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A POLTICA EDUCACIONAL BRASILEIRA COM O FOCO NA

GESTO DESCENTRALIZADA: UMA ESTRATGIA PARA


PARTICIPAO E AUTONOMIA DA GESTO ESCOLAR?
Gercina Dalva/PPGED-UFRN/BOLSISTA-CNPq
gercinauzl@hotmail.com
Antnio Lisboa Leito de Souza/PPGED-UFN
lisboaleitao@uol.com.br
Resumo: O trabalho faz uma reflexo acerca das diretrizes da poltica educacional brasileira
delineada no contexto da reforma do estado da dcada de 1990 e suas repercusses no campo
da gesto educacional tendo como eixo a descentralizao da gesto escolar. Mais
especificamente analisa os conceitos de participao e autonomia que vem sendo introduzidos
no mbito dessa poltica com o foco na gesto democrtica das escolas. Situa ainda a
modalidade de escolha de diretor por meio de eleio direta, institucionalizada como forma de
participao e autonomia da comunidade escolar.
Palavras-chave: gesto democrtica; eleio de diretor; participao
1 INTRODUO
Neste estudo, prope-se fazer uma reflexo acerca das diretrizes da poltica
educacional brasileira que norteiam os processos de gesto democrtica nas escolas
considerando os conceitos de participao e autonomia. Como objeto de estudo, situamos,
entre outras modalidades1 de provimento do cargo de dirigente escolar, a modalidade de
escolha por meio de eleio direta.
Essa modalidade institucionalizada como forma de participao da comunidade escolar
ainda tem despertado o interesse das pesquisas, considerando que a vitria eleitoral permite
silenciar outras exigncias ligadas disputa poltica, presso pblica e obrigao de prestar
contas; permite ao governo ignorar contestaes sua autoridade, as quais podem de fato ser
necessrias para que ele se torne mais eficiente e fiscalizvel (HIRST, 1992, p. 30).
Ao se empreender uma anlise dessa problemtica, importante ter em mente que
estamos diante de um debate que parece saturado de reflexes. Entretanto, para melhor
compreenso do movimento em busca da democratizao da gesto educacional, no se pode
negligenciar a referncia de marcos que foram decisivos na formulao das diretrizes da poltica
educacional norteadoras dos processos de implementao da gesto democrtica nos sistemas
de ensino e, consequentemente, na escola e nos contextos em que eles foram gerados.
Nesse sentido, ao se discutir o provimento do cargo de dirigente escolar por meio
dessa modalidade, busca-se tambm, situar, nos embates e perspectivas dessa forma de

provimento, elementos para rediscusso das polticas educacionais em curso, ressaltando a


relao entre essa e a democratizao da gesto escolar.
2 DIRETRIZES DA POLTICA EDUCACIONAL NORTEADORAS DO PROCESSO
DE GESTO DEMOCRTICA NAS ESCOLAS: PARTICIPAO E AUTONOMIA
Ao longo das ltimas dcadas, as instncias governamentais tm explicitado em seus
planos de governo, definies estratgicas que redirecionam as polticas educacionais com o
objetivo de resolver problemas de gerenciamento que comprometem a qualidade da educao
brasileira. Tais problemas se traduzem nos resultados negativos em relao eficincia e
eficcia dos sistemas de ensino. Assim, vm sendo elaboradas diretrizes norteadoras que
consistem no estabelecimento de planos e programas que podem contar com o envolvimento
da sociedade civil nos processos de concepo e execuo de polticas pblicas, inclusive a
educao.
As discusses acerca de novos modelos de gesto, que contasse com a participao
dos atores sociais, se intensificaram em meados da dcada de 1980 perodos chamados por
Vieira (2008) tempo de transio. Nesse momento, h o enfraquecimento dos modelos
gerenciais postos durante o regime da ditadura militar, evidenciando-se, portanto, a
necessidade de mudanas na gesto educacional. No perodo referido, a tendncia que se
desenhava na poltica educacional, embora, embrionria era a participao da sociedade civil,
que viria a se consolidar por meio das polticas de descentralizao do poder, conforme se
pode observar que:
As caractersticas contextuais no Brasil no final da dcada de 70 - perodos
do esgotamento mencionado geram novas exigncias em relao aos
padres de gerenciamento em todas as instncias da sociedade. A
democratizao no mbito educacional, parte e produto do movimento geral
da sociedade, demonstram seus primeiros delineamentos pblicos no final da
dcada de 70 e incio dos anos de 1980 (CABRAL NETO e ALMEIDA,
2001, p. 69).

Conforme enfatiza esses autores, nesse perodo, em decorrncia dos processos de


democratizao que se delineava em todo pas momento de grande efervescncia na
organizao da sociedade , os governos estavam sendo pressionados a criar mecanismos
legais que apontassem para a participao da sociedade na formulao e gesto de questes de

interesse pblico, inclusive a educao, a poltica educacional autoritria, concebida em


tempos ureos da ditadura no mais se sustenta (VIEIRA, 2008, p. 20).
Analisando o eixo da democratizao do ensino proposta no final dos anos de 1980,
Farah (1995) aponta um movimento crescente em torno da participao dos diversos atores
sociais, como estratgia de implantao de um novo modelo de gesto que se configurava
para a dcada subseqente. Nesse sentido, a referida autora assim se expressa:
Trata-se da descentralizao do processo de tomada de decises e da gesto,
num movimento em direo ponta do sistema, para a instituio
responsvel diretamente pela prestao de servios no caso a escola. [...]
Procura, por outro lado, diminuir a estrutura hierrquica dentro do sistema,
possibilitando decises mais prximas do local de execuo, reduzindo,
portanto, a distncia entre concepo e execuo (FARAH, 1995, p. 48)

