A SEGURIDADE SOCIAL,

O SISTEMA NICO DE SADE

E A PARTILHA DOS RECURSOS*
Solon Magalhes Vianna**
O artigo est centrado em quatro questes que, de alguma forma, afetam a partilha dos recursos do Oramento da Seguridade Social OSS, entre os componentes desse sistema (sade,
previdncia e assistncia social): O papel do MTPS, "caixa" da seguridade e gestor de seu
principal programa (beneficios previdencirios); a proposta de vincular os recursos da sade a
determinado percentual do OSS; a controvrsia quanto s responsabilidades desse oramento,
que tem sido usado para financiar polticas pblicas (saneamento, merenda escolar, pagamento de inativos e pensionistas da Unio, etc.) que antes eram custeadas pelo oramento fiscal
(recursos ordinrios do Tesouro) e, finalmente, a repercusso da estratgia de contingencia
mento adotada pelo governo, atingindo inclusive as contribuies sociais recolhidas pela Receita Federal (FINSOCIAL, taxao sobre lucro e loterias). No final mencionada a criao de
fonte especfica para sade e aformade partio automtica entre Unio, Estados e Municpios.
O autor conclue com cepticismo em relao a solues para o financiamento do SUS que no
passe pela retomada do crescimento econmico, combate sonegao e inadimplncia de
rgos pblicos e empresas privadas e, sobretudo, pela vontade poltica de fortalecer o sistema
de sade.

INTRODUO
O conceito de seguridade social "um conjunto integrado de aes
de iniciativa dos Poderes Pblicos e da Sociedade, destinados a assegurar os
direitos relativos sade, previdncia e assistncia social" (C. F., Art. 194)
constitui uma das mais importantes inovaes incorporadas Constituio
de 88.
A novidade estava ausente das intenes iniciais da Assemblia Nacional
Constituinte ANC. As primeiras verses do texto constitucional no cogitavam integrar as trs reas. Inmeras propostas que, de alguma forma, subsidiaram esses ante-projetos, tanto as oriundas de grupos e entidades da sociedade civil (Rodrigues Neto, 1988) como, em especial, as recomendaes da
VIII Conferncia Nacional de Sade - VIII CNS (1986) e da Comisso
Nacional da Reforma Sanitria - CNRS (1987), propunham soluo
* Texto baseado em exposio feita na Mesa Redonda sobre Financiamento da Sade no Brasil, realizada em
21-6-91 na Faculdade de Sade Pblica da USP (Ciclo de mesas-redondas: "A crise da sade: estrangulamento, perspectiva e sada".
** Tcnico do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEAe Presidente da Associao Brasileira de Eco
nomia da Sade ABrES.

diametralmente oposta, ou seja, separar sade das reas de previdncia e assistncia social. Desta forma, o sistema de sade passaria a ser financiado com
recursos tributrios, enquanto as contribuies sociais custeariam somente
penses, aposentadorias e outras prestaes de cunho previdencirio e assistencial.
A inovao constitucional trouxe implicaes na partio dos recursos
da seguridade entre os seus componentes. Este texto analisa essas implicaes, em particular aquelas que mais diretamente incidem no sistema de sade.

ANTECEDENTES
At outubro de 88 o sistema pblico de sade disputava recursos, no
nvel federal, em duas arenas distintas. Na primeira, situada na rbita previ
denciria, repartia-se o oramento do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social SINPAS, entre as trs grandes linhas programticas desse
sistema: benefcios previdencirios, aes de assistncia social e ateno
mdico-hospitalar.
A partio ocorria autonomamente: o oramento do SINPAS no era
apreciado pelo Congresso Nacional e, na prtica, sua elaborao no sofria
interferncia do rgo oramentrio central. As receitas do SINPAS eram arrecadadas pela prpria previdncia social no se confundindo, por conseguinte, com os recursos que compunham o oramento fiscal. A contribuio
da Unio para o SINPAS, retirada do oramento fiscal, era pouco mais que
simblica: entre 1971 e 1988, apenas em dois anos (1971 e 1984) correspondeu a mais de 10% da receita total do SINPAS. Os dois ltimos anos da
srie registraram as menores taxas (0,8% e 0,6%) (Tabela 1).
Na segunda arena, a do oramento fiscal, os programas a cargo do Ministrio da Sade, concorriam com educao, justia, transportes, defesa nacional, previdncia do servidor pblico e demais responsabilidades da
Unio*.
* Os dois oramentos,fiscale previdencirio, tiveram histricamente importncia bastante deferendada no
financiamento do sistema de sade. Entre 1980 e 1986 o Tesouro teve participao relativa crescente (Tabela 2), embora nunca superior a 32,1%, caindo em 1987 para 27,1%.

