UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

Instituto de Filosofia e Cincias Humanas

Paulo Procpio Burian

DO ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL
AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA
AMBIVALNCIAS DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO
AMBIENTAL DO SETOR ELTRICO
Tese de Doutorado em Cincias Sociais apresentada ao Departamento
de Sociologia do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da
Universidade Estadual de Campinas, sob orientao do Prof. Dr. Daniel
Joseph Hogan

Este exemplar corresponde verso final

da Tese defendida e aprovada em 22/02/2006,
perante a Banca Examinadora.

Banca Examinadora:
Prof. Dr. Daniel Joseph Hogan
Profa. Dra Leila da Costa Ferreira
Prof. Dr. Shiguenoli Miyamoto
Prof. Dr.Gilberto De Martino Jannuzzi
Prof. Dr. Alfio Brandemburg
Suplentes:
Prof. Dr. Roberto Luiz do Carmo
Prof. Dr. Jos Marcos Pinto da Cunha
Profa. Dra. Lcia da Costa Ferreira
Campinas 2006

FICHA CATALOGRFICA ELABORADA PELA

BIBLIOTECA CENTRAL DA UNICAMP
Bibliotecrio: Helena Joana Flipsen CRB-8 / 5283

B916d

Burian, Paulo Procpio.

Do estudo de impacto ambiental avaliao ambiental
estratgica : ambivalncias do processo de licenciamento
ambiental do setor eltrico / Paulo Procpio Burian.
Campinas, SP : [s.n.], 2006.
Orientador: Daniel Joseph Hogan.
Tese (doutorado) - Universidade Estadual de
Campinas, Instituto de Filosofia e Cincias Humanas.
1. Impacto ambiental. 2. Meio ambiente. 3. Energia
eltrica - Conservao. I. Hogan, Daniel Joseph.
II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de
Filosofia e Cincias Humanas. III. Ttulo.

Ttulo em ingls: From environmental impact assesment to strategic

Environmental assessment.
Palavras-chave em ingls (Keywords): Analysis of environmental impact,
Environment, Electric power - Conservation.
rea de concentrao:
Titulao: Doutor em Cincias Sociais.
Banca examinadora: Daniel Joseph Hogan, Leila da Costa Ferreira,
Shiguenoli Miyamoto, Gilberto De Martino Jannuzzi, Alfio Brandemburg.
Data da defesa: 22-02-2006.

Essa tese dedicada a minha querida av Oneide, meu

maior exemplo de perseverana e dedicao.

Agradecimentos

Pronto. Nem acredito que cheguei na hora de fazer os agradecimentos. Confesso que
nos ltimos meses tenho sonhado com esse momento, j que simboliza melhor do que
qualquer outro o trmino desse trabalho.
Tudo comeou em 2001 quando iniciei essa empreitada buscando aprimorar meu
trabalho na rea de licenciamento ambiental de projetos de usinas hidreltricas. Nessa
primeira etapa fui muito incentivado por diversas pessoas, dos quais posso destacar os
amigos PQ e Andra, que passaram horas conversando sobre meu projeto inicial,
quando as idias ainda estavam vagas na minha cabea, e Mateus e Tayne, que
passaram anos escutando sobre a tese. Merece ainda meus agradecimentos os velhos
amigos Yellow, Biro e Jorjo, contemporneos dessa fase que acompanharam de perto
meus esforos inicial e final. De modo geral, todos os amigos foram fundamentais e
seria injusto continuar citando, pois acabaria esquecendo de algum, mas preciso
destacar a ajuda da Gabi, que alm dessa velha e boa amizade, me auxiliou muito na
estruturao da tese com dicas preciosas e sugestes pertinentes em momentos
cruciais.
Dentro da Unicamp, sempre fui bem recebido e atendido pelos professores e
funcionrios que cruzaram meu caminho. Dois professores, entretanto, merecem
agradecimento especial: o meu orientador Daniel Hogan, por sempre acreditar que eu
poderia finalizar o trabalho mesmo estando distante e envolvido plenamente em outras
atividades, enriquecendo a tese com seus valiosos comentrios; e Leila da Costa
Ferreira, cujas disciplinas e ensinamentos foram extremamente teis para subsidiar a
parte terica.
Com relao aos funcionrios da Ps-graduao, destaco Maria Rita e Gil, que sempre
se prontificaram a prestar todos os esclarecimentos necessrios nessa caminhada.

Agradeo ainda ao colega Benlson pelo apoio e comentrios pertinentes durante as

disciplinas.
Em Curitiba, devo agradecimentos aos professores Alfio Brandemburg, Dimas Floriani,
cujas disciplinas foram importantes para o desenvolvimento terico do presente
trabalho. Alm deles, agradeo ainda, de modo geral, aos funcionrios do curso de
doutorado de Meio Ambiente e Desenvolvimento da UFPR, que disponibilizaram os
computadores para que eu pudesse acessar os peridicos eletrnicos importantes para
a concluso da tese.
No teria sido possvel a elaborao dessa tese sem a sustentao financeira da
SOMA, assim como a compreenso, apoio e amizade de todos os scios e
colaboradores, que tornaram o ambiente agradvel para o exerccio dessa atividade. Ao
Roni, vale um agradecimento especial pelas dicas acadmicas, Karin pela interrupo
de suas frias para ajudar com o scanner e Taciana pela ajuda na elaborao de
mapas para inserir nesse trabalho.
Agradeo ao apoio incondicional de minhas irms Gabriela, Natlia e Mariana, assim
como de suas respectivas famlias, incluindo meus sobrinhos to queridos, Marcela,
Alice, Eduardo e Artur. minha me, que se mobilizou para ajudar em um dos
momentos mais difceis para finalizar essa tese.
Devo agradecimento ainda a meu pai, que sempre me incentivou nessa empreitada no
s com palavras, mas, principalmente, com o prprio exemplo de vida. Devo tambm
agradecer a sua esposa, Ana Cristina, to companheira dele, que tambm me ajudou.
E para encerrar, no poderia deixar de agradecer Adriana, por todo amor e carinho ao
longo dessa jornada.

Segundo a perene e imutvel lei deste mundo, tudo criado, tudo

desaparece, motivado por uma srie de causas e condies; tudo
muda, nada permanece inaltervel. (A Doutrina de Buda)

Resumo
Nas ltimas dcadas, dois movimentos aparentemente antagnicos influenciaram
diretamente a absoro da temtica socioambiental no nvel institucional. Se por um
lado ocorreu o processo de globalizao com a integrao da economia mundial
reduzindo a atuao do Estado nacional em setores estratgicos, por outro lado houve
uma consolidao dos processos de licenciamento ambiental, conseqncia das
presses exercidas tanto pelos movimentos sociais, quanto pelas agncias multilaterais
de financiamento.
Tomando como ponto de partida a confluncia desses dois aspectos distintos que se
confrontam e dialogam, o presente estudo visa verificar at que ponto os processos de
licenciamento tm desempenhado um papel importante para que as questes
socioambientais sejam devidamente incorporadas no setor eltrico brasileiro. Embora
esses processos tenham representado um passo importante em direo
sustentabilidade, ainda precisam ser aprimorados de modo a incluir outros aspectos
como a consulta pblica, que no se encontram plenamente equacionados.
A partir da constatao, por meio de estudos de caso, de que os Estudos de Impacto
Ambiental - EIAs - tm se mostrado insuficientes na medida em que so elaborados
apenas na etapa de projeto, recentemente tem sido introduzida a Avaliao Ambiental
Estratgica AAE, um novo instrumento que tem como objetivo inserir a varivel
socioambiental na etapa de planejamento para influenciar no processo de tomada de
deciso em seu estgio inicial. Embora reconhecidamente a introduo de AAE
represente um avano, no pode ser considerada, de modo algum, como uma soluo
definitiva para essa questo.
Desse modo, sem ter a pretenso de dar respostas definitivas, este trabalho busca
levantar diversos aspectos que permeiam a relao entre o setor eltrico e o meio
ambiente, demonstrando como as incertezas da era ps-moderna tambm se refletem
nos mecanismos de licenciamento ambiental. Trata-se, portanto, de um processo em
permanente construo e fundamentalmente dependente do dilogo para seu
aprimoramento.

Abstract
In the last decades, two movements apparently opposed have influenced the way of
incorporation of environmental debates on the level of the institutions. On the one hand,
there is the globalization process which conveys the integration of the capitalist world,
weakening the power of the National State in strategic sectors. On the other hand, the
license process has been consolidated, due to the pressure of social movements and
multi-lateral agencies.
Based on this particular context, the present study seeks to verify to which extent the
license process has played an important role for the environmental debates to be
incorporated in the Brazilian electric sector agenda. Yet the environmental license
process is an important step in the direction of sustainability, it needs to be improved,
even including issues like public consultation.
Case studies about Environmental Impact Assessments - EIAs show that they are
insufficient, for they are carried out only during the Project stage. Thats why the
Strategic Environmental Assessment SEA has been recently developed. The objective
of this new instrument is to incorporate the environmental issues in the Planning stage,
then any important decision will be taken in the very beginning. Even though the
introduction of SEA has been important, case studies prove that it cannot be considered
a final solution to these problems.
Yet this study does not bring definitive answers, it intends to identify several pertinent
questions regarding the relationship between the electric sector and the environment,
suggesting that the uncertainties of the post-modern age are also present in the
environmental license instruments. Finally, this process is in permanent construction and
it depends fundamentally on constant dialogue to be refined.

10

SUMRIO
INTRODUO

13

PARTE I - BASES TERICAS E CONTEXTUALIZAO DA TEMTICA

27

CAPTULO 1 - INCERTEZAS DA RELAO ENTRE MEIO AMBIENTE E

SETOR ELTRICO NO BRASIL

27

1.1

27

Apresentao

1.2
Da modernidade plena para a ps-modernidade: identificao das
razes tericas do ambientalismo

33

1.2.1 Emergncia das questes ambientais nas cincias humanas

36

1.2.2 Fases das sociologia ambiental

40

1.3

Questo ambiental na ps-modernidade

53

1.3.1 Sociedade de Risco e Modernizao Ecolgica

59

1.4

Desafio no caso de pases em desenvolvimento

CAPTULO 2

CONTEXTUALIZAO DA RELAO ENTRE AS QUESTES

SOCIOAMBIENTAIS E O SETOR ELTRICO BRASILEIRO

66
69

PARTE II ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E AVALIAO AMBIENTAL

ESTRATGICA ASPECTOS GERAIS E ESTUDOS DE CASO

87

CAPTULO 3

87

ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL INSTRUMENTO

EFETIVO NA INCORPORAO DAS TEMTICAS
AMBIENTAIS PELO SETOR ELTRICO?

3.1
A introduo de Estudo de Impacto Ambiental como instrumento de
licenciamento ambiental no Brasil

87

3.2

93

Aspectos crticos de Estudos de Impacto Ambiental no Brasil

3.2.1 Aspectos Legais

93

3.2.2 Estudos de caso no Brasil

98

11

3.2.3 Consideraes Finais a respeito dos Estudos de Impacto Ambiental

avaliados

134

3.3

Cenrios e perspectivas globais da instituio de EIA

136

CAPTULO 4 ANTECIPANDO QUESTES SOCIOAMBIENTAIS NO

PROCESSO DECISRIO POR MEIO DA UTILIZAO DA
AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA

153

4.1
Emergncia da Avaliao Ambiental Estratgica no contexto nacional
ocupando lacunas do Estudo de Impacto Ambiental

153

4.2
Paran

161

Estudos de caso: Taquari-Antas, Rio Grande do Sul e Chopim,

4.2.1 Bacia do Taquari-Antas, Rio Grande do Sul

161

4.2.2 Bacia do Chopim, Paran

176

4.2.3 Aspectos pertinentes e comparativos entre as Avaliaes Ambientais

Estratgicas avaliadas

192

4.3
Consideraes sobre a Avaliao Ambiental Estratgica como
instrumento no processo de licenciamento ambiental

194

CONCLUSES

199

12

INTRODUO

Em 1998, a BAESA - Energtica Barra Grande S.A., consrcio de empresas que detm
a concesso da Usina Hidreltrica - UH - Barra Grande, protocolou no Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente IBAMA, os documentos necessrios para o processo de
licenciamento ambiental da Usina Hidreltrica - UH - Barra Grande, ou seja, o Estudo
de Impacto Ambiental EIA e o respectivo Relatrio de Impacto Ambiental RIMA
referente a esse empreendimento localizado no rio Pelotas na divisa dos estados de
Santa Catarina e Rio Grande do Sul, que faz parte da bacia hidrogrfica do rio Uruguai.
Com base nesses documentos, a Licena Prvia - LP - foi concedida pelo IBAMA em
1999. Posteriormente, com a emisso da Licena de Instalao - LI, iniciou-se a
construo da barragem da UH Barra Grande em julho de 2001.
No incio de 2004, com a barragem praticamente concluda, foi necessrio realizar um
inventrio florestal para a obteno da autorizao do desmate da rea a ser alagada
pelo reservatrio. Com a realizao desse inventrio, constatou-se que o RIMA relativo
a esse empreendimento omitiu a presena de mais de 2.000 hectares de florestas
primrias de araucrias (Araucaria angustifolia) e outros 4.000 hectares de florestas em
diferentes estados de regenerao (Prochnow, M. 2005).
No RIMA, documento de maior acessibilidade ao pblico, omite-se a presena das
matas com araucrias, referindo-se rea a ser diretamente afetada da seguinte forma:
As matas marginais mostram-se pouco desenvolvidas, ou
seja, constituem-se uma vegetao j impactada. Sua
fisionomia repete, em sua maior parte, a observada nas
encostas.
Assim,

regio

13

ser

diretamente

impactada

pelo

empreendimento se caracteriza pelas reas cultivadas,

silvicultura

matas

remanescentes,

essas

ltimas

impactadas por processos de extrao seletiva de madeira e

distribuda em forma de fragmentos (ENGEVIX, 1998: 23).
Percebe-se claramente, nesse processo, que houve uma omisso evidente, de
aparente m f, em relao descrio da rea a ser afetada pelo reservatrio,
agravada pela falha do IBAMA no processo de vistoria realizado na poca do
licenciamento prvio. Com a construo autorizada tendo com bases documentos com
graves falhas, criou-se um imbrglio de natureza jurdica e ambiental.
Rendendo-se lgica do fato consumado com a barragem pronta, aps um longo
perodo de brigas jurdicas, a justia federal autorizou a supresso da vegetao para a
formao do reservatrio e o IBAMA, com base em um Termo de Ajustamento de
Conduta, que entre outras condicionantes, estabeleceu a necessidade de elaborao
de uma Avaliao Ambiental da bacia do rio Uruguai, emitiu a Licena de Operao
LO em 4 de julho de 2005.

Esse caso recente citado acima, referente ao processo de licenciamento ambiental da

UH Barra Grande, foi inserido a ttulo de introduo pelo seu carter simblico, ao
demonstrar que a instituio de processos de licenciamento de empreendimentos
hidreltricos no Brasil em meados da dcada de 1980 no significou, de modo algum,
que a questo socioambiental1 estivesse de maneira adequada plenamente incorporada
pelo setor energtico brasileiro.

Pela legislao pertinente, consideram-se os impactos sociais como parte dos impactos ambientais.

Entretanto, h posicionamentos contrrios a essa formulao, pois isto significaria tirar da populao que

14

Sem querer aprofundar o caso especfico da UH Barra Grande, no qual nitidamente

evidenciaram-se graves falhas e omisses, o presente estudo visa verificar at que
ponto os processos de licenciamento tm desempenhado um papel importante para que
as questes socioambientais sejam devidamente incorporadas na rea de energia no
Brasil, tomando como base o setor eltrico.
Em que pese esse pssimo exemplo, o fato que somente por meio de processos de
licenciamento introduzidos no contexto democrtico, que de modo algum se esgotam na
elaborao de EIA e de RIMA, possvel identificar impactos e propor medidas e
programas que podem vir a prevenir, minimizar e/ou compensar de modo satisfatrio os
efeitos deletrios da implantao de empreendimentos hidreltricos que no eram
adotados at meados de 1980.
Entretanto, diante da constatao de que os instrumentos de licenciamento ambiental
como EIA e RIMA so insuficientes para equacionar a questo socioambiental nos
empreendimentos do setor eltrico, o presente estudo pretende analisar o modo como
tem surgido a demanda por instrumentos que busquem antecipar a identificao dessas
questes mais relevantes e ampliar a participao da sociedade civil no processo de
licenciamento ambiental. Para atender essa reivindicao, no Brasil, assim como nos
demais pases, tem sido gradualmente introduzidas a Avaliao Ambiental Estratgica AAE.
Tomando como base a introduo dos diversos mecanismos de licenciamento
ambiental no setor de energia, sejam eles j consolidados (EIA, RIMA) ou no (AAE), a
partir de estudos de casos no Brasil e comparados com exemplos em outros pases,
so investigadas as nuances na complexa relao entre a emergncia e consolidao
do ambientalismo, refletida no cumprimento, em maior ou menor grau de seriedade, de

sofre o impacto o seu papel de agente, mantendo a mesma lgica do empreendedor de apropriao do
territrio e controle de recursos (VAINER, 1993). No pretendo aprofundar esta discusso, optando por
adotar o termo socioambiental.

15

normas e exigncias ambientais, principalmente no tocante ao processo de

licenciamento, diminuio do papel do Estado como agente de desenvolvimento e
acelerao da globalizao, ocorrida principalmente a partir de meados da dcada de
1980.
De fato nas ltimas dcadas do sculo XX, esses dois movimentos aparentemente
antagnicos influenciaram diretamente no processo de absoro da temtica ambiental
pelo setor de energia. Como afirma Fuchs e Arentsen (2002: 525),
em primeiro lugar, as polticas energticas tm sido
associadas

com

crescente

preocupao

na

sustentabilidade. Em segundo, liberalizao, desregulao e

privatizao tm trasformado a organizao visando o
mercado de energia.2
Nesse sentido, uma das principais questes abordadas refere-se verificao do modo
como o processo de globalizao ocorrido a partir das ltimas dcadas do sculo XX
estaria relacionado, no s retirada do Estado da esfera econmica e estratgica
como o setor de energia (Sawyer apud Ferreira, 2003: 125), mas ao aparentemente
contraditrio processo de estabelecimento de exigncias ambientais assim como a sua
normatizao em nvel mundial. Ser que essa relao serve como um retrato fiel da
chamada ps-modernidade3 com todas as suas contradies e complexidades
presentes?
Um dos objetivos especficos do presente estudo verificar se a obrigatoriedade de
documentos como EIA ou AAE no processo de licenciamento, cujo escopo e

Traduo do autor: first energy policy has been associated with a steadily growing focus on

sustainability. Secondly, liberalization, deregulation and privatization have transformed the organization
and outlook of the energy markets.
3

No captulo 1, esse conceito ser abordado de modo mais sistemtico.

16

metodologia de cada um encontram semelhanas em diversos pases do mundo, pode

servir como exemplo da aplicabilidade ou no da teoria da modernizao ecolgica ao
contexto de pases em desenvolvimento como o Brasil, ou se, pelo contrrio,
simbolizam atravs de exemplos como o citado anteriormente, a era da sociedade de
risco.
Visando dar conta dessa questo, a relao entre questes ambientais e setor de
energia analisada com a precauo de no fazer nem uma anlise maniquesta nem
tampouco de causa-efeito, evitando cair na armadilha da simplificao das questes em
vigor que acabaria empobrecendo o debate, perdendo a chance de aprofundar
questes realmente relevantes.
Tendo como premissa essas questes, o presente trabalho divide-se em duas partes.
Na primeira parte so apresentados os conceitos tericos abordados, assim como
aspectos da questo ambiental dentro do setor eltrico no sentido de contextualiz-lo. A
segunda parte dedicada a uma anlise dos instrumentos de licenciamento ambiental,
incluindo por um lado os j consagrados EIAs e RIMAs e, por outro lado, as AAEs. Para
encerrar, so feitas consideraes finais visando verificar at que ponto o processo de
licenciamento ambiental serve como um retrato da ps-modernidade.
A seguir, so apresentados o contedo e objetivo de cada parte e respectivos captulos.
Parte I
A Parte I dividida em dois captulos. O primeiro refere-se s incertezas e
ambivalncias pertinentes teorizao da relao entre meio ambiente e setor eltrico,
enquanto o segundo refere-se contextualizao dessa relao no cenrio nacional.
Captulo 1
Para dar conta da complexa relao entre desenvolvimento e meio ambiente, utilizado
como marco referencial terico a ps-modernidade em seu sentido mais amplo, sem
abrir mo de outros referenciais que tratam da relao entre desenvolvimento e meio
17

ambiente, como a modernizao ecolgica utilizada por Buttel, Mol e Spargaaren e a

sociedade de risco definida por Beck.
A partir desses marcos tericos, verificado at que ponto o caso especfico da relao
entre as questes socioambientais e o setor de energia em um pas em
desenvolvimento como o Brasil pode ser compreendido dentro da tica da psmodernidade, a partir de uma anlise sobre a natureza das potencialidades e das
limitaes dos instrumentos de licenciamento ambiental.
Nesse primeiro captulo alguns conceitos tericos utilizados no presente trabalho so
enfatizados, visando situ-los no contexto nacional para identificar aspectos que podem
servir como referencial ao longo do presente estudo, tendo como premissa o fato de
que esse um pas onde ainda hoje a necessidade de desenvolvimento econmico
constantemente colocada em contraposio ao ambientalismo.
Estudo feito por Rinkevicius (2000) demonstra paradigmaticamente que essa
contraposio entre crescimento econmico e conservao ambiental no se restringe
ao Brasil. No caso da Litunia, analisado por Rinkevicius, trata-se de gerar energia
barata por meio da fonte nuclear - j que aquele pas no dispe de recursos hdricos
suficientes para gerao hidreltrica - em confronto com o risco que essa opo
representa para toda sociedade europia. Aps realizar um inqurito investigativo com
relao a tipos ideais de comportamentos relacionados capacidade de implantar
medidas de melhorias ambientais, Rinkevicius conclui que as mudanas institucionais
pelas quais a sociedade moderna tem passado podem ser explicadas dentro da lgica
da teoria da modernizao ecolgica, inclusive em pases em desenvolvimento.
Giddens, que reconhece que muitos aspectos da modernizao ecolgica fazem
sentido, levanta relevantes questes sobre sua aplicabilidade em determinadas
situaes, j que
no realmente convincente supor que a proteo
ambiental

desenvolvimento

econmico

se

adaptem

confortavelmente um est fadado a entrar por vezes em

18

conflito com o outro (Giddens, 2001: 68).

Essas observaes podem servir como pistas. Mas para verificar a viabilidade de se
aplicar no Brasil uma teoria de essncia conciliatria, como a modernizao ecolgica,
fundamental realizar um estudo mais aprofundado, no qual certamente devem aflorar
questionamentos pertinentes.
Desse modo, finalizando esse captulo, so identificados subsdios para responder s
seguintes questes: ser que a modernizao ecolgica, teoria fundamentada a partir
de estudos empricos em pases nitidamente avanados com relao percepo das
temticas ambientais como a Alemanha e Holanda, tem validade no Brasil? Ou estamos
mais enquadrados na sociedade de risco, em que na essncia questes ambientais
estariam em contraposio com qualquer poltica desenvolvimentista, incluindo o setor
eltrico que passou por profundas alteraes? Quais aspectos podem ser destacados
em cada uma dessas vertentes tericas para o caso brasileiro?
De qualquer modo, o pano de fundo para se analisar essa complexa relao no Brasil
ser, de antemo, a tica da ps-modernidade, considerando que na fase atual as
fronteiras anteriormente estabelecidas caram e a heterogeneidade, diversidade e
outras caractersticas relacionadas chamada ps-modernidade se fazem presente.
Nesse sentido, aspectos tcnicos, metodolgicos e demais instrumentos que
predominaram durante sculos devem ser observados com reserva.

Captulo 2
Visando adotar o setor eltrico como parmetro para o estudo emprico, no segundo
captulo, ainda na parte I, feito um breve histrico desse setor para contextualizar o
caso aqui presente. Longe de elaborar um relato extremamente abrangente, so
identificados os cenrios criados, as tendncias atuais e os atores principais que tm
atuado ou ainda podem atuar no processo de incorporao ou no das temticas scioambientais por esse setor no Brasil. O objetivo especfico desse captulo o de
19

identificar como se construiu o debate entre a viso mais desenvolvimentista que

predominou durante muito tempo (quando as questes ambientais e sociais no tinham
o menor espao) e a viso mais favorvel efetiva incorporao das questes
socioambientais dentro do setor eltrico.
No Brasil, o discurso que contrape desenvolvimento com o meio ambiente ainda tem
encontrado respaldo nos ltimos anos, principalmente dentro do setor eltrico, quando
em muitas ocasies a relativa demora de licenciar obras vista como um obstculo do
meio ambiente ao desenvolvimento do pas (Santos, 2002).
Para autores como Carlos Kawall L. Ferreira (apud Santos, 2002), cuja preocupao
recai exclusivamente sobre o crescimento da gerao de energia hidreltrica no pas, o
aumento das exigncias com relao a licenciamentos ambientais, entre os quais
incluiria a obrigatoriedade de realizao de EIA e de RIMA, tem como resultado o
aumento de custos, como os pagamentos aos proprietrios e municpios pelas terras
inundadas, que oneram diversos projetos do setor energtico como as usinas
hidreltricas. Obviamente, trata-se nesse caso de uma viso simplista demais da
situao, mas reflete o pensamento de parte dos analistas brasileiros quando se
debruam sobre a relao entre setor eltrico e meio ambiente. Ressalta-se que esse
discurso apresentado no recente, pois se refere aos anos 1980, quando as primeiras
demandas ambientais legais com relao ao licenciamento das grandes obras de infraestrutura passaram a se fazer presente.
Embora parte do setor eltrico atribua eventuais atrasos de implantao do parque
gerador brasileiro ao processo de licenciamento ambiental, esse processo no pode ser
analisado sem ser contextualizado com o perodo de polticas liberalizantes hegemnico
no Brasil desde o final dos anos 1980. No bojo do que se costumou chamar de
globalizao, o Estado nacional brasileiro reduziu-se drasticamente, retirando-se de
setores considerados estratgicos, como o de energia, e promovendo uma profunda
alterao na estrutura e no modo de funcionamento destas reas, com conseqncias
para a rea de planejamento.

20

Percebe-se que a globalizao econmica seguida pela implantao de polticas

liberalizantes e pela reduo do papel do Estado nacional em setores estratgicos,
ocorreu paralelamente ao processo de fortalecimento dos movimentos sociais, aumento
das exigncias por parte das agncias multilaterais de financiamento e a conseqente
consolidao de processos de licenciamento ambiental (cujo maior exemplo a
instituio da obrigatoriedade dos EIAs e a instituio das Audincias Pblicas), que
traduziram na emergncia da questo ambiental.
O fato que, concomitantemente emergncia e implementao de licenciamentos
ambientais, o setor eltrico passou por um processo de desregulamentao e
privatizao quando os empreendimentos desse setor passaram, como qualquer outro
da economia privada, a objetivar a gerao de lucro para os empreendedores.
Essa confluncia de dois aspectos distintos que se confrontam e dialogam cria um
cenrio paradoxal e levanta diversos questionamentos que demandam maior ateno.

Parte II
Na Parte II, est o cerne desse trabalho, pois onde se situam os captulos que
aprofundam estudos de caso de dois diferentes documentos de licenciamento
ambiental: os EIAs e os respectivos RIMAs em primeiro momento; e as AAEs mais
recentemente.
Captulo 3
Desde a implantao da obrigatoriedade de EIAs pela Resoluo n 01 de 1986 do
Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA, perodo que o pas estava passando
por um processo de redemocratizao, o chamado setor eltrico teve que minimamente
absorver as temticas socioambientais que, at aquele momento, no eram sequer
consideradas. Isso no quer dizer que essas temticas passaram a ter um peso

21

realmente efetivo no processo de tomada de deciso, mas certamente representou um

passo a frente nessa questo.
Tomando como base o processo de licenciamento ambiental fundamentado nos EIAs e
nos RIMAs, no terceiro captulo so verificados em que medida esse instrumento pode
ou no representar avano no processo de incorporao das temticas socioambientais
por parte do setor eltrico, a partir de um amplo levantamento de questes pertinentes a
esses instrumentos existentes em diversas partes do mundo.
Nesse sentido, so abordados casos especficos no estado do Paran para, ento,
identificar as semelhanas e diferenas existentes entre a obrigatoriedade desses
estudos no Brasil e em outros pases, cujos processos de licenciamento so muito
semelhantes, seja nos desenvolvidos, seja nos pases em desenvolvimento.
A opo por casos de aplicao de EIA em empreendimentos hidreltricos no estado do
Paran decorre do fato de que o autor do presente estudo trabalhou durante anos na
rea de gerao da empresa estatal de energia, a Companhia Paranaense de Energia
COPEL, atuando diretamente com impactos socioambientais das usinas hidreltricas,
desde a fase de estudo de inventrio de bacia hidrogrfica, quando se definem
possveis locais de aproveitamento, at a implementao de programas sociais e
ambientais recomendados pelos respectivos EIAs, com a gesto e implantao do
Projeto Bsico Ambiental PBA.
Essa experincia particular permitiu que fossem percebidos que, embora os EIAs
possam ter contribudo em um primeiro momento para estreitar a relao dos projetos
de desenvolvimento com as questes socioambientais, atualmente a utilizao desse
instrumento por si s no serve como garantia de que o desenvolvimento do setor
eltrico esteja ocorrendo em total harmonia com o meio ambiente e a populao local.
Em muitos casos, tais como aquele citado na introduo, a elaborao do EIA tornou-se
um processo burocrtico e no conseguiu obter resultados importantes seja em fases
anteriores, de planejamento, seja em etapas posteriores, de implantao e operao,
pois abordam apenas o perodo de projeto.

22

Captulo 4
Ciente das insuficincias que o EIA e o RIMA possuem para propor mudanas que
remetessem ao nvel do planejamento, a presente anlise aborda ainda outro tipo de
instrumento que no se encontra consagrado e, tampouco, regulamentado por leis ou
decretos aqui no Brasil: a AAE, que em determinadas situaes recebe uma
denominao mais especfica, como Avaliao Ambiental Integrada - AAI. Trata-se de
um instrumento que tem como objetivo principal a antecipao de questes
socioambientais mais relevantes para a etapa de planejamento, visando identificar
regies

como

maiores

ou

menores

restries

para

insero

futura

de

empreendimentos setoriais (tais como hidreltricos).

O captulo 4 aborda, portanto, essa temtica para verificar at que ponto a AAE ou AAI
pode ou no ser um instrumento no sentido de ampliar os canais de comunicao no
difcil dilogo entre o setor eltrico e as questes socioambientais. Para exemplificar,
so apresentadas algumas AAEs realizadas recentemente no Brasil como estudo de
caso, assim como sua metodologia, sua aplicabilidade e demais aspectos relevantes,
fazendo uma comparao com casos identificados em outros pases que j utilizam
esse tipo de instrumento.

Consideraes Finais
Para encerrar so tecidas algumas importantes questes a guisa de consideraes
finais visando, com base nos resultados apresentados, verificar at que ponto o caso
brasileiro a partir de uma perspectiva emprica, pode ser compreendido a partir de
conceitos ligados ps-modernidade, sem perder de vista o carter paradigmtico do
debate que permeia esta questo, assim como as incertezas inerentes aos processos
de avaliao ambiental.

23

Finalizando esse estudo, so levantadas algumas questes que merecem maior

ateno. Ser que mesmo introduzindo novos instrumentos metodolgicos como a
AAE, haver um encurtamento das distncias entre a viso do setor eltrico e dos
ambientalistas? possvel realizar de modo convincente essa ponte? Qual a base das
contradies e ambivalncias existentes entre esses campos de atuao? Em que
medida projetos de desenvolvimento podem ser adequadamente equacionados com o
meio ambiente e a qualidade de vida?
Sem ter a pretenso de dar respostas definitivas pretendo, a partir de estudos de caso e
da experincia individual, iluminar diversos aspectos que permeiam todas essas
questes demonstrando como a liquidez da sociedade ps-moderna (Bauman, 1999)
tambm se reflete nas questes socioambientais e que, portanto, as principais
respostas no podem ser encontradas facilmente a partir da adoo de determinada
metodologia, pois passam necessariamente pela ampliao do debate e pela
consolidao da sociedade democrtica.

Mtodos
Para realizar a presente empreitada, foi lanada mo basicamente dos seguintes
procedimentos de pesquisa.
Primeiramente, foram selecionados, a partir de diversos casos de licenciamento
ambiental no estado do Paran, quatro exemplos de EIA e do respectivo RIMA para
analis-los com maior profundidade, tendo em vista identificar principalmente aspectos
relacionados sua metodologia e ao seu andamento do processo. O foco no foi
verificar qualitativamente o contedo de cada um dos EIAs, mas sim observar dados
gerais relacionados ao processo como um todo visando obter subsdios para uma
posterior anlise comparativa.
Alm de avaliar os EIAs e os RIMAs propriamente ditos, verifiquei junto ao rgo
ambiental responsvel pela avaliao desses documentos, mais precisamente o
24

Instituto Ambiental do Paran IAP, se cada um desses empreendimentos em questo

foi ou no licenciado e qual a justificativa para determinada situao. Desse modo,
focalizou-se o processo decorrente do licenciamento, e no o contedo em si desses
documentos.
Foram ainda realizadas viagens expeditas s regies dos empreendimentos para
verificar se o contedo dos documentos pertinentes estava ou no abordando
apropriadamente cada regio.
Foi feito ainda um amplo levantamento de textos dos ltimos 10 anos que abordam
estudos de licenciamento em diversos pases a partir de peridicos especializados,
principalmente o Environmental Impact Assessment Review, onde foram encontrados
estudos de caso em mais de 20 pases diferentes.
Posteriormente, foram adotados os mesmos passos para anlise a respeito das AAEs,
tendo como ponto de partida a seleo de dois casos a serem aprofundados. Nesse
sentido, analisou o andamento dos processos da AAEs selecionadas, verificou-se seu
contedo e foram feitas ainda viagens expeditas de reconhecimento a cada uma das
bacias pertinentes.
Tal como a anlise dos EIAs, para as AAEs tambm foi feito um profundo levantamento
de textos pertinentes ao tema principalmente nos peridicos especializados e em
organismos internacionais como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de
Desenvolvimento BID.

25

PARTE I BASES TERICAS E CONTEXTUALIZAO DA TEMTICA

CAPTULO 1

INCERTEZAS NA RELAO ENTRE MEIO AMBIENTE E SETOR

ELTRICO NO BRASIL

1.1 Apresentao
O ambientalismo, tal como conhecido nos dias de hoje, surgiu e consolidou-se nas
ltimas dcadas do sculo XX, quase paralelamente ao processo de globalizao. No
Brasil em particular, esse movimento vem se fortalecendo desde meados da dcada de
1980, na poca motivado principalmente pelo perodo de preparao para a Conferncia
das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - CNUMAD, realizada no
Rio de Janeiro em 1992. Embora estivesse em pauta h quase 20 anos, decididamente foi
a partir desse momento que a questo ambiental foi introduzida nos debates sobre
poltica econmica, relaes internacionais e outros circuitos de difcil penetrao
(Ferreira e Ferreira, 1992), deixando de ser uma questo marginal para assumir uma
posio central no debate sobre modelo de desenvolvimento.
O fato de que a emergncia e aparente consolidao das temticas ambientais ocorreram
com maior intensidade somente a partir das ltimas dcadas do sculo XX suscita
algumas questes relevantes que merecem destaque.
A primeira questo refere-se busca das razes que levaram os problemas ambientais a
permaneceram em uma aparente calmaria durante boa parte do sculo XX, s surgindo
com fora no perodo mais recente, embora reconhecidamente o modelo de
desenvolvimento intensivo e com maiores impactos sociais e ambientais teve suas razes
ainda no final do sculo XIX (Floriani, 2004).
primeira vista pode parecer contraditrio que uma preocupao ambiental com maior
nfase no tenha se manifestado durante as dcadas de 1950 a 1970, quando a
27

hegemonia dos racionalismos econmico e tecnolgico atingiu seu pice. Esse perodo
ficou

caracterizado

como

modernidade

plena,

quando

os

dois

modelos

de

desenvolvimento, seja capitalista, seja socialista, tinham em comum a no preservao

dos recursos naturais. Cabe enfatizar que, como bem reiteram Hawken, Lovins e Lovins
(1999), esse processo iniciou-se bem antes, a partir de meados do sculo XVIII, com o
advento da revoluo industrial, quando se destruiu mais a natureza do que em toda a
histria anterior.
Entretanto, mesmo diante desse cenrio alarmante, a questo ambiental permaneceu
durante boa parte do sculo XX na marginalidade at mesmo dentro do universo
acadmico, no merecendo ateno especial mesmo com evidncias de que o modelo de
desenvolvimento hegemnico apresentava profundos impactos ambientais.
A segunda questo a ser levantada refere-se busca pela identificao das razes da
complexa relao entre o processo de acelerao da chamada globalizao e a
consolidao do ambientalismo que tem ocorrido concomitantemente. Uma anlise
simplista e reducionista poderia, de maneira equivocada, concluir que haveria uma relao
causa-efeito entre esses dois movimentos, seja de motivao ativa ou reativa. Entretanto,
essa relao tem se mostrado muito mais ambivalente.
Essas duas questes aqui levantadas tm como objetivo no presente trabalho fornecer
pistas para contextualizar o cenrio em que a incorporao ou no das questes
socioambientais pelo setor de energia vem ocorrendo desde o final do sculo XX, perodo
marcado por intensas e profundas alteraes institucionais e pela introduo de
instrumentos de licenciamento ambiental.
O Brasil, em particular, apresenta um cenrio propcio para analisar essas questes com
maior rigor dentro do setor eltrico. Por um lado, trata-se de pas cuja maior preocupao
nas esferas governamentais tem sido a implantao de um desenvolvimento que reflita
em crescimento econmico constante como o caminho para reduzir o desemprego. Sem
entrar no mrito da discusso sobre a pertinncia da poltica econmica que tem vigorado
nos ltimos dez ou quinze anos, o fato que o processo de desenvolvimento nacional
28

quase sempre se pautou na retrica de manuteno do crescimento econmico, aspecto

que tem sido diretamente relacionado - em primeira instncia - necessidade de elevao
da disponibilidade de energia eltrica. No Brasil, devido a sua matriz energtica, esse
aumento da gerao de energia movido principalmente pelas usinas hidreltricas,
responsveis, segundo dados da Agncia Nacional de Energia Eltrica (2005), por quase
trs quartos da eletricidade gerada no pas.
Qualquer fonte de gerao de energia em grande escala causa, necessariamente,
impactos ambientais e sociais de diferentes magnitudes que, se no forem bem
equacionados, podem causar prejuzos imensurveis no s para a atual, mas
principalmente para as futuras geraes. No caso especfico das usinas hidreltricas
construdas atravs de barragens, de acordo com a Comisso Mundial de Barragens
CMB4, consenso que embora tenham prestado significativa contribuio ao
desenvolvimento humano, muitas vezes o preo pago pelas populaes diretamente
afetadas assim como pelos recursos naturais foi inaceitvel e isso s poder ser
equacionado por meio de solues negociadas que eliminem projetos desfavorveis nos
estgios iniciais (CMB, 2000).
De fato, esse modelo de desenvolvimento baseado exclusivamente na racionalidade
econmica, embora tenha sido levado s ltimas conseqncias em determinados pases
com a poltica neo-liberal, teve suas razes em perodos histricos muito anteriores. No
Brasil, em particular, a racionalidade tecno-econmica atingiu seu pice durante o regime
militar das dcadas de 1960 e 1970, quando grandes projetos de desenvolvimento como
Itaipu e Transamaznica foram levados a cabo sem maiores preocupaes com os
impactos ambientais decorrentes dessas obras. Um marco desse perodo ocorreu na
Conferncia das Naes Unidas sobre Ambiente Humano em 1972, quando o Brasil

A Comisso Mundial de Barragens foi uma comisso independente constituda em 1998 por

68 membros de instituies representativas de diversos personagens atuantes no setor eltrico

que procurou analisar e discutir diversos estudos de caso para elaborar o documento
Barragens e Desenvolvimento: um novo modelo para tomada de decises.

29

liderou o bloco dos pases que se opunham a qualquer restrio ambiental que poderia
obstruir ou retardar o processo de desenvolvimento pretendido. Representando a
pensamento predominante das polticas nacionais, Costa Cavalcanti, ministro das Minas e
Energia naquela poca, chegou a declarar que um pas que no alcanou o nvel
satisfatrio mnimo para prover o essencial no est em condies de desviar recursos
considerveis para proteo do meio ambiente (Marcovitch, 2000).
Desconsiderando o fato de que o regime ditatorial impedia que houvesse maiores
contestaes, o fato que mesmo em perodos mais democrticos antes do regime militar
pouco ou nada se encontrava de questionamento ambiental em relao ao modelo de
desenvolvimento adotado. O meio ambiente tornou-se efetivamente uma questo
somente a partir de meados da dcada de 1980, quer seja dentro das cincias sociais,
quer seja na sociedade de modo geral.
Dessa forma, sem ter a pretenso de dar respostas definitivas a essas questes e
contando com auxlio de autores como Buttel, Mol, Spaargaren, Giddens, e Beck, o
presente captulo busca encontrar as motivaes ou resistncias que o ambientalismo
enfrentou e as razes de s ter se manifestado com maior intensidade no final do sculo
XX, visando identificar qual a linha terica que pode servir como parmetro para
compreenso do modo de equacionamento da relao entre o setor eltrico e as questes
socioambientais.
Para cumprir essa tarefa, em um primeiro momento so abordados aspectos histricos do
ambientalismo para, na seqncia, identificar abordagens tericas pertinentes ao perodo
conhecido como ps-modernidade, passando desde conceitos mais crticos como
ecologia humana e a sociedade de risco, at a modernizao ecolgica, que tem um
carter eminentemente conciliatrio entre meio ambiente e desenvolvimento.
Com base nos casos analisados, h indcios de que a emergncia e consolidao das
temticas socioambientais ocorridas no final do sculo XX, que resultou no
estabelecimento de processos de licenciamento ambientais baseados, a princpio, nos
Estudos de Impacto Ambiental EIAs, esto diretamente ligados percepo de que os
30

grandes paradigmas predominantes at ento tm se mostrado insuficientes para dar

respostas satisfatrias aos impactos ambientais decorrentes de grandes projetos. Ou seja,
pensamentos totalizantes, estruturalistas, deterministas e fundamentados na hegemonia
das macroestruturas, todos constituintes da chamada modernidade plena, apresentavam
cada vez mais sinais de fraqueza.
A compreenso desse processo dentro das cincias sociais est ligada ao fato de que a
antiga pretenso dessas cincias em dar previsibilidade s aes humanas estava
equivocada, j que no davam conta das ambivalncias da sociedade. Segundo Bauman
(1999), um dos autores que se debruou sobre esse tema, a tentativa de identificar,
classificar e separar mostrar-se-ia uma tarefa das mais inglrias, na medida em que para
cada classificao sempre haveria um elemento incerto, uma contingncia inerente,
demonstrando que as bases sobre as quais a modernidade plena se baseou estavam
inexoravelmente equivocadas.
Nesse sentido, a fixao de metas cartesianamente estabelecidas est fadada ao
fracasso, j que, por mais que a sociedade caminhe em direo a um horizonte prdefinido, o momento de atingi-lo jamais seria alcanado. Melhor dizendo, um projeto de
desenvolvimento sempre traz consigo reflexos no imaginados, principalmente no tocante
s questes socioambientais, que podem resultar em impactos de grande magnitude no
previstos pela engenharia de antemo. Compreende-se que o horizonte, ou seja, o
objetivo final, o pleno desenvolvimento no caso, permaneceria inalcanvel pelo simples
fato de que o mesmo estaria permanentemente sujeito s incertezas que, por sua vez,
sempre provocam profundas alteraes, modificando as metas pr-estabelecidas.
Incertezas, desintegraes, rearranjos compem o cenrio ao qual chamamos
genericamente de ps-modernidade.
O cenrio ps-moderno tornou-se o terreno frtil para prosperar questes que estavam
adormecidas como a ambiental. A ps-modernidade surge como vis terico fundamental
a partir do momento que grandes desastres ambientais passaram a ocupar um espao
cada vez maior na mdia nas ltimas dcadas do sculo XX, como, por exemplo, o caso
emblemtico do processo de ocupao territorial de Cubato (Hogan, 1993), que trouxe
31

tona toda fragilidade do processo de desenvolvimento baseado na modernidade plena. As

relaes entre sociedade e natureza no podiam mais ser entendidas sobre a lgica da
previsibilidade, do total controle dos recursos naturais e da submisso da natureza
(Bauman,1999).
O fato de que a tentativa de impor a racionalidade puramente econmica ou tecnicista nas
relaes entre a sociedade e os recursos naturais acabou gerando sucessivos insucessos
tambm se aplica ao setor eltrico. Um setor que no Brasil sempre se pautou pelo
planejamento a longo prazo passou a se defrontar, a partir das ltimas dcadas do sculo
XX, com incertezas geradas tanto pelas questes socioambientais, que anteriormente no
estava sequer colocadas, quanto pelo novo cenrio institucional do setor, com a retirada
do Estado nacional da ao em polticas estratgicas.
De fato, ao analisar o histrico da relao entre o setor eltrico e o meio socioambiental,
depara-se efetivamente com uma srie de ambivalncias e de contingncias que no
poderiam ser compreendidas dentro de uma perspectiva da racionalidade e previsibilidade
que pautaram a chamada modernidade plena. As respostas aos problemas enfrentados
pela sociedade moderna no podem mais ser encontradas dentro de uma perspectiva
tecnocrtica. A tentativa de resolver problemas cientificamente, por meio de mtodos e
tcnicas previamente aprovados, acabou gerando novos problemas que at ento no
eram sequer imaginados. Diante desse contexto, preciso recorrer a vertentes tericas
mais flexveis, como aquelas advindas da ps-modernidade, para entender esse novo
momento.
A busca pelo equacionamento das questes entre o setor eltrico e o meio ambiente
atravs dos processos de licenciamento ambiental no Brasil ou nos demais pases
evidencia esse contexto. De acordo com Bauman (1999)
A

maioria

dos

problemas

que

hoje

enfrentam

os

administradores das ordens locais produto da atividade

para resoluo de problemas. (...). Os problemas so criados
pela resoluo de problemas, novas reas de caos so
32

geradas pela atividade ordenadora. O progresso consiste

antes e, sobretudo, na obsolescncia das solues de ontem
(Bauman, 1999: 22).
Desse modo, por meio dos processos de licenciamento ambiental relacionados ao setor
eltrico brasileiro, o presente captulo busca demonstrar que a procura incessante por
respostas concretas s questes socioambientais, em particular na sua relao com um
setor ligado a projetos de desenvolvimento, est fadada a ser inglria, pois nesse contexto
no h respostas prontas e acabadas. A relao entre meio ambiente e setor eltrico,
representada por meio dos diversos processos de licenciamento, um retrato fiel de toda
a incerteza que fundamenta a ps-modernidade.

