L DE TU Caderno Virtual de Turismo

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RNO VIRT ISSN: 1677-6976 Vol. 1, N° 1 (2001)

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Políticas e planejamento do turismo no Brasil

Bertha K. Becker*

Resumo

A partir de uma análise do potencial da zona costeira brasileira, Bertha Becker descreve as
origens do processo turístico no Brasil e desenvolve um breve histórico de seu
desenvolvimento. O texto também narra o surgimento das instituições responsáveis pela
promoção da atividade turística no país.

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Políticas e planejamento do turismo no Brasil

LTDS

Laboratório de Tecnologia e
Desenvolvimento Social
Bertha K. Becker

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* Bertha Koiffmann Becker é Pesquisadora
Associada ao IVT; Licenciatura e Bacharelado
em Geografia e História pela Faculdade
Nacional de Filosofia, Universidade do Brasil.
Doutora em Ciências pelo Departamento de
Geografia do Instituto de Geociências, UFRJ.
Professora Titular de Geografia da Universidade
Federal do Rio de Janeiro.
Publicou vários livros, entre os quais:
. Geopolítica da Amazônia: a Nova Fronteira
de Recursos, 1982 Editora Zahar, Rio de Janeiro.
. Geografia e Meio Ambiente no Brasil, 1995,
Editora HUCITEC, São Paulo.
. Geografia Política do Desenvolvimento
Sustentável, 1997, Editora UFRJ, Rio de Janeiro.
Além de inúmeros capítulos em livros e artigos
em Periódicos Especializados.
ISSN: 1677-6976
Conferência - Políticas e
planejamento do turismo no
Brasil
Realizada em São Paulo, no período
de 16 a 22 de julho de 1995
Nossa questão primeira é uma
problematização: é realmente o turismo
significativo como tema de pesquisa, de
planejamento para a geografia? É possível
fazer um planejamento no caso do Brasil? E
qual seria o papel dos geógrafos? De
antemão, gostaria de deixar claro que não
sou, absolutamente, especialista em turismo,
nem como consumidora, nem como
pesquisadora. Não é minha área de reflexão
maior. Mas me ocupo com a geografia
política, e desde essa perspectiva posso
trazer uma colaboração à nossa reflexão,
na forma de um estudo que fiz no ano
passado, investigando a política federal de
turismo e o seu impacto na zona costeira.
Sabemos que a zona costeira tem sido
ocupada velozmente, num processo onde
o turismo é um fator importante para a
ocupação. Seria interessante saber se esse
tem uma política federal de turismo como
referência, e clarificar qual seria ela. A
questão nos parecia muito importante,
porque o turismo é híbrido, para usar uma
terminologia da moda. E é híbrido, no sentido
em que ele é, ao mesmo tempo, um enorme
potencial de desenvolvimento e um enorme
potencia1 de degradação sócio-ambiental,
na ausência de uma regulação adequada
para o setor. Logo, uma política federal de
turismo é extremamente importante, pois se
faz necessário administrar conflitos, fomentar
atividades, regenerar áreas degradadas,
desenvolver usos alternativos. E todo este
contexto é de fundamental importância
para um diagnóstico para a zona costeira
brasileira.
O grande problema inicial que
encontramos em nosso estudo a
fragmentação da informação com relação
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ao turismo. O material estava todo disperso,
e tivemos então que ter aquele jogo de
cintura brasileiro, utilizando
combinadamente diversas fontes. Com base
no levantamento realizado desejo apontar
aqui três partes. De início vou tecer algumas
considerações sobre o que entendo ser o
significado do turismo e da zona costeira hoje.
Numa segunda parte, vou apontar,
brevemente, os elementos da política
nacional do turismo que pudemos constatar
ser real-existente. E, finalmente, apontarei
uma conclusão mais interpretativa, uma
interpretação geográfica da análise
desenvolvida.
O turismo e a zona costeira hoje.
O turismo é uma marca do século XX,
que oferece condições de realização para
o desejo de conhecer novos ambientes, que
para muitos autores, é inerente a condição
humana. Neste sentido, ele se confunde com
a própria geografia. Acho mesmo que essa
explicação não é tão simplista como pode
parecer à primeira vista, porque ela pode
também abarcar a questão da conquista
dos territórios, uma raiz da geografia. E esse
desejo de conhecimento de novos
ambientes, supostamente inerente à
condição humana, para uns seria, inclusive,
um escape à sedentarização progressiva do
homem.
Mas a expressão madura do turismo
pressupõe a moderna sociedade capitalista.
Políticas e planejamento do turismo no Brasil
Foi no século passado, a partir da ampliação
da escala da acumulação de capital e das
inovações da tecnologia de transporte, com
