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Notas revista Banco de Idias 41

GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS

O tema do direito de greve dos servidores pblicos voltou baila com as recentes
greves dos controladores de vos civis. A greve teve profundos efeitos sobre o
direito constitucional dos cidados de ir e vir, e causou imensos transtornos vida
da nao. A greve dos controladores ps a nu tambm a ausncia de um marco
normativo que permita tratar do problema, no mbito do Estado de Direito.
No simples encontrar uma soluo para a questo. A prpria noo de greve,
como o emprego da paralisao coletiva do trabalho como instrumento de obteno
de benefcios, surgiu no final do sculo XVIII em circunstncias muito distintas do
estgio atual do processo produtivo.
A Constituio Federal, em seu artigo 9, assegura o direito de greve, e a Lei n
7.783/89 regula a matria com relao aos trabalhadores do setor privado. O
direito de greve legtimo, com a suspenso coletiva temporria e pacfica, total ou
parcial, de prestao de servios, quando o empregador, ou a entidade patronal,
correspondente tiver sido avisada 72 horas antes, nas atividades essenciais, e 48
horas nas demais. Ser lcita se no se opuser deciso judiciria em contrrio.
As dificuldades de tratar do problema decorrem, de um lado, da necessidade de
aplicao isonmica da norma constitucional, que garante o direito de greve, e, de
outro, da necessidade de limitar esse direito, de forma a minimizar os prejuzos e
danos populao decorrentes da paralisao dos servios.
de reconhecer-se que o problema mais agudo nos casos em que esto
envolvidos servidores pblicos e a paralisao atinge atividades essenciais,
especialmente os relacionados sade, abastecimento de gua e segurana
pblica. Mas os danos populao no so menores quando as paralisaes
ocorrem no setor privado: o dano conseqncia, e a esfera em que a paralisao
ocorre secundria do ponto de vista da populao prejudicada, exceto pelo fato
de que os servidores pblicos so empregados da populao como um todo.
As dificuldades de tratar de um tema to espinhoso refletiram-se na introduo
relativamente tardia do direito de greve dos servidores pblicos na legislao
brasileira.
Tanto a Constituio de 1891 como a de 1934 no mencionavam o direito de greve.
De fato, at a edio da Lei n 38, de 04.04.1932, a greve era um delito, e como
tal capitulada no Cdigo Penal.
Da mesma forma, a Constituio do Estado Novo de 1937 considerava a greve e o
lockout recursos anti-sociais, nocivos ao trabalho e incompassveis com os
superiores interesses da produo nacional.1
A legislao infraconstitucional do Estado Novo capitulava como crime o
incitamento dos servidores pblicos paralisao coletiva (Decreto-Lei n 431, de
1

Ver, a respeito, Carlos Henrique Bezerra Leite, A greve do servidor pblico civil e os direitos
humanos. Disponvel em
http://www.npj.ufes.br/Banco_de_dados/Produ%C3%A7%C3%A3o_intelectual/PI-P-003.htm
.

18.05.1938). As punies incluam a suspenso, a despedida por justa causa e a


deteno (Decreto-Lei n 1.237, de 02.05.1939). O Cdigo Penal de 1940
criminalizava a paralisao do trabalho, nos casos de perturbao da ordem quando
contrria ao interesse pblico.
Eram tambm passveis de punio os representantes sindicais e os prprios
sindicatos. A Consolidao das Leis do Trabalho, de 1943, previa a suspenso e a
dispensa do trabalhador, e a perda do mandato sindical, alm da suspenso por at
cinco anos do direito de ser eleito representante sindical em caso de suspenso
coletiva do trabalho sem prvia autorizao do Tribunal do Trabalho. O prprio
sindicato estava sujeito multa e ao cancelamento do registro sindical nesses
casos.
O direito de greve passou a ser admitido com a Constituio de 1946, condicionado
edio de legislao complementar. No interregno, vigoravam as disposies do
Decreto-Lei n 9.070, de 15.03.1946, que vedava o exerccio do direito de greve
em atividades essenciais. Essas disposies foram mantidas, por deciso do
Supremo Tribunal na poca, at a edio de legislao complementar, conforme
determinava a Constituio Federal de 1946.
A Lei n 4.330, de 01.06.1964, tornava ilegais as greves que tratassem de
reivindicaes no admitidas pela Justia do Trabalho; que fossem deflagradas em
apoio a outras categorias, j em greve; que visassem rever norma coletiva
anteriormente pactuada, exceto nos casos em que essas normas j tivessem sido
substancialmente modificadas. Nesse diploma legal, as greves julgadas lcitas
davam ensejo suspenso do contrato de trabalho, ficando o pagamento dos dias
parados por conta do empregador ou da Justia do Trabalho.
A proibio da greve dos servidores pblicos e em atividades essenciais foi
reafirmada pela Constituio de 1967 (artigo 158, XXI e artigo 157, 7) e pela
Emenda Constitucional n 1, de 17.10.1969 (artigo 165, XX, e artigo 162).
Finalmente, a Constituio de 1988 (artigo 9, 1 e 2) reconhece o direito de
greve nos setores privado e pblico. O exerccio desse direito pelos servidores
pblicos, contudo, ficou condicionando edio de legislao complementar,
remetendo-se a essa legislao a definio dos servios e atividades essenciais. Os
abusos cometidos no exerccio do direito condicionariam os responsveis s
penalidades previstas em lei.
A regulamentao, contudo, no foi editada. Em seu lugar, a Emenda
Constitucional n 19, de 1998, estabeleceu que o direito de greve dos servidores
pblicos federais seria exercido nos termos e nos limites definidos em lei ordinria
especfica.
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal decidiu que, na ausncia de
regulamentao, as disposies da Lei n 7.783/89 tambm se aplicam s greves
dos servidores pblicos. A deciso do Supremo reconhece o direito de greve dos
servidores e o limita, proibindo a interrupo de servios essenciais e exigindo a
manuteno de um percentual mnimo de funcionrios em atividade.
Por fim, o Executivo decidiu enviar ao Congresso Nacional proposta de
regulamentao do direito de greve no setor pblico. O texto no encontrou
ressonncia nas centrais sindicais, e encontra-se ainda em elaborao a proposta
final do Executivo no momento de publicao de NOTAS.

