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Sade, ambiente e desenvolvimento: reflexes sobre a

experincia da COPASAD - Conferncia Pan-Americana de


Sade e Ambiente no Contexto do Desenvolvimento
Sustentvel 1

Health, environment and development: reflections on the COPASAD


experience - Pan-American Conference of Health and Environment
in the Context of Sustainable Development 1
Marcelo Firpo de Souza Porto

Este artigo fruto, em


grande parte, de
trabalhos e discusses
conjuntas com Carlos
Machado de Freitas,
pesquisador do
CESTEH/ ENSP/Fiocruz.
2
Centro de Estudos da
Sade do Trabalhador e
Ecologia Humana,
Escola Nacional de
Sade Pblica,
Fundao Oswaldo
Cruz.
CESTEH/ENSP/Fiocruz.
Av. Leopoldo Bulhes,
1480, Manguinhos, Rio
de Janeiro, RJ 21041210.

Abstract This article presents a reflection on the relationship between health, environment and
development the in the context of Public Health, as well as the possibilities of implementation of
public policies in Brazil related to this broad thematic. The article uses as reference a critical
evaluation of the Brazilian experience with the Pan-American Conference of Health and
Environment in the Context of Sustainable Development (COPASAD). This experience reflects the
magnitude, complexity and urgency of environmental questions to the public health field,
reinforcing aspects of epistemological and methodological nature, such as the discussions about
the new paradigms of science, interdisciplinary and intersectorial actions. On the other hand, the
article verifies the precariousness of the Brazilian society and government in all levels and sectors,
including the health sector, to give priority and implement integrated policies and actions.
Key words Public Health; Environment; Sustainable Development
Resumo Este artigo apresenta uma reflexo sobre a relao sade, ambiente e
desenvolvimento no contexto da Sade Pblica. Aborda a possibilidade de implementao de
polticas pblicas no pas concernentes a esta vasta temtica, tendo por referncia uma avaliao
crtica da experincia brasileira frente Conferncia Pan-americana de Sade e Ambiente no
Contexto do Desenvolvimento Sustentvel - COPASAD. Tal experincia reflete, por um lado, a
abrangncia, complexidade e urgncia das questes ambientais, na medida em que so
consideradas problemas de sade pblica. Estas questes reforam aspectos de natureza
epistemolgica e metodolgica, bem como as discusses em torno dos novos paradigmas
cientficos, da interdisciplinaridade e da intersetorialidade das aes. Por outro lado, constata-se a
precariedade da sociedade brasileira e do governo em seus vrios nveis, incluindo o setor sade,
quanto
a
dar
prioridade
e
promover
as
polticas
e
aes
integradas.
Palavras-chave Sade Pblica; Meio Ambiente; Desenvolvimento Sustentvel

Crescimento da questo ambiental a partir dos anos 70


A discusso em torno da temtica ambiental vem sendo colocada em destaque no cenrio pblico
internacional de modo especfico a partir da dcada de 1970, impulsionada por processos como:
1) A crescente degradao ambiental em vrias regies do planeta e o reconhecimento cientfico dos
chamados riscos ecolgicos globais, tais como, o efeito estufa, a reduo da camada de oznio e a
destruio de florestas, alm da poluio atmosfrica e martima transfronteiria que afeta ecossistemas
planetrios e ameaa a vida das futuras geraes. Particularmente crticos so os problemas ambientais
presentes nas regies e aglomerados urbano-industriais, que superpem os efeitos da poluio industrial,
do consumo e dos transportes dos pases industrializados aos problemas de infra-estrutura bsica e de
degradao social, em especial nos pases de industrializao recente e de economia perifrica,
aumentando a vulnerabilidade social de suas populaes;
2) a previso de escassez de recursos naturais bsicos para a produo e consumo das sociedades
industriais - informao que reestrutura o pensamento liberal pautado na abundncia e na suplantao da
escassez -, impulsionando, dentre outras estratgias, a de reciclabilidade e a redefinio de paradigmas
na construo de nova economia ecolgica fundada na incorporao das leis da termodinmica e da
entropia referentes ao fluxo de materiais e energias na natureza;
3) a crescente presso poltica de novos movimentos sociais - em particular, nas sociedades
industrializadas - tais como grupos locais em reas de risco industrial e grupos ambientalistas
organizados, atuando em nveis regionais, nacionais e mesmo internacionais.
Outro elemento, de contedo mais polmico e de interesse para a construo da agenda nacional sobre
sade e ambiente no desenvolvimento sustentvel, envolve a discusso em torno das disparidades

econmicas e sociais entre os pases e as regies, fortalecendo a articulao dos aspectos


