UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO

YURI DE LIMA PADILHA

CAPITAL SOCIAL E DESENVOLVIMENTO DE TERRITRIOS: estudo multicasos nos

territrios da cidadania do Rio Grande do Norte

NATAL
2014

YURI DE LIMA PADILHA

CAPITAL SOCIAL E DESENVOLVIMENTO DE TERRITRIOS: estudo multicasos

nos territrios da cidadania do Rio Grande do Norte

Dissertao de Mestrado apresentada ao

Programa de Ps-Graduao em Administrao
da Universidade Federal do Rio Grande do
Norte, como requisito para obteno do ttulo
de Mestre em Administrao.
Orientador: Washington Jos de Souza, Ph. D.

NATAL
2014

Catalogao da Publicao na Fonte.

UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA

Padilha, Yuri de Lima.

Capital social e desenvolvimento de territrios: estudo multicasos nos territrios
da cidadania do Rio Grande do Norte/ Yuri de Lima Padilha. - Natal, RN, 2014.
60f. : il.

Orientador: Prof. Ph. D. Washington Jos de Souza.

Dissertao (Mestrado em Administrao) - Universidade Federal do Rio Grande

do Norte. Centro de Cincias Sociais Aplicadas. Departamento de Cincias
Administrativas. Programa de Ps-graduao em Administrao.

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO

CAPITAL SOCIAL E DESENVOLVIMENTO DE TERRITRIOS: estudo multicasos

nos territrios da cidadania do Rio Grande do Norte

Dissertao apresentada e aprovada em 18/11/2014, pela Banca Examinadora composta

pelos seguintes membros:

Natal, 18 de novembro de 2014

Nada chega ao fim. Nada nunca chega ao fim.

Dedico este trabalho aos meus pais, Dilza e

Paulo, e a minha irm. Sem o aconchego de
vocs, nada disto seria possvel. Tambm, a
meu av Padilha, e a minha av Terezinha, (in
memorian), pois toda a minha memria afetiva
passa por vocs, e, assim, que me constituo
como indivduo.

AGRADECIMENTOS

A Deus, pela vida.

A minha famlia, meus pais Paulo e Dilza, e minha irm Yasmim, por todo o suporte
amoroso para que eu pudesse realizar meus sonhos desde criana.
A Liliane, pela singeleza de sua companhia amorosa e incentivadora durante o percurso
deste mestrado e de todas as conquistas que tive neste ano cercado por crises de ansiedade.
A todos os meus amigos que me acompanharam nesta vida, longe ou perto, e torceram
por mim.
Ao Professor Washington pela orientao to assertiva para que este trabalho tomasse
forma, alm do suporte estrutural, atravs de seus projetos de pesquisa, fundamental para
que esta pesquisa fosse possvel.
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior, CAPES/MEC, por
possibilitar a realizao desta pesquisa.
A Thaisa e Alexandre, colaboradores desta pesquisa.
s instituies e seus representantes que se disponibilizaram para contribuir com esta
pesquisa. com esses sujeitos que eu tenho aprendido muito desde que passei a ter
contato com a economia solidria e com a agricultura familiar.
A Incubadora OASIS, espao fundamental para dar sentido a minha formao
profissional, acadmica e poltica atravs dos diversos projetos de pesquisa e extenso
em gesto social, economia solidria e desenvolvimento territorial.
A todos os professores do PPGA que compartilharam seu saber acadmico e me
permitiram aprofundar meus conhecimentos nos estudos organizacionais e nas cincias
sociais.
Aos servidores do PPGA pelo auxlio sempre que preciso.

RESUMO

Este trabalho tem por objetivo sistematizar elementos de desenvolvimento territorial a

