A verdade sobre a origem

da Dvida Pblica

pontar o aumento da dvida do Governo Federal tem sido uma crtica

freqente desde a implantao do Plano Real. De fato, em julho de 1994, a
Dvida Interna do Governo Federal (aquela correspondente emisso de

ttulos) estava em R$ 60,8 bilhes e elevou-se para R$ 633,3 bilhes, em abril de 2002.
Jogados assim, em valores simples e sem maior explicao, os nmeros impressionam
negativamente e podem deixar a falsa impresso de que a dvida cresceu em
decorrncia de m gesto das finanas pblicas. Entretanto, foi exatamente o
contrrio que aconteceu.
O quadro adiante mostra que a maior fatia de aumento da Dvida Interna foi de R$
275,2 bilhes (valores de abril de 2002), destinados ao saneamento das contas dos
Estados e municpios. Isso representou 48,1% e foi o principal fator do crescimento.
Assumir as dvidas de 25 Estados, incluindo o Distrito Federal, fez parte de um
saneamento financeiro sem paralelo na histria da Federao brasileira. Cada
governador se comprometeu a seguir um rigoroso programa de equilbrio entre suas
receitas e despesas, evitando gastar mais do que arrecada (o ajuste fiscal). Isso foi
muito importante para a estabilidade do Real e da economia, ajudando a impedir
que os tempos da inflao em disparada voltassem ao Brasil.
O quadro mostra ainda que, de cada R$ 100 do aumento da Dvida Interna, nada
menos que R$ 85 se devem aos trs primeiros fatores: saneamento de Estados e
prefeituras, fortalecimento dos bancos pblicos federais e reconhecimento dos esqueletos das contas pblicas. Ou seja, em sua maior parte, esse crescimento vem da
iniciativa do Governo Federal em assumir ou reconhecer dvidas que j existiam.

382

Brasil

1994

2002 , a era do Real

Dinmica da dvida interna federal: fatores de variao

Em R$ bilhes
1000
800
600
400
200
0

Jul/94
-200
Abr/02

-400
Programa de
fortalecimento de
bancos federais
R$ 69,5 bilhes

Estados e municpios
R$ 275,2 bilhes

Troca divida externa

R$ 117,9 bilhes

Gesto da dvida
R$ 30,1 bilhes

Custo cambial/1
R$ 24,9 bilhes

Programas de governo
R$ 68,2 bilhes

Passivos contingentes
R$ 143,4 bilhes

Juros nominais
R$ 110,7 bilhes

Superrivt primrio
R$ 103,2 bilhes

Privatizaes
R$ 67,9 bilhes

Outras fontes
de recursos
R$ 96,3 bilhes

Fonte: Tesouro Nacional e Banco Central

Valores atualizados pelo respectivo fator de remunerao
Privatizao e Supervit Primrio: valores atualizados pela TMS
(1) Custo calculado com base no diferencial do custo mdio c/ttulos cambiais e
s/ ttulos cambiais sobre o estoque de julho de 1994
(2) Recursos fiscais para abatimento da dvida pblica (fontes 100 e 129)

A verdade sobre a origem da dv ida pblica

383

Saneamento das contas de Estados e municpios

Os nmeros: R$ 275,2 bilhes (valores de abril de 2002) ou 48,1% do total do
crescimento.
Durante a dcada de 1980 e a primeira metade dos anos 1990, as contas estaduais e
municipais passaram por crises constantes, um quadro que ameaava a viabilidade
das administraes de governadores e prefeitos. Com o Plano Real e a estabilizao
da economia, essa realidade veio tona.
O Governo Federal passou, ento, a patrocinar programas que permitissem aos Estados e prefeituras resolver suas dificuldades financeiras. Aos poucos, os programas de
saneamento financeiro de Estados e prefeituras acabaram se convertendo no principal fator de expanso da Dvida Interna. Isso incluiu tambm o apoio reestruturao e/ou privatizao dos bancos estaduais.
Dessa forma, ganharam os Estados, o Pas e a populao de uma maneira geral:
Os Estados conseguiram renegociar suas dvidas por 30 anos. Eram dvidas que
vinham se tornando impagveis e foram negociadas em condies muito favorveis.
Os Estados pagam prestaes mensais, que no ultrapassam 15% de sua receita
lquida real (RLR), ao Governo Federal. A maioria dos Estados paga prestaes correspondentes a 13% de sua RLR.
O Brasil passou a contar com a colaborao dos Estados na consolidao do ajuste
fiscal e do equilbrio das contas pblicas.
E ganharam os brasileiros por mais esse fator que ajudou a consolidar a estabilidade
econmica.
Em vista do sucesso alcanado com os Estados, o Governo Federal decidiu fazer o
mesmo com as dvidas dos municpios. Foram beneficiados 180 municpios, em 17
Estados, entre os quais nove capitais.
Junto com esse Programa de Apoio ao Ajuste Fiscal dos Estados, houve ampla iniciativa
para reestrutura dos bancos pblicos estaduais, cujas contas no iam nada bem.
No fundo, as dificuldades dos governos estaduais e de seus bancos eram uma coisa
s. Desde o comeo dos anos 80, os bancos vinham sendo utilizados para financiar as
dificuldades de caixa dos governos estaduais ou para favorecer os interesses polticos
do governo, especialmente em perodos eleitorais. Vrios desse bancos estaduais
estavam em vias de quebrar. O castelo de cartas ficou evidente e veio abaixo com a
estabilidade promovida pelo Plano Real.