Existe, pois, a necessidade de ser colocado em evidncia atravs dos planos de


governos, j a partir da dcada de 1980, diretrizes governamentais de descentralizao
visando enquadrar a educao ao contexto poltico, econmico e social. As diretrizes que vo
delinear a questo da descentralizao, nesse perodo, esto nos planos governamentais dessa
dcada. Constata-se, ainda, que os desdobramentos de tais polticas se delineiam a partir dos
seguintes planos educacionais: III Plano Setorial de Educao, Cultura e Desporto (III
PSECD); III Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND); e, na seqncia, no I Plano
Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica (I PND- NR).
Observa-se, ainda, que as perspectivas das metas determinadas nesses planos
melhorar a produtividade do sistema, que se apresentava como uma problemtica, discutida
por todos os setores da sociedade, seria ento, a implementao de novas formas de gesto
educacional um caminho a ser perseguido.
A concretizao das novas formas de gesto no setor educacional se configura no III
Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND) como propostas de governo que incentivam a
participao da sociedade na criao e gesto das polticas governamentais. A partir da, a
tendncia da participao cada vez mais acentuada e ganha espao nos planos do governo.
Nesse sentido, o governo expe as cinco prioridades essenciais nas reas da educao, cultura
e desportos, destacando o planejamento participativo como principal elemento dessas
prioridades (BRASIL, 1980, p. 15-19).
Concernente ao que estava preconizava nas diretrizes gerais do III PND observa-se um
discurso indicativo da necessidade de participao, , porm, no plano da poltica
educacional, que essa perspectiva se apresenta de forma mais acentuada. O tema da

participao incorporado em todos os discursos, constituindo o pano de fundo da poltica


educacional; o apelo participao toma fora e evidencia diretrizes que ensejam o
envolvimento da sociedade no planejamento participativo, objetivando alcanar a
modernizao da gesto educacional.
A proposta do planejamento participativo e da modernizao da gesto ratificada nas
afirmaes das diretrizes do III Plano Setorial de Educao, Cultura e Desporto III PSEC.
[...] o nvel de instrumentos essenciais na obteno dos resultados esperados,
o primeiro se configura como a questo do planejamento e da modernizao
tcnico-administrativa. Sob este prisma, entende-se, em primeiro lugar, o
esforo de planejamento descentralizado, na tentativa de recuperar a
influncia das bases, tanto na linha da criao e conduo de programas
quanto na linha de controle e de avaliao feitos igualmente com a sua
participao. Uma vez que se reconhece a importncia da educao noformal, do concurso da comunidade no fomento educao bsica e da
eliminao do centralismo burocrtico, toma-se meta prioritria o
planejamento educacional participativo (BRASIL, 1980, p. 17).

Pelo o que se observa, nesse documento, h o redirecionamento da poltica


educacional. A dimenso participativa da educao resgatada e critica-se, implicitamente, a
teoria do capital humano, que antes serviu de suporte aos planos e reformas educacionais do
prprio Estado Militar (GERMANO, 1994, p. 247).
Nesse sentido, muda o enfoque tecnicista, vinculado exclusivamente ao mundo do
trabalho, no qual se baseava a educao dos governos anteriores a 1980. A partir de ento, o
debate passa a ser em torno do desenvolvimento da conscincia crtica, por meio da
participao poltica. Segundo Germano (1994), as diretrizes dos programas governamentais
assumem a centralidade da dimenso participacionista que aparece com toda a fora. Na
discusso de Cabral Neto (2004), nesse perodo, j possvel visualizar no discurso oficial,
mesmo de forma bastante embrionria o indicativo de que a educao se constituiria em um
elemento fundamental para a formao da cidadania.
A centralidade da perspectiva de planejamento participativo definida nas estratgias
do III PSECD, considerando a participao no somente, do eixo articulador entre as
instncias governamentais e a sociedade civil, mas tambm como forma de recuperar a
influncia das bases. Assim ao explicitar os objetivos gerais do planejamento participativo
enfatiza que:
central a perspectiva do planejamento participativo, considerada, ao
mesmo tempo, linha programtica e instrumento de ao. A participao

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buscada no somente ao nvel do planejador e dos agentes administrativos,
mas igualmente ao nvel institucional, a partir das comunidades interessadas.
O aspecto da descentralizao administrativa, que deve redefinir o
relacionamento entre os vrios nveis de atuao do Governo (Federao,
Estados, Municpios) no vem entendido apenas no sentido da integrao
entre agncias de planejamento e de execuo, mas, principalmente, no
sentido de recuperar a influncia das bases (BRASIL, 1980, p. 34).