A CONSTITUIO DE 88 E O OSS
A nova Constituio alterou esse quadro. Seu grande avano foi fazer
com que o Congresso Nacional passasse a apreciar (e emendar) no apenas o
oramento fiscal que durante o regime autoritrio apenas homologava
mas tambm os dois outros oramentos federais: o da seguridade social
(OSS) e o investimento das empresas estatais.
Com essa mudana o sistema de sade passou a disputar recursos em
uma s arena, a do oramento da seguridade social, o que no se tornou
necessariamente mais vantajoso para o setor, como se procura demonstrar
mais adiante.
Tambm por definio constitucional (C.F., Art. 195), a seguridade passou a ser financiada, na esfera federal, com recursos do oramento da Unio
e das seguintes contribuies sociais:
"I

dos empregadores, incidente sobre a folha de salrio, o faturamento

e o lucro"
" II dos trabalhadores"
"III sobre a receita de concursos de prognsticos"

Com oramento prprio e fontes vinculadas, o passo seguinte para aumentar o grau de autarquizao da seguridade social, seria atribuir-lhe competncia para o recolhimento de todas as contribuies sociais. Tal pretenso
no prosperou. A responsabilidade sobre a arrecadao das contribuies
sociais sobre o faturamento, lucro e concursos de prognsticos ficou com a
Receita Federal. A seguridade social, manteve a prerrogativa histrica da previdncia social, sobre o recolhimento das contribuies sobre folha de salrio
(Lei n 8212/91, Art. 33). Essa fonte dever representar, em 1992, cerca de
47% dos recursos do OSS (Piola & Vianna, 1991).

A PARTILHA ORAMENTRIA
Ao se integrar previdncia e assistncia social, o SUS entrou em uma

competio que lhe desfavorvel. O custeio das prestaes a cargo do INSS

(penses e aposentadorias, principalmente) demanda um volume crescente
de recursos que, a mdio e longo prazo, tende a absorver a totalidade das
contribuies sociais. Ao mesmo tempo, o governo tem mantido em valores
insatisfatrios* as transferncias do Tesouro para o OSS previstas na Constituio (C.F., Art. 195, caput e Art. 198, Pargrafo nico), como passou,
ainda, a incluir entre as responsabilidades da seguridade social, o financiamento de programas que, at 1980, eram atendidos pelo oramento fiscal.
Tudo isto torna cada vez mais problemtico o financiamento do SUS. A
fatia de 30% habitualmente pleiteada pela sade poucas vezes alcanada
mesmo antes da Constituio de 88 embora sabidamente aqum do necessrio para prover, com padres qualitativos aceitveis, o acesso universal e
equalitrio s aes e servios de promoo, proteo e recuperao da
sade (C.F., Art. 196), comea a configurar-se como uma imagem-objetivo
cada vez mais distante. Entre 1971 e 1988 somente em 4 exerccios oramentrios as despesas do INAMPS atingiram percentual superior a 30% do
dispndio total do SINPAS (Tabela 3); a mdia do perodo foi de 28,1%
(Oliveira et al., 1990).

