Imunidade Parlamentar Divani

IMUNIDADE PARLAMENTAR LUZ DA
CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
Divani Alves dos Santos
2009
Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados

Centro de Documentao e Informao
Coordenao de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.
Cmara dos Deputados

Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento
Programa de Ps-Graduao
IMUNIDADE PARLAMENTAR LUZ DA CONSTITUIO FEDERAL

DE 1988
Braslia
2009
IMUNIDADE PARLAMENTAR LUZ DA CONSTITUIO

FEDERAL DE 1988
Monografia apresentada ao Programa de Ps-Graduao

do
Centro
de
Formao,
Treinamento
e
Aperfeioamento da Cmara dos Deputados/Cefor
como parte da avaliao do Curso de Especializao em
Processo Legislativo
Orientador: Amandino Teixeira Nunes Junior
Braslia
2009
Autorizao
Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a reproduo
total ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos.
Assinatura: ______________________________
Data ___/___/___/
Santos, Divani Alves dos.

Imunidade parlamentar luz da Constituio Federal de 1988 [manuscrito] / Divani Alves
dos Santos. -- 2009.
62 f.
Orientador: Amandino Teixeira Nunes Junior.
Impresso por computador.
Monografia (especializao) -- Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento
(Cefor), da Cmara dos Deputados, Curso de Especializao
em Processo Legislativo, 2009.
1.Imunidade parlamentar, aspectos constitucionais, anlise comparativa, Brasil. 2.
Inviolabilidade parlamentar, histria, Brasil. 3. Prerrogativa constitucional, Brasil. I. Ttulo.
CDU 342.534.2(81)
IMUNIDADE PARLAMENTAR LUZ DA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
Monografia Curso de Especializao em Processo Legislativo da Cmara dos Deputados 2 semestre

2009.
Aluna: Divani Alves dos Santos
Banca Examinadora:
_________________________________
Amandino Teixeira Nunes Junior
_________________________________
Newton Tavares Filho
Braslia, 18 de dezembro de 2009.
A Deus que me deu fora e coragem para no

desistir. A minha famlia que teve pacincia
comigo nos meus momentos de estresse. A
minha turma da Ps. Ao meu professor
orientador pelas valiosas sugestes.
Nenhum corpo legislativo, em nenhum tempo,

albergar apenas incorruptveis, mas todo corpo
legislativo, em qualquer parte do mundo e em
qualquer tempo, dever manter sua integridade,
conforme determinarem as leis e os costumes.
Carla C. Teixeira. A Honra na Poltica
RESUMO
A imunidade parlamentar compreendida como prerrogativa necessria concedida para o
exerccio da funo de representante do povo e para o fortalecimento e independncia do
Poder legislativo. A doutrina identifica duas espcies de imunidades: a imunidade material,
que assegura a liberdade de expresso ao parlamentar, e a imunidade formal, que ampara a
liberdade pessoal. O estudo fez uma panormica histrica acerca do surgimento dessas
prerrogativas, constatando que no h um nico posicionamento acerca do seu nascimento,
porm todos os doutrinadores concordam quanto relevante importncia da contribuio
inglesa. No Brasil, as imunidades parlamentares existem desde a Constituio imperialista de
1824. Em sua evoluo, houve alteraes positivas e negativas at chegar atual redao
constante na Constituio Federal de 1988. O objetivo da elaborao dessas prerrogativas no
foi para benefcio pessoal do parlamentar e sim da Instituio a qual ele representa. No
entanto, ao longo da histria, tm chegado ao conhecimento da sociedade, atravs dos meios
de comunicao de massa, os mais variados casos de abusos dessas imunidades, que nem
sempre receberam a devida punio, apenas deixaram manchas na imagem do Legislativo.
Da aferir-se: at que ponto as imunidades protegem a instituio ou servem apenas para
privilegiar seus detentores? A Constituio traz imunidades e garantias aos detentores de
funes do Estado, Poder Legislativo, Executivo, Judicirio e Ministrio Pblico, dessa
forma, legitimando o tratamento diferenciado prescrito aos seus membros em face do Estado
Democrtico de Direito e do prprio Princpio da Igualdade. Cabe, no entanto questionar se o
direito concedido a determinado grupo, da forma como interpretado e apreendido representa
prerrogativa ou privilgio. O trabalho no pretendeu esgotar os debates a cerca de tema to
relevante, complexo e polmico, alm de sempre atual. Muitas discusses e questionamentos
ainda surgiro.
Palavras-chave: Imunidade. Prerrogativa. Constituio. Democracia.
ABSTRACT
Parliamentary immunity is seen as the prerogative for exercising the function of
representative of the people and for the strengthening and independence of the Legislative.
The doctrine identifies two types of immunity: material immunity, which guarantees freedom
of speech to the parliamentarian, and formal immunity, which secures his/her personal
freedom. This study conducts a historical overview of the emergence of these rights, noting
that there is no particular account of its origin, although scholars agree on the importance of
the British contribution. In Brazil, parliamentary immunity existed since the Constitution of
1824. In its evolution, there have been both positive and negative alterations until its current
rendition contained in the Constitution of 1988. The immunity does not represent a personal
benefit to the parliamentarian, but rather to the institution he/she represents. However,
throughout its history, the society has become aware, through the mass media, of the many
cases of abuse of these privileges, the recipients have not always received due punishment,
they only left spots in the image of the Legislative. Hence, one wonders: to what extent do the
immunities protect the Legislative institution or do they just serve to benefit the one who
possesses them? The Constitution of 1988 grants immunities and guarantees to holders of
public office in the Legislative, the Executive, the Judiciary branches of Government,
legitimating differential treatment prescribed to its members in the face of the Democratic
State of Law and the principle of equality. One, thus, questions whether the rights granted to
certain groups, the way they are interpreted and perceived, are powers or privileges? This
work is not intended to end the debate on such a relevant, complex and controversial subject,
which remains current. Many discussions and questions will still arise.
Keywords: Immunity. Prerogative. Constitution. Democracy.
SUMRIO
1 INTRODUO ..................................................................................................................... 9
2 IMUNIDADE PARLAMENTAR....................................................................................... 12
2.1 HISTRICO ....................................................................................................................... 12
2.2 CONCEITO ........................................................................................................................ 16
2.3 FUNDAMENTOS .............................................................................................................. 17
2.4 IMUNIDADE E INVIOLABILIDADE ............................................................................. 18
3 IMUNIDADE PARLAMENTAR NO DIREITO BRASILEIRO ................................... 19
3.1 CONSTITUIO DE 1824 ............................................................................................... 19
3.2 CONSTITUIO DE 1891 ............................................................................................... 20
3.3 CONSTITUIO DE 1934 ............................................................................................... 21
3.4 CONSTITUIO DE 1937 ............................................................................................... 22
3.5 CONSTITUIO DE 1946 ............................................................................................... 23
3.6 CONSTITUIO DE 1967 ............................................................................................... 25
3.7 CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 ............................................................................ 28
3.7.1 Constituio Federal de 1988 e a Emenda Constitucional n.35 ...................................... 29
3.7.1.1 Artigo 53 antes da Emenda Constitucional n 35 ...................................................................... 29
3.7.1.2 Artigo 53 depois da Emenda Constitucional n. 35 .................................................................... 29
4 ESPCIES DE IMUNIDADES .......................................................................................... 34

4.1 IMUNIDADE MATERIAL ............................................................................................... 34
4.2 IMUNIDADE FORMAL ................................................................................................... 37
4.3 OUTRAS IMUNIDADES .................................................................................................. 39
4.3.2 Testemunho limitado ....................................................................................................... 40
4.3.3 Imunidade militar ............................................................................................................ 40
4.3.4 Imunidade no estado de stio ........................................................................................... 40
5 IMUNIDADE PARLAMENTAR NO DIREITO COMPARADO ................................. 41
5.1 CONSTITUIO DOS ESTADOS UNIDOS DA AMRICA ........................................ 42
5.2 CONSTITUIO FRANCESA DE 1958 ......................................................................... 43
5.3 CONSTITUIO PORTUGUESA DE 1976 .................................................................... 43
5.4 CONSTITUIO ARGENTINA DE 1994 ....................................................................... 44
6 IMUNIDADE PARLAMENTAR: PRIVILGIO OU PRERROGATIVA? ................. 45
6.1 IMUNIDADE FRENTE AO PRINCPIO DA IGUALDADE .......................................... 45

6.2 A IMUNIDADE E O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO ................................... 47
6.3 PRIVILGIO OU PRERROGATIVA? ............................................................................. 49
7 CONCLUSO...................................................................................................................... 56
REFERNCIAS ..................................................................................................................... 59
1 INTRODUO
A imunidade parlamentar sempre despertou interesse quanto a sua origem,
validade e importncia no mundo poltico. As garantias parlamentares sempre foram objeto de
questionamentos pelos mais diversos setores da sociedade, principalmente no que diz respeito
a sua abrangncia, e at mesmo quanto a real necessidade de sua existncia.
Historicamente no h um posicionamento nico com relao ao surgimento
da imunidade. Doutrinadores e historiadores divergem tanto quanto ao perodo quanto ao
local de nascimento.
As prerrogativas parlamentares esto presentes em diversos pases: nos
regimes econmico-capitalista ou socialista, nos regimes de governo presidencialista ou
parlamentarista, no sistema de repblica ou das monarquias, nos Estados unitrios ou
federativos, mesmo que sejam apenas simblicas.
Com o intuito de conhecer melhor a legislao no que se refere s
imunidades parlamentares, sero apresentados alguns pases, escolhidos pela proximidade
geogrfica e outros pela relevncia com relao ao Brasil.
O principal objetivo contribuir com a compreenso do tema, tendo como
premissa o fortalecimento das instituies democrticas.
O assunto abordado de forma objetiva e clara, buscando resgatar os
aspectos histricos e jurdicos relevantes que propiciaram o surgimento das imunidades
parlamentares, mostrando os seus avanos ao longo dos sculos, os tipos de imunidades e as
formas como foram recepcionadas pelas Constituies Brasileiras, trazendo para tanto
posicionamentos de estudiosos renomados.
feita uma anlise sobre as imunidades nas Constituio Brasileiras,
iniciando-se pela Constituio Imperialista de 1824, seguindo para a Constituio
Republicana datada de 1889 e pelas demais, at chegar de 1988, com sua aplicao e
alteraes.
Pressupem-se como elementos inerentes ao princpio da igualdade
constitucional, o Estado Democrtico de Direito, a constitucionalidade, a legalidade e a
observncia de direitos e garantias fundamentais, alm da presuno de que todos so iguais
10
perante a lei. Dessa forma, conclui-se que os agentes pblicos devem ser responsabilizados
por suas aes.
Na viso de Silva (2009, p. 216), o conceito de igualdade e desigualdade
relativo, havendo necessidade de se confrontar e contrastar duas ou vrias situaes para se
questionar se o tratamento igual ou discriminatrio.
Utilizando-se das palavras de Silva (2009, p. 215):
[...] o princpio (da igualdade) no pode ser entendido em sentido
individualista, que no leve em conta as diferenas entre grupos. Quando se
diz que o legislador no pode distinguir, isso no significa que a lei deva
tratar todos abstratamente iguais, pois o tratamento igual esclarece Petzold
no se dirige a pessoas integralmente iguais entre si, mas quelas que so
iguais sob os aspectos tomados em considerao pela norma, o que implica
que o iguais podem diferir totalmente sob outros aspectos ignorados ou
considerados relevantes pelo legislador [...].
No que se refere democracia, Azambuja (2008, p. 245), traz definio

clssica: Ela o governo do povo pelo povo, o regime poltico em que o poder reside na
massa dos indivduos e por eles exercido, diretamente ou por meio de seus representantes
Sendo o parlamentar representante do povo e detentor das prerrogativas da
imunidade, cabe a ele agir respeitando as regras legais e morais no sentido de no macular a
imagem do Legislativo. O instituto da imunidade est a servio no do parlamentar, mas da
Instituio, portanto, no deve ser utilizado como privilgio pessoal, mas como garantia do
pleno e livre exerccio da atividade legiferante.
feita uma investigao, objetivando analisar at que ponto as prerrogativas
so teis ao parlamento como instituio ou se, em algumas circunstncias, so fatores que
ensejam injustias, oportunidades e desvalor do prprio Legislativo.
O estudo aborda tambm as principais mudanas ocorridas com a
promulgao da Emenda Constitucional n. 35, de 20 de dezembro de 2001, que alterou
significativamente o artigo 53 da Constituio Federal de 1988, sua abrangncia material e
formal, e se realmente os objetivos propostos por esta foram atingidos. Objetivos esses que
pretendiam impor limites aos excessos e abusos cometidos por parlamentares que denegriam a
imagem do Legislativo, comprometendo assim o respeito pela Instituio.
A Emenda Constitucional n. 35 /2001 mantm para Deputados e Senadores
a inviolabilidade civil e penal, por quaisquer de suas opinies palavras e votos. A alterao da
11
imunidade formal extinguiu a necessidade de prvia aprovao da Casa respectiva para o

processamento criminal do parlamentar; porm, o Parlamento poder sustar o andamento da
ao penal; restando mantida a proteo contra priso aos membros do Congresso.
Dessa forma, a polmica que surge se deve ser mantida a imunidade
formal ou apenas a material. Existem posicionamentos diversos a respeito. Sero apresentados
os mais relevantes.
O trabalho construdo em sete captulos, da seguinte forma: inicia-se pela
introduo; o segundo captulo aborda a conceituao, histrico e o fundamento da
imunidade; o terceiro traz a evoluo das imunidades nas Constituies Brasileiras, com suas
respectivas alteraes; o quarto apresenta as espcies de imunidades; o quinto a imunidade
comparada; o sexto traz indagaes sobre privilgios e prerrogativas; e, por fim, a concluso.
A metodologia utilizada para alcanar o resultado proposto o estudo
exploratrio de escritores conceituados, anlises das imunidades nas Constituies alm de
pesquisas em artigos cientficos e sites da internet. Prevaleceu o mtodo dedutivo de pesquisa.
12
2 IMUNIDADE PARLAMENTAR
2.1 HISTRICO
No se pode afirmar categoricamente a origem do instituto da imunidade
parlamentar, pois a doutrina no unnime em apontar sua origem, uma vez que os registros
histricos demonstram caractersticas do seu surgimento em perodos distintos.
Alguns estudiosos, como exemplo Moraes (2005, p. 395) apontam suas
razes na civilizao greco-romana, outros como Piovesan e Gonalves (2003, p. 190-206),
mencionam o perodo medieval ingls, que, posteriormente, teria sido recepcionado pelo
constitucionalismo do sculo XVIII e adaptado ao instituto do Parlamento Moderno.
Por outro lado, conforme ensinam Piovesan e Gonalves (2003, p.190-206)
e Krieger (2004, p. 26), a Frana representa o bero do surgimento das imunidades
parlamentares. As imunidades nos processos criminais surgiram no direito pblico francs. Na
Frana ps-revoluo, veio um Decreto de 20 de junho de 1789 atravs da primeira
Assemblia Nacional Francesa, a qual proclamou que a pessoa de cada Deputado do Tiers
tat era inviolvel, ou seja, nascia a a imunidade.
Qualquer indivduo, organizao, tribunal, magistrado ou comisso que
durante ou depois das sesses parlamentares ousasse perseguir, investigar,
prender ou fazer prender em funo de alguma proposta, parecer ou discurso,
proferidos pelo parlamentar no uso de suas atribuies seriam considerados
traidores da nao e culpados por crime capital. Krieger (2004, p. 26)
Conforme os ensinamentos de Krieger (2004, p. 27), a Constituio

