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L DE TU Caderno Virtual de Turismo

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RNO VIRT ISSN: 1677-6976 Vol. 1, N 1 (2001)

RI
SMO
DE

CA

Polticas e planejamento do turismo no Brasil


Bertha K. Becker*

Resumo

A partir de uma anlise do potencial da zona costeira brasileira, Bertha Becker descreve as
origens do processo turstico no Brasil e desenvolve um breve histrico de seu
desenvolvimento. O texto tambm narra o surgimento das instituies responsveis pela
promoo da atividade turstica no pas.

www.ivt -rj.net
Polticas e planejamento do turismo no Brasil

LTDS

Laboratrio de Tecnologia e
Desenvolvimento Social
Bertha K. Becker

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Conferncia - Polticas e ao turismo. O material estava todo disperso,
DE

planejamento do turismo no e tivemos ento que ter aquele jogo de


CA
Brasil cintura brasileiro, utilizando

Realizada em So Paulo, no perodo combinadamente diversas fontes. Com base


de 16 a 22 de julho de 1995 no levantamento realizado desejo apontar
Nossa questo primeira uma aqui trs partes. De incio vou tecer algumas
problematizao: realmente o turismo consideraes sobre o que entendo ser o
significativo como tema de pesquisa, de significado do turismo e da zona costeira hoje.
planejamento para a geografia? possvel Numa segunda parte, vou apontar,
fazer um planejamento no caso do Brasil? E brevemente, os elementos da poltica
qual seria o papel dos gegrafos? De nacional do turismo que pudemos constatar
antemo, gostaria de deixar claro que no ser real-existente. E, finalmente, apontarei
sou, absolutamente, especialista em turismo, uma concluso mais interpretativa, uma
nem como consumidora, nem como interpretao geogrfica da anlise
pesquisadora. No minha rea de reflexo desenvolvida.
maior. Mas me ocupo com a geografia O turismo e a zona costeira hoje.
poltica, e desde essa perspectiva posso
O turismo uma marca do sculo XX,
trazer uma colaborao nossa reflexo,
que oferece condies de realizao para
na forma de um estudo que fiz no ano
o desejo de conhecer novos ambientes, que
passado, investigando a poltica federal de
para muitos autores, inerente a condio
turismo e o seu impacto na zona costeira.
humana. Neste sentido, ele se confunde com
Sabemos que a zona costeira tem sido a prpria geografia. Acho mesmo que essa
ocupada velozmente, num processo onde explicao no to simplista como pode
o turismo um fator importante para a parecer primeira vista, porque ela pode
ocupao. Seria interessante saber se esse tambm abarcar a questo da conquista
tem uma poltica federal de turismo como dos territrios, uma raiz da geografia. E esse
referncia, e clarificar qual seria ela. A desejo de conhecimento de novos
questo nos parecia muito importante, ambientes, supostamente inerente
porque o turismo hbrido, para usar uma condio humana, para uns seria, inclusive,
terminologia da moda. E hbrido, no sentido um escape sedentarizao progressiva do
em que ele , ao mesmo tempo, um enorme homem.
potencial de desenvolvimento e um enorme
Mas a expresso madura do turismo
potencia1 de degradao scio-ambiental,
pressupe a moderna sociedade capitalista.
na ausncia de uma regulao adequada
Polticas e planejamento do turismo no Brasil

Foi no sculo passado, a partir da ampliao


para o setor. Logo, uma poltica federal de
da escala da acumulao de capital e das
turismo extremamente importante, pois se
inovaes da tecnologia de transporte, com
faz necessrio administrar conflitos, fomentar
a ferrovia e a navegao a vapor, que
* Bertha Koiffmann Becker Pesquisadora
Associada ao IVT; Licenciatura e Bacharelado
atividades, regenerar reas degradadas,
grupos sociais puderam gastar dinheiro com
em Geografia e Histria pela Faculdade
Nacional de Filosofia, Universidade do Brasil.
desenvolver usos alternativos. E todo este
o turismo tal como ns hoje entendemos tal
Doutora em Cincias pelo Departamento de
Geografia do Instituto de Geocincias, UFRJ. contexto de fundamental importncia
Professora Titular de Geografia da Universidade
atividade. E surgem ento os primeiros
Federal do Rio de Janeiro. para um diagnstico para a zona costeira
Publicou vrios livros, entre os quais:
agentes e companhias dedicados a
. Geopoltica da Amaznia: a Nova Fronteira brasileira.
organizar a atividade. A promoo de
Bertha K. Becker