1.2 Da modernidade plena para a ps-modernidade: identificao das razes

tericas do ambientalismo
No final do sculo XX, concomitantemente com a acelerao do processo de globalizao,
tornou-se cada vez mais perceptvel a emergncia e posterior fortalecimento das questes
ambientais no s no Brasil, como no mundo todo. Esse cenrio foi bem sintetizado por
Ferreira (2003), ao afirmar que em menos de vinte anos a poltica de proteo ambiental
transformou-se de uma no-questo em uma das mais significativas preocupaes de
nosso tempo.
O reconhecimento e incorporao das temticas ambientais em polticas, planos,
programas

projetos

refletiu

diretamente

na

configurao

das

instituies

governamentais. Entretanto, no nvel institucional no h uma viso homognea quanto a

esse processo, pois enquanto as preocupaes ambientais reconhecidamente tm
crescido com a presso cada vez maior dos movimentos sociais nessa questo,
resultados concretos em termos de polticas pblicas so ainda discutveis. De qualquer
modo, um dos objetivos do presente trabalho justamente aprofundar a anlise sobre o
nvel institucional, tendo como estudo de caso o processo de insero das questes
ambientais no setor eltrico brasileiro. Sobre essa temtica, os captulos 3 e 4 do nfase
33

especial na medida em que feita uma anlise sobre a incorporao das temticas
ambientais pelos chamados projetos de desenvolvimento atravs dos processos de
licenciamento ambiental no mbito tanto de projetos com os Estudos de Impacto
Ambiental - EIAs quanto, mais recentemente, de planos e programas com as Avaliaes
Ambientais Estratgicas - AAEs.
Embora a questo ambiental tenha efetivamente emergido com mais fora a ponto de
causar mudanas institucionais (como a introduo de processos de licenciamento)
apenas nas ltimas dcadas, levantamentos cuidadosos indicam que suas origens
histricas podem ser encontradas em uma poca muito mais remota. Segundo Branwell,
(apud Castells, 2002: 155), o desenvolvimento das chamadas idias verdes estaria
relacionado ao perodo do final do sculo XIX atravs de uma espcie de revolta das
cincias contra a prpria metodologia cientfica, indicando a ambigidade existente na
relao entre cincia e tecnologia.
No Brasil, particularmente, tambm h fortes indcios de que esse processo tambm tenha
suas razes em um perodo histrico mais remoto, ainda na poca escravista, quando a
preocupao ambiental j demandava alguma ateno durante o processo da formao
da intelectualidade brasileira sob influncia de pensadores europeus do final do sculo
XVIII (Pdua, 2002). Entretanto, naquele perodo, a crtica ambiental no tinha elementos
altrustas de respeito vida ou at mesmo de contracultura, to bem apontados como
uma das principais vertentes do movimento ambientalista predominante no final do sculo
XX por Castells (2002). A preocupao era em relao ao uso racional do solo e
preservao dos recursos naturais, cuja finalidade maior residiria na necessidade de
mant-los como reserva para que a nao pudesse utilizar para seu desenvolvimento no
futuro, tratando-se da construo da identidade da nao brasileira, cujo processo
demandaria o uso mais racional dos seus recursos naturais. O modo como se colocava a
crtica ambiental na poca escravista no tinha nada, ou quase nada, dos enfoques
alternativos centrados na necessidade de preservar a natureza devido ao seu valor
intrnseco, ou ento uma postura mais crtica quanto ao paradigma ocidental de progresso
econmico. Elementos deste tipo de crtica estaro presentes aqui e ali, mas o vis
34

desenvolvimentista ser amplamente dominante (Pdua, 2002: 18).

Como a crtica ambiental daquele perodo no Brasil tinha um vis desenvolvimentista
muito arraigado, retratando um debate poltico que no tem relao com a questo
ambiental mais recente, optou-se por enfatizar o processo mais recente que se
fundamenta justamente na crtica ao processo de desenvolvimento baseado no binmio
capitalismo/industrializao e no uso intenso e predatrio dos recursos naturais (Castells,
2002: 142-143).
Portanto, a consolidao da crtica ambiental ao processo de desenvolvimento nesse
perodo mais recente est vinculada prioritariamente ao desmoronamento e descrena em
relao ao racionalismo economicista predominante at ento e identificado como espao
de fluxos incontrolveis (Castells, 2002), que constitui a base da ps-modernidade. Foi
preciso romper com as fronteiras at ento intransponveis entre as cincias naturais,
exatas e humanas para que a questo ambiental pudesse emergir e abrir espaos para
um saber fundamentalmente interdisciplinar, base de toda a crtica ambiental ao processo
de desenvolvimento e que norteia os documentos pertinentes a processos de
licenciamento estabelecidos no perodo mais recente.
As ltimas dcadas tm sido efetivamente marcadas por essa profunda mudana
paradigmtica ligada ao rompimento com uma viso cientificista e determinista que
enfatizava as macro-estruturas em detrimento s relaes cotidianas e s conexes entre
pequenos atores e dos mesmos com a natureza. Processo esse fundamental para
estabelecer novos vnculos entre diferentes disciplinas que anteriormente no se
comunicavam, dando as condies bsicas para que as questes ambientais
prosperassem.
Mas onde esto as origens dessa alterao ora em andamento? Para dar respostas a
essa questo, procuro identificar as fases de desenvolvimento do ambientalismo nas
ltimas dcadas do sculo XX, perodo em que efetivamente as questes ambientais
passaram a desempenhar um papel relevante nas cincias humanas.

35

1.2.1 Emergncia das questes ambientais nas cincias humanas

O desenvolvimento da crtica ambiental dentro da sociologia, portanto, est diretamente
relacionado ao recente cenrio que deu as condies para a emergncia de
ambivalncias e contradies.
Diante dessa constatao, preciso resgatar o processo de embate entre a sociologia
mais cientificista, desenvolvida desde o final do sculo XIX, com a sociologia mais
heterodoxa, que surgiu nas ltimas dcadas do sculo XX. Embate esse que surgiu a
partir do momento em que se percebeu que a sociologia tal como definida por Durkheim
no criava espao para novas temticas como a ambiental.
Paradoxalmente, os obstculos existentes dentro da sociologia para se aproximar da
questo ambiental e aprofundar sua relao com o ser humano podem ser parcialmente
atribudos tentativa de Durkheim de justamente demarcar o territrio da sociologia como
uma cincia natural da sociedade que, apesar das diferenas entre conduta humana e
ocorrncias da natureza, envolveria esquemas explicativos da mesma lgica que os
estabelecidos nas cincias naturais (Giddens, 1981). Ou seja, a preocupao em justificar
a sociologia como cincia no sculo XIX, tal como uma cincia natural, acabou
contribuindo para que a fronteira entre ambas se tornasse mais rgida, a ponto de dificultar
a aproximao entre elas posteriormente.
A desconsiderao das cincias sociais pelas questes ambientais tambm decorre do
fato de que a prpria noo de ambiente considerava essencialmente os aspectos fsicos
e biolgicos, sem abordar as questes socioculturais e econmicas (Leff, 2000). Ou seja,
no abordavam as questes ambientais no s por razes prprias, mas tambm devido
inexistncia de trilhas disponveis entre ambos. Tambm pelo lado das cincias
biolgicas no havia espao disponvel para a construo desse caminho.
Durante a era industrial, as disciplinas foram se subdividindo, gerando vrias
especialidades. Diante disso, a interdisciplinaridade, ou seja, a relao estabelecida
intencionalmente entre diferentes disciplinas, permaneceu em total repouso durante boa
parte do sculo XX (Coimbra, 2000).
36

Alm da excessiva especializao disciplinar, a era industrial caracterizou-se tambm pela

crena de que por meio de aes racionais e previsveis qualquer rudo, confuso,
imprevisibilidade e risco poderiam ser minimizados e at mesmo eliminados. Tratava-se
do culto racionalidade, alicerce da modernidade plena (Bauman, 1999). A crena cega
nos avanos tecnolgicos e no desenvolvimento econmico ofuscou os impactos que
esse modelo estava causando sobre os recursos naturais, dificultando as avaliaes
sobre as relaes entre sociedade e meio ambiente. Esse modelo de desenvolvimento foi
levado s ltimas conseqncias pelos regimes socialistas em vigor na segunda metade
do sculo XX, com resultados desastrosos para a natureza.
A questo ambiental era um assunto marginal, um rudo ao processo de desenvolvimento
que se planejou. E dentro da lgica da modernidade, o rudo, o inesperado poderiam ser
extirpados da sociedade. O limite ltimo da guerra contra o rudo um mundo de vida
totalmente controlado e a completa heteronomia do indivduo um indivduo localizado
sem ambigidade na ponta receptora do fluxo de informao e tendo suas opes
seguramente

encerradas

numa

moldura

estritamente

definida

pela

autoridade

especializada Bauman (1999).

Percebe-se que Bauman se refere a um indivduo localizado sem ambigidade, aspecto
fundamental para manter a previsibilidade das aes sociais. Nesse sentido, a atividade
pessoal, as relaes cotidianas e os estudos de comportamentos humanos e suas
conexes com a natureza ficaram relegados, quando muito, ao plano secundrio.
Inserida no contexto da modernidade, a consolidao da sociologia como uma cincia
dependia da sua capacidade de agir cientificamente, estabelecendo barreiras fixas e
intransponveis com relao s demais disciplinas. Mas esse caminho tornou-se uma via
de mo dupla. Fortaleceu a sociologia no seu momento de afirmao, mas posteriormente
esse cientificismo tornou-se um obstculo compreenso mais ampla sobre as mudanas
efetivas com as quais a sociedade passou a se defrontar nas ltimas dcadas.
Embora durante grande parte do sculo XX o pensamento das cincias sociais tenha sido
marcado por esse vis estruturalista, pelo predomnio da estrutura social sobre o
37

indivduo e do macro sobre o micro, um olhar mais atento percebe que mesmo nesse
perodo existiam autores que tentavam romper essas barreiras interdisciplinaridade,
como Norbert Elias. Em O Processo Civilizador, Elias (1993) antecipa-se, no final da
dcada de 1930, a algumas crticas feitas posteriormente noo durkheimniana de que
a sociedade representaria um objeto de reflexo terica, regida por fatos sociais que
independeriam da vontade pessoal de cada indivduo.
Procurando compreender o modo como se processam as mudanas comportamentais e
como as sociedades vo tornando-se mais civilizadas com o passar das dcadas5, Elias
lana mo de um extenso e profundo estudo das mudanas sociais ocorridas ao longo
dos tempos, principalmente no perodo do feudalismo, para associar fenmenos
aparentemente distintos, como o estabelecimento do monoplio do uso da fora e a
centralizao dos impostos dentro de um mesmo territrio, com as mudanas
comportamentais e a sua racionalizao, verificando que h uma interdependncia na
relao entre indivduo e sociedade.
Enquanto para Durkheim o constrangimento a que submetido um indivduo isolado
quando age contra o padro vigente resultado da coero social a qual esse indivduo
est inserido (mesmo que no seja claramente percebido), para Elias esse mesmo
fenmeno adquire uma tica diferenciada. O processo de estabilizao da sociedade por
meio do monoplio do uso da fora vem acompanhado de uma regulao que afeta toda a
vida instintiva e emocional. O controle, que originalmente exercido atravs de outro (ou
outros), transforma-se gradualmente em autocontrole, onde as atividades mais
animalescas so progressivamente excludas do palco da vida comunal e investidas de
um sentimento de vergonha (Elias, 1993: 202).
Uma das premissas fundamentais que perpassa ao longo do trabalho de Elias para
determinar o curso das mudanas histricas refere-se compreenso da sociedade e dos

O termo civilizadas aparece entre aspas no texto original de Elias, ciente do juzo de valor

contido com o qual esse autor no compartilha.

38

indivduos como algo dinmico, dotado de mecanismos prprios de remodelagem e

constante adaptao. Este tecido bsico, resultante de muitos planos e aes isolados,
pode dar origem a mudanas e modelos que nenhuma pessoa isolada planejou ou criou.
Desta interdependncia de pessoas surge uma ordem sui generis, uma ordem mais
irresistvel e mais forte do que a vontade e a razo das pessoas isoladas que a compem
(Elias, 1993). Desse modo Elias antecipou em algumas dcadas os alicerces da crtica ao
determinismo, semeando as condies para prosperarem questes heterodoxas, como a
ambiental, que vieram a emergir definitivamente apenas no final do sculo.
Portanto, Elias j antev algumas questes que dcadas depois tornaram-se
fundamentais para romper com as barreiras anteriormente fixadas entre as disciplinas e
abrir as portas da interdisciplinariedade. No final do sculo XX, houve o reconhecimento
dentro das cincias sociais de que as relaes entre homens, sociedade e natureza so
muito mais complexas e as preocupaes ambientais passaram a ser uma questo de
reconhecida importncia e com conseqncias institucionais, perodo relacionado com a
emergncia da chamada ps-modernidade.
Embora recente, o trabalho desenvolvido pelos socilogos ambientais j constituiu um
acervo respeitvel, estabelecendo as bases para que as preocupaes ambientais
deixassem o status de no questo para migrarem para uma posio de destaque,
estabelecendo um marco paradigmtico fundamental no perodo mais recente (Ferreira,
2001).
Esse olhar sobre si mesmo dos socilogos ambientais decorrente da busca pelos
motivos da incorporao das temticas ambientais ter acontecido tardiamente na
sociologia em comparao com demais cincias. Visando dar conta minimamente dessa
questo, alguns autores se debruam sobre o histrico do pensamento sociolgico
ambiental. Embora haja diferenas entre os histricos traados, pode-se perceber que, em
linhas gerais, h uma concordncia no sentido de identificar basicamente trs diferentes
fases, apresentadas a seguir.

39

1.2.2 Fases da Sociologia Ambiental

Para Dunlap (1997), um dos primeiros autores a se debruar sobre o histrico do
pensamento ambiental, ainda que sob o olhar particular no caso dos Estados Unidos, h
trs perodos distintos do desenvolvimento da sociologia ambiental.
O primeiro perodo seria o da emergncia da sociologia ambiental ainda nos anos 1970,
influenciados diretamente pela publicao de Limites do Crescimento, de Meadows et al.,
em 1972, e ainda pela crise do petrleo de 1973. A publicao de Limites do Crescimento
trouxe para a ordem do dia a perspectiva neomalthusiana que identificava no crescimento
populacional dos pases pobres um dos principais problemas globais. Com a crise do
petrleo, emergiu o fato de que o modelo de desenvolvimento fortemente embasado
nesse recurso no renovvel apresentava claros sinais de insustentabilidade. Sob o
impacto da escassez de recursos, a sociologia ambiental comeava ento, ainda que
timidamente, a se firmar como uma importante vertente sociolgica, procurando delinear
um elo entre as cincias sociais e a ecologia.
Neste perodo inicial, de acordo com Dunlap (1997), houve uma srie de barreiras a
serem ultrapassadas dentro da sociologia. Assim como qualquer novo paradigma, o fato
da sociologia ambiental no se fixar sobre os alicerces da tradio durkheimniana
acabaria criando obstculos internos ao seu desenvolvimento inicial.
Para Buttel (1997), uma das principais vertentes tericas resultantes desse perodo inicial
a ecologia humana. Fortemente influenciada pelos movimentos sociais que eclodiram no
final da dcada de 1960, essa escola, que dependendo do autor recebia outra
denominao, valorizou o meio ambiente, condenando a forma de apropriao dos
recursos naturais por parte da sociedade e contrapondo-se radicalmente sociedade de
consumo e com posturas mais extremadas. A sociologia ambiental como uma subdisciplina da sociologia foi essencialmente fundada como conseqncia imediata da
mobilizao dos movimentos sociais modernos (Buttel, 1997).
A influncia dos movimentos sociais no surgimento da sociologia ambiental tambm
compartilhada na anlise sobre o mesmo tema feita por Dunlap (1997). Entretanto, o real
40

peso desta influncia muito mais difcil de precisar para ambos.

O foco principal do ambientalismo desse perodo recai sobre a degradao ambiental no
seu sentido mais biolgico, sem maiores consideraes aos aspectos humanos
envolvidos (Mol, 1997). Nesse perodo, ainda havia uma separao claramente definida
entre o que pertencia ao domnio do ambiente e o que estava na esfera social. Nesse
cenrio, a crtica emergente com relao ao modelo de desenvolvimento estava
fundamentada na compreenso da natureza como algo externo ao sistema social, como
se houvesse uma fronteira intransponvel nessas esferas (Mol, 2000).
Apesar do reconhecimento do papel que a ecologia humana teve na afirmao da
temtica ambiental, Spaargaren e Mol criticam essa escola de pensamento pelo fato de
que a ecologia humana no considerava que os padres sociais e os eventos, tais como
conhecidos, so necessariamente mediados socialmente. Para Spaargarem, Mol e Buttel
(2000), todos tericos ligados modernizao ecolgica6, dentro da ecologia humana
havia um biologismo exagerado que pregava o predomnio da racionalidade ambiental
sobre a econmica, poltica ou cultural, ao invs de simplesmente buscar a sua
equiparao. Apesar das discordncias entre as perspectivas, quase unnime a nfase
na importncia dos movimentos sociais nesse primeiro perodo, assim como os mesmo
continuam tendo ainda hoje.
Spaargaren (2000) compartilha da separao histrica do ambientalismo em trs perodos
distintos desde a dcada de 1970, enfatizando a importncia de alguns pensadores da
poca para a emergncia dessa temtica. Para este autor, esse primeiro perodo foi
fortemente influenciado por autores como Otto Ullrich (Alemanha), Ivan Illich (Frana),
Fritz Schumacher (Reino Unido), Andr Gorz (Frana), Barry Commoner (EUA), Hans
Achterhuis (Holanda) e outros tericos da contra-produtividade7, todos muito influentes

Modernizao ecolgica uma vertente terica com forte vis conciliatrio entre

desenvolvimento e meio ambiente que ser aprofundado posteriormente.

7

A traduo do termo original counter-productive, utilizado por Spaargaren.

41

entre os movimentos ambientais da poca. Embora muitos desses autores tenham suas
razes no neo-marxismo, eles convergiam na crtica tanto ao marxismo quanto ao
capitalismo-industrial que enxergavam o desenvolvimento das tecnologias como um
processo neutro, sem considerar os impactos que as mesmas tinham tanto entre as
pessoas, como no meio ambiente. Alm desses autores citados por Spaargaren (2000),
outros tambm desempenharam importante papel nesse perodo, tais como Dupuy (1980)
e Olphus (1977).
Sem querer realizar no presente estudo uma ampla e profunda avaliao sobre a
contribuio de cada autor no pensamento ambiental, de modo geral, todos chamavam a
ateno para o fato de que o processo de produo tinha que considerar os seus
impactos sobre o meio ambiente dentro dos custos reais de produo, ou seja,
enfatizavam a necessidade de internalizao dos custos ambientais nos processos
produtivos. Para eles, as mesmas foras produtivas que tinham garantido uma fase de
prosperidade material e bem estar numa etapa inicial, em determinado momento do
processo de desenvolvimento chegaram ao ponto-crtico para a sociedade.
Quando esse ponto crtico ultrapassado, os ganhos do
crescimento

sustentado

na

dimenso

material

so

utrapassados pelos custos na dimenso socioambiental, e

nesse caso dito que a tecnologia ou a indstria `contraprodutiva`8 (Spaargaren, 2000: 43).
Encontra-se, portanto, nesses autores, a origem da preocupao referente necessidade
de valorar a questo ambiental no processo produtivo, um dos principais elementos
norteadores da institucionalizao de instrumentos como estudos de avaliao ambiental
e outros referentes ao pro de licenciamento. Debates recentes sobre percentuais de

Traduo do autor: When this critical point is passed over, the rewards of sustained growth in the

material dimension are outweighed by costs in socio environmental dimension, in which case the
technology or industry is said to be counter-productive

42

valores a serem aplicados como medidas compensatrias de empreendimento

demonstram como, ainda hoje, a questo de valorao fundamental na abordagem
entre projetos de desenvolvimento e meio ambiente. Entretanto, a forma como diferentes
autores abordam a necessidade de internalizar a questo ambiental difere de modo
estratgico. Enquanto economistas ambientais como Hueting (Holanda) procuram
melhorar o sistema de produo e consumo com a incluso de aspectos ambientais,
internalizando seus custos, a maioria dos tericos da contra-produtividade acredita que
seria necessrio romper completamente com o modo de produo industrial, pois a raiz do
problema estaria na sua essncia. Assim como uma das principais crticas que surgiram
nesse perodo foi a no-internalizao dos custos ambientais nos processos produtivos,
pode-se encontrar claros sinais de que a forma como diferentes vertentes iriam abordar
essa questo seria um divisor de guas entre aqueles que defendem a melhoria ambiental
pela incorporao dessas temticas pelas instituies vigentes e aqueles que defendem
uma total reestruturao da sociedade para, ento, resolverem problemas relacionados ao
meio ambiente no seu mago, debate esse que perdura at hoje. Durante as discusses a
respeito dos documentos utilizados nos processos de licenciamento, o mago dessa
discusso permanece, como visto nos captulos subseqentes.
O processo de institucionalizao da questo ambiental que vem ocorrendo desde ento,
ilustrados pelos processos de licenciamentos ambientais dos chamados projetos de
desenvolvimento, seguem a lgica da internalizao dos custos sem questionar o modo
de produo na sua essncia. O debate internalizao x reestruturao representa
efetivamente um divisor de guas na relao entre a questo ambiental e o
desenvolvimento e constitui-se em um dos alicerces dos debates existentes sobre a
natureza dos instrumentos de licenciamento ambiental.
Embora os tericos da contra-produtividade tenham desempenhado um papel
fundamental nesse perodo, influenciando tanto o Programa do Partido Verde Alemo
quanto os principais movimentos ambientais que eclodiram nesse perodo (Spaargaren,
2000: 44), o fato que o processo de incorporao das temticas ambientais no processo
de desenvolvimento de grandes projetos vem seguindo nitidamente o processo de
43

internalizao - bem ou mal - das questes ambientais por meio da definio de

programas e medidas mitigadoras e compensatrias cujos valores so, muitas vezes,
diretamente proporcionais ao valor de empreendimento em questo.
Percebe-se que a predominncia da necessidade de internalizao dos custos ambientais
paradoxal, pois o fato dos tericos da contra-produtividade terem conexo direta com
os movimentos sociais acabou, ainda que indiretamente, contribuindo decisivamente para
que ocorressem alteraes institucionais fundamentais, como a incorporao posterior
dessas temticas em polticas, planos, programas e projetos de organismos oficiais.
Mais do que simplesmente reconhecer a validade das questes ambientais como um
paradigma fundamental, tornou-se imperativo, naquela poca, romper com o pensamento
sociolgico mais determinista predominante at ento.
Embora esse movimento de aproximao entre ambiente e sociedade tenha ocorrido
principalmente no incio dos anos 1990, suas bases foram estabelecidas pelo menos dez
anos antes, quando as barreiras fixadas anteriormente entre as cincias naturais e sociais
foram derrubadas e os limites tornaram-se tnues (Giddens, 1996).
Esse ambiente de contestao dos paradigmas predominantes dessa fase foi fundamental
para que as questes ambientais, anteriormente marginalizadas, encontrassem terreno
frtil para se desenvolver e se fixar definitivamente na pauta do pensamento sociolgico.
O papel da sociologia de simplesmente subsidiar os tomadores de deciso, ao invs de
identificar criticamente novas questes, passava a ser cada vez mais questionado.
Entretanto, apesar deste questionamento cada vez mais enftico em relao sociologia
durkheimniana, a viso ambiental dentro dessa disciplina nos anos 1970 permanecia
como uma orientao minoritria. Nesse contexto, esse perodo inicial acabou marcado
pelo alto grau de politizao da temtica.
No nvel poltico-institucional, uma das mais importantes conseqncias dessa primeira
fase foi o estabelecimento de unidade de proteo a maioria Unidades de Proteo
Integral, restritiva s atividades humanas - como resposta para o processo de degradao
44

decorrente da acelerada urbanizao que a sociedade ocidental assistia (Mol, 1997: 138).
Outra herana desse perodo foi a instituio de EIAs nos EUA, assunto abordado no
captulo 3.
O estabelecimento de unidades de conservao como poltica ambiental um sinal claro
de que nesse primeiro perodo havia uma separao muito bem delimitada entre o meio
fsico-biolgico e o meio social, sendo que a aprovao da Lei do Sistema Nacional de
Unidades de Conservao SNUC em 2002 serve como um retrato fiel dessa ciso. Do
mesmo modo, o processo de estruturao dos EIAs divididos metodologicamente entre
meios fsico, bitico e socioeconmico serve como sinal inequvoco dessa diviso,
herana que perdura at hoje e que mesmo os novos instrumentos como AAE
aparentemente no vo conseguir romper.
A crtica emergente com relao ao modelo de desenvolvimento ainda estava
fundamentada na compreenso dos recursos naturais como algo externo ao sistema
social, como se houvesse uma fronteira to ntida quanto aquela existente entre pases,
que definisse o que estava dentro do que estava fora (Mol, 2000).
Na primeira metade da dcada de 1980, essa nova tendncia entrou em declnio e a
sociologia ambiental ingressou no seu segundo perodo. Para Dunlap (1997), a idia de
que a sociedade teria limites de crescimento no era palatvel para uma sociedade
altamente consumista como a dos EUA e isso refletiu diretamente numa reao da
sociedade crtica ambiental do primeiro perodo. Esse movimento de reao resultou na
eleio de Reagan para a Presidncia, com a conseqente implantao de sua diretriz
poltica neo-liberal, resultando na diminuio do interesse da sociologia norte-americana
pela questo ambiental em comparao com a sua efervescncia na dcada de 1970.
Desse modo, apesar dos avanos iniciais no pensamento sociolgico ambiental na
dcada anterior, no incio dos anos 1980 a conjuntura poltica desfavorvel acabou
influenciando tambm o pensamento ambiental nos EUA (Dunlap,1997).
Para Buttel (1997), esse segundo momento da sociologia ambiental acabou sendo
fundamental como reforo terico. No momento em que a sociologia ambiental j estava
45

mais consolidada como um novo paradigma, a chamada ecologia humana que emergiu na
dcada anterior, com carter eminentemente contestador do modelo de desenvolvimento,
passou a ter maior influncia sobre outras vertentes das cincias sociais. Enfim, esse
novo perodo acabou se caracterizando pela superao do carter puramente polticoideolgico para avanar na teorizao desta questo.
No nvel institucional, Mol (1997) ressalta que a implantao e fortalecimento das agncias
ambientais governamentais em muitos pases ocidentais representaram um importante
legado deste perodo. Concomitantemente com as agncias ambientais, destacam-se
nesse perodo a expanso da legislao ambiental e um rpido crescimento do nmero de
participantes de organizaes no-governamentais ambientais. Todo o processo de
licenciamento ambiental no Brasil teve incio nesse perodo, quando se estabeleceram as
primeiras leis e agncias ambientais.
O perodo compreendido entre meados dos anos 1980 e incio dos 1990 definitivamente
marcado por um processo de institucionalizao da questo ambiental, seja por meio de
uma legislao ambiental cada vez mais rgida por um lado, seja por meio da
consolidao de agncias ambientais responsveis pelos processos de licenciamento por
outro.
Ao observarmos este processo no Brasil, percebe-se que, de fato, na dcada de 1980
ocorreu um grande avano com relao institucionalizao das questes ambientais.
Entre os diversos aspectos legais estabelecidos nessa dcada relacionados questo
ambiental, pode-se citar a Lei n 6.938 de 1981 que dispe sobre a Poltica Nacional de
Meio Ambiente; a Resoluo do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA n. 01
de 1986 que estabelece a obrigatoriedade de avaliao de impacto ambiental para
determinados empreendimentos; a Resoluo CONAMA n. 09 de 1987 que regulamenta
as audincias pblicas; e principalmente, a Constituio Federal de 1988, que destina um
captulo inteiro (Captulo VI) sobre Meio Ambiente. Em seu Captulo II, Artigo 20, Inciso XI,
Pargrafo 1, esta tratou de assegurar a necessidade de internalizar custos ambientais ao
afirmar que

46

 assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito

Federal e aos Municpios, bem como a rgos da
administrao direta da Unio, participao no resultado da
explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos
para fins de gerao de energia eltrica, ou compensao
financeira por essa explorao.
De modo geral, a poltica nacional de meio ambiente foi sendo implantada no pas atravs
de Resolues do CONAMA, aceitas como se tivessem fora de Lei (Leite, 1997).
Percebe-se que os processos de licenciamento ambiental institudos no Brasil a partir dos
anos 1980 retrataram o processo de internalizao das questes ambientais e da
incorporao dos seus custos como forma de se adequar ao chamado desenvolvimento
sustentvel que, embora seja muito vago para que seja utilizado conceitualmente
(Bonalume, 2001), estava em evidncia nesse perodo. Para Spaargaren (2000), esse
perodo de debate em torno do termo desenvolvimento sustentvel estaria diretamente
ligado teoria da modernizao ecolgica, esse sim um conceito propriamente dito. No
processo de conceituao de modernizao ecolgica, dois autores com vises distintas
em relao ao papel do Estado foram fundamentais: Jnicke e Huber.
Para Jnicke, a crise ambiental deveria gerar uma nova ao racional do Estado que teria
que reassumir seu papel como ator principal nesse processo atravs de novas formas de
interveno poltica. Segundo Jnicke (in Spaargaren, 2000: 46) sem a interveno do
Estado, o esverdeamento da produo e do consumo uma impossibilidade. O processo
de modernizao ecolgica deve ser ativamente sustentado pelo Estado atravs de uma
Poltica industrial verde9.

Traduo do autor: Without state-intervention, the greening of production and consumption is

an impossibility. The ecological modernization process must be actively supported by the state
in form of green industry policy.

47

Huber, por outro lado, entende que as questes ambientais levam naturalmente a um
processo de racionalizao da produo e consumo, independente de uma ao mais
contundente do Estado. As transformaes institucionais rpidas e profundas ocorridas a
partir de meados da dcada de 1980 seriam um sinal inequvoco dessa tendncia. Por
outro lado, percebe-se que a efetiva incorporao das temticas ambientais s ocorreu
quando o Estado passou a exigir de alguma forma, seja atravs de processos de
licenciamento, seja por Leis mais rigorosas para punir crimes ambientais.
Embora tenham vises diferentes com relao ao papel do Estado, ambos compartilham a
opinio de que a inovao tecnolgica e o desenvolvimento econmico tm uma funo
central na modernizao ecolgica e no podem ser descartados (Hajer, 1995).
O mago da chamada modernizao ecolgica defendida por Huber e Spaargaren
consiste no processo mtuo de ecologizao da economia e economizao da ecologia
que a sociedade nos tempos atuais estaria atravessando. A ecologizao da economia
refere-se ao processo de internalizao de custos ambientais nos aspectos de produo e
consumo, tal como tem ocorrido nos processos de licenciamento ambiental de
empreendimentos. J a economizao da ecologia refere-se perda da inocncia da
ecologia, com uma profissionalizao da mesma visando adquirir consistncia para afetar
o mundo racional de negcios e comrcio (Spaargaren, 2000: 50-51). De certo modo,
percebe-se que a forma como tem ocorrido a incorporao das temticas ambientais
dentro das sociedades capitalistas, incluindo o Brasil, tem muitas caractersticas desse
modo de internalizao dos custos ambientais, seja a economizao da ecologia, seja a
ecologizao da economia.
Embora adeptos da modernizao ecolgica, assim como do chamado capitalismo
natural, assumam a necessidade de valorao dos recursos naturais como um
instrumento importante, ambos reconhecem que essa no suficiente por trs motivos:
em primeiro lugar porque no h substitutos para os sistemas vivos; em segundo lugar
porque avaliar o capital natural um exerccio difcil e impreciso; e para finalizar porque as
inovaes tecnolgicas no tm como substituir o capital humano, a inteligncia (Hawken,
Lovins e Lovins, 1999).
48

Por outro lado, mesmo reconhecendo que a valorao no suficiente e que apresenta
diversos desafios, a no valorao foi exatamente o que levou a sociedade s portas do
desastre (Hawken, Lovins e Lovins, 1999).
Certamente, essa interpretao de que as solues das questes ambientais podem ser
encontradas dentro do prprio capitalismo, numa espcie de capitalismo natural tal como
termo cunhado por Hawken, Lovins e Lovins, tem encontrado fortes resistncias,
principalmente entre os herdeiros da ecologia humana. Martell (1994), por exemplo,
entende que capitalismo e produo e consumo sustentvel so impossveis de conciliar e
que a interveno coletivista necessria para assegurar a sustentabilidade.
De fato, o processo de desenvolvimento em curso at incio da dcada de 1990 j havia
dado provas suficientes de que incompatvel com a sustentabilidade ambiental. Dentro
dessa lgica, os instrumentos para preservao dos recursos ambientais no poderiam
ser encontrados dentro do mesmo modelo de desenvolvimento que havia causado todos
os impactos. Particularmente no Brasil, Hogan (1993) destaca o caso de Cubato, quando
esse municpio ocupou os noticirios do mundo inteiro ostentando o ttulo de cidade mais
poluda do mundo, tornando-se um retrato fiel da falncia do modelo de desenvolvimento
predominante at ento. O caso de Cubato foi agravado ainda mais pelo regime militar
em vigor at meados dos anos 1980, que levando ao extremo a modernidade plena, que
vigorou durante boa parte do sculo XX, abriu as portas do pas s indstrias poluentes
como se suas implicaes ambientais representassem um preo a se pagar pelo
progresso no seu sentido mais positivista. Alm disso, o regime militar mantinha os meios
de comunicao sobre forte censura, impedindo que notcias a esse respeito fossem
divulgadas amplamente a tempo de se tomar alguma atitude. Simbolicamente, Cubato
se tornou a personificao de dcadas de crescimento industrial s custas da negligncia
ambiental (Hogan, 1993: 101).
Como se percebe, a situao ambiental brasileira teve seu perodo mais crtico justamente
no final na poca do regime militar. Isso serve como forte indicativo de que, muito mais do
que eventuais tecnologias e metodologias desenvolvidas, um dos primeiros passos para
tratar a questo ambiental de forma mais adequada reside no processo de
49

democratizao. Para que haja efetivamente uma ao comunicativa entre o mundo

sistmico proeminente por um lado, e o mundo da vida, relegado ao segundo plano por
outro, fundamental que esteja estabelecida uma sociedade democrtica no seu sentido
mais amplo (Habermas, 1988). Nos processos de licenciamento ambiental evidenciam-se
ainda mais a importncia de se estabelecer mecanismos eficazes de ao comunicativa,
que no se esgotariam nas audincias pblicas. Esse aspecto merece ateno especial
na Parte II do presente estudo.
Para Habermas, a ao comunicativa serviria de modo a diminuir as fronteiras existentes
entre o mundo sistmico e o mundo da vida, aps esse mundo da vida apresentar-se
enfraquecido, colonizado pelo sistema atravs da burocratizao e monetarizao. Uma
audincia pblica, tal como concebida pela Resoluo n 09 de 1987 do CONAMA, busca
atingir esse objetivo, mas certamente tem se mostrado insuficiente. De qualquer modo, a
teoria da ao comunicativa tem mostrado que pode sim apresentar paralelos na
sociedade.
O mundo instrumental no deve decidir os destinos de uma organizao social, pois no
mais do que um instrumento a seu servio. As decises fundamentais para o
desenvolvimento da sociedade deveriam ser tomadas no mbito do mundo da vida,
entendido como o espao social espontneo, comunitrio, regulado pelas aes
comunicativas. O mundo da vida representa o horizonte a partir do qual possvel a
compreenso de algum projeto, representa as comunidades que muitas vezes so
diretamente afetadas por determinado empreendimento e no so devidamente ouvidas
no tempo adequado para as tomadas de decises. O mundo da vida considera o cotidiano
dos atores, suas vivncias e experincias compartilhadas, se opondo proeminncia da
vida instrumental tcnica e estratgica na qual predomina a viso externa da sociedade
(Habermas, 1988).
Embora o mundo sistmico ainda mantenha sua hegemonia no processo de tomada de
deciso, durante a dcada de 1980 a questo socioambiental passou a ter um destaque
que at ento nunca tinha atingido. Spaargaren (2000: 53) sintetiza esse momento da
seguinte forma:
50

The

main

conclusion

here

can

and

must

be

that

environmental issues moved from the periphery to the center

of concern for the great number of different social groups and
organizations. This can be interpreted as a process of a
gradual institutionalization of environmental concerns both
within the media and its public, within different levels of the
governmental administration and within business circles.
No nvel institucional, Spaargaren (2000) cita autores europeus como Tellegen, Biezeveld
e Van Tatenhove para afirmar que nesse perodo os movimentos ambientais
reconsideraram positivamente sua posio em relao ao Estado devido s conquistas
obtidas, que podem ser visualizadas por meio de leis de proteo ao meio ambiente e da
consolidao do papel dos rgos ambientais. Foi uma espcie de passagem do
movimento ambiental da adolescncia para a vida adulta. De modo geral, tericos da
modernizao ecolgica defendem que nesse perodo houve uma maior emancipao da
esfera ecolgica em relao s esferas polticas, econmicas e sociais.
A partir de meados da dcada de 1980, conceitos econmicos e ecolgicos passaram a
ser analisados conjuntamente sem que isso fosse uma disparidade. Princpios como
poluidor-pagador passaram a ocupar um espao importante na agenda poltica, fato que
pode ser muito bem retratado pela publicao, na segunda metade da dcada de 1980, do
relatrio final da Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, conhecido
como Relatrio Brundtland (Spaargaren, 2000).
Para Dunlap (1997), a ampla divulgao deste trabalho acabou coincidindo com a
passagem do segundo para o terceiro perodo do ambientalismo, quando as questes
ambientais de carter global como chuva cida, buraco na camada de oznio e
aquecimento global passaram a freqentar as pginas centrais de grandes veculos de
comunicao com assiduidade cada vez maior. Em 1990, a impressionante mobilizao
popular em torno do evento comemorativo do 20 aniversrio do Dia da Terra (Earth Day),
seguida pelas preparaes para a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente
e Desenvolvimento, conhecida como Eco-92 (Earth Summit), acabou dando o impulso que
51

faltava para o ressurgimento da preocupao ambiental em nveis nunca antes vistos

(Dunlap, 1997: 27). Esse evento foi reconhecidamente um marco fundamental no s
para a mdia, mas teve reflexos diretos na sociologia ambiental, marcando o incio de seu
perodo mais frutfero (Mol, 1997: 139). No Brasil, em especial, esse evento serviu para
atenuar a triste notoriedade que o pas tinha assumido duas dcadas antes quando
defendia que os problemas ambientais seriam o preo a se pagar pelo progresso (Hogan,
1993).
Alm dos eventos mencionados anteriormente, a ampla divulgao de acidentes com
srios danos ambientais como Exxon Valdez tambm contribuiu para a transformao das
questes ambientais em uma das maiores preocupaes da sociedade. Alm desse,
graves acidentes nucleares como Three-Mile Island (1979), Love Canal, Bhopal (1984) e
Chernobyl (1986) tambm desempenharam papel importante no sentido de recolocar a
temtica dos riscos ambientais novamente na ordem do dia com um vigor ainda maior do
que no incio dos anos 1970 (Ferreira, 2001).
A partir do incio dos anos 1990, houve um grande avano na discusso ambiental em
todas as esferas, marcando o incio da terceira fase do ambientalismo, quando as
questes ambientais evoluram do nvel local ou regional para uma esfera global e a
sociedade passou a reconhecer que as atividades humanas causam impactos diretos
sobre o meio ambiente (Dunlap, 1997: 27).
Essa mudana de perspectiva com relao s questes ambientais tornou-se possvel
porque, por um lado, as antigas fronteiras delimitadas entre as diferentes disciplinas
tornaram-se cada vez mais tnues nas ltimas dcadas enquanto, por outro lado, houve
maior reconhecimento de que os problemas ambientais tm reflexos diretos sobre a
qualidade de vida dos seres humanos.
Um dos principais aspectos deste perodo mais recente foi no somente a abordagem da
temtica ambiental de modo global, mas tambm o fato dela ter sido inserida
definitivamente no centro do debate sobre desenvolvimento, resultando em uma efetiva
transformao institucional nas sociedades industriais (Mol, 1997). Desta vez, ressalta Mol
52

(1997), as mudanas dentro das instituies governamentais no teriam sido apenas de

mera fachada, pois resultaram em uma nova configurao institucional que faz parte da
modernizao ecolgica. Esse processo foi influenciado pelo aumento substancial de
trabalhos tericos na sociologia ambiental que finalmente conquistava seu espao
definitivo dentro das cincias sociais.
A partir da dcada de 1990, a questo ambiental no s passou para o centro de ateno,
como tambm causou mudanas institucionais efetivas, resultando em novas atribuies e
na remodelao dos discursos por parte dos governos nacionais, dos cientistas e da
sociedade civil organizada (Spaargaren, 2000). O processo de licenciamento ambiental no
Brasil apresenta-se ambivalente com relao a essa tese, pois se por um lado refletiu
mudanas estruturais que efetivamente apresentaram uma mudana de postura de alguns
rgos governamentais frente aos desafios ambientais, por outro lado ainda h um longo
caminho a ser percorrido diante dos maus exemplos, tal como o caso da Usina
Hidreltrica Barra Grande, citado na introduo.

1.3 Questo ambiental na ps-modernidade

Desde a dcada de 1970, um movimento ambiental de carter mais filosfico,
caracterizado por atitudes antagnicas em relao a determinados atores como
empresrios e autoridades governamentais e que pregava um estilo de vida alternativo,
passou a ocupar maior espao (Rinkevicius, 2000). No entanto, somente a partir do incio
da dcada de 1990 houve um processo de maior profissionalizao dos movimentos
ambientais, acompanhado pela teorizao das suas questes e pela queda do
determinismo que dominou o cenrio durante a maior parte do sculo XX. Da mesma
forma como Giddens contribuiu para que a sociologia rompesse com a ortodoxia e
dialogasse com outras disciplinas, diversos autores em diferentes disciplinas tambm
deram importantes contribuies reaproximao entre sociedade e natureza das mais
diversas formas a partir principalmente da dcada de 1990, dentro do contexto da psmodernidade.
53

Jacobs (2001) aproximou cincias econmicas das naturais ao afirmar que ambas tm, na
essncia, as mesmas bases. O desenvolvimento econmico, assim como os demais
modelos de desenvolvimento, dotado dos mesmos fundamentos que se aplicam ao
desenvolvimento da natureza. E isso ocorre no por se tratar de uma mera imitao no
seu sentido strictu sensu - da natureza. O desenvolvimento econmico faz uso dos
mesmos princpios universais utilizados pelo resto da natureza porque no h
possibilidade de desenvolvimento de outra forma (Jacobs, 2001). Nesse aspecto reside
uma crtica contundente aos rgos governamentais oficiais por no saberem lidar com o
processo de desenvolvimento. Ao tentarem padronizar meios, fixar normas e estabelecer
procedimentos para atingir determinados fins, os rgos governamentais estariam
limitando o desenvolvimento mais natural e qualitativo. Paradoxalmente, os instrumentos
de licenciamento ambiental emergiram em um momento histrico propcio, mas acabaram
sendo moldados dentro das estruturas metodolgicas mais amarradas e baseadas no
princpio da previsibilidade.
Por trs do conceito de que as teorias de desenvolvimento econmico teriam as mesmas
bases tericas do desenvolvimento da natureza reside uma crtica contundente e, mais do
que isso, convincente forma de compreender os processos histricos at ento
dominantes que privilegiavam as macroestruturas.
Nessa linha, enfatiza-se tambm nas cincias econmicas a importncia da ao
cotidiana como transformadora da sociedade, gerando sistemas auto-organizados tal
como existentes na natureza.
Dentro da linha ps-moderna, Jacobs tambm desenvolve conceitos crticos ao
determinismo e abre as portas para que novos parmetros contribuam ainda mais para a
compreenso das relaes entre sociedade e meio ambiente em toda sua complexidade.
A auto-organizao que Jacobs utiliza para explicar o funcionamento de sistemas cujo
atual estgio no foi previsto na sua origem pode servir como referencial para analisar
impactos socioambientais decorrentes de empreendimentos, embora Jacobs tenha
desenvolvido essa teoria a partir de outros exemplos como as lnguas, os correios e at
mesmo a internet.
54

Os sistemas auto-organizados servem para demonstrar que nos processos de

desenvolvimento h sempre espao para a imprevisibilidade, por mais que as aes
executadas sejam fruto de um planejamento prvio. Qualquer sistema, inclusive
relacionado ao meio ambiente, efetivamente se constri em marcha durante o processo. A
imprevisibilidade constitui-se em um dos principais elementos constituintes da psmodernidade.
Grandes equvocos foram cometidos no mundo inteiro ignorando o fato de que a
imprevisibilidade inerente ao processo de desenvolvimento. O principal deles foi a
excessiva crena de que o desenvolvimento tecnolgico poderia fazer frente aos impactos
que a natureza estava sofrendo com aes humanas, seja na industrializao dos pases
capitalistas, seja nos pases do bloco sovitico.
Dentro dessa perspectiva, a metodologia de EIA, matria de resolues e leis no mundo
inteiro, no deveria seguir modelos clssicos de investigao cientfica. Esses modelos
falham na medida em que no incluem o componente de imprevisibilidade, decorrente de
mudanas que ocorrem na medida em que reverberam entre variveis que possam
interferir no processo (Jacobs, 2001).
Portanto, a partir da compreenso de que a imprevisibilidade inerente ao processo de
desenvolvimento, torna-se fundamental alterar a forma de pensar e planejar no s a
sociedade, como tambm os instrumentos utilizados para anlises ambientais, deixando
de lado os processos de deciso vindo de cima para baixo (top-down) para que se adote
um modo de baixo pra cima (bottom-up), no qual se leve em considerao as dinmicas
aparentemente desorganizadas (Johnson, 2003). Os processos de licenciamento
ambiental deveriam considerar todas essas variveis.
Dando prosseguimento construo de pensamento ps-moderno, no incio do sculo
XXI diversos autores como Johnson e Jacobs tm colocado definitivamente o dedo na
ferida ao criticarem os processos de tomada de deciso que dominaram e ainda
dominam - as esferas polticas, que impem formas de planejamento sem levar em
considerao nem as complexas relaes entre a populao, que efetivamente ser
55

afetada, nem o meio ambiente. O setor eltrico, que durante anos foi um exemplo de
planejamento no Brasil, serve como exemplo emblemtico desse modelo.
As incertezas inerentes aos processos de desenvolvimento no significam desordem.
Comparando colnias de formigas, crebro humano, cidades e softwares, Johnson (2003)
aponta que todos esses meios apresentam uma similaridade muito grande no sentido que
as suas organizaes so frutos de aes aparentemente isoladas e difusas, mas que
constituem uma complexidade organizada. Mesmo atuaes individualizadas e
aparentemente desconectadas podem resultar, em ltima instncia, na complexidade
organizada.
As chaves da compreenso da sociedade no estariam nem na idia de lampejo genial de
algum (um lder), nem tampouco na teoria da mudana de paradigma (para onde todos
os intelectuais encaminham-se posteriormente), mas sim nas aes cotidianas do
pequeno ator, de cada indivduo isoladamente, que desempenha um papel importante na
constituio do todo mesmo sem ter a conscincia disso (Johnson, 2003). A formao da
sociedade compreendida pelas pequenas aes da comunidade de indivduos que
solucionam problemas. O meio passa a adquirir um papel muito mais importante do que a
finalidade pr-estabelecida. O reconhecimento da importncia das aes cotidianas
fundamental na configurao da ps-modernidade.
Forte crtico do pensamento funcionalista, Hannigan (2000) tambm encontra nesse
modelo ultrapassado a razo pelo atraso da sociologia em incorporar algumas temticas
ambientais em detrimento de outras.
Outro autor que contribuiu com a crtica ao predomnio da racionalidade econmica foi
Morin (1999), para quem a economia trata de um conhecimento abstrato, no qual
emoes, sentimentos e demais variveis que so imprevisveis no encontram seu
espao.
O pensamento ps-moderno tambm recebe contribuies de Atlan (2000), para quem
fundamental deixar de lado a idia de finalidade consciente na anlise de um organismo
consciente. A crtica determinao consciente da finalidade residiria no fato de que a
56

adoo desse conceito poderia levar, em ltima anlise, falsa idia de impossibilidade
da inovao e do inesperado, dando um carter de total previsibilidade que, de fato,
comprovou-se no existir (Atlan, 2000).
A teoria das finalidades conscientes assemelha-se muito com o que Elias (1994: 204)
abordou em dcadas anteriores ao afirmar que
a dinmica cega dos homens, entremisturando-se em seus
atos e objetivos, gradualmente leva a um campo de atuao
mais vasto para a interveno planejada na estrutura social
e individual interveno esta baseada num conhecimento
cada

vez

maior

de

dinmica

no-planejada

destas

estruturas.
A existncia de algum agente externo no processo para identificar os mecanismos que
atuariam na auto-organizao torna-se uma necessidade. Este agente externo poderia ser
tanto um programa ou conjunto de regras, como apenas perturbaes casuais que no
resultassem somente em desorganizao - mas sim em nova estrutura organizacional, em
que residiria a chave para compreenso das mudanas que gerariam finalidades
inconscientes (Atlan, 2000: 107).
Convergindo de certo modo com os sistemas auto-organizveis de Johnson, Atlan indica,
por meio das finalidades inconscientes, que a razo humana eficiente, mas de modo
limitado. Essas limitaes, encontradas nas articulaes entre diferentes nveis de autoorganizao, devem ser vistas de modo positivo porque mantm a possibilidade de
surgimento da inovao e do improviso.
Compartilhando a crtica do processo de desenvolvimento vigente e contribuindo com o
pensamento ps-moderno que identifica o planejamento da sociedade como algo
arbitrrio e no natural, esses autores citados - mesmo com conceituaes distintas convergem na constatao de que o pensamento ortodoxo insuficiente para
compreender as mudanas que passa a sociedade no momento atual, inclusive com a
incorporao das questes ambientais. A explicao para fatos sociais especficos no se
57

encontra mais em um local exclusivo. Nesse sentido, Touraine (2002: 199) identifica que
as trs grandes tendncias no nosso tempo, o triunfo de
uma instrumentalidade que tornou ao estratgica, a
retirada para a vida privada e a globalizao ecologista dos
problemas propostos pela tecnologia, formam juntas um
campo ps-social onde esto separadas as relaes
propriamente sociais, orientadas para outros atores sociais,
as relaes consigo mesmo e com a natureza.
O que est por trs do pensamento explorado de cada um desses autores o fato de que,
cada um do seu modo e explorando determinados aspectos, convergem em relao a um
aspecto fundamental: a insuficincia no conhecimento baseado na proeminncia do
mundo sistmico e do pensamento mecanicista, ou seja, da modernidade plena, de dar
conta de novos desafios que emergem nas ltimas dcadas do sculo XX, tais como as
questes ambientais, embora alguns desses autores aqui citados no tivessem essa
questo como foco principal. As respostas para esses novos desafios estariam no mais
nas

atividades

ligadas

necessariamente

ao

Estado

e/ou

ao

mercado,

que

regulamentariam e limitariam as decises voluntrias estrategicamente, mas sim no

mundo da vida, caracterizado pela chamada ps-modernidade.
Conceitos como finalidades inconscientes, sistemas auto-organizveis, sociedade de rede
e complexidade organizada, assim como outros surgidos nesse perodo mais recente,
acabaram contribuindo para que aspectos antes marginalizados, como a questo
ambiental, passassem a ocupar o centro do debate sobre desenvolvimento.
Reconhecendo

importncia

do

conjunto

desses

novos

conceitos,

utilizo-os

genericamente como elementos constituintes da ps-modernidade, marco terico

fundamental para compreender o modo como tem ocorrido a incorporao das questes
ambientais pelo setor eltrico brasileiro recentemente, tendo como estudo de caso a
funcionalidade ou no dos processos de licenciamento ambiental estabelecidos sobre a
gide da modernidade plena.