revolucionria evidenciou a fora da diviso de Poderes, tornando-se uma marca na vida
poltica francesa, o parlamento ocupava ento, posio de destaque em relao aos outros
poderes. Neste perodo histrico a nao representada pelo parlamento enfrentou e derrotou o
poder absolutista do monarca, assumindo o posto tambm de uma maneira absolutista, de
forma distinta: identificao poltica do povo consigo mesmo e com o Estado.
Ensina kuranaka (2002, p. 95), que os membros da Assemblia Nacional
Constituintes foram contemplados na Constituio Federal Francesa, de 3 de setembro de
1791, (ttulo III, seo V, art. 7 e 8), com redao nos seguintes termos:
13
Art. 7 Os representantes da nao so inviolveis, no podero ser

processados, acusados nem julgados, em tempo algum, pelo que tiverem
proferido, escrito ou praticado no exerccio de suas funes de
representantes.
Art. 8 Somente podero ser presos, por fato criminoso, em flagrante delito
ou em virtude de mandado de priso, dando-se cincia imediata ao Corpo
Legislativo. O processo somente poder continuar depois que o Corpo
Legislativo houver decidido sobre a procedncia da acusao.
Krieger (2004, p.31) afirma que a imunidade parlamentar francesa, recebeu

influncias de outras realidades polticas e sociolgicas, apresentou no sculo XIX uma
evoluo determinada pela dinmica da sua realidade histrica, permanecendo como um
referencial para anlise e abordagem da prerrogativa, dessa forma, exerceu grande influncia
na evoluo das Constituio Brasileira.
H, ainda, a contribuio deixada pela experincia medieval espanhola, que
foi fomentada pelos constituintes de 1812, apesar de que poucos estudiosos do tema defendem
o referido entendimento, Santamara de Paredes, afirma que los diputados eran inviolables
por sus opiniones [...] reconocido expresamente por el de Valderrobles de 1429. Apresentada
por Veronese (2006, p. 25).
Pinto Ferreira (2004, p.17-18) afirma que o instituto se consolidou
historicamente no Direito Pblico Europeu. Cita ainda as divergncias que existem entre
autores, no que diz respeito a esta origem. Complementa dizendo que se para Hans Kelsen as
imunidades surgiram na poca medieval, para Paul Bockelmann se trata de um fenmeno do
Direito Continental Europeu. Afirma, ainda, que para Duguit teria surgido como norma do
Direito objetivo, quando da Declarao de Direitos da Inglaterra (1689).
Foi s no fim da Idade Mdia que a imunidade parlamentar toma forma
mais definida. A partir da a maioria dos doutrinadores concluem que suas origens podem ser
buscadas efetivamente na Inglaterra, e no no Continente Europeu.
Assevera Alexandre de Moraes:
A criao das imunidades parlamentares como corolrio da defesa da livre
existncia e independncia do Parlamento tem no sistema constitucional
ingls sua origem, atravs da proclamao do duplo princpio da freedom of
speach (liberdade de palavra) e da freedom from arrest (imunidade priso
arbitrria), no Bill of Righths de 1688, os quais proclamaram que a liberdade
de expresso e de debate ou de troca de opinies no Parlamento no pode ser
impedida ou posta em questo em qualquer corte ou lugar fora do
parlamento (MORAES, 2005, p. 95).
14
Essa posio no completamente pacfica. Ainda existem doutrinadores

que divergem de opinio.
Embora se buscar demonstrar que a experincia inglesa tambm no serve
como antecedente gerador do atual instituto da inviolabilidade parlamentar,
no se pode desprezar a Inglaterra como bero de importantes inovaes
jurdicas, motorizadas pela estabilidade constitucional [...] Diferente dos
precedentes anteriormente examinados, o parmetro ingls tem um vulto
jurdico nada desprezvel. (VERONESE, 2006, p.28).
Todos os estudiosos do assunto, apesar das divergncias quanto origem do

instituto imunidade, enfrentam os precedentes ingleses, ainda que seja apenas como
organismo consultivo, pois foi na Inglaterra que surgiu o freedom of speech que a
liberdade de expresso, garantia de o parlamentar no ter que passar por julgamento em
tribunais reais, por suas opinies e votos proferidos durante o seu exerccio; e o freedom from
arrest, que a prerrogativa de no ser preso ou molestado por dvidas ou questes civis,
durante o mandato.
Afirma Garcia (2004, p.73-91), que tanto o freedom of speech como o
freedom from arrest, muitas vezes foram violados e reafirmados at o Bill of Rigths de 1689,
que em seu artigo 9 dispunha que a liberdade de palavra, de discusso e dos atos
parlamentares no poderiam ser incriminados ou questionados perante qualquer tribunal, e em
nenhum lugar que no fosse o prprio Parlamento. Nesse sentido, consagrou o freedom of
speech. O freedom from arrest tornou-se ineficaz neste perodo to logo a priso por dvidas
foi abolida do direito ingls.
Segundo May e Anson (apud VERONESE, 2006, p. 29) a inviolabilidade
nasceu devido a prticas antigas, que foram se afirmando por resolues isoladas, tanto
judiciais quanto legislativas, como resultado da luta do Parlamento denominado Cmara dos
Comuns, cuja fora ia aos poucos aumentando, contra o poder real, objetivando defender seus
direitos.
Veronese (2006, p. 29), nos mostra que existem vrias datas e
acontecimentos nominados pelos estudiosos que demonstram a construo inglesa das
garantias para os parlamentares. Para alguns autores, o ponto inicial foi a Carta Magna de
1.215, que submetia o rei ao direito e estabelecia que os bares no poderiam ser processados,
tutelando claramente os interesses da classe baronesa, ou seja, garantia privilgios a grupos
singulares da sociedade. O rei estava abaixo apenas de Deus, uma vez que as leis eram
15
elaboradas por ele. Tambm, era o Rei que estabelecia a quem seria concedido privilgios
frente lei, ou seja, aqueles que iriam compor a Curia Regia ou o Concilium Regis, onde
exerceriam funes governativas, legislativas ou judiciais.
Ainda conforme estudo desenvolvido por Veronese (2006, p.28), no ano de
1.397, foi votado pelo Parlamento ingls um Bill, o qual denunciava a situao deplorvel da
administrao do reinado de Riccardo II. O ento rei reagiu com certa moderao, se
propondo a negociar com o Parlamento. No entanto, a Cmara Comum denunciava o
escndalo dos costumes da Corte, fazendo com que Ricardo II reagisse duramente. Diante
dessa reao, o nome do propositor da censura foi revelado, era Thomas Halex. Apesar do
pedido de desculpas, sob o argumento de que no houve a inteno, desculpas estas aceitas
pelo Rei, o fato no impediu a condenao morte do autor, acusado de traio, o que no
chegou a ocorrer graas a interveno do Arcebispo Arundel.
Em 1.399, dois anos depois, com a assuno de Felipe IV, Halxey pediu
anulao da condenao, o que com concordncia das duas Cmaras acabou ocorrendo, com o
fundamento de que a sentena era contrria lei, s regras do processo parlamentar e aos
costumes dos Comuns.
Em 1.593, os membros da Cmara dos Comuns s poderiam declarar sim ou
no, no podendo discutir assuntos religiosos. A liberdade da palavra estava concedida,
porm, no para que os deputados dissessem tudo que bem entendessem.
No ano de 1612, a Cmara dos Comuns afirmaram seus privilgios:
Que cada miembro tiene La liberdad, al abrigo de todo obstculo, de todo
encarcelamiento o de toda vejacin, salvo La censura de La propia Cmara,
para, em lo tocante a cualquier Bill, hablar, razonar o hacer uma declaracin
sobre todos los asuntos Del Parlamento o concernientes al
Parlamento(FERNANDES,1986, apud VERONESE, 2006, p.31).
A liberdade de debates s foi consolidada no Bill of Rigth de 1.689

estabelecendo que a liberdade de palavra ou debates ou procedimento no Parlamento no
ser impedida ou questionada em nenhuma Corte ou lugar fora do Parlamento (FERREIRA,
1983, apud KRIEGER, 2004, p. 25).
Conforme nos ensina Ferreira, (1983, apud Krieger 2004, p. 27), foi em
1603 que o freedom from arrest teve o primeiro caso histrico, quando Sir Tomas Shirley membro da Cmara dos Deputados foi preso em Londres e a Cmara determinou que o
16
Warden ou guardio o soltasse. No sendo atendido, determinou a expedio de um mandado

de deteno contra o guardio. Solto o deputado, a Cmara libertou o guardio.
A evoluo histrica do instituto da imunidade parlamentar e as
divergncias quanto a sua origem, sem dvida, continua sendo motivo de inspirao para
muitos estudiosos na busca de parmetros para entend-lo na atualidade.
2.2 CONCEITO
Na definio de Aurlio Buarque de Holanda, o vocbulo imunidade tem
origem latina, deriva de immunitate. O substantivo feminino traduz a condio de no se estar
sujeito a algum nus ou encargo, significando iseno.
Na definio de Alcindo Pinto Falco, (apud KURANAKA, 2002, p. 90),
imunidade parlamentar uma garantia funcional em geral bipartida em expediente material
e formal, admitida nas Constituies para o livre desempenho do ofcio dos membros do
Poder Legislativo e evitar desfalques na integrao do respectivo quorum
Na aplicao jurdica do termo, significa Direitos, privilgios ou vantagens
pessoais de que algum desfruta por causa do cargo ou funo que exerce. (HOLANDA,
1986).
Ainda, conforme o Dicionrio Aurlio, a palavra privilgio origina-se do
latim privilegiu, significando uma vantagem que se concede a algum com excluso de
outrem e contra o direito comum.
Para Maximiliano (2003, p.151), imunidade a prerrogativa que assegura
aos membros do Congresso a mais ampla liberdade de palavra, no exerccio de suas funes, e
os protege contra abusos e violaes por parte dos outros poderes constitucionais.
De acordo com Santos (2003, p.151), os sujeitos ativos formais das
imunidades parlamentares so a Cmara dos Deputados e o Senado Federal, ou seja, o prprio
Estado Federativo, representado pela Unio; Estados-membros, representados pelas suas
Assemblias Legislativas; e os Municpios, por suas Cmaras de Vereadores. J os sujeitos
passivos, so as pessoas fsicas ou jurdicas, que se dizem lesadas ou ofendidas, ou seja,
aqueles que suportam as ofensas parlamentares.
17
2.3 FUNDAMENTOS
Imunidades so garantias ao exerccio do mandato legislativo, que
asseguram o direito livre aos votos, palavras e opinies, no mbito das funes ou atividades
parlamentares, visam resguardar a Instituio Legislativa, assegurando autonomia e
independncia frente aos outros Poderes estatais, consolidando, assim, a democracia
representativa exercida pelo sufrgio universal.
Um dos principais fundamentos que justificam o instituto da imunidade a
separao dos Poderes, clusula ptrea na Constituio Federal de 1988, que nessa medida,
reclama no como prerrogativa pessoal de seus membros, mas da prpria instituio, de forma
a garantir um melhor funcionamento desta.
A teoria da separao dos Poderes, implementada e difundida por
Montesquieu, prev a existncia de trs Poderes horizontais, independentes e harmnicos
entre si, cada um desses poderes controla a funo do outro atravs de freios e contrapesos,
para que nem um deles cometa excessos ou abusos, de modo que esta separao constitui
garantia de liberdade poltica.
Alm da separao dos Poderes, afirma Dotti (1998, p. 2003) outro
fundamento que justifica a imunidade parlamentar a vigncia do Estado Democrtico de
Direito, estabelecido dentre os direitos fundamentais, assegurados na Constituio, como a
igualdade e o direito a um processo justo e legalmente regulado. Por sua vez, o Estado
Democrtico aquele alicerado no poder do cidado como fonte de legitimao da soberania
popular.
Dotti (apud MORAES, 2005, p. 394) fundamenta as imunidades
parlamentares da seguinte forma:
Convm reafirmar que a imunidade parlamentar uma das mais importantes
conquistas da democracia representativa e uma expresso vigorosa do Estado
Democrtico de Direito para tornar factveis os princpios fundamentais da
Repblica Federativa: a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa
humana dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo
poltico.
Uma sociedade democrtica em que todos os Poderes da Repblica esto

submetidos Constituio, as garantias parlamentares, por razes funcionais, devem
18
continuar existindo dentro dos limites necessrios consecuo das atividades que lhe so
inerentes.
Ainda, conforme Moraes (2005, p. 284), a doutrina tende a referir-se a
imunidade como inviolabilidade, referindo-se a excluso da punibilidade. Assunto que ser
analisado a seguir.
2.4 IMUNIDADE E INVIOLABILIDADE

As prerrogativas individuais dos parlamentares foram concebidas por meios
de proteo s instituies e no aos indivduos, tendo como caractersticas permanentes: a
inviolabilidade entendida como proteo geral no exerccio das funes e a imunidade
entendida como proteo pessoal contra procedimentos tendenciosos.
imprescindvel a distino entre ambos os termos (imunidade e
inviolabilidade), para que se faa a sua adequada correlao com os preceitos dispostos na
Constituio Federal.
Para Miranda (1967, apud SANTOS, 2003, p.111-115), as imunidades esto
entranhadas liberdade de pensamento, em virtude de regime democrtico.
Depreende-se, ento, que as imunidades parlamentares so garantias
institucionais do Congresso Nacional. Objetivam assegurar a amplitude do exerccio das
funes legislativas de seus membros, cuja principal finalidade a representao dos
interesses do povo que os elegeram.
O termo imunidade diz respeito aos direitos, vantagens ou privilgios
pessoais que algum desfruta por causa do cargo ou funo que exerce, enquanto que as
prerrogativas da inviolabilidade referem-se a pessoas e lugares determinados que estejam
livres da ao da justia.
Dessa forma, imunidade gnero e inviolabilidade espcie do gnero
imunidade. Conforme Brito (2007, p.239 -257), sob o gnero imunidade, podem ser
contempladas duas modalidades bsicas: imunidade material e imunidade formal, que ser
estudado logo aps a anlise do instituto no direito brasileiro.
19
3 IMUNIDADE PARLAMENTAR NO DIREITO BRASILEIRO