de Recursos, 1982 Editora Zahar, Rio de Janeiro.


. Geografia e Meio Ambiente no Brasil, 1995, O grande problema inicial que
Editora HUCITEC, So Paulo. atividades tursticas torna-se
. Geografia Poltica do Desenvolvimento encontramos em nosso estudo a
Sustentvel, 1997, Editora UFRJ, Rio de Janeiro. gradativamente, uma nova fronteira de
Alm de inmeros captulos em livros e artigos
em Peridicos Especializados.
fragmentao da informao com relao acumulao, centrada num novo produto,

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capaz de agregar-se aos espaos produtivos de realizao atual ou futura. Reserva de
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CA pr-existentes de acumulao capitalista, valor, em alguns casos, (como as grandes


sem competir diretamente com eles. Mas foi reservas de natureza dos pases
no sculo XX, e principalmente no ps-guerra, subdesenvolvidos), com sua utilizao num
que ocorreu metamorfose significativa no outro patamar condicionada
Reformas
turismo. Essa transformao se vincula com disponibilidade de tecnologias avanadas.
trabalhistas e de
as possibilidades de massificao de padres Esse caso de uma vasta gama de
desregulamentao
de consumo que o "welfare state" veio a abrir elementos como a gua, a biodiversidade.
de diretos pode afetar
negativamente o nos pases capitalistas centrais. Isso se apoiou E desde essa perspectiva, dos novos

turismo de massa. sobre a regulao do trabalho, a limitao significados atribudos natureza, podemos
do seu tempo, as frias remuneradas, a considerar tambm a valorizao da
aposentadoria, e a legislao social, bem natureza como mercadoria para o turismo.
como os novos horizontes de possibilidades O novo significado da natureza est
abertos com o avio. Agora sim emerge o gerando um novo mercado turstico, o
turismo de massas. chamado ecoturismo, com indivduos
O final do sculo XX traz mudanas submetidos ao desejo de "retornar
nesse quadro, relacionadas aos principais natureza", nela inserindo-se sem deform-la,
vetores de transformao do mundo desfigur-la ou depred-la. A experincia
contemporneo: a revoluo cientfico- desse "retorno" se d de forma turisticamente
tecnolgica, e a crise ambiental. Como esses organizada em pontos seletivos no espao.
elementos se combinam e repercutem sobre Assim temos, desde uma perspectiva
o turismo? Assistimos passagem para um geogrfica uma valorizao seletiva dos
novo modo de produzir, baseado em novas territrios. Os territrios so valorizados em
tecnologias, numa inovao contnua de funo da sua acessibilidade, s vezes para
produtos e processos. A velocidade um o marketing do turismo de massas, s vezes
elemento decisivo nessa passagem, do ecoturismo. E essa valorizao incide de
impactando sobre os territrios em todas as modo importante sobre as zonas costeiras e
escalas geogrficas, com redes tcnico- os pases perifricos, tropicais e mediterrneos.
informacionais, permitindo articulaes bvio que aquelas praias ensolaradas so
diretas entre o local e o espao transacional. produtos de venda fcil, mercadorias
A presena das redes extremamente valorizadas para as populaes dos pases
Midiatizacao da
importante na viabilizao da temperados e frios. Esta questo, na verdade,
paisagem para o
mercantilizao da imagem dos lugares. A cria um potencial de desenvolvimento, que
turismo
mdia tem papel fundamental para o pode ser um fato portador de uma
Polticas e planejamento do turismo no Brasil

desenvolvimento das estratgias de multiplicao de servios, de empregos


marketing, elemento central na questo do diretos e indiretos e de circulao de
turismo. O marketing, as redes de informao mercadorias. Mas que tambm inclui um
e de circulao atraem crescente nmero potencial de impactos perversos, tanto
de consumidores, inserindo-os num circuito de ambientais como sociais. o que ocorre
mercado atravs de "pacotes" diversos. quando o turismo revela uma face obscura