58

Somente pelo olhar da ps-modernidade possvel compreender a ambigidade existente

entre localismo e aspectos globais, em que as atuaes locais e cotidianas passaram a
ser consideradas estratgicas. Ambigidades e antinomias que so, assim como a
heterogeneidade, elementos que caracterizam a ps-modernidade. Como diria Bauman
(1999: 266):
No admira que a condio ps-moderna seja repleta de
antinomias dilacerada entre as oportunidades que abre e
as ameaas que se escondem por trs de cada uma delas.
As ambivalncias, caractersticas marcantes do perodo atual, so elementos constituintes
da essncia da ps-modernidade, fruto de um perodo em que a diversidade, aps viver
oculta durante o longo perodo de modernidade plena, passou a ser vista e, mas do que
isso, valorizada sob o olhar da ps-modernidade (Bauman, 1999).
Um olhar mais apurado sobre o processo de incorporao das temticas ambientais pelo
setor eltrico identifica ora elementos mais conciliatrios, ligados ao conceito de
modernizao ecolgica, ora elementos relacionados a uma viso mais pessimista dessa
relao, ligados ao conceito de sociedade de risco.
As complexidades dessa relao entre meio ambiente e setor eltrico no Brasil s podem
ser compreendidas por meio de um olhar ps-moderno, sem espaos para
determinismos ou relaes de causa-efeito.
A seguir so apresentados esses conceitos, visando obter subsdios para compreender os
processos de licenciamento no Brasil.

1.3.1 Sociedade de Risco e Modernizao Ecolgica

O conceito de sociedade de risco tem sido bastante utilizado como vis terico para
compreender as transformaes sociais ocorridas nos ltimos trinta anos. Abordado por
Ulrich Beck e Anthony Giddens, esse conceito est longe de apresentar uma viso
59

homognea, j que esses autores possuem vises distintas desse conceito.

Contrrio utilizao de termos como ps ou trans e, portanto, renegando o uso de
termos como ps-industrialismo ou ps-modernidade, Beck (1992: 9) adota a
denominao de sociedade de risco para identificar o atual estgio da humanidade.
Diferentemente da sociedade industrial mais tradicional, os indivduos na sociedade de
risco tornaram-se mais livres e as transformaes sociais tm ocorrido em um ritmo cada
vez mais rpido. Nesse novo tempo, as fronteiras entre trabalho e no-trabalho tornam-se
mais tnues, assim como os padres de classes e de ncleos familiares tambm ficam
menos rgidos. Na sociedade de risco a diviso entre meio ambiente e sociedade, outrora
bem delineada, tambm se obscureceu.
Temas como acidentes nucleares, aquecimento do planeta e chuva cida trouxeram
tona os riscos, demonstrando que esses no se limitavam s fronteiras previamente
estabelecidas entre diferentes pases, configurando-se numa democratizao dos riscos.
A sociedade de risco atual no se resumiria mais simplesmente distribuio de bens,
mas sim de malefcios10. Beck adepto de uma viso at certo ponto apocalptica, na qual
a sociedade de risco produziria bens de consumo da sociedade industrial e distribuiria os
riscos cada vez mais significativos decorrentes deste processo, no respeitando fronteiras
nem tampouco classes sociais (Mol, 2000).
Um dos pontos nevrlgicos da sociedade de risco refere-se, portanto, ao fato de que todos
os limites e separaes previamente estabelecidos passam por uma profunda
reformulao em um ritmo acelerado. Nesse sentido, a sociedade de risco est
intimamente ligada ao processo de globalizao ocorrido nas ltimas dcadas.
Componentes que serviam de base para sociedade industrial como progresso, cincia
e democracia passam a ser repensados sobre uma nova tica (Beck, 1992: 14).

10

Os termos bens e malefcios so referentes ao original em ingls goods e bads. Esta traduo

pode no ser estritamente correta, mas pareceu a que melhor expressasse o sentimento do autor.

60

Na sociedade de risco, desmistifica-se a crena positivista no papel da cincia e da

tecnologia, desiludindo-se a respeito do carter da modernizao linear (Rinkevicius,
2000). A sociedade apresenta-se cada vez mais vulnervel a perigos que no podem ser
solucionados simplesmente por meio do progresso tecnolgico, at porque muitos dos
perigos decorrem justamente desse progresso. Diferentemente do que se acreditou
piamente durante dcadas, tecnologia e cincia no faziam frente aos riscos ambientais
globais cada vez maiores. Dessa forma, a teia de relaes sociais passa a ser moldada
pela percepo desses riscos ambientais.
A sociedade de risco relaciona-se diretamente com a globalizao, na medida em que
essa alterou profundamente as antigas bases slidas sobre as quais se firmava a
sociedade industrial, mudanas que tambm influenciaram as relaes entre as estruturas
sociais e os agentes sociais previamente estabelecidos (Beck, 1992: 2).
Giddens difere de Beck quanto conceituao de sociedade de risco. Para Giddens
(1990), os riscos globais mais sensveis estavam relacionados com aspectos ambientais,
como o buraco na camada de oznio, o efeito estufa, o lixo nuclear e a probabilidade de
ocorrer um acidente com as usinas nucleares de conseqncias catastrficas. Segundo
Rosa (2000: 87), Giddens tem a percepo de que
o meio ambiente torna-se um aspecto constitutivo da
estrutura terica em virtude de seu domnio sobre todos os
tipos de riscos que tornam-se universalmente reconhecidos
e preocupantes11

O aumento da conscincia de que os riscos globais desafiam a prpria manuteno da

vida humana est diretamente relacionada ao aumento da prpria conscincia ambiental.

11

Traduo do autor: the environment becomes a constitutive feature of the theoretical structure by

virtue of its dominance over the types ok risks that are becoming universally recognized and worrisome

61

O aumento dos riscos na sociedade no pode ser percebido separadamente das

preocupaes ambientais e vice-versa.
Beck e Giddens, cada um a seu modo, contribuem decisivamente para consolidar
teoricamente a ponte entre ambiente e sociedade por meio do conceito de sociedade de
risco, embora tenha sido Beck que se dedicou mais profundamente a sua teorizao. O
conceito de sociedade de risco, desenvolvido sob a influncia de acidentes nucleares
relevantes como Chernobyl e Three Mile Island, cumpre o papel de conectar meio
ambiente e sociedade, aprofundando bases tericas que so utilizadas na sociologia
ambiental e contribuindo decisivamente para trazer para o centro do debate a relao
entre o processo de globalizao e questes ambientais.
Assumindo uma postura radicalmente crtica, os tericos da sociedade de risco defendem
uma reestruturao em todas as instituies das sociedades ocidentais para que elas
passem, de fato, a incorporar a questo ambiental como um dos parmetros de deciso
poltica. As polticas ambientais, que pouco a pouco eram adotadas at ento por estas
instituies, seriam apenas mera fachada a partir do momento em que estavam
fundamentadas na doutrina e na tica econmica, e no ambiental.
Entretanto, embora o conceito de sociedade de risco esteja se difundindo bastante nos
ltimos anos, a sua interpretao continua sujeita a divergncia. De acordo com Mol
(2000a), o conceito de sociedade de risco acabou gerando as bases da teoria da
modernizao ecolgica, com a diferena de que esse ltimo apresentava uma viso
muito mais conciliatria entre meio ambiente e sociedade.
De acordo com Mol (2000a), as mudanas ocorridas no interior das instituies
governamentais no so mera maquiagem, mas sim uma conseqncia da nova
configurao, que representa sim incorporaes das demandas ambientais surgidas
recentemente, decorrentes da fase em que a temtica ambiental passou, por um lado, a
ter um aprofundamento terico por parte de acadmicos e, por outro lado, por uma maior
profissionalizao deste tema dentro das instituies e organizaes da sociedade
ocidental. (Mol, 1997).
62

A partir do final da dcada de 1980, o aprofundamento terico da questo ambiental

acabou servindo de arcabouo para a consolidao do conceito de sociedade de risco e,
posteriormente, da modernizao ecolgica, que conecta, de modo definitivo, meio
ambiente e desenvolvimento, contribuindo ainda para que as questes ambientais se
consolidem como fundamentais para a compreenso da sociedade contempornea.
Resumidamente, o conceito de modernizao ecolgica pode ser visto com um caminho
terico para gerar compreenso sociolgica das transformaes na sociedade industrial
contempornea com relao aos desafios ambientais (Mol, 1997: 141).
De fato, tm ocorrido profundas transformaes institucionais, ainda em andamento, que
ressentem de um embasamento terico maior. Entretanto, para verificar at que ponto
esse referencial terico pode ser utilizado para entender as mudanas ocorridas em um
pas como o Brasil, que ainda hoje contrape necessidade de crescimento econmico
com preservao ambiental, preciso analisar essa questo com maior rigor, a partir de
estudos de caso.
No toa que a conceituao da modernizao ecolgica ocorreu aps Beck (1992)
colocar definitivamente o processo de globalizao na discusso da temtica ambiental
atravs da sociedade de risco. De acordo com Spaargaren, Mol e Buttel (2000), as
transformaes nas instituies poderiam, pouco a pouco, dar respostas aos desafios
ambientais que a globalizao impunha, consolidando esta relao a partir de uma
perspectiva mais positiva que teve como parmetro pases em que a questo ambiental
est mais bem equacionada como Holanda e Alemanha.
Embora sejam precursores da modernizao ecolgica, Spaargaren e Mol admitem que o
conceito de sociedade de risco utilizado por Ulrich Beck fundamental na medida em que
estabelece definitivamente uma conexo entre sociedade e meio ambiente por meio do
reconhecimento de que os riscos globais so um dos principais aspectos da sociedade
contempornea. Apesar da viso mais reformista dos tericos da modernizao ecolgica
em relao Beck, esses autores no ignoram a importncia deste ltimo no pensamento
sociolgico ambiental.

63

De acordo com a teoria da modernizao ecolgica, preciso haver uma completa

redefinio das fronteiras entre sociedade e o ambiente, pois o que ocorre dentro da
sociedade no poderia ser explicado sem referncia ao ambiente (Spaargaren, Mol e
Buttel, 2000). Essa idia j estava presente no conceito de sociedade de risco de Beck.
Entretanto, a modernizao ecolgica inova ao relacionar com o meio ambiente no s o
modo de produo, como outras vertentes faziam, mas tambm a outra ponta do
processo, ou seja, o consumo (Spaargaren, Mol e Buttel, 2000). A modernizao
ecolgica considera fundamental que a reparao das questes ambientais sejam
ancoradas tanto nos meios de produo quanto no consumo, utilizando, para esse fim,
instrumentos de gesto e valorao econmica existentes na sociedade capitalista.
Uma das principais teses da modernizao ecolgica refere-se justamente ao carter
dbio do processo de globalizao (Mol, 2000). Para este autor, ao mesmo tempo em que
esse processo tem sido uma das principais causas da destruio ambiental e da
implantao de projetos que causam impactos ambientais relevantes, ele tem fornecido os
instrumentos metodolgicos e tecnolgicos - para que a degradao ambiental seja
revertida, minimizada ou compensada, sem que isso represente um retorno crena na
tecnologia que a modernidade plena pregava. Alm disso, as agncias bilaterais ou
multilaterais tm tido um papel fundamental na propagao de procedimentos de
licenciamento. Nesse sentido, a globalizao por si s no poderia ser considerada nem
prejudicial nem tampouco benfica para o ambiente, sem que esteja contextualizada.
A modernizao ecolgica concretiza-se a partir de crenas e expectativas simbolizadas
em princpios como poluidor-pagador, direito de saber do pblico e responsabilidade
compartilhada12 (Rinkevicius, 2000). No bojo da modernizao ecolgica, h diversas
medidas que acabam gerando certo esverdeamento da indstria e da sociedade, sem
que o modo de produo capitalista e a insero no mercado sejam alterados. Justamente
essa faceta que tem encontrado grandes opositores, principalmente entre os tericos da

12

Traduo dos termos originais public right-to-know e shared responsibility

64

sociedade de risco que defendem uma alterao profunda no modelo de desenvolvimento

e no apenas a adequao de algumas aes dentro do modelo j existente, tal como tem
sido feito.
A tese da modernizao ecolgica tem, de fato, gerado polmica, principalmente por parte
daqueles ambientalistas mais radicais que acusam os tericos dessa teoria de serem
reformistas.
Outro aspecto relevante com relao modernizao ecolgica refere-se ao fato de que
essa teoria representa a busca pelo consenso, por meio de um processo de
aprendizagem institucional mtuo, com uma gradual moderao das tenses institucionais
entre diversos atores e conflitantes doutrinas, princpios e categorias ticas. A teoria da
modernizao ecolgica abre a oportunidade para a atuao de diversos atores, desde
aqueles tecnocratas preocupados com aspectos cosmticos at aqueles que de fato
acreditam na capacidade de aprendizado institucional. (Rinkevicius, 2000).
Alm desses aspectos citados, preciso considerar ainda a forte base emprica dos
tericos da modernizao ecolgica, principalmente em torno de casos em pases em que
a questo ambiental possivelmente esteja mais avanada. Uma das crticas correntes com
relao teoria da modernizao ecolgica justamente a sua eurocentricidade. Ou seja,
pode ser apropriada para pases desenvolvidos, mas dificilmente pode ser aplicada s
naes em estgios menos avanados de qualidade de vida, onde desenvolvimento (ou
at mesmo crescimento econmico) e proteo ambiental so vistos (ou colocados) como
elementos contraditrios na maioria dos casos. Desse modo, preciso tornar esta
perspectiva mais comparativa, visando
possibilitar a compreenso tanto das formas politicamente
descentralizadas e divididas em classes do capitalismo
industrial avanado quanto da variedade de formas do
Estado, da sociedade e do ambiente fora do mundo
industrial avanado (Buttel, 2000: 30).
Visando estabelecer esta ponte, Rinkevicius (2000) faz uma anlise da modernizao
65

ecolgica em pases menos desenvolvidos ou em transio, como o caso especfico da

Litunia, sua terra natal, classificando as sociedades em que o nvel de desenvolvimento
no est satisfatrio como sociedades de duplo-risco, devido necessidade destas de
manterem um desenvolvimento ao mesmo tempo em que implantam polticas de
preservao ambiental.
Essa conceituao aplica-se situao do Brasil. A idia de que as sociedades de risco
estavam fundamentadas na distribuio de malefcios tem que ser conciliada com a
necessidade de distribuio de bens existente nos pases em desenvolvimento, onde
frequentemente o meio ambiente colocado em contraposio ao progresso. Nesse
contexto, nos pases em desenvolvimento as controvrsias sociais so muito mais
preocupantes e complexas quando comparadas com naes desenvolvidas.
Desse modo, pode-se concluir que somente os conceitos mais heterodoxos aqui tecidos,
relacionados genericamente ps-modernidade, que podem dar pistas importantes para
a compreenso do perodo mais recente do ambientalismo, assim como sua relao com
o setor eltrico.

1.4

Desafio no caso de pases em desenvolvimento

No Brasil, em particular, o discurso que contrape desenvolvimento com o meio ambiente

tem encontrado bastante eco nos ltimos anos, quando em muitas ocasies a relativa
demora de licenciar obras vista como um obstculo do meio ambiente ao
desenvolvimento do pas.
Embora a situao brasileira seja muito distinta da Litunia, a comear pelas dimenses
dos pases, o estudo feito por Rinkevicius (2000) serve em termos paradigmticos para
ilustrar o caso brasileiro, j que se trata de um pas onde a necessidade de gerar energia
e crescimento econmico colocando constantemente em confronto com a preservao
ambiental. No caso da Litunia, trata-se da necessidade de gerar energia barata por meio
de fonte nuclear - j que este pas no dispe de recursos hdricos suficientes para
66

gerao de energia eltrica - em confronto com o risco que esta opo representava para
toda sociedade europia. Aps realizar um inqurito investigativo com relao a tipos
ideais de comportamentos relacionados capacidade de implantar medidas de melhorias
ambientais na Litunia, esse autor conclui que a teoria da modernizao ecolgica sim
uma estrutura fundamental para a execuo de uma pesquisa terica visando estabelecer
mudanas institucionais na sociedade moderna, inclusive em pases em desenvolvimento.
Essa concluso pode servir como pista. Mas para verificar a viabilidade de se aplicar a
teoria da modernizao ecolgica no Brasil fundamental realizar um estudo mais
especfico a respeito do processo de licenciamento ambiental no setor eltrico.
Aqui no Brasil h diversas especificidades que precisam ser devidamente consideradas.
Giddens, que reconhece que muitos aspectos da modernizao ecolgica fazem sentido,
levanta questes sobre sua aplicabilidade em determinadas situaes, j que
no realmente convincente supor que a proteo
ambiental

desenvolvimento

econmico

se

adaptem

confortavelmente um est fadado a entrar por vezes em

conflito com o outro (Giddens, 2001: 68).
Ciente do desafio dessa empreitada, pretendo analisar sobre qual prisma as
transformaes que vm ocorrendo na complexa relao entre o setor eltrico e as
questes ambientais podem ser analisadas. Ser que os documentos referentes aos
processos de licenciamento ambiental como EIA e AAE podem ser compreendidos dentro
da lgica da modernizao ecolgica, matriz terica criada para subsidiar estudos em
pases nitidamente avanados com relao percepo das temticas ambientais? Ou
estaramos mais enquadrados na sociedade de risco, em que a essncia das questes
ambientais estariam em contraposio com qualquer poltica desenvolvimentista, incluindo
o setor eltrico que passou por profundas alteraes com a retirada do Estado de funes
fundamentais? Quais aspectos podem ser destacados em cada uma dessas vertentes
tericas para o caso brasileiro?
De qualquer modo, o pano de fundo para se analisar essa complexa relao no Brasil
67

ser, de antemo, a tica da ps-modernidade, considerando que estamos sim numa fase
em que as fronteiras do saber anteriormente estabelecidas caram e a heterogeneidade,
diversidade e outras caractersticas ps-modernas se fazem presentes. Nesse sentido,
aspectos tcnicos, metodolgicos e demais instrumentos que predominaram durante
sculos devem ser vistos com reserva.

68

CAPTULO 2

CONTEXTUALIZANDO A RELAO ENTRE AS QUESTES

SOCIOAMBIENTAIS E O SETOR ELTRICO BRASILEIRO

O presente captulo tem como objetivo apresentar um breve histrico da relao entre
os empreendimentos hidreltricos e o meio ambiente no Brasil no sentido de
contextualizar as questes relacionadas na Parte II do presente estudo, quando so
analisados os processos de avaliao ambiental, passando desde os j consagrados
Estudos de Impacto Ambiental - EIAs, introduzidos aqui a partir de meados da dcada
de 1980, at chegar s Avaliaes Ambientais Estratgicas - AAEs, documento ainda
no regulamentado no pas, mas que se encontra em pleno processo de incorporao.
Nas ltimas dcadas o processo de licenciamento ambiental de empreendimentos
causadores de impacto ambiental vem, gradualmente, adquirindo importncia cada vez
maior. Entretanto, a introduo desse mecanismo no significa, por si s, que a questo
ambiental e social esteja plenamente equacionada. Casos como o da Usina Hidreltrica
Barra Grande servem para ilustrar como ainda h muito a aprimorar para que esses
procedimentos se tornem efetivos. Muitos dos EIAs e RIMAs produzidos por empresas
de consultoria pecam na qualidade, j que alguns no passam de meras compilaes
de dados secundrios, enquanto outros no apresentam consistncia cientfica,
trazendo dados incoerentes e por vezes contraditrios. Alm disso, os rgos
ambientais,

responsveis

pela

apreciao

desses

documentos,

nem

sempre

apresentam equipe profissional suficientemente capacitada para tal tarefa (Snchez,

1991).
Nesse cenrio, o setor de energia, e mais propriamente de energia eltrica, merece
destaque especial, j que um bem de consumo cuja importncia vem crescendo no
decorrer das ltimas dcadas de maneira acelerada, devido a sua grande importncia
como insumo bsico nos processos de produo industrial e no setor de prestao de
servios e comrcio em geral. Diante das atuais circunstncias, a questo energtica
pode ser apontada como um dos principais desafios na discusso sobre
desenvolvimento sustentvel.
69

O modelo de desenvolvimento adotado em quase todos os pases do mundo, incluindo

o Brasil, tem na energia um dos principais insumos necessrios para manter um
crescimento econmico ao mesmo tempo em que abrange um grande nmero de
complexos impactos ao meio ambiente, indo desde impactos locais at problemas de
ordem global (Jannuzzi, 1999).
Nas ltimas duas dcadas, cresceu a percepo de que o processo de
desenvolvimento ora implantado, que se traduz no alto consumo energtico, tem sido a
causa de diversos problemas ambientais (Dincer, 1999), que se tornaram recentemente
fatores chaves em muitos pases para definio de matrizes e de projetos do setor de
energia (Karaki et al., 2001).
Frente ao crescente debate em propores globais acerca dos impactos decorrentes de
barragens, em 1997 representantes de interesses diversos como instituies financeiras
internacionais, governos, setor privado, organizaes da sociedade civil e de
populaes afetadas constituram a Comisso Mundial de Barragens CMB. O objetivo
dessa comisso independente foi o de examinar a eficincia das grandes barragens,
estudando alternativas e elaborando critrios e diretrizes internacionalmente aceitveis
para o planejamento, projeto, avaliao, construo, operao, monitoramento e
descomissionamento de barragens (CMB, 2000).
Para cumprir sua misso, a CMB preparou oito estudos de caso detalhados de grandes
barragens, alm de realizar um levantamento de 125 grandes barragens, acompanhar
17 estudos temticos pertinentes e ainda analisar 947 trabalhos e apresentaes que
foram submetidas durante as quatro consultas pblicas. Foram estudadas as seguintes
barragens:

Aslantas, bacia do rio Ceyhan, Turquia

Bacia do Glomma-Lagen, Noruega

Gand Coulee, rio Columbia, Estados Unidos/Canad

Kariba, rio Zambezi, Zmbia/Zimbbue

Pak Mun, bacia dos rios Mun-Mekong, Tailndia

70

Tarbela, bacia do rio Indus, Paquisto

Tucuru, rio Tocantins, Brasil

Gariep e Vanderkloof, rio Orange, frica do Sul

A CMB apresentou seus trabalhos conclusivos em novembro de 2000, por meio de um

relatrio especfico e disponvel na rede mundial de computadores. Uma das principais
concluses do Relatrio da CMB foi que, embora as barragens tivessem
desempenhado uma importante e significativa contribuio ao desenvolvimento
humano, em um nmero excessivo de casos foi pago um preo social e ambiental
inaceitvel e muitas vezes desnecessrio. Para equacionar essa questo, o relatrio
recomendou a incorporao de todos aqueles cujos direitos esto envolvidos no
processo decisrio por meio de solues negociadas, visando aumentar sensivelmente
a eficincia do desenvolvimento de projetos, priorizando aqueles que atendam a
demanda de forma satisfatria para todos e eliminando, ainda nos estgios iniciais,
aqueles projetos mais desfavorveis. Outra recomendao importante refere-se ao
estabelecimento de consultas sistemticas s pessoas que sero afetadas (CMB,
2000).
Percebe-se que ao propor que barragens que no atendam a demanda de forma
satisfatria sejam evitadas ainda nos estgios iniciais, a CMB contribui com argumentos
para assegurar que procedimentos de licenciamento sejam antecipados com
instrumentos da natureza da Avaliao Ambiental Estratgica.
O processo de incorporao ou no das questes ambientais est diretamente
relacionado com a percepo crtica dos impactos decorrentes dos empreendimentos
de gerao de energia eltrica, particulamente de hidreltricas com barragens e
reservatrios. Entretanto, antes de aprofundar a discusso a respeito dos impactos
decorrentes da implantao de barragens preciso ressalvar que, alm da discusso a
respeito do modo como garantir o aumento da oferta de energia, tornar-se necessrio
abordar tambm aspectos pertinentes ao lado oposto, no qual se situa a demanda.

71

A nfase na demanda energtica salientada por diversos autores como Dincer (1999)
e Alexandre e De Michelis (1996) que tm como preocupao principal questes
globais com as emisses de gases causadores do efeito estufa e problemas como
aquecimento global. Esses autores ressaltam a importncia de adoo de medidas
locais de reduo de consumo energtico por parte de pases desenvolvidos, tais como
projetos na rea de urbanizao (com prdios arquitetados de forma a necessitar
menos energia para aquecimento) e de transporte pblico. As principais medidas
devem ser incentivadas localmente visando a reduo de emisses de material
particulado, monxido de carbono e xidos de nitrognio (Alexandre e De Michelis,
1996).
No Brasil, embora a discusso normalmente recaia quase sempre sobre a tica da
necessidade de aumento da produo de energia, h tambm preocupaes
pertinentes com relao manuteno do modelo vigente, argumentando que
possvel rediscutir a questo da demanda.
Com relao especificamente ao setor eltrico, h que se discutir o direcionamento da
demanda. De acordo com Bermann (2005) a legislao atual deveria ser revista, pois
permite que setores industriais eletrointensivos privados se apropriem do potencial
hidrulico, um bem pblico, para ser utilizado de forma privada como auto-produtores
de energia, se contrapondo noo de interesse pblico que deveria nortear o
processo de expanso do sistema eltrico nacional e que legitima processos de
desapropriao necessrios na maioria das construes das usinas.
Esses setores consomem energia de forma significativa, colaborando para a presso
sobre os recursos naturais, ao mesmo tempo em que o nmero de postos de trabalho
criados por unidade de energia consumida se contrape retrica da gerao de
empregos, comumente utilizada por essas empresas (Bermann, 2005). Para atender a
demanda crescente e fazer frente aos perodos de crise de energia, as indstrias
eletrointensivas como a de alumnio primrio e ferroligas, que consomem at 16.000
kWh/t, tm ampliado a participao em leiles de usinas hidreltricas que, por princpio,
deveriam priorizar o bem pblico.
72

Constata-se, portanto, que no Brasil a demanda crescente de energia poderia ser

redimensionada se o pas priorizasse efetivamente o atendimento a setores que
promovam o desenvolvimento sem exercer presso excessiva sobre os recursos
naturais, com uma equao entre recursos naturais e desenvolvimento mais favorvel
ambientalmente.
Alm da questo da demanda levantada por Bermann, h ainda trs diferentes tipos de
atividades relacionadas eficincia energtica, de acordo com Jannuzzi (1999): a)
programas de Gerenciamento do Lado da Demanda (GLD) pela substituio de
combustveis; b) programas de administrao de carga; e c) programas de eficincia
energtica, destinados a reduzir a quantidade de eletricidade consumida.
Um dos poucos esforos institucionais no Brasil para minimizar o efeito da demanda de
energia eltrica ocorreu justamente por meio de programas de eficincia energtica
com a criao do Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica PROCEL,
em 1985, cujo objetivo era coordenar esforos de diversos agentes (concessionrias,
governos, fabricantes de equipamentos, instituies de pesquisa e consumidores) no
sentido de combater o desperdcio na produo e no consumo de energia eltrica
(Leite, 1997). A partir do incio da dcada de 1990, com a introduo de diversas
medidas, o PROCEL passou a constituir-se efetivamente em um programa de governo,
atuando tanto na demanda quanto na oferta.
Alm desse programa governamental, merece destaque a iniciativa de entidades e
profissionais particulares na constituio do Instituto Nacional de Eficincia Energtica
INEE, em 1992, que vem, desde ento, promovendo discusses sobre medidas para
conservao de energia (Leite, 1997).
Portanto, diante da dinmica desse setor eltrico, em especial em pases em
desenvolvimento, torna-se necessrio desenvolver estratgias polticas de interveno
efetiva do Estado, direcionadas tanto para o lado da produo quanto para o lado do
consumo do mercado de eletricidade (Fuchs e Arentsen, 2002).

73

Embora seja evidente que h um longo caminho a ser percorrido para minimizar a
necessidade de elevao da gerao de energia, os dados de consumo energtico
demonstram que, dentro do cenrio atual, ainda necessrio pensar em estratgias de
produo de energia eltrica, ainda que de menor impacto, passando necessariamente
por uma democratizao do processo decisrio no planejamento do setor em
atendimento s recomendaes do Relatrio da CMB.
Com relao hidroeletricidade, fonte que predomina na matriz de energia eltrica do
Brasil, os principais impactos referem-se ao alagamento de reas rurais (em muitos
casos com remanescentes de vegetao primria) e, dependendo do caso,
necessidade de reassentar comunidades rurais (Tolmasquim e Cohen, 2001).
Entretanto, a definio da matriz energtica no Brasil, assim como nos demais pases,
tem motivaes majoritariamente tcnicas e econmicas. A energia eltrica de origem
hidrulica est entre as mais utilizadas em todo o mundo justamente devido ao seu
baixo custo. Ao longo do sculo XX, em especial no perodo compreendido entre as
dcadas de 1930 e 1970, grande parte do mundo recorreu s barragens para atender
crescente demanda de gua, seja para gerao de energia, seja para outro fim,
processo que virou sinnimo de desenvolvimento e progresso econmico (CMB, 2000).
Esse perodo coincide com a poca da hegemonia da modernidade plena, quando a
racionalidade econmica era totalmente dominante. O auge desse perodo ocorreu
justamente na dcada de 1970 quando eram comissionadas por dia no mundo entre
duas e trs novas barragens em mdia. No Brasil e no Paraguai, esse perodo foi
marcado pela longa negociao e posterior etapa de projeto e construo da maior
usina hidreltrica do mundo at ento: Itaipu (Leite, 1997).
No perodo mais recente, verifica-se que a grande maioria dos locais tecnicamente mais
adequados para empreendimentos dessa natureza j foram aproveitados na Amrica
do Norte, Europa e at mesmo no Brasil (CMB, 2000).
A energia hidreltrica, que proliferou a partir principalmente da dcada de 1950,
responsvel por mais de 74% da produo total de eletricidade em 24 pases, incluindo
74

o Brasil e Noruega, sendo alguns com ndice superior a 90% (CMB, 2000). Pases que
tem a sua disposio extensas redes hidrogrficas com capacidade de gerar energia,
como Canad e Brasil, tm na hidroeletricidade a principal fonte de energia, com
respectivamente 62% e 74,95% da potncia fiscalizada13. A tabela a seguir apresenta a
parcela de cada fonte na gerao de energia eltrica no Brasil, com o respectivo
percentual. Os dados foram atualizados em 30 de novembro de 2005.
TABELA 2.1 Potncias de empreendimentos em operao no Brasil14
Tipo
Quantidade
CGH15
181
Elica
11
PCH16
258
Solar
1
Hidreltrica
148
Termoeltrica
848
Nuclear
2
TOTAL
1.449
Fonte: ANEEL, 2005.

Potncia Outorgada (kW) Potncia Fiscalizada (kW)

95.758
95.469
31.075
28.625
1.354.151
1.316.391
20
20
71.592.580
69.565.309
24.257.319
19.797.390
2.007.000
2.007.000
99.337.903
92.810.204

%
0,1
0,03
1,42
0
74,95
21,33
2,16
1

Pases que no possuem esse potencial, como o caso da maioria dos europeus,
acabam recorrendo energia termoeltrica (carvo, gs, etc) ou nuclear, que
apresentam impactos e riscos ambientais de outra natureza e tambm bastante
significativos. Com relao ao aproveitamento das chamadas energias alternativas
como elica, biomassa, solar, pequenas centrais hidreltricas e co-gerao, o Brasil
tem ampliado o investimento nessas fontes inclusive com programas especficos como
o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica - PROINFA, mas a
atuao nessa rea ainda modesta. Para que as fontes alternativas passem a ser
efetivamente sustentveis, seria necessrio que o programa contasse com uma
contrapartida no investimento em tecnologia e pesquisa (Jannuzzi, 2000).
Nesse panorama, a demanda por energia eltrica foi atendida durante dcadas por
meio de pesados investimentos estatais no setor hidreltrico, poca em que o papel do
13

A Potncia Fiscalizada igual a considerada a partir da operao comercial da primeira unidade geradora.
Os valores de porcentagem so referentes a Potncia Fiscalizada. A Potncia Outorgada igual a considerada no
Ato de Outorga.
15
CGH Central de Gerao Hidrulica, com potncia instalada de at 1 MW.
16
PCH Pequena Central Hidreltrica, com potncia instalada entre 1 e 30 MW.
14

75

Estado era determinante nos investimentos. Nessa poca, o pas conviveu com a
impresso de que suas fontes energticas hidrulicas eram inesgotveis. Entretanto,
em meados da dcada de 1990, comearam a aparecer os primeiros sinais de
esgotamento desse modelo. Foi quando o processo de reestruturao determinado pela
privatizao das empresas de distribuio e gerao do setor alterou sua configurao
e exigiu uma reformulao das estratgias at ento adotadas (Bermann, 2005)
A transio da poltica energtica ocorrida durante a dcada de 1990 no foi fcil,
prejudicada ainda pelo cenrio internacional de intromisso inexorvel da rpida
automao das atividades produtivas que atropelaram o setor energtico que, nessa
poca, movia-se lentamente diante da falncia do Estado e da deteriorao da
administrao pblica (Leite, 1997).
A partir desse perodo, os excedentes de gua que davam garantias de abastecimento
para, no mnimo, cinco anos, passaram a ser utilizados sem a compensao
proporcional que deveria ser assegurada pelos perodos chuvosos e pelos novos
investimentos no setor. Paralelamente, houve uma gradativa retirada do Estado do
papel de agente dos investimentos necessrios, quando o setor passou por um
processo de desregulamentao e privatizao na tentativa de atrair investimentos
complementares. A crise financeira do setor eltrico levou paralisao de usinas
geradoras e insuficincia dos sistemas de transmisso e distribuio (Dias, 1997).
Em que pese o fato do pas no rediscutir sua demanda, principalmente com relao ao
setor eletrointensivo, de acordo com os dados oficiais da ANEEL (2005), pode-se inferir
que a demanda reprimida em relao ao consumo de energia eltrica no Brasil acabou
agravada pela falta de investimentos no setor. Ao longo das ltimas duas dcadas, o
consumo de energia eltrica tem apresentado ndices de expanso bem superiores aos
ndices de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), conseqncia no s do
crescimento populacional, mas principalmente do processo de urbanizao acelerado e
da modernizao da economia.

76

O aumento do consumo energtico ocorrido nesse perodo est mais associado s

classes residenciais, comerciais e rurais do que ao segmento industrial, que tem
diminudo sua participao, principalmente pela utilizao de tecnologias mais eficientes
no uso final da eletricidade, aliada s medidas de racionalizao de consumo colocadas
em prtica especialmente na dcada de 1990 (ANEEL, 2005).
Outro aspecto que tem sido ressaltado o fato de que, tomando como base o
crescimento do consumo verificado entre 1999 e 2000, a Regio Norte foi a que
apresentou maior taxa, com 7,4%, enquanto a Regio Sudeste, mais desenvolvida
economicamente, foi a que apresentou a menor taxa de crescimento, com 3,9%. A taxa
de crescimento mdia nacional foi de 4,6% neste perodo (ANEEL, 2005). At 2010, a
previso de que haja um crescimento do consumo total de energia de 5,9% ao ano ao
longo da dcada, para um crescimento do PIB de 4,7% ao ano. Estes dados so
importantes no sentido de demonstrar que o Brasil ainda tem uma demanda reprimida,
j que o consumo de energia tende a continuar crescendo nos prximos anos mais do
que o PIB, principalmente nas regies at ento menos desenvolvidas.
claro que a relao entre consumo energtico e qualidade de vida no to simplista,
na medida em que pases podem apresentar ndices de Desenvolvimento Humano IDH - semelhante com diferenas no consumo energtico per capita (Tolmasquim e
Cohen, 2001). Mas o fato que, de modo geral, os pases com melhor IDH tem um
consumo energtico per capita muito acima dos pases com piores indicadores de
qualidade de vida. Nos pases cujo consumo de energia per capita est abaixo de 1
tonelada equivalente de petrleo TEP, as taxas de analfabetismo, mortalidade infantil
e fecundidade total so altas, enquanto a expectativa de vida baixa. No Brasil, o
consumo 1,3 TEP/per capita, mdia maior que pases africanos, mas menor que a
mdia mundial de 1,66 TEP/per capita (Goldemberg, 1998). Logicamente, devem ser
evitadas concluses precipitadas tendo como base a utilizao de dados per capita,
principalmente em pases com elevada desigualdade social como o caso do Brasil.
Ao longo de toda a dcada de 1990, o consumo de energia eltrica no Brasil
experimentou taxas anuais de crescimento em mdia duas vezes maiores do que as
77

taxas de crescimento da populao (COPEL, 1999). Neste perodo, o consumo de

energia cresceu 3,3% ao ano enquanto que o crescimento populacional foi de 1,3%
(Goldemberg, 1998).
Portanto, verifica-se por meio da comparao entre taxas de consumo de energia
eltrica com taxas de crescimento do PIB ou da populao no mesmo perodo, que h
predomnio do discurso sobre a necessidade de elevar a produo de energia no pas
de tal modo que as medidas de conservao, que certamente so necessrias,
aparentemente seriam insuficientes. comum escutar na mdia o discurso sobre os
risco para a populao diante da possibilidade de outra crise de energia.
As ressalvas referentes alta demanda do setor industrial eletrointensivo, como bem
lembradas por Bermann, ainda no produziram efeito suficiente a ponto de alterar a
poltica do setor eltrico no pas.
Outro aspecto a ser considerado que qualquer forma de gerar energia resulta em
impactos sociais e ambientais, ainda que se manifestem de diferentes formas e
magnitudes (Jannuzzi, 2000). As chamadas fontes alternativas de energia (solar, elica,
etc) no futuro podero desempenhar um papel importantssimo, mas hoje, de acordo
com dados oficiais (COPEL, 1999), ainda esto inviveis economicamente, custando
vrias vezes mais do que as fontes hidrulicas.
Concomitantemente necessidade de elevar a produo de energia eltrica (com o
predomnio da gerao hidrulica), o Brasil tem experimentado um processo cada vez
mais rgido de licenciamento ambiental desde meados da dcada de 1980.
A consolidao de regras de licenciamento ambiental, juntamente com aspectos
relacionados globalizao da economia como a desregulamentao e privatizao do
setor eltrico, acabaram criando um cenrio propcio para a falta de investimento no
setor, tendo srias conseqncias para o Brasil (Leite, 1997).
O despreparo do setor em lidar com os processos de licenciamento ambiental contribuiu
ainda mais para que ocorressem diversos atrasos em obras de gerao. S no estado
78

do Paran, na dcada de 1990 tiveram casos de EIAs e RIMAs de usinas hidreltricas

como as de Jataizinho e Cebolo, ambas no rio Tibagi, que chegaram a ser
protocolados no Instituto Ambiental do Paran IAP, rgo ambiental do estado do
Paran, para serem devolvidos cerca de um ano depois para que fossem protocolados
no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA,
rgo ambiental federal, retardando todo o processo de anlise e parecer desses
empreendimentos.
De acordo com Lima (2000, apud Suzuki, 2004) o Brasil tem um dos mais baixos
ndices de concesso de licenas ambientais do mundo, com tempo mdio de 24
meses para concesso de licena ambiental. Para efeito de comparao, nos Estados
Unidos, essa media cai para 12 meses. Na China, Argentina e Holanda fica em 6 meses
enquanto na ndia, Inglaterra, Dinamarca e Noruega, as licenas ambientais demoram
em mdia cinco meses para serem obtidas.
Entretanto, esses dados apresentados isoladamente devem ser vistos com reservas,
no podendo servir para concluses precipitadas. Ao inserir o licenciamento ambiental
como uma das variveis que contriburam para o atraso de implantao de algumas
usinas hidreltricas, o presente estudo no pretende, de forma alguma, afirmar que
esse procedimento um problema a ser removido. Deve-se destacar sim o outro lado,
referente ao despreparo do setor para lidar com as novas regras de modo a incorporar
a vertente socioambiental. Como bem afirma Leite (1997: 290), na implantao dos
RIMA, como em outros aspectos do programa brasileiro de meio ambiente, o princpio
foi tumultuado, principalmente por no haver preparo prvio dos profissionais
responsveis pela apreciao dos documentos apresentados pelas empresas.
Uma das grandes contradies presentes o fato de que, paralelamente ao perodo de
maior mudana institucional, quando se introduziram normas, regulamentaes e
processos de licenciamento ambiental por parte do Estado pelos rgos ambientais
federal e estaduais, houve uma diminuio das funes anteriormente atribudas ao
Estado, como especificamente ocorreu no setor eltrico com a sua desregulamentao
e privatizao ocorridas principalmente na dcada de 1990.
79