Fica evidenciado, portanto, que a participao aponta para o envolvimento das


instncias sociais e governamentais tendo em vista o aprimoramento das relaes que dariam
novos rumos ao planejamento. No que diz respeito execuo das polticas pblicas,
conforme j havia sido preconizado nas diretrizes gerais de poltica econmica: o acordo
negociado entre os vrios grupos e setores da sociedade deve ser o caminho para a necessria
harmonizao dos processos de reajuste (SAYAD, 1985, p. 147).
Essas diretrizes j faziam parte das notas para o Primeiro Plano de Desenvolvimento
da Nova Repblica I PND NR (1986/1989), em cujo documento consta um quadro
diagnstico de dificuldades enfrentadas pelo pas naquele momento, no mbito da conjuntura
nacional, justificando a formulao de estratgias para superao atravs da descentralizao
do poder poltico. No diagnstico da conjuntura educacional apresentada por esse documento,
as estratgias para superao so elaboradas a partir do eixo da participao. A discusso para
que o governo formule o Programa de Descentralizao e Participao evidenciado no
referido plano, parte do pressuposto da inexistncia de participao dos jovens no
planejamento e execuo das polticas pblicas, conforme pode se observar:
A mudana desse quadro exige estratgias que propiciem descentralizao
de encargos pblicos, sem prejuzo da fixao de normas nacionais, correo
das disparidades inter-regionais e interpessoais de renda [...] e participao
de todos os cidados na formulao e implementao das polticas
educacionais (I PND NR, 1986, p. 70).

No bojo das diretrizes do plano, o apelo participao pela ampliao dos espaos sociais,
vem acoplado aos princpios de descentralizao e desburocratizao como condio necessria
elevao dos nveis de democratizao. destaque, tambm, no documento a nfase ao
envolvimento da comunidade escolar na tarefa educacional como forma de recuperar a credibilidade
da escola pblica. Por esse prisma, era necessrio o empenho do sistema educacional, em todas as
suas esferas e nveis, no desenvolvimento da descentralizao dos processos de planejamento,
execuo e avaliao das aes educativas (CABRAL NETO, 2004, p. 38).

De certo modo, as novas formas de relacionamento entre sociedade civil e o Estado


no surgem espontaneamente; so estruturadas no contexto da redemocratizao do pas com
a efervescncia dos movimentos sociais e a reorganizao das foras progressistas vivenciado
pela sociedade brasileira, dcada de fortalecimento dos processos constitutivos da cidadania
e democracia ativa, cujo eixo fundamental se estruturava na configurao da ampliao da
esfera pblica espao especfico e condio necessria para existncia de direitos sociais.
(FRIGOTO, 2001, p. 59).
Nesse cenrio, de certa forma, o governo pressionado a proporcionar espaos de
ampliao da esfera pblica. Mesmo diante da intensificao por parte do governo - no
discurso oficial, legitimado na elaborao de polticas configuradas nos planos no debate em
torno da participao, estava posta a necessidade do envolvimento por parte da sociedade civil
em utilizar espaos na materializao de tais polticas atravs de aes que se configurassem
como mecanismos em torno do qual h uma acirrada disputa entre os que trabalham na
escola, e aqueles que ocupam espao nas vrias instncias do poder: municpio, estado e
unio (BASTOS, 2002, p. 9).
No enfrentamento dessa disputa, a tese da participao no ultrapassou os limites dos
documentos oficiais, considerando que no houve, efetivamente, as reais condies para a
participao, assumindo outros matizes como, por exemplo, servir, apenas, de instrumento de
consulta do governo, sem peso na deciso do mesmo,
[...] a participao, to apregoada naquele momento, ficou praticamente
restrita aos meandros da burocracia nos nveis federal, regional e estadual, na
medida em que se iniciou um processo de discusso entre os tcnicos dos
rgos governamentais para a elaborao de planos e programas especficos
da rea educacional. A populao diretamente interessada nos servios
educacionais (equipes tcnicas escolares, professores, pais, alunos) no foi
chamada a participar, nem requereu essa participao, exceto em
experincias isoladas fora do controle do prprio Estado (CABRAL NETO,
2004, p. 40).

Pelo que se pode observar a participao delineada nos planos de governo, da dcada
de 1980, no se consolidou, efetivamente, no sentido de atender aos anseios da sociedade,
uma vez que serviu acima de tudo, como alternativa para os governos criarem as condies
polticas necessrias para superao das crises de governabilidade e de legitimidade.
Nesse sentido, tais polticas eram previamente definidas cabendo sociedade, apenas,
a sua execuo. Apesar do apelo participao explicitada nos referidos planos que tinha

como eixo central para assegurar a participao popular, o planejamento participativo, termina
ficando comprometido pela a forma dispersa com que era apresentado.
A dcada de 1980 marcada por reformas que protagonizaram o processo de
democratizao. Outros rumos so tomados por essas reformas nos anos subseqentes,
(1990), cujo direcionamento, deslocado para o eixo da descentralizao das
responsabilidades, considerando as relaes entre o Estado e a sociedade.
Nesse sentido, o enfoque neoliberal tem realce imprimindo estratgias de participao
com o foco na modernizao da gesto. A poltica educacional direcionada para uma
concepo produtivista e mercantilista, cujo papel desenvolver habilidades de
conhecimento, de valores e atitudes e de gesto da qualidade, definidas no mercado de
trabalho, objetivando formar em cada indivduo um banco ou reserva de competncias e
habilidades tcnicas, cognitivas e de gesto que lhe assegure empregabilidade (FRIGOTO,
2001, p. 64).
Para alcanar maior ndice de produtividade, seria necessrio modernizar a gesto
educacional. Para tal modernizao, foram estipulados eixos basilares calcados em padres
empresariais da qualidade total, cujo rigor recai sobre a eficincia e a eficcia dos recursos
pblicos, Assim sendo, a feio da gesto educacional assume as seguintes caractersticas:
a) redistribuio das responsabilidades pela manuteno do ensino do ensino
pblico, redimensionando a relao, Estado e sociedade civil; b) tentativa de
transparncia, para a Scola, de mecanismos prprios do sistema empresarial,
cuja finalidade diferente diferente dos objetivos fins da educao bsica;
c) nfase parceria, atravs da interao entre os recursos governamentais e
os no governamentais; d) descentralizao dos processos administrativo
pedaggico e financeiro da escola, sem perda de controle da concepo e da
regulao [...]. Na prtica, a gesto escolar, descentralizada privilegia a
execuo e concentra a concepo no mbito do poder central (CABRAL
NETO e ALMEIDA, 2001, p. 71).