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2002 , a era do Real

 O Governo Federal atacou o problema em sua raiz. Lanou o Programa de Reduo da

Participao do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (Proes). Aos Estados,
para ter acesso a esse apoio financeiro, coube escolher para seus bancos estaduais entre
as opes: saneamento, privatizao ou transformao em agncia de fomento.
O Proes teve a adeso de 21 Estados. At o final de 2001, o resultado era o seguinte: 10
instituies bancrias estaduais extintas ou liquidadas extrajudicialmente, 5 saneadas, 8
privatizadas, 6 federalizadas para posterior privatizao e 16 transformadas em agncia
de fomento (sem possibilidade de receber depsitos do pblico).

Fortalecimento dos bancos pblicos federais

Os nmeros: R$ 69,5 bilhes, em valores atualizados ou 12,1% do total do crescimento.
O programa de fortalecimento dos bancos pblicos federais foi iniciado com R$ 8
bilhes destinados capitalizao do Banco do Brasil em 1996, que, em valores
atualizados para abril de 2002, corresponderam a R$ 26,9 bilhes. Houve uma
complementao desse programa com medidas de saneamento em 2001, com
recursos destinados Caixa Econmica Federal, Banco do Brasil, Banco do Nordeste
e Banco da Amaznia, equivalentes a R$ 42,6 bilhes (valores atualizados) .
Assim como o saneamento de Estados e municpios, esse programa de
fortalecimento dos bancos pblicos federais atacou problemas originados em
perodos anteriores. E tambm estabeleceu as condies necessrias para que os
mesmos problemas no venham a se repetir no futuro.
Um dos objetivos centrais foi o de acabar com a farra do crdito fcil o fornecimento
de emprstimos a preos muito inferiores aos de mercado ou de difcil recuperao,
sempre com prejuzo para os bancos federais. Outro alvo foram os elevados subsdios
concedidos nas reas de saneamento, habitao, agricultura, pequenos e mdios
produtores e financiamentos de programas de desenvolvimento regional.

Reconhecimento dos esqueletos da dvida pblica

Os nmeros: R$ 143,4 bilhes, em valores atualizados, ou 25,1% do total do
crescimento.

A verdade sobre a origem da dv ida pblica

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 Houve explicitao de vrias fontes de dvida pblica, que at ento no eram contabilizadas como tal os esqueletos. Ao obrig-los a deixar o armrio, o Governo
Federal deu uma boa contribuio para a transparncia e a credibilidade das contas
pblicas, embora isso certamente tenha ajudado a engordar os nmeros da dvida.
Os principais esqueletos foram:
Fundo de Compensao de Variaes Salariais (FCVS). Criado pelo Banco Nacional
da Habitao (BNH), em 16-6-1967 com a finalidade de garantir limite de prazo
para amortizao da dvida aos adquirentes de habitaes financiadas pelo Sistema
Financeiro da Habitao (SFH). Na dcada de 1980, o fundo teve as suas responsabilidades ampliadas em conseqncia da acelerao da inflao e, sobretudo, pela
concesso de sucessivos e cumulativos subsdios aos muturios do SFH que levaram
a um descompasso cada vez maior entre as prestaes pagas pelos muturios e os
saldos devedores dos contratos de financiamento, sem a correspondente cobertura
oramentria.
Superintendncia de Incentivo Marinha Mercante (Sunamam). Est entre os casos
mais relevantes das dvidas deixadas por empresas estatais. Ao longo dos anos 1980,
foi colhendo prejuzos seguidos. Ao ser extinta, tinha uma dvida enorme, superior a
R$ 6,5 bilhes (em valores de abril de 2002).
Rede Ferroviria Federal. Faz parte das dvidas das estatais. A concesso de suas 6
malhas ao setor privado, entre 1997 e 1998, implicou a herana de dvidas de R$ 2,2
bilhes (em valores de abril de 2002).
A iniciativa de assumir os esqueletos fez parte de um conjunto de medidas que
levaram o Brasil a receber, recentemente, uma espcie de certificado ISO 9000 de
qualidade na rea fiscal.