A imunidade parlamentar acompanha a evoluo histrica de todas as
Constituies Brasileiras, ora restringindo, ora ampliando sua abrangncia, mas sempre
objetivando garantir autonomia ao Poder Legislativo.
3.1 CONSTITUIO DE 1824

Afirma Krieger (2004, p. 32-33) que a primeira Constituio do Imprio,
outorgada em 25 de maro de 1824 e inspirada nos projetos de Antonio Carlos e Martin
Francisco, bem como nas Constituies francesas de 1814 e na Constituio portuguesa de
1822, tinha caractersticas liberais e introduziu o Poder Moderador e o princpio da
dissoluo da Cmara dos Deputados, pelo imperador, alm de consagrar a inviolabilidade
e a improcessabilidade dos parlamentares.
Essa Constituio j trazia em seu texto tanto a previso legal da imunidade
material, ou seja, referente suas aes, palavras e votos enquanto no desempenho de suas
funes no Parlamento, quanto da imunidade formal, impedimento de priso, com exceo em
flagrante delito, segundo o prprio texto, com exigncia de que a Cmara de origem fizesse a
competente autorizao para que o parlamentar pudesse ser processado criminalmente.
Preceitua o texto constitucional:
Art. 26 Os membros de cada uma das Cmaras so inviolveis pelas
opinies, que proferirem no exerccio das suas funes.
Art. 27 Nenhum senador, ou deputado, durante a sua deputao, pode ser
preso por autoridade alguma, salvo por ordem de sua respectiva Cmara,
menos em flagrante delito de pena Capital.
Art. 28 Se algum Senador ou Deputado for pronunciado, o Juiz,
suspendendo todo o ulterior procedimento, dar conta sua respectiva
Cmara, a qual decidir, se o processo deva continuar, e o Membro

ser, ou no suspenso no exerccio das suas funes.
Atravs dos textos constitucionais, percebe-se que os parlamentares eram
providos de ampla imunidade, o que parece um paradoxo, visto que a Constituio no foi
promulgada e sim outorgada, marcada pela prvia dissoluo da Constituinte e pela presena
20
do Poder Moderador como quarto Poder, provido de competncia para nomear senadores,
suspender magistrados e at mesmo dissolver a prpria Cmara dos Deputados.

A Constituio Republicana brasileira, promulgada em 24 de fevereiro de
1891, tambm trazia a previso da imunidade material e formal. Os parlamentares
continuavam inviolveis por suas opinies palavras e votos e tambm havia a garantia de que
no poderiam ser presos nem processados criminalmente sem a prvia licena da Casa de
origem, salvo em flagrante de crime inafianvel.
Trazia como inovao a possibilidade de o parlamentar acusado poder
renunciar sua imunidade processual, caso optasse pelo julgamento imediato, conforme a
ltima parte do artigo 20, que rezava: se o accusado no optar pelo julgamento immediato.
Art. 19. Os deputados e senadores so inviolveis por suas opinies, palavras
e votos no exerccio do mandato.
Art. 20. Os Deputados e os Senadores, desde que tiverem recebido diploma
at a nova, eleio, no podero ser presos, nem processados criminalmente,
sem prvia licena de sua Camara, salvo caso de flagrancia em crime
inafianvel. Neste caso, levado o processo at pronuncia exclusive, a
autoridade processante remetter os autos Camara respectiva, para resolver
sobre a procedncia da accusao, si o accusado no optar pelo julgamento
imediato.
KRIEGER, (2004, p.34) cita comentrios de Rui Barbosa em um artigo

publicado no Jornal do Brasil, em 1893, a respeito do artigo 20 da Constituio de 1891, o
qual questionava qual era a sua inteligncia intuitiva, defendendo que a imunidade se
estendia a todo e qualquer representante da Nao, independentemente do cargo pblico que
exercesse. O comentrio feito porque, segundo Rui Barbosa o artigo deixa dvida quanto
extenso do instituto da imunidade aos militares, no exerccio do mandato.
[...] pessoal na sua incidncia, impessoal, institucional, nacional na sua
razo de ser e no seu objeto. No um privilgio individual do
representante: um apangio coletivo da representao. No um interesse
de ordem particular, mas um princpio de ordem pblica. Por conseqncia,
no conhece distines de pessoas; ou de fatos. H de, portanto, abranger
necessariamente na esfera da sua tutela todos os membros da corporao,
para abrigar integralmente a instituio, que ela representa.[...] O esprito da
disposio constitucional, pois, nos est indicando a sua verdadeira
21
hermenutica. Ele compreende por igual os delitos civis e os militares. O

princpio estabelecido para os primeiros deve indicar-nos a soluo natural
nos segundos. (BARBOSA, apud KRIEGER, 2004, p.34-35)
Rui Barbosa encerra o artigo declarando que, nas imunidades parlamentares,

no h militares ou paisanos, h apenas representantes da nao e tanto um quanto outro,
assim como Deputados e Senadores, seriam submetidos ao foro comum, em virtude do
instituto da imunidade.

A Carta Magna, promulgada em 16 de julho 1934, estabelecia no artigo 31 a
imunidade material e, no artigo 32, as garantias formais do no-processo e da no-priso, ou
seja, reproduzia o texto da Constituio anterior, pois as mesmas prerrogativas eram mantidas
aos parlamentares, garantindo o exerccio das funes do mandato, com ressalva de que a
imunidade se estenderia tambm ao suplente imediato do parlamentar. A exceo o fato de
que, em tempo de guerra, os deputados civis ou militares incorporados s Foras Armadas,
ficariam sujeitos s leis e obrigaes militares. Assim que, nos termos dos artigos 31 e 32:
Art 31. Os Deputados so inviolveis por suas opinies, palavras e votos no
exerccio das funes do mandato.
Art 32. Os Deputados, desde que tiverem recebido diploma at expedio
dos diplomas para a legislatura subseqente, no podero ser processados
criminalmente, nem presos, sem licena da Camara, salvo caso de flagrancia
em crime inafianvel. Esta immunidades extensiva ao supplente
immediato do Deputado em exerccio.
1. A priso em flagrante de crime inafianvel ser logo comunicada ao
Presidente da Camara dos Deputados, com a remessa do auto e dos
depoimentos tomados, para que ella resolva sobre a sua legitimidade e
convenincia e autorize, ou no, a formao da culpa.
2. Em tempo de guerra, os Deputados, civis ou militares, incorporados s
foras armadas por licena da Camara dos Deputados, ficaro sujeitos s leis
e obrigaces militares.
Os benefcios atingiam, tambm, os Senadores, conforme previsto no artigo

89, 2, in verbis: Os Senadores tm imunidade, subsidio e ajuda de custo idnticos aos dos
Deputados e esto sujeitos aos mesmos impedimentos e incompatibilidades.
O Brasil passava por um perodo conturbado e delicado em sua histria. A
revoluo comunista fez com que a Carta Magna de 1934 tivesse curta durao. Os
22
representantes dos partidos de esquerda no Congresso Nacional foram perseguidos e muitos

chegaram at mesmo a ser presos e submetidos violncia fsica, quando contrrios s idias
ento pregadas pelo governo.
A maioria das prises ocorria por motivos polticos, ou seja, havia uma
quebra da prpria inviolabilidade parlamentar. Exemplo encontrado na literatura a do
Deputado Mangabeira, que foi preso por requerer habeas corpus para alguns presos polticos,
que teriam sido torturados pela polcia, conforme estudo realizado por Krieger (2004, p.37).

Outorgada em 10 de novembro de 1937, essa Constituio fruto de um
golpe introduzido pela ditadura do Estado Novo de Getlio Vargas. A redao foi elaborada
pelo preconizador do fascismo em Minas Gerais, Francisco Campos, de acordo com Arago
(2007, p. 100). Neste perodo, o Poder Legislativo praticamente no funcionou, tendo a
funo legislativa estatal sido limitada aos decretos-leis presidenciais. Havia quase uma
supresso da inviolabilidade, pouca ou nenhuma garantia era oferecida aos parlamentares.
A Carta de 1937 praticamente mitigou as imunidades, pois, mesmo
havendo previso, admitiu serem os parlamentares responsabilizados, civil e criminalmente,
por difamao, calnia, injria, ultraje moral pblica ou provocao pblica ao crime,
possibilitando, ainda, declarar vago o lugar do parlamentar que se manifestasse contrrio
existncia ou independncia da ao ou incitasse a subverso violenta da ordem poltica ou
social. Previa que:
Art. 42. Durante o prazo em que estiver funccionando o Parlamento, nenhum
dos seus membros poder ser preso ou processado criminalmente, sem
licena da respectiva Camara, salvo caso de flagrante em crime inafianvel.
Art. 43. S perante a sua respectiva Camara respondero os membros do
Parlamento Nacional pelas opinies e votos que, emittirem no exercicio de
suas funces; no estaro, porm, isentos de responsabilidade civil e
criminal por diffamao, calumnia, injuria, ultraje moral publica ou
provocao publica ao crime.
Paragrapho unico. Em caso de manifestao contraria existencia ou
independencia da Nao ou incitamento subverso violenta da ordem
politica ou social, pode qualquer das Camaras, por maioria de votos, declarar
vago o logar do Deputado ou membro do Conselho Federal, autor da
manifestao ou incitamento.
23
Nos termos dos artigos supracitados, os parlamentares no tinham

autonomia e independncia para expressar as suas opinies, bem como exercer o papel de
representantes dos interesses da populao.

No final de 1945, aps a queda de Getlio Vargas, assumiu a Presidncia da
Repblica o ento presidente do Supremo Tribunal Federal, Jos Linhares. A Constituio foi
promulgada em 18 de setembro de 1946 e superou o perodo autoritrio, buscando a
instaurao do Estado Democrtico e a proteo dos direitos individuais. Mostrou forte
tendncia ao liberalismo. Voltou a consagrar regras democrticas com relao s imunidades,
retomando as prerrogativas dos parlamentares, como afirma Arago (2007, p. 101).
Alm das prerrogativas clssicas, previu que, em caso de priso em
flagrante por crime inafianvel, os autos seriam remetidos Casa respectiva, para que, em
quarenta e oito horas, pelo voto da maioria de seus membros, fosse decidido sobre a priso e
autorizasse ou no, a formao de culpa. Em seus artigos 44, 45 e 46, previu tanto a
imunidade formal quanto a material, in verbis:
Art. 44. Os deputados e os senadores so inviolveis no exerccio do
mandato, por suas opinies, palavras e votos.
Art. 45. Desde a expedio do diploma at a inaugurao da legislatura
seguinte, os membros do Congresso Nacional no podero ser presos, salvo
em flagrante de crime inafianvel, nem processados criminalmente, sem
prvia licena de sua cmara.
1 No caso de flagrante de crime inafianvel, os autos sero remetidos,
dentro de quarenta e oito horas, cmara respectiva, para que resolva sbre a
priso e autorize, ou no, a formao da culpa.
2 A cmara interessada deliberar sempre pelo voto da maioria dos seus
membros.
Art. 46. Os deputados e senadores quer civis, quer militares no podero ser
incorporados s fras armadas seno em tempo de guerra e mediante
licena de sua cmara, ficando ento sujeitos legislao militar.
Pode-se observar que h distino entre as regras dos artigos 44 e 45: uma
de natureza constitucional material e outra de natureza constitucional processual. Conclui-se
que a imunidade do artigo 45 vai alm dos limites antes referidos dos trabalhos e funes
inerentes ao Parlamento.
24
Miranda apud Krieger (2004, p. 41) explicita seus pressupostos com os seguintes
esclarecimentos: enquanto o art. 45 regra de direito constitucional processual formal, o art.
44 regra de direito constitucional material; desta forma, o art. 44, que trata da imunidade
material, retira a responsabilidade do deputado ou senador pelos seus atos no efetivo exerccio
do mandato e o art. 45 imuniza-o quando parte no processo penal.
Conforme Krieger (2004, p. 41), em caso da prtica de crime, o processo
restava impedido; porm, se o acusado se desligasse de uma das Casas, a prerrogativa deixaria
de existir. Somente se aplicava a imunidade prevista nesses artigos quanto ao processo
criminal, e no quanto ao processo civil ou administrativo, salvo se se tratasse de direito civil,
administrativo ou processual, em que se tornava necessrio a deteno do ru.
As imunidades eram pessoais e no se estendiam aos familiares; ento, nada
impedia que se condenassem os co-rus ou cmplices, mesmo se a Cmara dos Deputados ou
o Senado Federal negasse licena para processar o parlamentar. No caso de existir o crime,
conforme o texto constitucional, apenas o deputado e o senador seriam imunes ao processo e
priso, de acordo com Krieger (2004, p, 42).
A Constituio de 1946 comeou a perder foras com o golpe de 1964,
quando, aos poucos, o Poder Legislativo foi sendo colocado margem pelo Poder Executivo.
Em julho de 1964, foi promulgada a Emenda Constitucional n. 9, passando a fixar prazo de
cento e vinte dias para que se resolvesse o pedido de licena para processo envolvendo crime
comum.
Esta Emenda estabeleceu que:
Art. 45 .....................................................................................................
3 Em se tratando de crime comum, se a licena para o processo criminal
no estiver resolvida em 120 (cento e vinte) dias, contados da apresentao
do pedido, ste ser includo em ordem do dia, para ser discutido e votado,
independentemente de parecer.
O prembulo do Ato Constitucional n. 1, de 9 de abril de 1964, ilustra bem

o momento:
Para demonstrar que no pretendemos radicalizar o processo revolucionrio,
decidimos manter a Constituio de 1946, limitando-nos a modific-la,
apenas, na parte relativa aos poderes do Presidente da Repblica, a fim de
que este possa cumprir a misso de restaurar no Brasil a ordem econmica e
financeira e tornar as urgentes medidas destinadas no s na cpula do
governo como nas suas dependncias administrativas. Par reduzir ainda mais
25
os plenos poderes de que se acha investida a revoluo vitoriosa,

resolvemos, igualmente, manter o Congresso Nacional, com a reservas
relativas a seus poderes constantes do presente Ato Institucional.