A tendncia configurada no debate em torno da democratizao da educao na


dcada de 1990 caracterizada como a democratizao do acesso e da gesto, via
descentralizao e participao. Contudo, so palpveis os delineamentos em torno dos
elementos do plano econmico e poltico que so absorvidos pela educao, considerando que
os princpios da descentralizao e do modelo do controle da qualidade total difundidos no
modelo empresarial, constituem o pano de fundo na transformao da gesto educacional.
Logo, essa transformao considerada necessria para que possa garantir tanto a
democratizao do acesso quanto equidade e qualidade do ensino pblico. Nessa

perspectiva, analisando a democratizao do ensino no mbito da reforma do Estado, Oliveira


(2001, p. 100-101) explicita que:
[...] os anos 90 iro refletir um contexto em que a luta pela democratizao
do ensino assume, no mbito da educao bsica, o carter da qualidade, da
busca da permanncia e da concluso da escolaridade como um direito
social. Ao mesmo tempo o Estado procurar imprimir maior racionalidade
gesto da educao pblica, buscando cumprir seus objetivos, equacionar
seus problemas e otimizar seus recursos [...].

A descentralizao administrativa, financeira e pedaggica o debate que se


intensifica no mbito dos programas de governo dessa dcada, assumindo a defesa de serem
as formas viveis de distribuio do poder e, de possibilitar a incluso na poltica, novos
sujeitos sociais. Incorpora tambm, nesse caso o atendimento de reivindicaes histricas por
maior autonomia para as escolas.
Dessa forma, o Estado responde a tais reivindicaes possibilitando, alm da liberdade
da escola construir o seu projeto pedaggico, eleger um ncleo de gesto, considerando que
a unidade escolar que comporta as possibilidades de aperfeioamento qualitativo do ensino,
porque nela que podem ser realizadas experincias pedaggicas alternativas (WARD, 1992
apud KRAWCZYK, 1999, p. 114).
Observa-se, porm, a partir de alguns conceitos como: - qualidade, equidade,
eficincia, efetividade, produtividade, flexibilidade, entre outros - empregados at de forma
indiscriminada, tanto nos processos administrativos, quanto educacionais, certa discrepncia
entre os significados utilizados nas diretrizes das polticas pblicas para educao e o contexto
no qual esses conceitos esto inseridos como argumentos para proporcionar a melhoria da
qualidade do ensino bsico e como estratgia para participao e autonomia da escola.
Embora esse estudo no se proponha a elucidar o significado de tais conceitos pertinente
registrar que no bojo destes, esto embutidas novas responsabilidades que so atribudas s
escolas, considerando-se ainda os limites impostos pelo Estado. Nesse sentido, Oliveira
(2004, p. 103), enfatiza que:
Na atualidade, tal argumento vem acompanhado da necessidade de instituir
formas mais flexveis de gesto, que contemplem a possibilidade de captao
de recursos e o maior envolvimento da sociedade nos mecanismos
decisrios. Por isso, as polticas mais recentes tm atribudo maior nfase ao
planejamento descentralizado e aos processos de avaliao, como critrios
de financiamento e custeio.

O debate acerca da qualidade da educao bsica, na dcada de 1990, foi a tnica nos
planos de governo em toda a Amrica Latina; nesses planos esto explcitas orientaes [...]
para que desenvolvam, efetivamente, polticas educacionais para atender s perspectivas do
desenvolvimento socioeconmico no atual estgio de financeirizao do capitalismo,
Azevedo e Queiroz (2007, p. 6). Portanto, observa-se a relao do que est sendo posto ao
setor educacional s novas exigncias do sistema produtivo.
O Brasil, tambm, incorpora, em sua agenda poltica, o discurso da qualidade do
ensino como forma de requerer a articulao direta necessria ao desenvolvimento das aes
de competitividade e da cidadania, indispensveis atuao do mundo globalizado atravs da
articulao entre os sistemas: educativo, poltico e produtivo defendido pelo discurso oficial
como sendo preocupaes constantes, considerando que:
A globalizao dos mercados e o desenvolvimento de novas tecnologias
criaram a necessidade de dar um novo significado organizao escolar para
que a escola seja eficiente e democrtica no processo de formao do novo
cidado da era globalizada (KRAWCZYK, 1999, p. 115).