Mas h um outro elemento associada ao crime organizado, drogas,

fundamental nesta mudana do modo de prostituio e prticas ambientalmente


Bertha K. Becker

produzir, associado crise ambiental: a predatrias, afetando, s vezes, circuitos

mudana de significado da natureza. A produtivos tradicionais e fazendo emergir

natureza muda de significado. Ela perde conflitos de uso do territrio, e engendrando

significados antigos, para passar a ser capital verdadeiros guetos fechados, que
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estabelecem uma clivagem em relao nacionais a 12 milhas. Seria criada uma zona
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CA sociedade local, muitas vezes muito pobre e econmica exclusiva, na qual os estados
que tem sua identidade cultural tm o direito de exercer a captura dos
desestruturada. recursos vivos, mas esse direito seria perdido

Como j dizia Jean Gottmann, a zona por quem no o souber explorar, passando

costeira tem um valor estratgico, e seu a ser ento aberto a outros estados.

papel fundamental para os estados No Brasil o turismo j um elemento


nacionais, ser uma zona de articulao. importante na economia, embora seu
Essa afirmativa hoje continua vlida, pois a crescimento tenha se dado de forma muito
zona costeira se tornou ponto de contato desordenada. Em termos relativos a
dos grandes circuitos logsticos de circulao performance do Brasil no que diz respeito a
de mbito global e planetrio. Mas ao turismo ainda modesta. Em 1990 o Brasil
mesmo tempo, a natureza da zona costeira representava apenas 0,24% do fluxo tota1
revalorizada, no novo horizonte de de turismo no mundo, participando com 0,57
possibilidades da interveno tecnolgica. da receita mundial do turismo. Esse foi o "fundo
E essa revalorizao diz respeito no s ao do poo", atingido em razo da crise
turismo e lazer, mas a toda uma gama de brasileira, da perda de competitividade e
recursos econmicos tanto de origem mineral, do forte impacto negativo causado pela
como pela presena de lenis petrolferos deteriorao da imagem do Brasil no mbito
em guas territoriais, como tambm ainda turstico, particularmente de seu "portal de
pela presena de riqussimos recursos biticos, entrada" a cidade do Rio de Janeiro, devido
muitos ainda no inteiramente mapeados e questo de segurana. Ainda assim,
conhecidos. A alta biodiversidade faz das mesmo com essa performance
zonas uma importante fonte de informao internacionalmente to modesta, o turismo
sobre a vida, cuja codificao e fator figurou entre os dez produtos mais
estratgico para o desenvolvimento importantes da pauta de exportao
cientfico e tecnolgico contemporneo. brasileira de bens de servios,

Essa valorizao da zona costeira tem, correspondendo a 4,7% de seu total entre 87

pois, mltiplas dimenses e, por isso mesmo, e 90. E em 1991, o turismo superou a receita
O turismo no polo do
significativa para a geopoltica. No por obtida com exportao do caf, do farelo
cabo bramco valoriza os
acaso que a Agenda 21 deu uma clara de soja, do suco de laranja, ocupando o
aspectos geogrficos do
quinto lugar na pauta de exportao. E a
lugar, no sentido de uma nfase aos oceanos e zona costeira,

natureza no embora a dimenso social da questo zona de maior incidncia turstica no Brasil

antropizada, mas cria um a zona costeira, de cerca de 7 mil quilmetros,


Polticas e planejamento do turismo no Brasil

populacional nela aparea no mais que


axioma insolvel, uma como um simples tpico. O cerne dessa com uma rea emersa de 480.000 km2, e 40