Esse cenrio em uma conjuntura econmica recessiva, onde as receitas

pblicas costumam decrescer, gera uma disputa perversa por recursos escassos. De um lado, penses e aposentadorias, de outro, os servios de sade.
certo que essa disputa j existia no SINPAS: a assistncia mdica concorria
com os benefcios previdencirios e a assistncia social. A diferena que,
agora, a competio no se limita a assistncia mdico-hospitalar, mas alcana
todos os servios de sade.
Estes dificilmente deixam de ser sacrificados: uma coisa competir com
iniciativas de prioridade duvidosa, como os projetos de construo do caa
subsnico AMX, do submarino nuclear ou da ferrovia norte/sul, o que aconteceria se sade fosse financiada com recursos tributrios, conforme proposto pela VIII CNS. A luta no seria fcil, mas a opinio pblica, reforada pela
presso internacional em favor da reduo dos gastos militares, estaria a favor. Outra coisa, porm, concorrer com mais de 12 milhes de aposentados
e pensionistas cuja sobrevivncia est, na grande maioria dos casos, condicionada ao recebimento regular de modestos benefcios.

ALGUMAS QUESTES
O Papel do MTPS
A primeira questo no necessariamente a mais importante envolvendo a partilha dos recursos dentro da seguridade social, est relacionada
com o duplo papel do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social. O MTPS ,
simultaneamente, gestor dos programas de maior porte financeiro como penses, aposentadorias, seguro desemprego e sade do trabalhador e o caixa
da seguridade social. As contribuies sociais diretamente arrecadas pelo
MTPS (taxao sobre folha de salrio) representaram em 1990 mais de 80% da
receita global da Seguridade Social (Informe de Previdncia Social, n 4,
1991).
Essa situao peculiar concentra poder poltico nas mos do titular do
MTPS, dados os inmeros instrumentos sua disposio que permitiriam favorecer os programas sob sua gesto em inevitvel detrimento dos demais.
Em contrapartida torna-o alvo preferencial das presses dos lobbies setoriais para liberao de recursos, o que, se de um lado, pode ser eventual

mente desconfortvel, de outro, representa uma valiosa oportunidade para

exercer poder poltico. Por exemplo: se o MS atrasar o pagamento de mdicos
e hospitais contratados ou retardar repasses para Estados e Municipios por
no ter recebido recursos d o MTPS, nada mais natural que a Associao Mdica Brasileira, a Federao Brasileira de Hospitais FBH ou governadores
e prefeitos, desviem o foco de suas presses para o Ministro da Previdncia
Social de forma a terem seus crditos liberados.
No h evidncia de que situaes como essa tenham ocorrido. Mas a
sua possibilidade, dada as caractersticas de nossa prtica poltica, um risco
sempre presente: a integrao conceitual, inerente definio constitucional
de Seguridade social, no se reproduziu sob a tica organizacional, o que
aconteceria com a integrao da sade, assistncia e previdncia social em um
s Ministrio (Ministrio da Seguridade Social). Entretanto, a unidade de
comando, princpio coerente com o conceito de seguridade e com a tentativa
de enxugamento da mquina federal anunciado nos primeiros dias d o atual
governo, no se concretizou. Ao contrrio, aes tpicas da seguridade esto
hoje diluidas em pelo menos quatro ministrios: Educao, Sade, Trabalho
e Previdncia Social e Ao Social.
A vinculao
Uma suposta soluo, repetidamente apontada (Rodrigues Neto, 1988)
para garantir recursos para sade a fixao d e um percentual mnimo do
OSS para esse setor. Esse singelo expediente tem mero efeito "psicolgico";
a vinculao n a prtica, s e limita a p o s i o o r a m e n t r i a inicial q u e p o d e
ser c o m o t e m s i d o b a s t a n t e a l t e r a d a a o l o n g o d o exerccio financ e i r o (Piola & Vianna, 1991).
Por determinao constitucional (CF., ADCT, Art. 55), 30%, no mnimo,
d o OSS excludo o seguro desemprego deveriam ser destinados sade,
at que fosse aprovada a primeira Lei de Diretrizes Oramentrias LDO,
uma outra inovao da nova Constituio (C.F., Art. 165). A tentativa protecionista no teve eficcia. A nova Constituio s entrou em vigor em outubro
de 88, o que impediu a adoo d o OSS em 89. Estimativas para esse ano
(1989) sugerem que no conjunto dos gastos com sade, previdncia e assistncia social, a primeira rea tenha recebido 28,6% d o total dos recursos
(Azeredo & Lobo, 1991).