Nesse cenrio, parece bastante elucidativo que as discusses (im)postas apontem para a
predominncia da idia de que essas polticas so instrumentos utilizados para atender s
demandas da lgica de mercado, imprimindo ao sistema pblico de ensino um novo modelo de
gesto que se materializa na descentralizao administrativa e financeira, conforme j dito
anteriormente. Nessa perspectiva, h a prerrogativa da construo da autonomia da escola, porm,
numa linha de mo dupla, j que a escola passa a assumir a responsabilidade pelo seu resultado,
[...] Isso pressupe que a descentralizao da educao nas suas vertentes
administrativas, financeira e pedaggicas ocorrer no apenas como
transferncia de responsabilidade dos rgos centrais para os locais e da
Unio para os estados e municpios, mas implicar tambm um movimento
de repasse de certas obrigaes de rgos e sistema para a escola. Assim, a
democratizao da educao ser compreendida pelo Estado como uma
necessidade de imprimir maior racionalidade gesto da mesma, por meio
da regulao (LIMA e MENDES, 2006, p. 73).

Em todo discurso oficial, das reformas permeia a crena de que a ineficincia da escola
pblica est intrinsecamente ligada inadequao do uso dos recursos. a partir dessa concepo
que os planos de governo dessa dcada advogam a descentralizao na gesto educacional como
estratgia de busca por um maior protagonismo da comunidade educativa local para que esta
assuma papel mais estratgico na administrao da escola (CASTRO, 2007, p. 134).

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Ainda que a descentralizao tenha uma conotao de compartilhamento de poderes entre


Estado e sociedade, entretanto no significa democratizao, considerando que, nesse momento, o
Brasil firmava acordos com eventos internacionais como a Conferncia Mundial de Educao
para Todos, realizada em Jomtien (Tailndia 1990)2, comprometendo-se com o estabelecimento
de polticas educacionais em consonncia com as diretrizes da referida conferncia.
Nessa perspectiva, um dos compromissos debatidos e assumidos pelos pases
signatrios foi a elaborao do Plano Decenal de Educao para Todos. O Brasil cumpre o
acordo elaborando seu plano, em 1993, no qual se comprometendo com o desenvolvimento de
novos padres de gesto estabelecendo como meta implantar novos esquemas de gesto nas
escolas pblicas, concedendo-lhes autonomia financeira, administrativa e pedaggica
(BRASIL, 1993, p. 42).
Ainda no plano poltico, o Plano Decenal de Educao (1993/2003) enfatiza a
necessidade de importantes mudanas para o aperfeioamento democrtico e aponta a
participao da sociedade civil como mecanismo indispensvel:
A descentralizao e a autonomia, no contexto da democratizao da
sociedade, levam a uma reorganizao dos espaos de atuao e das
atribuies das diferentes instncias de governo e da sociedade organizada
na educao com novos processos e instrumentos de participao, de
parceria e de controle. (BRASIL, 1993, p. 21).

nesse contexto que se elabora uma poltica de reforma para o setor educacional.
Para materializar o que est posto nesses planos de governo desse perodo, so implementados
alguns mecanismos como estratgia de participao tais como: os colegiados das escolas e,
posteriormente o Conselho do FUNDEF. A participao nesse sentido est direcionada para a
fiscalizao dos recursos financeiros advinda do Ministrio que so destinados educao de
modo particular s escolas. O objetivo da fiscalizao de tais recursos assume a centralidade
dos conceitos de eficincia e equidade assumidos como eixo da poltica de financiamento,
conforme expressa o documento:
Para garantir eficincia e equalizao na poltica de financiamento,
mecanismos especiais de superviso e fiscalizao devero ser criados, de
forma a permitir que segmentos representativos da sociedade civil possam
ter participao efetiva nos rgos do executivo responsveis pela alocao e
distribuio dos recursos (BRASIL, 1993, p. 55).

Nesse sentido, so definidos os instrumentos de controle dos gastos pblicos em


educao com o objetivo de evitar que os recursos destinados legalmente a essa rea sejam

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aplicados indevidamente. Ademais, a sociedade civil vivencia uma realidade contrria, ao


discurso da centralidade e verticalizao do poder, at ento vigente na esfera pblica e
amplia a participao coletiva, mesmo que as pesquisas apontem vrios pontos de
estrangulamento no funcionamento das instituies colegiadas. Dentre algumas delas destacase a influncia do poder de manipulao que o domnio da palavra e da argumentao oral, a
posio que os representantes dos segmentos ocupam na estrutura formal da escola e o nvel
de sua politizao e de sua escolaridade (WERLE, 2003, p.74).
No campo da legislao e das normas que regulamentam essas diferentes polticas
pblicas, vrios so os instrumentos postos disposio da sociedade nos nveis municipal,
estadual e federal. Nesse sentido, a norma mais abrangente que visa estabelecer um conjunto
de diretrizes e metas que tem por finalidade balizar e orientar no apenas o sistema
educacional do pas, mas sua prpria poltica educacional o Plano Nacional de Educao
PNE (MENDONA, 2002, p. 13-14).
De acordo com Saviane (2007), um dos objetivos gerais e prioridades do plano
democratizao do ensino pblico, nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princpios
da participao dos profissionais da educao na elaborao do projeto pedaggico da escola
e a participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.
Apesar do que est estabelecido no objetivo geral, no que se refere ao quesito gesto, o plano
se detm quase que especificamente na gesto do financiamento, a nfase da participao
recai sobre o gerenciamento dos recursos. Aponta como necessidade a ampliao da
democratizao da educao enfatizando o papel da educao brasileira no sentido de incluir
elementos que devem nortear as instituies educativas com o auxlio da sociedade
objetivando a resoluo dos problemas educacionais.
2.1 ELEIES