Iniciativas de regulamentao
Todas as propostas de regulamentao do direito de greve dos servidores pblicos
implicam limitar esse direito e giram em torno de cinco questes: (1) o grau de
essencialidade do servio pblico. Para alguns, todos os servios pblicos so
essenciais, caso contrrio no haveria razo para a sua prestao pelo Estado; (2)
a manuteno dos servios pblicos; (3) as disposies relativas aos prazos para a
assemblia-geral da categoria e de aviso prvio de incio da greve; (4) a
possibilidade ou no de contratao de servidores temporrios para suprir a
ausncia dos servidores em greve; e (5) a questo da remunerao pelos dias de
paralisao.
Na gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso foi encaminhado projeto de lei
de regulamentao do direito de greve dos servidores; e agora, na gesto do
presidente Lus Incio Lula da Silva, est em elaborao um novo projeto de lei
com a mesma finalidade.
Ambos os projetos de lei pretendem limitar o exerccio do direito de greve pelos
servidores. O projeto de lei em estudo estabelece diversas condies restritivas ao
direito de greve pelos servidores:
Suspenso de pagamento pelos dias parados. Seria suspenso de ofcio o
pagamento da remunerao do servidor em greve pelos dias no trabalhados.
Declarada a legalidade da greve fica restabelecido o pagamento da remunerao,
com efeitos retroativos data de sua suspenso, ficando o servidor obrigado a
repor os dias no trabalhados mediante jornada diria acrescida de duas horas.
Declarada a ilegalidade da greve, fica vedada a reposio do pagamento dos dias
paralisados.
Notificao das deliberaes de assemblia-geral dos servidores. As
deliberaes aprovadas em assemblia-geral, com indicativo de greve, devem ser
notificadas ao Poder Pblico para que se manifeste no prazo de trinta dias.
Comunicao ao Poder Pblico. Uma vez decidida em assemblia-geral a
paralisao de servio ou atividade pblica, caber entidade representativa dos
servidores comunicar tal fato ao Poder Pblico, com antecedncia mnima de dez
dias.
Percentual mnimo de servidores em atividade. Durante a greve dever ser
mantido percentual mnimo de 50% de servidores em atividade, para garantir a
continuidade dos servios ou das atividades pblicas. O Poder Pblico poder
estabelecer a fixao de percentual de servidores em atividade superior a 50%
quando, por sua natureza, a atividade assim o exigir.
Manuteno do funcionamento do servio ou atividade. As manifestaes e
os atos de convencimento utilizados pelos servidores em greve no podero
impedir o regular funcionamento do servio ou da atividade pblica, a liberdade de
locomoo, o acesso ao trabalho, aos logradouros e prdios pblicos, nem causar
ameaa ou dano pessoa ou ao patrimnio pblico ou privado.
Penalidades. A participao em greve, aps declarada sua ilegalidade, produzir
os efeitos de falta no justificada, a partir da data de incio do respectivo
movimento grevista. Em caso de manuteno da greve aps a declarao de
ilegalidade do movimento, a Justia impor entidade representativa dos
servidores pena cominatria em valor no superior a R$ 50.000,00 (cinqenta mil
reais) por dia de paralisao, at a cessao completa do movimento.