partir de atributos de capital social presentes nos Territrios da Cidadania do Rio Grande
do Norte. Diferentemente de outras investigaes no tema, no se pretende medir o
estoque de capital social, mas, sim, revelar o fenmeno da organizao social e suas
implicaes, considerando os territrios j so constitudos ao redor de estruturas de
fomento ao capital social. A estratgia utilizada foi o estudo de caso, que permite
compreenso a partir de investigao que atribui caractersticas holsticas e significativas
a eventos dentro do contexto da vida real. Para esta pesquisa, foram escolhidos
representantes das instituies pblicas e sociais envolvidos nos colegiados territoriais,
especificamente, aqueles do ncleo diretivo, selecionados a partir do critrio de
envolvimento mais efetivo na estrutura, no funcionamento e nas reunies. Os trs
territrios apresentam realidades similares, so produtos de uma poltica pblica que os
constitui a partir de critrios comuns e apresentam interdependncia entre as categorias
de anlise do capital social. A presena ou ausncia de qualquer tipo de relao ligao,
ponte ou conexo influencia no desempenho da poltica territorial, afetando a
organizao social e fomentando processos de acesso informao. Nos casos em pauta,
em que pese a similaridade das condies gerais de estrutura e funcionamento, o Serto
do Apodi apresenta qualidades superiores aos demais. A presena do projeto Dom Helder
Cmara que articula, em paralelo ao Territrio da Cidadania, os mesmos atores da poltica
pblica com capacidade de mobilizao social e de efetividade de aes, capaz de
fomentar processos de desenvolvimento diferenciados no Serto do Apodi. Este pode ser
fator explicativo, tangenciando o construto capital social, para que o territrio apresente
condies de vida e melhores nveis de desenvolvimento que os outros dois aqui
abordados.

Palavras-chave: Capital social; desenvolvimento territorial; polticas pblicas.

ABSTRACT

This study aims to systematize elements for territorial development analyzing attributes
of social capital present in the territories of Rio Grande do Norte. Unlike other studies
about the subject, it is not intended to measure the stock of social capital, but rather to
reveal the phenomenon of social organization and its implications, considering territories
examined are already made around social capital structures. Case study were used as
strategy research because it is enables to understand holistic features and significant
events within the context of real life. For this research were selected representatives of
public and social institutions involved in territorial collegiate specifically those of the
governing core, selected from the more effective involvement of discretion in structure,
functioning and meetings. The three territories have similar realities, are products of a
public policy that is based on common criteria and present interdependence between
categories of analysis of social capital. The presence or absence of any relationship - link,
bridge or connection - influences the performance of territorial policy, affecting the social
organization and fostering processes of access to information. In the cases at hand, despite
the similarity of the general conditions of structure and function, the Apodi has qualities
superior to the other. The presence of Dom Helder Camara project that articulates, in
parallel to the Territory of Citizenship, the same actors of public policy with social
mobilization capacity and effectiveness of actions, is able to encourage different
development processes at Apodi. This can be explanatory factor, the tangent construct
social capital, so that the territory present living conditions and better levels of
development than the other two addressed here.
Palavras-chave: Social capital; territorial development; public policy.

SUMRIO

1.

INTRODUO ..................................................................................................... 10

2. CAPITAL SOCIAL E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL:

ELEMENTOS CARACTERSTICOS E APROXIMAES TERICAS ........... 15
3.

PROCEDIMENTOS METODOLGICOS ....................................................... 31

4.

ANLISE CATEGORIAL DO CAPITAL SOCIAL ........................................ 36

5.

4.1.

REDES ............................................................................................................ 36

4.2.

CARACTERSTICAS DA ORGANIZAO SOCIAL ............................ 42

4.3.

COMUNICAO E INFORMAO ......................................................... 45

CONSIDERAES FINAIS ............................................................................... 52

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ....................................................................... 54

10

1. INTRODUO
O Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais PRONAT, o Programa Territrios da Cidadania e o Programa de Desenvolvimento Sustentvel
de Territrios Rurais PDSTR esto entre as principais iniciativas do Governo Federal que,
desde 2004, se voltam ao fortalecimento da Agricultura Familiar e promoo do
desenvolvimento rural sustentvel pela via da ao pblica (governamental e no
governamental) nas definies de polticas estabelecidas pela Secretaria de Desenvolvimento
Territorial e descritas nos documentos de base e orientao geral da estratgia de implantao
e consolidao dos territrios rurais. Estes documentos estabelecem a base da estratgia
institucional e poltica efetivao do PRONAT seus componentes, reas de resultados,
estratgias e responsabilidades dos atores pblicos participantes e mobilizaes esperadas por
parte das organizaes da sociedade civil nas dinmicas de desenvolvimento territorial. Como
estratgia de fortalecimento da poltica territorial, o Programa Territrios da Cidadania, surgido
em 2008, derivou-se do propsito de incrementar aes do Governo Federal, de 2004, quando
foi criada a Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio SDT/MDA e, simultaneamente, implantado o Programa de Desenvolvimento
Sustentvel de Territrios Rurais PDSTR, inscrito no Plano Plurianual 2004/2007.
No mbito acadmico, por sua vez, as atuais discusses e investigaes em polticas
pblicas, que tangenciam impactos e contribuies do desenvolvimento, abordam este
construto como processo quase que exclusivamente atrelado ao crescimento econmico de uma
localidade, territrio ou regio, o que torna pertinente a insero de temas substantivos, a
exemplo de bem-estar e envolvimento de atores sociais no processo de construo, efetivao
e controle de resultados de investimentos oriundos de polticas pblicas. Neste sentido, o
construto capital social componente terico vlido interpretao do fenmeno do
desenvolvimento territorial, pois, so a ele comumente referenciados, dentre outros temas como
redes sociais ou relaes sociais voltadas a objetivo comum, cooperao, confiana e
reciprocidade, alm de acesso informao. Estes elementos se traduzem na capacidade de
auto-organizao de comunidades que, de certa forma, contribuem para a superao de dilemas
em torno de aes de interesse coletivo na medida em que atores qualificados interagem e
compartilham vivncias e cooperam em projetos comuns, favorecendo inovaes em termos
individuais e coletivos. Acredita-se que capital social recurso produtivo, tendo em vista que
ele produz bens e permite o alcance de determinados fins e objetivos que no seriam possveis
na sua ausncia, ou, se conseguidos, teriam altos custos de transao (COLEMAN, 1990).

