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RESUMO
O objetivo principal deste artigo provocar uma reflexo, ainda que preliminar,
acerca de um fenmeno ainda pouco estudado: a adoo de Sistemas de Gesto da
Qualidade (SGQ) e da certificao ISO 9001 por rgos e entidades da
Administrao Pblica brasileira. Entre 2009 e 2011, cerca de 78 instituies
pblicas das mais diversas instncias e reas de atuao buscaram a
implementao de sistemas de gesto da qualidade baseado nos moldes da norma
ISO 9001. Uma vez que a Administrao Pblica possui caractersticas e
paradigmas prprios, importante compreender de que forma a adoo destes
SGQs interage com o aparato organizacional dessas entidades e de que forma
esses sistemas relacionam-se com o debate mais amplo em torno das propostas
para a gesto pblica. Tem-se como concluso que os sistemas de gesto da
qualidade baseados na norma ISO 9001 apresentam muitos pontos em comum com
o paradigma burocrtico de gesto, indicando que outros approaches talvez sejam
necessrios para abordar a questo da qualidade no setor pblico.
criado pela
As normas ISO esto dividas por sries numeradas, sendo que a cada srie corresponde um tema.
A srie 9000 de normas ISO corresponde s normas que lidam com o tema gesto da qualidade.
O chamado ciclo PDCA, ou ciclo de Deming, uma metodologia de gesto cujo objetivo promover
a melhoria contnua. Consiste na repetio cclica das atividades de planejar (Plan), executar (Do),
verificar (Check) e correo de eventuais erros (Act).
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Levantamento realizado junto empresa Conlicitaes (www.conlicitaes.com). Agradecimentos a
Leonardo Baslio, por disponibilizar os dados.
Entre
as
organizaes
que
buscaram,
ou
esto
buscando,
O Programa sobrevive ainda hoje, de certa forma, atravs da metodologia do Instrumento Padro de
Pesquisa de Satisfao, cujo objetivo munir as organizaes pblicas de uma metodologia que as
permita monitorar a satisfao dos usurios de servios pblicos. Essa metodologia disseminada
pela Secretaria de Gesto Pblica, vinculada ao Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto.
A noo de que a norma ISO 9001 seria aplicvel a qualquer tipo de organizao est presente no
prprio texto da norma: Todos os requisites desta Norma so genericos e se pretende que sejam
aplicveis a todas as organizaes, independente do seu tipo, do seu porte e produto que fornecem
(ABNT, 2008, p. 1)
Traduo livre do autor, assim como todas as demais citaes traduzidas da lngua inglesa.
A definio de qualidade presente na norma ISO 9001 compatvel com a viso de GROSBY
(1979). A norma ISO 9000:2005, que apresenta as definies da terminologia da norma ISO 9001,
define qualidade da seguinte maneira: grau no qual um conjunto de caractersticas inerentes satisfaz
a requisitos (ABNT, 2005).
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A palavra kanban significa placa. Nos sistemas Just in Time desenvolvidos por empresas
japonesas como a Toyota, havia uma placa nas paredes da linha de produo que comunicava aos
funcionrios o que, quando e quanto produzir.
H autores das vertentes menos rgidas de GQT que defendem que os sistemas de gesto da
qualidade baseados nas normas ISO 9001 no podem ser considerados como iniciativas de GQT,
uma vez que seu foco em conformidade de requisitos seria mais restrito que o iderio da qualidade
total. MAGD e CURRY (2003) se contrapem a essa viso, demonstrando os muitos aspectos
semelhantes entre as abordagens.
10
atuar
promovendo
descontinuidade,
repensando
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qualidade dos servios pblicos poderia ser alcanada mediante, entre outros
aspectos, a adoo pelo setor pblico de metodologias de gesto do setor privado.
No , portanto, nenhuma coincidncia que diversos aspectos do iderio da GQT
tenham sido incorporados pelos defensores do NPM, em especial o conceito de foco
nos clientes (OSBORNE, 1993).
No entanto, a adoo da gesto da qualidade na administrao pblica
tem dado ensejo a crticas. SWISS (1992) defende que as metodologias de GQT
devem ser adaptadas ao contexto da administrao pblica, uma vez que em sua
verso no-modificada ou ortodoxa, a GQT notavelmente inadequada ao ambiente
governamental (SWISS, 1992, p. 358), sendo inclusive incompatvel com o ideal de
uma gesto focada nos resultados na forma proposta pelo iderio NPM. Muito
embora o autor no faa as devidas diferenciaes entre os vrios modelos de GQT,
suas crticas parecem bastante adequadas ao contexto dos sistemas de gesto da
qualidade, especialmente os baseados na norma ISO 9001.
O autor identifica quatro problemas que explicariam essa inadequao: a
ideia de que as metodologias de GQT foram elaboradas com foco na produo de
bens e no de servios; o problema da definio do cliente dos servios
governamentais, processo que adquire contornos polticos em muitas organizaes
pblicas; o foco desses sistemas em inputs e processos, o que tende a reforar a
tendncia burocrtica a concentrar a ateno nos controles procedimentais e
negligenciar os outputs (ou resultados); e por fim o fato de que a constituio de
uma cultura da qualidade efetiva depende de constantes intervenes da alta
direo, sendo que no contexto governamental, as mudanas de direo so muito
mais frequentes do que no setor privado.
Mas nem tudo so crticas para SWISS. O autor reconhece que a GQT
tem aportes importantes para a gesto pblica, em especial as ideias de feedback
do cliente, monitoramento de performance, melhoria contnua e envolvimento dos
funcionrios. Cabe aos gestores adaptar esses conceitos amplos realidade de
suas organizaes.