Esse processo no foi uma exclusividade brasileira. Na ltima dcada do sculo XX,
pases que precisavam constantemente elevar sua capacidade de gerao de energia
passaram por um processo de desregulamentao e privatizao do setor na tentativa
de atrair capitais externos para esta tarefa (Pandey, 2002).
De qualquer modo, institucionalmente, um dos marcos desse perodo mais recente o
processo de internalizao da questo ambiental, quer seja com o estabelecimento de
unidades setoriais especficas para a questo ambiental (ministrio, secretarias
estaduais de meio ambiente, etc), quer seja com o estabelecimento de unidades
ambientais dentro das diversas instituies e organizaes, pblicas e privadas, com a
misso de fazer a interface entre as suas atividades fins e o meio ambiente - como o
caso das empresas do setor eltrico (Barbosa, 2001).
Aps o estabelecimento do sistema de licenciamento ambiental no Brasil, as empresas
do setor eltrico, pressionadas por diversos atores polticos, foram criando
departamentos especficos para trabalhar com a questo ambiental (Barbosa, 2001).
Entre os atores polticos destacam-se, por um lado, a presso popular cada vez mais
organizada contrria implantao de grandes usinas hidreltricas que ocasionassem a
expulso das famlias de agricultores residentes no local, inundao de reas florestais
e demais impactos ambientais relevantes. Por outro lado, desde meados da dcada de
1980, instituies bilaterais ou multilaterais de financiamento como o Banco
Interamericano de Desenvolvimento - BID - e o Banco Mundial, passaram a exigir o
cumprimento de diversas exigncias ambientais para obteno do financiamento tanto
de novas obras de gerao e transmisso quanto para a modernizao e manuteno
do parque operacional de empresas de distribuio de energia, constituindo-se no
processo de profissionalizao do ambientalismo que seguiu uma tendncia
multissetorial (Viola, 1992).
Dentro desse cenrio, ocorreu um aprofundamento da legislao ambiental que, desde
meados da dcada de 1980, tem se tornado cada vez mais rgida, principalmente com a
promulgao da Constituio Brasileira em 1988 que, alm de dedicar um captulo
inteiro ao Meio Ambiente, estabeleceu instrumentos para que a sociedade civil pudesse
80

fiscalizar e exigir o cumprimento de todas as exigncias ambientais estabelecidas em

processos de licenciamento, principalmente atravs da atuao do Ministrio Pblico.
Nesse perodo foi estabelecido o Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA,
assim como toda estrutura consultiva e deliberativa que definiu vrios nveis de
responsabilidade administrativa. A partir do SISNAMA, foi criado o Conselho Nacional
de Meio Ambiente CONAMA, composto por representantes dos governos federal,
estadual e da sociedade civil com a atribuio de definir as diretrizes da Poltica
Nacional de Meio Ambiente, assim como as normas e padres para a regulao do uso
racional dos recursos naturais (Barbosa, 2001).
Inicia-se, ento, por um lado, um processo lento e gradual de delimitao de diretrizes
especficas para elaborao dos documentos necessrios ao licenciamento ambiental.
Por outro lado, o setor eltrico procura adequar-se s novas exigncias, incorporando
profissionais de reas antes estranhas ao setor como bilogos e socilogos para lidar
com os novos desafios (Barbosa, 2001).
Para compreender a forma como ocorreu e ainda vem ocorrendo o processo de
institucionalizao da questo ambiental no basta atribuir a algum ator especfico
como os movimentos sociais, o liberalismo econmico, o papel dos organismos
multilaterais de financiamento ou ainda a regulao estatal. Conforme foi visto
anteriormente, cada ator isolado no serve como nica explicao para o fato de que
questes ambientais adquiriram um status maior no final do sculo XX, resultando na
sua institucionalizao. O que trouxe a devida importncia temtica socioambiental e,
bem ou mal, institucionalizou-a foi sim uma rede de atores diversos na qual interagem
elementos de imprevisibilidade com aes cotidianas, constituindo em um tpico cenrio
de ps-modernidade.
Percebe-se que a relao entre o setor eltrico e a questo ambiental , no seu mago,
ambivalente. Se por um lado o setor eltrico busca se redimir de um passado recente
de descaso no s com as questes ambientais mas principalmente pelos aspectos
sociais envolvidos em nome de um pretenso desenvolvimento econmico ao adotar
81

medidas e programas para minimizar ou compensar impactos ambientais, por outro

lado busca manter seus investimentos de acordo com a mesma lgica de investimentos
que esteve sempre por trs dos chamados grandes projetos de desenvolvimento,
procurando-se antecipar demanda crescente de energia, sem focar em uma mudana
paradigmtica.
Paralelamente, esse mesmo perodo passou a ser fortemente marcado pela acelerao
do processo de globalizao, termo que tem sido amplamente utilizado, mas que
justamente devido a seu excessivo uso corre o risco da cair em uma generalizao
vazia, tal como o termo desenvolvimento sustentvel, a comear pela definio de sua
origem.
De acordo com Giddens (1990), a globalizao pode ser compreendida pelo processo
recente de intensificao das relaes mundiais. Localidades distantes se conectam de
tal modo que acontecimentos locais so conseqncias de eventos ocorridos a milhares
de quilmetros e vice-versa. Os fundamentos do que se habituou chamar de
globalizao estariam, portanto, justamente nessa diluio das distncias movida pelos
avanos tecnolgicos na rea de comunicao.
Entretanto, o termo globalizao est longe de ser uma unanimidade. O conceito
utilizado por Giddens foi duramente criticado por Robertson em 199217, pois para este a
globalizao no pode ser compreendida como conseqncia recente da modernidade,
mas sim vista como uma condio geral que possibilita o surgimento da modernidade.
Robertson via este processo como a continuidade de algo que teria iniciado no no final
do sculo XX, mas sim no sculo XV, com o mercantilismo em nveis mundiais,
criticando o fato de que autores como Giddens ou Bauman no retratavam o lado
escudo da modernidade. Por outro lado, Giddens enfatiza o acelerar das mudanas
ocorridas nos ltimos trinta anos (Mol, 2000).
De qualquer modo, visando padronizar esse termo que por vezes utilizado no
presente estudo, optou-se deliberadamente pela definio de Giddens, ou seja,
17

Citado por Mol (2000)

82

entendendo o processo de globalizao como uma caracterstica eminentemente atual,

relacionada s mudanas ocorridas nas ltimas dcadas do sculo XX que leva em
considerao o ritmo acelerado das transformaes e que coincidem com diversas
outras mudanas no mbito institucional e ambiental.
Nessa mesma linha, h uma srie de autores como Rosa (2000), que v a crescente
interdependncia entre todas as sociedades, caracterstica da globalizao, como um
processo inerente da ps-modernidade.
A opo por esse conceito de globalizao deve-se ao fato de que h uma coincidncia
com o perodo em que se concretizaram diversas formas de incorporao das temticas
ambientais e sociais pelo setor eltrico, sob um ritmo mais intenso de mudanas.
Entretanto, um outro aspecto refora ainda mais a opo por esse conceito mais
recente: o estabelecimento de EIAs como instrumento no processo de licenciamento
prvio de empreendimentos potencialmente causadores de impacto. A utilizao de
EIAs em projetos de desenvolvimento tal como o setor eltrico comum maioria dos
pases. Sua semelhana em termos de metodologia e aplicabilidade evidencia-se tanto
nas suas potencialidades, quanto nas crticas identificadas em diversos trabalhos
relacionados no captulo 3. Logicamente, essa similaridade est ligada ao fato de que,
efetivamente, est havendo um encurtamento das distncias entre pases distantes e
um aumento da velocidade de troca de informao entre os diversos cantos do globo.
Da mesma forma como essa coincidncia se aplica aos EIAs, mais recentemente
outro tipo de documento passa a ser cada vez mais discutido e implantado, visando
identificar questes ambientais e sociais relevantes ainda na fase de planos e
programas: as Avaliaes Ambientais Estratgicas - AAEs.
Tanto o EIA, consolidado h cerca de duas dcadas, quanto a AAE, instrumento muito
mais recente que passou a ser utilizado principalmente a partir da dcada de 1990 a
partir da exigncia do Banco Mundial em muitas de suas operaes, so objetos de
anlise do presente estudo e serviro como subsdio para um estudo emprico que

83

busca verificar em que medida esses instrumentos podem ser usados como balizadores
da complexa relao entre meio ambiente e o setor eltrico.
A AAE surge no Brasil como tentativa de suprir essa srie de deficincias em um plano
poltico e estratgico, identificadas ao longo dos procedimentos de licenciamento
ambiental. Esse tipo de avaliao busca assegurar que todos os aspectos ambientais
sejam integralmente includos e devidamente considerados no estgio inicial e
apropriado do processo de tomada de deciso, juntamente com as consideraes de
ordem econmicas e sociais (Sadler e Verheen, 1996).
O momento para se discutir sobre as perspectivas da introduo da AAE formalmente
no processo de licenciamento no Brasil, especificamente relacionada a setores
especficos como o caso do setor eltrico, no poderia ser mais oportuno.
As mudanas por que o setor eltrico vem passando desde a dcada de 1990 ainda
no se finalizaram. Desde o final de 2003, o modelo do setor eltrico brasileiro passou
por novas alteraes, cujas linhas mestras foram apresentadas pela primeira vez na
Medida Provisria MP n144, deixando-se o delineamento geral dos detalhes para
apresentao no Relatrio Modelo Institucional do Setor Eltrico (Suzuki, 2004).
O texto da MP n144 aprovado sem grandes modificaes, concretizou-se na Lei n
10.848, de 15 de maro de 2004, e entrou em vigor ainda em 2004 com o primeiro leilo
de energia j contratada para atender a demanda prevista at 2008 (Suzuki, 2004).
Sem entrar no mrito do novo modelo, que passou a priorizar a venda de energia ao
menor custo nas licitaes, h fortes indcios de que o novo modelo para o setor eltrico
pode significar uma oportunidade para insero de requisitos e procedimentos de
planejamento, tal como a AAE.
Embora no tenha sido mencionada diretamente nos objetivos do novo modelo, e
aparentemente s deva ser reconsiderada na etapa de licenciamento de projetos, a
varivel ambiental parece ter ampliado um pouco mais sua relevncia dentro do setor. A

84

introduo da obrigatoriedade de qualquer nova usina hidreltrica ter Licena Prvia

emitida para participar do leilo serve com um sinal inequvoco dessa tendncia.
Em 2005, seguindo essa tendncia, a Empresa de Pesquisa Energtica - EPE - iniciou
o processo de elaborao de AAE setoriais (denominada formalmente AAI) em diversas
bacias, como as dos rios Uruguai, Parnaba e Tocantins.
Parece que aos poucos o Setor Eltrico, que pautou grande parte de sua histria no
contexto nacional pelo seu planejamento sem dar a devida ateno varivel
ambiental, est tomando conscincia de que a essa varivel to importante quanto as
variveis tcnicas e econmicas.
Essa percepo vem sendo construda pouco a pouco e j esboava sinais claros no
Manual de Inventrio Hidreltrico, publicado em 1996, que originou, conforme poder
ser constatado no captulo 4, muito da metodologia aplicada mais recentemente nas
AAEs.
Em 1994, durante o incio do processo de elaborao da reviso do Manual de
Inventrio Hidreltrico, a primeira Nota Tcnica do Subgrupo Estudos Bsicos de
Engenharia e Meio Ambiente, MA01, j esboava intenes nesse sentido ao afirmar
textualmente que
O Manual do Inventrio tem por objetivo organizar e orientar os
estudos de inventrio no que se refere aos aspectos de
engenharia, meio ambiente e econmico-financeiros, visando
conduzir a solues homogneas e comparveis entre si
(Subgrupo Estudos Bsicos de Engenharia e Meio Ambiente,
1994).
De fato o Manual de Estudos de Inventrio Hidreltrico, elaborado pela Centrais
Eltricas Brasileiras S.A. ELETROBRS - e pelo antigo Departamento Nacional de
guas e Energia Eltrica DNAEE, contando ainda com a participao de tcnicos de
diversas concessionrias, conseguiu desenvolver uma metodologia para atribuir valores
85

e pesos aos aspectos ambientais envolvidos, como Ecossistemas Terrestres,

Ecossistemas Aquticos, Modos de Vida, Populaes Indgenas, Organizao
Territorial e Base Econmica, visando incorporar essas variveis no processo decisrio.
A questo que se coloca que os Estudos de Inventrio Hidreltrico, mesmo quando
cumpridas as diretrizes estabelecidas no novo manual de forma a abranger todos os
aspectos ambientais relevantes para a definio dos aproveitamentos em um rio (fato
que muitas vezes no ocorre devido a presses de grupos empreendedores),
processualmente remetido apenas para a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL - para anlise e aprovao, sem o prvio conhecimento do rgo ambiental
envolvido.
Nesse contexto, esse rgo ambiental s vem a tomar conhecimento oficialmente de
algum aproveitamento quando recebe o pedido de Licena Prvia - LP, mesmo assim
sem conhecer necessariamente quais so os demais aproveitamentos previstos para o
rio, se haver mais empreendimentos a serem licenciados no mesmo rio e quais seriam
os impactos acumulativos.
Portanto, embora tenha desenvolvido muito da metodologia posteriormente utilizada
pelas AAEs setoriais, o fato que somente por meio desse ltimo documento que os
rgos ambientais e a sociedade civil tiveram como interferir no processo de tomada de
deciso a respeito de empreendimentos do setor eltrico a serem desenvolvidos
posteriormente.

86

PARTE II ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E DE AVALIAO AMBIENTAL

ESTRATGICA ASPECTOS GERAIS E ESTUDOS DE CASO

CAPTULO 3

ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL INSTRUMENTO EFETIVO

NA INCORPORAO DAS TEMTICAS AMBIENTAIS PELO
SETOR ELTRICO?

3.1

A introduo de Estudo de Impacto Ambiental como instrumento de

licenciamento ambiental no Brasil

Verificando as similaridades existentes entre os processos de licenciamento ambiental
em vigncia em diversos pases, pode-se concluir que o estabelecimento de regras
similares de licenciamento ambiental quase simultaneamente no mundo inteiro
resultado direto da tendncia de padronizao e uniformizao, frutos diretos do
processo de globalizao. Da mesma forma como o processo de globalizao tem
influenciado as esferas culturais, econmicas e polticas por meio de uma tendncia
homogenizadora, tambm tem afetado a esfera ambiental, simbolizando o fim da idia
de que ambiente natural e social estariam sujeitos a uma ordem racional e isolada (Mol,
2000).
Nesse contexto surgiram os Estudos de Impacto Ambiental EIAs - e os respectivos
Relatrios de Impacto Ambiental RIMAs, a partir de meados da dcada de 1980, por
meio da Resoluo n01 de 1986 do CONAMA, representando o incio do perodo em
que o processo de licenciamento ambiental, que no se esgota com o EIA e o RIMA,
passou a ter um peso mais significativo dentro da implantao de grandes
empreendimentos, como no caso de usinas hidreltricas.
Entretanto, o fato de instituir a obrigatoriedade de realizao de EIAs e RIMAs para
obteno de licenas no garante, por si s, que um empreendimento hidreltrico seja
implantado em conformidade com os padres ambientais e sociais. Apesar de ser um
87

passo importante a partir do reconhecimento institucional de que a questo ambiental e

social merece ser avaliada adequadamente na implantao de cada projeto, exemplos
no mundo inteiro, inclusive no Brasil, conforme apresentado na Introduo, demonstram
que ainda h um longo caminho a ser percorrido nessa rea.
Nesse sentido, para compreender a evoluo do processo de licenciamento ambiental
no Brasil, preciso, a ttulo de contextualizao, identificar os atores envolvidos para,
posteriormente, a partir de estudos de casos empricos, levantar questes fundamentais
na compreenso do efetivo papel de instrumentos de avaliao ambiental no estgio
em que ocorre, ou seja, para projetos.
Com relao aos atores envolvidos no processo, pode-se identificar dois com maior
nitidez: os movimentos sociais e as agncias multi-laterais de financiamento, cuja
importncia nesse processo difcil de qualificar. Trata-se de tipos puros que no se
encontram completamente isolados, pois a ao de um acaba impulsionando o outro.
Desse modo, por um lado autores como Gonalves (2002) e Jesus Junior (2005)
enfatizam as presses promovidas por movimentos sociais ou a sociedade civil
organizada.
Para Gonalves (2002), a presso popular, ainda que muitas vezes precise estar aliada
a grupos acadmicos, pode sim impor mudanas institucionais nos processos de
licenciamento ambientais. Reformas que so obtidas do governo pelos movimentos
sociais, e no resultado do processo de reflexo dentro das esferas administrativas
(Gonalves, 2002)18.
Jesus Junior (2005) enfatiza o modo como os movimentos sociais interferiram na
legislao ambiental, tornando-a cada vez mais rgida nas ltimas dcadas. Segundo
Jesus Junior, desde o surgimento dos primeiros reclames ambientalistas, a legislao
nos diversos pases tem sido incrementada, atravs inclusive da adoo de polticas
pblicas objetivando a proteo dos recursos naturais, antes de forma tmida, esparsa
18

Traduo do autor: conquered from the government by the social movements, and were not a result of
a process of a reflection within the administration

88

em uma ou outra norma mais geral, hoje de maneira mais acentuada, fruto de uma
tomada de posio mais militante de grupos de interesse e movimentos sociais
organizados, que reivindicam um maior cuidado com as injunes humanas sobre o
meio ambiente (Jesus Junior, 2005).
De qualquer modo, a efetividade dos movimentos ambientais no processo de
penetrao das polticas ambientais dentro do Estado constituem-se ainda um campo
de reflexo em aberto (Ferreira, 2003: 132). Devido fragilidade existente no contorno
entre a vida pblica e privada, nem sempre uma carncia, como no caso a ambiental,
transforma-se mecanicamente em ao (Ferreira, 2003: 85).
Viola (1992) destaca que os movimentos sociais foram a principal mola propulsora no
processo de evoluo do setorialismo para o bissetorialismo constitudo por agncias
estatais e associaes ambientalistas, atingindo depois o estgio de multissetorialismo.
Entretanto, no h consenso quanto importncia dos movimentos sociais no processo
de incorporao institucional das questes socioambientais. Buttel (1997), por exemplo,
acha que h exagero com relao importncia que dada presso gerada pelas
mobilizaes sociais, identificando inclusive algumas incoerncias no interior desses
movimentos.
Ainda que a questo ambiental seja muitas vezes tratada de maneira radical e at
mesmo superficial por alguns movimentos sociais, o fato que no se pode ignorar o
papel desse setor na emergncia do ambientalismo, inclusive na sua insero dentro do
setor eltrico.
Alm da presso dos movimentos populares, outro ator importante as agncias
bilaterais e multilaterais de financiamento, como o Banco Interamericano de
Desenvolvimento - BID - e o Banco Mundial. Pressionados pela emergncia e
consolidao do ambientalismo e com o receio de se envolverem em financiamento de
projetos de desenvolvimento que resultem em significativos impactos ambientais no
mitigados ou compensados de forma satisfatria, essas agncias passaram a exigir o
equacionamento dessas questes nos projetos em que estivessem envolvidas.
89

No Banco Mundial, procedimentos padres de avaliao ambiental tm sido

desenvolvidos desde 1989 com a adoo da Operational Directives OD 4.00 Annex
A: Environmental Assessment, documento que estabelece diretrizes para padronizar a
avaliao ambiental em projetos em que essa agncia esteja envolvida em qualquer
pas. Aps uma srie de emendas, essas diretrizes foram revisados em 1995 e 1996,
na tentativa de fortalecer as avaliaes ambientais e conectar as fases de preparao
do projeto a sua implantao. Ainda que haja uma srie de adequaes para tornar
instrumentos de avaliao ambiental mais efetivos, o fato que essas diretrizes
contriburam para que os empreendedores adotem posturas pr-ativas em seus
projetos no s pela implementao de programas ambientais adequados, mas tambm
pelo suporte para um monitoramento e superviso efetiva (Rees, 1999).
O BID, por sua vez, visando tambm assegurar que seus recursos contribuam de fato
para o desenvolvimento social e ambiental, tem tomado suas prprias medidas, como a
adoo de metodologias para avaliao de projetos ainda na fase inicial com o objetivo
de realizar as adequaes necessrias no tempo certo (Banco Interamericano de
Desarrollo, 1997) e o estabelecimento de Polticas Operacionais especficas, como por
exemplo, a OP 710, que tem como objetivo estabelecer diretrizes para todo e
qualquer projeto que tiver como conseqncia o deslocamento involuntrio de
populao (Banco Interamericano de Desenvolvimento, 1998). Outro procedimento que
vem sendo cada vez mais adotado pelas agncias multilaterais a contratao de
diligncias ambientais independentes19, que tem a funo de verificar o cumprimento de
requisitos legais e a existncia de plano de gesto social e ambiental em determinados
projetos que busquem recursos dessa agncia. Essas aes so resultado da reviso
de procedimentos adotados anteriormente, quando no incio da dcada de 1990, em
conjunto com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD, o BID
identificou as dificuldades existentes para compatibilizar as polticas ambientais com os
programas de desenvolvimento no momento em que o debate internacional penetrou
esferas da perspectiva regional (Ferreira, 1992).

19

Traduo do autor de Social and Environmental Due Diligence

90

Essas medidas acabaram servindo como parmetro para a legislao ambiental em

diversos pases do mundo e ilustram como o ambientalismo emergente nas ltimas
dcadas do sculo XX influenciou a atuao dessas agncias. A partir do momento em
que as agncias bilaterais ou multilaterais passam a exigir que as questes ambientais
sejam devidamente avaliadas e monitoradas nos projetos em que estiverem envolvidas,
elas tentam garantir que seus recursos no sejam utilizados em empreendimentos que
resultem em degradao ambiental ou ainda no aumento da pobreza.
Sev Filho (2004), Montaz (2002), Wang, Morgan e Cashmore (2003) e Fujikura e
Nakayama (2001) compartilham da idia de que a origem da obrigatoriedade de EIA e
de RIMA deve ser atribuda, de algum modo, s imposies das agncias bilaterais ou
multilaterais de financiamento, com conseqncias na legislao brasileira. Para os
adeptos dessa vertente, os empreendimentos hidreltricos no tinham qualquer
preocupao ambiental at o final dos anos 1980, quando veio a exigncia, por parte
dos bancos chamados multi-laterais (Banco Mundial, ou Banco Internacional para a
Reconstruo e o Desenvolvimento, o Bando Interamericano de Desenvolvimento) de
que os projetos por eles financiados tivessem estudos ambientais (Sev Filho, 2004:3).
Em Bangladesh, por exemplo, estudos demonstram que as diretrizes ambientais
estabelecidas na dcada de 1990 tiveram forte influncia tanto do Banco Mundial
quanto do Banco Asitico de Desenvolvimento, principal parceiro de grandes projetos
nesse pas, j que interferiram inclusive no modo de classificar preliminarmente os
empreendimentos (entre aqueles com alto potencial de impacto at aqueles que no
teriam impacto significativo), adotado pela legislao daquele pas (Montaz, 2002).
Wang, Morgan e Cashmore (2003) tambm concordam em relao influncia das
agncias multilaterais de financiamento nos pases em desenvolvimento ao analisar a
introduo desse instrumento na China.
A atuao global destas agncias multilaterais no sentido de dar suporte principalmente
para as fases de superviso e monitoramento de programas ambientais referentes a
projetos como usinas hidreltricas corrobora a aplicabilidade da teoria da modernizao
91

ecolgica em pases em desenvolvimento como o Brasil (Rees, 1999). No entanto, o

ponto especfico nessa conexo ambivalente entre globalizao e ambientalismo, de
onde teria frutificado a modernizao ecolgica, est associado a outro aspecto,
resultado direto da atuao desses atores, que tem contribudo para a incorporao das
temticas ambientais especificamente pelo setor eltrico no Brasil: a legislao
ambiental.
O papel da legislao ambiental est diretamente vinculado ao estabelecimento de
normas de licenciamento que todos os empreendimentos potencialmente causadores
de impacto ambiental devem seguir. Ao contrrio do que pode parecer, o
estabelecimento da obrigatoriedade de EIA e RIMA est diretamente relacionado com a
forma como os processos de licenciamento estavam sendo desenvolvidos em outros
pases.
Tanto os movimentos sociais como as agncias multilaterais de financiamento so tipos
ideais, cuja atuao de cada um no pode ser descontextualizada das aes do outro
ator. H casos em que recursos provenientes de agncias multilaterais como o Banco
Mundial muitas vezes s so efetivamente utilizados para suas finalidades, como no
processo de despoluio de Cubato, aps presso internacional de entidades
ambientalistas (Ferreira, 2003:86). A ao de agncias multilaterais de financiamento
estaria condicionada s presses exercidas pelos movimentos sociais. Alm disso, h
um movimento de presso cada vez maior por parte dos pases desenvolvidos sobre o
Banco Mundial pela ampliao da democracia e da transparncia de suas aes (Dias,
2003). Portanto, o papel de cada um dos agentes aqui identificados no possui limites
claramente definidos.
Com relao especificamente introduo de EIA e RIMA nos processos de
licenciamento, para Rees (1999) h uma relao direta entre o papel exercido pelas
agncias multilaterais de financiamento, pela presso popular e, obviamente, tambm
pela legislao.

92

Sem aprofundar esse debate, embora reconhecendo sua importncia, o fato que
ambos tiveram papel importante nesse processo e certamente contriburam para a
regulamentao de licenciamentos ambientais.
Visando analisar a importncia ou no dos processos de licenciamento de
empreendimentos do setor eltrico no Brasil e tendo como ponto de partida os tais
EIAs, no prximo item desse captulo so apresentados estudos de caso referentes ao
Estado do Paran. O objetivo da anlise dos casos apresentados a obteno de
subsdios suficientes para tecer consideraes posteriormente, relacionando aspectos
identificados no Brasil com semelhantes ou no em outros pases do mundo, ciente de
que a instituio de instrumento como o EIA no processo de licenciamento ambiental
no uma caracterstica exclusivamente brasileira.
Nesse sentido, as consideraes tecidas no ltimo item desse captulo incorporam
questes relacionadas de carter global intrnseco a esse instrumento, passando desde
a sua regulamentao at o seu escopo.

3.2

Aspectos crticos de Estudos de Impacto Ambiental no Brasil

3.2.1 Aspectos legais

No caso especfico brasileiro, os principais instrumentos e normas da legislao
ambiental surgiram no decorrer da dcada de 1980, durante o perodo de
redemocratizao, sob o pretexto de compatibilizar o desenvolvimento do pas com a
manuteno e at melhoria da qualidade ambiental. Este processo teve como marco o
estabelecimento da Poltica Nacional do Meio Ambiente - PNMA - em 1981.
Da PNMA emanam as principais diretrizes, leis e resolues relacionadas ao meio
ambiente. Segundo Leite (1997: 289), essa Lei pecou por ser muito abrangente,
imprudente e, alm do mais, mal redigida, dando origem a uma srie de
desentendimentos.

93

Embora promulgada em 1981, muitos princpios foram regulamentados somente em

janeiro de 1986, com a Resoluo n001/86 do Conselho Nacional de Meio Ambiente
CONAMA. Essa resoluo teve como objetivo principal o estabelecimento da
obrigatoriedade do EIA (assim como do respectivo RIMA que deveria apresentar uma
linguagem mais acessvel populao) para o licenciamento de empreendimentos
potencialmente causadores de impactos ambientais, como usinas hidreltricas e outras
obras relacionadas gerao de energia. Essa Resoluo estabelece ainda as
definies, as responsabilidades, os critrios bsicos e as diretrizes gerais para uso e
implantao da Avaliao de Impacto Ambiental como um dos instrumentos da Poltica
Nacional do Meio Ambiente, conceituando o impacto ambiental, e estabelecendo
critrios para a elaborao do EIA, do RIMA e do Projeto Bsico Ambiental PBA.
Dentro do escopo da regulamentao, o EIA e o RIMA so necessrios para a obteno
da Licena Prvia - LP - tal como o PBA para a obteno da Licena de Instalao LI, conforme determina a Resoluo CONAMA n 006 de 06 de setembro de 1987, na
qual ficaram estabelecidas as etapas do processo de licenciamento.
De acordo com o Artigo 2 da Resoluo CONAMA n 001/86,
Depender de elaborao de estudo de impacto ambiental e
respectivo Relatrio de Impacto Ambiental RIMA, a serem
submetidos aprovao do rgo estadual competente e da
SEMA em carter supletivo, o licenciamento de atividades
modificadoras do meio ambiente, tais como:(...)
XI- Usinas de gerao de eletricidade, qualquer que seja a
fonte de energia primria, acima de 10 MW.

Desse modo, a poltica nacional do meio ambiente acabou sendo implantada por meio
de Resolues do CONAMA, conforme j identificado anteriormente (Leite, 1997).

94

Em 1988, a Constituio do Brasil reiterou a importncia de fixar normas para proteo

ambiental, trazendo um captulo inteiro (Captulo VI do Ttulo VIII Da Ordem Social)
relacionado com meio ambiente.
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para
presentes e futuras geraes.
1 Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao
Poder Pblico:
IV Exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou
atividade

potencialmente

causadora

de

significativa

degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto

ambiental, a que se dar publicidade;
O EIA, assim designado pela Resoluo n 01 de 1986 do CONAMA, constitui-se no
primeiro instrumento constitucional da Poltica Nacional do Meio Ambiente a oferecer os
elementos necessrios para que o rgo ambiental competente possa emitir um juzo
de valor favorvel ou desfavorvel ao empreendimento, concedendo ou no a
autorizao para a construo. O RIMA, por outro lado, refere-se teoricamente
necessidade de democratizar a informao, devendo ser apresentado em volume nico
e em linguagem acessvel a todos os interessados em tomar conhecimento do seu
contedo, algo que tem sido muito falho no Brasil, pois h muitos RIMAs que mantm
uma linguagem excessivamente tcnica (Faria, 2001).
Cabe ressaltar ainda a importncia da Ao Civil Pblica por danos causados ao meio
ambiente e outros bens de valor artstico, paisagstico, esttico e histrico pela Lei n
7.347 de 1985, que acabou se transformando em um instrumento fundamental para que
a populao pudesse exigir o cumprimento das legislaes ambientais que estavam
entrando em vigor.

95

Entretanto, o fato de que a legislao ambiental no Brasil evoluiu muito nas ltimas
dcadas no garante, por si s, que seja efetivamente aplicada e tampouco que a
incorporao da temtica ambiental pelos projetos de desenvolvimento esteja
plenamente equacionada. A partir da constatao de que os rgos ambientais atuam
de forma marginal, com recursos e estruturas muito menor do que a demanda motivada
principalmente pelo elevado nmero de EIAs protocolados nessas agncias a espera de
licenciamento, Ferreira (2003: 123) identifica uma grande diferena entre a realidade e
a retrica, concluindo que a legislao ambiental acompanha a experincia
internacional e possui novos instrumentos extremamente sofisticados. Entretanto, as
condies de real aplicao so ainda bastante restritas.
De qualquer modo, verifica-se que a introduo de avaliaes ambientais no processo
de licenciamento a partir de meados da dcada de 1980 refere-se institucionalizao
das questes ambientais dentro de um perodo especfico da histria do ambientalismo,
marcado pela implantao e fortalecimento das agncias ambientais governamentais
em diversos pases do mundo (Mol, 1997), quando foram estabelecidas as bases sob
as quais o ambientalismo ampliou seus horizontes e se profissionalizou principalmente
no decorrer da dcada de 1990. Essa percepo positiva do processo de
institucionalizao da poltica ambiental tem sido identificada inclusive entre tcnicos
que atuam nos rgos ambientais que foram criadas principalmente nas ltimas
dcadas do sculo XX (Ferreira, 2003).
Por outro lado, autores como Sev Filho (2004) tm um olhar mais crtico para esses
documentos de licenciamento, principalmente no que tange a sua excessiva
padronizao internacional, ausncia de mecanismos eficazes que garantam a
participao da sociedade civil na sua elaborao e, principalmente, ao carter
reformista, j que o EIA em si no questiona a idia de desenvolvimento que est
implcita e baseia-se na racionalizao das questes socioambientais pertinentes a
cada projeto especfico, fundamentado na mesma lgica de modernidade plena, uma
das principais causas do atual estgio de degradao ambiental.

96

Nesse sentido, a utilizao de processos de licenciamento ambiental, fundamentados

no EIA e no RIMA, realiza um movimento pendular entre duas vertentes tericas
fundamentais e, praticamente, opostas: a modernizao ecolgica e a sociedade de
risco.
Por meio de diversas anlises do carter da aplicabilidade de EIAs no setor de energia,
evidencia-se, por um lado, a forte relao desse instrumento com a teoria da
modernizao ecolgica, na medida em que procura gerenciar os impactos ambientais,
evitando o conflito com o modo de produo vigente e incorporando demandas
socioambientais pela identificao de impactos e proposio de planos, programas e
medidas.
Por outro lado, ao analisar no s o instrumento em si, mas tambm os resultados de
sua aplicao dentro de um contexto mais amplo, percebe-se que o EIA est longe de
solucionar problemas efetivos, principalmente no tocante legitimao de um processo
e garantia de transparncia e participao de diversos setores da sociedade civil no
processo de elaborao dos mesmos.
No Brasil em particular, as principais crticas recorrentes aos EIAs referem-se ao fato de
que o mesmo, em muitos casos, limita-se a justificar determinado empreendimento, ao
invs de apresentar seus impactos de maneira mais isenta. Argumenta-se que no Brasil
h uma verdadeira indstria de EIAs e de RIMAs que no estaria interessada em
questionar empreendimentos, mas sim justific-los a qualquer preo, mesmo que para
isso seja necessrio omitir alguma informao relevante, como o caso da Usina
Hidreltrica Barra Grande, citado na introduo (Cortez, 2005).
Avaliando por esse ngulo, percebe-se que o processo de licenciamento ambiental
baseado em instrumentos como o EIA pode estar mais enquadrado ao conceito de
sociedade de risco do que propriamente da modernizao ecolgica.
Devido justamente a essa duplicidade e ambivalncia, ao fato de que o componente da
imprevisibilidade, de presses polticas e demais aspectos interagem, o processo de
licenciamento s pode ser efetivamente compreendido dentro dos conceitos da ps97

modernidade, que se configura em uma sociedade de conflito, em que existem muito

mais

questes

colocadas

do

que

respostas

prontas

definitivas.

Embora

reconhecidamente tenha sido um avano, diversos aspectos permanecessem sem

soluo.
Visando aprofundar o debate em torno da efetividade de instrumentos como EIA no
Brasil, a seguir so apresentados estudos de caso para subsidiar anlises posteriores.

3.2.2 Estudo de Caso no Brasil

Na primeira etapa dessa pesquisa, foi feito um levantamento geral de diversos EIAs e
RIMAs que haviam sido elaborados para empreendimentos hidreltricos no estado do
Paran desde incio da dcada de 1990 at 2004, abrangendo os ltimos 15 anos.
A anlise preliminar realizada sobre esses EIAs e os respectivos RIMAs buscou
observar aspectos gerais de cada um desses documentos, assim como as suas
conseqncias (se foi ou no licenciado, se houve audincia pblica e estgio em que
se encontra).
Nessa pesquisa, foram enfatizados EIAs e RIMAs de empreendimentos do estado do
Paran devido facilidade de acesso e levando-se em conta ainda a experincia
pessoal do autor.
Os EIAs observados nessas primeira etapa so apresentados na tabela 3.2.2.1, na
qual possvel identificar demais informaes pertinentes a cada um deles.

98

TABELA 3.2.2.1 EIAS E RIMAS OBSERVADOS NA ANLISE QUANTITATIVA

Aproveitamento

Rio

UH Fundo
UH Santa Clara
UH Cachoeirinha
UH So Joo
UH Salto Caxias
UH Segredo
UH Jataizinho
UH Cebolo
UH So Jernimo
UH Mau (primeiro)
UH Telmaco Borba
PCH Foz do Turvo
PCH Burro Branco
PCH Pinhalzinho
PCH Foz do Anta
PCH Plena Energia I
PCH So Francisco

Jordo (PR)
Jordo (PR)
Chopim (PR)
Chopim (PR)
Iguau (PR)
Iguau (PR)
Tibagi (PR)
Tibagi (PR)
Tibagi (PR)
Tibagi (PR)
Tibagi (PR)
Areia (PR)
Areia (PR)
Areia (PR)
Cinzas (PR)
Cantu (PR)
S. Francisco
Verdadeiro (PR)
Pelotas (SC/RS)

UH Barra Grande

Potncia
Instalada
(MW)
118
122
43
62,5
1.240
1.260
155
168
330
315
120
8,8
10
10,9
12
18
12,6

Situao
Construo
Operao
No licenciada
No licenciada
Operao
Operao
No licenciada
No licenciada
No licenciada
No licenciada
No licenciada
No licenciada
No licenciada
No licenciada
No licenciada
No licenciada
No licenciada

rea
do Ano
de
reservatrio
elaborao
(km2)
2,1
1999
20,2
1999
5,3
2001
5,99
2001
141,43
1993-1994
80,58
1988
32
1996
27,3
1996
65,8
1997
96
1997-1998
17,36
2004
2,44
2002
0,44
2002
2,03
2002
2,45
2003-2004
3,55
2003
0,67
2002

630 Construo

91,820

1997

De modo geral, a grande maioria dos EIAs e RIMAs protocolados no passou pelo
processo de anlise pelo rgo ambiental pelos motivos mais diversos. Entretanto, em
nenhum dos casos identificados houve indeferimento. O que ocorreu foi a paralisao
do processo.
Aps esse levantamento preliminar, foram selecionadas quatro usinas (que compem
dois complexos hidreltricos) para realizar uma anlise mais aprofundada do contedo
do EIA e do RIMA de cada um delas, a saber:
a) Complexo Hidreltricos das Usinas Fundo e Santa Clara;
b) Complexo Hidreltricos das Usinas Cachoeirinha e So Joo.
Essas quatro usinas foram selecionadas porque compem dois complexos hidreltricos
que apresentam algumas coincidncias entre si, o que facilita a elaborao de uma
20

No RIMA dessa usina consta o tamanho das terras a serem alagadas pelo reservatrio, que totaliza
77,3 km2. Entretanto, como nos demais reservatrios apresentados est includa a rea do leito original
do rio, foi preciso buscar essa informao na Eletrobrs, mais precisamente no endereo eletrnico
http://www.eletrobras.gov.br/downloads/em_atuacao_sipot/tabela_dados_atlas_SIPOT.pdf, em 19 de
setembro de 2005.

99

anlise comparativa, pois desse modo estariam sendo observados com maior
detalhamento casos semelhantes em termos de procedimento, mas que tiveram
resultados diferentes (um complexo foi licenciado enquanto o outro no), embora
relacionados ao mesmo rgo ambiental estadual, no caso especfico, o Instituto
Ambiental do Paran IAP. Alm disso, a opo por estudos de caso no estado do
Paran ocorreu levando-se em considerao a maior acessibilidade aos documentos.
Partindo dessa premissa, foram avaliados para cada um desses empreendimentos os
seguintes critrios relacionados aos processos de licenciamento:
Antecedentes;
Acessibilidade;
Participao da comunidade;
Fase em que se encontra.
Com relao especificamente ao contedo dos EIAs e dos respectivos RIMAs, foram
considerados os seguintes critrios:
Caracterizao da regio
Aspectos socioambientais abordados
Impactos e programas

A partir das variveis consideradas, foi feita uma anlise comparativa com o objetivo de
identificar aspectos positivos e negativos desse processo, verificando sobre quais
referenciais tericos esses processos podem ser melhor compreendidos.
A seguir feita uma descrio dos empreendimentos considerados sobre cada um
desses aspectos. Embora essas usinas hidreltricas (Fundo e Santa Clara) tiveram um
EIA e um RIMA prprio, foram consideradas dentro do mesmo processo devido ao fato
de que constituem um Complexo Hidreltrico, licitado pela ANEEL desse modo. O

100

mesmo foi feito em relao s Usinas Hidreltricas Cachoeirinha e So Joo, que

tambm constituem outro Complexo Hidreltrico.

Complexo Hidreltrico das Usinas Fundo e Santa Clara

Antecedentes
Entre 1996 e 1997, a Companhia Paranaense de Energia COPEL realizou o
Inventrio da Bacia Hidrogrfica do Rio Jordo, sendo este o primeiro estudo de
Inventrio realizado no Brasil de acordo com os padres que haviam sido recm
definidos no novo Manual para Inventrio e Estudos de Viabilidade, desenvolvido pela
ELETROBRAS, juntamente com tcnicos de outras concessionrias de energia, entre
os anos de 1994 e 1996.
Esse novo Manual para Inventrio e Estudos de Viabilidade representou uma resposta
do setor eltrico s presses da sociedade civil e organismos internacionais para que
fossem incorporadas as variveis ambientais e sociais ao processo de seleo da
melhor alternativa de diviso de queda dentro de uma mesma bacia hidrogrfica. Esse
processo de seleo da melhor alternativa incluiu metodologias que considerassem
maior peso s questes socioambientais.
O primeiro Inventrio Hidreltrico do rio Jordo foi feito pela CANAMBRA Engineering
Consultants para a ENERSUL, durante os anos de 1966 a 1969. Naquela poca, o
setor eltrico estava regido exclusivamente pelo planejamento energtico, sem dar a
devida importncia questo scioambiental. Nesse primeiro estudo de inventrio,
foram definidos cinco aproveitamentos hidreltricos no curso principal daquele rio com a
produo total de 162,2 MW de energia garantida caso todos fossem construdos.
Na dcada de 1990, logo aps a publicao do novo Manual para Inventrio e Estudos
de Viabilidade, que atribua peso maior s questes ambientais e sociais, a COPEL
realizou, com autorizao da Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL, um novo
inventrio do rio Jordo.
101

Para realizao desse novo inventrio, com base no conhecimento da regio foram
definidas vrias condicionantes socioambientais como, por exemplo, no alagar terras a
montante do Salto Curucaca, onde a topografia, as condies de ocupao e de solo
no favorecem aproveitamentos hidreltricos. Nesse trecho, a faixa de mata ciliar varia
entre 5 e 10 metros apenas e qualquer reservatrio no local eliminaria a proteo dessa
mata em relao ao uso intenso de agrotxicos (Santos e Burian, 2001).
Alm dessa condicionante citada acima, foram ainda definidas outras, tais como a
preservao do Parque Estadual Tia Chica, inclusive com a sua cachoeira; o no
alagamento do rio Pinho para que sirva como importante local para reproduo de
peixes; e ainda a manuteno do Hotel Santa Clara, situado na beira do rio Jordo, que
tem um potencial turstico importante para a regio (Santos e Burian, 2001).
Essas condicionantes socioambientais acabaram sendo decisivas para a seleo da
melhor alternativa de quedas entre sete que foram comparadas, com a definio de trs
usinas hidreltricas, sendo somente duas novas barragens (a UH Salto Curucaca seria
apenas potencializada, utilizando-se a mesma barragem j existente) e reservatrios
bem menores, visando preservar ao mximo as condies naturais do rio e das reas
de interesse ambiental mais relevantes da bacia hidrogrfica, como a cachoeira Tia
Chica. As trs usinas hidreltricas, caso sejam colocadas em operao, tero
capacidade para produzir 140,5 MW de energia garantida. A figura 3.2.2.1 ilustra o perfil
da alternativa selecionada.

102

Figura 3.2.1.1 Alternativa de diviso de queda selecionada

Por meio desse estudo de inventrio mais recente, desenvolvido de acordo com os
padres do novo Manual de Inventrio, foram levadas em considerao algumas
condies para a formao de reservatrio, levando a um partio de quedas mais
equacionada com as questes ambientais. Na composio dos aproveitamentos, alm
dos aspectos energticos e econmicos, foram considerados seis componentes sntese
socioambientais: ecossistemas aquticos, ecossistemas terrestres, modo de vida, base
econmica, organizao territorial e populaes indgenas em toda a bacia, que
justificaram a perda de energia garantida em relao ao inventrio anterior pelo menor
impacto ambiental e social, aspecto que poderia representar maior previsibilidade ao
processo de licenciamento nas fases seguintes.
Os EIAs das Usinas Hidreltricas Fundo e Santa Clara foram desenvolvidos entre
1998 e 1999 e a Licena Prvia para ambos foi concedida em 2001, aps 6 reunies
pblicas e 3 audincias pblicas (uma em cada municpio).

103

De fato, verificou-se que o processo de licenciamento das duas usinas em questo

ocorreu sem maiores problemas posteriormente. A emisso das Licenas Prvias, em
um primeiro momento, e das Licenas de Instalao e de Operao, posteriormente,
pode ser um sinal relevante de que o rgo ambiental responsvel, no caso o IAP,
considerou esses projetos viveis do ponto de vista social e ambiental.
Acessibilidade
Aps a obteno da LP por parte dos dois empreendimentos, foi possvel encontrar os
Estudos de Impacto Ambiental e os respectivos Relatrios de Impacto Ambiental de
cada um desses empreendimentos na biblioteca do IAP. Entretanto, o acesso a esses
documentos, especificamente nessa biblioteca, precrio, j que no permitido fazer
cpia de nenhuma pgina e h disponibilidade apenas para consulta no prprio local
em horrio bem restrito, pois, diariamente, esse estabelecimento fica aberto ao pblico
por um perodo menor que seis horas.
Esse aspecto uma particularidade do IAP, pois outros rgos ambientais estaduais,
como a Secretaria Executiva de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente - SECTAM, no
Par, j disponibilizam cpias de cada RIMA nas respectivas pginas da rede mundial
de computadores, atendendo ao requisito de dar publicidade a esses documentos.
Durante o processo de licenciamento prvio, as prefeituras dos trs municpios da
regio das duas usinas (Candi, Foz do Jordo e Pinho) receberam cpias desses
documentos antes das reunies e audincias pblicas. Essas cpias ficaram
disponveis para consulta em cada prefeitura.
Por outro lado, o Estudo de Inventrio que redefiniu a partio de queda no foi
encaminhado nem agncia ambiental responsvel nem tampouco disponibilizado
populao local, j que se trata de um estudo interno ao setor eltrico que no integra o
sistema de licenciamento. Ciente dessa lacuna processual, a equipe responsvel pela
elaborao do EIA de cada uma dessas usinas incluiu um resumo de todo o estudo de
Inventrio, fundamental para entender os fatores que foram determinantes para a
seleo da melhor alternativa de partio de queda. Esse aspecto foi relevante para
104

demonstrar que, talvez pela primeira vez no Brasil, o setor eltrico abria mo do
mximo de energia para favorecer a viabilidade socioambiental dos empreendimentos
previstos.
Participao da Comunidade
Diferentemente da grande maioria dos processos de licenciamento ambiental
acompanhada no Paran e citada anteriormente (e at mesmo fora do Estado),
certamente o Complexo Hidreltrico das Usinas Fundo e Santa Clara foi um dos que
tiveram maior nmero de eventos e reunies com representantes da comunidade.
Durante a elaborao de cada EIA, foi desenvolvido um programa de comunicao
ambiental com diversas entidades, desde oficiais como as prefeituras, at com
lideranas comunitrias. Entretanto, preciso lembrar que essas reunies se
destinavam a prestar esclarecimentos e demonstrar transparncia em relao aos
estudos desenvolvidos, no sendo observada a participao direta da comunidade no
processo de definio do escopo dos EIAs e RIMAs de modo geral.
O programa de comunicao ambiental se intensificou efetivamente aps o protocolo do
EIA e do RIMA, mais especificamente durante o processo de anlise desses
documentos por parte da equipe tcnica do IAP.
Nessa fase, foram realizados dois seminrios internos com a equipe de anlise do EIA
e do RIMA, destinados principalmente aos tcnicos locados no escritrio do IAP em
Guarapuava, principal cidade na proximidade dessas usinas. Alm disso, foram
realizadas duas reunies pblicas e uma Audincia Pblica, tal como definida na
Resoluo n 09 de 1987 do CONAMA, em cada um dos trs municpios afetados,
totalizando 11 eventos nessa fase de anlise at a concesso da Licena Prvia em
2000 (Santos e Burian, 2001).
Foi a primeira vez em que foram includas reunies pblicas formalmente convocadas
pelo IAP dentro do processo de anlise dos EIAs e dos RIMAs. Esse rgo ambiental
decidiu institucionalizar esses eventos a partir da compreenso de que uma s
105

audincia pblica, tal como definida pela Resoluo n09 de 1987 do CONAMA,
insuficiente para dirimir todas as dvidas que a populao local possa ter.
Fase atual
Em setembro de 2005, a Usina Hidreltrica Santa Clara, aps o enchimento do
reservatrio, iniciou a operao de sua primeira turbina, sendo formalmente inaugurada.
A Usina Hidreltrica Fundo est em obras e sua entrada em operao est prevista
para ocorrer at o final de 2006.
Vale ressaltar que essas duas usinas, que compem um Complexo Hidreltrico e
pertencem ao mesmo empreendedor, foi adquirida pelo grupo Triunfo em leilo
realizado pela ANEEL em 2000. Posteriormente, a COPEL, estatal paranaense de
energia, adquiriu mais de 50% do empreendimento, sendo atualmente a proprietria
majoritria.
O EIA e o RIMA de cada empreendimento foi elaborado pela COPEL por meio de sua
equipe prpria entre 1998 e 1999. A deciso de realiz-los com equipe prpria decorre
do fato de que a o Artigo 7 Resoluo n01 de 1986 do CONAMA21 que proibia a
realizao de estudos dessa natureza pela empresa proponente do projeto, foi
suprimido, posteriormente, na Resoluo n237 de 1997 do CONAMA. Com efeito, a
partir do momento em que o EIA e o RIMA devem ser custeados pela empresa
proponente fica difcil identificar preliminarmente em qual relao profissional uma
eventual presso possa ser maior, se no caso de uma equipe tcnica interna ou
externa. Alm disso, independentemente de quem elabor-los, o EIA e o RIMA
precisam ser aprovados pela agncia ambiental estadual que deve vistoriar o local
antes de emitir qualquer parecer. Nesse sentido, o caso da UH Barra Grande torna-se
ainda mais grave, pois fica evidente que houve negligncia ou omisso por parte do
rgo ambiental no processo de vistoria.