11

Foi, pois, com base no propsito do reconhecimento do capital social no fortalecimento

do controle social e de progresso de potenciais coletivos que, recentemente, passou a
predominar no Brasil uma abordagem terica e metodolgica voltada induo do
desenvolvimento pela ao do Estado e participao da sociedade civil, qual seja, a abordagem
do desenvolvimento territorial. Esta, apropria-se da perspectiva do capital social, tendo em vista
que territrio compreendido com produto da prtica social enquanto o seu desenvolvimento
d-se em consequncia da articulao de atores em torno de necessidades sistmicas e
demandas coletivas. O territrio , assim, espao geogrfico de caractersticas socioeconmicas
e culturais prprias, sendo um conjunto contguo e contnuo, que permite o reconhecimento a
partir de uma representao simblica do local. Caracterizam a concepo da gesto de polticas
pblicas a partir de territrios, dentre outros quesitos, o reconhecimento do territrio como
projeo e expresso de uma identidade e como detentor de uma populao com caractersticas
socioculturais, ambientais, poltico-institucionais e econmicas peculiares, de tal forma que
todo o processo de desenvolvimento deve interagir com tais elementos.
Uma das principais polticas com abordagem territorial, no Brasil, foi o Programa
Territrios da Cidadania. Trata-se de poltica pblica que, aliada a outros instrumentos de ao
do Governo Federal, busca a reduo de desigualdades sociais a partir do combate pobreza
rural em uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. Os territrios da cidadania
foram criados a partir de critrios que demonstravam baixo acesso a servios bsicos, ndices
de estagnao na gerao de renda e carncias de polticas integradas e sustentveis para
autonomia econmica de mdio prazo (DELGADO, BONNAL e LEITE, 2007). Estas variveis
foram identificadas a partir de informaes como: ndice de Desenvolvimento Humano (IDH),
concentrao de beneficirios do Programa Bolsa Famlia, concentrao de atividades de
agricultura familiar e de assentamentos da reforma agrria, concentrao de populaes
quilombolas e indgenas, e, reas de maior nmero de municpios com baixo dinamismo
econmico e potencial de organizao social.
De acordo com documento da Secretaria do Desenvolvimento Territorial, rgo do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (SDT/MDA), responsvel pelas aes pblicas
territoriais, a abordagem territorial se justifica por vrios aspectos, dentre os quais: a) o rural
no se resume ao agrcola; b) a escala municipal muito restrita ao planejamento e
organizao de esforos visando promoo do desenvolvimento enquanto a escala estadual
excessivamente ampla; c) a necessidade de descentralizao das polticas pblicas; d) o
territrio a unidade que melhor dimensiona laos de proximidade entre pessoas, grupos sociais
e instituies, estabelecendo iniciativas voltadas para o desenvolvimento. Para isto, articulam-