A Carta Poltica, editada em 24 de janeiro de 1967 e nascida em plena
ditadura, num perodo de turbulncia polticoinstitucional, consagrou, em seu art. 34, a
imunidade material, ou seja, a inviolabilidade de deputados e senadores quando no exerccio
de suas funes, por opinies, palavras e votos. J o 1 referia-se imunidade formal,
quando exigia licena da Casa a que pertencesse sempre que houvesse probabilidade de priso
ou processo.
Art. 34. Os deputados e senadores so inviolveis no exerccio do mandato,
por suas opinies, palavras e votos.
1 Desde a expedio do diploma at a inaugurao da legislatura seguinte,
os membros do Congresso Nacional no podero ser presos, salvo flagrante
de crime inafianvel, nem processados criminalmente, sem prvia licena
de sua Cmara.
2 Se no prazo de noventa dias, a contar do recebimento, a respectiva
Cmara no deliberar sbre o pedido de licena, ser ste includo
automaticamente em Ordem do Dia e nesta permanecer durante quinze
sesses ordinrias consecutivas, tendo-se como concedida a licena se, nesse
prazo, no ocorrer deliberao.
dentro de quarenta e oito horas, Cmara respectiva, para que, por voto
secreto, resolva sbre a priso e autorize, ou no, a formao da culpa.
4 A incorporao, s fras armadas, de deputados e senadores, ainda que
militares, mesmo em tempo de guerra, depende de licena da sua Cmara,
concedida por voto secreto.
5 As prerrogativas processuais dos senadores e deputados, arrolados como
testemunhas, no subsistiro se deixarem les de atender, sem justa causa, no
prazo de trinta dias, ao convite judicial.
Na opinio de Moraes (2005, p. 397), a Constituio de 1967 inovou, ao

permitir a concesso tcita de licena para o processo de parlamentar, tendo em vista que se a
respectiva Casa no deliberasse sobre o pedido de licena no prazo de noventa dias, a contar
do recebimento, esta seria includa na pauta da Ordem do Dia; se passassem quinze sesses
ordinrias consecutivas e no tivesse sido deliberado, seria concedida a licena.
26
A primeira alterao do instituto da imunidade aconteceu com a Emenda

Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969. Parte da doutrina a considerava como uma
nova Constituio, por ser maior que a anterior, e pelo fato de que ela regulava amplamente as
instituies constitucionais. Posteriormente, ocorreu a Emenda n. 11, de 13 de outubro de
1978. Ambas foram editadas em pleno regime militar, com o objetivo de restringir o mbito
das imunidades, o que caracterizava um verdadeiro retrocesso em relao ao tema. Assim
dispunha seu texto:
EC n.1 - Art. 32. Os deputados e senadores so inviolveis, no exerccio do
mandato, por suas opinies, palavras e votos, salvo nos casos de injria,
difamao ou calnia, ou nos previstos na Lei de Segurana Nacional.
EC n. 11- Art. 32. Os deputados e senadores so inviolveis no exerccio do
mandato, por suas opinies, palavras e votos, salvo no caso de crime contra a
Segurana Nacional.
As emendas referidas alteraram a regulamentao das imunidades

parlamentares, prevendo que deputados e senadores, em regra, eram inviolveis no exerccio
do mandato, por suas opinies, palavras e votos; porm, excepcionalmente poderiam ser
responsabilizados em caso de crime contra a Segurana Nacional.
Mantiveram, no entanto, a seguinte redao dos 1 s 5, in verbis:
1 Desde a expedio do diploma at a inaugurao da legislatura seguinte,
os membros do Congresso Nacional no podero ser presos, salvo flagrante
de crime inafianvel, nem processados, criminalmente, sem prvia licena
de
sua
Cmara.
2 Se a Cmara respectiva no se pronunciar sobre o pedido, dentro de 40
(quarenta) dias a contar de seu recebimento, ter-se- como concedida a
licena.
3 No caso de flagrante de crime inafianvel, os autos sero remetidos
dentro de 48 (quarenta e oito) horas, Cmara respectiva, para que resolva
sobre a priso e autorize ou no a formao da culpa.
4 Os deputados e senadores sero submetidos a julgamento perante o
Supremo
Tribunal
Federal.
5 Nos crimes contra a Segurana Nacional, cujo processo independe de
licena da respectiva Cmara, poder o Procurador-Geral da Repblica,
recebida a denncia e atenta gravidade do delito, requerer a suspenso do
exerccio do mandato parlamentar, at a deciso final de representao pelo
Supremo
Tribunal
Federal.
6 A incorporao s foras armadas, de deputados e senadores, embora
militares e ainda que em tempo de guerra, depender de licena da Cmara
respectiva.
7 As prerrogativas processuais dos senadores e deputados, arrolados como
testemunhas, no subsistiro, se deixarem eles de atender, sem justa causa,
no prazo de 30 (trinta) dias, ao convite judicial.
27
Considere-se que, na vigncia da Constituio de 1967, com as alteraes da

Emenda Constitucional n. 11/78, o parlamentar poderia ser processado; porm, depois de
iniciada a ao penal, seu prosseguimento ficaria na dependncia da licena da sua respectiva
Casa, o que muito raramente era concedida, levando-se, assim, a igualar as formas de
imunidade material e formal.
Posteriormente, a Emenda Constitucional n. 22, de 05 de julho de 1982,
alterou o contedo do artigo 32, determinando que, desde a expedio do diploma at a
inaugurao da legislatura seguinte, os membros do Congresso Nacional no poderiam ser
presos, salvo em flagrante por crime inafianvel.
Art. 32. Os deputados e senadores so inviolveis no exerccio do mandato,
por suas opinies, palavras e votos, salvo no caso de crime contra a honra.
1 Desde a expedio do diploma at a inaugurao da legislatura
seguinte, os membros do Congresso Nacional no podero ser presos, salvo
flagrante de crime inafianvel.
dentro de 48 (quarenta e oito) horas, Cmara respectiva, para que resolva
sobre a priso.
3 Nos crimes comuns, imputveis a deputados e senadores, a Cmara
respectiva, por maioria absoluta, poder a qualquer momento, por iniciativa
da Mesa, sustar o processo.
5 Nos crimes contra a Segurana Nacional, poder o Procurador-Geral da
Repblica, recebida a denncia e considerada a gravidade do delito, requerer
a suspenso do exerccio do mandato parlamentar, at a deciso final de sua
representao pelo Supremo Tribunal Federal.
Art. 36. No perde o mandato o deputado ou senador investido na funo de
Ministro de Estado, Governador do Distrito Federal, Governador de
Territrio, Secretrio de Estado e Prefeito de Capital ou quando licenciado
por perodo igual ou superior a cento e vinte dias, por motivo de doena ou
para tratar de interesses particulares.
No entendimento de Krieger (2004, p. 48-49), o legislador inovou em

matria de prerrogativas, uma vez que determinou que a Casa respectiva, por maioria
absoluta, poderia, a qualquer momento, por iniciativa da Mesa, nos casos de crimes comuns
efetivados por deputados e senadores imputveis, sustar o processo, levando a suspenso e
no a extino do processo, conforme o 3 do artigo 32 da Emenda Constitucional n. 22, in
verbis:
28
Art. 32.......................................................................................................
3 Nos crimes comuns, imputveis a deputados e senadores, a Cmara
respectiva, por maioria absoluta, poder a qualquer momento, por iniciativa
da Mesa, sustar o processo.
Em seu artigo 151, a Constituio de 1967 previu ainda que mesmo o titular
de mandato eletivo federal, ao abusar dos direitos individuais e dos direitos polticos para
atentar contra a ordem democrtica ou praticar corrupo, estaria sujeito suspenso de seus
direitos polticos pelo prazo de dois a dez anos; porm, sujeitava tal punio representao
do Procurador-Geral da Repblica perante o Supremo Tribunal Federal.
Art. 151 Aquele que abusar dos direitos individuais previstos nos 8, 23,
27 e 28 do artigo anterior e dos direitos polticos , para atentar contra a
ordem democrtica ou praticar a corrupo, incorrer na suspenso destes
ltimos direitos pelo prazo de dois a dez anos, declarada pelo Supremo
Tribunal Federal, mediante representao do Procurador-Geral da Repblica,
sem prejuzo da ao civil ou penal cabvel, assegurada ao paciente a amais
ampla defesa.
3.7 CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

Como visto, a imunidade referente ao exerccio do mandato foi
expressamente prevista em todas as Constituies Brasileiras, sendo que a Carta de 1988
reforou a proteo formal aos legisladores. Como conseqncia, muitos parlamentares se
aproveitaram da situao para cometerem srios deslizes, haja vista a quantidade de casos de
corrupes mostrados pela mdia, dentre tantos outros que passaram desapercebidos.
Atualmente, as imunidades esto previstas no seu artigo 53, cujo texto
original foi modificado pela Emenda Constitucional n. 35, de 2001, que pretendeu coibir
novas situaes indesejveis, diante do crescente descrdito da classe poltica e das
instituies legislativas perante a opinio pblica.
O comando do artigo 53, na sua redao primitiva, estabelecia que os
deputados e senadores eram inviolveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opinies
palavras e votos, sendo que, desde a diplomao, no podiam ser presos, salvo em flagrante
de crime inafianvel; neste caso, os autos deveriam ser remetidos, em vinte e quatro horas
respectiva Casa, para que ela pudesse deliberar, por maioria de votos, sobre a priso ou no do
parlamentar. Estabelecia, ainda, que os deputados e senadores respondiam por crimes comuns
perante o Supremo Tribunal Federal.
29
3.7.1 Constituio Federal de 1988 e a Emenda Constitucional n.35, de 2001

Promulgada em 20 de dezembro de 2001, a Emenda Constitucional n. 35
veio imprimir nova redao s disposies que acham integradas ao art. 53 da Constituio
Federal de 1988, com o objetivo de rever o sistema de imunidades e inviolabilidades
parlamentares, que, ao longo do tempo, tornou-se ultrapassado, no atendendo mais aos
anseios de justia da sociedade.
3.7.1.1 Redao do artigo 53 antes da Emenda Constitucional n 35/2001

O artigo 53, na sua redao original, assim dispunha:
Art. 53. Os Deputados e Senadores so inviolveis por suas opinies,

palavras e votos.
1 - Desde a expedio do diploma, os membros do Congresso Nacional
no podero ser presos, salvo em flagrante de crime inafianvel, nem
processados criminalmente, sem prvia licena de sua casa.
2 - O indeferimento do pedido de licena ou a ausncia de deliberao
suspende a prescrio enquanto durar o mandato.
3 - No caso de flagrante de crime inafianvel, os autos sero remetidos,
dentro de vinte e quatro horas Casa respectiva, para que, pelo voto secreto
da maioria de seus membros, resolva sobre a priso e autorize, ou no a
formao de culpa.
4 - Os Deputados e Senadores sero submetidos a julgamento perante o
supremo Tribunal.
5 - Os Deputados e Senadores no sero obrigados a testemunhar sobre
informaes recebidas ou prestadas em razo do exerccio do mandato, nem
sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informaes.
6 - A incorporao s Foras Armadas de Deputados e Senadores, embora
militares e ainda que em tempo de guerra, depender de prvia licena da
Casa respectiva.
7 - As imunidades de Deputados ou Senadores subsistiro durante o estado
de stio, s podendo ser suspensas mediante o voto de dois teros dos
membros da Casa respectiva, nos casos de atos, praticados fora do recinto do
congresso, que sejam incompatveis com a execuo da medida.
3.7.1.2 Redao do artigo 53 depois da Emenda Constitucional n. 35/2001
30
Em 20 de dezembro de 2001, foi promulgada a Emenda Constitucional n

35, que alterou o artigo 53 da Constituio Federal, nos seguintes termos:
Art. 53. Os Deputados e Senadores so inviolveis, civil e penalmente, por
quaisquer de suas opinies, palavras e votos. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 35, de 2001)
1 Os Deputados e Senadores, desde a expedio do diploma, sero
submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal. (Redao
dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001)
2 Desde a expedio do diploma, os membros do Congresso Nacional no
podero ser presos, salvo em flagrante de crime inafianvel. Nesse caso, os
autos sero remetidos dentro de vinte e quatro horas Casa respectiva,
para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a

priso. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001)
3 Recebida a denncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido
aps a diplomao, o Supremo Tribunal Federal dar cincia Casa
respectiva, que, por iniciativa de partido poltico nela representado e

pelo voto da maioria de seus membros, poder, at a deciso final, sustar o
andamento da ao. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de
2001)
4 O pedido de sustao ser apreciado pela Casa respectiva no prazo
improrrogvel de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa
Diretora. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001)
5 A sustao do processo suspende a prescrio, enquanto durar o
mandato. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001)
6 Os Deputados e Senadores no sero obrigados a testemunhar sobre
informaes recebidas ou prestadas em razo do exerccio do mandato, nem
sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informaes.
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001)
7 A incorporao s Foras Armadas de Deputados e Senadores, embora
militares e ainda que em tempo de guerra, depender de prvia licena da
Casa respectiva. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001)
8 As imunidades de Deputados ou Senadores subsistiro durante o estado
de stio, s podendo ser suspensas mediante o voto de dois teros dos
membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do
Congresso Nacional, que sejam incompatveis com a execuo da
medida.(Includo pela Emenda Constitucional n 35, de 2001).
Como se v, a redao primitiva condicionava a priso e o processo do

parlamentar prvia licena da Casa respectiva; j na redao alterada h a determinao para
que o Supremo Tribunal Federal comunique a Casa a que pertencer o parlamentar, em vinte e
quatro horas, nos casos de priso, para que resolva, pelo voto da maioria de seus membros,
sobre a priso.
31
Quanto ao recebimento de denncias sobre crimes cometidos por

parlamentares, depois da diplomao, ao invs de autorizao prvia, o Senado e a Cmara,
aps comunicao oficial do Supremo Tribunal Federal, por iniciativa do partido poltico a
pertencer o parlamentar, ou pela maioria dos votos dos parlamentares da respectiva Casa,
podem, at que se chegue a deciso final, sustar o andamento do processo. A Casa a que o
parlamentar fizer parte ter o prazo de quarenta e cinco dias, improrrogveis, para apreciar o
pedido de sustao, o qual, se aprovado, suspende a prescrio, enquanto durar o mandato.
Note-se que o caput do artigo 53 acrescenta as expresses civil e
penalmente, definindo que inviolabilidade estende-se a quaisquer de suas opinies, palavras
e votos. Esta redao fortaleceu a imunidade material; no entanto, em face do acrscimo da
palavra quaisquer, segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal, tanto agora quanto
antes da Emenda n. 35, de 2001, o dispositivo guarda relao com o exerccio do mandato,
ainda que fora do recinto da Casa Legislativa.
O 3, que trata da imunidade processual, dispe que a Casa a que pertence
o parlamentar permanece com autoridade para decidir sobre os rumos do mandato. De acordo
com Krieger (2004, p. 48-49), houve uma inverso processual que, por si s, limita a
tramitao processual e aumenta a responsabilidade da Casa Legislativa nas aes e decises
que envolverem parlamentares e processos decorrentes de aes que no tiverem ligao com
o exerccio do mandato.
Assim, o Supremo Tribunal Federal comunica a tramitao do processo e
transfere Casa a que pertence o parlamentar a responsabilidade pelo processo, nos termos do
5.
Ainda, conforme anlise de Krieger (2004), a nova redao do 3, impe
Casa que determinar sustao de processo parlamentar, responsabilidade intrnseca de
justificar publicamente a deciso tomada.
Alteraes do artigo 53 promovidas pela Emenda Constitucional n. 35, de
2001, comparadas ao texto anterior.
1.
Ao caput do artigo 53 foi acrescentada a palavra civil e penalmente e
o pronome quaisquer.
2.
O 1 ficou com a redao do 4 anterior Emenda, acrescido da
expresso que determina o incio da prerrogativa: desde a expedio do diploma.
32
3.
O 2 aglutinou os antigos 1 e 3 , excluindo-se a expresso sem
prvia licena de sua Casa.