vez que oferta o nfase recai sobre aspectos fsicos. Em sintonia milhes de habitantes. Praticamente, um

consumo do lugar com isso h todo um movimento em direo quarto da populao brasileira est
meduante a construo quilo que chamo de socializao da concentrada em grandes metrpoles, com
de equipamentos que natureza (obviamente que no dizendo a exceo de Belo Horizonte e So Paulo,
modificam a paisagem respeito apenas zona costeira), focado na fundamentalmente localizam-se na costa.
natural. demarcao de grandes reservas de valor, No novo contexto do final do sculo
e, no caso da zona costeira, na revogao XX, valorizam-se novos elementos na costa
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do direito de posse do mar territorial de 200 brasileira, com destaque para o Nordeste e
milhas, para afirmar-se uma supostamente Santa Catarina. Em paralelo a esse processo,
desejvel restrio da soberania dos estados embora com intensidade menor, valoriza-se

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o ecoturismo no centro-oeste e na regio Embratur lana oficialmente, um novo
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CA norte. O turismo se transforma em importante produto no mercado, o turismo eco1gico.


vetor da ocupao litornea no Brasil de hoje, No governo Collor, perodo da Conferncia
produzindo-se uma multiplicao de Mundial Rio-92, com as presses
complexos imobilirios, balnerios e marinas. ambientalistas mais fortalecidas, foram
Aqui se coloca para ns a questo de saber promulgadas as novas regu1aes para a
se o turismo pode se transformar num vetor poltica do turismo, que redesenham as
de desenvolvimento, capaz de realizar a priorizaes antecedentes.
passagem para um novo modo de produzir E o que esta poltica traz de novo? Ela
sustentvel, efetivado dentro dos fortalece a idia do turismo como fator de
parmetros valorativos que superem a viso
A dcada de 1990 tem uma desenvolvimento e se funda, no s no
mope de um desenvolvimento rpido,
relativa organizao da discurso mas tambm na prtica, na
politica nacional de fomento acelerado, a qualquer preo, e descentra1izao, com a Embratur
ao "turismo ecolgico" por "ambientalmente perverso". E ainda de modo deixando de ser a legisladora e executora
estar atrelado com a Eco92, mais especfico: existir ou no uma poltica do turismo. Como resultado dessa nova
pelas presses nacional de turismo, orientada segundo tal poltica nacional de turismo foi implantado,
ambientalistas no governo perspectiva? ainda em 1992, o Plantur - Plano Nacional
Collor (Becker, 1995) Na realidade, esta poltica de turismo de Turismo, entendido como instrumento de
no Brasil, bastante recente. Suas primeiras desenvolvimento regional. O fundamento do
regulaes foram feitas em 1958, no perodo plano a diversificao e a distribuio
de Juscelino Kubitschek, ligadas, geogrfica da infra-estrutura, que estava
evidentemente, energia, transporte, altamente concentrada no sul e no sudeste.
circulao de automveis, estradas e Para realizar esta redistribuio
formao de uma classe mdia proprietria geogrfica, o Plantur prev o
de carros particulares de passeio. a desenvolvimento de plos de turismo
gestao da "classe mdia do Fusca", que integrados em novas reas, com uma
viabilizou uma ampliao da circulao expanso a eles direcionada da infra-
mercantil, desenvolvendo os mercados estrutura necessria. Esses plos so
tursticos brasileiros. O grande marco entendidos como de trs tipos - consolidados,
institucional na evoluo dessa poltica foi a em desenvolvimento, e potenciais - e
criao da Embratur em 1966, como uma incidem na zona costeira. Inclusive h todo
autarquia, e que enfocava o turismo como um planejamento de etapas, onde se prev
uma "indstria nacional" a ser fomentada, um programa de turismo interno de massas,
dentro das prioridades estratgicas dos
Polticas e planejamento do turismo no Brasil

