condescendente com o legislador central e rigorosa com o legislador estadual.
No que diz respeito competncia concorrente dos Estados, a Corte
(i) condiciona o exerccio dessa competncia existncia de peculiaridades
locais em grau tal a justificar tratamento normativo diferenciado e (ii)
no questiona se a norma editada pela Unio ostenta realmente carter
geral, mas parte dessa presuno, desconsiderando, portanto, o propsito
limitador do dispositivo que define a competncia concorrente da Unio. 100
No que toca ao enquadramento da matria como de competncia
privativa da Unio, concorrente ou reservada, o Tribunal tende a
adotar como parmetro as competncias enumeradas, que, por serem
muito extensas, dificilmente deixam escapar alguma questo. dizer:
pouco provvel haver algum tema completamente alheio s matrias
de competncia da Unio, dado o amplo rol de competncias privativas
e concorrentes, o que, por conseguinte, inviabiliza as competncias
reservadas dos Estados.
Nesse contexto, revela-se essencial uma virada interpretativa.
Um bom comeo, a nosso ver, deixar de condicionar o exerccio da
competncia concorrente existncia de peculiaridades locais. Afinal,
ser que o Brasil to diferente assim a ponto de justificar tratamento
normativo desigual? As desigualdades regionais parecem situar-se,
sobretudo, no campo social. Embora o Brasil seja continental, difcil
imaginar distines aptas a justificar normatizao diversa. Alis, ao
analisar o federalismo norte-americano, Karl Loewenstein 11 j destacava,
em 1986, que as peculiaridades locais se esvaem a cada dia como
consequncia da industrializao e do crescimento das cidades e
por
que no acrescentar - da globalizao.
Art. 24: " 1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas
gerais".
.
101
Vale conferir LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de la constitucion. 2. ed. Barcelona: Ariel, 1986. p. 363.

100

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O federalismo no se justifica pela diferena. Federalismo muito


mais - um instrumento importante para limitar o poder e aprimorar ,
o exerccio da democracia. muito mais, portanto, do que unidade na
diversidade.
Dessa forma, exigir que o Estado-Membro comprove a existncia
de peculiaridades locais que justifiquem uma disciplina diferente impor
a ele nus de difcil desincumbncia, o que, por conseguinte, conduz ao
aniquilamento da competncia concorrente estadual. Para revitalizar
essa competncia, cabe Corte abandonar tal exigncia, que nem sequer
consta do 2 do artigo 24, que cuida especificamente da competncia
suplementar dos Estados.
Alm disso, cumpre ao Tribunal - atento ao carter limitado da
competncia da Unio em tema de legislao concorrente
examinar
com mais rigor as normas editadas pela Unio para aferir se, realmente,
caracterizam-se como normas gerais, isto , como diretrizes, como
molduras de um quadro a ser necessariamente pintado pelos Estados,
tal qual se fez no precedente da idade mnima para ingresso nas foras
militares. Havendo dvida - se a norma enquadra-se ou no no conceito
de norma geral-, cabe perquirir se a disciplina uniforme absolutamente
imprescindvel.
Nessa linha, nos casos situados na zona cinzenta, em que difcil
definir exatamente em que competncia a matria encaixa-se - na
privativa da Unio, na concorrente ou em nenhuma delas -, cumpre ao
Tribunal adotar presuno relativa em favor dos Estados, a quem foram
conferidos os poderes reservados. 102 A presuno apenas ceder em caso,
repita-se, de evidente necessidade de disciplina uniforme em todo o
territrio nacional.
Essa diretriz 103 - de adotar presuno favorvel aos Estados
nada mais do que a aplicao do princpio da subsidiariedade como
critrio para interpretar as normas constitucionais sobre repartio de
competncia. De acordo com esse princpio, 104 "o governo central deve
102 Em

sentido oposto, KRELL, op, cit., p, 5,


Andr Tavares aponta um problema comum a vrios critrios de definio do titular da competncia legislativa,
a saber, a dependncia de confirmao posterior pelo Judicirio, o que impede o ente poltico de conhecer,
previamente, que assuntos efetivamente inserem-se na sua esfera de competncia (TAVARES, op, cit., p. 175).
Esse defeito est presente no critrio sugerido, Acreditamos que essa dificuldade sempre estar presente,
porque (i) a atividade interpretativa compreende certa criao do direito e (ii) o Poder Judicirio, embora no
seja o nico, , em regra, o ltimo intrprete da Constituio.
104 Sobre o princpio, conferir BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio da subsidiariedade: conceito e
evoluo. Rio de Janeiro: Forense, 1996. p. 26.
103

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atuar poltico-administrativamente de maneira coadjuvante em relao


aos entes locais, agindo se e apenas quando os entes locais mostrarem-se
incapazes de atuar autonomamente". 105
Portanto, seja pela teoria dos poderes reservados, seja pelo princpio da subsidiariedade, nos casos de dvida, h de se presumir que a
competncia dos Estados. A Unio apenas ser contemplada quando e
medida que a uniformizao resultante de sua atuao se revelar absolutamente necessria. Esse era justamente o critrio erigido pela Constituio
alem antes da reforma federativa, para autorizar o exerccio da competncia da Unio em tema de legislao concorrente. 106
O vetor interpretativo ora sugerido - que vlido tanto para definir
o enquadramento da matria quanto para averiguar o carter geral das
normas editadas - leva inverso da deferncia. Nos casos situados na
zona cinzenta, o Tribunal deixaria de ser deferente com a Unio e passaria
a prestigiar os Estados. Ao invs de indagar se h peculiaridade local a
justificar tratamento normativo diferente e tentar enquadrar a questo
nas competncias enumeradas, a Corte, tendo em conta os valores que o
federalismo busca concretizar, investigaria se a uniformizao da disciplina
em todo o territrio nacional efetivamente necessria. A pergunta passa
a ser: existe alguma razo que imponha a centralizao?
Enfim, chegada a hora de inverter o nus da argumentao dos Estados passar a pesar sobre a Unio. Essa postura interpretativa
parece mais consentnea com a vontade de Federao e, uma vez adotada,
poder contribuir para atenuar a tendncia centralizao.
Concluso
Neste trabalho, procurou-se demonstrar que a centralizao vivenciada no apenas fruto das opes do poder constituinte, mas tambm
da postura interpretativa do Supremo Tribunal Federal.