12

se polticas pblicas setoriais a fim de universalizar o acesso aos programas bsicos de

cidadania e, sobretudo, estimula-se a participao social e o protagonismo de atores no ciclo da
gesto das polticas pblicas. A participao social, portanto, componente bsico, aliada
articulao e integrao de polticas, e se concretiza, como espao institucional, nos
colegiados territoriais.
Os colegiados territoriais so arenas que comportam representantes das diversas
instncias do poder pblico e da sociedade civil no intuito de gerar inovao coletiva, evitar
assimetria de informao e garantir efetiva gesto compartilhada. justamente este processo
de interao que produz e produzido pelo capital social. Ressalte-se que, em virtude das
diferentes condies socioeconmicas, estruturais e de mobilizao social, cada territrio pode
apresentar diferentes nveis de participao social e capital social. Foi ento, a partir de tal
entendimento, que, o MDA, atravs do CNPq, lanou o Edital MDA/SDT/CNPq Gesto de
Territrios Rurais N. 05/2009 do Sistema de Gesto Estratgica - SGE no intuito de mapear
resultados preliminares de aes pblicas de desenvolvimento territorial no Brasil.
O referido Edital previu, dentre outras medidas, a constituio de Clulas de
Acompanhamento e Informao (CAI), responsveis pela coleta de informaes e alimentao
do Sistema de Gesto Estratgica (SGE) o que, no Rio Grande do Norte, contemplou a
participao de trs territrios, aqueles originalmente criados sob a denominao de Territrios
da Cidadania. Os referidos territrios so: Au-Mossor, Mato Grande e Serto do Apodi. O
Sistema detm uma base de dados para acompanhamento e avaliao dos territrios e
respectivas polticas pblicas que neles incidem. H, para mapeamento do nvel de qualidade
de vida, o ndice de Condies de Vida ICV composto por trs dimenses, chamadas de
instncias: 1) fatores que favorecem o desenvolvimento; 2) caractersticas do
desenvolvimento; e 3) efeitos do desenvolvimento.
Nos trs referidos territrios potiguares, o ICV apresenta significativa variao.
curioso observar que o Territrio do Mato Grande, localizado prximo ao maior centro
econmico do estado, a Regio Metropolitana de Natal, apresenta baixo ICV. O Territrio AuMossor, prximo ao segundo maior centro econmico do estado, o municpio de Mossor,
apresenta mdio ICV. exatamente o territrio mais distante da dinmica econmica dos dois
maiores centros do estado, o Serto do Apodi, que apresenta alto ICV. Em virtude de tais
diferenas no ICV, o Grupo de Pesquisa da Universidade Federal do Rio Grande do Norte
responsvel pela CAI no Territrio Mato Grande, submeteu proposta Chamada Universal
MCTI/CNPQ N 14/2012 com o objetivo de compreender as variaes apuradas no SGE, desta
vez, atravs de metodologia qualitativa.

13

A primeira atividade da referida pesquisa reuniu, na cidade de Mossor-RN,

representantes dos trs territrios citados, bem como componentes das Clulas de
Acompanhamento e Informao para uma discusso exploratria acerca da percepo destas
variaes. Emergiram aspectos e caractersticas que teriam relao com a diferena entre os
nveis de desenvolvimento, representado pelo ICV. Dentre os diversos apontamentos,
destacaram-se o capital social como fator de forte influncia nas diferenas de nveis entre os
territrios. No se pode afirmar ingenuamente que fator explicativo, em uma relao causal,
muito menos que seria o nico gerador das diferenas, mas, acredita-se na influncia do capital
social em virtude do territrio espao e produto de interaes sociais em que o desenvolvimento
territorial depende da qualidade das relaes estabelecidas por atores e instituies.
Diante disto, a presente dissertao tomou como marco terico o construto capital
social, assumindo, ento, o seguinte problema de pesquisa: como atributos de capital social
se apresentam nos territrios da cidadania do Rio Grande do Norte explicando ndices de
desenvolvimento sustentvel (IDS Territorial) diferenciados?
Com base nesta questo, assume-se o objetivo de sistematizar elementos de
desenvolvimento territorial a partir de atributos de capital social presentes nos
Territrios da Cidadania do Rio Grande do Norte. Diferentemente de outras investigaes
no tema, no se pretende medir o estoque de capital social, mas, sim, revelar o fenmeno da
organizao social e suas implicaes, considerando-se que os territrios j so constitudos ao
redor de estruturas de fomento ao capital social. Por estas razes, os objetivos especficos so
assim definidos:
a) Examinar a diversidade de atores e respectivas interaes nas redes sociais e de
cooperao constitudas em cada territrio;
b) Sistematizar caractersticas de organizao social dos atores territoriais nos trs
colegiados em pauta; e
c) Caracterizar processos de comunicao e informao presentes nos trs territrios em
pauta.
A pesquisa est focada em fatores de capital social, envolvendo atributos como
participao e articulao de atores, acesso informao e diversidade de atores e interaes
em redes sociais, haja vista que a dissertao assume o entendimento que capital social fator
inerente coletividade e est fundado em estruturas de relacionamento de indivduos e grupos.
Por sua vez, territrio capaz, conforme entende Abramovay (2006), de formatar a utilizao
de recursos em organizao produtiva por uma sociedade, delineando, assim, relaes entre
sistemas sociais e ecolgicos. Portanto, constitui-se espao geogrfico construdo por atores