a ferrovia e a navegação a vapor, que
grupos sociais puderam gastar dinheiro com
o turismo tal como nós hoje entendemos tal
atividade. E surgem então os primeiros
agentes e companhias dedicados a
organizar a atividade. A promoção de
Bertha K. Becker
atividades turísticas torna-se
gradativamente, uma nova fronteira de
acumulação, centrada num novo produto,
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capaz de agregar-se aos espaços produtivos
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CA pré-existentes de acumulação capitalista,
sem competir diretamente com eles. Mas foi
no século XX, e principalmente no pós-guerra,
que ocorreu metamorfose significativa no
turismo. Essa transformação se vincula com
as possibilidades de massificação de padrões
de consumo que o "welfare state" veio a abrir
nos países capitalistas centrais. Isso se apoiou
sobre a regulação do trabalho, a limitação
do seu tempo, as férias remuneradas, a
aposentadoria, e a legislação social, bem
como os novos horizontes de possibilidades
abertos com o avião. Agora sim emerge o
turismo de massas.
O final do século XX traz mudanças
nesse quadro, relacionadas aos principais
vetores de transformação do mundo
contemporâneo: a revolução científico-
tecnológica, e a crise ambiental. Como esses
elementos se combinam e repercutem sobre
o turismo? Assistimos à passagem para um
novo modo de produzir, baseado em novas
tecnologias, numa inovação contínua de
produtos e processos. A velocidade é um
elemento decisivo nessa passagem,
impactando sobre os territórios em todas as
escalas geográficas, com redes técnico-
informacionais, permitindo articulações
diretas entre o local e o espaço transacional.
A presença das redes é extremamente
importante na viabilização da
mercantilização da imagem dos lugares. A
mídia tem papel fundamental para o
desenvolvimento das estratégias de
marketing, elemento central na questão do
turismo. O marketing, as redes de informação
e de circulação atraem crescente número
de consumidores, inserindo-os num circuito de
mercado através de "pacotes" diversos.
Mas há um outro elemento
fundamental nesta mudança do modo de
produzir, associado à crise ambiental: a
mudança de significado da natureza. A
natureza muda de significado. Ela perde
significados antigos, para passar a ser capital
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de realização atual ou futura. Reserva de
valor, em alguns casos, (como as grandes
reservas de natureza dos países
subdesenvolvidos), com sua utilização num
outro patamar condicionada à
disponibilidade de tecnologias avançadas.
Esse é caso de uma vasta gama de
elementos como a água, a biodiversidade.
E desde essa perspectiva, dos novos
significados atribuídos à natureza, podemos
considerar também a valorização da
natureza como mercadoria para o turismo.
O novo significado da natureza está
gerando um novo mercado turístico, o
chamado ecoturismo, com indivíduos
submetidos ao desejo de "retornar à
natureza", nela inserindo-se sem deformá-la,
desfigurá-la ou depredá-la. A experiência
desse "retorno" se dá de forma turisticamente
organizada em pontos seletivos no espaço.
Assim temos, desde uma perspectiva
geográfica uma valorização seletiva dos
territórios. Os territórios são valorizados em
função da sua acessibilidade, às vezes para
o marketing do turismo de massas, às vezes
do ecoturismo. E essa valorização incide de
modo importante sobre as zonas costeiras e
os países periféricos, tropicais e mediterrâneos.
É óbvio que aquelas praias ensolaradas são
produtos de venda fácil, mercadorias
valorizadas para as populações dos países
temperados e frios. Esta questão, na verdade,
cria um potencial de desenvolvimento, que
pode ser um fato portador de uma
Políticas e planejamento do turismo no Brasil
multiplicação de serviços, de empregos
diretos e indiretos e de circulação de
mercadorias. Mas que também inclui um
potencial de impactos perversos, tanto
ambientais como sociais. É o que ocorre
quando o turismo revela uma face obscura
associada ao crime organizado, drogas,
prostituição e práticas ambientalmente
Bertha K. Becker
predatórias, afetando, às vezes, circuitos
produtivos tradicionais e fazendo emergir
conflitos de uso do território, e engendrando
verdadeiros guetos fechados, que
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estabelecem uma clivagem em relação à nacionais a 12 milhas. Seria criada uma zona
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CA sociedade local, muitas vezes muito pobre e econômica exclusiva, na qual os estados
que tem sua identidade cultural têm o direito de exercer a captura dos
desestruturada. recursos vivos, mas esse direito seria perdido