A primeira LDO (Lei n 7800/89) editada para orientar a elaborao do

oramento de 1990, bem como a segunda (Lei n 8074/90), dispondo sobre
as diretrizes oramentrias para 1991, no mantiveram a vinculao, restabelecida, entretanto, para o oramento de 92 (Lei n 8211/91).
A vinculao, por si s, no assegura maiores recursos, particularmente
em um ambiente de crise fiscal ou quando a prioridade da rea beneficiria
no tem contornos ntidos.
Um bom exemplo dessa incerteza e da fragilidade da vinculao como
panacia para um problema de escassez de recursos e/ou de vontade poltica,
pode ser encontrado na rea de educao. A despeito de protegida pela
Constituio (C.F., Art. 212) que obriga a Unio a aplicar no desenvolvimento
da educao, 18% da receita de impostos*, os recursos federais para esse
setor tiveram queda real em 1990 em relao ao ano anterior. Conforme o
critrio adotado para contabilizar os gastos educacionais, a queda pode ter
chegado ao desastroso patamar de 30% (Piola, Vianna & Camargo, 1992) ou
ter sido meramente residual (Marques, 1991).
Ademais, o mandamento constitucional negligenciado. Muitos Estados e Municpios no o cumprem. E a Unio, para efeito de d-lo como atendido, computa como em educao despesas que, em outras circunstncias,
so consideradas como pertencentes s Funes "Sade e Saneamento" e
"Previdncia e Assistncia" **.
A afronta recai tambm sobre o dispositivo que obriga o Poder Pblico
a aplicar nos dez primeiros anos de promulgao da Constituio, " pelo
menos, cinqenta por cento dos recursos a que se refere o art. 212 da Constituio, para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental"
(C.F., ADCT, Art. 60). Neste caso o descumprimento no de Estados e Municpios. Estes j vinham exercitando essa poltica mesmo antes de promul
* Estados e Municpios: 25%.
** Gastos com merenda escolar (sub-programa Alimentao e Nutrio e com o pagamento de pessoal inativo
do MEC (Lei n 7348/85), por exemplo.

gada a atual Constituio. A Unio que se julga desobrigada de faz-lo, alegando no ter sob sua responsabilidade uma rede de ensino fundamental,
como acontece com os demais entes federativos. Sob esse argumento destinou em 1990 apenas 6,6% de sua receita de impostos para o ensino bsico
(Amaral Sobrinho, 1991).
Responsabilidades do OSS
O terceiro problema da partilha de recursos dentro da seguridade social
diz respeito a controvrsia em torno do que pode ou no pode ser financiado
pelo OSS.
A Constituio e a, assim chamada, lei orgnica da sade (Lei n
8080/90) no so como as trs Leis de Diretrizes Oramentrias j promulgadas no foram suficientemente explcitas sobre a matria. a indefinio ou a ambigidade que, ao fim e ao cabo, abrem a brecha necessria
para contrabandear para dentro do OSS, programas que antes de 88 no compunham o oramento da sade, da previdncia ou da assistncia social.
Assim, a proposta oramentria para 1992 obedeceu a LDO (Lei n
8211/91, Art. 28, Pargrafo 3) destinando para sade 30,6% do oramento da
seguridade social, excluindo o PIS/PASEP. Esse percentual, no entanto, s foi
alcanado com a incluso no mbito da sade, dos gastos com saneamento
bsico, apoio nutricional, hospitais universitrios, sade do trabalhador,
sade escolar, merenda escolar, assistncia mdico-odontolgica de servidores pblicos e construo de CIACs, alm de encargos com inativos e pensionistas do MS. A maior parte dessas despesas, at 1988, era atendida com
recursos tributrios que conformam o oramento fiscal e no pelas contribuies sociais, principal fonte do OSS (Britto, 1991).
Por essa razo, o Deputado Antonio Britto entende que " em 1992, ns,
da sade, sentiremos saudades do ano que passou", pois 20% dos recursos
setoriais vo para atividades que antes no eram compreendidas pelo setor
(Britto, 1991).
A questo controvertida em boa parte pela falta de definio sobre o
que seja ou no responsabilidade do setor de sade ou, mais amplamente, da