21

Texto original da Resoluo n01 de 1986 do CONAMA: Artigo 7 - O estudo de impacto ambiental ser
realizado por equipe multidisciplinar habilitada, no dependente direta ou indiretamente do proponente do
projeto e que ser responsvel tecnicamente pelos resultados apresentados.

106

Em maio de 2003, com a mudana de governo estadual, a Portaria n076/2003/IAP/GP

do IAP, em seu Artigo 1, resolve
Suspender todas as Licenas Prvias (LP) e Licenas de
Instalao (LI) j emitidas pelo IAP, de todas as centrais
hidroeltricas no Estado do Paran
O Artigo 2 dessa mesma Portaria segue na mesma direo
Suspender os procedimentos administrativos em trmite no
IAP, referente s centrais hidroeltricas, atinente emisso
das Licenas Prvias, de Instalao e de Operao.
No entanto, apesar desse cenrio, no foi exigido dessas duas obras aqui citadas,
Fundo e Santa Clara, o cumprimento dessa Portaria. No houve qualquer justificativa
tcnica para essa exceo por parte do rgo ambiental, sendo as duas nicas usinas
que permaneceram em construo nesse perodo no Paran.
A seguir feita uma breve apresentao do contedo do EIA e do RIMA
Caracterizao da regio
O rio Jordo um dos principais afluentes da margem direita do rio Iguau, no estado
do Paran, regio sul do Brasil. Suas nascentes localizam-se a 1.100 metros acima do
nvel do mar e sua foz junto ao rio Iguau localiza-se na altitude de 500 metros,
aproximadamente a 440 km a montante das cataratas do Iguau. Seu comprimento total
de aproximadamente 200 Km. Durante seu curso, h diferentes caractersticas
ambientais, sendo que alterna algumas reas mais preservadas com outras mais
degradadas.
A figura 3.2.1.2, apresentada a seguir, ilustra a localizao da bacia do rio Jordo.

107

Figura 3.2.1.2 - Localizao da bacia hidrogrfica do rio Jordo

A Usina Hidreltrica Fundo localiza-se no km 22,7 do rio Jordo, distante cerca de 30
km da cidade de Candi, a mais prxima ao empreendimento, com quase 20.000
habitantes. Com reservatrio de 2,15 km2, essa usina est prevista para ter 118 MW,
resultando em uma relao de 54,88 MW/km2 de reservatrio, excelente em
comparao com demais empreendimentos, conforme se pode observar no grfico
apresentado a seguir.

108

UH Barra Grande
PCH So Francisco
PCH Plena Energia I
PCH Foz do Anta
PCH Pinhalzinho
PCH Burro Branco
PCH Foz do Turvo
UH Telmaco Borba
UH Mau
UH So Jernimo
UH Cebolo
UH Jataizinho
UH Segredo
UH Salto Caxias
UH So Joo
UH Cachoeirinha
UH Santa Clara
UH Fundo
0

10

20

30

40

50

60

Figura 3.2.1.3 Grfico comparativo entre a relao MW/km2 de cada usina

Para que o reservatrio da UH Fundo fosse reduzido, foi prevista a construo de um
tnel de aduo de 3.600 metros, com um trecho de aproximadamente 8 km do rio
Jordo com vazo reduzida, principalmente no perodo de estiagem, entre a barragem e
a casa de fora. Trata-se de uma tendncia do setor eltrico atualmente, principalmente
na configurao de Pequenas Centrais Hidreltricas22, de aproveitar curvas dos rios
para realizar desvios do seu curso normal, seja atravs de tnel, seja atravs de canal.
Desse modo, em muitos casos troca-se o impacto de um grande reservatrio pelo
impacto de manter trecho do rio com vazo reduzida.
A UH Santa Clara localiza-se a montante da UH Fundo, precisamente no km 38,4 do
rio Jordo, a cerca de 1,5 km a montante da Estncia Hidroclimtica Santa Clara, uma
infraestrutura de hospedagem acolhedora localizada nas margens do rio Jordo e que
estava abandonada. Com reservatrio de 20,14 km2, essa usina est prevista para ter
120 MW, resultando em uma relao de 5,96 MW / km2 de reservatrio. Embora parea
22

Para o setor eltrico, Pequenas Centrais Hidreltricas so os aproveitamentos que tm potncia

instalada entre 1 e 30 MW. Normalmente com impactos mais reduzidos (no se pode generalizar), as
PCHs no so licitadas pela ANEEL, sendo que o empreendedor privado ou estatal obtem sua
concesso diretamente. Alm disso, as PCH no pagam Compensao Financeira aos Municpios
atingidos popularmente conhecida como Royalties, que calculado atravs de uma frmula em que so
considerados o preo da energia e a energia garantida, sendo rateado proporcionalmente entre os
municpios afetados diretamente pelo reservatrio.

109

uma relao MW/km2 desfavorvel em comparao com demais empreendimentos,

como se pde observar na figura 3.2.1.2, preciso compreender sua importncia em
relao gerao das usinas situadas a jusante, principalmente a UH Fundo, razo
pela qual so consideradas como parte de um complexo hidreltrico.
O reservatrio da UH Santa Clara foi dimensionado para manter um volume til
(decorrente do seu deplecionamento) de 17,50 m, agregando energia para a futura
UH Fundo, assim como para as demais usinas localizadas a jusante no rio Iguau
(Segredo, Salto Santiago, Salto Osrio e Salto Caxias). Entretanto, o reservatrio s
ser rebaixado quando ocorrer uma estiagem, ou seja, quando as vazes que chegam
ao lago no forem suficientes para gerar toda a energia que a UH Santa Clara capaz
de gerar. Embora o rebaixamento ocorra com alguma freqncia, as situaes em que
ele deve ser rebaixado at o nvel mnimo previsto so muito raras.
Na figura 3.2.1.4, apresentada a seguir, pode-se visualizar uma foto recente da UH
Santa Clara, recm-inaugurada.

Figura 3.2.1.4 - Barragem da UH Santa Clara vertendo gua23

23

Foto retirada no dia 08 de novembro de 2005 do seguinte endereo:

http://copel.floguxo.com.br/foto1603730.html.

110

O EIA de cada uma dessas usinas hidreltricas foi apresentado em trs volumes. No
Volume I, constou-se o diagnstico ambiental da bacia, com base em dados primrios e
secundrios coletados para a execuo desse documento, alm de conter uma sntese
do inventrio hidreltrico do rio Jordo, contextualizando-o historicamente. O objetivo
proposto dessa apresentao foi a demonstrao de
como a caracterizao ambiental da bacia interferiu na
localizao e na quantidade de aproveitamentos propostos
para o rio Jordo, comparando a primeira proposta de
diviso de queda realizada pela CANAMBRA, nos anos 60,
com o estudo de inventrio realizado pela COPEL em 1997,
e aprovado pela ELETROBRS em 1998 (COPEL, 1999).
De modo geral, a incluso dos estudos do inventrio hidreltrico no escopo do EIA foi
uma inovao, pois dentre mais de 10 EIAs avaliados preliminarmente nenhum incluiu
resumo do inventrio nesses estudos, mas sim, quando muito, citaes a esse
documento ao abordar um breve histrico do empreendimento. O Termo de Referncia,
documento elaborado pela agncia ambiental em que se define qual o escopo mnimo
que deve constar no EIA, tampouco tem como premissa solicitar informaes
provenientes do inventrio.
O Volume II apresentou todos os estudos referentes a cada um dos empreendimentos
(cada EIA obviamente descreveu a usina hidreltrica em questo), desde aspectos
tcnicos e insero no mercado de energia eltrica at o diagnstico socioambiental,
subdividido em meios fsicos, biticos e socioeconmico, culturais e legais. Essa
subdiviso estruturada dessa forma ainda um resqucio do rigor metodolgico e do
cientificismo exagerado que perdurou durante boa parte do sculo XX e acabou tendo,
como conseqncia, a sua incluso nas Resolues que regem o tema. Todos os EIAs
analisados seguem alguma itemizao pr-definida nesses moldes.
Ainda nesse volume, aps o diagnstico socioambiental, foi realizada a identificao e
avaliao dos impactos ambientais e a proposio das respectivas medidas
111

compensadoras e mitigadoras, alm da recomendao dos programas ambientais a

serem desenvolvidos no Projeto Bsico Ambiental PBA do empreendimento. Outros
EIA avaliados normalmente separam o volume que contm o diagnstico daquele em
que constam os impactos e programas ambientais.
No Volume III dos EIAs foram includos diversos mapas temticos e os desenhos
tcnicos citados ao longo dos volumes I e II.
Alm dos EIAs dessas usinas, foram analisado tambm o contedo dos respectivos
RIMAs que, de acordo com a Resoluo n01 de 1986 do CONAMA, mais precisamente
em seu Artigo 9, deve resumir os resultados apresentados nos EIAs por meio de
linguagem mais acessvel, incluindo termos didticos e sendo apresentado em um nico
volume.
Em comparao com o contedo dos EIAs, os RIMAs conseguiram abordar
praticamente o contedo do volume II, a essncia de cada EIA. Entretanto,
praticamente no abordou os estudos realizados na fase de inventrio que justificariam
a localizao da barragem, alm de apresentar pouqussimos mapas.
Os RIMAs foram itemizados da seguinte forma (praticamente igual para ambos os
empreendimentos):
1) INTRODUO: apresentao, localizao da usina, principais estudos anteriores na
bacia do rio Jordo e justificativa do empreendimento;
2) CARACTERSTICAS DA USINA: Descrio geral, arranjo, estruturas de desvio do
rio, barragem, vertedouro, operao da usina, tomada dgua e tnel de aduo, casa
de fora, subestao e sistema de transmisso;
3) ESTUDOS AMBIENTAIS: contexto geral dos estudos ambientais, incluindo
elementos fsicos (aspectos geolgicos, aspectos geomorfolgicos, solos, perda de
solos, qualidade das guas, estudos hidrometeorolgicos), elementos biticos
(vegetao,

fauna

terrestre,

fauna

aqutica,

vetores

biolgicos),

elementos

socioeconmicos (aspectos histricos e arqueolgicos, ocupao do territrio, dinmica

112

demogrfica, condies de vida, aspectos econmicos, infraestrutura regional),

prognstico ambiental e impactos ambientais diagnosticados;
4) PLANO DE CONTROLE AMBIENTAL: bases e conceitos do plano medidas
preventivas, mitigadoras e compensatrias, e programas ambientais;
5) ANLISE AMBIENTAL E CONCLUSO: contexto estabelecido para a anlise
ambiental, perspectiva ambiental para a regio sem e com a construo do
empreendimento, perspectivas ambientais em nvel nacional e concluso.
Alm disso, os RIMAs apresentaram a equipe tcnica e as referncias de cada assunto.
Aspectos socioambientais abordados
Tal como todos os demais EIAs e RIMAs avaliados, o diagnstico ambiental apresentase subdividido em trs meios: fsico, bitico e socioeconmico, cultural e legal. Essa
forma segmentada de apresentao dos diagnsticos pode se tornar um empecilho
para que se faa uma anlise efetivamente interdisciplinar que inclua, necessariamente,
o trnsito criativo entre diferentes formas de adquirir conhecimento (Malheiros e Philippi
Jr., 2000). Os diagnsticos nos EIAs avaliados, normalmente, atingem apenas a
multidisciplinaridade, nvel inferior de integrao de disciplinas (Coimbra, 2000).
No entanto, essa apresentao do diagnstico de modo segmentado busca atender as
exigncias dos rgos ambientais que, por meio de seus Termos de Referncia,
estabelecem os requisitos mnimos a serem cumpridos e, via de regra, mantm o
diagnstico de forma segmentada e no exige a sua posterior integrao.
Isso tambm reflexo dos requisitos legais pertinentes, tais como a Resoluo
CONAMA n.01 de 1986, que, em seu Artigo 6, estabelece:
O estudo de impacto ambiental desenvolver, no mnimo, as
seguintes atividades tcnicas:
I - Diagnstico ambiental da rea de influncia do projeto
completa descrio e anlise dos recursos ambientais e
113

os remanescentes florestais mais preservados da bacia hidrogrfica do rio Jordo,

provavelmente devido ao relevo desfavorvel, no obstante a quase ausncia de
espcies tpicas da Floresta Ombrfila Mista, como o pinheiro-do-paran (Araucaria
angustifolia), a erva-mate (Ilex paraguariensis) e a imbuia (Ocotea porosa) (COPEL,
1999). O diagnstico da vegetao da UH Fundo concluiu sugerindo que
a implantao de um empreendimento nesta regio deve
considerar um programa de proteo da vegetao local
como forma de garantir a conservao deste importante
banco de germoplasma da vegetao paranaense (COPEL,
1999).
Quanto UH Santa Clara, a poro mais importante da vegetao concentra-se nas
margens do rio Jordo, nas reas de maior declive. Nos plats, a vegetao original foi
substituda pela agricultura. Os dados fitossociolgicos levantados permitem concluir
que a vegetao ciliar que acompanha o rio Jordo est em franco processo de
regenerao, constituindo-se num importante banco de germoplasma a ser utilizado em
programas de recuperao, seja nas suas pores mais preservadas ou nos locais
onde as atividades agrcolas foram abandonadas, dando condies para o
estabelecimento de vrias espcies pioneiras, arbustivas ou arbreas (COPEL, 1999).
O trecho situado entre a cachoeira Tia Chica e o salto Curucaca, onde esto ambos os
empreendimentos propostos, constitudo por leitos pedregosos e ngremes de gua
corrente o ano todo. A fauna aqutica da bacia do rio Jordo (tanto de
macroinvertebrados como de peixes) pode ser caracterizada como detentora de grande
diversidade quanto ocupao de ambientes, ainda que pobre em termos qualitativos
(riqueza de espcies) e elevado grau de endemismo. Caracteriza-se ainda pela
ausncia das famlias de peixes migradores mais comuns na bacia do rio Paran,
embora dele seja tributrio desde a formao histrica desta ltima bacia. O isolamento
causado pelas cataratas do Iguau, associado a fenmenos climticos (principalmente
os

fenmenos

ocorridos

na

ltima

glaciao),

podem

ter

levado

uma

compartimentalizao geolgica da bacia do rio Iguau (COPEL,1999). No foram

115

identificadas quaisquer espcies restritas ao trecho do rio a montante da cachoeira Tia

Chica e do salto Curucaca e, portanto, do trecho da rea de influncia direta da UH
Santa Clara.
Quanto ao meio denominado socioeconmico, cultural e legal, para ambos os
empreendimentos do rio Jordo foram abordados aspectos legais, arqueologia,
ocupao de territrio, dinmica demogrfica, condies de vida (sade, educao,
renda, domiclios, tratamento de gua, saneamento bsico e energia), aspectos
econmicos e infra-estrutura regional.
Todos os aspectos citados foram abordados em duas escalas distintas: primeiramente,
na rea de influncia indireta, definida como os municpios da regio, e, posteriormente,
na rea de influncia direta, considerando as propriedades que teriam terras afetadas.
De modo geral, a rea de influncia direta da UH Fundo era constituda por sete
fazendas com 1.473 hectares de mdia, enquanto da UH Santa Clara era constituda
por cerca de 30 propriedades com 515 hectares de mdia. Na rea de influncia direta
da UH Santa Clara existem tanto fazendas maiores com mais de 1000 hectares, quanto
algumas pequenas propriedades, com menos de 100 hectares.
Impactos e programas
O captulo de cada EIA destinado ao prognstico ambiental comea abordando
metodologicamente os impactos (aqueles que certamente ocorreriam) e riscos (aqueles
com probabilidade, maior ou menor, de ocorrerem).
Foi feita uma descrio de cada impacto prognosticado, citando aspectos como a fase
de ocorrncia do impacto (planejamento, construo, enchimento, ou operao), a
descrio detalhada de sua rea de influncia (localizada, regional, ou indeterminada) e
a sinergia com outros impactos.
Alm da descrio e da anlise sinrgica, os impactos decorrentes de cada um desses
empreendimentos foram avaliados segundo os seguintes atributos.

116

suas interaes, tal como existem, de modo a caracterizar a

situao ambiental da rea, antes da implantao do projeto,
considerando:
a) o meio fsico - o subsolo, as guas, o ar e o clima,
destacando os recursos minerais, a topografia, os tipos e
aptides do solo, os corpos d'gua, o regime hidrolgico, as
correntes marinhas, as correntes atmosfricas;
b) o meio biolgico e os ecossistemas naturais - a fauna e a
flora, destacando as espcies indicadoras da qualidade
ambiental, de valor cientfico e econmico, raras e
ameaadas de extino e as reas de preservao
permanente;
c) o meio scio-econmico - o uso e ocupao do solo, os
usos da gua e a scio-economia, destacando os stios e
monumentos

arqueolgicos,

histricos

culturais

da

comunidade, as relaes de dependncia entre a sociedade

local, os recursos ambientais e a potencial utilizao futura
desses recursos.
Desse modo, em atendimento a esses requisitos, no meio fsico foram abordados os
seguintes aspectos: geologia, recursos minerais, geomorfologia, solos e aptido
agrcola, perdas de solo, qualidade das guas e hidrometeorologia.
No meio bitico, assim denominado, foram abordados vegetao, fauna e flora. Para
levantamentos de vegetao foram utilizados materiais cartogrficos e realizado
inventrio florestal detalhado. O inventrio florestal foi um dos aspectos principais
analisados devido importncia da vegetao existente tanto na rea de influncia da
UH Fundo quanto na da UH Santa Clara.
Por meio desse inventrio detalhado, identificou-se que a vegetao ocorrente na
regio da UH Fundo (situada mais a jusante em relao UH Santa Clara) conservava
114

a) Natureza do impacto (positivo, negativo ou indeterminado );

a) Causa do impacto (refere-se origem do impacto);
b) Ocorrncia (certa, provvel ou incerta);
c) Incio do impacto (imediato, curto, mdio ou longo prazos);
d) Durao do impacto (permanente, temporrio, cclico, ou recorrente);
e) Importncia do impacto (grande, mdia ou pequena);
f) Possibilidade de reverso (reversvel, irreversvel, ou parcialmente reversvel);
g) Possibilidade de compensao (para impactos negativos);
h) Possibilidade de potencializao (para impactos positivos);
i) Programas e medidas (citao dos programas e medidas relacionados ao impacto
em questo).
Aps a explicao da metodologia, inicia-se a descrio de cada um dos impactos e,
posteriormente, dos riscos. Para a UH Fundo foram prognosticados 36 impactos e seis
riscos. A grande maioria dos impactos comum a qualquer empreendimento
hidreltrico, como a supresso da vegetao marginal ao rio pela formao do
reservatrio ou ainda destruio e supresso de stios arqueolgicos, que constam,
de uma forma ou de outra, em todos os EIA avaliados.
Para a UH Santa Clara, foram prognosticados 39 impactos e os mesmos seis riscos.
Desse modo, mantiveram-se os mesmos impactos da UH Fundo com o acrscimo dos
seguintes impactos negativos, esses bem especficos ao empreendimento em questo:
a) Inviabilizao da manuteno de famlias de pequenos produtores, que no havia
sido citada na UH Fundo devido s caractersticas daquele empreendimento
(dimenses do reservatrio muito reduzidas e situar-se dentre grandes fazendas, no
inviabilizando-as); e
117

b) Alteraes fsicas e biolgicas decorrentes do deplecionamento do reservatrio, em

razo das caractersticas tcnicas do reservatrio da UH Santa Clara, que prev um
deplecionamento em perodos de estiagem (aumentando a energia firme dos
empreendimentos localizados a jusante);
Alm desses dois impactos negativos, foi acrescentado um impacto positivo: a
transposio do rio Jordo, que seria feita atravs de uma ponte a ser construda sobre
o vertedouro de soleira livre, atendendo uma demanda local para facilitar o transporte.
Essa ponte no foi construda durante a obra, permanecendo uma incgnita e
demonstrando fragilidade do processo de vistoria do licenciamento posterior obteno
da Licena de Operao.
No pretendo entrar no mrito dos impactos diagnosticados. O objetivo de sua
apresentao resumida a obteno de subsdios para uma avaliao geral da
utilidade desses instrumentos de licenciamento ambiental.
O captulo seguinte de ambos os EIAs apresenta o Plano de Controle Ambiental, com a
relao das medidas e programas necessrios para minimizar ou compensar impactos
negativos ou ainda potencializar os impactos positivos.
No EIA da UH Fundo foram definidas oito medidas e 15 programas, enquanto que no
EIA da UH Santa Clara foram sugeridas 10 medidas e 17 programas. A diferena entre
ambos que as medidas, preventivas ou mitigadoras conforme salienta o EIA,
normalmente referem-se a aes de durao mais curta e ao pontual, enquanto os
programas referem-se a aes mais complexas de maior durao.
Basicamente, as medidas e programas sugeridos para a UH Fundo so aqueles
normalmente sugeridos na maioria dos EIAs relacionados a usinas hidreltricas, tais
como a medida de preveno do deflorestamento indevido e o programa de
educao ambiental. Entre as medidas sugeridas, encontram-se aquelas que se
referem ao cumprimento de requisitos legais, como a manuteno da vazo a jusante,
assunto de Portaria n06/96 da Superintendncia de Desenvolvimento de Recursos
Hdricos e de Sanenamento Ambiental SUDERHSA, demonstrando que autores do
118

EIA preocuparam-se em reforar aspectos que em uma situao normal de

licenciamento no precisariam ser enfatizados.
Entre as medidas e os programas sugeridos para a UH Santa Clara que no constavam
do EIA da UH Fundo, alguns se referem aos impactos que eram exclusivos desse
empreendimento, tais como a medida de drenagem de reas alagadias formadas por
ocasio do deplecionamento do reservatrio e os programas de revegetao da faixa
atingida pelo deplecionamento do reservatrio e ainda de remanejamento da
populao. Entretanto, foi inserida a medida de Fiscalizao que, embora possa ser
sugerida no EIA de qualquer empreendimento, no foi sugerida nesse documento da
UH Fundo, sendo acrescentado no EIA da UH Santa Clara.
No RIMA, a apresentao dos impactos, assim como as medidas e programas
sugeridos foi apresentada atravs de uma tabela para que facilmente fosse verificado
quais seriam as medidas e programas a serem aplicados em cada impacto.
Para finalizar, cada EIA fez uma breve anlise da regio com ou sem a implantao das
respectivas usinas hidreltricas e concluiu que possvel conciliar a realizao de um
empreendimento do porte dessas usinas com
a manuteno e at melhoria da qualidade ambiental,
bastando para isso que cada parte envolvida tenha
compromisso com a busca de solues adequadas para com
os problemas que se apresentam (COPEL, 1999).
De modo geral, todos os EIAs avaliados finalizam com uma concluso semelhante, que
em linhas gerais significa que tal empreendimento vivel desde que todas as medidas
e programas sugeridos sejam efetivamente implantados.

Complexo Hidreltrico das Usinas Cachoeirinha e So Joo

As usinas hidreltricas Cachoeirinha e So Joo, tais como Fundo e Santa Clara,
tambm compem um complexo hidreltrico e foram licitadas pela ANEEL de forma
119

unificada. Entretanto, em atendimento solicitao do IAP, foi elaborado um EIA para

cada empreendimento, tambm pela equipe interna da COPEL em 2001.
A apresentao dessas usinas feita pelos mesmos itens j abordados para Fundo e
Santa Clara.
Antecedentes
Os primeiros estudos para aproveitamento do potencial hidreltrico da bacia do rio
Iguau remontam a 1966. Foram realizados pelo Departamento de guas e Energia
Eltrica DAEE juntamente com a COPEL. Nesses estudos o rio Chopim seria
aproveitado por meio de seis usinas hidreltricas denominadas, de montante para
jusante, Salto Alem, Salto Grande, Salto Chopim, guas do Ver, Erveira e Foz do
Chopim II. Naquela poca, j estava em operao a Usina Hidreltrica Chopim I
(2,2 MW) e em construo a Usina Hidreltrica Foz do Chopim (44 MW). A potncia
instalada total do rio foi avaliada em 426,5 MW.
Em 1968, o rio Chopim foi novamente inventariado pela Canambra Engineering
Consultants Limited para o Estudo do Potencial Hidreltrico do Sul do Brasil, quando foi
sugerida a implantao de um reservatrio de regularizao no km 335, denominado
Coronel Soares, e oito aproveitamentos nomeados, de montante para jusante como
So Luiz, So Joo, Salto Alem, Salto Grande, Salto Chopim, guas do Ver, Erveira
e Foz do Chopim II, totalizando uma potncia instalada de 346,9 MW.
Entre 1989 e 1993, com o objetivo de suprir de informaes o banco de dados para o
planejamento de gerao da ELETROBRS, a COPEL reavaliou o inventrio por meio
de novos levantamentos topogrficos, estudos hidrolgicos, ambientais e geolgicos,
quando comparou 23 alternativas de diviso de queda com diferentes arranjos, sendo
selecionada a Alternativa II, com 13 aproveitamentos.
A ltima verso do Inventrio foi realizada pela COPEL novamente em 1999 seguindo
os critrios, procedimentos e instrues contidas no novo Manual de Inventrio
Hidreltrico de Bacias Hidrogrficas, com a adoo da nova metodologia de anlise
120

ambiental, levando-se em conta ainda cenrios de utilizao mltipla da gua e

incorporando a metodologia para anlise dos aspectos ambientais por meio de mltiplos
objetivos, alm de considerar outros critrios tcnicos.

Figura 3.2.2.1 Alternativa de diviso de queda selecionada (COPEL, 2001)

Desse modo, a definio dos aproveitamentos hidreltricos do rio Chopim, entre os
quais se enquadra Cachoeirinha e So Joo, foi condicionada ao atendimento da Lei n.
9.074/95, que dispe sobre o aproveitamento timo do potencial das bacias
hidrogrficas, correspondente obteno da melhor diviso de queda, do melhor
arranjo fsico das obras, do aproveitamento energtico mximo, do mnimo custo e da
mnima interferncia sobre o meio ambiente.
Com base nos estudos realizados e no diagnstico ambiental, foram reservados trechos
dos rios sem aproveitamento hidreltrico visando resguardar os seguintes aspectos:
a) cidades, vilas ou outras concentraes de populao;
b) reas industriais;

121

c) jazidas e/ou lavras minerais de alto valor e/ou importncia estratgica;

d) reservas indgenas ou de outros grupos tnicos;
e) unidades de conservao;
f) reas com monumentos de importncia histrica e/ou cultural.
Aps diversas anlises comparativas, foi selecionada a seguintes alternativa de diviso
de queda, que definiu as caractersticas bsicas da Usina Hidreltrica Cachoeirinha e
So Joo.
Tabela 3.2.2.1 - Alternativa Selecionada - COPEL1B
USINAS

Km 338 Alto Chopim

Km 317 Rancho Grande
Km 284 Trindade
Km 265 Foz do Curucaca
Km 253 So Luiz
Km 232 So Joo
Km 209 Cachoeirinha
Km 276 Salto Alem
Km 138 Salto Grande
Km 97
Salto Chopim
Km 69
Volta Grande
Km 23
Paranhos
TOTAL
Fonte: COPEL, 1999c.

NA

Queda
Bruta
(reservat
(m)
rio)
965
910
854
788
737
692
603
539
507
463
429
385

Reservatrio (km2)

55
50
66
51
44
89
64
32
44
34
44
31
604

4,91
4,86
11,00
6,43
1,04
5,99
5,49
6,65
15,05
24,75
9,71
14,62
110,49

Energia
Firme
(MW
Md)
9,72
9,70
18,45
15,92
14,48
33,60
24,88
15,97
28,48
37,81
46,91
34,82
290,74

Potncia
Instalada

ICB
(US$/MWh)

(MW)
18,50
17,50
36,50
28,50
26,00
60,00
44,50
28,50
51,00
67,50
84,00
62,50
525,00

49,22
41,41
40,81
32,02
35,57
23,77
23,89
36,24
41,72
26,94
26,45
25,87
30,88

Os Estudos de Impacto Ambiental das Usinas Hidreltricas Cachoeirinha e So Joo,

citadas em negrito na tabela acima, foram desenvolvidos entre 2000 e 2001, sendo que
em 2002 foram readequados de modo a absorverem pequenas alteraes nos
respectivos projetos bsicos. At o momento, no foram obtidas as Licenas Prvias e
no h previso para isso, pois o processo de licenciamento foi interrompido.

122

 Acessibilidade aos documentos pertinentes

No foi possvel ter acesso aos EIAs e aos RIMAs dessas usinas na biblioteca do IAP.
Entretanto, como o processo de licenciamento foi iniciado em 2002, naquela poca foi
possvel obter cpias dos EIAs e dos RIMAs das usinas hidreltricas Cachoeirinha e
So Joo diretamente na COPEL.
Diferentemente das usinas hidreltricas Fundo e Santa Clara, os EIAs das usinas do
rio Chopim no incluram o resumo da parte ambiental que compunha o Inventrio
Hidreltrico dessa bacia. Vale lembrar que os Inventrios Hidreltricos, documentos
elaborados pelo setor eltrico para definio de parties de queda, no so
encaminhados

processualmente

nem

ao

rgo

ambiental

nem

tampouco

disponibilizados populao local.

Participao da Comunidade
Tal como os processos de licenciamento ambiental das Usinas Hidreltricas Fundo e
Santa Clara, as duas usinas do rio Chopim aqui avaliadas tambm passaram por
diversas reunies com representantes da comunidade.
Na elaborao dos EIAs das usinas do rio Chopim foi desenvolvido um programa de
comunicao ambiental com entidades das cidades de Clevelndia e Honrio Serpa,
onde se localizam esses empreendimentos com objetivo de apresentar os aspectos
tcnicos do empreendimento e os resultados dos respectivos EIAs.
O programa de comunicao ambiental se intensificou efetivamente aps o protocolo do
EIA e do RIMA, mais especificamente durante a anlise desses documentos por parte
do IAP.
O EIA e o RIMA de cada empreendimento foi elaborado pela COPEL por meio de sua
equipe prpria entre 1998 e 1999 e protocolado no IAP no incio do segundo semestre
de 2001. Cerca de um ano depois, esses documentos foram trocados por uma verso
atualizada, pois nesse perodo ocorreram mudanas no projeto, com a diminuio da
cota e do tamanho do reservatrio da UH So Joo.
123

Entretanto, depois da paralisao do processo em 2003, nenhuma reunio foi agendada

com a populao dos municpios locais com os possveis afetados pelos reservatrios
ou ainda com entidades representativas, que permaneceram sem conhecimento a
respeito da continuidade ou no do processo.
Desse modo, embora tenha sido inicialmente planejada a realizao de reunies
pblicas formalmente convocadas pelo IAP, com a paralisao do processo de
licenciamento, no foi realizada nenhuma reunio e, tampouco, Audincia Pblica. A
populao local e, principalmente, aqueles que seriam afetados pelo reservatrio
continuam sem saber se o empreendimento ser ou no licenciado, conforme pde-se
constatar em viagem regio realizada em 2004.
Fase atual
Vale ressaltar que essas duas usinas, que compem um Complexo Hidreltrico,
pertencem ao mesmo empreendedor, a Enterpa, que obteve sua concesso atravs de
leilo realizado pela ANEEL, em 2002.
Conforme j foi abordado, em 2003, com a mudana de governo estadual, o IAP
suspendeu todas as Licenas de Instalao concedidas para empreendimentos
hidreltricos no Estado do Paran, assim como aquelas que se encontravam em fase
de obteno de Licena Prvia, tal como as duas em questo. Desse modo, mesmo
tendo atendido o Ofcio n 154/2002-DIRAM/DLE, que aprovou o Termo de Referncia
relacionado exigncia da Avaliao Ambiental Estratgica - AAE - para os
empreendimentos do rio Chopim, o IAP paralisou o processo de licenciamento e no
tem fornecido previses quanto a sua retomada ou no. Deve-se esclarecer que no se
trata aqui de indeferimento dos empreendimentos, como poderia ocorrer, j que o EIA e
o RIMA tem como objetivo fornecer subsdios ao licenciamento e no garantir a
emisso da Licena Prvia. O que ocorreu foi uma paralisao do processo de
licenciamento.
A apresentao do contedo do EIA e do RIMA, descrita a seguir, serve como subsdio
para avaliar o processo como um todo e a pertinncia de documentos dessa natureza.
124

 Caracterizao da regio
O rio Chopim um dos principais afluentes da margem esquerda do rio Iguau no
estado do Paran, regio sul do Brasil. Suas nascentes esto localizadas no municpio
de General Carneiro, em altitudes que superam os 1.200 m. A extenso total do curso
principal do rio da ordem de 450 km. Da nascente do rio at em torno do km 209, a
inclinao do leito de aproximadamente de 2,9 m/km, deste ponto at a foz a
inclinao de aproximadamente 1,1 m/km.
A Usina Hidreltrica Cachoeirinha localiza-se no km 209,0 do rio Chopim, mais
precisamente onde inicia-se o trecho com maior declividade a montante. As cidades
mais prximas do local so: Pato Branco (uma das principais do sudoeste paranaense),
Honrio Serpa e Clevelndia, sendo esses dois municpios onde se localiza o proposto
empreendimento. Seu reservatrio est previsto para ter 5,3 km2 e 43 MW de potncia
instalada, resultando em uma relao de 8,11 MW / km2.
Seguindo a tendncia do setor eltrico de aproveitar as curvas dos rios para realizar
desvios do seu curso normal (seja atravs de tnel, seja atravs de canal) est prevista
a construo de um tnel de aduo de 3.600 metros, de forma que um trecho de
aproximadamente 5 km do rio Chopim, localizado entre a barragem e a casa de fora,
ficar com vazo reduzida, principalmente no perodo de estiagem, caso essa usina
seja implantada.
A Usina Hidreltrica So Joo localiza-se no km 232 do rio Chopim, imediatamente a
montante da Usina Hidreltrica Cachoeirinha e 7 km a jusante da Fbrica de Celulose
Fapolpa, localizada na margem direita do rio Chopim. Com reservatrio de 5,99 km2 e
potncia instalada de 62,5 MW, a UH So Joo tem uma relao de 10,43 MW / km2 de
reservatrio.
A figura 3.2.2.2 apresenta a regio de insero da UH So Joo.

125

Figura 3.2.2.2 Regio de influncia da UH So Joo (foto Paulo P. Burian).

O EIA de cada uma dessas usinas hidreltricas, do mesmo modo com os EIAs das
usinas do rio Jordo, tambm foi apresentado em trs volumes. Entretanto, o contedo
dos mesmos foi levemente diferente. No Volume I dos EIAs das Usinas Hidreltricas
Cachoeirinha e So Joo, foram includos os seguintes temas: diretrizes gerais,
descrio do empreendimento e todo o diagnstico. Ao invs de apresentar uma
sntese do Estudo de Inventrio Hidreltrico, foram feitas apenas breves descries dos
estudos anteriores. O Volume II contemplou o prognstico ambiental (impactos e
riscos), o plano de controle ambiental (medidas e programas) e a avaliao ambiental e
o Volume III tambm se destinou aos mapas temticos e os desenhos tcnicos citados
anteriormente.
Por sua vez, o RIMA de cada uma dessas usinas, resumiu o contedo de cada EIA em
linguagem mais didtica. Quanto a sua itemizao, os RIMAs das usinas em questo
foram muito semelhantes queles das usinas do rio Jordo, contando com introduo,
caractersticas da usina, estudos ambientais (diagnstico), prognstico (impactos),

126

plano de controle ambiental e, por fim, perspectivas. Todo o contedo no ser

apresentado dessa vez para no ficar repetitivo.
Alm desses aspectos, o RIMA apresentou a equipe tcnica, as referncias de cada
assunto e alguns mapas.
Aspectos socioambientais analisados
Tal como os demais EIAs avaliados, o diagnstico ambiental apresenta-se subdividido
em trs meios: fsico, bitico e socioeconmico e cultural. Essa forma segmentada
seguiu o modo j consagrado de apresentao de diagnsticos e tambm reforado
pela Resoluo n. 01 de 1986 do CONAMA.
No entanto, embora esteja definido nos parmetros legais pertinentes, em muitos casos
percebe-se que esse modelo acaba dificultando a tarefa de realizar um diagnstico
efetivamente interdisciplinar. Essa forma segmentada de apresentao de documentos
dessa natureza conseqncia direta da especializao exagerada que tomou conta
das disciplinas no decorrer de grande parte do sculo XX (Coimbra, 2000).
Dito isso, a seguir apresentado brevemente o contedo do diagnstico das usinas
hidreltricas em questo, visando obter subsdios para comparaes posteriores e sem
analisar especificamente a qualidade efetiva do que foi apresentado, pois o objetivo do
presente estudo realizar uma anlise mais processual, identificando aspectos crticos
com relao ao processo de licenciamento e baseando-se exclusivamente nesses
documentos.
Nesse sentido, o meio fsico foi dividido entre os seguintes itens: geologia regional,
geologia local (que abordou, entre outros aspectos, recursos minerais), geomorfologia,
pedologia, qualidade e uso das guas superficiais e hidrologia.
O meio bitico foi dividido da seguinte forma: cobertura vegetal, fauna terrestre e fauna
aqutica. Nos EIAs da duas usinas, constatado que a rea de influncia direta dos
dois empreendimentos, que originalmente era de Floresta Ombrfila Mista (Floresta de
Araucria),

encontra-se atualmente descaracterizada em funo de atividades

127

antrpicas, concluindo que isso ocorria em decorrncia do sistema de uso da terra em

uma

regio

predominantemente

agrcola,

caracterizada

pela

existncia

de

assentamentos rurais do INCRA (COPEL, 2001). Enquanto a margem esquerda do rio

Chopim encontra-se quase inteiramente desprovida de vegetao nativa, na margem
direita h pequenos fragmentos descontnuos de floresta ciliar junto s margens do rio,
sempre demonstrando algum grau de alterao (COPEL, 2001: IV-114).
Ainda com relao cobertura vegetal, os estudos realizados concluram que
o desmatamento predatrio e, possivelmente, ilegal ainda
ocorre em locais bem prximos ao rio Chopim, evidenciando
a necessidade de que sejam tomadas medidas mais
rigorosas de fiscalizao e punio, mas principalmente de
esclarecimento populao sobre a necessidade de
conservao da mata ciliar, para garantir a boa qualidade
ambiental(COPEL, 2001: 29).
Desse modo, percebe-se que na elaborao do diagnstico procura-se tambm
justificar determinadas medidas e programas, que so apresentados nos captulos
subseqentes, como a medida de fiscalizao e o programa de educao ambiental.
Com relao fauna terrestre, a rea de influncia das usinas hidreltricas So Joo e
Cachoeirinha compreendida principalmente por espcies com grande capacidade de
adaptao s condies de alterao ambiental presentes na regio, que conseguiram
superar a fase de profunda alterao da cobertura vegetal em toda a bacia.
Na seqncia, o EIA levanta a hiptese de que os remanescentes florestais existentes
nessa regio ainda podem estar comportando
alguns elementos pouco comuns da fauna, servindo
possivelmente como um "corredor" de disperso faunstica
para muitas espcies durante processos de deslocamento

128

destas

em

busca

de

alimentos

e/ou

em

perodos

reprodutivos (COPEL, 2001: IV-121).

Percebe-se que os diagnsticos dos EIAs das usinas hidreltricas So Joo e
Cachoeirinha no ficam com receio em abordar os impactos que um empreendimento
dessa natureza causam. Seguindo essa abordagem, o diagnstico da fauna aqutica,
aps detalhado estudo, enfatiza que
as mudanas produzidas pelo barramento, com a passagem
do ambiente de gua corrente para um ambiente lntico,
resultar

primariamente

na

diminuio

de

espcies

estritamente fluviais, as quais foram a maioria neste estudo

realizado. Como nem todas as espcies so capazes de se
adaptar ao novo ambiente, tambm esperado que o
reservatrio

tenha

uma

ictiofauna

reoflica

menos

diversificada que a de seu rio formador (COPEL, 2001).

Ou seja, o diagnstico apresentado antecipa efetivamente alguns dos principais impactos
que so abordados no captulo especfico.
Com relao ao meio socioeconmico e cultural, os contedos dos EIAs das usinas do
rio Chopim assemelham-se muito ao que foi apresentado nos EIAs das usinas
hidreltricas do rio Jordo, abordando os seguintes itens: aspectos arqueolgicos;
ocupao de territrio; dinmica demogrfica; abastecimento de servios pblicos;
condies de sade; educao; atividades econmicas; organizao polticoadministrativa e infra-estrutura regional. As questes legais passaram a ser
apresentadas no captulo de diretrizes dos estudos, mantendo-se o contedo muito
semelhante.
Tal como o diagnstico dos empreendimentos apresentados anteriormente, os aspectos
referentes ao meio socioeconmico e cultural so abordados em duas escalas distintas:
primeiramente na rea de influncia indireta definida como os municpios da regio; e
posteriormente abordar cada item nas propriedades que teriam terras diretamente
129

afetadas, com destaque especial para os assentamentos do INCRA localizados na rea

de influncia direta.
Merece destaque o modo como foi enfatizado que o processo histrico de ocupao
dessa regio (sudoeste paranaense), proveniente de movimentos migratrios de
gachos ocorrido com grande intensidade na segunda metade do sculo XX, acabou
influenciando fortemente no s a configurao econmica e cultural das cidades, mas
tambm o modo de produo agrcola, causando intensa degradao dos recursos
naturais.
Impactos e programas
Nesse item foi identificada uma pequena alterao quanto forma de apresentao. O
captulo V, denominado Prognstico Ambiental, inicia-se diretamente com a descrio
de cada impacto e, posteriormente, de cada risco. A descrio metodolgica, que
constava no incio deste respectivo captulo nos EIAs das usinas hidreltricas do rio
Jordo, foi transferida para o captulo II, denominado Diretrizes do Estudo. Quanto ao
contedo, permaneceu o mesmo, com a descrio de cada impacto prognosticado,
citando aspectos como a fase de ocorrncia do impacto (planejamento, construo,
enchimento, ou operao), a definio de sua rea de abrangncia (localizada, regional,
ou indeterminada) e se h ou no sinergia com outros impactos.
Alm desses aspectos, os impactos decorrentes de cada um desses empreendimentos
foram avaliados segundo os seguintes atributos.
a) Natureza do impacto (positivo, negativo ou indeterminado);
b) Causa do impacto (aspecto causal);
c) Ocorrncia (certa, provvel ou incerta);
d) Incio do impacto (imediato, curto, mdio ou longo prazos);
e) Durao do impacto (permanente, temporrio, cclico, ou recorrente);

130

f) Importncia do impacto (grande, mdia ou pequena);

g) Possibilidade de reverso (reversvel, irreversvel, ou parcialmente reversvel);
h) Possibilidade de compensao (para impactos negativos);
i) Possibilidade de potencializao (para impactos positivos);
j) Programas e medidas (citao dos programas e medidas relacionados ao impacto
em questo).
Percebe-se que, metodologicamente, no houve alteraes nas variveis abordadas
entre os empreendimentos do rio Jordo e aqueles do rio Chopim.
Para a UH So Joo foram prognosticados 37 impactos e seis riscos. A grande maioria
dos impactos comum a qualquer empreendimento hidreltrico (como a submerso de
solos ou ainda a mobilizao poltica da populao local), pois consta, de uma forma
ou de outra, em todos os EIA avaliados. Entre impactos mais especficos a esse
empreendimento, encontram-se supresso de reas de refgio e nidificao da fauna
pela submerso de ilhas, corredeiras e cachoeiras do rio Chopim e de pequenos
afluentes.
Outro aspecto relevante refere-se aos impactos sobre stios arqueolgicos. Seja devido
existncia de legislao especfica configurada nas Portarias do Instituto do
Patrimnio Histrico e Arqueolgico Nacional IPHAN, ou ainda s presses da
entidade nesse sentido. O fato que, mesmo quando no so encontrados resqucios
durante as pesquisas realizadas na fase de elaborao dos EIAs, todos, sem exceo,
incluem esse tipo de impacto. A forma como isso ocorre pode variar.
No caso da UH So Joo (e tambm da UH Cachoeirinha), foram descritos trs
impactos nessa matria: a) destruio de stios arqueolgicos na rea do canteiro e da
construo da casa de fora; b) destruio de stios arqueolgicos na ampliao e
melhoria das estradas; e c)destruio de stios arqueolgicos na formao do
reservatrio. H EIAs em que consta um impacto geral: a destruio de stios
131

arqueolgicos, sendo posteriormente descrito que decorre do canteiro, da submerso

ou ainda da abertura de estradas. Ou seja, percebe-se por esse aspecto que o nmero
de impactos identificados no , e nem pode ser, um nmero absoluto e exato. O fato
de um empreendimento apresentar maior ou menor nmero de impactos negativos no
significa que efetivamente pior. A forma de apresentao pode variar muito sem que
isso signifique alguma diferena efetiva.
Para a UH Cachoeirinha, foram prognosticados 38 impactos e os mesmos seis riscos.
Desse modo, mantiveram-se os mesmos impactos da UH So Joo com o acrscimo
de um impacto bem especfico: interferncia sobre a rea de lazer conhecida como
Ruza. Trata-se de corredeiras localizadas entre a barragem e casa de fora projetadas.
um ambiente muito utilizado para lazer, que conta inclusive com um campo de futebol
localizado estrategicamente em uma das ilhas da regio. Como esse local muito
prximo da casa de fora prevista e ter vazo reduzida, haver um impacto sobre a
paisagem atual bastante relevante.