O projeto de lei n 4.497/01


O projeto de lei n 4.497/01 est em tramitao na Cmara dos Deputados e
regulamenta o disposto no artigo 37, inciso VII da Constituio, que dispe sobre
os termos e limites do exerccio do direito de greve pelos servidores pblicos, cobe
ameaas, pelo poder pblico, de restrio do direito de greve dos servidores, e
prev punies para os funcionrios que abusarem da garantia desse direito. Esto
anexados ao PL n 4.497/01 os projetos de lei de nmeros 5.662/01, 6.032/02,
6.141/02, 6.668/02, 6.775/02 e 1.950/03.
As disposies do projeto de lei
Disposies gerais. Segundo o projeto de lei, os sindicatos dos servidores
podero convocar assemblia geral para deliberar sobre as reivindicaes de suas
categorias e sobre a opo pela greve. Se os servidores decidirem pela paralisao,
ela dever ser comunicada administrao do rgo com uma antecedncia
mnima de 72 horas. A assemblia dever ser convocada com pelo menos 24 horas
de antecedncia e dever contar com a participao de metade dos integrantes da
categoria. A greve ser aprovada segundo a vontade da maioria absoluta dos
presentes, e dever ser constituda comisso de negociao.
Os servidores em greve podero divulgar livremente o movimento entre a
categoria, mas no podero utiliz-la para justificar aes que ameacem direitos
individuais. A administrao tambm no poder punir o servidor que esteja
exercendo seu legtimo direito de greve nem exonerar servidores, exceto nos casos
de cargos em comisso de livre provimento e exonerao.
Servios essenciais. So considerados servios essenciais a representao
diplomtica do Pas no exterior, os servios de carceragem e vigilncia de presos e
os servios de educao e sade. Nos rgos que prestem esses servios, os
funcionrios ficam obrigados a garantir os atendimentos indispensveis.
Contratao de terceirizados. Se no forem observadas as garantias
estabelecidas pela lei, a administrao poder contratar pessoal por tempo
determinado ou servios terceirizados. Os dias parados sero contados como de
exerccio efetivo, inclusive para efeito de remunerao. Encerrada a greve, as horas
no trabalhadas devero ser repostas de acordo com calendrio estabelecido pela
administrao e pelos servidores.
Abuso do direito de greve. Incluem a recusa prestao de servios essenciais e
a manuteno da greve aps acordo ou deciso judicial. O abuso poder ser punido
com suspenso de at 90 dias. Est prevista demisso para os reincidentes.
A experincia internacional
O direito de greve de servidores pblicos matria controvertida na experincia
internacional.
Argentina. A Constituio argentina limita o exerccio do direito de greve em
atividades essenciais. O incio da paralisao deve ser comunicado ao Ministrio do
Trabalho com antecedncia de cinco dias. As partes devem estipular em conveno
coletiva a respeito da prestao de servios mnimos comunidade.
Chile. A greve proibida nos servios pblicos e nas atividades essenciais.
Uruguai. A Lei delega ao Ministrio do Trabalho a competncia para disciplinar os
servios essenciais que devero ser assegurados durante a greve.

Estados Unidos. A greve dos servidores federais civis ilegal. Em caso de


descumprimento, o funcionrio demitido sob a justificativa de prtica pessoal
proibida, termo utilizado para outros tantos atos considerados irregulares.
Mxico. assegurado o direito de greve no servio pblico, desde que haja aviso
prvio de 10 dias Junta de Conciliao e Arbitragem.
Canad. assegurado o direito de greve dos servidores aps a falta de soluo de
conflito mediante negociao.
Alemanha. Os servidores pblicos alemes no tm direito de fazer greve.
Frana. assegurado o direito de greve dos servidores, aps aviso prvio de
paralisao pelo menos cinco dias teis antes. Os servidores em cargos de direo,
os que atuam em reas indispensveis burocracia e lotados na segurana pblica
podem ser obrigados a no aderir. Os funcionrios no recebem pelos dias parados.
Itlia. assegurado o direito de greve dos servidores, desde que mantidos em
funcionamento os servios essenciais. As faltas so descontadas.
Inglaterra. assegurado o direito de greve dos servidores, mas so descontados
no pagamento os dias parados.
Espanha. O direito de greve assegurado aos servidores pblicos, mas h
proibio em relao aos membros das foras armadas e da polcia.
Concluses
Do exposto, ressaltam:
1. O direito de greve dos servidores pblicos, embora reconhecido por isonomia
com os demais trabalhadores, precisa ser limitado. A experincia internacional a
respeito conclusiva quanto necessidade de limitao;
2. A limitao do direito decorre da natureza e do grau de essencialidade dos
servios pblicos prestados;
3. As propostas de legislao e a experincia internacional apontam para a
necessidade de manuteno mnima dos servios essenciais;
4. Por transparncia e legitimidade, a deflagrao de movimento grevista deve ser
antecedida de deciso em assemblia-geral de servidores com prazo mnimo de
convocao, ampla divulgao e qurum mnimo para deciso;
5. A autoridade pblica pode ser autorizada a contratar pessoal temporrio para
preencher vagas abertas em servios essenciais em casos de greve;
6. Os dias parados, em casos de greves consideradas ilegais, devem ser
integralmente descontados dos grevistas. H um argumento de natureza tica que
implica o desconto dos dias parados em qualquer eventualidade, devendo os
sindicatos dos trabalhadores constituir fundo especfico, com recursos dos
associados, para a manuteno dos trabalhadores envolvidos no movimento
grevista.