socioeconmicos, ambientais e de sade, o que propicia a formao de agendas diferenciadas e, com
freqncia, conflitantes entre os pases centrais mais ricos e os pases semiperifricos e perifricos.
Como a iniqidade constitui elemento essencial do atual sistema econmico mundial, a degradao
ambiental e os problemas de sade s podem ser compreendidos sob o aspecto de partes inerentes da
sua dinmica, caracterizando um modelo insustentvel de desenvolvimento. Este dilema pde ser
constatado na Conferncia de Estocolmo, em 1972, o primeiro evento internacional concernente aos
problemas ambientais, organizado pela ONU. Ao passo que os pases ricos discutiam a possibilidade de
controle da poluio, os pases pobres argumentavam que, no caso de adotarem tal controle, ocorreria
quebra no desenvolvimento econmico e, por conseqncia, no haveria acesso efetivo ao mercado
mundial.
Na Conferncia do Rio, em 1992 - vinte anos depois - esta polarizao ainda permanecia. Enquanto os
pases ricos tratavam os problemas ambientais globais - o aquecimento global e o buraco na camada de
oznio - como questes prioritrias, estas continuavam sendo, para os pases pobres, ligadas
necessidade de reduo da pobreza e ao acesso tecnologia como precondio para controle bem
sucedido dos problemas ambientais globais (ENSP/Fiocruz, 1995; White, 1992; Beckerman, 1992).
A discusso em torno das tenses existentes entre necessidades sociais, ambientais e de sade em
diferentes fruns vem gerando, na compreenso e enfrentamento dos problemas, diversidade de
enfoques e de conceitos, embora no sejam necessariamente excludentes. Todas estas abordagens
buscam enfrentar desafios fundamentais da questo ambiental, como, por exemplo, a integrao entre
nveis globais e locais das diferentes reas do conhecimento e entre os diversos setores governamentais,
econmicos e sociais na conformao de polticas e de aes que tambm correspondam s
necessidades de cada realidade nacional e local.
dentro desta perspectiva unificadora que foi criado e difundido - a partir do trabalho desenvolvido pela
Comisso Bruntland, da ONU, em seu relatrio final de 1987 ("Nosso Futuro Comum") - o conceito de
desenvolvimento sustentvel, que procura integrar a questo ambiental ao desenvolvimento, ainda que de
forma pouco clara e, com freqncia, contraditria. Este documento tornou-se referncia para eventos e
documentos internacionais que se seguiram, na tentativa de estabelecer compromissos e agendas
internacionais lideradas por organismos internacionais como a ONU e a OMS. Entre outros, pode-se
destacar a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvido em 1992 (CNUMAD ou
RIO-92), a Agenda 21 e a prpria COPASAD - que ser objeto de maior aprofundamento neste artigo.
O desenvolvimento sustentvel tem sido comumente definido como forma de desenvolvimento econmico
que atende s necessidades do presente sem comprometer a capacidade das futuras geraes suprirem
suas necessidades. Ao passo que a palavra desenvolvimento pode significar evoluo, implicando
mudanas nas condies presentes, a palavra sustentvel significa, no caso em questo, proteger, evitar
a runa destas condies tanto no presente quanto no futuro (Munn, 1992).
Esta nova forma de evoluo envolveria mudanas nas caractersticas fundamentais do modelo de
desenvolvimento das atuais sociedades e em suas condies ambientais, de vida e de sade das
populaes. Trata-se, portanto, do reconhecimento do potencial de degradao e de esgotamento de um
sistema econmico-produtivo marcado pela crise entre os homens e a natureza, bem como pelas
perspectivas de futuro sombrio, j previsto desde o incio dos anos 70 pelo polmico relatrio do Clube de
Roma (Meadows, D.H. et al., 1978).
Dentro deste quadro, a crise ecolgica e o desenvolvimento sustentvel abrangem todo um conjunto de
princpios, conhecimentos e prticas das modernas organizaes sociais, demandando o repensar de
seus fundamentos filosficos, ticos, culturais, cientficos, econmicos e tecnolgicos. Em decorrncia
disso, a discusso em torno destes temas vem-se constituindo, de forma crescente, em um dos eixos
centrais das preocupaes governamentais, acadmicas e de movimentos sociais inovadores,
dinamizando a criao de novos paradigmas conceituais, polticos e institucionais.
De especial interesse, no contexto latino-americano, foram as contribuies das abordagens
ecodesenvolvimentistas da CEPAL e de Ignacy Sachs, que enfatizam, de um ponto de vista estrutural e
sistmico, a problemtica dos estilos de desenvolvimento, a necessidade do planejamento participativo e
da construo de poltica ambiental integrada s demais polticas setoriais e gerais de desenvolvimento
do pas (Sachs, 1975; Sunkel, 1980). Tais abordagens mostram que os problemas ambientais resultam de
complexos processos sociais e econmicos, os quais envolvem simultaneamente nveis internacionais,
nacionais e locais, e demarcam tambm a forma pela qual determinada sociedade produz e controla os
riscos decorrentes do desenvolvimento econmico para a sade e o meio ambiente.
No contexto brasileiro, profissionais e instituies acadmicas das mais variadas reas do conhecimento
vm-se envolvendo no debate ambiental relacionado ao desenvolvimento sob uma perspectiva
interdisciplinar, em particular nos campos da Economia Ecolgica, da Sociologia Ambiental e da
Educao Ambiental (Cavalcanti, 1997; ECO-ECO, 1997). Contudo, a relao de profissionais e de
instituies de Sade Pblica neste debate mais amplo sobre as questes ambientais relativamente
incipiente, o que ser aprofundado no item 3 deste artigo.

Debate cientfico em torno da questo ambiental e de seus dilemas


O debate cientfico em torno da questo ambiental e, mais especificamente, da relao sade e ambiente,
vem sendo marcado pela tradicional diviso entre os enfoques oriundos das cincias naturais e da
tecnologia, de um lado, e das cincias sociais e humanas, de outro (Benton, 1994). Pode-se entender
tambm o dualismo que existe em pensar-se isoladamente 'natureza' e 'sociedade' como estratgia de
resistncia ao determinismo biologicista de carter positivista surgido desde o sculo XIX, abrindo
perspectivas ao entendimento do fenmeno humano de forma essencialmente qualitativa, para alm de
seu destino biolgico. Mas, segundo Benton (1994), esta rgida separao vem provocando tendncias a
vrios tipos de reducionismos, como:
1) o reducionismo naturalista/biologicista, representado pelas cincias da vida, em particular as
cincias biolgicas e biomdicas, nas quais o comportamento humano individual e coletivo
compreendido como parte de natureza essencialmente biolgica, derivando se os conceitos da Ecologia
basicamente da cincia biolgica aplicada. Tal viso - que coloca a degradao ambiental como
conseqncia do crescimento descontrolado da espcie humana no planeta e representada, em seu
extremo, pelo enfoque neo-malthusiano - contribui igualmente para vises idealistas de movimentos
verdes, como os conservacionistas, para os quais a ao humana seria desarmonizadora de uma
natureza idlica.
2) o reducionismo tecnolgico/tecnocrtico, representado por viso tcnico-cientfica e econmica de
carter gerencial, que inclui o determinismo tecnolgico e faz a apologia do progresso tcnico-cientfico
como soluo para todos os problemas ambientais. Tal concepo apresenta forte componente normativo
por meio da proposio de modelos de gerenciamento ambiental que vm sendo amplamente
disseminados em acordos e normas internacionais, como a recente ISO 14.000.
3) o reducionismo sociolgico, representado pelas correntes clssicas da Sociologia, que estabelecem
forte dicotomia entre natureza e sociedade, sobretudo em concepes nas quais o relativismo
sociocultural mais extremado abstrai qualquer sentido material aos contedos simblicos atribudos por
sujeitos individuais ou sociais.
Esses reducionismos indicam as limitaes de qualquer disciplina ou enfoque isolado na compreenso
abrangente e articulada da relao entre ambiente e sade. Uma das principais contribuies da questo
ambiental reside justamente na possibilidade de avanar esta compreenso mediante abordagens
interdisciplinares e transdisciplinares, que buscam integrar os aspectos qualitativos e quantitativos
envolvidos nos problemas ambientais.
H certo consenso entre tericos que se ocupam do debate ambiental a respeito da necessidade de
serem transcendidos os clssicos dualismos entre sujeito e objeto, cincia e conscincia, significado e
causa, assim como entre sociedade/cultura e natureza. Neste sentido, possvel considerar a discusso
ambiental como um dos principais impulsionadores do debate epistemolgico em torno da reviso dos
paradigmas tradicionais que estruturam as disciplinas cientficas naturais tanto quanto as sociais e
humanas, envolvendo propostas como a construo de cincia ps-normal (Funtowicz e Ravetz, 1994).