seguridade social. o caso das atividades acima mencionadas e tambm do

pagamento de inativos e pensionistas da Unio que sempre foi atendido com
recursos do Tesouro. Desde que foi criado o OSS essa prestao passou a ser
custeada com recursos do FINSOCIAL. Em 1990, somente para essa finalidade
foram utilizados cerca de Cr$ 89 bilhes, o equivalente a 18% da arrecadao
do FINSOCIAL.
A manuteno de hospitais universitrios e a execuo de programas de
sade ocupacional, eram antes do advento da seguridade social custeadas com recursos do oramento (Tesouro) do MEC e do MTb, respectivamente. Os recursos da Previdncia (INAMPS) repassados, atravs de convnio, aos hospitais universitrios destinavam-se a remunerar a ateno mdica
prestada clientela previdenciria. So, todavia, servios de sade de carter
universal e definidos na lei orgnica da sade como de responsabilidade do
SUS (Lei n 8080/90) e, portanto, da seguridade social (C.F., Arts. 198 e 200).
A construo de CIACs, porm, s poderia ser atendida pelo OSS no seu
componente mdico-sanitrio e de assistncia social. O projeto pedaggico
deve onerar o oramento da educao e parece que assim est acontecendo,
embora o Ministro da Sade (Alceni Guerra) no considere os CIACs como
escola (Constncio, 1991.)
A questo do saneamento menos trivial. Investimentos em gua e esgoto so atendidos majoritariamente com recursos do FGTS. Mas o Ministrio
da Sade MS, atravs da Fundao Nacional de Sade FNS, sempre aplicou recursos do Tesouro a fundo perdido em saneamento como estratgia
para combater doenas de veiculao hdrica. Em mdia, entre 1980 e 1987
perto de 20% desses investimentos foram financiados pelo Tesouro (IPEA,
1989).
Aparentemente, no questionvel que o OSS financie aes nesse
campo. Afinal o saneamento contribue de forma significativa para melhorar o
nvel de sade. Alm disso, cabe ao SUS participar da formulao da poltica
e da execuo das aes de saneamento bsico (C.F., Art. 200, IV). Nada obstante, poder-se-ia alegar que os programas de saneamento no tm exclusiva
finalidade sanitria. E participar da execuo, como cabe ao SUS, no significa, obrigatoriamente, que as aes respectivas tenham que ser custeadas
pelas contribuies sociais. Por que no custe-las com as transferncias (re-

cursos ordinrios do Tesouro) da Unio para o OSS?

J o financiamento da assistncia mdico-odontolgica de servidores
pblicos leva a um outro tipo de conflito conceituai. Financi-la pelo OSS,
vale dizer, com as contribuies sociais, se justificaria apenas pela "lgica"
de se tratar de servio de sade e, como tal, atribuio da seguridade social.
O que se configura inusitado, para valer-se de um eufemismo, o uso
das contribuies sociais, fonte exclusiva da seguridade social, para atender
esse compromisso. o criar o SUS institucionalizando o acesso universal e
igualitrio aos servios de sade (C.F., Art. 196), a Constituio Federal teria
vedado, ainda que no explicitamente, o uso de recursos da seguridade para
subsidiar, total ou parcialmente, servios diferenciados para clientelas fechadas. Estimativas, ainda que pouco recentes, indicam que o gasto governamental per capita com a sade do servidor pblico federal* seria cerca de
30% e 750% superior s despesas de finalidade similar com a populao urbana e rural, respectivamente (Vianna, 1989). magnitude da diferena d
bem a medida do grau de desigualdade do sistema de sade brasileiro.
A nica justificativa razovel para que essas atividades sejam custeadas
com recursos pblicos, est em consider-las como fringe benefits dentro
da poltica de recursos humanos para o setor governamental; aceita esta hiptese, a fonte de financiamento teria de ser a receita fiscal da Unio.
A favor da incluso do custeio da merenda escolar pelo OSS pesa o fato
de se tratar de atividade enquadrada em Alimentao e Nutrio um subprogama oramentrio tpico do Programa Sade (Funo Sade e Saneamento). Acresce a essa peculiaridade, o mandamento constitucional segundo o qual a alimentao e a assistncia sade escolar devem ser
financiadas com recursos provenientes de contribuies sociais e outros recursos oramentrios. (C.F., Art. 212, Pargrafo 4).
* Excludos os trabalhadores e dependentes das empresas estatais. A incluso dessa clientela certamente
elevaria o gasto per capita com sade dos servidores pblicos.