Como já dizia Jean Gottmann, a zona por quem não o souber explorar, passando

costeira tem um valor estratégico, e seu a ser então aberto a outros estados.

papel fundamental para os estados No Brasil o turismo já é um elemento

nacionais, é ser uma zona de articulação. importante na economia, embora seu
Essa afirmativa hoje continua válida, pois a crescimento tenha se dado de forma muito
zona costeira se tornou ponto de contato desordenada. Em termos relativos a
dos grandes circuitos logísticos de circulação performance do Brasil no que diz respeito a
de âmbito global e planetário. Mas ao turismo ainda é modesta. Em 1990 o Brasil
mesmo tempo, a natureza da zona costeira representava apenas 0,24% do fluxo tota1
é revalorizada, no novo horizonte de de turismo no mundo, participando com 0,57
possibilidades da intervenção tecnológica. da receita mundial do turismo. Esse foi o "fundo
E essa revalorização diz respeito não só ao do poço", atingido em razão da crise
turismo e lazer, mas a toda uma gama de brasileira, da perda de competitividade e
recursos econômicos tanto de origem mineral, do forte impacto negativo causado pela
como pela presença de lençóis petrolíferos deterioração da imagem do Brasil no âmbito
em águas territoriais, como também ainda turístico, particularmente de seu "portal de
pela presença de riquíssimos recursos bióticos, entrada" a cidade do Rio de Janeiro, devido
muitos ainda não inteiramente mapeados e à questão de segurança. Ainda assim,
conhecidos. A alta biodiversidade faz das mesmo com essa performance
zonas uma importante fonte de informação internacionalmente tão modesta, o turismo
sobre a vida, cuja codificação e fator figurou entre os dez produtos mais
estratégico para o desenvolvimento importantes da pauta de exportação
científico e tecnológico contemporâneo. brasileira de bens de serviços,

Essa valorização da zona costeira tem, correspondendo a 4,7% de seu total entre 87

pois, múltiplas dimensões e, por isso mesmo, é e 90. E em 1991, o turismo superou a receita

significativa para a geopolítica. Não é por obtida com exportação do café, do farelo

acaso que a Agenda 21 deu uma clara de soja, do suco de laranja, ocupando o

ênfase aos oceanos e à zona costeira, quinto lugar na pauta de exportação. E a

embora a dimensão social da questão zona de maior incidência turística no Brasil é

a zona costeira, de cerca de 7 mil quilômetros,
Políticas e planejamento do turismo no Brasil

populacional nela apareça não mais que

como um simples tópico. O cerne dessa com uma área emersa de 480.000 km2, e 40

ênfase recai sobre aspectos físicos. Em sintonia milhões de habitantes. Praticamente, um

com isso há todo um movimento em direção quarto da população brasileira está

àquilo que chamo de socialização da concentrada em grandes metrópoles, com

natureza (obviamente que não dizendo a exceção de Belo Horizonte e São Paulo,

respeito apenas à zona costeira), focado na fundamentalmente localizam-se na costa.