Setor sade e sade pblica frente questo ambiental


Os problemas ambientais reforam, para a Sade Pblica, uma questo que , ao mesmo tempo, dilema
e desafio permanente desde sua criao: a sade realiza-se, fundamentalmente, fora do setor sade. O
complexo processo sade-doena que culmina por levar determinada populao rede assistencial, seja
ela pblica ou privada, revestido de inmeros condicionantes 'externos', que se imbricam com a
realidade mais imediatamente biolgica dos humanos, como sua estrutura gentica e seu processo
fisiolgico de envelhecimento. De certa forma, tal fato sempre foi incorporado pela Sade Pblica na
construo de seus paradigmas: desde o modelo ecolgico inicial das doenas infecto-contagiosas, que
envolve a relao agente-hospedeiro, passando pelo desenvolvimento da Epidemiologia clssica com seu
conceito de fator de risco, at o desenvolvimento da Medicina Social latino-americana que tanto
impulsionou a Sade Coletiva brasileira nos anos 70 e 80, por meio de concepes abrangentes do social
como determinante central do processo sade-doena.
Entretanto, questes complexas como a interdisciplinaridade e a intersetorialidade somente recentemente
vm ganhando corpo no interior da Sade Pblica brasileira (Minayo, 1995; Almeida Filho, 1997). De certo
modo, pode-se dizer que o interesse pela perspectiva intersetorial e de rompimento com os isolamentos
disciplinares nasce com a prpria Sade Pblica. Contudo, as caractersticas bsicas do setor sade fortemente pautadas nas prticas assistenciais e nas campanhas de preveno e controle das doenas
infecto-contagiosas - so elementos que tendem a dificultar o desenvolvimento de estratgias de ao
que ultrapassem o setor sade stricto sensu, rompendo com as caractersticas to criticadas do modelo
assistencialista hegemnico.

O crescimento da discusso ambiental a partir dos anos 70 vem ocorrendo de forma paralela e ainda
relativamente perifrica ao desenvolvimento da Sade Coletiva latino-americana e, em particular, da
brasileira. A insipincia do debate ambiental pode ser verificada na prpria dificuldade de a Sade
Coletiva brasileira apresentar-se diante da Rio 92 - possivelmente, o maior evento internacional do sculo
- que reuniu chefes de Estado e representantes da quase totalidade de pases do planeta em torno de
documentos e compromissos comuns. Embora vrios eventos especficos no campo da Sade Pblica
tenham sido realizados nessa poca, verifica-se certa falta de articulao entre as inmeras e ricas
abordagens e discusses que foram apresentadas (Leal et al., 1992; Fundao Oswaldo Cruz, 1992).
Em campos da Sade Pblica nos quais central a dimenso ambiental - como na Epidemiologia
Ambiental e no Saneamento - as referncias conceituais tendem a manter-se restritas a aspectos
especficos tcnicos e metodolgicos. Contudo, interessantes contribuies conceituais e metodolgicas
tm sido elaboradas em mbitos que avanam em experincias interdisciplinares dentro da Sade
Coletiva brasileira, como a incorporao da Geografia Poltica de Milton Santos na compreenso dos
processos de cunho econmico, social e espacial de gerao de doenas infecto-contagiosas.
De forma similar, a experincia multiprofissional e interdisciplinar nos ltimos quinze anos do campo da
Sade do Trabalhador, em que a dimenso ambiental especialmente relevante, vem propiciando
prticas intersetoriais e participativas no campo da vigilncia, em moldes que se aproximam dos
paradigmas colocados pelo enfrentamento dos problemas ambientais.

Contribuio introdutria compreenso da relao sade, ambiente e desenvolvimento


Um modo de introduzir conceitualmente a questo ambiental de acordo com os interesses da Sade
Pblica - assumindo a amplitude e a complexidade do tema - consiste na conexo entre os conceitos de
sade, ambiente e desenvolvimento. Sem que se pretenda aprofundar, neste artigo, a discusso em torno
do conceito de desenvolvimento sustentvel proposto pela Comisso Bruntland, em 1987 - desde ento
adotado em diversos documentos e acordos internacionais -, o conceito de ambiente pode ser
inicialmente entendido como retrato momentneo de dada regio, cujo contedo rene todo o conjunto de
componentes materiais, paisagens e seres vivos.
Este retrato ento analisado como resultante de processos histricos anteriores, envolvendo
aes/intervenes humanas desenvolvidas durante certo perodo, tendo por foco os aspectos potencial
ou efetivamente prejudiciais s condies de vida e sade das geraes atuais ou futuras. Pode-se
sintetizar este conjunto de aes pelo conceito de desenvolvimento ou modelo de desenvolvimento,
caracterizando um processo histrico no qual se superpem dinmicas de diferentes naturezas que
abrangem o meio ambiente fsico-biolgico, a produo, a tecnologia, a organizao social, a economia, a
cultura, entre outros (Garcia, 1994).
Desta forma, o ponto de interseo entre fenmenos analisados por diferentes disciplinas - como a
poluio qumica, a falta de saneamento, as doenas respiratrias da populao infantil da regio, as
mortes por violncia e os mecanismos de participao e controle popular perante o poder pblico convergem para a anlise dos processos e mecanismos mais marcantes, at ento, dos modelos de
desenvolvimento que culminaram naquelas condies.
Esta convergncia de anlises pressupe marcos epistemolgicos, conceituais e metodolgicos
compartidos pelas disciplinas e profissionais envolvidos com problemas ambientais em regies
especficas, propiciando viso comum no somente das principais caractersticas destes modelos de
desenvolvimento, como tambm das possveis alteraes, em seus diferentes nveis, que permitam a
reverso da degradao ambiental constatada pelos estudos especficos. Exemplos de propostas
superadoras podem ocorrer mediante inovadoras polticas pblicas, novos modelos de produo e
tecnologia, mudanas culturais nos padres de comportamento e consumo, remediao de reas
contaminadas, tratamento de pessoas afetadas, entre outros. A Figura 1 sintetiza a proposta apresentada
para a compreenso da relao sade, ambiente e desenvolvimento.