Custo da dvida financiamento por ttulos cambiais

Os nmeros: R$ 24,9 bilhes, em valores de abril de 2002, ou 4,4% do total do
crescimento.
Esse item corresponde ao diferencial entre o custo mdio com ttulos cambiais e o
custo mdio sem ttulos cambiais, calculado sobre o estoque de julho de 1994.

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2002 , a era do Real

Programas e aes de governo

Os nmeros: R$ 68,2 bilhes, em valores de abril de 2002, ou 11,9% do total do
crescimento.
Diversos programas e aes de governo levaram emisso de ttulos, com destaque
para: a Lei Kandir; o Programa de Financiamento s Exportaes (Proex); o
refinanciamento das dvidas dos produtores rurais e o Programa de Reforma Agrria.
O objetivo foi atender basicamente a necessidades como: a promoo das
exportaes, o apoio agricultura e realizao da Reforma Agrria, todas elas
fundamentais para o desenvolvimento econmico e social do pas.
Confira os valores: Lei Kandir (R$ 27 bilhes), Reforma Agrria (R$ 5,6 bilhes);
Proex (R$ 4,7 bilhes); outros (R$ 17,7 bilhes), em valores de abril de 2002
Lei Kandir (R$ 27 bilhes) corresponde ao ressarcimento aos Estados por perdas de
arrecadao derivadas da Lei Complementar n 87/96. Conhecida como Lei Kandir,
ps fim cobrana de ICMS nas exportaes de produtos primrios e
semimanufaturados, bem como permitiu o crdito desse imposto na compra de bens
de capital como forma de baratear o investimento. Representou um dos passos mais
importantes no caminho da reforma tributria.
Proex (R$ 4,7 bilhes) A principal linha de apoio do Programa de Financiamentos
s Exportaes permitiu aos bancos oferecer, com recursos prprios, crdito mais
barato aos exportadores. Para isso, o Tesouro emite ttulos que cobrem a diferena
entre o custo de captao dessas instituies e o custo dos emprstimos do Proex.
Entre 1994 e 2001, o volume do programa cresceu de R$ 91,9 bilhes para R$ 2,2
bilhes, uma elevao de mais de 20 vezes.
Refinanciamento da dvida rural R$ 13,2 bilhes, (valores de abril de 2002) Beneficiou
mais de 700 mil produtores rurais e 700 cooperativas, mediante a emisso de ttulos
do Tesouro. Essa iniciativa foi fundamental para solucionar a crise do setor em
meados da dcada e abriu caminho para o extraordinrio desempenho que a
agricultura brasileira vem desempenhando, com safras recordes ano aps ano.
Naquela poca, os agricultores acumulavam dbitos que se mostravam impagveis e
ameaavam comprometer o vigor da agricultura brasileira.
Reforma Agrria (R$ 5,6 bilhes) para a desapropriao de terras improdutivas,
foram emitidos Ttulos da Dvida Agrria (TDAs). Fez parte do Programa de
Reforma Agrria, que, entre 1995 e 2001, assentou mais famlias do que nos 30 anos
precedentes.

A verdade sobre a origem da dv ida pblica

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O colcho de recursos para gesto da dvida

Os nmeros: R$ 30,1 bilhes (valores de abril de 2002) ou 5,3% do crescimento da
dvida
O ltimo fator est ligado a aes de gesto da dvida, sendo a principal delas a
realizao de emisses de ttulos acima das necessidades de financiamentos correntes
do governo federal.
Isso atendeu a critrios de prudncia e visou formar um colcho de recursos para
facilitar a gesto da dvida em momentos de maior turbulncia.

Troca de dvida externa por dvida interna

Os nmeros: R$ 117,9 bilhes (20,6% do crescimento da dvida).
Ao longo do perodo, o governo brasileiro tem buscado reduzir o estoque da dvida
externa, o que tem sido feito por meio da emisso de ttulos no mercado interno para
pagar a parte do servio dessa dvida no coberta por fontes oramentrias
especficas ou emisses no mercado externo.
Adicionalmente, o governo realizou programas de troca de ttulos da dvida externa
renegociada (bradies) por ttulos da dvida interna (NTN-A) e de incentivo ao setor
audiovisual brasileiro.