4.
O 4 estabeleceu prazo mximo para a apreciao do pedido de
sustao, ou seja, quarenta e cinco dias, contados do recebimento pela mesa diretora.
5.
O 5 determinou que a sustao do processo suspende a prescrio do
crime, enquanto durar o mandato.

6.
Os 6, 7 e 8 passaram a ter a mesma redao dos 5 , 6 e 7 do
texto anterior, com pequena diferena apenas no 8 , que acresceu a palavra Nacional para
Congresso Nacional.
Note-se que s 3, 4, e 5 caracterizam-se como o ncleo do novo sistema
proposto, pois so neles que se apresentam as principais alteraes.
Maranho (2004, p. 43-86) descreve debate ocorrido no Acrdo, lavrado
no Inqurito 1.710-8/SP, entre os Ministros da Suprema Corte, quando abordavam as
inovaes da Emenda Constitucional n. 35, de 2001. Transcreve-se a seguir parte do debate:
[...] O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE [...] (Inq. 396,

21.09.89, RTJ 131/1039). Nele, se deu o primeiro passo no sentido da
ampliao da imunidade material em relao s constituies anteriores [...].
Ento, esse, no tenho dvida, estaria abrangido numa interpretao
minimamente aberta da imunidade material. Mas fomos alm: o caso da exDeputada Raquel Cndido cuidava de entrevista imprensa e, depois,
chegamos a outros. Por exemplo: o caso Cidinha Campos, que era uma
notitia criminis sobre fraudes contra a Previdncia Social. Seria relevante o
Tribunal fixar o seu entendimento sobre a nova redao da regra
constitucional.
[...] O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (PRESIDENTE) E a
emenda fez inserir, no artigo 53, o vocbulo quaisquer. Claro que
precisamos interpretar o dispositivo.
O SENHOR MINISTRO SYDNEY SANCHES (RELATOR)[...]. Acredito
que foi posta para afastar dvidas nos casos em que o parlamentar emite
opinies, nessa especfica qualidade. Imagine-se, porm, hiptese diversa: o
parlamentar condmino de um prdio, participa de uma reunio de
condomnio e, s tantas, ofende o sndico. opinio emitida como
parlamentar? Parece-me que no. Opinio de condmino. Outro caso: na rua,
o parlamentar se desentende com algum que est dirigindo veculo, a seu
lado e o ofende. Estar emitindo opinio que deva ser beneficiada pela
imunidade? A meu ver, no. Esse, tambm, o caso dos autos. Ou seja, as
ofensas teriam sido proferidas entre Colegas de um Escritrio de Advocacia,
sem qualquer relao com o exerccio do mandato parlamentar.
O SENHOR MINISTRO SYDNEY SANCHES [...] As opinies e palavras,
que, nesse mbito, o querelado possa ter tornado pblicas, no esto cobertas
33
pela imunidade material de que trata o caput do art. 53 da C.F., mesmo

aps a introduo do vocbulo quaisquer, pela E.C. n 35, de 20.12.2001,
pois obviamente s diz respeito s opinies, palavras e votos enunciados
pelo parlamentar, nessa especfica condio, ou seja, no prprio exerccio do
mandato, ou em razo dele. [...] Enfim, considero no protegida, pela
imunidade material do art. 53 da C.F., mesmo aps a E.C. 35/2001, a
conduta do parlamentar inteiramente estranha ao exerccio do mandato, [...].
Pode-se afirmar que at hoje as discusses sobre as inovaes trazidas pela

Emenda Constitucional n. 35, de 2001, ainda no se esgotaram. Na verdade, muitas outras
ainda viro, pois o instituto da imunidade parlamentar continua despertando interesse e
divergncias entre muitos estudiosos do assunto, principalmente pelo fato de que o Poder
Legislativo e as prerrogativas de seus membros so alvo de notcias freqentes, em face dos
constantes envolvimentos de parlamentares em escndalos que, por vezes, tomam propores
incalculveis, gerando, assim, um descrdito da instituio e uma crise da representao
poltica perante a sociedade.
O captulo seguinte tratar das espcies de imunidades parlamentares e de
sua abrangncia.
34
4 ESPCIES DE IMUNIDADES
4.1 IMUNIDADE MATERIAL
Tambm conhecida como imunidade substantiva, absoluta ou real, ou ainda
clusula de irresponsabilidade ou indenidade, objetiva assegurar a liberdade de expresso dos
parlamentares, significando que eles no respondero, nem penal nem civilmente, por suas
opinies, palavras e votos, no exerccio de suas funes no Parlamento ou fora dele.
Frise-se que est fora dessa prerrogativa qualquer manifestao de interesse
particular, ainda que poltico, mantendo claro que o que se objetiva proteger o interesse
pblico e no o pessoal.
Jesus (1988. p. 53) conceitua o instituto da imunidade, sob a gide da
Constituio de 1967, destacando que a imunidade material causa funcional de iseno de
pena. Leciona que os parlamentares, desde que cometam o fato no exerccio da funo, no
respondem pelos denominados delitos de opinio de palavra; porm, deve haver nexo entre o
exerccio do mandato e o fato cometido. Conclui o autor dizendo que, nos casos citados e
diante da imunidade penal, os deputados federais e senadores ficavam livres do inqurito
policial e do processo criminal.
De acordo com Krieger (2004, p. 17-19), a garantia de imunidade material
atinge tambm os atos do parlamentar fora do espao destinado para sua atuao e possui
eficcia temporal permanente ou absoluta, de carter perptuo, pois, pressupondo a
inexistncia da infrao penal, mesmo aps o fim da legislatura, o parlamentar no poder ser
investigado, incriminado ou responsabilizado. Ressalte-se que manifestaes feitas fora do
exerccio estrito do mandato, mas, em razo deste, estaro tambm abrangidas pela imunidade
material.
Nesta mesma linha de pensamento, Moraes (2005, p. 400), destaca os
posicionamentos de Pontes de Miranda (Comentrios Constituio de 1967), de Nelson
Hungria (Comentrios ao Cdigo Penal) e de Jos Afonso da Silva (Curso de Direito
Constitucional Positivo) que entendem o instituto como uma causa excludente de crime,
enquanto o posicionamento de Damsio de Jesus (Questes Criminais) no sentido de causa
funcional de excluso ou iseno de pena.
35
Uma vez que no h crime, no haver inqurito policial nem processo

criminal, bem como no haver qualquer responsabilizao por perdas e danos e, at mesmo,
em princpio, no haver responsabilizao poltica nem disciplinar (REPOSITRIO DE
JURISPRUDNCIA, 2002).
A previso constitucional para imunidade parlamentar est explicitada no
caput do artigo 53 da Constituio, alterada pela Emenda Constitucional n. 35, de 2001, que
assim dispe: Os Deputados e Senadores so inviolveis, civil e penalmente, por quaisquer
de suas opinies, palavras e votos.
Segundo Moraes (2005, p. 399), o fato tpico deixa de ser visto como crime,
uma vez que a prpria Carta Magna o afasta da incidncia da norma penal.
Vale destacar que a imunidade material de ordem pblica, motivo pelo
qual o congressista no poder dela renunciar. Trata-se de prerrogativa de carter
institucional, inerente ao Poder Legislativo; porm, detalhe que deve ser exposto que a
imunidade material cobre tambm a publicidade dos debates parlamentares, tornando o
jornalista irresponsvel ao reproduzi-los, desde que se limite a faz-lo na ntegra ou em
extrato fiel o que se passou no Congresso Nacional, conforme Moraes (2005, p. 402).
O min. Seplveda Pertence entende que:
A inviolabilidade parlamentar elide no apenas a criminalidade ou a
imputabilidade criminal do parlamentar, mas tambm a sua responsabilidade
civil por danos oriundos da manifestao coberta pela imunidade ou pela
divulgao dela: a concluso assente, na doutrina nacional e estrangeira,
por quantos se tem ocupado especificamente do tema. (PERTENCE, 2001,
p. 432).
Prosseguindo sobre a caracterizao da atuao parlamentar frente

imunidade material, o min. Carlos Britto, em inqurito do qual foi relator no Supremo
Tribunal Federal, faz a seguinte pronncia:
A inviolabilidade no se restringe ao mbito espacial da Casa a que pertence
o parlamentar, acompanhando-o muro a fora ou externa corporis, mas com
uma ressalva: sua atuao tem que se enquadrar nos marcos de um
comportamento que se constitua em expresso do mnus parlamentar, ou
num prolongamento natural desse mister. Assim, no pode ser um
predicamento intuitu personae, mas rigorosamente intuitu funcionae,
alojando-se no campo mais estreito, determinvel e formal das relaes
institucionais pblicas, seja diretamente, seja por natural desdobramento; e
nunca nas inumerveis e abertas e coloquiais interaes que permeiam
o dia-a-dia da sociedade civil. (BRITTO, 2004, p. 82).
36
Com relao ao parlamentar que exerce outra funo pblica, Santos (2003,
p.172), parte do entendimento de que as imunidades so prerrogativas do mandato, para ento
concluir que devem persistir enquanto este estiver resguardado, conforme os casos previstos
no artigo 56 da Constituio Federal, in verbis:
Art. 56. No perder o mandato o Deputado ou Senador:
I investido no cargo de Ministro do Estado, Governador de Territrio,
Secretrio de Estado, do Distrito Federal, de Territrio, de Prefeitura de
capital ou chefe de misso diplomtica temporria;
II licenciado pela respectiva Casa por motivo de doena, ou para tratar,
sem remunerao, de interesse particular, desde que, neste caso, o
afastamento no ultrapasse cento e vinte dias por sesso legislativa.
Moraes, por sua vez, pontua que:

Afastando-se, voluntariamente, do exerccio do mandato, para ocupar cargo
no Poder Executivo, o parlamentar no leva a prerrogativa conferida ao
Poder Legislativo e, por via reflexa, a seus membros, no desempenho das
funes especficas. Nem seria possvel entender que, na condio de
Ministro de Estado, Governador de Territrios, Secretrio de Estado,
continuasse inviolvel, por opinies, palavras e votos, [...] deixando de
exercer a funo legislativa. (MORAES, 2005, p.415)
Um exemplo que ilustra bem este conflito doutrinrio o do ex-Ministro da

Casa Civil Jos Dirceu, quando fora julgado pelo Conselho de tica e Decoro Parlamentar da
Cmara dos Deputados por atos que cometera enquanto estava licenciado de seu mandato de
deputado para exercer o referido cargo.
No caso, cite-se a divergncia entre os Ministros do Supremo Tribunal
Federal, que, ao apreciarem medida cautelar em Mandado de Segurana impetrado pelo
deputado, indeferiram, em votao majoritria, pedido de liminar, por entenderem que o
impetrante, investido temporria e precariamente no cargo de Ministro de Estado, por no ter
perdido a condio de parlamentar, deveria sujeitar-se a processo disciplinar perante sua
respectiva Casa Legislativa.
O voto vencido sustenta que parlamentar, enquanto Ministro de Estado,
insere-se no regime poltico de seu status ministerial, j que, na espcie, os fatos imputados ao
impetrante presumem crime de responsabilidade. Assim,
[...] submeter o impetrante ao juzo censrio da Cmara dos Deputados, por
fatos praticados no exerccio da funo de Ministro de Estado, seria criar
mecanismos de responsabilidade pstuma de dignitrios do Poder Executivo,
em ofensa ao princpio da separao dos poderes.
37
Estudos comprovam que o objetivo do instituto da inviolabilidade a

proteo do Poder Legislativo contra abusos, ataques e presses que possa vir a sofrer em face
de outros Poderes.
Com relao sua natureza jurdica, os doutrinadores estabelecem
diferentes classificaes. Neste sentido, Jesus (2005, p. 399) e Santos (2003, p.152) entendem
que a imunidade material implica causa funcional de iseno ou excluso de pena,
considerando que o crime existe, contudo a aplicao da pena excluda.
Silva (2005, p. 534) sustenta que a inviolabilidade tem eficcia anterior, ou
seja, j que causa de excludente de crime, o fato tpico deixa de constituir crime.
Para Kuranaka (2002, p. 117), a natureza jurdica da inviolabilidade consiste
em uma iseno de responsabilidade de ndole jurdico-constitucional, servindo a razes
poltico-constitucionais de liberdade e representao da sociedade. Ainda, segundo
afirmao de Kuranaka, Eloy Garca sustenta a natureza poltica e no jurdica desta
modalidade de garantia.
Embora represente uma garantia, da mesma forma que a imunidade formal,
a inviolabilidade confere ao parlamentar uma proteo de fundo material.
4.2 IMUNIDADE FORMAL