Contexto brasileiro de incorporao da questo ambiental e a interface com a sade


Durante o perodo militar, a centralizao das aes e normas de controle ambientais pelo
poder federal teve o objetivo estratgico de evitar iniciativas locais que pudessem desorganizar
projetos e atividades produtivas em andamento, conformando assim as polticas tecnocrticas
de controle e gesto ambiental (Branco, 1990; Guilherme, 1987; Torres, 1992). Esta lgica
desenvolvimentista, tecnocrtica, centralizadora e autoritria dos processos decisrios exerceu
influncia nas caractersticas do modelo de desenvolvimento brasileiro, com reflexos atuais no
somente nas conseqncias sociais, ambientais e sanitrias dos pesados investimentos
realizados poca, como tambm na fragilidade local e regional no que concerne
implementao de polticas de desenvolvimento articuladas com critrios ambientais e
sanitrios.
A falta de cultura do dilogo e da interao entre os trs nveis de governo, bem como entre
setores 'fortes' - como planejamento, fazenda e obras/infra-estrutura - com setores "fracos" como sade, saneamento e meio ambiente - revela as dificuldades existentes hoje na busca de
polticas integradas e intersetoriais, caracterizando parte expressiva da vulnerabilidade
institucional brasileira diante dos problemas ambientais e sanitrios. A esta deficincia,
acrescenta-se a vulnerabilidade social relacionada s caractersticas de iniqidade do modelo
de desenvolvimento brasileiro, que fragiliza as parcelas mais pobres da populao ante
situaes de risco ambiental, como as reas de degradao ambiental decorrentes da poluio
industrial e da ausncia de infra-estrutura urbana em reas da periferia das metrpoles
brasileiras. importante ressaltar que esta lgica do desenvolvimento nacional reflete-se na
atual necessidade de serem priorizadas polticas e medidas corretivas de problemas
emergenciais, que poderiam ter sido evitados por efetiva poltica preventiva poca da
implantao dos projetos de investimento.
A partir da dcada de 1980 que comearam a surgir paulatinamente as condies jurdicas e
institucionais para ao mais efetiva de controle ambiental. Apenas em 1980, o governo enviou
ao Congresso o projeto de Lei sobre zoneamento industrial, dividindo as competncias entre
Unio, Estado e Municpio. As caractersticas centralizadoras desta legislao limitaram de
novo o poder local de legislar e de interferir mais ativamente no que tange ao uso do solo. No
o
ano seguinte foi criada a lei n 6.938/81, voltada ao estabelecimento da Poltica Nacional de
Meio Ambiente (PNMA), que representou avano na legislao ambiental em vigor com a
criao do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) e do Conselho Nacional de Meio
Ambiente (CONAMA). Evidentemente, foi com o processo de redemocratizao do pas que os
avanos obtidos com a legislao comearam a efetivar-se.

O processo de discusso da reforma sanitria brasileira e a implantao do Sistema nico de


Sade caminharam de forma paralela e com eventuais interfaces com o sistema legal e
institucional brasileiro estritamente ambiental. As iniciativas acadmicas e institucionais no
mbito da sade continuaram a desenvolver-se de forma relativamente isoladas - conforme
discutido no item 3 deste artigo - apesar de eventuais interfaces entre os ministrios envolvidos
e os Conselhos Nacionais de Sade e Meio Ambiente.

Processo da COPASAD
Antecedentes
Aps a RIO-92, em setembro do mesmo ano, a OPAS decidiu realizar uma conferncia panamericana sobre sade, ambiente e desenvolvimento (COPASAD) em outubro de 1995, com o
objetivo de definir e adotar um conjunto de polticas e estratgias sobre sade e ambiente, bem
como elaborar um Plano Regional de Ao no contexto do desenvolvimento sustentvel, em
articulao com planos nacionais a serem formulados pelos pases do continente americano e
apresentados durante a COPASAD.
Entretanto, as aes do governo brasileiro somente comearam a acontecer em 1994, o que
pode ser entendido de modo parcial luz da crise poltico-institucional vivenciada pelo governo
federal - que culminou no processo de impeachment do ento presidente Collor -, bem como
pela desarticulao de atores e instituies em decorrncia do incio da campanha eleitoral em
1994. Neste ano foi publicado o decreto presidencial que criava formalmente a Comisso
Interministerial para o Desenvolvimento Sustentvel - CIDES -, com a funo de assessorar a
Presidncia da Repblica na proposio de estratgias e polticas necessrias
implementao dos compromissos assumidos pelo pas na Rio-92, por meio da articulao e
comunicao dos diferentes ministrios com os setores da sociedade. Contudo, tal comisso
veio a ser formalmente instalada em 1997, de forma tmida, sem cumprir sua atribuio de
articular os setores da sociedade com o governo. Desta forma, a CIDES no desempenhou
papel algum no processo de preparao do governo brasileiro para a COPASAD.
No final de 1994, no trmino do governo Itamar Franco, foi criado um Grupo de Trabalho
Intersetorial (GTI) sob a liderana do Ministrio da Sade, que promoveu, em dezembro desse
ano, uma Oficina de Trabalho sobre Sade e Desenvolvimento (Ministrio da Sade, 1994)
com a participao de diversos ministrios e instituies federais. Adotou-se, como referncia,
um texto intitulado "A Agenda 21 no Brasil - Uma Avaliao Preliminar do Componente Sade e
Ambiente", elaborado por um consultor. O documento concluiu que, no geral, pouco havia sido
feito pelo governo brasileiro para a implementao da Agenda 21 e o desenvolvimento de
polticas de sade e ambiente no pas aps a RIO-92. Houve, no perodo, apenas eventos
isolados, realizados por instituies como a OPAS, ONG's e associaes cientficas, como o
seminrio "Implementao dos Compromissos da Rio-92: as Aes para Sade, Saneamento e
Assentamentos Humanos", em abril de 1993, em So Paulo; a "Conferncia sobre Estratgias
em Saneamento, Meio Ambiente e Sade", em maio de 1993, em Braslia; e o painel "A
Implementao das Aes da Sade (Agenda 21) da Rio-92 e sua Inter-relao com o Meio
Ambiente e Desenvolvimento", no Congresso da ABRASCO de 1994, em Olinda.
Processo de preparao para a COPASAD e realizao das oficinas de trabalho
Pressionado pelo escasso tempo para se preparar e honrar os compromissos referentes
COPASAD assumidos anteriormente, o governo federal recm assumido designou - atravs do
Ministrio da Sade, liderado pelo ento ministro Adib Jatene - a Assessoria de Assuntos
Especiais da Sade (AESA), chefiada por diplomata de carreira, para comandar o processo de
preparao brasileira para a COPASAD.
Em 15/02/1995 foi publicada portaria ministerial criando uma Comisso Interministerial
composta, alm da AESA, pela Fundao Nacional de Sade, Fiocruz e Secretaria de
Vigilncia Sanitria. Destinava-se a subsidiar o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) - criado
informalmente no governo anterior e formalizado apenas em julho de 1995 pelo governo
Fernando Henrique - na elaborao do Plano Nacional a ser apresentado pelo Governo
brasileiro na COPASAD. O GTI, coordenado pelo Ministrio da Sade, contava ainda com a
participao da OPAS; do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e Amaznia