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A verdade sobre a origem da dv ida pblica

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A reduo com privatizaes, supervits primrios e

outros recursos
Ao se analisar a evoluo da dvida pblica, merecem destaque dois fatores que
contriburam para sua reduo: as privatizaes e os supervits primrios, responsveis
por um total de R$ 167,6 bilhes.
As privatizaes geraram R$ 67,9 bilhes, em valores de abril de 2002, que foram
responsveis por diminuir a elevao da dvida em 11,9%, na medida em que os
recursos arrecadados serviram para resgatar ttulos emitidos pelo Governo Federal.
Alm disso, o efeito positivo da venda de uma empresa pblica amplia-se pela
transferncia para o setor privado de todas as dvidas que a empresa tem.
O mesmo vale para o endividamento de Estados e municpios: entre 1995 e 2001,
foram transferidos ao setor privado, por meio da privatizao de todos os entes da
Federao, dvidas equivalentes a cerca de US$ 18 bilhes de dlares.
Os supervits primrios acumulados, principalmente a partir de 1999, contriburam
com R$ 103,2 bilhes, em valores de abril de 2002, para reduzir o aumento da dvida
em mais de 18%. A partir do ltimo trimestre de 1998, por 14 trimestres consecutivos,
o Governo Federal (Tesouro, Banco Central, Previdncia Social e Empresas Estatais
Federais, no seu conjunto) tem cumprido as metas de resultado primrio
estabelecidas.
De um resultado primrio nulo, na mdia do perodo 1995-1998, o Governo Federal
passou a apresentar supervits primrios entre 2% e 3% do PIB, a partir de 1999.
Nesse esforo, engajaram-se igualmente Estados e municpios. Eles passaram a
contribuir cada vez mais com o ajuste fiscal do conjunto do setor pblico,
permitindo o cumprimento das metas globais do Programa de Estabilidade Fiscal.
Os recursos provenientes das demais fontes oramentrias (retorno de
refinanciamento de Estados e municpios, fundo de amortizao da dvida, entre
outras) para abatimento da dvida corresponderam no perodo a R$ 96,3 bilhes
(valores atualizados de abril de 2002).

A tendncia de estabilizao da dvida pblica

verdade que a dvida pblica apresentou rpido crescimento entre 1994 e 1998, mas
agora se observa uma tendncia estabilizao, conforme mostra o grfico.

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2002 , a era do Real

Por trs dessa mudana est um novo quadro fiscal, cujas bases foram lanadas no
primeiro governo e consolidadas no segundo, a saber:
Reformas fiscais de tipo estrutural, principalmente a reforma do INSS, marcada,
entre outras coisas, pela introduo do chamado fator previdencirio.
Reformas institucionais, como o saneamento financeiro de Estados e municpios.
Adoo de uma poltica fiscal baseada em metas plurianuais de resultado primrio e do
conjunto de medidas, alm das j mencionadas, necessrias ao cumprimento dessas
metas.
Aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece disciplina
apropriada boa gesto das finanas pblicas para todos.
Da LRF, constam mecanismos legais que, se no impedem, ao menos dificultam ao
mximo a reincidncia dos problemas encontrados ao incio da gesto deste governo.
A Lei de Responsabilidade Fiscal impede que despesas de durao superior a um ano
sejam realizadas sem a previso de fonte permanente de seu financiamento seja na
forma de corte de outras despesas ou aumento de receita e estabelece limites para os
gastos com pessoal e benefcios previdencirios, assim como para o endividamento.

A verdade sobre a origem da dv ida pblica

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 Impede, ainda, o financiamento entre os entes da Federao. Isso refora o carter

definitivo do refinanciamento das dvidas estaduais e municipais realizado neste
governo e compromete a todos com a gesto responsvel de suas contas.
A criao de novos esqueletos tambm encontra barreiras na LRF.
A LRF institucionalizou, ainda, a poltica de metas fiscais para o resultado primrio.
Nesse contexto institucional e tendo em vista o perfil assumido ao longo dos ltimos
oito anos, a dvida do Governo Federal perfeitamente administrvel. Para que
continue a s-la, fundamental que o pas mantenha o cumprimento dos preceitos da
responsabilidade fiscal e a realizao das reformas estruturais necessrias para aumentar, ainda mais, a solidez e a transparncia das contas pblicas e a competitividade da
economia brasileira.

A dvida externa permaneceu estvel

At agora, falou-se apenas dos aspectos da parte interna da dvida pblica. H outro
aspecto muito importante, que a Dvida Externa do Governo Federal, a qual se
manteve praticamente estvel, passando de US$ 75,7 bilhes, em dezembro de 1994, para
US$ 74,9 bilhes, em maro de 2002.
A Dvida Externa do conjunto do setor pblico tambm se manteve praticamente
estvel. Passou de US$ 94,5 bilhes, em dezembro de 1994, para US$ 95,7 bilhes, em
maro de 2002.
A Dvida Externa do Setor Pblico, que chegou a representar o equivalente a cerca de
25% do PIB no fim dos anos 1980, em maro de 2002 representava pouco mais de
18% do PIB
Muito importante: essa dvida apresenta atualmente prazo mdio de vencimento de
8,7 anos (maro de 2002).

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