demarcação de grandes reservas de valor, No novo contexto do final do século

e, no caso da zona costeira, na revogação XX, valorizam-se novos elementos na costa
Bertha K. Becker

do direito de posse do mar territorial de 200 brasileira, com destaque para o Nordeste e
milhas, para afirmar-se uma supostamente Santa Catarina. Em paralelo a esse processo,
desejável restrição da soberania dos estados embora com intensidade menor, valoriza-se

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o ecoturismo no centro-oeste e na região
DE
CA norte. O turismo se transforma em importante
vetor da ocupação litorânea no Brasil de hoje,
produzindo-se uma multiplicação de
complexos imobiliários, balneários e marinas.
Aqui se coloca para nós a questão de saber
se o turismo pode se transformar num vetor
de desenvolvimento, capaz de realizar a
passagem para um novo modo de produzir
sustentável, efetivado dentro dos
parâmetros valorativos que superem a visão
míope de um desenvolvimento rápido,
acelerado, a qualquer preço, e descentra1ização,
"ambientalmente perverso". E ainda de modo
mais específico: existirá ou não uma política
nacional de turismo, orientada segundo tal
perspectiva?
Na realidade, esta política de turismo
no Brasil, é bastante recente. Suas primeiras
regulações foram feitas em 1958, no período
de Juscelino Kubitschek, ligadas,
evidentemente, à energia, transporte,
circulação de automóveis, estradas e à
formação de uma classe média proprietária
de carros particulares de passeio. É a
gestação da "classe média do Fusca", que
viabilizou uma ampliação da circulação
mercantil, desenvolvendo os mercados
turísticos brasileiros. O grande marco
institucional na evolução dessa política foi a
criação da Embratur em 1966, como uma
autarquia, e que enfocava o turismo como
uma "indústria nacional" a ser fomentada,
dentro das prioridades estratégicas dos
governos militares posteriores a 1964. Na
Embratur a atividade era rigidamente
controlada, centralizada.
Na década de 80, o governo Sarney
legitimou uma certa liberalização deste
mercado. Mas o fato mais marcante foi sem
dúvida o inicio da articulação do turismo com
a questão ambiental. Em 1981 foi instituída
uma política nacional de meio ambiente.
Desde então tentou-se criar laços entre o
turismo e a questão ambiental. Em 1987 a
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Embratur lança oficialmente, um novo
produto no mercado, o turismo eco1ógico.
No governo Collor, período da Conferência
Mundial Rio-92, com as pressões
ambientalistas mais fortalecidas, foram
promulgadas as novas regu1ações para a
política do turismo, que redesenham as
priorizações antecedentes.
E o que esta política traz de novo? Ela
fortalece a idéia do turismo como fator de
desenvolvimento e se funda, não só no
discurso mas também na prática, na
com a Embratur
deixando de ser a legisladora e executora
do turismo. Como resultado dessa nova
política nacional de turismo foi implantado,
ainda em 1992, o Plantur - Plano Nacional
de Turismo, entendido como instrumento de
desenvolvimento regional. O fundamento do
plano é a diversificação e a distribuição
geográfica da infra-estrutura, que estava
altamente concentrada no sul e no sudeste.
Para realizar esta redistribuição
geográfica, o Plantur prevê o
desenvolvimento de pólos de turismo
integrados em novas áreas, com uma
expansão a eles direcionada da infra-
estrutura necessária. Esses pólos são
entendidos como de três tipos - consolidados,
em desenvolvimento, e potenciais - e
incidem na zona costeira. Inclusive há todo
um planejamento de etapas, onde se prevê
um programa de turismo interno de massas,
Políticas e planejamento do turismo no Brasil
com ênfase nos fluxos dinamizados pelo
Mercosul e no ecoturismo. O que se
implementou efetivamente?
Fundamentalmente o chamado Prodetur-
Nordeste, o Programa de Ação para o
Desenvolvimento do Turismo no Nordeste