Legal; Ministrio do Planejamento e Oramento; Ministrio do Trabalho; Ministrio das


Relaes Exteriores; Ministrio das Minas e Energia; e Ministrio da Educao e do Desporto.
No incio de maro, o GTI reuniu-se para definir ampla estratgia de preparao da
participao do Brasil na COPASAD, incluindo a elaborao de plano nacional de sade e
ambiente. A proposta bsica consistia na realizao de quatro oficinas de trabalho com a
participao dos membros do GTI, dos demais rgos pblicos afins com a temtica, do meio
acadmico, de entidades da sociedade civil e de organizaes no-governamentais
interessadas.
Cada oficina examinaria tpicos especficos contidos nas sees da proposta preliminar da
OPAS do Plano de Ao Regional sobre Sade e Ambiente no Desenvolvimento Sustentvel,
que vinha servindo de referncia aos vrios pases latino-americanos na preparao para a
COPASAD. Acordou-se que seria encomendada a especialistas a elaborao de textos de
referncia para cada oficina, os quais seriam distribudos e apresentados oralmente aos
participantes, seguindo-se debates e trabalhos de grupo. A formulao dos relatrios finais das
oficinas ficou a cargo de duas ONG's contratadas para este fim, o Instituto Sociedade,
Populao e Natureza (ISPN) e a Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental
(ABES). A OPAS, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e a Caixa
Econmica Federal contriburam com o financiamento das oficinas e de documentos.
No incio de abril, realizou-se na OPAS de Braslia a primeira oficina, em torno da seo 1 da
proposta da OPAS: "Marco referencial para as aes de sade e ambiente no contexto do
desenvolvimento sustentvel no Brasil". A segunda oficina ocorreu no incio de maio, na
Fundao Joaquim Nabuco, em Recife, tendo por contedo os trs primeiros captulos da
seo 2, "Os processos nacionais de planejamento da sade e do ambiente dentro do
desenvolvimento sustentvel", com nfase para os marcos institucionais e os instrumentos de
poltica. A terceira oficina aconteceu na ENSP/Fiocruz, Rio de Janeiro, no final de maio,
enfocando os dois ltimos captulos da seo 2: o papel das polticas econmicas voltadas
para os setores produtivos, seus efeitos sobre a promoo da qualidade de vida e da
preveno e controle de riscos ambientais especficos, assim como o ambiente de trabalho.
Finalmente, a quarta oficina foi realizada em Belm, em meados de junho, norteada pela
terceira e ltima seo, "Aes Internacionais", quando se debateu acerca das reas
prioritrias para a ao internacional e dos mecanismos de execuo.
Apesar das limitaes decorrentes do escasso tempo para sua preparao, estas oficinas de
trabalho mostraram-se bastante ricas ao propiciarem a aproximao de instituies de
diferentes setores e nveis governamentais, bem como de diversos representantes da
sociedade civil e organizaes no-governamentais de vrias regies brasileiras.
Os debates mostraram com clareza o quadro dos problemas ambientais e de sade do pas,
apontando para a necessidade da continuidade de fruns semelhantes na construo de
agendas nacional e regionais e na implementao de propostas bsicas que deveriam
configurar uma poltica sobre sade, ambiente e desenvolvimento sustentvel. Tambm
ficaram evidentes, ao longo das discusses, a frgil atuao governamental e a incipiente
polmica que este tema estimulava no pas, incluindo o desconhecimento de conceitos e de
documentos bsicos - como a Agenda 21 - entre os profissionais e instituies da rea.
A falta de integrao entre os diferentes nveis de governo, entre as reas ambiental e da
sade e destas com outros setores estruturais do desenvolvimento - como o planejamento e os
bancos de fomento - foram alguns dos desafios considerados fundamentais para a sociedade
brasileira.
Ao final das quatro oficinas, um conjunto de consultores elaborou uma proposta preliminar do
Plano Nacional de Sade e Ambiente, que foi publicada no Dirio Oficial com o propsito de ser
amplamente divulgada e criticada por segmentos governamentais e no governamentais.
Em fim de julho, o GTI discutiu os aspectos conclusivos do documento, que recebeu ento
forma definitiva, em reunio ampliada com a participao das entidades que tomaram parte de
todo o processo das COPASAD - como a Associao Nacional dos Servios Municipais de
Saneamento (ASSEMAE). O Ministro da Sade e a prpria Presidncia da Repblica
adotaram-no como documento oficial do Governo brasileiro - o que parece contraditrio com o
forte teor crtico do documento ao governamental -, tendo sido publicado posteriormente
(Ministrio da Sade, 1995).