A imunidade formal de ordem pblica e irrenuncivel, uma vez que no
destinada proteo do parlamentar, mas sim da instituio a qual ele representa. tambm
relativa, j que pela prtica de crime comum, depois de recebida a denncia, o parlamentar
ser processado, independente de concesso da respectiva Casa; e mesmo que obtida a
sustao, o bice ao processo ser apenas enquanto durar o mandato. ainda temporria, com
incio a partir da diplomao e perdura at o final do mandato.
Imunidade processual ou formal, tambm denominada imunidade adjetiva
ou improcessabilidade, garante ao parlamentar a impossibilidade de ser processado ou
permanecer preso, ou seja, ampara a liberdade pessoal do congressista, nos casos de priso ou
de processo criminal. Visa a proteger o parlamentar de processos tendenciosos ou prises
arbitrrias, como observa Krieger (2004, p.19).
38
Para Ferreira (1983, p.629), a imunidade formal prerrogativa que protege

os deputados contra a violncia dos demais Poderes constitucionais ou dos cidados em
geral. Faz, ainda, aluso a Laferire, para conceituar imunidade formal:
Consiste em dizer que, durante as sesses, ou mesmo pela durao do seu
mandato, os membros do Parlamento no podem ser demandados
penalmente ou presos em razo de uma infrao estranha ao exerccio de seu
mandato, seno com autorizao preliminar da Cmara a que faz parte.
Kuranaka (2002, p. 176) entende que os termos imunidade processual e

improcessabilidade, apesar de no mais existir a necessidade de prvia licena da Casa
Legislativa para processar o parlamentar e embora no parea abranger de imediato a garantia
contra a priso, marco de origem do freedom from arrest, so ainda utilizados, uma vez que,
atendidos os pressupostos, a proteo poder se dar atravs da sustao do andamento do
processo penal.
A imunidade formal est prevista nos do artigo 53 da Constituio
Federal, in verbis:
Art. 53. Os Deputados e Senadores so inviolveis, civil e penalmente, por
quaisquer de suas opinies, palavras e votos. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 35, de 2001)
2 Desde a expedio do diploma, os membros do Congresso Nacional no
podero ser presos, salvo em flagrante de crime inafianvel. Nesse caso, os
autos sero remetidos dentro de vinte e quatro horas Casa respectiva, para
que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a priso. (Redao
dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001)
3 Recebida a denncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido
aps a diplomao, o Supremo Tribunal Federal dar cincia Casa respectiva,
que, por iniciativa de partido poltico nela representado e pelo voto da maioria
de seus membros, poder, at a deciso final, sustar o andamento da ao.
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001)
4 O pedido de sustao ser apreciado pela Casa respectiva no prazo
improrrogvel de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa
Diretora. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001)
5 A sustao do processo suspende a prescrio, enquanto durar o
mandato. (EMENDA Constitucional n 35, 2001).
Frise-se que o 2 dispe que o congressista poder ser preso, no caso de

flagrante por crime inafianvel. Nesta hiptese, a manuteno da priso depender de
autorizao da Casa respectiva para que, atravs do voto da maioria de seus membros, resolva
a questo.
39
Diferentemente da imunidade material ou inviolabilidade, a imunidade

formal possui como caractersticas a limitao temporal e a relatividade, isto , s protege o
parlamentar pelo perodo em que exercer sua funo, uma vez que, recebida a denncia por
crime comum, ele ser processado independentemente da concesso de licena pela Casa
respectiva. Mesmo que obtida sustao, o bice ao processo ser apenas enquanto durar o
mandato. Portanto, temporria no sentido de que se inicia com a diplomao e perdura at o
final do mandato, conforme apregoa Kuranaka (2002, p. 178)
A imunidade formal traz como objeto a garantia da no priso ao
parlamentar, salvo em flagrante por crime inafianvel, bem como a possibilidade de sustar o
andamento do processo, se recebida a denncia por crime ocorrido aps a diplomao,
conforme reza o art. 53, 2 e 3 da Carta Magna.
Segundo Kuranaka (2002, p. 178), quanto natureza jurdica, a imunidade
formal de cunho processual, na medida em que permite Casa Legislativa a sustao do
andamento da ao penal, condicionada iniciativa de partido e ao voto da maioria de seus
membros. Dessa forma, consegue retardar o processo criminal contra o parlamentar,
postergando-o para aps o trmino do seu mandato.
A Emenda Constitucional n. 35, de 2001, trouxe inovaes substanciais
imunidade parlamentar concebida pelo constituinte de 1988, o que ser estudado com mais
detalhe adiante.
4.3 OUTRAS IMUNIDADES

A Constituio de 1988 prev outros tipos de imunidades, alm da material
e formal, a saber:
4.3.1 Prerrogativa de foro em razo da funo

O vigente texto constitucional confere aos deputados e senadores foro
especial, ou seja, julgamento realizado perante o Supremo Tribunal Federal para crimes
40
comuns, desde a sua diplomao, subsistente mesmo que o parlamentar esteja

provisoriamente afastado (artigo 53, 1).
4.3.2 Testemunho limitado

permitido ao parlamentar escolher data e hora convenientes para
testemunho em juzo; porm, prefervel, por questes de harmonia entre os Poderes, que se
opte por perodo em que o Judicirio esteja em funcionamento, de acordo com a Constituio
Federal de 1988.
O parlamentar, muitas vezes, tem acesso a informaes oficiais; neste caso,
no obrigado a manifestar-se sobre essas informaes, nem sobre as suas fontes (artigo 53,
6).
4.3.3 Imunidade militar

A incorporao de parlamentares s Foras Armadas, embora militares e em
tempo de guerra ou de paz, depender da concesso de licena prvia da Casa a que pertence
(artigo 53, 7).
4.3.4 Imunidade no estado de stio

A imunidade parlamentar mantida durante o estado de stio; porm, poder
ser suspensa mediante autorizao de dois teros dos membros da respectiva Casa, em caso de
atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional que sejam incompatveis com a
execuo da medida (artigo 53, 8).
41
5 IMUNIDADE PARLAMENTAR NO DIREITO COMPARADO

A imunidade parlamentar no prerrogativa encontrada apenas na
Constituio brasileira: est presente tambm nos textos constitucionais de diversos pases,
no importando a forma de Estado ou de governo, como condio necessria independncia
e harmonia entre os Poderes e ao prprio Estado de Direito.
A maioria dos pases a utiliza como elemento de proteo ao desempenho
independente e livre exerccio das funes legislativas. A base do instituto a mesma: a
convico de que os representantes do povo devem ter garantias para o bom exerccio do
mandato, de forma que possam preservar e bem representar a vontade do eleitor.
O modelo britnico foi adotado pelos Estados Unido e a concepo francesa
adotada pelo Brasil e pela maioria dos pases europeus. A variao existe no que diz respeito
abrangncia das imunidades e ao grau de consolidao de democracia de cada pas.
Assevera Kuranaka (2002, p.97) que, nos Estados Unidos, o instituto da
imunidade est inserido na Constituio de 17 de setembro de 1787. No entanto, os
privilgios sofrem restries, caso o parlamentar cometa crime de traio ou de grande
gravidade e importncia ou conspire contra a paz. Neste caso, a instaurao de processo penal
no depende de prvia autorizao do Congresso.
Nos pases da Amrica do Sul, particularmente a Argentina, a Constituio
de 1994, no seu artigo 68, torna inviolveis o discurso e a opinio emitidos durante o
exerccio do mandato. No contempla a licena prvia do Parlamento em caso de processo
contra parlamentar (artigo 70) e admite a priso em situaes de flagrante de crime que resulte
em pena de morte, infamante ou aflitiva (artigo 69).
A Constituio de 1966 do Uruguai, emendada em 1967, determina que
senadores e representantes nunca podero ser responsabilizados por votos ou pontos de vista
divulgados no exerccio da funo (art. 113). O artigo 114 probe acusaes por quaisquer
crimes, seno os apontados no art. 93. Tais disposies permanecem apenas enquanto os
parlamentares estiverem no exerccio dos respectivos mandatos.
Ainda, conforme Kuranaka (2002, p. 101), a Constituio do Paraguai de
1967, emendada em 1977, estabelece que os membros do Congresso no podem ser acusados,
42
interrogados ou presos em funo do que dizem ou escrevem, nem detidos ou presos, exceto
em flagrante delito, quando ficaro em casa sob custdia, aguardando o fato ser comunicado
Casa Legislativa a que pertence; porm, podem ser processados pela Justia ordinria, ficando
o juiz incumbido de comunicar a deciso Casa respectiva, que se encarregar de suspender o
mandato ou coloc-lo disposio do Judicirio para julg-lo por seus atos.
No mesmo estudo, informa o autor (2002, p. 101) que a Bolvia e o Chile
preservam as imunidades parlamentares nos mesmos moldes das Constituies da Argentina,
do Paraguai e do Uruguai. Havendo distino apenas na Constituio boliviana, cujo texto
traz a prerrogativa idntica para o Vice-Presidente da Repblica e membros do Congresso,
conforme reza seu artigo 53.
Registrem-se, adiante, as disposies de alguns textos constitucionais
estrangeiros acompanhados de breves comentrios, no que concerne s imunidades
parlamentares:
5.1 CONSTITUIO DOS ESTADOS UNIDOS DA AMRICA

A inviolabilidade s tem eficcia para palavras e votos proferidos no interior
da Casa Legislativa. A prerrogativa pertence ao Poder Legislativo, que defende o parlamentar
por meio de Comisso Parlamentar de Inqurito.
O freedom from arrest protege os parlamentares apenas na seara civil e no
nos processos criminais.
Veja-se, a propsito, a Section 6 Compensation:
(The Senators and Representatives shall receive a Compensation for their
Services, to be ascertained by Law, and paid out of the Treasury of the
United States.) (The preceding words in parentheses were modified by the
27th Amendment.) They shall in all Cases, except Treason, Felony and
Breach of the Peace, be privileged from Arrest during their Attendance at the
Session of their respective Houses, and in going to and returning from the
same; and for any Speech or Debate in either House, they shall not be
questioned in any other Place.
43
5.2 CONSTITUIO FRANCESA DE 1958

Restringe a priso dos parlamentares sob qualquer modalidade, exceto em
flagrante delito, condenao criminal definitiva ou prvia anuncia do Parlamento. A Casa
Legislativa pode deliberar pela sustao de eventual priso efetivada e no h necessidade de
licena prvia para a instaurao de processo contra qualquer de seus membros.
o que diz o Article 26:
Aucun membre du Parlement ne peut tre poursuivi, recherch, arrt,
dtenu ou jug loccasion des opinions ou votes mis par lui dans
lexercice de ses fonctions.
Aucun membre du Parlement ne peut faire lobjet, en matire criminelle ou
correctionnelle, dune arrestation ou de toute autre mesure privative ou
restrictive de libert quavec lautorisation du Bureau de lassemble dont il
fait partie. Cette autorisation nest pas requise en cas de crime ou dlit
flagrant ou de condamnation dfinitive.
La dtention, les mesures privatives ou restrictives de libert ou la poursuite
dun membre du Parlement sont suspendues pour la dure de la session si
lassemble dont il fait partie le requiert.
Lassemble intresse est runie de plein droit pour des sances
supplmentaires pour permettre, le cas chant, lapplication de lalina cidessus.
5.3 CONSTITUIO PORTUGUESA DE 1976

Os deputados no podem ser ouvidos como testemunhas nem como
investigados sem autorizao do Parlamento. obrigatria a autorizao de oitiva como
acusado quando houver fortes indcios de crime doloso ou quando o limite mximo do tipo
penal for superior a trs anos.
Nesse sentido, o Art. 157.- (Imunidades):
1. Os Deputados no respondem civil, criminal ou disciplinarmente pelos
votos e opinies que emitirem no exerccio das suas funes.
2. Os Deputados no podem ser ouvidos como declarantes nem como
arguidos sem autorizao da Assemblia, sendo obrigatria a deciso de
autorizao, no segundo caso, quando houver fortes indcios de prtica
de crime doloso a que corresponda pena de priso cujo limite mximo
seja superior a trs anos.
3. Nenhum Deputado pode ser detido ou preso sem autorizao da
Assemblia, salvo por crime doloso a que corresponda a pena de priso
referida no nmero anterior e em flagrante delito.
4. Movido procedimento criminal contra algum Deputado, e acusado este
definitivamente, a Assemblia decidir se o Deputado deve ou no ser
44
suspenso para efeito de seguimento do processo, sendo obrigatria a

deciso de suspenso quando se trate de crime do tipo referido nos
nmeros anteriores.
5.4 CONSTITUIO ARGENTINA DE 1994

H a garantia da no priso, exceto em flagrante de crime apenado com a
morte ou infmia, quando ento a Casa Legislativa comunicada do ocorrido. No h
proteo na hiptese do parlamentar ser processado.
Vejam-se, a respeito, os seguintes dispositivos:
Art. 68 Ninguno de los miembros Del Congreso puede ser acusado,
interrogado judicialmente, ni molestado por ls opiniones o discursos que
emitia desempeando su mandato de legislador.
Art. 69 Ningn senador o diputado, desde El dia de su eleccin hasta El de
su cese, puede ser arrestado; excepto el caso de ser sorprendido in fraganti
em La ejecucin de algn crimen que merezca pena de muerte, infamante, u
outra aflictiva; de lo que se dar cuenta a La Cmara respectiva com La
informacin sumaria Del hecho.
Art. 70 Cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordinrias
contra cualquier senador o diputado, examinado el mrito Del sumario em
juicio pblico, podr cada Cmara, com dos tercios de votos, suspender en
sus funciones al acusado,y ponerlo a disposicin Del juiz competente para su
juzgamiento.
O captulo seguinte discutir se as imunidades parlamentares constituem

privilgios ou prerrogativas em face do principio da igualdade e do Estado de Direito
Democrtico, previstos na Constituio de 1988.
45
6 IMUNIDADE PARLAMENTAR: PRIVILGIO OU PRERROGATIVA?