Em oposio a essa tese, sustenta-se que o financiamento poderia ser

atendido por outra contribuio social, no caso em questo o salrio-educa
o, e no por aquelas que foram definidas (C.F., Art. 195) para compor o
OSS. No contexto brasileiro a merenda escolar tem impacto meramente residual na elevao do status sanitrio. Trata-se de programa cujos objetivos so
essencialmente educacionais: reduzir o absentismo escolar e melhorar o
aprendizado, pouco ou nada tem a ver, ao menos diretamente, com as prioridades do sistema de sade. Essas prioridades no campo da alimentao e
nutrio contemplam essencialmente gestantes, nutrizes e pr-escolares.
Enquadrar a merenda no campo da assistncia social para justificar o
seu financiamento pela seguridade, impediria a extenso dessa ao a toda a
rede oficial de ensino. Por definio constitucional (C.F., Art. 203) a assistncia social destina-se proteo da populao carente no tendo, portanto, o
carter universal das aes desenvolvidas pela escola pblica.
O contingenciamento
A centralizao da receita de todas as contribuies sociais no Instituto
Nacional de Seguridade Social INSS, se fosse efetivada, diminuiria a interferncia das autoridades fazendrias. Nesse caso apenas uma parte da receita
federal (Imposto de Renda, IPI, IOF, etc...) continuaria sob sua gesto. A outra
parcela, representada pelos novos "impostos" vinculados (taxao sobre o
lucro das empresas, o faturamento e a receita das loterias) previstos no Art.
195 da Constituio Federal e, ainda, a tradicional contribuio sobre a folha
de salrio, seriam arrecadadas e geridas pelo INSS.
A idia oposta visava a unificao de todas as receitas federais no Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento MEFP. Esta opo, defensvel
sob o ponto de vista da administrao financeira, no tem tido viabilidade
poltica. Entidades de trabalhadores e de empresrios, aliadas burocracia
previdenciria tem oposto forte resistncia tese integracionista.
Prevalece a alternativa intermediria, mantendo inalterada a correlao
de foras entre as burocracias fazendria e previdenciria. O INSS fiscaliza e
arrecada a contribuio sobre folha de salrio, como fazia antes dele o IAPAS,
enquanto a Receita Federal preserva sua hegemonia sobre os " impostos" incidentes no faturamento e lucro das empresas e nos concursos de progns

ticos.