Principais componentes do documento Plano Nacional de Sade e Ambiente no


Desenvolvimento Sustentvel - Diretrizes para Implementao
Como foi ressaltado na introduo do documento, no se tratava de um plano completo, com
metas e responsabilidades definidas, mas sim de texto programtico, com alcance de curto e
mdio prazos, que visava tornar-se referncia para futuras aes de planejamento de sade e
ambiente.
O documento final continha, nas duas sees iniciais - Antecedentes Gerais e Contexto
Nacional -, amplo e crtico diagnstico dos principais problemas de sade e meio ambiente do
pas. Levantava questes as mais diferenciadas, tais como, entre outras: a sade e o ambiente
das populaes indgenas; a forte degradao scio-ambiental das regies metropolitanas; a
complexidade do quadro epidemiolgico nacional e sua relao com o ambiente e o modelo de
desenvolvimento; o ressurgimento de doenas como malria, clera, leptospirose, dengue,
doena de Chagas, filariose e esquistossomose, ao lado do aumento das doenas crnicodegenerativas (doenas circulatrias e neoplasias) e por causas externas (violncia e
acidentes, em especial entre jovens); a situao de fome e desnutrio em parcelas
significativas da populao; os impactos ambientais das atividades agrrias extensivas e
intensivas, que envolvem desmatamento, perda da biodiversidade, contaminao atmosfrica
em decorrncia das queimadas, perda de fertilidade e compactao do solo, eroso e
contaminao das guas, solos, e populao pelo uso intensivo de agrotxicos; os impactos
ambientais provenientes da produo de energia e das atividades industriais que afetam o
ambiente de trabalho, a atmosfera, os solos e as guas, incluindo as subterrneas, causando
srios danos ao meio ambiente, sade dos trabalhadores e demais populaes expostas; e a
no estruturao das instituies responsveis pelas questes ambientais nos executivos
federal, estaduais e municipais, associada falta ou carncia de recursos humanos, tcnicos,
financeiros e operacionais.
Tendo como base um modelo de desenvolvimento marcado pela iniqidade e degradao
ambiental que se reflete na qualidade de vida e trabalho da populao, evidenciou-se um
quadro em que populaes e trabalhadores urbanos e rurais - homens e mulheres adultos e
crianas - so afetados em sua sade no meio ambiente em que vivem ou trabalham.
Na segunda metade do Plano Nacional de Sade e Ambiente no Desenvolvimento Sustentvel
- Diretrizes Para Implementao, nas sees III, IV e V, destacam-se diretrizes que apontam
para polticas e aes do setores sade, meio ambiente, saneamento e recursos hdricos, bem
como requisitos para aes integradas que envolvem outros setores e elementos para sua
implementao.
Algumas das diretrizes e aes integradas indicadas pelo documento so:
a) otimizao dos mecanismos de articulao e integrao setorial e governamental, evitandose aes isoladas, competio, duplicao de esforos e criao de novas comisses ou
rgos oficiais;
b) estmulo participao social nos conselhos e rgos colegiados existentes por meio de
entidades da sociedade, garantindo acesso ao conhecimento e informao a respeito dos
temas em discusso, com objetivo de implementar o controle social nas reas de sade,
ambiente e desenvolvimento;
c) incremento das prticas de ateno integral sade e aes de cunho preventivo;
d) fortalecimento das aes de vigilncia mediante a ampliao do seu espectro conceitual,
incorporando conceitos da rea ambiental e da sade do trabalhador;
e) apoio ao desenvolvimento de novas tecnologias para avaliao de riscos ambientais e
sanitrios, assim como aperfeioamento das existentes, de modo a instrumentalizar as aes
de vigilncia;
f) ampliao e reformulao dos sistemas de notificao e informao em sade e meio
ambiente, capacitando-os melhor para planejamento, gesto e avaliao e favorecendo sua
integrao, compatibilizao conceitual, espacial e metodolgica, bem como a
descentralizao;

g) aprimoramento dos indicadores ambientais e de sade, tornando-os mais adequados


identificao e avaliao dos impactos sobre a sade resultantes da deteriorao ambiental,
incluindo a do ambiente de trabalho;
h) reviso crtica dos indicadores de bem-estar e de qualidade de vida elaborados por rgos
oficiais nacionais e internacionais;
i) aperfeioamento das audincias pblicas, permitindo maior legitimao dos processos
decisrios mediante a participao mais ativa da sociedade;
j) estreitamento das relaes entre os setores sade, meio ambiente, saneamento e recursos
hdricos, para subsidiar as aes do Ministrio Pblico na preveno e correo de danos
provocados sade e ao meio ambiente;
k) fortalecimento das medidas de controle e fiscalizao dos empreendimentos aps o
licenciamento ambiental;
l) estmulo aprovao de legislao federal que institucionalize o setor de saneamento,
reforando princpios como o do carter pblico do saneamento, da descentralizao, do
controle social e da integrao intersetorial, com nfase para a relao com a sade e com o
controle ambiental;
m) promoo da articulao dos rgos colegiados de gesto de bacias hidrogrficas com os
colegiados que atuam nas reas da sade, saneamento e ambiente nos diversos nveis
executivos, incluindo o incentivo gesto integrada e participativa que envolva todos os
segmentos;
n) incentivo formao de profissionais em sade e meio ambiente, com fomento ao
desenvolvimento de contedos e metodologias interdisciplinares e a incorporao de
metodologias qualitativas articuladas com as quantitativas;
o) elaborao de estratgias de divulgao dos programas e das atividades formais e informais
de educao ambiental e em sade que promovam o desenvolvimento sustentvel, de modo a
atingir pblicos diferenciados, possibilitando viso integrada que leve em conta as
interdependncias entre sade e meio ambiente, assim como suas inter-relaes com outras
reas do conhecimento;
p) reforo ao avano cientfico e tecnolgico voltado ao desenvolvimento sustentvel,
estabelecendo-se agenda de reas temticas prioritrias e estimulando-se a promoo da
pesquisa nas diversas regies do pas e o desenvolvimento de tecnologias adequadas s
condies socioeconmica, ambientais e sanitrias de cada regio, com apoio dos agentes
financiadores.
Continuidade aps a realizao da COPASAD
A COPASAD realizou-se em Washington D.C. na data prevista, com a participao da
delegao brasileira, que era composta de quinze representantes de setores do governo
federal. A Conferncia apresentou carter de intercmbio entre os pases do continente
americano. Houve a divulgao dos documentos "Carta Pan-Americana sobre Sade e
Ambiente no Desenvolvimento Humano Sustentvel", e o "Plano Regional de Ao para
Implementar a Carta Pan-americana sobre Sade e Ambiente no Ambiente Humano
Sustentvel" (OPAS, 1995). Desenvolvidos de forma paralela e, eventualmente, conflitante com
os prprios planos nacionais, ambos os documentos possuam carter genrico, em que se
buscava formalizar o compromisso dos governos do continente americano com a
implementao de polticas e aes, pouco acrescentando ao documento brasileiro.
Aps a COPASAD, o Ministrio da Sade continuou a liderar reunies informais do GTI,
visando desenvolver um plano nacional de sade e ambiente mais concreto, com metas e
responsabilidades, e envolver a cpula do governo federal para que assumisse tal projeto como
prioridade de governo. O Instituto Sociedade, Populao e Natureza (ISPN) foi contratado para
desenvolver o Plano Nacional de Sade e Ambiente, tendo por referncia tanto o documento
"Plano Plurianual de Metas" do governo federal quanto ampla consulta aos vrios Ministrios
envolvidos, que definiram metas e recursos para diversos programas e aes de sade e
ambiente.