DE

DIRETOR

NO

BRASIL:

CONTEXTULIZANDO

ALGUNS

MOVIMENTOS DE PARTICIPAO
Grande parte da trajetria da escola pblica brasileira transcorreu em meio a
parmetros que caracterizaram tambm as vivncias e prticas polticas autoritrias e seletivas
da sociedade. Muitas das aes, movimentos, debates relativos democratizao da escola
pblica passaram a ocorrer no incio da dcada de 1930, a partir de quando os referenciais de
uma escola democrtica passaram a ser mais claramente relacionados como estruturantes de
uma sociedade republicana.

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Desses movimentos destacaram-se os Pioneiros da Educao Nova e, de modo


particular, o nome de Ansio Teixeira, que, de acordo com Bastos, (2002, p. 20), pode ser
visto como o primeiro administrador pblico a relacionar democracia com administrao da
educao. O debate suscitado pelos Pioneiros marcou, doravante, o campo educacional
brasileiro, tanto do ponto de vista pedaggico quanto de uma concepo do papel do Estado
na oferta da educao escolar, so contribuies que (...) permanecem atuais (VIEIRA,
2007, p. 94).
Ainda nesse sentido, Sander, discutindo as polticas pblicas e gesto democrtica da
educao, os referencia como sendo um momento que teve um impacto poltico particularmente
transcendental e at hoje referncia obrigatria para uma viso de educao pblica
comprometida com a promoo e a defesa dos interesses nacionais (SANDER, 2005, p. 98).
A grande efervescncia desses movimentos foi logo interrompida nas dcadas
seguintes, em decorrncia da implantao dos regimes ditatoriais (Estado Novo e Estado civilmilitar de 1964), havendo, portanto, um arrefecimento no movimento de democratizao da
educao e da escola pblica brasileira.
Entretanto, outro processo social de busca de redemocratizao do pas marca a
dcada de 1980. Acompanhando esse processo social, a educao escolar bastante
questionada, no sentido de configurar suas aes em objeto que transforme a escola em um
lcus democrtico.
Nesse momento, merece destaque a contribuio do educador e tambm administrador
do servio pblico, Neidson Rodrigues, cujos debates em favor da democratizao escolar,
enfocando a funo social da escola (RODRIGUES, 1987), apontavam para a instaurao de
processos administrativos que refletissem e impulsionassem a democratizao dessa
instituio, no sentido mais amplo de alargamento dos espaos sociais" (BOBIO, 2000).
A tnica dessas discusses tinha como referncia primeira o acesso, o xito e a
permanncia dos filhos dos trabalhadores na escola pblica. Com o decorrer do tempo, o
entendimento de democratizao ultrapassou as questes de acesso, alargando para conceito
de democratizao da gesto escolar.
Dessa forma, conforme destacam os estudos de Oliveira e Catani (1993), Paro (2003),
Ferreira (2008), Bastos (2002), dentre outros, a partir da dcada de 1980, no bojo da
intensificao dos movimentos pela redemocratizao da sociedade brasileira,

democratizao da gesto escolar, foi direcionada para a institucionalizao da eleio para


diretor de escola, contando com o envolvimento dos diversos segmentos que compem a
comunidade escolar.

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Os estudos ora referenciados constatam que as primeiras instituies para eleio de


diretor, j no incio da dcada de 1980, aconteceram no Distrito Federal, em alguns Estados da
federao como Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Gois, Mato Grosso e no municpio
de Goinia3. Merece destaque o caso do Paran, que, no mbito dos sistemas estaduais de
ensino, foi a primeira unidade federativa brasileira a instituir a eleio para diretor de escola, no
ento mandato do governador Jos Richa que, pelo Decreto (PR) 455, datado de 13 de abril de
1983, substituiu o antigo sistema de nomeao para diretor mediante indicao de polticos
(CUNHA, 1999).
Nesse contexto, o debate sobre a eleio de diretor da escola pblica toma fora e
desencadeia um processo que se tornaria irreversvel, haja vista que vrios estados definiram,
em suas constituies, a eleio de diretor como mecanismo oficial a ser adotado para o
provimento da funo de diretor escolar.
2.2 A ELEIO DIRETA PARA DIRETOR DE ESCOLA: DEMOCRATIZAO DA
GESTO ESCOLAR?
Segundo Bobbio (2000), a ocupao de novos espaos at ento dominados por
organizaes de tipo burocratizado e hierrquico constitui-se na ampliao do processo de
democratizao.
Ainda de acordo com esse autor, o que pode caracterizar o alargamento das relaes
democrticas a exigncia do exerccio de uma participao para alm da democracia
representativa legitimada apenas pelo nmero de votantes que elegem seus representantes.
Esse modelo questionado pelo grau de distanciamento que impede o cidado de interferir
diretamente em seu entorno social mais prximo, isto : na escola, na rua ou no bairro, como
tambm em instncias decisrias onde ocorre essa participao.
Nesse sentido, a defesa da eleio como critrio para escolha de diretores escolares,
ultrapassa a estrutura dos rgos burocrticos, que normalmente esto a servio dos objetivos
principais de suas reas sociais, porque enseja uma reforma pautada e fundamentada em seu
carter democrtico, substituindo mecanismos tradicionais de indicao de diretores por
polticos, filtrada e definida pelos rgos centrais, no Gabinete do Secretrio de Educao.
Na concepo de Bobbio (2000) significa estender a participao da esfera das
relaes polticas para a esfera das relaes sociais. Na perspectiva de alargamento dos
espaos democrticos, o exemplo que esse mesmo autor analisa sobre a criao dos conselhos
escolares com representantes de pais no sistema de ensino italiano, o mesmo raciocnio que