Foto 3.2.2.2 - Corredeiras do Ruza, localizada entre a barragem e a casa de fora

prevista para a UH Cachoeirinha (foto Paulo P. Burian).

132

O captulo seguinte apresenta o Plano de Controle Ambiental para cada um desses

EIAs, com uma breve descrio de medidas e programas necessrios para minimizar
ou compensar impactos negativos ou ainda potencializar os impactos positivos
relacionados anteriormente.
No EIA da UH So Joo, foram definidas nove medidas e 15 programas, enquanto que
no EIA da UH Cachoeirinha foram sugeridas nove medidas e 16 programas.
Basicamente, as medidas e programas sugeridos para esses dois empreendimentos
so os mesmos. J que constituem um complexo hidreltrico, a grande maioria dessas
aes dever ser conjunta, caso esses empreendimentos venham a ser construdos.
De modo geral, as medidas e programas citados so os mesmos normalmente
sugeridos na maioria dos EIAs relacionados a outras usinas hidreltricas, abordando
desde programas relacionados diretamente vegetao, como o de reflorestamento e
adensamento da faixa ciliar do reservatrio, at aqueles destinados populao
diretamente atingida como o de reassentamento da populao. Entre as medidas
sugeridas, novamente encontram-se aquelas que referem-se ao cumprimento de
requisitos legais, demonstrando que autores do EIA preocuparam-se em reforar
inclusive os requisitos legais sob o risco de serem redundantes.
O nico programa que consta apenas da usina hidreltrica Cachoeirinha refere-se ao
impacto que exclusivo desse emprendimento: a alterao da rea de lazer do Ruza.
Visando compensar esse impacto, foi citado o programa de adequao e melhoria da
rea de lazer.
No RIMA, a apresentao dos impactos, assim como das medidas e dos programas
sugeridos, foi feita atravs de tabelas. Faltou a esse documento o uso maior de fotos e
ilustraes, alm de uma tabela conjunta que relacionasse matricialmente impactos e
programas. Essa matriz tem sido comum em instrumentos de licenciamento mais
recentes.

133

Para finalizar, tal como todos os EIAs analisados, foi elaborada uma breve anlise da
regio com ou sem a implantao das respectivas usinas hidreltricas no captulo
denominado Avaliao Ambiental.

A concluso de cada um muito semelhante,

variando apenas o texto. Em linhas gerais descrevem que o empreendimento em

questo vivel desde que sejam adotados as medidas e os programas
recomendados.

3.2.3 Consideraes finais a respeito dos Estudos de Impacto Ambiental

avaliados
A breve apresentao dos quatro empreendimentos que constituem dois estudos de
caso relacionados ao Paran teve como objetivo principal a obteno de subsdios para
realizar uma anlise comparativa. Alm disso, mais do que a qualidade do contedo de
cada EIA e RIMA analisado, o objetivo principal foi identificar as diferenas entre
processos semelhantes, ocorridos dentro da mesma Unidade de Federao (Paran) e
licenciados (ou no) pela mesma agncia ambiental, o IAP. Numa conjuntura em que se
misturam diversos elementos, a questo socioambiental acaba tornando-se forte
pretexto para tomada de deciso, independentemente do rumo definido. Enquanto
determinados empreendimentos foram efetivamente implantados com a justificativa de
que ambientalmente estavam adequados, outros, semelhantes, tiveram processos de
licenciamento interrompidos e todos os envolvidos, seja a empresa que obteve a
concesso, seja a populao diretamente afetada, permaneceram sem saber sobre a
construo ou no dessas usinas hidreltricas.
Os antecedentes dos casos aqui analisados demonstram que todos os EIAs avaliados
passaram por situaes semelhantes, com inventrios hidreltricos que foram
reavaliados no final da dcada de 1990 de modo a incorporar critrios socioambientais
nas metodologias de anlises que foram introduzidas na reviso do Manual do Estudo
de Inventrio Hidreltrico e de Viabilidade, realizado pela ELETROBRS entre 1994 e
1996.
A elaborao dos EIAs ficou a cargo praticamente dos mesmos profissionais e o
diagnstico foi elaborado de forma muito semelhante. Embora no tenha sido feita uma
134

avaliao qualitativa do contedo, j que no era o objetivo aqui apresentado, percebese que o contedo dos EIAs dos dois complexos hidreltricos muito semelhante.
A grande diferena foi que os EIAs das usinas hidreltricas do rio Jordo incluram
informaes detalhadas sobre a reavaliao do estudo de inventrio hidreltrico,
quando se definiu as caractersticas de cada um dos empreendimentos considerados.
Talvez essa diferena tenha, em um primeiro momento, contribudo para a demora do
processo de licenciamento das usinas hidreltricas do rio Chopim, pois em junho de
2002, o IAP solicitou, por meio do Ofcio 154/2002, que o conjunto de todos os
empreendimentos hidreltricos pretendidos para esse rio fossem objeto de uma
Avaliao Ambiental Estratgica - AAE. Em seguida solicitao, o IAP aprovou o
Termo de Referncia para a elaborao da AAE do rio Chopim proposto pela
proponente.
A AAE foi elaborada no segundo semestre de 2002 e protocolada no IAP em 27 de
novembro de 2002. Entretanto, conforme j abordado anteriormente, em 2003 o IAP
paralisou todos os processos de licenciamento e, posteriormente, em 24 de maio de
2004, por meio da Portaria n 120/2004/IAP/GP, exigiu que fossem realizadas AAEs
para cada bacia hidrogrfica, assim como o Zoneamento Ecolgico-Econmico,
documento que est em elaborao pelo Governo do Estado do Paran. Diante dessa
situao, a realizao de reunies pblicas tambm foi paralisada.
Em 14 de abril de 2005, a Portaria n 070/2005 do IAP resolveu excepcionalizar o
contido da Portaria n120/2004/IAP/GP determinando que quatro empreendimentos
especficos teriam seu processo retomado, entre os quais uma do rio Chopim, a Usina
Hidreltrica Salto Grande, localizada mais a jusante em relao Cachoeirinha e So
Joo.
Por meio desse histrico, percebe-se que h forte interferncia poltica sobre o
processo de licenciamento, autorizando-se ou no o seu prosseguimento de acordo
com interesses de natureza diversa (que no so estritamente ambientais). O problema

135

no o fato de uma usina em si ser ou no licenciada, mas sim o cenrio de incerteza

que prejudica, inclusive, populaes ribeirinhas que permanecem com futuro incerto.
A partir desse breve estudo de caso no Brasil, pretendo abordar alguns aspectos
relevantes a partir de comparao com casos em diversos pases.
3.3

Cenrios e perspectivas globais da instituio de EIA

Embora na dcada de 1980 o cenrio poltico nacional tenha sido propcio

institucionalizao da questo ambiental pela introduo da obrigatoriedade de
elaborao de documentos como o EIA para realizao de licenciamento ambiental,
suas razes encontram-se no final dos anos 1960.
A introduo de EIAs ocorreu primeiramente em 1969 nos Estados Unidos por meio do
National Environmental Protection Act NEPA, quando se passou a exigir este tipo de
documento para o licenciamento de grandes obras que causassem impactos ambientais
relevantes e foi criada a agncia governamental responsvel por esse processo
(Underwood e Alton, 2003). Entretanto, nos seus primeiros anos o EIA restringia-se a
ser um mero check-list, sendo que somente nas dcadas seguintes passou a ser um
importante documento no sentido de harmonizar empreendimentos de engenharia com
aspectos socioambientais, contribuindo para compatibilizar o empreendimento no
ambiente em que se instalava (Gilpin, apud ORiodan, 1995).
Em 1985, a Norma 85/337 da Comunidade Europia (emendada em 1997 pela Norma
97/11) instituiu a obrigatoriedade dos estudos prvios de impacto ambientais para
determinados projetos pblicos ou privados em todos os pases membros (Gonalves,
2002).
Endossando essa tendncia, a Declarao da Rio-92 (Rio Summit), em seu princpio
17, estabelece que EIA deve ser empreendido para as atividades que possam ter um
significativo impacto adverso sobre o meio ambiente.
Desse modo, percebe-se que o EIA, definido aqui como o processo de identificao de
conseqncias futuras a partir de uma ao proposta no momento (Becker, 2001), est
136

inserido sim em um contexto global mais amplo, sinal inequvoco da institucionalizao

da questo ambiental que ocorreu com maior intensidade no final do sculo XX.
A partir principalmente de meados da dcada de 1980, a obrigatoriedade da realizao
de EIAs no setor de energia, atrelados a processos de licenciamento ambiental e
regulamentados dentro das estruturas do Estado, comprovou seu carter global da
aplicao desse instrumento por meio da sua extenso a diversos pases. Casos de
aplicabilidade desse instrumento so encontrados nos mais diversos cantos do planeta
como Sucia (Bruhn-Tysk e Eklund, 2002), Finlndia (Saarikoski, 2000), Egito (Rashad
e Ismail, 2000), frica do Sul (Claassen, 1999), Gana (Appiah-Opoku, 2001), Sri Lanka
(Zubair, 2001), Bangladesh (Montaz, 2002), China (Wang, Morgan e Cashmore, 2003),
Filipinas (Fujikura e Nakayama, 2001), EUA (Steinemann, 2001), Chile (Maza, 2001),
Portugal (Gonalves, 2002), Hungria (Palerm, 1999), Repblica Tcheca (Richardson,
Dusik e Jindrova, 1998), Bulgria (Almer e Koontz, 2004), Trinidad e Tobago (Brown e
Jacobs, 1996), alm dos demais pases da comunidade europia como Reino Unido,
Espanha, Blgica, Grcia, Alemanha, Dinamarca e Irlanda (Barker e Wood, 1999), de
modo que a partir dos anos 1990, a obrigatoriedade deste tipo de estudo passou a ser
uma norma comum a quase todos os pases, sejam eles pertencentes ao mundo
desenvolvido ou no (Becker, 2001). Segundo Shepherd e Ortolano (1997), em meados
da dcada de 1990, os EIAs j eram requeridos formalmente em mais da metade dos
pases do mundo. O processo que se iniciou, na maioria dos pases, na dcada de
1980, teve grande impulso na dcada de 1990, quando o nmero de pases com
legislao prevendo a utilizao de EIA cresceu vertiginosamente (Maza, 2001).
A partir de uma anlise mais apurada nos diversos casos de utilizao do EIA como
uma ferramenta de licenciamento ambiental em diferentes pases possvel identificar
aspectos positivos e negativos que, na maioria das vezes, podem servir para ilustrar os
casos brasileiros que sero citados na seqncia.
Um dos principais aspectos levantados em muitos estudos de caso refere-se
possibilidade da populao local participar no processo de licenciamento ambiental. De

137

acordo com a Associao Internacional de Avaliao Ambiental - IAIA24, por meio de

um documento designado Principles of Environmental Impact Assessment Best
Practice, determina que
o processo deveria prover oportunidades apropriadas para
informar e envolver pblico interessado e afetado, e suas
contribuies e consideraes deveriam ser endereada
explicitamente em documentos e na tomada de deciso
(IAIA, 1999)25.

Entretanto, embora essa seja a recomendao geral, percebe-se que ainda h um

longo caminho a ser percorrido com relao a esse aspecto, seja em pases
desenvolvidos, seja em paises em desenvolvimento. Na maioria dos casos observados
aqui no Brasil, a participao est restrita s audincias pblicas realizadas
formalmente pelos rgos ambientais e regulamentadas pela Resoluo n09 de 1987
do CONAMA, que define em seu Artigo 1 que
A Audincia Pblica referida na RESOLUO/ CONAMA/
n.001/86, tem por finalidade expor aos interessados o
contedo do produto em anlise e do seu referido RIMA,
dirimindo dvidas e recolhendo dos presentes as crticas e
sugestes a respeito.

Nos casos verificados no s no Brasil, como no restante do mundo, constata-se que a

participao da sociedade fica negligenciada devido falta de informao preliminar.
Visando aprimorar esse procedimento, rgos ambientais de alguns estados no Brasil
esto incluindo reunies pblicas preliminares no processo de licenciamento
24

IAIA: International Association for Impact Assessment.

Traduo do autor: the process should provide appropriate opportunities to inform and involve
interested and affected publics, and their inputs and concerns should be addressed explicitly in
documentation and decision-making.
25

138

ambiental, tal como foi identificado no licenciamento feito pelo IAP do complexo
hidreltrico Fundo e Santa Clara no rio Jordo, Paran. Alm do Paran, o Centro de
Recursos Ambientais CRA, rgo ambiental do Estado da Bahia, tambm realiza
audincias pblicas prvias (Meira apud Tosta, 2004). provvel que agncias
ambientais de outros estados estejam adotando medidas semelhantes, embora no
tenha sido constatado.
Com relao participao da comunidade nos processos de licenciamento ambiental
de outros pases, foram identificados diversos casos na tentativa de estabelecer
melhores procedimentos para esses casos, citados a seguir.
Na Finlndia, visando superar um conflito para decidir um sistema de gesto de
resduos, foi elaborado um EIA denominado colaborativo entre 1993 e 1994, que
contou com a participao de diversos grupos de interesse, incluindo ONGs e
representantes da sociedade local, que dialogaram diretamente com o empreendedor
ainda durante a fase de elaborao desse documento. Partindo da premissa de que
audincia pblica por si s no garante a real participao da sociedade no processo
decisrio, esse novo modelo tentou trazer diversos personagens para dentro do
processo de elaborao de documentos de licenciamento como o EIA, tornando-o mais
participativo e servindo como um instrumento de dilogo e aprendizagem (Saarikoski,
2000). Mesmo tornando-o mais participativo, seus resultados ficaram aqum do
esperado devido ao fato de que muitos dos aspectos em questo estariam relacionados
a um nvel estratgico, de polticas pblicas, que somente um documento com escopo
de uma Avaliao Ambiental Estratgica - AAE - poderia dar conta.
Ainda com relao participao do pblico na elaborao de EIAs, Richardson et al.
(1998) analisa dois casos na Repblica Tcheca em que as organizaes nogovernamentais promoveram um processo de participao pblica paralela, servindo
como um importante modelo para aprimorar o processo de elaborao de um EIA.
Esses autores tambm compartilham da tese de que a principal falha deste tipo de
avaliao a inexistncia de instrumentos efetivos de participao popular no processo
de elaborao destes estudos.
139

Em Bangladesh, onde esto previstos diversos mecanismos para intensificar a

participao da populao durante a elaborao de EIA, um dos aspectos falhos seria o
fato de que ainda no so consideradas as especificidades da regio como o alto ndice
de analfabetismo (Momtaz, 2002). Nesse pas, EIAs desenvolvidos pela EGIS (rgo
ligado ao Departamento de Recursos Hdricos) ou ainda pela CARE (uma organizao
internacional de ajuda humanitria), ao contrrio das realizadas por empresas privadas,
tm ampliado a participao da populao em todas as etapas do EIA, no se limitando
apenas em atender um requisito legal (Momtaz, 2002).
No Sri Lanka, alm da audincia pblica, h previso de que o pblico possa participar
ainda da etapa de elaborao do escopo. Entretanto, foram diagnosticadas algumas
pendncias no processo, pois a disponibilizao dos EIAs fica restrita sede do
governo local e capital, Colombo, muitas vezes distante da populao diretamente
atingida. Outro aspecto relevante, nesse caso mais especfico ao Sri Lanka, refere-se
ao fato de que a lngua utilizada nos EIA e nos demais documentos pertinentes ao
processo de licenciamento naquele pas o ingls, que embora seja uma das lnguas
oficiais, muito pouco utilizado pelas populaes diretamente afetadas pelos
empreendimentos, situadas nas zonas rurais e mais afastadas dos principais centros
urbanos (Zubair, 2002).
Em Portugal, o processo de consulta pblica ainda tem muito a avanar, embora dois
casos recentes de empreendimentos - sendo um deles do setor eltrico, a Usina
Hidreltrica Foz Ca, que iria inundar importantes gravuras rupestres - tenham sido
interrompidos pela mobilizao popular, inicialmente alijada do processo. Como
resultado, o pas passou por mudanas estruturais no processo de tomada de deciso
referente a processos de licenciamento, com a instituio de comits representativos
das autoridades locais e de organizaes civis e ambientais (Gonalves, 2002).
Entretanto, nos casos citados em Portugal a presso popular precisou estar aliada a
entidades de reconhecido conhecimento cientifico para que fosse realmente escutada.
Ou seja, no houve um reconhecimento por si s da importncia efetiva que a

140

populao local tem no processo de tomada de decises em ltima instncia, mas

prevaleceu sim o reconhecimento pelo dito saber cientfico.
Na China, onde o primeiro EIA foi desenvolvido em 1979, quando o principal foco de
ateno era o controle de poluio impulsionado pelas agncias bilaterais e multilaterais
de financiamento, a participao pblica no processo de licenciamento bastante
restrita, pois no h dispositivos legais que garantam o acesso da populao afetada ao
respectivo EIA, sendo que o processo fica todo centralizado nas agncias estatais de
meio ambiente (Wang, Morgan e Cashmore, 2003).
Para Wang, Morgan e Cashmore (2003), como a institucionalizao de instrumentos
como o EIA uma conseqncia exclusiva da presso de agncias multilaterais de
financiamento, outros aspectos relacionados ao processo de licenciamento, tais como a
transparncia e o acesso da populao local aos documentos pertinentes no foram
adequadamente considerados. Entretanto, com o aumento de renda e da qualidade de
vida da classe mdia chinesa, frutos das altas taxas de crescimento econmico
verificadas nos ltimos anos, possvel que haja um cenrio mais propcio para que
esses setores da sociedade exeram presses visando maior transparncia nos
processos decisrios, ainda que haja um longo caminho a ser percorrido quando se
compara com o estgio de participao da sociedade existente hoje em pases
ocidentais.
Appiah-Opoku (2001), ao analisar o processo de licenciamento ambiental baseado nos
EIAs em Gana salienta que em muitos casos, impactos relevantes no so
considerados em decorrncia da falta de valorizao da experincia da populao local.
Os meios oficiais para divulgar e repassar informaes referentes aos EIAs esto
totalmente baseados na cultura ocidental, como a divulgao em jornais de circulao
nacional, em detrimento da populao local que na maioria dos casos, em pases em
desenvolvimento, no tem acesso a esses jornais (Appiah-Opoku, 2001). Esse aspecto
traz a tona um dos principais problemas decorrentes da excessiva padronizao
mundial de processos de licenciamento: especificidades locais no so, na maioria das
vezes, consideradas adequadamente.
141

A nfase no conhecimento da tcnica e na tecnologia, em detrimento da experincia e

do conhecimento nativo (identificada em exemplos como esse citado acima) outro
aspecto crtico desse processo. Esse aspecto fruto direto da era industrial do psguerra, com suas exigncias cada vez mais numerosas e especficas que caracterizou
a chamada modernidade plena, tal como relacionada no captulo 1.
De modo geral, evidenciam-se muitas semelhanas entre os diversos casos citados
com o processo de licenciamento no Brasil. A comear pela constatao de que a
audincia pblica por si s insuficiente para realizar um dilogo efetivo entre as
partes, servindo mais como um mero repasse formal de informaes do que
efetivamente um processo participativo. De modo geral, a consulta pblica ocorre em
uma etapa muito tardia a ponto de influenciar na seleo de melhores alternativas e o
EIA acaba no considerando todo o espectro de alternativas possveis (Steinemann,
2000).
Outro aspecto j citado refere-se homogeneizao e padronizao implcita no
modelo de EIAs, que muitas vezes no considera as especificidades existentes nos
pases em desenvolvimento (Brown e Jacobs, 1996). O fato de que as questes
ambientais nessas sociedades so, por vezes, colocadas em contraposio ao
emprego e ao desenvolvimento nesses documentos tambm dificulta ainda mais uma
avaliao mais sensata do problema que se coloca. De acordo com Brown e Jacobs
(1996), os meios descontextualizados de se avaliar impactos, principalmente no que
tange aos aspectos sociais, podem apresentar resultados contraditrios. Tratam-se de
sociedades de duplo risco (Rinkevicius, 2000).
Um caso de financiamento japons implantao de uma Usina Termoeltrica a carvo
nas Filipinas emblemtico em relao imposio de padres ambientais de
agncias bilaterais ou multilaterais de financiamento aos pases em desenvolvimento,
pois as organizaes no governamentais japonesas e a mdia de modo geral naquele
pas, encamparam uma luta contra os empreendimentos, pelo fato de no preverem a
instalao de FGD tal como feito nas usinas termoeltricas existentes no Japo
(Fujikura e Nakayama, 2001). Naquele episdio, faltou uma viso mais holstica e maior
142

compreenso do processo nas Filipinas sendo que batalhas como essa, fundamentadas
na imposio de padres, tais como so conhecidos originalmente nos pases que
buscam recursos financeiros, podem ter reflexos muito perversos, como o
deslocamento da poluio (Fujikura e Kakayama, 2001). Ao fixar a necessidade de
que grandes projetos nesses pases em desenvolvimento teriam que adotar exatamente
os mesmos padres de onde fossem investidos os recursos externos, acabaria
repassando para projetos menores, que no dependessem de recursos externos, as
caractersticas tcnicas to combatidas.
Embora a princpio o papel de agncias multilaterais de financiamento tem sido
enfatizado, Fujikura e Nakayama no deixam de indicar as controvrsias desse
processo, ao apontar problemas decorrentes da imposio pura e simples de padres
por meio dessas agncias, principalmente no tocante a uma imposio de modelospadres.
Se em alguns casos identificados a principal crtica repousa na excessiva padronizao
do escopo de um EIA, em outros a situao crtica justamente pela falta de critrio
para exigncia ou no de um documento dessa natureza. No Mxico, Ortega-Rubio et
al. (2001) identificam que os rgos ambientais ficavam totalmente expostos s
presses de ordem polticas e econmicas, pois no h um procedimento prdeterminado para definir quando um projeto no caso especfico os autores tratavam
de portos necessita ou no de um EIA para seu licenciamento.
Assim como os autores citados anteriormente, ORiordan (1995) tambm identifica que,
de modo geral, falta aos EIAs, uma viso analtica mais crtica com relao a
especificidades de diferentes locais.
As presses de ordem poltica e econmica tambm so registradas nos casos
identificados no Brasil, onde o mesmo rgo ambiental acaba adotando critrios
diferentes para licenciamento de empreendimentos semelhantes, como nos casos
analisados nas usinas hidreltricas do rio Chopim e do rio Jordo.

143

O modelo padro de avaliao de impactos falha ao desconsiderar a capacidade de

deciso daqueles que seriam diretamente atingidos pelos empreendimentos (Brown e
Jacobs, 1996), chamando ateno para a ausncia de instrumentos que assegurem a
participao popular. Os processos de licenciamento ambiental, embora tenham
avanado no sentido de incorporar questes socioambientais, ainda representam a
eminncia do mundo sistmico sobre o mundo da vida. Visando superar essa
contradio entre os dois mundos distintos, Habermas (1988) construiu a teoria da ao
comunicativa, cujo principal objetivo seria o de resgatar os espaos usurpados pelo
mundo sistmico, reorientando a razo instrumental a sua funo, de modo a assegurar
a organizao e sobrevivncia das modernas sociedades de massa. A ao
comunicativa serviria para diminuir as fronteiras existentes entre o mundo sistmico e o
mundo da vida, aps a constatao de que o mundo da vida apresenta-se
enfraquecido, colonizado pelo sistema atravs da burocratizao e monetarizao
(Habermas, 1988).
As crticas apontadas pelos autores anteriores aos processos de licenciamento
encontram forte ressonncia no pensamento de Habermas, para quem o mundo
sistmico no deveria decidir os destinos de uma organizao social, pois no mais
do que um instrumento a seu servio. As decises fundamentais para o
desenvolvimento da sociedade deveriam ser tomadas no mbito do mundo da vida,
entendido como o espao social espontneo, regulado pelas aes comunicativas. O
mundo da vida representa o horizonte a partir do qual possvel a compreenso de
algum aspecto, considerando o cotidiano dos atores, suas vivncias e experincias
compartilhadas contra a proeminncia da vida instrumental tcnica e estratgica, em
que predomina a viso externa da sociedade. Essa crtica pertinente tambm aos
processos de licenciamento analisados no Brasil no presente estudo, embora tenham
sido ampliados os fruns de participao durante o licenciamento das usinas do rio
Jordo com a realizao de reunies pblicas.
Mas os pontos crticos referentes aos EIAs no se referem apenas a sua padronizao
e falta de mecanismos de ampliar a participao da sociedade civil, mas ao fato de
144

que esses instrumentos no questionam a apropriao dos recursos naturais pelas

atividades humanas atreladas lgica do capital. Desse ponto de vista, a utilizao de
instrumentos de licenciamento ambiental tem como base a viso conciliatria da
modernizao ecolgica, muito criticada por diversos autores mais identificados com a
sociedade de risco.
Segundo Blhdorn (2000), na medida em que renova a crena na possibilidade de
manejar e administrar a natureza, a modernizao ecolgica estaria negando uma
reconciliao genuna com a natureza. Blhdorn (2000) critica ainda o fato de que a
modernizao ecolgica se baseia na tese de que possvel conciliar o crescimento
econmico com a resoluo dos problemas ambientais. O estabelecimento de
avaliaes ambientais especficas para projetos enquadra-se, de fato, nesta lgica.
Por outro lado, h uma srie de autores que, mesmo fazendo ressalvas, salientam as
melhorias decorrentes de procedimentos de avaliao ambiental. A partir de um estudo
de caso referente a uma usina eltrica de biomassa na Sucia, Bruhn-Tysk e Eklund
(2002) concluem que este tipo de documento serve como um importante instrumento
para promover desenvolvimento sustentvel.
Saarikoski (2000) salienta o potencial, ainda pouco explorado, que o EIA tem para
desenvolver um processo decisrio amplamente participativo, desde que amplie a gama
de atores, tais como grupos de interesse, autoridades e especialistas. Para Saarikoski
(2000), a capacidade de um EIA encontrar uma soluo aceitvel repousa na
legitimidade do processo. Nesse sentido, fundamental que se continue a desenvolver
meios de ampliar a participao pblica nos processos de avaliao ambiental.
Ainda que cada autor apresente suas crticas, eles ainda salientam a potencialidade do
aspecto conciliatrio desse tipo de procedimento, de modo que a princpio, a utilizao
desses instrumentos enquadra-se efetivamente na teoria da modernizao ecolgica.
Por meio de anlise comparativa entre os crticos e os defensores da utilizao de EIA,
percebe-se que, no fundo, trata-se de um debate paradigmtico. Os seus crticos como
Luke Martell e Ingolfur Blhdern no acreditam na possibilidade de conciliar o
145

crescimento econmico do capitalismo com a produo e consumo ambientalmente

sustentveis. Martell (1994) defende uma maior interveno estatal na utilizao de
recursos em nome do interesse coletivo. Para Blhdern (2000), na medida em que a
modernizao ecolgica no questiona o modo de produo capitalista, no pode ser
uma estratgia apropriada em termos ecolgicos. Ou seja, todas as crticas utilizao
de instrumentos de licenciamento ambiental, tais como os EIAs, assemelham-se s
crticas teoria da modernizao ecolgica. Critica-se no os resultados apresentados,
mas o fato de que esses instrumentos esto apoiados sobre o mesmo modelo de
desenvolvimento que foi a causa dos maiores impactos ambientais. Esse tipo de
documento no questiona a apropriao intensiva dos recursos naturais e esto
totalmente inseridos na lgica do capital.
Quando se analisa a aplicao de avaliao ambiental at certo ponto padronizada,
percebe-se que a sua utilizao enquadra-se de fato na teoria da modernizao
ecolgica, que no abre mo de utilizar os mecanismos de mercado para garantir, por
um lado, a implantao de projetos vistos como necessrios para o processo de
desenvolvimento e, por outro lado, contribuir de algum modo para a preservao
ambiental por meio da canalizao de recursos provenientes de empreendimentos para
planos e programas especficos, como a implantao de unidades de conservao ou
planos de desenvolvimento de municpios, tais como aqueles utilizados na Usina
Hidreltrica Salto Caxias, no Estado do Paran (Santos, 1999).
Os licenciamentos ambientais estabelecidos nos EIAs visam justamente conciliar a
implantao de empreendimentos como usinas de gerao de energia com a
sustentabilidade ambiental. Seus resultados podem ser questionados na medida em
que partem do princpio de adequar a conservao da natureza lgica econmica j
existente sem, no entanto, buscar alteraes no modo de produo capitalista, onde
estaria a raiz dos problemas ambientais globais ou, mais especificamente, sem buscar
alternativas mais sustentveis de gerao de energia.
O processo de normatizao e regulamentao do licenciamento ambiental pode ser
visto como um instrumento para os empreendedores privados ou estatais 146

demonstrarem no s a possibilidade de viabilizao socioambiental de obras do porte

de uma hidreltrica pelo cumprimento de leis e diretrizes, como tambm apresentarem
sociedade aes concretas de insero social e preservao ambiental, ainda que em
longo prazo, como o caso da obrigatoriedade legal de utilizar pelo menos 0,5% do
oramento do empreendimento para implantar unidades de conservao.
Desse modo, ainda que o carter filosfico da incorporao de medidas mitigadoras e
compensatrias possa ser questionado, inegvel que, ao se comparar o modo de
construo de grandes usinas at meados da dcada de 1980 principalmente no
tocante ao processo de tomada de deciso com o que vem ocorrendo nas ltimas
dcadas, percebe-se que houve avanos no tratamento com as questes sociais e
ambientais, relacionados justamente ao estabelecimento de licenciamento ambiental, e
ao fortalecimento dos rgos reguladores na contramo de uma diminuio do papel do
estado nacional.
por meio da criao destes rgos reguladores com amplos poderes e grande
independncia que se exercer, no futuro, a ao do Estado protegendo o cidado
numa economia de livre mercado (Goldemberg,1998).

De fato, considerando este

novo cenrio, tem ocorrido uma incorporao das questes sociais e ambientais por
parte dos empreendedores por meio de atitudes concretas, como por exemplo, a forma
de implementao dos Programas Socioambientais referentes Usina Hidreltrica Salto
Caxias, inaugurada em 1998, que contou com ampla participao ativa de diversos
atores, como a populao afetada, a sociedade civil organizada, Ministrio Pblico,
prefeituras municipais, associaes comerciais, representantes do poder legislativo do
estado, sindicatos rurais e outras entidades que tinham como objetivo homologar
consensualmente as orientaes contidas no Projeto Bsico Ambiental PBA26. A
forma de desenvolvimento do projeto contando com a participao da sociedade na
fase de implantao do projeto teve como objetivo dar transparncia e lisura ao
processo de implementao dos programas ambientais, a exemplo do anseio de toda
sociedade democraticamente organizada (Santos, 1999).
26

O PBA um instrumento do processo de licenciamento ambiental da fase posterior ao EIA, onde os

programa ambientais sugeridos anteriormente so detalhados para se obter Licena de Instalao.

147

Esse processo, assim como o papel de diferentes atores sociais, pode ser mais bem
compreendido sob a luz do que Viola e Leis (1992) chamaram de mudana do
voluntarismo para o profissionalismo no movimento ambiental, que ocorreu seja pelo
surgimento de novas organizaes com perfil profissional, seja com a profissionalizao
parcial de um setor das associaes anteriormente amadoras. O objetivo dessas
organizaes ambientalistas profissionais deixa de ser a denncia da degradao
ambiental para ser o de estabelecer alternativas viveis de conservao ou restaurao
do ambiente danificado (Viola & Leis, 1992, p.86).
Provavelmente o exemplo citado acima da UH Salto Caxias esteja entre as excees e
refere-se a uma das ltimas grandes usinas hidreltricas implantadas exclusivamente
por uma companhia estatal de energia, a Companhia Paranaense de Energia COPEL,
mais sujeita aos diversos tipos de presso por parte da sociedade civil e dos municpios
da regio do que empreendimentos do setor privado. De modo geral, a participao da
sociedade civil no processo decisrio ainda no foi equacionada devidamente e
tampouco regulamentada. Embora haja exemplos de melhoria, o processo decisrio
ainda est nas mos do mundo sistmico.
Em que pese o estabelecimento da obrigatoriedade de EIAs ter sido um marco h
quase duas dcadas, percebe-se ao analisar casos em diversos pases, incluindo o
Brasil, que as avaliaes ambientais interdisciplinares ainda esto longe de terem uma
metodologia consagrada. O prprio setor eltrico, ao desenvolver metodologias de
anlise custo-benefcio com a incluso de indicadores ambientais, tem mostrado
avanos importantes, como nos casos das usinas hidreltricas Fundo e Santa Clara no
estado do Paran, mas que ainda no podem ser considerados ideais do ponto de vista
socioambiental, principalmente no tocante ao processo de deciso quanto
implantao de determinado empreendimento ainda na etapa de planejamento.
A necessria valorao, ou seja, a transformao de todos os benefcios e os custos
em valores monetrios para ento medir a rentabilidade social de cada opo
considerada (Motta e May, 1994) ainda no est devidamente equacionada nesse
processo. Com relao valorao ambiental, aspecto fundamental para consolidar a
148

incorporao das temticas ambientais nos empreendimento do setor eltrico, h um

grande debate entre duas escolas com posies antagnicas: a neoclssica e a
economia ecolgica.
Nas atuais metodologias de avaliao ambiental, desenvolvidas na dcada de 1990 e
utilizadas estrategicamente em estudos como inventrio hidreltrico de bacias
hidrogrficas27 como no rio Jordo (Fundo e Santa Clara), esto fortemente presentes
valoraes ambientais baseadas na teoria neoclssica.
A valorao ambiental baseada na teoria neoclssica parte da premissa de que o
ambiente, ao desempenhar funes imprescindveis vida humana, apresenta valor
econmico positivo. Portanto, ainda que no esteja refletido diretamente pelo
funcionamento do mercado, no seria correto tratar o ambiente como se no tivesse
valor, pois se correria o risco de que os recursos naturais sofressem uso excessivo at
a sua completa degradao (Marques e Comune, 1999). Para os defensores dessa
metodologia, a valorao do meio um instrumento fundamental para interromper o
processo de degradao ambiental em curso na sociedade industrial.
Esta teoria sustenta que possvel interferir em escolhas individuais em favor da
proteo ao ambiente pela incluso de mecanismos de mercado importantes, como
licenas, taxas, cotas, regulamentos e padres, fixados para o gerenciamento ambiental
(Marques e Comune, 1999). Efetivamente, a incorporao das temticas da vertente
ambiental no processo decisrio pelo Manual de Estudo de Inventrio Hidreltrico e
Viabilidade, reavaliado em 1996, por meio da definio de diferentes pesos e ndices
para cada componente-sntese (ecossistemas aquticos, ecossistemas terrestres,
modos de vida, aspectos econmicos, organizao territorial, e populaes indgenas)
serve como exemplo da aplicabilidade da teoria neoclssica para valorao ambiental.

27

Trata-se de estudos realizados pelo setor eltrico para a definio preliminar de locais possveis para
instalao de usinas hidreltricas, que sejam considerados os aproveitamentos timos, ou seja, aqueles
que, respeitando as condicionantes ambientais, resultem a melhor diviso de queda em termos
econmicos e energticos.

149

Por outro lado, para minimizar os impactos ambientais pelo controle da demanda
energtica, principalmente nos pases desenvolvidos, h necessidade de que os custos
ambientais decorrentes do consumo tambm sejam efetivamente contabilizados no
sentido de incentivar aes descentralizadas, principalmente nas aglomeraes
urbanas para diminuir o consumo de energia. Segundo Alexandre e de Michelis (1996:
252)
A implementao de uma opo energtica ambientalmente
favorvel, e tecnologias renovveis em particular, poderia
ser

facilitado

se

esses

custos

escondidos

fossem

contabilizados28.
Bermann, conforme abordado anteriormente, compartilha dessa viso ao defender a
mudana de perspectiva da produo para o consumo para equacionar adequadamente
a questo ambiental dentro do setor eltrico, em direo economia ecolgica.
A

economia

ecolgica

defende

incluso

de

condicionantes

biofsicos

no

desenvolvimento sustentvel, a partir da perspectiva da segunda lei da termodinmica

(Romeiro et al., 1999) A economia ecolgica pressupe que o modo de produo da
sociedade industrial, em que predomina a idia de crescimento econmico,
insustentvel na sua essncia. Nesse modelo de sociedade, os preos fixados em
mercados no captam a dimenso ecolgica dos processos econmicos, tratando-a
como externalidade e rompendo continuamente os ecociclos. Enquanto na natureza
prevalece a regra da homeostase, da suavizao da dissipao da matria e energia
com reciclagem contnua de materiais; nas economias modernas a energia se deprecia
qualitativamente de forma contnua e inexorvel, com a contnua transformao dos
recursos naturais em bens de consumo que se degradam, movendo-se sempre da
baixa para a alta entropia (Cavalcanti, 1997: 73).

28

Traduo do autor: The implementation of an environmentally favorable energy option, and renewable
technologies in particular, could be facilitated if these hidden costs were accounted for.

150

Em resumo, os economistas ecolgicos vem o mercado como um sistema aberto e,

portanto, naturalmente incapaz de perceber esse aspecto fundamental. As crticas ao
modelo neoclssico de valorar o ambiente repousam basicamente no fato de que esse
modelo apenas tentaria incorporar questes ambientais sociedade industrial, sem
atacar a real causa da degradao, ou seja, a necessidade sempre crescente de
aumento de produo, seja de energia, seja de bens de consumo. A economia
ecolgica faz, portanto, uma crtica contundente ao modo de produo vigente e
defende a introduo de um mecanismo de deciso econmica coletivo. Apesar da
Sociedade Internacional para Economia Ecolgica (International Society for Ecological
Economics - ISEE) ter sido fundada em 1987, mesmo ano da publicao do Relatrio
Brundtland, suas razes podem ser encontradas mais precisamente na publicao de
The Entropy Law and the Economic Process em 1971 por Georgescu-Roegen (Alier,
1999), no momento em que o ambientalismo mais ideolgico, ligado ecologia
humana, estava emergindo com toda a fora no primeiro perodo do ambientalismo.
As duas principais tendncias tericas que se debatem em relao valorao
exprimem, no fundo, o mesmo debate paradigmtico que permeia a discusso entre os
ecologistas mais radicais, que propem uma ampla mudana no modo de produo
capitalista, condenando qualquer aproximao com os instrumentos que nasceram
deste modo de produo para equacionar as variveis socioambientais por um lado; e
os moderados, que partem do princpio que vale a pena incorporar as questes
ambientais pelo setor produtivo, valorando os recursos naturais com base na teoria
neoclssica, por outro lado.
No se pretende no presente momento fazer a apologia de uma ou outra tendncia. O
objetivo aqui proposto por meio da breve apresentao dessas duas escolas de
pensamento econmico ambiental foi o de apenas relacion-las a cada perspectiva
paradigmtica mais ampla de avaliao ambiental, enquadrando aspectos ligados
incorporao das temticas ambientais no processo decisrio.
De qualquer modo, todo o processo de incorporao de custos ambientais pelo setor
eltrico no Brasil em particular tem sido regido pelas leis da teoria neoclssica, partindo
151

da premissa de que o processo de produo tem que considerar os seus impactos

sobre o meio ambiente dentro dos custos reais de produo. E esse processo ocorreu a
partir do momento de que o setor eltrico percebeu que as mesmas foras produtivas
que tinham garantido uma fase de prosperidade material na etapa inicial passaram a
representar um ponto-crtico para a manuteno do processo de desenvolvimento da
sociedade estabelecido sobre as bases anteriores (Spaargaren, 2000).
Um dos aspectos identificados de modo geral no presente captulo refere-se ao fato de
que o EIA, embora tenha representado um avano, ainda insuficiente como
instrumento para incluso de desenvolvimento sustentvel, pois no considera a
manuteno dos recursos para as geraes futuras e tampouco apresenta uma
perspectiva global (Bruhn-Tysk e Eklund, 2002). De acordo com esses autores,
somente um documento mais abrangente como a AAE poderia representar um
importante passo nesse sentido.
Nesse sentido, o prximo captulo ir abordar o contexto em que surgiram as primeiras
AAEs e, por meio de uma comparao entre estudos de caso, estabelecer perspectivas
com relao importncia desse novo documento para antecipar a varivel
socioambiental no processo de tomada de deciso.

152

CAPTULO 4

ANTECIPANDO

QUESTES

SOCIOAMBIENTAIS

NO

PROCESSO DECISRIO POR MEIO DA UTILIZAO DA

AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA

4.1

Emergncia da Avaliao Ambiental Estratgica no contexto nacional

ocupando lacunas do Estudo de Impacto Ambiental

At o presente momento no Brasil, o processo de licenciamento ambiental de um

projeto de engenharia, tal como uma usina hidreltrica, independentemente das
dimenses e especificaes tcnicas da mesma, inicia-se efetivamente a partir da
solicitao de licena prvia junto ao rgo ambiental pertinente, procedimento seguido
na maioria dos casos da requisio do Estudo de Impacto Ambiental EIA e do
respectivo Relatrio de Impacto Ambiental RIMA por parte desse rgo, seguindo os
parmetros institudos pela legislao vigente, principalmente a partir da Resoluo
n01 de 1986 do CONAMA.
Entretanto, conforme observado no captulo anterior, o procedimento de licenciamento
ambiental, estabelecido no Brasil atravs de Resoluo n. 01 de 1986 do Conselho
Nacional de Meio Ambiente - CONAMA, embora tenha sido um progresso em relao a
perodos anteriores na medida em que melhorou o processo de tomada de deciso
(Fischer, 2003), ainda est longe de representar a soluo efetiva para a incorporao
das temticas socioambientais por parte do setor eltrico, j que no considera
aspectos referentes etapa de planejamento.
Como o objetivo previamente estabelecido no presente estudo identificar sobre que
fundamentos tericos se baseiam os instrumentos de licenciamento, a discusso a
respeito da necessidade de expanso da gerao de energia, embora pertinente, fica
por ora relegada a segundo plano, ciente de que nessa questo h um grande caminho
a ser percorrido e que a soluo dessa certamente minimizaria os impactos
socioambientais.

153

Dito isso, percebe-se que o EIA como instrumento de licenciamento, deixa a desejar em
pelo menos dois aspectos fundamentais, conforme abordado no captulo anterior: a)
capacidade de incorporar a participao efetiva da populao durante a elaborao dos
mesmos (Montaz, 2002 e Almez e Koontz, 2004); e b) possibilidade de abordar
questes referentes ao planejamento energtico em sua fase preliminar.
A falta de capacidade do EIA e do respectivo RIMA para absorver demandas da
comunidade por meio da ampliao da participao popular foi um dos principais
aspectos abordados no captulo anterior, que mostrou que essa , de modo geral, uma
insuficincia da natureza desse tipo de instrumento de licenciamento em todo o mundo
(Richardson, Dusik e Jindrova, 1998 ).
Mesmo no licenciamento ambiental das usinas hidreltricas Fundo e Santa Clara, que
passou por um processo exemplar em comparao com de outros empreendimentos
realizados no pas, j que contou com a realizao de seis reunies pblicas anteriores
s trs audincias pblicas (Santos e Burian, 2001), no esteve em jogo a discusso
sobre os critrios estratgicos que definiram aspectos tcnicos, tanto que a discusso,
seguindo a normas legais de licenciamento, ocorreu para cada projeto isoladamente.
No houve tambm uma participao direta no processo de definio do escopo do EIA
a ser elaborado. Efetivamente, percebe-se que essa uma lacuna inerente natureza
desse tipo de documento, conforme casos no mundo analisados em diferentes pases
comprovaram.
Alm do aspecto da ampliao da participao da comunidade, outra das principais
lacunas referentes ao processo baseado exclusivamente no EIA e no RIMA para
empreendimentos hidreltricos no mundo todo refere-se ao fato de que os mesmos no
contemplam aspectos mais estratgicos do setor eltrico, assim como no d conta de
realizar um estudo comparativo entre diversos aspectos tcnicos pertinentes ao projeto,
como sua localizao e cota de reservatrio (Briffett, Obbard e Mackee, 2003). Esses
aspectos demonstram a necessidade de estabelecer um procedimento especfico de
avaliao ambiental para a fase anterior ao projeto, ou seja, para a fase de
planejamento, quando o setor eltrico define os locais para implantao dos potenciais

154

aproveitamentos hidreltricos em um determinado rio, etapa conhecida no mbito do

setor como Inventrio Hidreltrico da Bacia. A etapa de consulta pblica deveria ser
adotada nessa fase de estudo (Fischer, 2003).
Ainda que seja importante no sentido de diagnosticar aspectos ambientais de uma rea
de influncia, identificar impactos e propor programas e medidas ambientais
especficas, a elaborao do EIA, e do respectivo RIMA no garante que todas as
alternativas possveis do projeto tenham sido avaliadas adequadamente, inclusive em
relao aos demais usos previstos para a bacia (Egler, 2001).
Visando preencher essa lacuna, antecipando a avaliao ambiental para o nvel de
planejamento, nos ltimos dez ou quinze anos tem sido estabelecido em diversos
pases um novo instrumento denominado Avaliao Ambiental Estratgica AAE. Nos
termos aqui utilizados, a AAE pode ser definida como um processo sistemtico para
avaliar as conseqncias ambientais de uma poltica, plano ou programa, de forma a
assegurar que elas sejam integralmente includas e apropriadamente consideradas no
estgio inicial e apropriado do processo de tomada de deciso, juntamente com a
considerao de ordem econmica e social (Sadler e Verheen, 1996 apud Egler,
2001).
Alm da avaliao em um estgio inicial e apropriado do processo de tomada de
deciso, deve-se destacar ainda a importncia de outros fatores como a sistematizao
e a continuidade da avaliao da qualidade ambiental para assegurar efetivamente a
integrao de aspectos socioambientais nas polticas, planos e programas.
De modo geral, percebe-se que as definies apresentadas assemelham-se bastante,
pois convergem no sentido de avaliar social e ambientalmente alternativas propostas na
fase de planejamento e no s quando chegar aos projetos especificamente. Ou seja,
trata-se de realizar uma avaliao sistemtica para antecipar a identificao de
potenciais impactos ambientais, visando facilitar a tomada de deciso (Therivel e
Partidrio ,1996).