As imunidades parlamentares, previstas no artigo 53 da Constituio de
1988, estabelecem tratamento diferenciado entre parlamentares e pessoas comuns. A questo
saber: justifica-se este tratamento diferenciado? Diante desse questionamento, necessrio se
faz analisar se essa diferenciao encontra ou no respaldo no ordenamento jurdico vigente.
6.1 IMUNIDADE FRENTE AO PRINCPIO DA IGUALDADE

O artigo 5, caput, ao dispor que todos so iguais perante a lei, consagra o
princpio da igualdade formal, em que todos devem receber o mesmo tratamento, ter as
mesmas oportunidades, direitos e obrigaes, sem distino de qualquer natureza.
Segundo Silva (2009, p. 212), o artigo 7, nos incisos XXX e XXXI,
apresenta as regras de direito material, que probem distines fundadas em determinados
fatores. Os artigos 170, 193, 196 e 205 tambm esto relacionados com promessas de busca
da igualdade material, ou igualdade absoluta.
Referindo-se igualdade, Silva (2009, p. 211) afirma que ela representa o
signo fundamental da democracia, no admitindo os privilgios e distines que um regime
simplesmente liberal consagra.
Ainda, conforme Silva (2009, p. 211), somente se admite o tratamento
diferenciado vinculando a idia de igualdade idia de justia relativa, que d a cada um o
que de direito, consistindo este princpio, o da igualdade, em tratar de maneira igual os
iguais e de maneira desigual os desiguais.
J Montesquieu nos ensina que:
Embora na democracia a igualdade a alma do Estado, ela porm difcil de
ser estabelecida, que uma exatido extrema, a esse respeito, nem sempre
conveniente. Basta que se estabelea um censo que reduza as diferenas at
um certo ponto; depois, compete s leis particulares igualar, por assim dizer,
as desigualdades [...]. (MONTESQUIEU, 2007, p. 59)
Por sua vez, Kuranaka (2002, p. 191), lembrando lio de Rui Barbosa,
destaca:
46
A regra da igualdade no consiste seno em quinhoar desigualmente aos

desiguais, na medida em que se desigualam. Nesta desigualdade social,
proporcionada desigualdade natural, que se acha a verdadeira lei da
igualdade. O mais so desvarios da inveja, do orgulho, ou da loucura. Tratar
com desigualdade a iguais, ou a desiguais com igualdade, seria desigualdade
flagrante, e no igualdade real.
Diante do exposto, no h como se falar em isonomia absoluta, uma vez que

a igualdade cartesiana acabaria por levar a injustias, tendo em vista que as pessoas vivem em
realidades diferentes. Dessa forma, a igualdade formal poderia ser transformada em
iniqidade se fosse aplicada indistintamente a todos, independentemente do grau social,
econmico ou mesmo cultural.
O entendimento de que a lei no deve tratar todos abstratamente iguais,
conforme ensina Silva (2009, p.213). Dessa forma, o que se vedam so as diferenciaes
arbitrrias, as discriminaes absurdas, pois, segundo Morais (2005, p. 31), o tratamento
desigual dos casos desiguais, na medida em que se desigualam, exigncia tradicional do
prprio conceito de Justia.
Silva (2009, p. 216) apregoa que os conceitos de igualdade e desigualdade
so relativos, uma vez que necessrio que se confrontem e contrastem duas ou vrias
situaes para que seja questionado se o tratamento igual ou discriminatrio. A partir da,
que a legislao ir tutelar pessoas que se achem em posies diferenciadas ou no.
Sob este prisma, Moraes (2005, p. 368) registra que o objetivo da
Constituio de 1988, ao estabelecer imunidades e garantias aos detentores das funes do
Estado, Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio e Ministrio Pblico, a defesa do regime
democrtico, dos direitos fundamentais e da prpria separao de Poderes, legitimando, desta
forma, o tratamento diferenciado prescrito a seus membros, em face do princpio da
igualdade.
Assim, conclui-se que a imunidade material concedida aos parlamentares
no pode ser vista como desrespeito ao princpio da igualdade previsto na Constituio de
1988. A finalidade da prerrogativa a subsistncia da democracia e do Estado de Direito.
47
6.2 IMUNIDADE E O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO

Reza o artigo 1 da Constituio de 1988 que a Repblica Federativa do
Brasil um Estado Democrtico de Direito, tendo como fundamento a soberania (inciso I),
segundo a qual todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos,
ou diretamente, nos termos dessa Constituio.
Antes de adentramos no estudo sobre o Estado Democrtico de Direito,
cabe-nos fazer um breve estudo sobre democracia.
O desenvolvimento do conceito terico de democracia , historicamente, o
resultado da prtica de sucessivos e diferentes tipos de governos. O conceito de democracia
complexo, tendo seu contedo variado atravs dos tempos, conforme ensina Azambuja (2008,
p. 246).
A democracia definida, classicamente, como o governo do povo pelo
povo. Trata-se da definio de Aristteles, que se referia a povo como homens livres das
cidades gregas. Conforme Azambuja (2008, p. 245), no se incluam a os escravos, mesmo
sendo maioria, pois estes no tinham direito algum.
Silva (2009, p. 126) assevera que a democracia no se restringe a mero
conceito poltico abstrato e esttico, sendo caracterizada por um processo de afirmao do
povo e de garantia de direitos fundamentais, que foram conquistados ao longo da histria.
Encontra-se na doutrina trs princpios relacionados democracia: o da
maioria, o da liberdade e da igualdade. Aristteles, citado por Silva (2009, p. 129), dizia que a
democracia o governo onde a maioria domina, sendo que a alma da democracia consiste na
liberdade, em que todos so iguais.
Afirma Silva (2009, p.133) que a essncia da democracia o fato de o poder
residir no povo. Dessa forma, a democracia faz-se com a vontade popular, ou seja, vincula o
povo ao poder, que se realiza atravs de seus representantes eleitos.
por meio do voto que o eleitor concede um mandato a determinada
pessoa, a qual ir represent-lo e, de certa forma, exprimir sua vontade e decidir por ele.
48
Porm, segundo a teoria da representao poltica, o representante no fica vinculado aos

representados, por no se tratar de relao contratual.
Com a eleio vem a atribuio de competncia, pelo que o parlamentar no
se obriga vontade de seus eleitores. Mas deveria tentar cumprir as promessas de campanha
se pretende reeleger-se, uma vez que as eleies so realizadas periodicamente e pelo menos
se tem a idia de que parte do eleitorado fiscaliza a atuao dos seus representantes.
Entendida a essncia da democracia, Piovesan e Gonalves (2003, p. 2004),
por sua vez, em estudo sobre o Estado Democrtico de Direito, pressupem como elementos
essenciais deste a constitucionalidade, a legalidade e a observncia de direitos e garantias
fundamentais. dizer: constitucionalidade como pacto-jurdico-social, legalidade como
prevalncia do Estado de Direito e do governo das leis e no dos homens e direitos e
garantias fundamentais como valores ticos da dignidade humana.
Piovesan e Gonalves (2003, p.2004) acrescentam, ainda, que no Estado
Democrtico de Direito h tambm como fundamento o princpio da igualdade perante a lei, o
que se entende que a lei deve ser aplicada de forma igualitria a todos, independentemente de
cargo ou funo que exeram.
Partindo deste pressuposto, o Estado Democrtico de Direito requer sejam
os agentes pblicos responsabilizados por suas aes. Conforme apregoam Piovesan e
Gonalves (2003, p. 205), o exerccio da funo pblica no argumento suficiente para que
se isente o agente pblico de atribuies de responsabilidades.
Nesse sentido, aduzem:
[...] a vtima de um crime tem o direito fundamental proteo judicial, no
podendo a lei excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a
direito (como prev a CF/88, no art. 5, inc. XXXV). Ao princpio do livre
acesso ao Poder Judicirio conjuga-se o dever do Estado de investigar,
processar e punir aqueles que cometeram delitos.[...]
Conforme Azambuja (2008, p.265), o eleitor nem sempre faz as melhores

escolhas de seus representantes e a prpria histria tem mostrado que o eleitor erra. Tambm
a substituio de um por outro no necessariamente a melhor opo. Dessa forma, o
diferencial da democracia realmente aprender com os erros. O problema saber como
escolher melhor seus representantes.
49
Azambuja (2008, p. 255) explica que os que so contra o regime

democrtico afirmam que nenhum povo tem bastante cultura, senso prtico e inteligncia para
escolher seus governantes nem tampouco competncia para participar de questes polticas
ocasionados por um governo democrtico.
Na viso do autor, por tratar-se apenas de hiptese, sem nenhum cunho
cientfico ou filosfico, esta afirmao no pode ser aceita nem rejeitada. dizer:
o que a histria e o bom senso nos mostram que os povos, ao tratar de seus
interesses, no tem errado mais nem acertado menos do que tem errado e
acertado os maiores estadistas ao cuidar dos interesses do povo [...] A
verdade que a capacidade do povo para bem decidir as questes que o
regime democrtico lhe apresenta no maior nem menor do que as dos
melhores governantes para bem desempenhar as complexas e inmeras
atribuies do governo. Se fosse julgar pelos erros cometidos e pela
possibilidade de comet-los, nenhum povo e nenhum homem poderia
governar.
Assim, entende-se que quando o povo erra na escolha de seus candidatos,

erra tentando acertar. Isso no quer dizer que todos os eleitos so incompetentes ou corruptos,
tendo em vista que muitos deles buscam trabalhar honestamente e pelo bem da sociedade.
Sendo o Poder Legislativo essencial na estrutura do Estado Democrtico de
Direito, o parlamentar pea fundamental a esta estrutura de representao para a formao
da vontade geral. Portanto, necessrio que se concedam prerrogativas Instituio,
porquanto indispensveis para sua independncia e desenvoltura no desempenho de suas
funes atravs de seus membros, que so eleitos pelo povo.
O problema das imunidades que, em determinados momentos, no so elas
utilizadas corretamente, ou ainda por estarem em desacordo com os interesses sociais, deixam
de beneficiar o Poder Legislativo e passam a denegrir sua imagem, convertendo-se na idia de
intangibilidade e impunidade de seus detentores, ou seja, passam a ser vistas como
privilgios.
6.3 PRIVILGIO OU PRERROGATIVA?

O vocbulo prerrogativa deriva do latim praerogativus, que significa o que
vota em primeiro lugar. Na Roma antiga, a comitia centuriata eram assemblias populares
50
que objetivavam votar leis e escolher seus magistrados. A escolha era feita na sorte, o que
votaria em primeiro lugar.
Na definio do Dicionrio Aurlio, prerrogativa significa concesso ou
vantagem com que se distingue uma pessoa ou uma corporao; privilgio, regalia; faculdade
ou vantagem de que desfrutam os seres de um determinado grupo ou espcie.
As prerrogativas funcionais tornam-se direito subjetivo de seu titular,
passveis de proteo por via judicial quando negadas ou desrespeitadas por qualquer
autoridade. A questo saber: qual a dosagem de imunidade a ser concedida ao legislador,
para que ele desempenhe bem sua funo? Quais as formas de imunidades que so
efetivamente teis ao Legislativo?
Responder a esses questionamentos no tarefa fcil; porm, parte-se da
busca da melhor coerncia e simetria entre a diferenciao e o objetivo perseguido com esse
discrimem. Assim, se um direito concedido a determinado grupo justificvel e oportuno,
temos uma prerrogativa; se, contudo, trata-se de vantagem infundada e arbitrria, temos um
privilgio.
necessrio fazer distino entre privilgio e prerrogativa. O primeiro
constitui um tratamento de favorecimento e vantagem a uma pessoa, em razo da funo que
ela est investida, enquanto que o segundo destina-se a assegurar a independncia das Casas
Legislativas.
Do ponto de vista de Silva (2009, p. 535), prerrogativas so estabelecidas
menos em favor do congressista que da Instituio, e objetivam garantir sua independncia
perante outros Poderes, para que, dessa forma, possam seus representantes desempenhar as
funes com toda a liberdade que o cargo exige.
Kuranaka (2009, p. 196) traz ensinamentos de estudiosos renomados sobre
imunidades, como o de Nelson de Sousa Sampaio: justificam-se pelo interesse da
coletividade, e no como privilgio puramente pessoal, violador do princpio da igualdade de
todos perante a lei; o de Pontes de Miranda: a regra de direito material fez-se
imprescindvel e no ofende os princpios de democracia e de igualdade serve a eles; e, por
fim, o de Zeno de Freitas: a imunidade parlamentar um verdadeiro esteio do regime
democrtico. No representa um privilgio pessoal, insistimos, mas garantia do prprio Poder
Legislativo.
51
Nessa esteira, posiciona-se Moraes (1998, p. 47), citando Manoel Gonalves

Ferreira Filho:
A necessidade de se assegurar ampla liberdade de ao ao parlamentar para
o exerccio do mandato inspira-se a outorga de certas prerrogativas. Estas
so excees ao regime comum, decorrentes no de seu interesse pessoal
(pois se assim fossem seriam privilgios), mas do interesse pblico no bom
exerccio do mandato.
Pode-se, pois, concluir que a principal razo da existncia da imunidade

parlamentar garantir a independncia do Poder Legislativo. Supe-se que o constituinte de
1988, ao prev-la no texto constitucional, no estava preocupado em privilegiar o
parlamentar, mas, sim, proteger a instituio.
Os argumentos apresentados levam a crer que as imunidades representam
proteo ao Poder Legislativo; porm, no devem ser apartadas da realidade e das
transformaes sociais.
Kuranaka (2009, p. 196), entende que cabvel a argumentao apresentada
imunidade material, ou seja, pelo uso das palavras, opinies e votos, no exerccio do
mandato, sem que isso represente violao ao princpio da igualdade. Todavia, assim como no
direito ingls, no mais existe o freedom from arrest, isto , a garantia contra a priso
arbitrria, que tambm se torna desnecessria e anacrnica, no mais havendo necessidade
de mant-la, uma vez que ela no mais se subsume ao modelo de prerrogativa, mas verte-se
aos moldes de autntico privilgio.
A imunidade formal protege os parlamentares de priso, inclusive de ndole
civil, salvo em caso de flagrante de crime inafianvel, como estudado em captulos
anteriores. A indagao que se faz saber se, diante do controle processual e do poder de
informao da imprensa, h necessidade de mantena de tal imunidade.
Brito (2007, p. 251) argumenta que o atual Estado Democrtico de Direito
afasta a possibilidade de intervenes indevidas no Poder Legislativo, ou seja, no h mais
razo para a continuidade da imunidade processual, principalmente se considerada a
existncia de um Poder Judicirio independente e autnomo, como preceitua a Constituio
Federal, no seu artigo 2.
Seguindo a mesma linha de pensamento, Brito (2007, p. 251) alega que o
1 do artigo 53 da Constituio de 1988 j concede aos parlamentares o foro privilegiado, o
52
que, por sua vez, constitui argumento suficiente para a excluso da imunidade processual do
texto constitucional.
A Emenda Constitucional n.35, de 2001, trouxe como principal inovao
permitir que a ao penal contra o parlamentar seja instaurada sem licena prvia da Casa
respectiva; porm, por outro lado, permite que esta suste o andamento da ao, o que
depender da iniciativa de partido poltico nela representado e do voto da maioria de seus
membros.
Importante frisar que no mais se exige que essa votao seja secreta, o que,
de certa forma, inibe o parlamentar de votar somente por solidariedade corporativa. Essa
mudana, pode-se dizer, atenua o desgaste poltico que o congressista teria frente ao
eleitorado.
Apesar das inovaes provenientes da Emenda Constitucional n. 35, de
2001, o uso das prerrogativas parlamentares, principalmente a formal, ainda fomenta muitos
questionamentos.
Alega Valado (2002, p.21) que, no decorrer de um processo penal, em que
a Corte Suprema tenha recebido uma denncia contra o parlamentar, estando em andamento o
processo, com todos os pormenores procedimentais, surge o Congresso e o susta, a partir da
iniciativa do partido. Neste sentido, est-se obstando a ao judicial, o que pode acarretar
incidentes processuais de toda sorte tanto no Judicirio quanto no Legislativo, alm da
possibilidade de surgimento de crises entre os dois Poderes.
O alcance das imunidades, gradativamente, tem sido submetido a um
processo de restrio. Afinal, a imunidade no pode ser interpretada ou utilizada como escudo
pelo parlamentar, mas sim como aumento da atribuio de responsabilidade e garantia da
punio de eventuais delitos estranhos funo legislativa que, porventura, venham a ocorrer.
oportuno lembrar o papel do cidado na escolha de seu candidato, o qual
dever levar em considerao a misso que caber aos governantes, bem como a capacidade
tcnica, a firmeza, a perseverana, o carter e, no menos relevante, o histrico da vida
pregressa de quem poder ser um futuro parlamentar. Uma democracia requer participao do
povo nas decises estatais, o que pressupe critrio e cautela na escolha de seus
representantes.
53
Assim, a postura que se espera do parlamentar diante desse quadro ,