14

pode ser observado no Brasil, mais especificamente no Rio Grande do Norte (nesse ltimo
essa temtica ser discutida em captulo especfico), no que diz respeito instituio do
processo de escolha dos diretores escolares via eleio direta, cuja participao se d pelo
voto direto dos representantes da comunidade escolar.
No entanto, Paro (1996) chama a ateno para os limites do sistema eletivo, no que diz
respeito ao excesso de expectativas colocadas pelos grupos envolvidos, acreditando que a sua
simples introduo vem resolver de vez inmeros problemas. Todavia, sabe-se que a
resoluo da maioria dos problemas no est ao alcance da escola. Nesse sentido os
argumentos que o autor apresenta esto na seguinte direo: Do ponto de vista da
neutralizao mesmo que parcial, das prticas tradicionalistas calcadas no clientelismo em
oposio s posturas universalistas que reforam a moderna cidadania, o autor constata em
suas pesquisas que a eleio tem desempenhado um papel fundamental na diminuio ou at
eliminao dessas prticas nos sistemas em que foram adotadas. Por outro lado em alguns
sistemas as prticas clientelistas perduraram no interior da prpria escola antes ou durante o
mandato do diretor.
Outro ponto realado, por esse autor, a existncia de certa frustrao daquelas
pessoas que achavam que com a eleio aconteceria uma mudana radical no comportamento
do diretor de forma imediata e a prtica tem se mostrado inversa a essa forma de pensar. Na
grande maioria as caractersticas dos chefes monocrticos perduram at hoje em alguns
diretores, mesmo com a eleio. O que leva ao entendimento de que as causas do
autoritarismo existentes nas unidades escolares no advm exclusivamente do provimento do
diretor pela via da nomeao poltica. Antes, preciso considerar que tal autoritarismo
resultado da conjuno de uma srie de determinantes internos e externos unidade escolar
que se sintetizam na forma como se estrutura a prpria escola e no tipo de relaes que a tm
lugar (PARO 1996, p, 104).
Um terceiro ponto apontado por esse autor, elencado tambm como limite do sistema
eletivo o corporativismo evidenciado pelos grupos que interagem na prpria escola,
destacando-se de modo especial o segmento dos professores que ignorando as regras da
democracia buscam o favorecimento, enquanto docentes. Contudo, a eleio de diretor nas
escolas pblicas vem nos trazer questes importantes para o aprendizado e reflexo sobre a
prtica da democracia. Esta, certamente, mais uma tentativa de participao da comunidade
na escola [...]. H um caminhar meu cambaleante, mas no assim que se aprende a andar?
(CAMPOS, 2001, p, 141).

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Contrapondo-se a esse ltimo pensamento, Gadotti (2008, p, 59), discutindo a


autonomia da escola, a escola cidad, compreende a gesto democrtica em um sentido bem
mais amplo (no cabe nas pginas desse trabalho aprofund-lo). O autor referido, assim se
expressa: No entendo gesto democrtica (grifo do autor), como um complicado sistema
de eleies de representantes para todas as funes do sistema.
Ao contrrio, as eleies deveriam ser reservadas para a escolha de dirigentes onde os
prprios cidados no pudessem exercer diretamente a cidadania. Com essa afirmao
entende-se que h uma tendncia para a defesa da democracia representativa com fortes traos
da democracia direta.
E para melhor compreend-la, mesmo que o objetivo desse trabalho no seja a
discusso dos tipos de democracia, retomam-se mais uma vez as formulaes tericas de
Bobbio (2000) nas quais ele explica que, a exigncia por uma democracia direta no nova, e
afirma que o pai da democracia moderna, Jean Jacques Rousseau, j havia feito o que no dizer
do autor pode ser constatado na seguinte afirmao: a soberania no pode ser representada,
o povo ingls acredita ser livre, mas se engana redondamente; s o durante as eleies do
parlamento; uma vez eleitos estes, ele volta a ser escravo no mais nada. Essas afirmaes
enriquecem o debate terico e contribuem para a compreenso do movimento contraditrio
dos fenmenos sociais vistos no processo de alargamento dos espaos de democratizao.
Nesse sentido, constata-se que outros tericos estudando essa temtica acreditam que a
eleio de diretor de escola possibilita a ocupao de espaos antes hierarquizados e
burocratizados, pelo um maior nmero de cidados, conscientes dispostos a participar de
acordo com os conceitos de participao de Bordinave (op. cit.), j enfocados anteriormente,
isto , no s fazer parte, mas tomar parte cada vez mais, em instituies sociais incluindo a
escola e, acreditando que a construo de uma escola democrtica um caminho possvel,
porm, necessrio que se renam pessoas e instrumentos de luta em torno desta causa.
(COLARES, 2003, p, 130).
No entanto, Lck (2006), ver a eleio de diretor com algumas ressalvas, embora a
autora tenha a compreenso de que esse processo faz parte de um movimento mais amplo de
redemocratizao do pas, no reconhece nas pesquisas indcios de efetividade na prtica de
gesto democrtica e construo da autonomia da escola e aponta na direo de alguns pontos
de estrangulamento como a intensificao do autoritarismo por diretores eleitos; o
esgararmento da unidade de orientao de orientao pedaggica, em face da formao de
grupos de disputa; ou o enfraquecimento do trabalho pedaggico, tendo em vista o
enfraquecimento da organizao, coordenao e controle [...]. A autora defende a eleio