Satisfatria como soluo de compromisso para pr fim a disputas, a

alternativa adotada, entretanto, pode ter facilitado o contingenciamento de
parte expressiva da receita gerada pelas contribuies sobre o lucro e sobre
o faturamento das empresas.
Em 1990, segundo dados do prprio MEFP, dos Cr$ 168 bilhes arrecadados como contribuio sobre o lucro das empresas, Cr$ 58,5 bilhes
(34,6%) ficaram retidos no Tesouro. De um total arrecadado de Cr$ 482,5
bilhes, como taxao sobre o lucro das empresas, Cr$ 101 bilhes (21%)
tambm no foram liberados at dezembro. No aconteceu diferente com a
receita gerada pelos concursos de prognsticos: recolhidos Cr$ 21,8 bilhes,
foram contingenciados Cr$ 7,4 bilhes ou 33% (Britto, 1991).
A esperana de soluo para problemas como a reteno dos recursos
arrecadados pelo MEFP e a utilizao do FINSOCIAL para custear o pagamento de inativos e pensionistas da Unio* pode estar na Lei Orgnica da Seguridade Social.
Por essa Lei (Lei n 8212/91, Art. 19), o Tesouro fica obrigado a repassar
a receita de contribuies vinculadas seguridade social, nos mesmos prazos
em que ocorre a distribuio dos recursos do Fundo de Participao dos Estados FPE e Fundo de Participao dos Municpios FPM.
O mesmo ato (Lei n 8212/91, Art. 17) estipula um cronograma at 1995
para diminuio gradual da utilizao dos recursos da seguridade social no
pagamento de inativos e pensionistas da Unio, bem como estabelece as condies para o uso das contribuies sociais no pagamento de pessoal e custeio da administrao geral dos rgos que compem a seguridade social (Lei
n 8212/91, Art. 18).
CONSIDERAES FINAIS
De qualquer forma a partilha dos recursos do OSS poderia estar sendo
ainda mais desfavorvel ao sistema de sade. No o foi porque o gasto do
* At o advento da seguridade social essas despesas eram atendidas pelo Oramento Fiscal (recursos ordinrios do Tesouro) da Unio e, o que nao mudou, pelas contribuies dos servidores ativos.

INSS com prestaes em dinheiro (pagamento de penses e aposentadorias,

principalmente), foi mantido represado at o ano passado.
A demora na implementao da Lei de Custeio da Previdncia Social (Lei
n 8212/91), retardou por mais de 2 anos a adoo das novas regras para o
clculo do valor das aposentadorias, mais favorveis ao trabalhador (C.F., Art.
201, Pargrafo 3) e a equiparao dos benefcios rurais aos urbanos. At
mesmo o dispositivo constitucional (C.F., Art. 201, Pargrafo 5) que se supunha auto aplicvel, segundo o qual nenhum benefcio pode ter valor mensal inferior ao salrio mnimo, teve que esperar a instituio do Plano de
Custeio para a sua efetivao. Enquanto o veto total Lei Orgnica da Assistncia Social, adiou indefinidamente as despesas com o pagamento de um
salrio mnimo mensal para os deficientes carentes (C.F., Art. 203, V). Se essas
medidas estivessem em vigor desde 89, provavelmente o financiamento do
SUS teria sido ainda mais insatisfatrio.
A uma conjuntura recessiva se contrape uma abundante safra de projetos para criar recursos novos. As sugestes vo desde o puro e simples
aumento das alquotas de contribuies at a inovao do imposto nico
sobre transaes financeiras. A primeira, tentada recentemente, foi repelida
pelo Congresso Nacional. A segunda, porm, dado o inegvel fascnio da
simplificao do seu recolhimento, pode concretizar-se no bojo de mais uma
reforma tributria, ainda que ironicamente como um imposto adicional,
para enredar ainda mais o cipoal tributrio brasileiro. Ambas so politicamente difceis, quer pela resistncia, generalizada na sociedade, voracidade
fiscal, quer, no caso do imposto "nico", pelo temor de mudanas radicais,
se esse imposto vier a ser adotado na forma em que foi originalmente concebido.
Como habitualmente acontece quando se discute o financiamento do
sistema de sade, retorna a pauta a proposta da instituio de fonte(s) especfica(s) para o setor. A par dos conhecidos inconvenientes das vinculaes, a
idia tem dois mritos. Por um lado anula a disputa entre "aposentadorias e
hospitalizaes" referida neste texto. Por outro, cria a oportunidade de automatizar a partilha de recursos entre os entes federativos (Unio, Estados e
Municpios) integrantes do SUS; a partio ocorreria em modalidade similar
ao FPE e FPM. Com isto estaria neutralizando o casusmo inerente s transferncias negociadas e dar-se-ia efetividade ao princpio constitucional da

descentralizao do sistema de sade.