Apesar de uma srie de limitaes, o documento "Plano Nacional de Sade e Ambiente no


Desenvolvimento Sustentvel"(Ministrio da Sade, 1996) foi concludo ainda no primeiro
semestre de 1996. Como estratgia para garantir a implementao e continuidade do Plano,
tornou-se indispensvel a elaborao de um frum de alto escalo governamental que
permitisse efetiva priorizao e acompanhamento do PNSA. Na Conferncia Nacional de
Sade, realizada no incio do segundo semestre desse ano, organizou-se mesa-redonda com o
propsito de apresentar a experincia da COPASAD e o Plano Nacional de Sade e Ambiente,
a qual contou com expressiva participao de delegados de vrias partes do pas, o que
demonstrou o interesse pelo tema.
Depois de algumas reunies entre um grupo menor do GTI - liderado pelo Ministrio da Sade e a Casa Civil da Presidncia da Repblica - rgo ministerial de relao direta com a
Presidncia na articulao de programas e projetos que envolvem assuntos interministeriais de
carter prioritrio do governo - foi definida, como estratgia central, a apresentao, pelo
Ministrio da Sade, da proposta de um grupo executivo para a coordenao do PNSA. Esta
proposta foi aceita em reunio da Cmara Setorial de Polticas Setoriais, realizada em
setembro de 1996, que congregava os principais ministrios envolvidos na implementao do
PNSA.
Em outubro de 1996, a Assessoria de Assuntos Especiais de Sade do Ministrio da Sade
enviou a proposta da criao, mediante decreto ministerial, de um Grupo Executivo de Sade,
Meio Ambiente e Saneamento (GEMASS) para coordenar, monitorar e avaliar a implementao
do Plano Nacional de Sade e Ambiente no Desenvolvimento Sustentvel, definindo
prioridades, estabelecendo programas de trabalho e constituindo subgrupos ad hoc para
assuntos especficos.
De acordo com esta proposta, o GEMASS reunir-se-ia periodicamente no mbito da Cmara
Setorial de Poltica Social da Casa Civil da Presidncia da Repblica e seria composto por trs
ncleos: o Ncleo Coordenador, composto por quatro ministrios (Casa Civil, Sade, Meio
Ambiente e Planejamento); o Ncleo Intersetorial, abrangendo outros oito ministrios
(Agricultura, Educao, Trabalho, Indstria e Comrcio, Minas e Energia, Administrao,
Cincia e Tecnologia, e Poltica Fundiria); e, por fim, um Ncleo Consultivo, com
representantes de Conselhos Estaduais e Municipais de Sade e Meio Ambiente, da
comunidade cientfica e de organizaes no-governamentais.
A sada do Ministro Adib Jatene, o perodo de interinidade e a chegada do Ministro Carlos
Albuquerque interromperam e deixaram em 'banho-maria' o processo de negociaes para a
implementao do GEMASS. Assuntos especficos relativos crise do Sistema de Sade e
reorganizao interna do Ministrio foram assumidos como prioridades da nova cpula
ministerial.
De acordo com informaes da Subchefia de Assuntos Governamentais da Casa Civil, o
prprio secretrio-executivo do Ministrio da Sade teria considerado, em 1997, assunto no
prioritrio para o ministrio o Plano Nacional de Sade e Ambiente no Desenvolvimento
Sustentvel. Assim interrompia-se formalmente, de modo lacnico, todo o processo de
construo de agendas, polticas e instrumentos integrados de ao intersetorial iniciados com
o processo de preparao do governo brasileiro para a COPASAD.
Aes intersetoriais relacionadas aos compromissos assumidos com a RIO 92 e a Agenda 21
continuaram a realizar-se - como, por exemplo, as discusses em torno dos sistemas de
informao em sade e do Programa Nacional de Segurana Qumica - porm de forma
isolada e sem instrumentos formais que propiciassem maior nvel de priorizao e cooperao
intersetorial por parte do governo federal. Regionalmente, experincias isoladas de construo
de Agendas 21 esto ocorrendo sem a incorporao dos avanos e contribuies geradas no
pas pelo processo da COPASAD.