155

Entretanto, por ser um documento novo, o consenso que se encontra em relao a sua
conceituao ainda no se reflete nos instrumentos necessrios para sua aplicao
(Annandale et al. 2001). De acordo com o Banco Mundial (1999), enquanto em alguns
lugares do mundo as AAEs so uma espcie de extenso do EIA para o nvel de
Polticas, Planos e Programas PPPs, em outros predominam a viso de que a AAEs
servem como um caminho em direo efetiva sustentabilidade ambiental, com maior
flexibilidade de sua elaborao, para garantir que as implicaes ambientais de PPP
sejam totalmente consideradas. Embora a aplicao visando atender requisitos de
sustentabilidade ambiental seja, para o World Bank 2002), a mais importante, tambm
aquela de maior dificuldade de aplicao, como se pode verificar no caso do Canad,
que tem tido destaque ao introduzir as AAEs para polticas e planos de forma pioneira,
mas que tem encontrado obstculos com relao a sua aplicao efetiva (Noble, 2002).
No momento em que ainda falta uma regulamentao maior com relao AAE, um
dos aspectos crucias refere-se justamente ao debate entre esses dois modelos bsicos
que se pretende implantar.
Alm da diferenciao quanto a sua aplicao, deve-se destacar que AAE , por
princpio, um conceito guarda-chuva que abrange uma srie de avaliaes ambientais
distintas, entre as quais se podem destacar as seguintes: avaliao ambiental para
polticas, de abrangncia ainda muito restrita; avaliao ambiental regional, referente a
planos de uma rea geograficamente definida e que no tem sido muito utilizada at
agora mas que apresenta tendncia a ser mais difundida; e avaliao ambiental
setorial, destinada a algum setor especfico como o de energia, sendo o tipo mais
comum devido principalmente atuao das agncias multilaterais de financiamento,
que tm exigido esse tipo de instrumento em determinadas situaes (Annandale,
2002).
Os estudos de casos analisados no presente estudo enquadram-se no conceito de AAE
Setorial, pois buscam antecipar os conflitos e restries ambientais em planos e
programas de um setor, no caso especfico, do setor eltrico. A maior parte de
exemplos de AAE avaliados no presente estudo tambm se enquadram nesse perfil

156

(Annandale, 2002). No entanto, a abordagem mais terica tambm considera em

determinados casos o conceito de AAE mais amplo.
Alm disso, nos casos identificados de AAE para o setor eltrico no Brasil predomina a
utilizao de metodologias semelhantes quelas aplicadas no EIA, trazendo-a para o
nvel de planos e programas, j que a sua aplicao em polticas ainda muito reduzida
(World Bank, 2002). A Norma 42 de 2001 da Unio Europia, que estabeleceu que
todos os pases membros deveriam implantar AAEs at julho de 2004, tambm no
estende a sua aplicao s polticas, mas sim aos planos e programas, conforme
estabelece logo em seu Artigo 1:
O objetivo dessa Resoluo prover um alto nvel de
proteo ao meio ambiente e contribuir para a integrao
das consideraes ambientais na preparao e adoo de
planos e programas visando promover o desenvolvimento
sustentvel, garantindo que, em conformidade com essa
Resoluo, uma avaliao ambiental seja executada nos
planos

programas

que

provavelmente

tm

efeitos

significantes sobre o meio ambiente (European Union,

2001)29
Percebe-se que a Norma 42 de 2001 da Unio Europia, um dos principais documentos
propagadores da AAE no mundo, define apenas planos e programas como rea
atuao, provavelmente ciente da dificuldade de sua aplicao em polticas.
Embora no Brasil a sua aplicao ainda no esteja regulamentada por Leis, Decretos
ou Regulamentaes afins, j h sinais de que esse procedimento deve ser plenamente
29

Traduo do autor. O texto original The objective of this Directive is to provide for a high level of
protection of the environment and to contribute to the integration of environmental considerations into the
preparation and adoption of plans and programmes with a view to promoting sustainable development, by
ensuring that, in accordance with this Directive, an environmental assessment is carried out of certain
plans and programmes which are likely to have significant effects on the environment.
http://www.taugroup.com/ansea/documents/Directive%202001-42-CE%20(ingles).pdf em 30 de setembro
de 2005.

157

implantando em breve, seja pela exigncia de agncias multilaterais de financiamento,

seja com Projetos de Lei existentes, ou ainda pela iniciativa de instituies
governamentais e autarquias.
O papel das agncias multilaterais de financiamento enfatizado por autores como
Annandale (2001), que salienta que instituies como o Banco Mundial tm utilizado
alguma forma de avaliao ambiental regional ou setorial em seus projetos desde 1992.
O documento final do seminrio realizado em Praga, Repblica Tcheca, em setembro
de 2005 pela a Associao Internacional de Avaliao de Impactos IAIA30, identifica
que internacionalmente h dois atores fundamentais para a propagao da AAE: a
Unio Europia, por meio da Norma 42 de 2001, e as agncias bilaterais ou
multilaterais de financiamento (IAIA, 2005).
Com relao a Projetos de Lei, deve-se destacar que atualmente h um Projeto de Lei
na Cmara dos Deputados de autoria do Deputado Fernando Gabeira, para instituir a
AAE como instrumento de licenciamento ambiental, conforme estabelece no Artigo 1:
Art. 1 Esta Lei altera a Lei n 6.938, de 31 de agosto de
1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e
aplicao, e d outras providncias, prevendo a realizao
de avaliao ambiental estratgia no mbito do processo de
formulao de polticas, planos e programas, e dispondo
sobre as regras bsicas desse instrumento.31
Embora reconhea que o EIA desempenha um papel fundamental no mbito dos
processos de licenciamento ambiental para etapa de projeto, o Deputado Fernando
Gabeira considera que h diversos aspectos limitantes ao uso exclusivo desse tipo de
30

International Association for Impact Assessment, uma organizao internacional, fundada em 1980 com
o intuito de agregar profissionais das mais diversas reas para debaterem sobre prticas de avaliao
ambiental.
31
Informao obtida no seguinte endereo eletrnico http://www.gabeira.com.br/biblioteca/
trabalhos/t_causas.asp?id=68 , extrada no dia 15 de setembro de 2005.

158

documento, j que abrange apenas um empreendimento especfico, sem dar conta de

realizar uma anlise consistente dos impactos acumulativos relacionados aos demais
previstos para a regio de insero. Alm disso, o EIA aplicado em uma etapa onde a
discusso de alternativas fica comprometida. Nesse sentido, a AAE tem potencial para
desempenhar um papel importante em uma etapa anterior, de planejamento, na qual
tanto a seleo de alternativas quanto a participao da populao da regio afetada
poderia ocorrer de modo mais efetivo. Trata-se de um instrumento complementar ao
EIA.
Por fim, ressalta-se que a iniciativa de instituies governamentais, na maioria das
vezes ocorre como resposta a presses exercidas por movimentos sociais e
ambientalistas. Um bom exemplo desse fato foi a elaborao de uma AAE setorial para
a bacia do rio Uruguai, denominada Avaliao Ambiental Integrada - AAI, que se
originou do Termo de Compromisso firmado em setembro de 2004 entre MMA, MME,
IBAMA, AGU e Ministrio Pblico, aps a descoberta das omisses no EIA da Usina
Hidreltrica Barra Grande. Esse Termo de Compromisso acabou se constituindo em
uma alternativa encontrada para o impasse a partir da constatao das graves
omisses no EIA do projeto da Usina Hidreltrica Barra Grande.
Conforme o Artigo 4 da Lei 10.847 de 2004, a elaborao das AAIs das bacias
hidrogrficas para o setor eltrico ficou a cargo da recm-criada Empresa de Pesquisa
Energtica - EPE, que iniciou em 2005 as licitaes para contrataes das AAI das
bacias dos rios Uruguai, Parnaba, Tocantins, Paraba do Sul e com previso de
continuar a realizar estudos dessa natureza em demais bacias pertinentes.
Alm dessas AAIs que esto em incio de processo de elaborao, no Rio Grande do
Sul foi realizada, no ano de 2002, a Avaliao Ambiental Estratgica para os
empreendimentos hidreltricos na bacia dos rios Taquari-Antas. De um total de 56
empreendimentos hidreltricos originalmente previstos para essa bacia, aps um
diagnstico geral da bacia elaborado pela agncia ambiental do Estado com a definio
de reas de fragilidade ambiental, a Fundao Estadual de Proteo Ambiental
Henrique Luis Roessler - FEPAM, recomendou a eliminao de 18 que no deveriam

159

ser licenciados. Os demais foram divididos entre 12 aproveitamentos com baixo impacto
socioambiental, cujo licenciamento poderia ser feito atravs do Relatrio Ambiental
Simplificado RAS, e outros 25 que deveriam ser licenciados normalmente por meio de
EIA para cada um deles. Teve ainda outro empreendimento que foi excludo na fase de
detalhamento dos estudos dos projetos de engenharia, sendo excludo da anlise final.
Deve-se lembrar que essa AAE foi realizada sob reflexos da crise de energia que o
Brasil enfrentou em 2001 e que resultou na promulgao da Resoluo n 279 do
CONAMA, que tem como objetivo estabelecer licenciamentos simplificados para
empreendimentos com pequeno potencial de impacto ambiental (CONAMA, 2001).
Em 2002, o Instituto Ambiental do Paran - IAP - utilizou um Termo de Referncia
semelhante ao elaborado pela FEPAM para exigir de propostos empreendedores de
usinas previstas para a bacia do rio Chopim (anexo 6), assim como para aquelas
previstas para o rio Areia, que fossem feitas AAEs com objetivos semelhantes. Nesse
caso paranaense, a contratao desse novo documento de licenciamento foi deixada a
cargo das empresas proponentes, que se juntaram para contratar empresas de
consultoria para elaborar as AAEs requeridas.
Essas duas AAEs do estado do Paran (Chopim e Areia) foram elaboradas e
protocoladas no IAP, mas com a mudana de governo, em 2003, o processo de anlise
das mesmas foi paralisado, juntamente com todas as demais atividades de
licenciamento de usinas hidreltricas e, at mesmo, de pequenas centrais no Estado do
Paran.
Sem entrar no mrito dessa deciso, esse fato demonstra a fragilidade do processo
decorrente da no institucionalizao formal das AAEs no s no Paran como em todo
o Brasil.
Para verificar a perspectiva da utilizao da AAE como um instrumento efetivo de modo
a preencher as lacunas diagnosticadas no processo de licenciamento fundamentado
exclusivamente a partir do EIA, como a ampliao da participao da sociedade civil no
estabelecimento de locais para aproveitamentos hidreltricos e a anlise de fragilidades

160

ambientais e de potenciais conflitos em uma fase de planejamento, o prximo item do

presente captulo apresenta um breve detalhamento de duas AAEs setoriais: aquela
realizada pela FEPAM no Rio Grande do Sul para o rio Taquari-Antas; e outra realizada
por empreendedores no rio Chopim, Paran, atendendo solicitao do IAP.
Aps os estudos de caso, so sistematizados aspectos negativos e positivos dos casos
analisados, visando sugerir diretrizes que possam ser teis no sentido de equacionar a
questo energtica e ambiental.
Posteriormente, so analisados alguns aspectos mais gerais pertinentes s AAEs por
meio da utilizao de casos identificados em diversos pases, verificando em que
medida esse instrumento pode realmente ser eficaz para equacionar a relao entre
meio ambiente e setor eltrico no estgio inicial, de planejamento.

4.2

Estudos de caso: Taquari-Antas, Rio Grande do Sul e Chopim, Paran.

4.2.1 Bacia do Taquari-Antas, Rio Grande do Sul

A escolha da bacia do Taquari-Antas como um dos estudos de caso de AAE importante
devido ao fato de que essa foi uma das primeiras bacias a serem submetidas a estudos
dessa natureza no Brasil e que teve como objetivo a definio de diretrizes pela agncia
ambiental do Rio Grande do Sul, a FEPAM para subsidiar a anlise dos estudos de
impacto ambiental dos empreendimentos, identificando-os preliminarmente de acordo com
a viabilidade de cada um.
Partindo da premissa de que a anlise ambiental a ser realizada pelas agncias
ambientais deve ter como base a bacia hidrogrfica, a AAE do Taquari-Antas buscou
introduzir uma perspectiva estratgica na anlise do licenciamento ambiental por meio da
anlise do conjunto dos aproveitamentos propostos (FEPAM, 2002).
Para o desenvolvimento desse trabalho, foi definida como rea de estudo a poro mdiosuperior da bacia, compreendida entre as nascentes do rio das Antas e seus afluentes at

161

a confluncia desse com o rio Guapor, onde se localizam todas as alternativas de

aproveitamento hidreltrico previstas no inventrio desenvolvido pela Companhia Estatual
de Energia Eltrica - CEEE de 1993 (FEPAM, 2002).
As informaes citadas a seguir foram obtidas a partir da anlise da AAE elaborada pela
FEPAM e certificadas em visitas expeditas a essa bacia hidrogrfica nos anos de 2002 e
2003.
Antecedentes
O primeiro estudo para aproveitamento do rio das Antas foi realizado na dcada de 1930
pelas Empresas Eltricas Brasileiras S.A.. Em 1945, a CEEE, criada dois anos antes,
realizou novos estudos no rio das Antas e da Prata que indicaram a viabilidade tcnica e
econmica para quatro barragens.
Na dcada de 1960, a empresa italiana ELC Eletroconsult realizou novos estudos do rio
das Antas. Ainda nessa dcada, o Comit Coordenador de Estudos Energticos da
Regio Sul - ENERSUL, com a superviso da canadense CANAMBRA, para o rio das
Antas limitou-se a transcrever os estudos j apresentados pela Eletroconsult em 1962.
No final dessa dcada de 1960, o Governo do Estado do Rio Grande do Sul realizou uma
das anlises mais aprofundadas da bacia do Taquari-Antas, abrangendo diversos setores,
incluindo recursos energticos.
Em 1984, a STE - Servios Tcnicos de Engenharia S.A. realizou um novo inventrio com
a identificao de possveis locais de barragens para irrigao, gerao de energia e
aproveitamentos mltiplos da bacia dos rios Taquari-Antas para o Conselho de Recursos
Hdricos do Rio Grande do Sul CONRHIGS, no qual foram definidos oito locais viveis
para aproveitamento energtico.
Em 1993, aps a ELETROBRS ter manifestado interesse em alguns aproveitamentos, a
CEEE elaborou o Inventrio Hidreltrico da Bacia do Taquari-Antas, com base no Manual
de Estudos de Efeitos Ambientais de Sistema Eltrico, de 1986 e o Plano Diretor de Meio
Ambiente, no qual foram definidos 80 locais passveis de barragem, sendo 56 viveis para

162

aproveitamento energtico, com potncias variando de 1 a 130 MW, com potencial

energtico totalizando 1.114,5 MW (FEPAM, 2002).
No ano de 1997, a ELETROBRS e o DNAEE - Departamento Nacional de guas e
Energia Eltrica coordenaram uma reviso do Inventrio Hidreltrico da Bacia Hidrogrfica
do Taquari-Antas, com a finalidade de incorporar uma metodologia de anlise integrada
de impactos ambientais provocados por usinas hidreltricas.
Diante do cenrio de crise de energia e com interesses em diversos aproveitamentos
nessa bacia, a FEPAM decidiu elaborar uma Avaliao Ambiental Estratgica, sob a
denominao de Diagnstico Ambiental da Bacia do Taquari-Antas, RS - diretrizes
regionais para o licenciamento ambiental das hidreltricas. O objetivo desse
documento foi estabelecer um cenrio em que as necessidades de suprimento de
energia fossem consideradas dentro dos princpios da sustentabilidade (FEPAM, 2002).
Caracterizao da Bacia do Taquari-Antas
A Bacia do Taquari-Antas faz parte da Regio Hidrogrfica do Guaba e situa-se na
poro nordeste do Rio Grande do Sul, em uma rea de 26.428 km2, correspondendo a
9% do territrio estadual.
As nascentes do Taquari-Antas localizam-se a mais de 1000 metros de altitude no
extremo leste da bacia, com a denominao de rio das Antas at a confluncia com o
rio Guapor, quando passa a denominar-se rio Taquari, desembocando junto ao rio
Jacu,

com

aproximadamente

metros

de

altitude,

depois

de

percorrer

aproximadamente 530 km, dos quais 390 km com a denominao de rio das Antas e os
ltimos 140 km como rio Taquari.
Nos trechos com altitudes superiores a 700 m, da nascente at a foz do rio Tainhas, o
rio Taquari-Antas caracteriza-se por possuir declividade acentuada (4,8 m/km em
mdia), com afluentes encaixados e muitas corredeiras. Nos trechos com altitudes entre
700 m e 200 m, da foz do rio Tainhas at a foz do rio Guapor, o rio apresenta uma
declividade menos acentuada (1,6 m/km em mdia), ainda em vales encaixados. No

163

trecho mais a jusante, em altitudes inferiores a 200 m que termina na foz do rio Jacu, a
declividade reduzida (apenas 0,2 m/km de mdia). Por isso no est previsto nenhum
aproveitamento hidreltrico para esse trecho no Inventrio da CEEE e tampouco fez
parte da presente AAE.
Os solos da bacia do Taquari-Antas so de vrios tipos. No trecho superior dos
afluentes, encontram-se os latossolos com relevo suavemente ondulado, sendo muito
utilizado para lavouras mecanizadas devido topografia e caractersticas fsicas
adequadas. No vale do trecho mdio, os solos so eutrficos, com relevo fortemente
ondulado, sendo que a rea do entorno deste trecho composta por solos com textura
argilosa associados formao Serra Geral, com afloramentos rochosos. No trecho
mais baixo, os solos so, na maioria, de alta fertilidade natural e boas caractersticas
fsicas nas vrzeas do rio Taquari.
O tipo climtico predominante o subtropical mido, com duas variedades principais,
segundo o sistema geral de Koeppen: Cfa e Cfb. A primeira, abrangendo altitudes
inferiores a 600 metros, caracteriza-se por temperaturas mdias compreendidas entre 3C e 18C para o ms mais frio, e superiores a 22C para o ms mais quente, com
precipitao bem distribuda durante o ano e total anual em torno de 1400 mm. A
variedade Cfb diferencia-se basicamente pelas temperaturas mdias do ms mais
quente, inferiores a 22C e precipitao total anual superior a 1600 mm, em
conseqncia da altitude, j que predomina nas reas com cotas superiores aos 600
metros.
A vegetao apresenta trs regies fitogeogrficas associadas Mata Atlntica: a
Floresta Ombrfila Mista, nas reas acima de 500 metros; a Floresta Estacional
Decidual, nas altitudes inferiores a 500 metros; e as Savanas (Campos de Altitude e
Campos do Planalto Mdio), nas reas de altitudes superiores aos 700 metros. Nas
encostas mais ngrimes, a vegetao original encontra-se em bom estado de
conservao.

164

Desse modo, a existncia de vales estreitos e profundos e de uma rede de drenagem

densa propiciaram a conservao do patrimnio ecolgico da bacia do Taquari-Antas.
Entretanto, as unidades de conservao municipais totalizam apenas 102,2 hectares,
sendo a maioria delas localizadas em reas urbanas e relacionadas qualidade
ambiental dessas reas. No trecho de altitude entre 200 e 700 metros, as encostas do
vale, antes intensivamente ocupadas por prticas agrcolas, foram sendo abandonadas,
propiciando o retorno da vegetao. Desse modo, hoje formam um mosaico com
diferentes estgios de regenerao.
Os diversos hbitats existentes na Bacia permitem inferir a importncia dessa regio
para a conservao da fauna, especialmente de mamferos, aves e peixes (com
diversos exemplos de endemismo). Para a ictiofauna em especial, deve-se destacar
que ainda pouco conhecida na bacia (FEPAM, 2002).
A bacia do rio Taquari-Antas abrange total ou parcialmente 122 municpios, em geral
com reas reduzidas, contabilizando uma populao de 1.837.352 habitantes, ou seja,
18 % da populao estadual, sendo majoritariamente urbana, com 75% (IBGE, 2000). A
base econmica est fundamentada no setor industrial, que representa 19% do Rio
Grande do Sul. Um dos problemas resultantes desse desenvolvimento industrial em
expanso pode ser verificado pela gerao de resduos perigosos (Classe I) pelas
indstrias.
Apesar de concentrar 20 % do PIB estadual, o ndice de Desenvolvimento Social, que
considera informaes sobre sade, educao, saneamento e renda per capita, dos
municpios dessa bacia ainda inferior mdia do Estado: 0,67 para 0,74 (FEE, 1996).
Por outro lado, uma das regies mais desenvolvidas do Rio Grande do Sul, o
Aglomerado Urbano do Nordeste, encontra-se nessa bacia.
O extremo nordeste do Taquari-Antas ocupado pelos municpios de maior rea e
menor densidade populacional, como Bom Jesus, onde predomina a criao extensiva
de gado. No trecho mdio, essa paisagem rural comea a se transformar, sendo que na
altura do municpio de Antnio Prado a regio passa a se caracterizar pela

165

predominncia de pequenas propriedades com uso intensivo, com a densidade

demogrfica bem mais elevada. A maior concentrao populacional da bacia localiza-se
entre os municpios de Antonio Prado e Veranpolis, onde se concentra praticamente
metade dos habitantes dessa bacia. Nessa regio, concentra-se ainda 57% das
indstrias da bacia, destacando-se os ramos de vesturio e artefatos de tecido,
metalrgica, madeira, produtos alimentares, mobilirio, calados e minerais no
metlicos.
As principais reas agrcolas localizam-se nas cabeceiras dos rios Guapor e Carreiro e
nas sub-bacias dos rios Turvo e Forqueta, com destaque para as culturas de milho e
soja. Ao sul dessa bacia, nas reas mais planas da vrzea do Taquari, o arroz um
cultivo importante.
O uso de agrotxicos e adubos qumicos nas lavouras, os processos erosivos
resultantes de tcnicas agrcolas e a ocupao de reas inadequadas so alguns dos
problemas ambientais mais identificados na Bacia.
As principais fontes potenciais de poluio hdrica na rea de drenagem na bacia do
Taquari-Antas so os animais de pequeno porte (sunos e aves), a populao urbana e
as fontes difusas rurais (FEPAM, 2002).
A figura abaixo apresenta a localizao da bacia hidrogrfica dos rios Taquari-Antas em
relao ao estado do Rio Grande do Sul.

166

Figura 4.2.1.1 Localizao geral da bacia do Taquari-Antas

Metodologia
A metodologia foi desenvolvida pela equipe tcnica da FEPAM, consultores contratados e
instituies pblicas, que serviram de apoio em reas do conhecimento, sendo que a
proposta de trabalho, os resultados preliminares e o resultado final foram apresentados e
discutidos em reunies com o Comit de Bacia do Taquari-Antas e com o Comit Estadual
da Reserva da Biosfera da Mata Atlntica (FEPAM, 2002).
Basicamente o trabalho constituiu-se das seguintes etapas: a) levantamento de dados
existentes e seleo dos critrios ambientais; b) identificao de reas crticas; c)
elaborao do mapa sntese; d) identificao do potencial de impacto das UHEs; e e)
indicao da viabilidade das UHEs previstas.
a) Levantamento de dados existentes e seleo dos critrios ambientais
De acordo com a FEPAM (2002), o levantamento bibliogrfico e anlise dos dados
ambientais para a AAE tiveram como objetivo selecionar as variveis consideradas mais
suscetveis aos impactos diretos da implantao dos empreendimentos. Dentro do escopo

167

da AAE, foram realizadas vistorias de campo e dois sobrevos para complementao e

aferio dos dados levantados.
Em funo das caractersticas da bacia do rio Taquari-Antas, para identificar as regies
mais frgeis em relao aos impactos provenientes da construo de barragens foram
utilizados os seguintes aspectos:
ecossistemas terrestres;
ictiofauna;
qualidade da gua;
usos antrpicos associados aos cursos d'gua.
b) Identificao de reas crticas
Foram estabelecidas as seguintes metodologias compatveis com cada um dos quatro
critrios ambientais para a identificao das reas mais frgeis em relao aos impactos
mais significativos decorrentes da implantao dos empreendimentos (FEPAM, 2002):
Ecossistemas terrestres
Para os ecossistemas terrestres, foram feitos mapeamentos das unidades de conservao
existentes e das reas de interesse para conservao, assim como das reas de
ocorrncia dos remanescentes florestais de maiores dimenses e/ou conectividade na
bacia. Foram ainda includas reas de ocorrncia de espcies da flora e fauna raras,
endmicas ou ameaadas de extino.
Tendo em vista que quase todo o trecho em estudo do rio Taquari-Antas e seus principais
tributrios so considerados corredores ecolgicos da Reserva da Biosfera da Mata
Atlntica, foram prorizados os corredores migratrios para espcies da flora e fauna
terrestre constitudos pelas zonas de contato da bacia do Taquari-Antas com as bacias do
Uruguai e Litornea.

168

Aps o levantamento dos aspectos citados, foi elaborado um mapa sntese das reas
crticas para a conservao da biodiversidade regional pela sobreposio dos mapas
anteriores, assim hierarquizadas: a) alta importncia: reas indicadas nos trs mapas; b)
mdia importncia: reas indicadas em dois ou um dos mapas; c) reas no indicadas.
Ictiofauna
Foi feita uma abordagem regional, com foco no princpio de conservao dos hbitats
aquticos, direcionado a uma zonao e qualificao dos principais tipos de habitats da
Bacia (FEPAM, 2002).
Os hbitats foram classificados em escala regional, com base na anlise das diferenas
entre os rios da bacia e a partir de caractersticas de geomorfologia, geologia, solo, clima,
altitude e dimenses dos trechos de cada rio.
Aps a classificao dos hbitats aquticos, foi feita uma anlise considerando os
seguintes critrios:
Representatividade e perda, identificando os principais hbitats aquticos e calculando a
perda direta destes pela extenso do rio substitudo por reservatrio, e ainda a perda
indireta, considerando a extenso de trechos excessivamente pequenos entre barragens;
Impacto dos reservatrios na fragmentao do rio, considerando o impedimento da
disperso dos peixes e o nmero de sub-bacias isoladas do Rio das Antas pelos
reservatrios;
Alternativas possveis para conservao sem barragens de um rio representativo de subbacias de encosta e de um rio de sub-bacias de planalto.
Diante do que foi analisado, foram estabelecidos diversos cenrios, contemplando os
critrios

analisados

na

etapa

anterior,

visando

selecionar

cenrios

de

maior

representatividade, com a conservao do rio Guapor (representativo de sub-bacia de

encosta) e do rio Tainhas (representativo de sub-bacia de planalto) sem barragens.
Qualidade das guas

169

Foram considerados os seguintes itens:

a) Anlise do potencial de estratificao trmica dos reservatrios previstos;
b) Estimativa das cargas de poluio pontuais e no pontuais, desde as
nascentes at a confluncia dos rios Guapor e Antas;
c) Diagrama unifilar de cargas poluidoras potenciais para os rios com previso de
hidreltricas, indicando os locais de aporte de cargas de poluio distribudas e
de retiradas de gua para consumo domstico, industrial e irrigao;
d) Anlise dos sistemas de transporte e transformao de poluentes nos
sistemas bacia-rio-reservatrio at a confluncia dos rios Guapor e Antas;
e) Estimativas das taxas de aplicao superficiais de nitrognio e fsforo aos
reservatrios, comparando-as com as taxas de aplicaes permissveis e
perigosas utilizadas na determinao do estado trfico dos reservatrios;
f) Estimativa das cargas poluidoras potenciais para cada reservatrio,
considerando as cargas de poluio drenadas aos reservatrios e os sistemas de
transporte e transformao de poluentes;
g) Anlise da relao carga de poluio/volume do reservatrio;
h) Identificao das reas crticas da qualidade da gua, considerando cargas de
DBO,

nitrognio

total,

fsforo

total,

coliformes

fecais,

carga

relativa

(carga/volume) e taxa de aplicao de nitrognio e fsforo.

Usos antrpicos associados aos cursos d'gua
Foram feitos levantamentos das atividades antrpicas diretamente relacionadas rede
hidrogrfica da regio, como captao de gua, balnerios, canoagem, atividades de
pesca, etc., alm do patrimnio histrico, cultural e paisagstico dos municpios da bacia
do rio Taquari-Antas e seus tributrios.

170

Com base na quantidade de atividades diretamente relacionadas ao rio e variedade de

usos, foi realizada a classificao da seguinte forma: alta importncia, com trs ou mais
atividades distintas; mdia importncia, com duas atividades distintas; baixa importncia,
com apenas uma atividade; e nenhum registro.
Aps a classificao, foi feito um mapeamento dos municpios apresentando alta, mdia,
baixa ou nenhuma ocorrncia de atividades associadas aos recursos hdricos, para
posteriormente, identificar os trechos dos rios de acordo com o nvel de fragilidade obtido.
c) Elaborao do mapa sntese
A partir da definio das reas crticas referentes a cada um dos quatro critrios
ambientais selecionados, foi produzido um Mapa Sntese de Criticidade Ambiental da
Bacia, no qual foram configuradas as reas de maior criticidade e, portanto, mais
inadequadas para implantao dos empreendimentos.

d) Identificao do potencial de impacto das UHEs

Por meio da sobreposio do inventrio hidreltrico com o Mapa Sntese de Criticidade
Ambiental da Bacia, foram identificados os empreendimentos com maior potencial de
impacto ambiental.
A classificao das barragens foi feita com base nas seguintes variveis:
Baixo impacto: no incidente em rea crtica.
Mdio impacto: incidente em reas crticas de um ou dois critrios, exceto quando
os dois critrios forem ecossistemas terrestres e ictiofauna, remetendo, nesse caso,
para alto impacto.
Alto impacto: incidente em reas crticas de trs ou quatro critrios ou para a
combinao dos critrios de ictiofauna e ecossistemas terrestres.

171

Foram tambm consideradas de alto impacto, as barragens necessrias ao atendimento

das seguintes estratgias de conservao: manuteno de rios e trechos de rios livres de
barragem; e reas de cabeceiras (endemismo).

e) Indicao da viabilidade das usinas hidreltricas previstas

A AAE da bacia do rio Taquiri-Antas acabou consolidando seu escopo atravs do
desenvolvimento das seguintes tarefas:
Elaborao do cenrio final proposto para a bacia hidrogrfica, com a localizao e
a indicao da viabilidade das barragens previstas;
Relao dos empreendimentos analisados de alto impacto ambiental (inviveis),
cujo licenciamento ambiental no seria recomendado, e os de mdio e baixo
impacto, com viabilidade condicionada ao EIA/RIMA ou licenciamento especfico,
respectivamente;
Estabelecimento de diretrizes para o licenciamento das usinas hidreltricas
consideradas

de

mdio

impacto

ambiental

(viabilidade

condicionada

ao

licenciamento por meio de EIA e RIMA);

Estabelecimento de propostas para a conservao da qualidade ambiental da bacia
hidrogrfica, considerando, especialmente, os impactos decorrentes do projeto
hidreltrico em implantao;
Identificao das lacunas de dados referentes s necessidades de pesquisas a
serem desenvolvidas para o aprofundamento das questes abordadas neste estudo.

Resultados
Aps a concluso dos estudos, a AAE da bacia do rio Taquari-Antas definiu que dos 55
empreendimentos previstos no inventrio, 17 seriam considerados inviveis, 25 teriam sua
viabilidade condicionada ao licenciamento por meio de EIA e RIMA, e outros 12 poderiam

172

ser licenciados por meio de RAS (sem EIA e RIMA, devido ao baixo impacto ambiental).
Alm desses, um empreendimento acabou no sendo recomendado devido a aspectos de
engenharia.
Do potencial previsto de 1114,5 MW, 295,7 MW foram classificados como inviveis, 553,8
MW tem a viabilidade condicionada ao licenciamento po meio de EIA e RIMA, e 153 MW
apresentaram baixo impacto ambiental e podero ser licenciados por meio de RAS. Alm
desses, o empreendimento que no foi recomendado tinha 112,0 MW de potncia
instalada.
Para finalizar, a AAE da bacia do rio Taquari-Antas estabeleceu as seguintes diretrizes
para o licenciamento das usinas:
Implementao, em instituio de pesquisa regional, de um banco de dados pblico,
com os estudos, programas e monitoramento ambiental a serem executados durante
a vida til dos empreendimentos.
Elaborao de planos diretores, contemplando o disciplinamento do uso territorial da
rea de drenagem e o uso mltiplo dos reservatrios.
Recomposio das matas ao longo do reservatrio iniciada antes do incio das obras
da barragem, de modo a contribuir para a conservao do lago e para o
deslocamento da fauna, quando do enchimento do reservatrio.
Incluso de hbitats aquticos nas reas protegidas, incluindo ainda as zonas
riprias significativas para as espcies aquticas.
Seleo das espcies vegetais de importncia, que devero compor banco de
germoplasma, a ser exigido no programa de salvamento da flora.
Exigncia de execuo de programa de monitoramento das comunidades xerfitas
dos paredes rochosos localizados nas reas de influncia dos empreendimentos,
em funo de possveis alteraes no clima local.

173

 Os empreendimentos que recebem tributrios com alta carga de poluentes (nos

reservatrios e nos trechos de vazo reduzida) devero, em parceria com os
municpios envolvidos, desenvolver programas de controle de poluio hdrica.
Realizao de programa de monitoramento das alteraes do regime hidrolgico
(vazo e padres de flutuao) nos trechos do rio entre as barragens e as casas de
bomba.
O canteiro de obras e demais instalaes associadas aos empreendimentos no
devero ser implantados nas vertentes dos vales com cobertura florestal nativa e/ou
com declividade superior a 25.
Incentivo participao pblica, por meio de reunies prvias s audincias
pblicas para discusso dos projetos com as comunidades locais, formao de
comits de bacias e entidades de meio ambiente, etc.
Incluso de programas voltados diminuio das perdas na transmisso e
distribuio e de combate ao desperdcio de energia.
Alm dessas diretrizes, foram includas algumas que buscam apenas reforar aspectos
legais, como a realizao de auditorias ambientais peridicas (Cdigo Ambiental do
Estado - Lei 11.520 de 03/08/2000), manuteno da rea de preservao permanente, ou
ainda que os recursos a serem aplicados na compensao devero ser estabelecidos em
funo da rea impactada e magnitude dos impactos e no em funo do valor da obra.
(Resoluo do CONSEMA n 01/2000).
A figura apresentada na prxima pgina retrata o mapa geral da bacia do rio TaquariAntas com a classificao ambiental de todos os empreendimentos hidreltricos previstos
de acordo com os critrios pr-definidos, ou seja, inviveis, viveis condicionados
elaborao do EIA e do RIMA, e viveis condicionados elaborao de Relatrio
Ambiental Simplificado RAS.
O prximo item aborda a AAE desenvolvida posteriormente na bacia do rio Chopim.

174

Figura 4.2.1.2 Classificao final dos empreendimentos hidreltricos previstos para a bacia do rio Taquari-Antas (fonte: FEPAM, 2002)

175

4.2.2 Bacia do Chopim, Paran

Antecedentes

A escolha do rio Chopim como estudo de caso importante na medida em que o

complexo hidreltrico Cachoeirinha e So Joo, um dos estudos de caso analisados no
captulo anterior, est inserido nesse rio e sua descontinuidade do processo de
licenciamento est relacionada, de certa forma, requisio de elaborao da AAE por
parte do IAP.
Conforme verificado no captulo anterior, entre 1997 e 1999 a Companhia Paranaense de
Energia COPEL, concessionria estadual de energia eltrica do estado do Paran,
realizou o Estudo do Inventrio Hidreltrico da Bacia do Rio Chopim, afluente da margem
esquerda do rio Iguau, no Sudoeste do Paran. Esse estudo teve como objetivo
identificar a melhor alternativa de diviso de queda para fins de gerao de energia a
partir de anlise e comparao de diversas alternativas de barragens desse rio, de acordo
com os critrios estabelecidos no Manual de Inventrio da ELETROBRS, revisado em
1996, quando passou a incorporar maior peso s variveis ambientais, que at ento
eram pouco consideradas em relao aos critrios tcnicos e econmicos.
O resultado do Inventrio Hidreltrico da Bacia do Rio Chopim foi a seleo da diviso de
queda composta de cinco Usinas Hidreltricas UHs - e outras sete Pequenas Centrais
Hidreltricas PCHs, assim definidas pelo setor eltrico por terem menos de 30 MW de
potncia instalada e, portanto, no precisarem passar por licitaes alm de no pagaram
compensao financeira aos municpios que tenham reas alagadas. Entre as cinco
usinas hidreltricas com mais de 30 MW previstas, esto Cachoeirinha e So Joo.
Em conjunto, essas usinas aproveitam uma queda de 604 metros de um total inicialmente
analisado de 620 m. A potncia instalada total prevista para as 12 usinas selecionadas
de 525 MW. Se considerar a UH Foz do Chopim, aproveitamento do potencial

176

remanescente da antiga usina Jlio de Mesquita Filho, a potncia instalada prevista chega
em 556,00 MW, j descontadas as perdas de gerao (7,2 MW mdios) de quatro usinas
atualmente existentes (COPEL, 1999).
O aproveitamento previsto para se localizar no trecho mais a montante do rio Chopim a
PCH Alto Chopim, no km 338 do rio, divisa dos municpios de Palmas e Coronel
Domingos Soares, enquanto a usina hidreltrica prevista mais a jusante a Paranhos,
com localizao da barragem no km 23 do rio. Resumidamente, os aproveitamentos
hidreltricos da alternativa selecionada desse estudo podem ser identificados na tabela
4.2.2.1 e ilustrados na figura 4.2.2.1.
Tabela 4.2.2.1 Alternativa Selecionada de Diviso de Queda do Rio Chopim
USINAS

km 338 Alto Chopim

km 317 Rancho Grande
km 284 Trindade
km 265 Foz do Curucaca
km 253 So Luiz
km 232 So Joo
km 209 Cachoeirinha
km 176 Salto Alem
km 138 Salto Grande
km 97
Salto Chopim
km 69
Volta Grande
km 23
Paranhos
TOTAL
Fonte: Copel, 1999.

Cota
do Queda
rea
do Energia Firme Potncia
reservatrio Bruta (m) reservatrio (MW md)
Instalada (MW)
(km2)
965
910
854
788
737
692
603
539
507
463
429
385

55
50
66
51
44
89
64
32
44
34
44
31
604

177

4,91
4,86
11
6,43
1,04
5,99
5,49
6,65
15,05
24,75
9,71
14,62
110,49

9,72
9,7
18,45
15,92
14,48
33,6
24,88
15,97
28,48
37,81
46,91
34,82
290,74

18,5
17,5
36,5
28,5
26
60
44,5
28,5
51
67,5
84
62,5
525

Figura 4.2.2.1 Mapa dos municpios da bacia do rio Chopim, com a localizao das barragens previstas

O Inventrio Hidreltrico do Rio Chopim com essas caractersticas aqui apresentadas foi
finalizado em 1999 e encaminhado Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL para que o avaliasse e, posteriormente, aprovasse-o. Aps essa etapa, iniciaram-se os
chamados estudos de viabilidade tcnico-econmica e ambiental por parte de propostos
empreendedores, conforme definido pela Lei 9.074 de 1995, que estabelece normas para
outorga e prorrogao das concesses e permisses de servios de gerao de energia
eltrica (Burian, 2004).
Quase paralelamente realizao desses estudos, entre 2000 e 2002 foram realizados os
EIAs de diversas usinas hidreltricas e pequenas centrais entre aquelas previstas no
Estudo de Inventrio Hidreltrico do rio Chopim, entre os quais a de Cachoeirinha e So
Joo, que foram licitadas pela ANEEL, em 2002. Deve-se ressaltar que os
empreendimentos do setor eltrico no necessitavam de Licena Prvia para serem
licitados pela ANEEL naquela poca, pois essa exigncia surgiu depois de 2003.

178

Alm dos EIAs de Cachoeirinha e So Joo, citados anteriormente e protocolados no

Instituto Ambiental do Paran - IAP - de acordo com os termos das Resolues n 01 de
1986 e n 237 de 1997 do CONAMA, foram protocolados EIAs de outros
empreendimentos previstos para o mesmo rio.
Entretanto, por se tratar de diversos aproveitamentos localizados no mesmo rio, no incio
de 2002 o IAP interrompeu o processo de anlise dos empreendimentos hidreltricos
isoladamente, alegando que no possua subsdios necessrios para proceder ao
licenciamento de cada um dos aproveitamentos, pois oficialmente no tinha conhecimento
do contedo do Estudo de Inventrio Hidreltrico do Rio Chopim.
De fato, a avaliao isolada de aproveitamentos hidreltricos a partir de um EIA especfico
de um projeto sem que haja conhecimento prvio a respeito dos demais empreendimentos
previstos para a mesma bacia hidrogrfica representa um dos principais obstculos para
que o rgo ambiental possa realizar uma avaliao mais aprofundada dos impactos a
serem gerados em cada empreendimento.
Um dos aspectos em que a anlise sinrgica fundamental refere-se ictiofauna. Para
esse item, o conhecimento sobre a existncia de projetos hidreltricos nos trechos
imediatamente a montante ou a jusante fundamental, pois somente com esta informao
pode-se ter a idia de como aspectos reprodutivos da ictiofauna sero afetados por um
reservatrio (SOMA, 2002).
Exemplos como esses servem como evidncia de que um instrumento de avaliao
ambiental realizado exclusivamente a partir da fase de projeto incapaz de avaliar
impactos acumulativos, indiretos e efeitos em larga escala (Annandale, 2001). De fato, a
elaborao dos consagrados EIAs tende a ocorrer em uma etapa tardia, quando o projeto
j tem aspectos tcnicos, como cota do reservatrio e localizao de barragem,
previamente definidos. A discusso sobre alternativas, embora requerida na Resoluo n
01 de 1986 do CONAMA, fica altamente comprometida quando o licenciamento est em
fase de projeto.

179

Embora sem ter uma AAE, o processo de licenciamento das usinas hidreltricas Fundo e
Santa Clara no rio Jordo tentaram superar essa incapacidade de realizar avaliaes
sinrgicas e de impactos acumulativos por meio da incluso do contedo ambiental do
inventrio no EIA de cada uma dessas usinas. Entretanto, se por um lado isso possibilitou
que tal estudo viesse ao conhecimento da populao e dos tcnicos do rgo ambiental,
apresentando de modo favorvel a justificativa ambiental para os aproveitamentos, por
outro lado tratava-se, nesse caso, de uma compilao de estudos feitos em outra etapa e
no de uma AAE propriamente dita.
A questo principal que as avaliaes ambientais feitas a partir exclusivamente do
estgio de projeto so insuficientes para verificar se todos os aspectos ambientais e
sociais foram efetivamente considerados no estgio de planejamento do setor.
Portanto, diante da constatao de que o licenciamento isolado de cada aproveitamento
de um rio no possibilita ao rgo ambiental identificar adequadamente impactos
sinergticos, o IAP exigiu dos diferentes empreendedores do setor eltrico que
requisitaram licena ambiental para determinados aproveitamentos do rio Chopim a
elaborao de uma AAE dessa bacia hidrogrfica.
Este fato vem demonstrar o quanto a legislao referente aos procedimentos de
licenciamento ambiental, em que pese todos os avanos decorrentes em comparao
com perodos anteriores dcada de 1980, ainda tem muito a avanar. As AAEs setoriais
ou regionais ainda no esto contempladas formalmente na legislao ambiental,
resultando em um peso excessivamente grande depositado nos tradicionais EIAs e RIMAs
que no condizem com o seu papel no processo de licenciamento.
Por se tratar de um procedimento ainda novo e no definido legalmente, o escopo da AAE
do rio Chopim foi definido de modo bastante abrangente e seguindo uma metodologia
semelhante quela aplicada comumente aos EIAs.
Aps contextualizar a exigncia da AAE pelo rgo ambiental do estado do Paran, a
seguir so apresentados alguns aspectos especficos do caso em questo: a bacia
hidrogrfica do rio Chopim.

180

Caracterizao da Bacia do Rio Chopim

A descrio a seguir feita com base nos dados disponveis no Inventrio Hidreltrico do
Rio Chopim (COPEL, 1999), na Avaliao Ambiental Estratgica da Bacia do Rio Chopim
(SOMA, 2002) e ainda nas verificaes realizadas em campo durante viagens entre 2002
e 2004 quela regio.
O rio Chopim afluente pela margem esquerda do rio Iguau. Sua foz localiza-se a
aproximadamente 290 km da confluncia do rio Iguau com rio Paran, no reservatrio da
UH Salto Caxias e cerca de 10 km a jusante da barragem de Salto Osrio. Suas
nascentes esto localizadas em altitudes que superam os 1.200 m. A extenso total do
curso principal do rio da ordem de 450 km. Da nascente do rio at aproximadamente o
km 209, a inclinao do leito de 2,9 m/km em mdia, e desde este ponto at a foz a
inclinao aproximadamente 1,1 m/km. Essa bacia hidrogrfica abrange uma rea de
7.500 km no sentido sudeste-noroeste, localizada na regio sudoeste do Paran, onde o
processo de colonizao foi motivado por emigrantes gachos. Os principais afluentes do
rio Chopim, rios Santana e Vitorino, encontram-se na sua margem esquerda.
Devido s passagens de frentes frias (Polar atlntica), que ora estacionam sobre o local,
ora avanam rapidamente, no h sazonalidade das precipitaes na bacia.
O rio Chopim corre sobre basaltos e rochas similares, mostrando uma geomorfologia
simples. Apresenta uma sucesso de rpidos saltos e corredeiras, com uma conformao
sinuosa, cheio de voltas e cotovelos, sempre mantendo-se dentro de um vale.
Durante a elaborao dos EIAs da Cachoeirinha, So Joo e demais empreendimentos,
foram feitas diversas coletas das guas que demonstraram que as mesmas so
apropriadas para fins de potabilidade, com exceo de algumas estaes de amostragem
na metade de jusante da bacia, onde foi identificada relevante concentrao de fsforo,
refletindo a influncia dos esgotos domsticos dos municpios como Pato Branco, Ver,
Itapejara do Oeste e Francisco Beltro.

181

De acordo com estudo apresentado na AAE, a ictiofauna da regio apresenta baixa

densidade e alto grau de endemismo, caracterizando-se ainda pela ausncia das famlias
de grandes peixes migradores, comuns bacia do rio Paran. De forma preliminar, as
regies de cabeceiras do rio (com maior grau de endemismo e diversidade em relao
foz) e, possivelmente, de seus afluentes so as principais reas de reproduo da
ictiofauna como um todo (Burian, 2004).
Essa bacia hidrogrfica compreende trechos das trs regies fitogeogrficas mais
importantes do Estado do Paran. Ao redor das nascentes do rio, a paisagem dominada
pela Estepe Gramneo-lenhosa, os Campos de Palmas. Esses campos so semelhantes
em composio florstica e paisagem aos outros existentes no Paran. Ao longo da maior
parte do curso do rio e cobrindo mais da metade da bacia, h ocorrncia da Floresta
Ombrfila Mista, ou Floresta com Araucrias, a principal formao vegetal do Paran em
termos de abrangncia geogrfica. J no final do curso do rio, encontra-se a Floresta
Estacional

Semidecidual.