Brasileiro.
A zona costeira é um espaço
privilegiado para visualizarmos a transição
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entre dois padrões de desenvolvimento. A
política federal expressa exatamente essa
transição. A Constituição de 1988 delegou
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maior autonomia aos municípios,
DE
CA fortalecendo a descentralização. Em
paralelo a esse movimento os financiamentos
externos tornam-se mais escassos para
investimentos "desenvolvimentistas", e federal, do BID, e de outras fontes, para com
direcionam-se para a conservação
ambiental. No nível da formação de opinião,
há forte pressão de organizações da
sociedade civil no sentido ambientalista. Este
quadro, no contexto de uma aguda crise
financeira do Estado Nacional brasileiro, faz
emergir uma geopolítica interna de
aguçamento da competitividade entre os
estados da federação.
Haverá alguma lógica nesta tentativa
de política nacional de turismo? No nível
federal a transição se manifesta no conflito
entre as políticas setoriais, onde diretrizes
desenvolvimentistas e ambientalistas por
vezes se chocam. E a zona costeira é palco
de tais choques. Por outro lado, as políticas
em si mesmas são bastante ambíguas, e
muitas vezes um discurso não corresponde à
pratica. Há também uma tentativa do
Estado de definir seu papel numa estratégia
de descentralização controlada ou seletiva.
No nível dos parceiros, embora o discurso
aponta para a iniciativa privada, os
governos estaduais, municipais, a sociedade
civil e a população em geral, no exercício
da cidadania, a realidade dos fatos
evidencia que os parceiros privilegiados
nesta política são os governos estaduais. E os
fatos também evidenciam que dentre as
diversas regiões houve um privilegiamento
do Nordeste. Esse quadro fica claro se
considerarmos as iniciativas que o governo
teve com relação aos financiamentos,
dentro da estratégia de descentralização
seletiva ou controlada.
Se os governos estaduais são os grandes
parceiros do governo federal. Se são eles que
fazem a articulação com o governo federal,
e representam as demandas municipais. Se
são eles que estabelecem a hierarquia dos
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pólos, e as prioridades dos projetos, qual é a
lógica que podemos perceber subjacente à
ação dos estados? Evidentemente que é
competir pelos recursos do próprio governo
isso implantar e desenvolver infra-estrutura e
atrair a iniciativa privada. É este o jogo dos
estados.
No caso do Nordeste, falou-se muito
que o que se visava reproduzir era o "modelo
Cancun", com menor participação relativa
estatal e maior aporte de recursos da parte
do BID e da iniciativa privada, um modelo
que levou cerca de sete anos para ser
implementado efetivamente. Mas não acho
que o que ocorre ali seja muito parecido,
porque o governo federal teve a iniciativa
no sentido de obter os financiamentos. Os
governos estaduais atuarem bastante e o
resultado foi mais rápido. Tenho a impressão
que a explosão do turismo no Nordeste foi
muito mais rápida do que em Cancun.
É preciso também mencionar uma
questão importante para a lógica desta
política, a das agências de turismo,
promotoras da liberalização comercial e da
ruptura com os vínculos reguladores da
Embratur. Essas agências são protagonistas
da articulação direta local e internacional,
realizando via redes informacionais um um
curto-circuito na relação,centro - periferia
tradicional. Há uma verdadeira guerra de
marketing em processo. E a liberalização
Políticas e planejamento do turismo no Brasil
ainda é contro1ada e parcial. Assim, por
exemplo, libera-se charter para certas áreas
e para outras não. Vive-se ainda uma
descentralização relativamente controlada.
O que podemos aprender sobre os
prováveis impactos do turismo, é difícil, mas
podemos tentar apontar para algumas
probabilidades e tendências, tanto em