Concluses: necessidade e dificuldades da implementao de polticas intersetoriais


sobre sade e ambiente no pas
O processo da COPASAD mostra, de um lado, a abrangncia, complexidade e urgncia das
questes ambientais tendo em vista que constituem problema de sade pblica, as quais
reforam aspectos de natureza poltica, epistemolgica e metodolgica, como as discusses

em torno dos modelos de desenvolvimento, dos novos paradigmas cientficos, da


interdisciplinaridade e da intersetorialidade das aes. De outro, constata-se a precariedade da
sociedade brasileira e do governo nos seus vrios nveis, incluindo o setor sade, no que diz
respeito a priorizar e levar a cabo polticas e aes integradas.
Ao longo do processo, verificaram-se as dificuldades de dilogo entre os vrios ministrios e
destes com segmentos da sociedade, dada a cultura corporativa e tecnocrata de isolamento e
competio reinante, tal como as diferentes 'linguagens' institucionais e paradigmas das
principais profisses que norteiam os setores do governo envolvidos, no obstante o esforo de
tcnicos e departamentos de escales intermedirios. A inexistncia de setor tcnico forte
ligado temtica ambiental dentro do Ministrio da Sade tambm corrobora a fraqueza do
setor diante dos desafios colocados pelo Plano Nacional de Sade e Ambiente, auxiliando a
quebra de continuidade do processo com a mudana da cpula ministerial.
Por isso, o apoio de organismos internacionais, como a ONU/PNUMA e a OMS/ OPAS, de
interesse para a continuidade das discusses sobre sade, ambiente e desenvolvimento
sustentvel entre os vazios criados pela cultura poltica e institucional brasileira. Contudo, por
suas caractersticas, tais organismos no possuem poder de ingerncia nos governos
nacionais, o que reforaria o papel de um frum intersetorial coordenado pela prpria
Presidncia da Repblica como instrumento de formulao, implementao e
acompanhamento de polticas e aes integradas, tal como previsto na proposta do GEMASS.
A interrupo das negociaes desta proposta demonstra, pelo menos neste momento, a falta
de prioridade, tanto do setor sade quanto do governo federal como um todo de implementar
polticas intersetoriais desta natureza. Por outro lado, o prprio Conselho Nacional de Sade,
em suas listas de prioridades para os anos de 1997 e 1998, menciona apenas a sade do
trabalhador enquanto campo prioritrio mais diretamente afeto relao sade, ambiente e
desenvolvimento.
Porm, uma avaliao crtica das dificuldades estruturais para a implementao de um Plano
Nacional de Sade e Ambiente talvez se encontre nas prprias contradies existentes entre o
modelo de desenvolvimento brasileiro, o atual sistema econmico mundial e as necessidades
de desenvolvimento sustentvel. Por exemplo, a globalizao da economia dos ltimos anos
parece vir reforar as tendncias de polarizao entre pases centrais e perifricos. As
presses pela desregulamentao do Estado, exigidas para o crescente fluxo do capital
financeiro internacional, as conseqncias da prolongada crise recessiva e as polticas de
ajuste fiscal em curso limitam crescentemente a construo de projetos nacionais e colocam
em risco o papel e a atuao do Estado sob o aspecto de formulador de polticas, planejador e
regulador dos problemas de sade e meio ambiente relacionados ao desenvolvimento.
Estas dificuldades concretizam-se nas crescentes polarizaes entre a globalizao em curso que pressiona por polticas de conteno de gastos pblicos, privatizao de empresas
pblicas e a liberalizao dos fluxos de comrcio e investimento - e as presses regionais de
trabalhadores e da populao em geral por melhores condies de vida, trabalho e meio
ambiente. Tal processo encontra-se plenamente em curso no pas neste momento, de forma
acelerada, por meio da implementao das polticas de ajuste e das reformas constitucionais.
Contudo, a rapidez deste processo e a falta de fruns de negociao para questes mais
importantes vm gerar, alm do atual quadro de perplexidade, srias implicaes sobre a
sade e o meio ambiente do pas, atravs da diminuio do poder do Estado para planejar,
formular e coordenar polticas interinstitucionais e intersetoriais; implementar polticas
industriais, de cincia e tecnologia compatveis com o desenvolvimento sustentvel e as
especificidades regionais; organizar servios de sade e saneamento; proporcionar nveis de
emprego e remunerao condignos; desenvolver aes de fiscalizao e controle; fazer
cumprir a legislao sanitria e ambiental em vigor e, last but not least, capacitar recursos
humanos tecnicamente competentes para levar a cabo tais tarefas.
Os riscos da perda da capacidade do Estado para implementar critrios ambientais e de sade
em suas polticas econmicas, tecnolgicas e industriais, repassando totalmente iniciativa
privada a competncia para atividades reguladoras essenciais - como as auditorias ambientais
- podem aprofundar ainda mais os nveis de excluso social e degradao das condies
sociais, de trabalho e sade da populao.
As caractersticas dos novos paradigmas produtivo-econmicos decorrentes da
internacionalizao da economia, pautados em novos padres de flexibilidade, na automao,

na dependncia de inovaes tecnolgicas e na intensificao das redes de informao e


conhecimentos, ao mesmo tempo em que diminuem o potencial de gerao de empregos do
setor industrial, podem tornar ainda mais rgidas as fronteiras que separam os pases centrais
dos semi-perifricos e perifricos, bem como intensificar a iniqidade social nestes ltimos,
caso no haja reestruturao mais profunda do atual sistema econmico mundial e dos
modelos de desenvolvimento que o caracterizam.
Neste sentido, a busca de alternativas face gravidade da situao social, sanitria e
ambiental brasileira deve levar a esforos para que aes corretivas possam ser articuladas
com projetos de planejamento e desenvolvimento regional capazes de atender s
necessidades sociais, de emprego, sanitrias e ambientais do pas, incluindo as das futuras
geraes. Trata-se de inverter a lgica das polticas econmicas tradicionais, normalmente
orientadas para tomar em considerao as demandas das grandes empresas, das camadas
mdias e altas da populao urbana, em detrimento das populaes urbanas marginalizadas
em reas perifricas e dos pequenos produtores rurais.
Esta reorientao no modelo de desenvolvimento envolve necessariamente a criao de
mercados de trabalho regionais que reduzam o fluxo ainda intenso para as grandes e cada vez
mais problemticas metrpoles brasileiras. O desenvolvimento das atividades econmicas
regionais competitivas, social e ecologicamente sustentveis, passam por maior equilbrio entre
os diversos nveis de poder e pelo aumento da capacidade de planejamento e atuao dos
nveis locais e regionais, associados participao mais ativa da populao nos processos
decisrios inerentes s democracias participativas.
A democratizao destes espaos, que historicamente tm funcionado como verdadeiras
caixas-pretas ante os setores da sade e do meio ambiente, bem como para a prpria
populao como um todo, fundamental para a construo de novo modelo de
desenvolvimento. Cabe tambm aos profissionais das reas ambientais e de sade o esforo
de buscar este dilogo com os demais atores responsveis pelo desenvolvimento, aumentando
a eficincia desta comunicao por meio de prticas interdisciplinares e intersetoriais.

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