sobretudo, de respeito, uma vez que, no Brasil, a imunidade processual gera uma sensao de
impunidade, fazendo com que o instituto, destinado a fortalecer o Legislativo, contribua com
o desprestgio junto opinio pblica.
Esse desprestgio fica at maior, quando a prerrogativa utilizada em casos
que provocam o clamor pblico.
Nesse sentido, cite-se um exemplo retirado da Revista Veja, dentre muitos
outros existentes. Trata-se do caso do deputado estadual lvaro Lins dos Santos, ex-chefe da
Polcia Civil do Rio de Janeiro, integrante do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro,
PMDB/RJ, que fora eleito para a legislatura 2007/2010, com diplomao recebida em 15 de
dezembro de 2006, quando passou a gozar do instituto da imunidade. Nesta data, a Justia
Federal expedira mandado de priso contra ele e outras quarenta e quatro pessoas acusadas de
pertencer mfia dos caa nqueis, alm da prtica de crimes por formao de quadrilha e
lavagem de dinheiro. Como o parlamentar possua a prerrogativa de no ser preso em face de
processo-crime, o mandado judicial no se cumpriu.
Outro exemplo relevante que ilustra bem a imunidade de no priso o caso
da Operao Domin, conforme noticia o site do MPF (4/8/2006, 17h13), ocorrido em
Rondnia, no qual a Polcia Federal, por meio de investigaes, levou priso vrios
membros da cpula do Estado, entre eles:
O deputado estadual e presidente da Assemblia Legislativa de Rondnia
Carlo de Oliveira e o desembargador do Tribunal de Justia de Rondnia
(TJ-RO) Sebastio Teixeira Chaves, o Juiz Jos Jorge e o conselheiro do
Tribunal de Contas do Estado (TCE-RO) Edilson de Souza Silva. Houve
ainda a priso cautelar do procurador de Justia de Rondnia Jos Carlos
Vitachi e assessores de deputados estaduais.
O Supremo Tribunal Federal decidiu por impedir o Parlamento de deliberar

sobre priso de um deputado envolvido, pois a maioria de seus membros tambm estava
envolvida na organizao criminosa, como se observa da transcrio abaixo:
Operao Domin: Princpio do Juiz Natural e Imunidade Parlamentar
Parlamentar, ressaltou-se que o presente caso no comportaria interpretao
literal da regra proibitiva de priso parlamentar (CF, art. 53, 2 e 3 ), e
assim soluo que conduzisse a aplicao efetiva e eficaz de todo o sistema
constitucional. Aduziu-se que a situao descrita nos autos evidenciaria
absoluta anomalia institucional, jurdica e tica, uma vez que praticamente a
totalidade dos membros da Assemblia Legislativa do Estado de Rondnia
54
estaria indiciada ou denunciada por crime relacionados mencionada

organizao criminosa, que se ramificaria por vrios rgos estatais.
Assim, tendo em conta esta conjuntura, considerou-se que os pares dos
pacientes no disporiam de autonomia suficiente para decidir, porquanto ele
seria o suposto chefe da organizao. Em conseqncia, salientou-se que
aplicar o pretendido dispositivo constitucional, na espcie, conduziria a
resultado oposto ao buscado pelo ordenamento jurdico. Entendeu-se, pois,
que a excepcionalidade do quadro haveria de corresponder a
excepcionalidade da forma de interpretar aplicar e os princpios e regras
constitucionais. Sob pena de se prestigiar regra de exceo que culminasse
na impunidade dos parlamentares.
O Min. Seplvida Pertence destacou em seu voto a incidncia do art.7 da lei
9034/95, que veda concesso de fiana aos integrantes de crime organizado,
o qual compreende o delito de quadrilha. Vencidos os Ministros Ricardo
Lewandows-Ki e Marco Aurlio que deferiam o Writ ao fundamento de ser
aplicvel a imunidade parlamentar. (rel. Min. Crmem Lcia, 22/8/2006, HC
89.417/RO).
Informativo 437, de 21 a 25/8/2006, HC 89.417/RO, rel. min. Crmen Lcia,
J.22/8/206.
A sociedade, de uma forma geral, tem senso comum negativo dos polticos.
Da a necessidade de reavaliao do instituto da imunidade formal e participao maior do
povo nas decises estatais, principalmente quanto escolha de seus representantes.
Azambuja (2008, p.223) afirma que hoje como no tempo de Tudor, se se
desejam liberdade e independncia para os Parlamentos cumprirem sua misso, convm
proteg-los contra atos tendenciosos dos governos e at dos particulares. Para Azambuja, o
que deve ser evitado, que os membros do Parlamento cometam crimes e fiquem impunes,
quando do mau uso das prerrogativas.
Dessa forma, convm que as normas constitucionais vigentes sobre a
temtica sejam repensadas, para, ao final, propor-se modificao acerca do instituto, j que o
fim do Estado a satisfao do povo e, para isso, interpretam-se ou alteram-se as leis, para
que esse fim seja alcanado.
Existem muitas propostas de emenda Constituio em tramitao no
Congresso Nacional, com vistas alterao do instituto da imunidade parlamentar; alis, essa
preocupao de mudar o texto constitucional antiga, no sendo desprezveis as foras que
sempre existiram em prol da manuteno da proteo.
inconteste que as prerrogativas parlamentares ainda suscitam muitas
discusses. Mas a questo no est apenas centrada nos dispositivos constitucionais ou nas
55
razes de sua existncia: o que deve ser avaliado tambm o comportamento dos
parlamentares diante de suas prerrogativas.
56
7 CONCLUSO
A imunidade como instituto jurdico esteve presente desde a Antiguidade,

permanecendo at os dias atuais em muitas sociedades como prerrogativa fundamentada na
preservao da independncia e autonomia do Legislativo e tendo por objetivo proteger os
representantes do povo, para que estes possam atuar com liberdade e de forma a no se
sentirem pressionados ou intimidados no desempenho de suas funes. Esta a premissa da
imunidade parlamentar.
O fortalecimento da inviolabilidade como maneira de assegurar a autonomia
do Parlamento configura-se como elemento essencial no Estado Democrtico de Direito. O
problema surge quando essa imunidade, to necessria, passa a ser utilizada de forma
incorreta, deixando de beneficiar o Legislativo para ento denegrir a sua imagem, na medida
em que surgem os excessos e os abusos, como se o mandato eletivo popular estivesse acima
das instituies, das leis e da prpria Justia.
A imunidade material ou a inviolabilidade consiste em garantir liberdade de
expresso, por opinies, palavras e votos dos parlamentares. Excluem-se da quaisquer
manifestaes de interesse notadamente pessoal, pois o que deve ser protegido o interesse
pblico. Jesus (2000, p. 399) afirma que a imunidade material concede a seu titular
incapacidade penal por razes de ordem poltica, devendo haver nexo entre o exerccio do
mandato e o fato cometido.
Polmica surge com a imunidade formal, que protege o parlamentar de
priso, inclusive priso civil, salvo em caso de flagrante de crime inafianvel, cabendo
Casa respectiva, atravs da maioria absoluta de votos, resolver sobre a priso e autorizar a
formao de culpa, ou sustar o andamento do processo (artigo 53, 3).
Dessa forma, faamos nossas as palavras de Kuranaka (2002, p.163):
De toda forma, defendemos o entendimento de que a garantia de no-priso,
que tem por finalidade proteger o parlamentar contra possveis
irregularidades policiais, no mais se justifica. Prejuzo algum teria o
Parlamento e o parlamentar, caso se sujeitasse este regra comum,
limitando-se a autoridade a comunicar imediatamente a Casa respectiva
acerca da priso. Ademais, o Texto Constitucional assegura a todos,
inclusive aos cidados exercentes de mandatos parlamentares a liberdade de
locomoo (art. 5, XV); regra que ningum ser preso seno em flagrante
57
delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciria

competente (art. 5, LXI); [...] eventual tolhimento ilegal liberdade de
locomoo poder sempre ser corrigida atravs do emprego do remdio do
habeas corpus (art. 5, LXVIII).
Com certeza no se pode negar a finalidade democrtica da imunidade, que

dar vazo ao princpio garantidor da independncia e harmonia entre os Poderes da Unio,
para assegurar a adequada representao dos interesses do povo, sustentando, assim, a
subsistncia da democracia; porm, de se notar que, no atual Estado Democrtico de Direito,
a possibilidade de intervenes indevidas so mnimas, no havendo mais razo para manterse a imunidade formal.
Os questionamentos a respeito da imunidade parlamentar esto longe de se
esgotarem, pois a prpria mdia, diante dos constantes escndalos envolvendo parlamentares,
nos mais variados tipos penais, faz com que as discusses tomem vulto e ultrapassem as
paredes do Congresso, o que induz indagao sobre a necessidade da existncia de tal
instituto.
A Emenda Constitucional n. 35, de 2001, conferiu nova redao ao artigo 53
da Constituio de 1988, provocando alteraes que procuraram restringir os excessos
cometidos por alguns parlamentares que se utilizavam das prerrogativas para benefcio
particular.
Com isso atenderam-se em parte os anseios da sociedade; porm, a
imunidade formal processual ainda d abertura para que impunidades aconteam, o que, sem
dvida, leva a concluir que ela no atingiu o objetivo proposto.
A necessidade de independncia e autonomia do Congresso Nacional
inconteste, mas a tica e o decoro, atrelados dignidade e aos valores sociais, devem estar
presentes em toda e qualquer manifestao parlamentar, para que no se polua ainda mais a
imagem da Instituio perante a opinio pblica.
Com a evoluo da sociedade, evidencia-se um maior desejo na busca pela
transparncia dos atos pblicos. J no se aceitam com tanta comodidade que os
parlamentares joguem por terra a tica e os valores sociais to necessrios em um Estado
Democrtico de Direito.
Parece-nos inadmissvel que indivduos que tm contas a ajustar com a
Justia possam sequer ser candidatos. O ideal seria que as regras fossem rgidas desde a
58
filiao aos partidos polticos at a inscrio como candidatos a cargos eletivos. necessrio
cercear e inibir a irresponsabilidade e a impunidade por todos os lados.
Sendo o povo o titular da soberania, a ele compete a deciso final. A no
eleio de indivduos que respondam a processos ou apresentam casos de suspeita de uso
indevido do instituto da imunidade medida que se impe no Estado Democrtico de Direito.
Inviolabilidade por opinies palavras e votos no exerccio da funo
aceitvel, desrespeito sociedade inadmissvel.
59
REFERNCIAS
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60
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Constitucional. Inqurito n.2036-PA, Tribunal pleno.

Querelante: Edmilson Brito Rodrigues. Relator Min. Carlos Britto. Braslia, DF, 23 de junho
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IMUNIDADE PARLAMENTAR LUZ DA

CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

Divani Alves dos Santos

Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados

Cmara dos Deputados

Divani Alves dos Santos

IMUNIDADE PARLAMENTAR LUZ DA CONSTITUIO FEDERAL

Divani Alves dos Santos

IMUNIDADE PARLAMENTAR LUZ DA CONSTITUIO

Monografia apresentada ao Programa de Ps-Graduao

Orientador: Amandino Teixeira Nunes Junior

Santos, Divani Alves dos.

IMUNIDADE PARLAMENTAR LUZ DA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

Monografia Curso de Especializao em Processo Legislativo da Cmara dos Deputados 2 semestre

Aluna: Divani Alves dos Santos

Braslia, 18 de dezembro de 2009.

A Deus que me deu fora e coragem para no

Nenhum corpo legislativo, em nenhum tempo,

4 ESPCIES DE IMUNIDADES .......................................................................................... 34

6.1 IMUNIDADE FRENTE AO PRINCPIO DA IGUALDADE .......................................... 45

No que se refere democracia, Azambuja (2008, p. 245), traz definio

imunidade formal extinguiu a necessidade de prvia aprovao da Casa respectiva para o

Conforme os ensinamentos de Krieger (2004, p. 27), a Constituio

Art. 7 Os representantes da nao so inviolveis, no podero ser

Krieger (2004, p.31) afirma que a imunidade parlamentar francesa, recebeu

Essa posio no completamente pacfica. Ainda existem doutrinadores

Todos os estudiosos do assunto, apesar das divergncias quanto origem do

A liberdade de debates s foi consolidada no Bill of Rigth de 1.689

Warden ou guardio o soltasse. No sendo atendido, determinou a expedio de um mandado

Uma sociedade democrtica em que todos os Poderes da Repblica esto

2.4 IMUNIDADE E INVIOLABILIDADE

3 IMUNIDADE PARLAMENTAR NO DIREITO BRASILEIRO

3.1 CONSTITUIO DE 1824

Cmara, a qual decidir, se o processo deva continuar, e o Membro

3.2 CONSTITUIO DE 1891

KRIEGER, (2004, p.34) cita comentrios de Rui Barbosa em um artigo

hermenutica. Ele compreende por igual os delitos civis e os militares. O

Rui Barbosa encerra o artigo declarando que, nas imunidades parlamentares,

3.3 CONSTITUIO DE 1934

Os benefcios atingiam, tambm, os Senadores, conforme previsto no artigo

representantes dos partidos de esquerda no Congresso Nacional foram perseguidos e muitos

3.4 CONSTITUIO DE 1937

Nos termos dos artigos supracitados, os parlamentares no tinham

3.5 CONSTITUIO DE 1946

O prembulo do Ato Constitucional n. 1, de 9 de abril de 1964, ilustra bem

os plenos poderes de que se acha investida a revoluo vitoriosa,

3.6 CONSTITUIO DE 1967

Na opinio de Moraes (2005, p. 397), a Constituio de 1967 inovou, ao

A primeira alterao do instituto da imunidade aconteceu com a Emenda

As emendas referidas alteraram a regulamentao das imunidades

Considere-se que, na vigncia da Constituio de 1967, com as alteraes da

No entendimento de Krieger (2004, p. 48-49), o legislador inovou em

3.7 CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

3.7.1 Constituio Federal de 1988 e a Emenda Constitucional n.35, de 2001

3.7.1.1 Redao do artigo 53 antes da Emenda Constitucional n 35/2001

Art. 53. Os Deputados e Senadores so inviolveis por suas opinies,

3.7.1.2 Redao do artigo 53 depois da Emenda Constitucional n. 35/2001

Em 20 de dezembro de 2001, foi promulgada a Emenda Constitucional n

para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a

respectiva, que, por iniciativa de partido poltico nela representado e

Como se v, a redao primitiva condicionava a priso e o processo do

Quanto ao recebimento de denncias sobre crimes cometidos por

Ao caput do artigo 53 foi acrescentada a palavra civil e penalmente e