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Em sua anlise, VINNI est preocupado em identificar o grau de receptividade das organizaes
aos diversos tipos de GQT. Sua concluso que organizaes em que as caractersticas tpicas da
gesto pblica (como a multiplicidade de stakeholders, a interferncia de processos polticos na
gesto, etc.) se apresentam com mais fora sero mais receptivas GQT do tipo sistemas de
gesto, os quais compreendem os sistemas baseados na norma ISO 9001. Embora no haja
discordncia com relao s concluses do autor, a presente anlise est mais preocupada com os
possveis benefcios e malefcios da adoo de SGQs nas organizaes pblicas. Embora
organizaes com maior grau de publicness possam ser mais receptivas a SGQs baseados na
norma ISO 9001, como defende o autor, essas organizaes e suas burocracias bem constitudas
so justamente as que menos tm a ganhar com a adoo de tais sistemas, conforme se
demonstrar adiante.
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KETTL (1997) um dos autores a fazer essa associao, afirmando que a filosofia do let
managers manage, que orientou a reforma do servio pblico em pases como Sucia e Austrlia,
seria consequncia direta das propostas de GQT de Deming.
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Registros, para as normas da srie ISO 9000, constituem documentos que evidenciam atividades
realizadas. Eles permitem ao gestor (e aos auditores) verificarem se as atividades foram realizadas
de acordo com os procedimentos pr-estabelecidos.
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Em um sistema de gesto da qualidade, o plano de ao o documento em que so detalhadas as
aes a serem tomadas quando um problema ou uma oportunidade de melhoria so detectados.
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Por fim, cabe uma breve reflexo acerca do prprio valor de uma
certificao deste tipo para a administrao pblica. A ideia de certificao, cujo
objetivo original atestar s empresas compradoras a capacidade dos fornecedores
de prover produtos e servios conforme as especificaes fornecidas, faz pouco ou
nenhum sentido no mundo pblico, onde a relao entre cidado e Estado possui
contornos diversos e mais complexos do que aqueles que se desenvolvem nas
relaes fornecedor-cliente do setor privado.
Muitas empresas adotam as mais diversas modalidades de GQT,
inclusive inspiradas no modelo ISO 9001, sem todavia buscar a certificao. No
mundo privado, embora existam muitos motivos que levem as empresas a buscarem
a certificao, em geral elas o fazem em busca de maior reconhecimento no
mercado, seja por meio da melhoria de imagem trazida pelo certificado, seja pela
possibilidade de contratao com outras empresas que exijam a certificao dos
seus fornecedores.
Trata-se de uma lgica que faz pouco sentido no mundo pblico, em
especial naqueles setores em que o servio prestado pelo Estado se d em regime
de monoplio, ou seja, no h nenhum tipo de disputa por fatias de mercado.
Sendo assim, um certificado ISO 9001 significa pouco ou nada para o cidadocliente receptor do servio, uma vez que ele no tem alternativa a no ser seguir
demandando o servio da mesma organizao.
Dado que a manuteno de um certificado deste tipo acarreta custos
administrao pblica que variam de acordo com o tamanho da organizao, talvez
seja razovel manter o sistema de gesto mas dispensar a certificao.
Abandonando o af de certificar-se, o setor pblico poderia retomar iniciativas como
os prmios de qualidade, que podem servir como elemento motivador e orientador
das polticas de qualidade das diversas organizaes.
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CONCLUSES
Como vimos, o tema da qualidade no setor pblico pode ser abordado
de diversos ngulos. A recente tendncia de busca pela certificao ISO 9001 por
parte dos rgos pblicos brasileiros representa uma saudvel e bem-vinda onda de
busca por qualidade no setor pblico.
No entanto, necessrio entender de onde vem e para que serve a
ferramenta de gesto que pretende-se adotar, de forma a poder avaliar de forma
racional sua aplicabilidade ao contexto em pauta e os provveis benefcios e
possveis desafios a serem enfrentados no processo de implantao. Ou seja, no
existe uma nica ferramenta gerencial que d conta de todos os problemas
organizacionais e que seja adequada a todos os contextos.
Como vimos, os sistemas de gesto da qualidade baseados na norma
ISO 9001 apresentam muitos pontos em comum com o paradigma burocrtico de
gesto. Essa afirmao pode surpreender muitos entusiastas do padro normativo
ISO 9001, mas no quer dizer que a ferramenta no possa trazer benefcios em
determinados contextos e situaes, ou que os princpios gerenciais que nortearam
sua construo no devam ser perseguidos como princpios orientadores de uma
nova gesto pblica que atenda efetivamente as expectativas dos cidados.
Este artigo teve como objetivo propor uma reflexo crtica acerca da
interface entre qualidade, normas ISO 9001 e administrao pblica. Trata-se de
uma reflexo inacabada. Novas pesquisas baseadas em dados empricos so
necessrias para qualificar (ou refutar) as hipteses aqui discutidas. Mas parece
inegvel que uma abordagem analtica e desapaixonada do tema qualidade, que
invista em um maior grau de preciso conceitual, pode contribuir para o avano da
busca por um servio pblico de maior qualidade.
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REFERNCIAS
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Vocabulrio. Associao Brasileira de Normas Tcnicas, 2005.
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PACHECO, Regina S. Mensurao de desempenho no setor pblico: os termos
do debate. Trabalho apresentado no II Congresso CONSAD de Gesto Pblica.
Braslia, 2008.
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AUTORIA
Pedro de Lima Marin Aluno de doutorado em Administrao Pblica e Governo. Escola de
Administrao de Empresas de So Paulo Fundao Getlio Vargas.
Endereo eletrnico: pedromarin85@hotmail.com