com nfase nos fluxos dinamizados pelo


governos militares posteriores a 1964. Na Mercosul e no ecoturismo. O que se
Embratur a atividade era rigidamente implementou efetivamente?
controlada, centralizada. Fundamentalmente o chamado Prodetur-
Na dcada de 80, o governo Sarney Nordeste, o Programa de Ao para o
legitimou uma certa liberalizao deste Desenvolvimento do Turismo no Nordeste
mercado. Mas o fato mais marcante foi sem Brasileiro.
dvida o inicio da articulao do turismo com A zona costeira um espao
a questo ambiental. Em 1981 foi instituda privilegiado para visualizarmos a transio
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uma poltica nacional de meio ambiente. entre dois padres de desenvolvimento. A


Desde ento tentou-se criar laos entre o poltica federal expressa exatamente essa
turismo e a questo ambiental. Em 1987 a transio. A Constituio de 1988 delegou

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maior autonomia aos municpios, plos, e as prioridades dos projetos, qual a
DE

CA fortalecendo a descentralizao. Em lgica que podemos perceber subjacente


paralelo a esse movimento os financiamentos ao dos estados? Evidentemente que
externos tornam-se mais escassos para competir pelos recursos do prprio governo
investimentos "desenvolvimentistas", e federal, do BID, e de outras fontes, para com
direcionam-se para a conservao isso implantar e desenvolver infra-estrutura e
ambiental. No nvel da formao de opinio, atrair a iniciativa privada. este o jogo dos
h forte presso de organizaes da estados.
sociedade civil no sentido ambientalista. Este No caso do Nordeste, falou-se muito
quadro, no contexto de uma aguda crise que o que se visava reproduzir era o "modelo
financeira do Estado Nacional brasileiro, faz Cancun", com menor participao relativa
emergir uma geopoltica interna de estatal e maior aporte de recursos da parte
aguamento da competitividade entre os do BID e da iniciativa privada, um modelo
estados da federao. que levou cerca de sete anos para ser
Haver alguma lgica nesta tentativa implementado efetivamente. Mas no acho
de poltica nacional de turismo? No nvel que o que ocorre ali seja muito parecido,
federal a transio se manifesta no conflito porque o governo federal teve a iniciativa
entre as polticas setoriais, onde diretrizes no sentido de obter os financiamentos. Os
desenvolvimentistas e ambientalistas por governos estaduais atuarem bastante e o
vezes se chocam. E a zona costeira palco resultado foi mais rpido. Tenho a impresso
de tais choques. Por outro lado, as polticas que a exploso do turismo no Nordeste foi
em si mesmas so bastante ambguas, e muito mais rpida do que em Cancun.
muitas vezes um discurso no corresponde preciso tambm mencionar uma
pratica. H tambm uma tentativa do questo importante para a lgica desta
Estado de definir seu papel numa estratgia poltica, a das agncias de turismo,
de descentralizao controlada ou seletiva. promotoras da liberalizao comercial e da
No nvel dos parceiros, embora o discurso ruptura com os vnculos reguladores da
aponta para a iniciativa privada, os Embratur. Essas agncias so protagonistas
governos estaduais, municipais, a sociedade da articulao direta local e internacional,
civil e a populao em geral, no exerccio realizando via redes informacionais um um
da cidadania, a realidade dos fatos curto-circuito na relao,centro - periferia
evidencia que os parceiros privilegiados tradicional. H uma verdadeira guerra de
nesta poltica so os governos estaduais. E os marketing em processo. E a liberalizao
fatos tambm evidenciam que dentre as
Polticas e planejamento do turismo no Brasil

ainda contro1ada e parcial. Assim, por


diversas regies houve um privilegiamento exemplo, libera-se charter para certas reas
do Nordeste. Esse quadro fica claro se e para outras no. Vive-se ainda uma
considerarmos as iniciativas que o governo descentralizao relativamente controlada.
teve com relao aos financiamentos,
O que podemos aprender sobre os
dentro da estratgia de descentralizao
provveis impactos do turismo, difcil, mas
seletiva ou controlada.
podemos tentar apontar para algumas
Se os governos estaduais so os grandes probabilidades e tendncias, tanto em
parceiros do governo federal. Se so eles que termos de riscos como em termos de novas
Bertha K. Becker

fazem a articulao com o governo federal, oportunidades. Do ponto de vista social, o


e representam as demandas municipais. Se risco maior um crescimento econmico nos
so eles que estabelecem a hierarquia dos moldes do velho modelo promotor de