Entretanto,

essas

regies

passaram

por

profundas

descaracterizaes de suas coberturas vegetais originais com a implantao da

agricultura e pecuria.
A situao de uso do solo da bacia do rio Chopim, identificada na AAE por meio de fotos
areas, imagens de satlite e levantamentos de campo determinada por uma srie
complexa de fatos econmicos e sociais, podendo ser basicamente dividida em duas
regies razoavelmente homogneas. A primeira compreende a regio do alto rio Chopim
(regio dos municpios de Palmas, Coronel Domingos Soares, Mangueirinha e oeste de
Clevelndia e de Honrio Serpa). a menos alterada da bacia, possuindo ainda 30,65%
de cobertura florestal, enquanto a regio de jusante apresenta maior concentrao de
atividades antrpicas, com predomnio de atividades agrcolas (com nfase na soja, no
milho e no trigo) e pecuria. Atualmente, alm das florestas se encontrarem
extremamente fragmentadas em praticamente todo o trecho mais baixo da bacia do rio
Chopim, as formaes primrias so muito raras (SOMA, 2002).
No processo de ocupao dessa bacia, a agricultura colonial desenvolvida em pequenas
propriedades teve historicamente presena constante, ainda que nos ltimos anos tenha

182

sido verificado um processo de concentrao de terras, com a utilizao mais intensiva

das mesmas. Em funo disso, muitas reas sem aptido para a lavoura, devido,
principalmente, a suas declividades, acabaram sendo utilizadas para essa finalidade,
resultando em grande potencial de eroso e degradao ambiental. A maioria (62% do
total) das propriedades rurais composta por minifndios que utilizam apenas 19% da
rea rural total da bacia do rio Chopim, enquanto que os latifndios de explorao, que
representam apenas 23% das propriedades, ocupam uma rea de 53%. No tocante
pecuria, destaca-se a produo de sunos e aves de corte. As grandes cooperativas
como a Sadia desempenham uma funo importante na produo e comercializao de
aves (SOMA, 2002).
No caso especifico da bacia do rio Chopim, as situaes atuais da cobertura do solo e dos
recursos hdricos, ainda que muito modificados em relao ao passado, parecem ter
favorecido a manuteno - ao menos em grande parte de espcies da fauna
consideradas como mais raras atualmente em diversas regies do sul do Brasil e
adjacncias. Grande parte da fauna tipicamente campestre da regio parece apresentar
uma alta capacidade de se adaptar s reas alteradas (sobretudo pastagens),
principalmente quando h pequenos fragmentos florestais e capes nas imediaes.
O processo de ocupao da regio o resultado da colonizao proveniente de famlias
gachas descendentes de alemes e italianos desde a dcada de 1930 (intensificado a
partir de 1950) e da explorao madeireira a partir da dcada de 1960 (SOMA, 2002).
Como conseqncia desse processo de colonizao, a populao da regio tem histrico
rico de participao poltica, sendo um dos beros dos movimentos de atingidos por
barragens.
At a dcada de 1980, a populao residente nos municpios dessa bacia era
predominantemente rural (60%). Na dcada de 1990, foi constatada uma inverso deste
cenrio, com aproximadamente 61% da populao concentrada no meio urbano,
tendncia que se intensificou nos ltimos anos (IBGE, 2000). Outro aspecto relevante
refere-se diminuio das migraes inter-regionais e ao aumento da migrao intraregional, favorecendo o surgimento de plos municipais de atrao (IPARDES, 1999). As

183

cidades menores tm perdido populao para os principais plos da regio, como Pato
Branco e Francisco Beltro. Dos 17 municpios existentes em 1980, apenas os cinco que
j concentravam maior parcela de sua populao no meio urbano tiveram aumento
populacional (Pato Branco, Francisco Beltro, Palmas, Clevelndia e Maripolis). Os
municpios com maior perfil urbano so os que apresentam melhores ndices de qualidade
de vida.
De modo geral, os municpios apresentam taxas de mortalidade infantil mais satisfatria
que a mdia brasileira e um pouco melhor ainda que os vizinhos sul-americanos. A
maioria dos municpios no trata o esgoto, sendo que Pato Branco, o municpio com a
melhor situao, tinha no ano 2000 menos de um quarto dos domicilios atendidos pela
rede geral de esgoto enquanto que a grande maioria das cidades no dispe de
residncias atendidas por este servio. Os demais municpios dispunham naquele mesmo
ano de apenas uma parcela muito restrita de seus domiclios atendidos.
Alm da indstria alimentcia, a indstria madeireira tambm desempenha um papel
importante, com mais de 10% do total de estabelecimentos, que consomem mais de 16%
da energia eltrica destinada ao setor industrial (Burian, 2004).
Os municpios localizados na margem esquerda encontram-se melhor atendidos pelo
sistema virio, sendo que a BR-280 atende o extremo sul, interligando Palmas at
Barraco na divisa com a Argentina. As BR-158 e BR-373 fazem a ligao da regio de
Pato Branco at a BR-277.
A nica Terra Indgena existente na bacia a de Palmas, que se encontra distante da
rea de influencia direta dos aproveitamentos propostos no rio Chopim, estando localizada
junto ao divisor de guas, na fronteira com o estado de Santa Catarina.
Metodologia da AAE do rio Chopim
O escopo da AAE assemelha-se muito com o estudo feito para a bacia do rio TaquariAntas pela FEPAM, em 2001, no Rio Grande de Sul, buscando inclusive o mesmo objetivo
especfico, ou seja, a separao dos empreendimentos setoriais previstos no Inventrio

184

Hidreltrico em trs nveis: baixo potencial de impacto (para serem licenciados atravs de
Relatrio Ambiental Simplificado RAS), mdio potencial de impacto (para serem
licenciados atravs de EIA e RIMA) e alto potencial de impacto (empreendimentos
inviveis, que no seriam sequer avaliados).
Para a bacia do rio Chopim, primeiro foi elaborado um diagnstico por meio da anlise de
diversos elementos de caracterizao que configuravam quatro componentes-snteses:
uso e qualidades da gua, ictiofauna, ecossistemas terrestres e modo de vida, descritos a
seguir:
a) Uso e Qualidade da gua - uso da gua para diversas finalidades (identificao por
meio das outorgas da Superintendncia de Desenvolvimento de Recursos Hdricos e
Saneamento Ambiental - SUDERHSA); ndice de Qualidade da gua - IQA - atual da gua
em diferentes trechos do rio; potencial de aporte de cargas poluidoras devido s
atividades econmicas na bacia; potencial de eutrofizao no caso de formao de lagos
em determinados trechos; identificao de barragens previamente existentes para
identificar a perda de capacidade de autodepurao do rio.
b) Ictiofauna - presena de espcies migratrias; fragmentao do rio com a presena de
barragens e grandes quedas; classificao por diferentes hbitats, envolvendo as
caractersticas fisiogrficas do rio e a presena de matas ciliares; classificao dos
hbitats segundo o tamanho dos rios.
c) Ecossistemas Terrestres - espacializao de Unidades de Conservao e/ou reas
legalmente protegidas; estado de conservao dos remanescentes florestais; presena
potencial e/ou confirmada de espcies ameaadas de extino ou vulnerveis;
conectividade entre fragmentos florestais.
d) Modos de Vida - Terras Indgenas com a identificao daquelas existentes na bacia e
suas caractersticas tnico-culturais e legais; patrimnio histrico e arqueolgico, com o
mapeamento de stios j cadastrados na regio; ocupao humana, com a identificao e
localizao das reas de concentrao humana, assim como a estrutura fundiria com a
avaliao da tipologia das propriedades rurais, considerando inclusive os assentamentos

185

rurais do INCRA e reassentamentos de outros empreendimentos hidreltricos nas regies

de influncia; mapeamento da malha viria nas reas prximas aos cursos dgua,
inclusive com a identificao de pontes; estrutura econmica; usos mltiplos da gua; e
reas de interesse paisagstico e turstico na regio.
Os componentes-snteses utilizados assemelham-se bastante com aqueles utilizados pela
AAE do rio Taquari-Antas.
Para os levantamentos realizados na bacia, a AAE buscou informaes ambientais
previamente existentes, inclusive obtidas durante os Estudos de Inventrio Hidreltrico do
Rio Chopim, atualizando-as quando necessrio.
Outro aspecto fundamental para a elaborao do diagnstico da AAE foi a aquisio de
uma imagem de satlite atualizada para identificar, com maior facilidade, os diferentes
usos de solo desta bacia, direcionando o trabalho de campo.
A partir do conhecimento prvio das condicionantes ambientais que compem a bacia
hidrogrfica do rio Chopim, a AAE selecionou os fatores que auxiliaram a elaborao dos
mapas de fragilidade para cada componente sntese, com destaque para as reas de
influncia de cada empreendimento, assim como os demais trechos prximos ao rio
Chopim e seus principais afluentes.
A identificao da fragilidade ambiental de cada componente sntese da AAE foi feita por
meio da atribuio de notas para cada trecho prximo aos cursos dgua, partindo de 1
(baixssima fragilidade) at 5 (extrema fragilidade), formando manchas de fragilidade
para cada componente-sntese.
Posteriormente, foi feita a superposio dos mapas de fragilidade de cada componente
sntese, identificando-se reas ou trechos que so homogneos em termos de criticidade.
A AAE do rio Chopim convencionou denominar criticidade esta superposio dos mapas
de fragilidade de cada componente sntese.

186

Nessa superposio foram estabelecidos os diferentes nveis de criticidade ambiental de

cada trecho, visando identificar a viabilidade ambiental maior ou menor de absorver os
empreendimentos previstos no inventrio hidreltrico.
Para calcular o ndice de criticidade ambiental de cada aproveitamento, procurou-se
identificar, em um primeiro momento, o percentual de fragilidade para cada componentesntese na rea de influncia direta de cada aproveitamento atravs dos mapas de
fragilidade ambiental.
No segundo momento, os nveis de fragilidade ambiental para cada empreendimento
foram alocados em tabelas especficas (apresentadas a seguir), em que se procurou
calcular o nvel de criticidade resultante por meio de uma mdia ponderada que atribusse
maior peso aos nveis mais altos de fragilidade, visando adequar os empreendimentos
conservao e melhoria da qualidade socioambiental da bacia hidrogrfica. O nvel 5 de
fragilidade ambiental, por exemplo, foi aplicado onde realmente a insero de
aproveitamentos hidreltricos representasse um impacto extremamente elevado, como
remanescentes florestais primrios, Terras Indgenas e reas urbanas. Desse modo, a
sua existncia, ainda que em pequenas parcelas, pode evitar que se instale um
empreendimento.
Para esclarecer melhor, observa-se a seguir a usina hidreltrica hipottica ABC, para qual
foram atribudos os seguintes percentuais de fragilidade em sua rea de influncia
(visualizados atravs do mapa):
Qualidade e Uso das guas: 50% em alta fragilidade (nvel 4), 50% em mdia
fragilidade (nvel 3);
Ictiofauna: 100% em baixa fragilidade (nvel 2);
Ecossistemas Terrestres: 90% em mdia fragilidade (nvel 3) e 10% em extrema
fragilidade (nvel 5);
Modos de Vida: 30% em baixssima fragilidade (nvel 1), 30% em baixa fragilidade
(nvel 2), e 40% em mdia fragilidade (nvel 3).

187

Esses valores identificados hipoteticamente acima foram alocados em na tabela

especfica, conforma apresentada a seguir:
Tabela 4.2.2.2 Nvel de Fragilidade para a UH ABC (hipottica)
0

Nvel de fragilidade
3
4
0
50
50

Ictiofauna

100

Ecossistemas Terrestres

30

30

Componente-sntese
Uso e Qualidade da gua

Modos de Vida

ndice de
Fragilidade
83,33

26,67

90

10

70,67

40

34,00

ndice Total

214,67

Para calcular o ndice de fragilidade de cada componente sntese apresentado na tabela

acima, adotou-se a seguinte frmula (utilizando os valores da tabela 4.2.2.2):
(A1*1*1+A2*2*2+A3*3*3+A4*4*4+A5*5*5)/15

Em seguida, foram somados os ndices de cada componente-sntese para chegar no

ndice de criticidade total, no caso hipottico, de 214,67 pontos. Este ndice total poderia
variar de 27 (menor criticidade possvel) a 667 pontos (maior criticidade possvel).
A partir dos ndices de criticidade ambiental, com relao implantao de
aproveitamentos hidreltricos para cada empreendimento, foi possvel avaliar o nvel de
impacto que geraria cada empreendimento em sua rea de influncia. No final foi
elaborado um mapa para visualizar todos os nveis de criticidade. Para efeito desse
estudo, foi convencionada a seguinte valorao:
de 27 a 200 pontos: baixa criticidade ambiental (cor verde)
de 200 a 300 pontos: mdia criticidade ambiental (cor amarela)
de 300 a 667 pontos: alta criticidade ambiental (cor vermelha)

188

Mesmo tendo-se em conta que essa atribuio est sujeita a uma dose de subjetividade e
ressaltando-se ainda que se trata de uma metodologia ainda no consolidada pelos
mecanismos de licenciamento ambiental, de modo geral a AAE identificou que ao longo
do rio Chopim predominam faixas de mdia criticidade.
Portanto, com base no mapeamento de trechos do rio com diferentes nveis de impactos,
cada empreendimento previsto no Inventrio Hidreltrico pode ser classificado
socioambientalmente de modo hierrquico, identificando desde aqueles viveis at
aqueles praticamente inviveis.
No estgio final da AAE, foram apresentadas diretrizes que deveriam ser tomadas em
toda a bacia hidrogrfica, visando promover a melhora de sua qualidade ambiental.
Enfatiza-se nesse item aspectos como a preservao de trechos dos rios sem a presena
de hidreltricas; polticas pblicas para garantir a conservao; e melhoria dos recursos
naturais nesta bacia hidrogrfica.
Resultados
Dos doze empreendimentos previstos no inventrio, dois foram classificados como de
pequeno potencial de impacto ambiental, nove como mdio potencial de impacto
ambiental e um como invivel ambientalmente, pois seu reservatrio afetaria importantes
remanescentes florestais na rea mais a jusante da bacia. As usinas hidreltricas
Cachoeirinha e So Joo apresentaram mdio potencial de impacto ambiental.
Entretanto, a AAE enfatizou que dos nove empreendimentos considerados de mdio
impacto, dois estariam praticamente inviveis tambm, atrelando o licenciamento
ambiental de cada um a alteraes no projeto em relao ao nvel dos reservatrios e
localizao de barragem.
Alm desses aspectos, tal como a AAE da bacia do Taquari-Antas, a AAE do rio Chopim
estabeleceu diretrizes gerais para o licenciamento das usinas. A principal diferena entre
ambas que para a bacia do rio Chopim, as diretrizes foram distribudas entre os
diferentes componentes-snteses, conforme apresentados resumidamente a seguir:

189

 Qualidade da gua
a)

Evitar

empreendimentos

cujos

reservatrios

apresentem

caractersticas

morfolgicas que possam contribuir para uma possvel eutrofizao;

b)

Evitar empreendimentos que venham a comprometer a capacidade de

autodepurao do rio Chopim, principalmente na sua regio de jusante, onde a
qualidade da gua j se encontra comprometida;

c)

Desenvolver um programa intenso de monitoramento da qualidade das guas

no rio Chopim, com acompanhamento e divulgao dos resultados de
monitoramento da qualidade das guas;

d)

Desenvolver um programa de educao e conscientizao ambiental para os

agricultores, empreendedores de atividades econmicas nas reas prximas ao
rio Chopim e ainda para a populao dos municpios da bacia do rio Chopim.

Ictiofauna
a)

Todo reservatrio deve contemplar um trecho ltico a montante de pelo menos

cinco quilmetros. Essa distncia estimada com base em inferncias obtidas
em pequenos tributrios da rea de influncia do reservatrio da UH Segredo,
onde peixes que ocupavam o reservatrio realizavam as desovas nos primeiros
quilmetros acima do remanso de seus tributrios.

b)

Embora o segmento mais a jusante esteja parcialmente represado, parte do

mesmo deve ser mantida livre e a operao da PCH Foz do Chopim
monitorada, dadas as evidncias de que esse ambiente tem importante papel
como rea de desova de espcies do reservatrio de Salto Caxias.

c)

Levantamento ictiofaunstico amplo, visando um conhecimento mais detalhado

da distribuio e abundncia das espcies, seu status de conservao e os
riscos potenciais de extino impostos por novos e variados empreendimentos
na bacia.

190

d)

Desenvolvimento de um programa de amostragem de peixes mais intenso e

geograficamente mais abrangente ao longo da bacia do rio Chopim.

e)

Monitoramento das alteraes nas assemblias de peixes impostas pelos

represamentos previstos.

Ecossistemas Terrestres
a)

Destinar os recursos advindos de medidas compensatrias para a compra de

reas importantes para a diversidade biolgica regional.

b)

Incentivar a recomposio florstica original, em especial com espcies atrativas

para a fauna silvestre dispersora de sementes.

c)

Restabelecer corredores ambientais por meio de reas contnuas de vegetao

entre fragmentos florestais possibilitando o fluxo gentico da fauna e flora e
facilitando a disperso e sobrevivncia de inmeras espcies.

d)

Estimular a participao da sociedade regional na tarefa de conservar os

ltimos remanescentes florestais e recuperar parte da Floresta com Araucria.

e)

Criar alternativas de desenvolvimento sustentado para a populao local,

visando reduzir a presso sobre os fragmentos florestais remanescentes.

f)

Desenvolver atividades de monitoramento da fauna, visando o conhecimento

mais detalhado de aspectos referentes ecologia das espcies ocorrentes na
regio.

g)

Estabelecer aes coordenadas tcnico-jurdicas, visando a reposio florestal

das reas de preservao permanente e de reserva legal.

h)

Estabelecer restries para o uso intensivo agrcola e de pecuria nas reas de

alta susceptibilidade eroso.

i)

Ampliar a fiscalizao com a participao dos municpios e da iniciativa privada.

191

 Modos de Vida
a)

Assegurar a manuteno da estrutura viria pr-existente.

b)

Evitar impacto de qualquer natureza sobre a Terra Indgena Palmas, seja

atravs de alagamento de suas terras, seja por canteiro de obra nas suas
proximidades.

c)

Evitar empreendimentos que afetem reas urbanizadas ou que haja qualquer

bice urbano, considerando o Plano Diretor dos municpios envolvidos, ou ainda
as leis municipais de uso e ocupao do solo.

d)

Desenvolver um programa de educao ambiental por meio de diversos

segmentos

da

sociedade

civil

dispostos

ajudar

no

processo

de

desenvolvimento equilibrado da regio.

e)

Nos casos em que houver predomnio de pequenas propriedades com grande

nmero de famlias residentes nas reas de influncia, o empreendimento em
questo dever adotar medidas e programas de reassentamento capazes de
manter ou at mesmo melhorar o padro de vida dessas famlias.

Embora o processo de anlise da AAE da bacia do rio Chopim sequer tenha chegado a
ser analisada pelo IAP e, tampouco a ser disponibilizada ao pblico, a requisio desse
instrumento e a sua posterior elaborao servem para subsidiar importantes questes
referentes ao licenciamento ambiental de usinas hidreltricas.

4.2.3 Aspectos pertinentes e comparativos entre as Avaliaes Ambientais

Estratgicas avaliadas
O objetivo principal desse item apresentar a metodologia desse novo documento de
avaliao ambiental no sentido de verificar se a adoo do mesmo pode ser til para
proporcionar no s aos rgos ambientais, mas sociedade civil, um instrumento que
possibilite antecipar os impactos ambientais mais relevantes, podendo propor alteraes
de projetos ou at mesmo abort-los em uma etapa mais favorvel.

192

As AAEs da bacia do rio Taquari-Antas e da bacia do rio Chopim so muito semelhantes

quanto metodologia aplicada e aos resultados apresentados no documento. Ambas
distriburam os empreendimentos propostos dos respectivos Inventrios em trs tipos:
aqueles que seriam inviveis, aqueles que seriam viveis desde que licenciados a partir
de um EIA e do RIMA e aqueles que poderiam ter processo de licenciamento mais
simplificado, por meio de um RAS.
Os componentes-snteses abordados foram os mesmos e os instrumentos de anlise
tambm se assemelham muito, com anlise de dados existentes complementados com
viagens expeditas.
Houve diferenas com relao ao modo de lidar com os parmetros identificveis para
classificar cada um dos empreendimentos de acordo com o grau de fragilidade. Enquanto
a AAE da bacia do rio Taquari-Antas buscou denominar quantitativamente a classificao
da cada usina (se era afetado por quatro, trs, duas, uma ou nenhuma varivel prdeterminada), a classificao dos empreendimentos realizada pela AAE da bacia do rio
Chopim teve uma abordagem mais qualitativa e subjetiva, identificando as variveis de
modo mais flexvel.
Essa diferena com relao ao modo de avaliao decorre da falta de uma maior
institucionalizao desse instrumento de licenciamento para planos e programas. A Norma
42 de 2001 da Unio Europia, uma das principais molas propulsoras da
institucionalizao da AAE na Europa e, conseqentemente, no mundo (AIAI, 2005) reflete
esse momento inicial desse instrumento ao delegar a cada Estado-membro maior
detalhamento de como sero desenvolvidas as respectivas AAEs, concedendo-lhes uma
grande margem discricionria (Rise, 2003: 455).
Efetivamente, a principal diferena entre ambas refere-se ao histrico. Enquanto a AAE da
bacia do rio Taquari-Antas foi realizada pelo rgo ambiental, a AAE da bacia do rio
Chopim ficou sob a responsabilidade das empresas proponentes dos projetos
inventariados, que contrataram empresas de consultoria para realizao desse
documento.

193

A descontinuidade do licenciamento ambiental da AAE do rio Chopim no pode ser

meramente debitada da conta de que esse documento no foi realizado diretamente pelo
rgo ambiental simplesmente, mas certamente esse aspecto pode ter interferido de certa
forma. Como no foi realizada pelo rgo ambiental e tampouco estava respaldada em
leis, decretos ou resolues, os seus resultados foram ignorados. Isso fruto direto da
sua fragilidade institucional.
Deve-se destacar no presente estudo que no foi feita uma anlise qualitativa das
variveis utilizadas em cada AAE, mas sim observados dados gerais para que fossem
obtidos subsdios a uma anlise mais processual.

4.3

Consideraes sobre a Avaliao Ambiental Estratgica como instrumento

no processo de licenciamento

Com a consolidao dos processos de licenciamento de projetos ocorrida nas ltimas

dcadas por meio de instrumentos como EIA e RIMA, rgos ambientais, sociedade civil,
empresas de consultoria e o empreendedor passaram a se dar conta de que os
problemas com que se deparavam na fase de licenciamento prvio de usinas hidreltricas
estavam, na maioria das vezes, relacionados no propriamente a aspectos que o escopo
do EIA deveria ou conseguiria abordar, mas sim a uma etapa anterior, ou seja, aos fatores
que teriam influenciado na configurao da diviso de queda de determinado rio, assim
como a compreenso dos impactos acumulativos de diversos empreendimentos previstos
para a mesma bacia.
Diante das restries que os EIAs tm em lidar com questes estratgicas da insero de
um empreendimento hidreltrico, as AAEs setoriais surgem como um importante
instrumento no s para que as agncias ambientais possam realizar uma anlise mais
conjuntural, mas para que todo o processo de discusso a respeito de empreendimentos
de algum setor especfico, como o eltrico, venha a ser antecipado. Os casos brevemente

194

analisados corroboram a tese de que esse instrumento tem uma potencialidade muito
grande quando devidamente institucionalizado.
Embora at o momento as AAEs tenham apresentado resultados distintos, j que a da
bacia do rio Chopim teve seu processo de anlise interrompido e seus resultados
acabaram sendo desconsiderados, pelo menos at o presente momento percebe-se que
h um potencial muito grande para que esse instrumento contribua no sentido de evitar
desperdcio, seja de tempo, seja de investimentos, tanto por parte da sociedade civil
quanto por parte dos empreendedores pblicos ou privados em usinas hidreltricas que
possam apresentar grandes impactos ambientais. Desse modo, muitas das incertezas que
surgem atualmente durante a fase de EIA e RIMA poderiam ser evitadas, j que apenas
empreendimentos previamente aprovados seriam de fato submetidos ao licenciamento
ambiental. Trata-se de instrumentos de avaliao ambiental complementares.
Por outro lado, a AAE realizada para a bacia do Taquari-Antas serviu efetivamente como
balizador dos licenciamentos posteriores. Foi constatado que a FEPAM tem seguido os
resultados apresentados, exigindo um tipo de documento especfico (EIA ou RAS) para
cada empreendimento de acordo com o que foi definido na AAE, inserido ainda nas
condicionantes das respectivas licenas ambientais, o cumprimento das diretrizes
estabelecidas.
Essas diferenas entre os resultados apresentados no foram, de modo algum,
decorrentes da qualidade especfica de cada AAE, j que a do rio Chopim sequer foi
analisada pelo IAP. Trata-se sim de problemas institucionais que j existiam mesmo em
licenciamentos realizados com EIA e RIMA. Essa descontinuidade institucional pode ser
vista como relativamente normal para um procedimento novo, que apenas comeou a ser
utilizado sem que estivesse ainda legalmente estabelecido, como j est em outros
pases.
Desse modo, cabe enfatizar a importncia de que haja uma legislao pertinente ao tema.
Admitindo que agncias bilaterais ou multilaterais de financiamento tm um papel
importante, preciso ainda que pelo menos o CONAMA estabelea uma Resoluo

195

especfica para essa finalidade, definindo inclusive alguns aspectos mais gerais referentes
a sua metodologia. Muitas das questes ainda no equacionadas por um instrumento
dessa natureza poderiam ser resolvidas caso houvesse um enquadramento jurdico mais
estabelecido referente aplicao da AAE e que os Termos de Referncia fossem melhor
descritos.
Outro aspecto que cabe aqui levantar, refere-se aos Estudos de Inventrios Hidreltricos
desenvolvidos por concessionrias de energia eltrica e aprovados pela Agncia Nacional
de Energia Eltrica ANEEL. O manual desenvolvido em 1996 pela Eletrobrs de fato
colocou uma nfase maior nas questes ambientais, equiparando-as aos aspectos
tcnicos e econmicos, predominantes at ento. Muito da metodologia adotada nas
AAEs analisadas aqui foi baseada em aspectos abordados na reviso desse Manual de
Inventrio, bastando citar a utilizao de componentes-snteses constitudos por diversos
elementos de caracterizao.
preciso relembrar que, concomitantemente reviso do Manual de Inventrio
Hidreltrico, ocorreu o processo de desregulamentao do setor eltrico no Brasil e, como
conseqncia, uma srie de incertezas surgiu no setor eltrico brasileiro. A alterao que
talvez tenha sido a que causou alteraes na elaborao de inventrios hidreltrico foi a
atrao de empresas do setor privado, que passaram a travar uma batalha por
determinados aproveitamentos que se mostrassem mais atrativos financeiramente,
influenciando de diferentes modos os Inventrios Hidreltricos, mesmo quando esses
estavam sendo elaborados por concessionrias estatais de energia eltrica.
De fato, os Estudos de Inventrios Hidreltricos desenvolvidos de acordo com o novo
modelo tiveram diferentes concepes. Enquanto alguns como os do rio Jordo no Paran
apresentaram resultados bem apropriados, com a eliminao de barragens em
determinados trechos do rio mais susceptveis aos impactos decorrentes de reservatrios;
em outros a metodologia definida pelo manual do Inventrio Hidreltrico no foi
adequadamente desenvolvida, resultando em divises de quedas nem sempre
apropriadas e que acabaram tendo que ser revistas posteriormente, como foi o caso do
Inventrio Hidreltrico do rio Areia, que manteve aproveitamentos considerados inviveis.

196

Todas essas diferenas foram conseqncias da retirada do Estado brasileiro no papel de

maior regulador do sistema eltrico.
Mas mesmo quando os inventrios hidreltricos foram adequadamente elaborados,
surgiram alguns problemas nos processos de licenciamento devido ao fato de que,
conforme salientado anteriormente, o rgo ambiental no tomava conhecimento deste
estudo.
Desse modo, mesmo utilizando metodologias semelhantes aos inventrios hidreltricos,
as AAEs tm potencial para representar um importante passo no sentido de inserir os
empreendimentos hidreltricos no contexto ambiental ao trazer, para a fase de
planejamento, as agncias ambientais, subsidiando-as para que possam tomar decises
com base em um estudo mais amplo dentro da bacia.
Espera-se, desse modo, que a AAE sirva no apenas para subsidiar os tomadores de
deciso (seja a agncia governamental responsvel pelo processo de licenciamento,
sejam eles os empreendedores que iro investir em determinado empreendimento) mas
tambm para contribuir efetivamente com a implantao efetiva do to propagado
desenvolvimento sustentvel, criando importantes canais de comunicao com a
sociedade para demonstrar transparncia desse processo.
Aspectos como a identificao preliminar das questes ambientais relevantes com o
tratamento adequado da dimenso espacial, a mudana de atitude por parte dos agentes
envolvidos em relao necessidade de se adotarem procedimentos de anlise e
avaliao ambiental em todas as etapas do processo de planejamento, assim como a
efetiva incorporao da dimenso ambiental na etapa de planejamento so contribuies
fundamentais da AAE.
Logicamente, outras providncias so teis, tais como uma efetiva articulao com outros
setores para compatibilizar os aproveitamentos hidreltricos com os usos mltiplos dos
reservatrios, tendo a bacia hidrogrfica como unidade de anlise. De qualquer modo,
evidencia-se a importncia de um documento dessa natureza no sentido de harmonizar o

197

planejamento do setor eltrico com o equacionamento das questes ambientais

envolvidas.
Nesse sentido, pode-se concluir que a utilizao de um instrumento como a AAE que
insira a temtica ambiental no nvel de planejamento, contribui no sentido de subsidiar os
diversos agentes envolvidos no planejamento do setor eltrico e no processo de
licenciamento para identificar previamente a viabilidade socioambiental ou no dos
empreendimentos previstos anteriormente.
Por meio da anlise desse documento, verifica-se que a AAE pode sim cumprir o seu
principal objetivo dentro do setor eltrico, ou seja, o de estabelecer maior equilbrio entre
as questes econmicas e ambientais, minimizando os riscos e incertezas inerentes aos
aspectos socioambientais relacionados aos projetos de desenvolvimento (Pires et al,
1999).
Diante desse cenrio, na demanda nacional e tendo ainda conhecimento do estado da
arte no nvel internacional, pode-se afirmar que em breve esse instrumento dever ser
regulamentado no pas.
Entretanto, a aplicao desse instrumento no significa que os conflitos existentes na
arena entre setores econmicos e ambientais estaro plenamente equacionados. Dentro
de uma sociedade ps-moderna, onde as fronteiras no so to rgidas como outrora, a
existncia de um campo de debate tal como a AAE pode vir a ser at mais importante do
que encontrar a soluo final e definitiva.

198

CONCLUSES
Atravs dos estudos de caso aqui apresentados, com os Estudos de Impacto Ambiental EIAs - no primeiro momento e as Avaliaes Ambientais Estratgicas - AAEs posteriormente, podem ser identificados diversos elementos que sinalizam para um
crescimento gradual da esfera e da racionalidade ambiental frente , ainda dominante,
racionalidade econmica (Mol, 2001).
No entanto, embora a introduo desses instrumentos de licenciamento seja uma
condio necessria para incorporar variveis socioambientais tanto na fase de projetos,
mas principalmente, na de planejamento, na qual os resultados apresentados so mais
eficientes, a existncia desses processos de licenciamento, tal como se apresenta, no
pode ser vista como condio suficiente para o devido equacionamento dessa questo,
pois h diversos aspectos que permanecem sem soluo (Daini, 2002).
Um desses aspectos refere-se ao estabelecimento de mecanismos eficazes de consulta
pblica. Conforme verificado nos estudos de caso, tanto no Brasil quanto em outros
pases, essa questo ainda necessita ser aprimorada.
Para a fase de projeto, com o licenciamento estabelecido nos EIAs, apesar da instituio
formal de audincias pblicas ter inserido um evento para a consulta pblica, foi
verificado que a mesma ainda insuficiente para garantir a participao da comunidade e
a transparncia do processo de modo mais efetivo. Prova disso a atual tendncia dos
rgos ambientais de ampliarem os fruns de discusso, realizando reunies pblicas
preliminares audincia pblica, procedimento que j foi institucionalizado pelo Centro de
Recursos Ambientais - CRA, da Bahia, e tambm inserido, ainda que no legalmente, pelo
Instituto Ambiental do Paran - IAP, no Paran.
Com relao AAE, que tem como um dos princpios processuais o estabelecimento de
um processo participativo (World Bank, 2002), foi constatado nos estudos de caso
relacionados ao setor de energia eltrica no Brasil, que ainda no se obteve um
procedimento formal de consulta pblica, resultado provvel da falta de institucionalizao

199

desse tipo de documento. Embora a maioria dos documentos relacionados AAE tem no
processo participativo um dos seus princpios fundamentais, conforme se pode constatar
nos Termos de Referncia que esto norteando a contratao da Avaliaes Ambientais
Integradas - AAI de algumas bacias hidrogrficas pela Empresa de Pesquisa Energtica
EPE (EPE, 2005), ainda no foram encontrados instrumentos que garantam que haja
consulta pblica na elaborao das AAEs.
Nos demais pases, essa questo tambm no est plenamente solucionada. Embora a
Norma 42/2001 da Unio Europia, um dos principais documentos propagadores da AAE
nos pases europeus e, indiretamente, em outros pases do mundo, estabelea, no Artigo
6, formas de consulta pblica, nas quais define que uma verso preliminar da AAE
dever ser disponibilizada ao pblico para que suas consideraes sejam consideradas
antes da sua aprovao final do documento, o fato de que a elaborao mais detalhada
tenha ficado a cargo de cada pas-membro pode levar ao estabelecimento de
procedimentos muito distintos entre eles com relao a aspectos fundamentais, tais como
o processo de consulta pblica (Risse et al. 2003). Isso decorre da dificuldade de
estabelecer uma AAE mais flexvel, direcionada exclusivamente sustentabilidade
socioambiental. A maior parte das AAEs j implementadas busca antecipar, no processo
de tomada de deciso, mtodos e tcnicas j aplicados aos EIAs, tratando da AAE como
uma extenso das avaliaes ambientais j consagradas.
Outro aspecto fundamental que ainda no se encontra plenamente equacionado refere-se
aos resultados efetivos do processo de licenciamento ambiental estabelecidos,
demonstrando que em muitos casos, pode haver um vcuo entre o que foi definido nos
EIAs e nas AAEs com o que ocorre posteriormente, tal como foi constatado nos caso da
AAE do rio Chopim.
Com relao aos EIAs, alm do exemplo da Usina Hidreltrica Barra Grande, citado na
introduo, foram identificados vrios casos em diferentes pases em que, efetivamente, a
instituio desse instrumento, em que pese tenha sido um avano, ainda no garantiu que
a

racionalidade

socioambiental

fosse

efetivamente

apresentados.

200

incorporada

nos

resultados

Ainda que inegavelmente a AAE seja um documento com maior potencial nesse sentido,
na medida em que insere metodologias de pesquisa para questes ambientais em um
nvel estratgico (de planejamento), os seus resultados no foram necessariamente
postos em prtica. rgos governamentais nem sempre incorporam as concluses das
AAEs no processo de tomada de deciso regularmente, conforme o caso do rio Chopim
demonstrou. Isto sinal de uma fragilidade institucional que permeia todo o processo de
licenciamento ambiental constitudo.
Mesmo em pases como Taiwan, que j instituram legalmente esse documento h mais
de dez anos, a AAE permanece ainda em estgio prematuro com aplicaes ainda
limitadas devido principalmente falta de maior intercmbio e treinamento (Liou, 2004).
Apesar da existncia de todos esses obstculos a serem superados, efetivamente, a
institucionalizao da AAE no processo de licenciamento deu sinais suficientes para
considerar que esse instrumento representa um significativo avano em direo
incorporao das questes socioambientais pelo setor eltrico no momento mais
adequado para equacion-las, ou seja, na fase de planejamento, subsidiando diretamente
os rgos responsveis pelo processo de tomada de deciso e abrindo maior espao para
a consulta pblica.
Se a introduo de obrigatoriedade do EIA e do respectivo RIMA correspondeu
mundialmente primeira fase do ambientalismo, que teve incio no final da dcada de
1960 e durou at aproximadamente meados da dcada de 1980, a insero de AAE em
grande parte do mundo est relacionada fase reflexiva mais recente dessa questo,
quando se tornou evidente que o licenciamento ambiental realizado somente a partir do
projeto insuficiente para o melhor equacionamento da relao entre meio ambiente e
setor eltrico.
O fato de que as agncias bilaterais ou multilaterais de financiamento e, mais
recentemente, a Unio Europia, assim como alguns pases como Canad, Taiwan e
frica do Sul (World Bank, 2002) estejam inserindo, formalmente, procedimentos de
licenciamento ambiental a partir das AAEs (principalmente em um nvel setorial) leva a

201

crer que o mesmo processo que ocorreu com a difuso do EIA pelo mundo v se repetir
em relao s AAEs. Nesse sentido, pode-se concluir que, em breve, esse tipo de
documento dever ser institucionalizado formalmente na maioria dos pases, inclusive no
Brasil. Apesar das dificuldades, o bom exemplo da Unio Europia pode influenciar
positivamente os Estados Unidos a adotarem normas semelhantes para introduzir AAE
(Underwood, 2003).
Mas at que ponto esses avanos no processo de licenciamento ambiental representam
uma efetiva incorporao da temtica pelo setor eltrico? Atravs da anlise conduzida no
presente estudo, identifica-se que se trata de um aspecto paradoxal. Percebe-se que
paralelamente presso exercida pela chamada globalizao (tal como definida no
captulo 1) sobre os recursos naturais, tem ocorrido um processo de mudana institucional
de modo a atender novas demandas na rea socioambiental. O estabelecimento de
metodologias de avaliao de impacto, o fortalecimento de rgos ambientais bem como
a mudana de postura de agncias bilterais ou multilaterais de financiamento servem
como indcio de que as presses por incorporao das temticas socioambientais pelos
setores responsveis pelos projetos de desenvolvimento, privados ou estatais, esto
surtindo algum efeito. De modo geral a introduo de mecanismos de licenciamento
ambiental, quer seja de forma mais limitada com os EIAs, quer de forma mais abrangente
e holstica com as AAEs, enquadra-se, a princpio, naquilo que Mol e Spaargaren
classificam como modernizao ecolgica, que pode sim, dentro dessa primeira
perspectiva, fornecer o arcabouo terico para compreender as atuais mudanas
verificadas na abordagem das questes ambientais pela sociedade.
Por essa tica, o surgimento da AAE pode ser visto como mais uma resposta por parte de
organismos governamentais e de agncias multilaterais de financiamento aos
questionamentos, cada vez mais contundentes, em relao s limitaes dos
licenciamentos fundamentados exclusivamente nos EIAs. Por meio do presente estudo, foi
possvel verificar que exemplos de AAE, tanto no mundo (Unio Europia, Canad, China,
frica do Sul, Taiwan etc) quanto no Brasil, do conta de que sua implantao, em seu
conceito mais amplo, constitui-se em um passo adiante no processo de incorporao da

202

temtica socioambiental pelo setor relacionado aos projetos de desenvolvimento, embora

esteja ainda em uma fase inicial de institucionalizao.
Entretanto se, por um lado, a evoluo diagnosticada em relao aos instrumentos de
licenciamento, assim como o desenvolvimento de metodologias de incorporao da
temtica ambiental, baseadas na interdisciplinaridade, podem ser compreendidos dentro
da teoria da modernizao ecolgica, por outro lado, o processo em si, assim como os
resultados apresentados, ainda esto longe de representar uma soluo definitiva para a
complexa equao entre meio ambiente e o setor eltrico, simbolizando uma maior
proximidade com o conceito de sociedade de risco.
O caso da UH Barra Grade serve para, simbolicamente, trazer tona as limitaes
decorrentes dos processos fundamentados exclusivamente no EIA e no respectivo RIMA,
trazendo tona, ainda, a fragilidade institucional dos rgos ambientais como agentes
fiscalizados. A existncia de processos de licenciamento por si s, embora seja um passo
importante, no garante que a emergente racionalidade ambiental faa frente
econmica.
Mesmo com a forte tendncia institucionalizao da aplicao de AAE, no se pode
garantir que o processo de licenciamento desenvolva-se com maior previsibilidade,
conforme foi verificado tanto no estudo de caso das usinas pertinentes bacia do rio
Chopim, quanto em alguns casos especficos no mundo. Mesmo com aplicao de
documentos mais elaborados, parece que essa desejada previsibilidade de planejamento,
to almejada por rgos governamentais, est cada vez mais longe de ser atingida.
primeira vista, isso decorre da fragilidade institucional desse processo, j que o mesmo
no se encontra ainda no Brasil respaldado por leis, decretos ou resolues, tal como
ocorre com os EIAs e RIMAs. Entretanto, a explicao sociolgica no se restringe a esse
aspecto.
Conforme foi observado, o processo de licenciamento ambiental est, basicamente,
fundamentado no modelo clssico de investigao cientfica, estabelecido durante a era
industrial por meio de uma excessiva fragmentao das disciplinas, mostrou-se, ao longo

203

do sculo XX, incapaz de considerar o componente de imprevisibilidade e tambm

estabelecer um criativo e necessrio dilogo entre as diferentes disciplinas (Coimbra,
2000).
Embora haja um debate em torno dessa questo, o principal tipo de AAE identificado por
meio de exemplos diversos pelo mundo demonstra que, majoritariamente, esse
documento tem sido utilizado como extenso das avaliaes ambientais para o nvel de
planejamento. Os exemplos de AAEs mais flexveis e participativas, que tenham como
objetivo principal a obteno da sustentabilidade socioambiental, embora desejveis,
ainda esto no nvel terico.
Nesse sentido, percebe-se, pelos resultados at ento apresentados, que ainda h um
longo caminho a ser percorrido para incorporar a varivel socioambiental adequadamente,
principalmente nos EIAs. Trata-se de um complexo emaranhado de causas e efeitos em
redes complicadssimas, que no pode ser resumido a uma metodologia de causa-efeito,
tal como tem ocorrido (Jacobs, 2001). Embora ciente da evoluo que o licenciamento
ambiental tenha trazido, a tentativa de normatizar processos de licenciamento atravs de
uma ao centralizada nos rgos ambientais governamentais tambm apresenta suas
limitaes, pois a atuao desses ainda est fortemente sujeita s mais diferentes
presses de ordem poltica e econmica.
Apesar da reconhecida evoluo na incorporao das temticas ambientais, diante do
cenrio no qual a imprevisibilidade se faz presente, a forma de pensar e planejar os
procedimentos de avaliao de impacto ambiental ainda tem suas limitaes j que os
fruns de discusso durante a elaborao das AAEs no se encontram formalmente
constitudos. Como bem enfatiza Johnson (2003), fundamental que as dinmicas
aparentemente desorganizadas vindas dos mais diversos segmentos da sociedade sejam
levadas em considerao.
Os processos de tomada de deciso mais tecnocratas, que dominaram durante muito
tempo as esferas polticas, esto fadados ao fracasso ao tentarem impor formas de
planejamento que no levem em considerao as complexas relaes entre meio

204

ambiente e populao e suas nuances. Mais importante do que a fixao da meta o

estabelecimento dos caminhos adequados para implantao do processo, devendo deixar
espao a aspectos como incertezas, criatividade e inovaes, inerentes na relao entre
meio ambiente e projetos de desenvolvimento.
Por meio dos estudos de caso dos instrumentos utilizados no licenciamento ambiental,
tanto dos EIAs, criados no perodo de ecloso do ambientalismo, quanto das AAEs, no
perodo mais recente, percebe-se que na incorporao das temticas socioambientais
pelo setor eltrico no h respostas prontas e acabadas. Tampouco essas respostas
podem ser encontradas por meio de uso de alguma metodologia especfica.
Ciente desse cenrio, torna-se fundamental institucionalizar sim procedimentos de
avaliao ambiental como a AAE que, potencialmente, podem aprimorar o processo de
tomada de deciso quanto a viabilidade ou no de determinada usina em um estgio no
qual as alternativas podem ser melhor comparadas e avaliadas. Alm desse aspecto,
deve-se aprofundar dilogos entre diversos atores, estabelecendo canais de comunicao
durante a etapa de elaborao da AAE.
Essa ambivalncia aqui identificada serve para comprovar que a relao entre meio
ambiente e o setor eltrico , eminentemente, ambivalente. Somente dentro de uma
perspectiva ps-moderna, que abra mo do uso de abordagens meramente reducionistas,
pode-se

compreender

como

vem

ocorrendo

incorporao

das

temticas

socioambientais pelos chamados projetos de desenvolvimento, como as usinas

hidreltricas. A busca por sua compreenso deve se dar em um ambiente desprovido de
velhos dogmas.
Neste sentido, o setor eltrico serve como um importante estudo de caso para verificar o
estado da arte de uma questo fundamental com relao ao ambientalismo: at que ponto
as metodologias de avaliao ambientais e os processos de licenciamento ambiental
servem como um parmetro importante em relao incorporao das questes
ambientais.

205

Se, por um lado, as recentes AAEs comprovam que o processo de licenciamento baseado
exclusivamente no EIA apresenta srias limitaes, por outro lado, refletem o atual estgio
do ambientalismo mundial por meio do aprimoramento da incorporao das temticas
socioambientais.
Entretanto, uma viso mais positiva ou negativa dos processos de licenciamento
ambiental como um todo depende, de antemo, da postura paradigmtica adotada a
princpio.
Para os ambientalistas moderados, que tem na modernizao ecolgica um importante
parmetro terico de anlise, a incorporao das temticas ambientais que tem ocorrido
dentro do setor eltrico tem sido positiva, mesmo considerando que h uma srie de
aspectos que precisam ser adaptados e melhorados como, por exemplo, a intensificao
do processo de consulta pblica, para que o mesmo que se restrinja, apenas, s
audincias pblicas.
Para os ambientalistas mais radicais ou adeptos de conceitos como sociedade de risco de
Beck, todas as aes pr-ativas existentes dentro do atual modo de produo so, no
fundo, mera fachada, pois no atuam sobre a causa principal dos impactos da
humanidade sobre o ambiente, que seria o prprio modo de produo capitalista, servindo
para elevar os riscos inerentes a implantao de determinados empreendimentos como as
usinas hidreltricas.
O cenrio de incorporao das temticas ambientais apresenta indcios que corroboram
tanto os tericos da modernizao ecolgica quanto os da sociedade de risco. Na relao
entre a questo socioambiental e o setor eltrico encontra-se elementos que, ora indicam
aproximao, ora afastamento entre ambos.
Nesse sentido, a aplicabilidade da teoria da modernizao ecolgica ou da sociedade de
risco no Brasil, tomando como base o processo de licenciamento estabelecido no setor
eltrico depende, portanto, da premissa que cada autor toma desde o incio de sua
avaliao.

206

De qualquer modo, configura-se um cenrio de ao multissetorial que est longe de se

definir de forma cartesiana e previsvel. Diante do cenrio de incerteza que tem
predominado nos licenciamentos ambientais de usinas hidreltricas, deve-se manter o
foco sobre os meios de aproximar o setor eltrico e meio ambiente. Qualquer definio, a
priori, de um horizonte previamente estabelecido, est fadada ao fracasso.
Somente a compreenso das nuances que compem um cenrio da ps-modernidade
pode, enfim, aproximar projetos de desenvolvimento da questo socioambiental,
estabelecendo uma ponte entre ambos que , necessariamente, constituda no dia-a-dia.

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