16

como uma proposta de escola capaz de firmar compromissos coletivos, um estilo de gesto,
no apenas o evento.
Nessa perspectiva a comunidade escolar, necessita sentir-se parte integrante e
integradora da escola, ter conscincia do seu poder de deciso em todas as questes
relacionadas ao seu funcionamento ao melhor desenvolvimento da escola no que diz respeito
formao de ambientes verdadeiramente participativos e democrticos e no como espao
onde so reforados competio e corporativismo.
3 CONSIDERAES FINAIS
A dcada de 1980 marcada por reformas que protagonizaram o processo de
democratizao. Outros rumos so tomados por essas reformas nos anos subseqentes,
(1990), cujo direcionamento, deslocado para o eixo da descentralizao das
responsabilidades, considerando as relaes entre o Estado e a sociedade.
A ampla agenda de reformas empreendidas pelo governo federal, na poltica de
educao, assim como no mbito mais amplo do estado, os anos de 1990 trazem a marca do
embate entre antagnicos projetos societrios para a sociedade brasileira, aqui expressa em
distintas formulaes e prticas de democratizao da educao.
Alm do exposto, a vasta literatura existente sobre a temtica fornece subsdios
reveladores da forte influncia do iderio neoliberal, na dcada de 1990, que esto presentes
nas propostas de reformulao do padro de gesto do setor educacional. Uma dessas
influncias, ocasionada pela impossibilidade do Estado arcar com suas obrigaes, mediante a
crise fiscal, visivelmente encontrado no aspecto da modernizao da gesto, com a
introduo dos princpios da gesto privada no servio pblico, cuja caracterstica a
aceitao das regras de mercado na gesto dos recursos educacionais.
Isso fica evidenciado nas referidas propostas atravs do incentivo concorrncia entre
as instituies de educao, a ampla agenda de reformas empreendidas pelo governo federal, na
poltica de educao, assim como no mbito mais amplo do estado, os anos de 1990 trazem a marca
do embate entre antagnicos projetos societrios para a sociedade brasileira, aqui expressa em distintas
formulaes e prticas de democratizao da educao (RODRIGUES, 2004, p. 127).

Nesse contexto de luta por parte dos movimentos da sociedade civil organizada4 e, de
reformas das polticas sociais visando delegar responsabilidades, que anteriormente eram
tarefas exclusivas do Estado, que a poltica de descentralizao instituda, pelos governos

17

como estratgia de afastamento do Estado, em relao s obrigaes sociais e acompanhada


de novas formas de controle.
Considerando essas formulaes tericas e as anlises de Bordenave (2007), possvel
perceber que os princpios que norteiam os processos de descentralizao no privilegiam a
participao em seu verdadeiro sentido, ou seja, como um instrumento de reforo dos canais
democrticos de representao e no a eterna devoluo ao povo dos problemas da prpria
comunidade.

[...] as formas e/ou propostas mais usuais de gesto das escolas pblicas do sistema educacional brasileiro nos
anos 80 compreendiam: 1) diretor livremente indicado pelos poderes pblicos (estados e municpios; 2) diretor
de carreira; 3) diretor aprovado em concurso pblico; 4) diretor indicado por listas trplices ou sxtuplas; e 5)
eleio direta para diretor (DOURADO, 2008, p. 83).
2

A dcada de 1990 protagoniza uma onda de eventos internacionais como: a Conferncia Mundial de Educao
para Todos, Jomtien, Tailndia (1990); a Conferncia de Nova Delhi (1993); e as reunies do Projeto Principal
de Educao na Amrica Latina e do Caribe, que contemplam pautas de interesses comuns discutidos por
ministros de educao da regio, a exemplo da Conferncia de Kingston, Jamaica (1996). Nesses eventos, so
elaboradas declaraes de intenes com as quais se comprometem os pases signatrios dos diferentes acordos
firmados (VIEIRA, 2001, p. 43-44).
3

Outros estados [Amazonas, Cear, Esprito Santo, Mato Grosso, Par, Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do
Norte, Rio Grande do Sul e Santa Catarina] definiram explicitamente em suas constituies, todas promulgadas
em 1989, a eleio de diretor de escola pblica (OLIVEIRA e CATANI, 1993, p. 70-71).
4

Com o nome de movimentos sociais tm sido chamadas as aes reivindicativas de segmentos de populaes
urbanas (principalmente) que se caracterizam por reagirem s desigualdades na distribuio dos recursos
pblicos nos servios de abastecimentos de gua, coleta de esgotos e de lixo, sade, educao, transporte,
energia eltrica, telefone, ou seja, os servios urbanos que tm a ver com o que se convencionou chamar de
qualidade de vida (CUNHA, 1999, p. 60).

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