termos de riscos como em termos de novas
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oportunidades. Do ponto de vista social, o
risco maior um crescimento econômico nos
moldes do velho modelo promotor de
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desigualdades, exclusão, poluição,
DE
CA degradação ambiental, enfim, trazendo
apenas um consumo do espaço e uma
circulação mercantil, sem trazer os benefícios
para a região. Do ponto de vista territorial, a
estratégia dos pólos mereceria uma
avaliação muito mais cuidadosa por parte
dos geógrafos. Tivemos grandes experiências
com pólos de crescimento no passado, e seus
supostos efeitos multiplicadores, na maioria
das vezes não ocorreram de fato. Os novos
pólos podem estar reproduzindo no Nordeste
e no Sul, problemas que já existem em outras
áreas, com grandes concentrações,
saturação de saneamento, etc. Por outro
lado, as estratégias dos governos estaduais,
visando atrair dinheiro para o turismo nas
grandes metrópoles centrais, poderia ser, na
prática, uma estratégia para a regeneração
das cidades, mas isso não é mais do que uma
simples hipótese, não pode ser contado como
um fato.
É certo que lutamos politicamente pelo
fim do regime autoritário e de seu centralismo,
mas não podemos ignorar os riscos de uma
diluição do poder numa descentralização
desregrada, ampliando, estimulando uma
competição agressiva entre os diversos
lugares. E isso não é só um risco na zona
costeira nem só no turismo.
Considerações finais a visão do
geógrafo
Isso tudo mostra o quê? Mostra, dentro
da análise que eu tentei fazer como geógrafa,
que o papel da União é fundamental no
sentido de regulação. Regular a competição
entre os estados que hoje em dia é forte;
estabelecer as regras do jogo; disciplinar o
uso do solo; controlar as parcerias. É muito
bonito o crescimento comparti1hado, a
parceria entre o governo do estado e a
iniciativa privada; mas há que se estabelecer
as regras dessa parceria, e é ao governo
federal que cabe isso. Estabelecer os estímulos
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e os limites dessas iniciativas, desses poderes
novos, isso é extremamente importante. O
outro elemento importante a destacar, é
tentar implementar uma política integrada,
para acabar com esses conflitos setoriais que
se criaram no Brasil, onde se multiplicaram
agencias, empresas e cada um faz a sua
política, gerando desordem e
insustentabilidade institucional.
Há uma necessidade mínima de
integração, de articulação entre as políticas.
E aqui quero trazer à tona a questão do
zoneamento econômico-ecológico, como
instrumento apto a condensar a política
integrada com a regulação. Como já diziam
geógrafos clássicos, a geografia lida com
resultado de integrações complexas, e as
zonas são resultados de integração
complexas. O zoneamento não só vai
expressar processos complexos, resultados de
integrações complexas, como pode permitir
a política integrada em espaços
identificados. Nesse sentido ele é um
instrumento interessante, porque já aplica
uma política integrada num espaço
identificado. E então é um instrumento de
agilização política.
A outra contribuição do ponto de vista
do geógrafo é que esse zoneamento tem de
ser entendido em diferentes escalas
geográficas. O que pesa no nível federal é o
uso estratégico do território nacional, a
identificação das grandes unidades, a
Políticas e planejamento do turismo no Brasil
identificação dos vetores de transformação,
tentando orientar e disciplinar esses vetores.
A questão do uso do solo, no nível federal, é
uso do território nacional. A questão do uso
do solo, na escala de atuação dos estados
e municípios é outro assunto, e acho que está
havendo uma grande confusão a respeito
disso.
Revisão e síntese do material feita por
Bertha K. Becker
Roberto S. Bartholo Jr., com base em
transcrição feita por Ana Elisa Rodrigues
Pereira.