105

A traduo livre. Eis a definio no original: "Federal systems across the world are generally designed according
to the principie of subsidiarity, which in one form ar another holds that the central government should play
only a supporting role in governance, acting if the constituent units of government are incapable of acting on
their own" (HALBERSTAM, Daniel. Powers and the Principie of Subsidiarity. /n: AMAR, Vikram David; TUSHNET.
Mark V. (Ed.). Global Perspective on Constitucional Law. New York: Oxford University Press, 2009. p. 34).
106
O artigo 72.2 da Carta Alem estabelecia, em tema de legislao concorrente, ser o Ente Central competente
para legislar "quando e na medida em que se fizer [fizesse] necessria uma regulamentao federal para
estabelecer condies de vida uniformes em todo o territrio nacional ou para manter a unidade jurdica ou
econmica no interesse nacional". Dados extrados de Andreas J. Krell, que informa, ainda, a inobservncia
reiterada do dispositivo, com o aval da Suprema Corte Alem.
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Os preceitos constitucionais que tratam da repartio constitucional,


de competncias entre os entes polticos so abertos, dando ampla margem atuao construtiva da Corte. Ao disciplinar a competncia concorrente, a Constituio estabelece que a Unio limitar-se- edio de
normas gerais, conceito vago, que demanda a atividade do intrprete para
ser concretizado. Outro ponto aberto criao diz respeito ao enquadramento da questo para defmir se est inserida na competncia privativa
da Unio, na concorrente ou na reservada aos Estados.
Os precedentes examinados revelam a tendncia centralizadora do
Supremo Tribunal Federal, que dispensa tratamento rigoroso na aferio
da competncia dos Estados, ao passo que adota concepo benevolente
na interpretao da competncia da Unio.
Para o exerccio da competncia concorrente, a Corte, em regra,
exige do legislador estadual a demonstrao de peculiaridades locais que
justifiquem disciplina normativa diversa, enquanto no questiona, mais
incisivamente, se a norma editada pela Unio realmente geral. A pergunta
feita : h peculiaridade local a fundamentar tratamento normativo
diferenciado? No demonstrada a existncia de particularidade, presumese ser a norma geral e, portanto, de competncia da Unio.
O problema que o Brasil no to diferente a ponto de justificar
tratamento normativo _desigual. O consumidor do Rio de Janeiro no
to diferente do consumidor de Minas Gerais. A exigncia impe nus
aos Estados, que no conseguem dele se desincumbir, a no ser em temas
afetos a manifestaes culturais locais. Esse critrio interpretativo reduz
sobremaneira o mbito de competncia concorrente dos Estados e, em
contrapartida, amplia em demasia o da Unio.
Por outro lado, ao enquadrar a questo, para defmir se est
compreendida na competncia privativa da Unio, na concorrente ou na
reservada aos Estados, a Corte adota como parmetro as competncias
enumeradas
as privativas da Unio e as concorrentes que, como visto,
se concentram na Unio. Assim, o fato de a questo repercutir em campo
de competncia da Unio, por si s, impede o exerccio da atividade
legiferante estadual. Como o rol das competncias enumeradas extenso,
a esfera da competncia reservada aos Estados resulta esvaziada.
H quem defenda a centralizao. Acreditamos, contudo, na necessidade de fortalecer a Federao por trs razes principais.
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A primeira de ordem liberal- consiste na importncia dessa forma de Estado para proteger a autonomia privada. Ao lado da separao
entre os Poderes no plano horizontal, com a distribuio das funes entre
Executivo, Legislativo e Judicirio, a separao no plano vertical desempenha relevante papel na limitao do poder e na conteno do arbtrio.
A segunda razo - de ordem democrtica - reside na aproximao promovida pelo federalismo entre o povo e seus representantes.
Democracia no se reduz a eleies peridicas. Requer discusso pblica,
participao popular. As dificuldades para o efetivo exerccio da autonomia pblica em mbito nacional so maiores do que em mbito estadual.
A forma federativa , portanto, um importante instrumento para aprimorar a democracia.
A terceira razo - de ordem normativa - funda-se na consagrao
da forma federativa pela Constituio da Repblica, o que, por si s, impe
a defesa do federalismo.
Para fortalec-lo, essencial uma mudana na postura interpretativa
do Supremo Tribunal Federal. preciso que a Corte atue com vontade de
Federao.
Com base nos valores que o federalismo busca realizar - autonomia
privada e autonomia pblica-, sugerimos que a Corte, nos casos de dvida,
inverta a deferncia. Ao invs de indagar se h alguma peculiaridade local
a legitimar o exerccio da competncia pelos Estados, passe a questionar se
h alguma razo que imponha a disciplina uniforme em todo o territrio
nacional, critrio vlido tambm para o enquadramento das questes.
Essa mudana poder contribuir para, ao menos, amenizar a
centralizao.
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Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira


de Normas Tcnicas (ABNT):
MELLO, Cristiana De Santis M. de F. Federao: hora de inverter o nus argumentativo.

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abr./jun. 2011.

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