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desigualdades, excluso, poluio, e os limites dessas iniciativas, desses poderes
DE

CA degradao ambiental, enfim, trazendo novos, isso extremamente importante. O


apenas um consumo do espao e uma outro elemento importante a destacar,
circulao mercantil, sem trazer os benefcios tentar implementar uma poltica integrada,
para a regio. Do ponto de vista territorial, a para acabar com esses conflitos setoriais que
estratgia dos plos mereceria uma se criaram no Brasil, onde se multiplicaram
avaliao muito mais cuidadosa por parte agencias, empresas e cada um faz a sua
dos gegrafos. Tivemos grandes experincias poltica, gerando desordem e
com plos de crescimento no passado, e seus insustentabilidade institucional.
supostos efeitos multiplicadores, na maioria H uma necessidade mnima de
das vezes no ocorreram de fato. Os novos integrao, de articulao entre as polticas.
plos podem estar reproduzindo no Nordeste E aqui quero trazer tona a questo do
e no Sul, problemas que j existem em outras zoneamento econmico-ecolgico, como
reas, com grandes concentraes, instrumento apto a condensar a poltica
saturao de saneamento, etc. Por outro integrada com a regulao. Como j diziam
lado, as estratgias dos governos estaduais, gegrafos clssicos, a geografia lida com
visando atrair dinheiro para o turismo nas resultado de integraes complexas, e as
grandes metrpoles centrais, poderia ser, na zonas so resultados de integrao
prtica, uma estratgia para a regenerao complexas. O zoneamento no s vai
das cidades, mas isso no mais do que uma expressar processos complexos, resultados de
simples hiptese, no pode ser contado como integraes complexas, como pode permitir
um fato. a poltica integrada em espaos
certo que lutamos politicamente pelo identificados. Nesse sentido ele um
fim do regime autoritrio e de seu centralismo, instrumento interessante, porque j aplica
mas no podemos ignorar os riscos de uma uma poltica integrada num espao
diluio do poder numa descentralizao identificado. E ento um instrumento de
desregrada, ampliando, estimulando uma agilizao poltica.
competio agressiva entre os diversos A outra contribuio do ponto de vista
lugares. E isso no s um risco na zona do gegrafo que esse zoneamento tem de
costeira nem s no turismo. ser entendido em diferentes escalas
geogrficas. O que pesa no nvel federal o
Consideraes finais a viso do uso estratgico do territrio nacional, a
gegrafo identificao das grandes unidades, a
Isso tudo mostra o qu? Mostra, dentro
Polticas e planejamento do turismo no Brasil

identificao dos vetores de transformao,


da anlise que eu tentei fazer como gegrafa, tentando orientar e disciplinar esses vetores.
que o papel da Unio fundamental no A questo do uso do solo, no nvel federal,
sentido de regulao. Regular a competio uso do territrio nacional. A questo do uso
entre os estados que hoje em dia forte; do solo, na escala de atuao dos estados
estabelecer as regras do jogo; disciplinar o e municpios outro assunto, e acho que est
uso do solo; controlar as parcerias. muito havendo uma grande confuso a respeito
bonito o crescimento comparti1hado, a disso.
parceria entre o governo do estado e a
Reviso e sntese do material feita por
Bertha K. Becker

iniciativa privada; mas h que se estabelecer


Roberto S. Bartholo Jr., com base em
as regras dessa parceria, e ao governo
transcrio feita por Ana Elisa Rodrigues
federal que cabe isso. Estabelecer os estmulos
Pereira.