Entretanto, para que haja aporte de recursos novos haveria a necessidade de fonte adicional, o que remete polmica sobre a j excessiva carga
fiscal. Na verdade, dados os constrangimentos gerados por uma economia em
crise, parece difcil outra alternativa que no envolva: um forte combate
sonegao e inadimplncia de empresas privadas e rgos pblicos, sobretudo em relao s contribuies sociais, a retomada do crescimento econmico e a vontade poltica de fortalecer o sistema de sade sem o que, mesmo
resolvidas as duas primeiras questes, o financiamento da sade no Brasil
continuar nos seus histricos nveis de pobreza.
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7 BRASIL. Lei n 7.348, de 24 jul. 1985: dispe sobre a execuo do pargrafo 4 da Constituio Federal e
d outras providncias. DirioOficial,Seo I. Braslia.
8 BRASIL. Lei n 7.800, de 10 jul. 1989: dispe sobre as diretrizes oramentrias para o ano de 1990 e d
outras providncias. Dirio Oficial, Seo I, Braslia, 11 jul. 1989, p. 11388.
9 BRASIL. Lei n 8.074, de 31 jul. 1990: dispe sobre as diretrizes oramentrias para o ano de 1991 e d
outras providncias. Dirio Oficial, Seo I, Braslia, 1 ago. 1990. p. 14631.
10 BRASIL. Lei 8.080, de 19 de set. de 1990: dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias. Dirio Oficial, Braslia, 20 set., 1990. p. 18055-9.
11 BRASIL. Lei n 8.211, de 22 jul. 1991: dispe sobre as diretrizes oramentrias para o ano de 1992 e d
outras providncias. Dirio Oficial, Seo I, Braslia, 23 jul. 1991. p. 14601.
12 BRASIL. Lei n 8.212, de 24 de jul. 1991: dispe sobre a organizao da seguridade social, institui plano
de custeio e d outras providncias. Dirio Oficial, Seo I, Braslia, 25 jul. 1991. p. 14801.
13 BRASIL. Ministrio do Trabalho e Previdncia Social. Informe de PrevidnciaSocial.n4. Braslia, 1991.
14 BRITTO, A. Anlise comparativa preliminar do oramento da seguridade social: 1991 e 1992. Braslia:

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Cmara dos Deputados. Diretoria Legislativa, 1991.

. BRIITO reclama do oramento. Correio Brasiliense, Braslia, 7 dez. 1991.
. Nota do Deputado Antnio Brito sobre as informaes prestadas pela ministra Zlia Cardoso de
Mello (referente ao FINSOCIAL e contribuio de Pessoa Jurdica).

17 CONSTNCIO, P. Calmon prope verba dos CIACs para universidades. Correio Brasiliense, Braslia, 8 dez.
1991. p. 11.
18 MARQUES, A. E. Despesas governamentais com educao: 1986-1990. Braslia, NIPEA, 1991 (Texto para
discusso n 243).
19 OLIVEIRA, F. et al. Metodologia de projeo dos gastos previdencirios e assistenciais. Rio de Janeiro: IPEA,
1990 (Estudos sobre Economia do Setor Publico n 4)
20 PIOLA, S. F.; VIANNA, S. M.; CAMARGO, S. F. Conta social consolidada (1980-1990); Verso preliminar.
Braslia, IPEA, 1992.
21 PIOLA, S. F. & VIANNA, S. M. Polticas e prioridades do Sistema nico de Sade:Verso preliminar. Braslia,
1991.
22 RODRIGUEZ NETO, E. Sade: promessas e limites da Constituio. So Paulo, 1988. [Tese de Doutoramento Faculdade de Medicina da USP].
23 VIANNA, S. M. Eqidade dos servios de sade. Braslia, IPEA, 1989. (Texto para discusso n 24).
[Nota dos Ed.] O desmembramento do Ministrio do Trablho e Previdncia Social, posterior ao recebimento
do artigo, no invalida as consideraes do Autor.