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sociais, do Estado ao indivduo, passando por organizaes, pequenas e grandes, consumido,

vivido e utilizado por estes, bem com, delineado pelos respectivos processos culturais,
econmicos e institucionais em diferentes ecossistemas e condies ambientes, passiveis de
transformao pela vida social (BECKER, 1983; RAFFESTTIN, 1986).

15

2. CAPITAL SOCIAL E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: ELEMENTOS

CARACTERSTICOS E APROXIMAES TERICAS
A partir do primeiro Relatrio do Desenvolvimento Humano apresentado pelo Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) em 1990, o crescimento da economia
passou a ser entendido como parte de um processo maior, pois, seus resultados, por si s, no
geram benefcios, o que demanda conhecimento acerca da natureza do desenvolvimento e de
como deve ser estruturado por valores alm da dinmica econmica (VEIGA, 2008).
Comumente, confunde-se desenvolvimento com crescimento econmico. Entretanto,
desenvolvimento um processo que est alm do crescimento econmico. Enquanto este um
processo quantitativo, aquele profundamente qualitativo. A multiplicao de riqueza material
condio necessria, porm, no suficiente para se alcanar uma vida melhor para todos
(SACHS, 2004).
Por desenvolvimento, Sen (2008) entende a eliminao de privaes de liberdade que
limitam as escolhas e oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condio de
agente. Entende-se agente como algum capaz de agir e ocasionar mudana a partir de seus
prprios valores e objetivos, ou seja, aquele ou aquela capaz de atingir a autorrealizao e levar
o tipo de vida que valoriza. As liberdades instrumentais so oportunidades econmicas,
liberdades polticas, facilidades sociais, garantias de transparncia e segurana protetora. Estas
so os meios principais e fins primordiais do desenvolvimento. Ampli-las, possibilita que as
pessoas possam cuidar de si mesmas e influenciarem a coletividade, sendo no apenas agentes,
mas, tambm, beneficirias do desenvolvimento. Alm disso, as liberdades relacionam-se e
fortalecem-se, pois, liberdades polticas liberdade de expresso e eleies livres ajudam a
promover a segurana econmica; facilidades sociais servios de educao e sade
possibilitam a participao econmica; oportunidades econmicas oportunidades de
participao no comrcio e na produo proporcionam abundncia individual aliadas a
recursos pblicos para servios sociais (SEN, 2008).
Sachs (2004) defende que
(...) igualdade, equidade e solidariedade so valores que tambm esto inseridos na
compreenso de desenvolvimento, com consequncias de longo alcance para que o
pensamento econmico sobre o desenvolvimento se diferencie do economicismo
redutor. Em vez de maximizar o crescimento do PIB, por exemplo, o objetivo maior
se torna promover a igualdade e maximizar a vantagem daqueles que vivem nas piores
condies, de forma a reduzir a pobreza (...)

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Para alcanar esse objetivo necessrio haver condies para produo de meios de
existncia estabelecidos por uma srie de critrios, quais sejam, disponibilidade de trabalho
autnomo ou heternomo; acesso a condies de produo, seja material ou capacitao; acesso
universal a servios pblicos; acesso habitao; direito ao cio. Alm de articulao entre a
racionalidade econmica e a tica social, outra preocupao integra a concepo atual de
desenvolvimento: a sustentabilidade ambiental. O desenvolvimento sustentvel aquele que
satisfaz as necessidades do presente, sem comprometer a capacidade das geraes futuras
satisfazerem as suas prprias necessidades (CMMAD, 1987). Desta forma, contempla a
preocupao ambiental no processo de desenvolvimento, no duplo imperativo tico de
solidariedade sincrnica com a gerao atual e de solidariedade diacrnica com as geraes
futuras. Ao evocar tal tica da perpetuao da humanidade e da vida, "a expresso
sustentabilidade passou a exprimir a necessidade de um uso mais responsvel dos recursos
ambientais (VEIGA, 2008).
A abordagem territorial decorre, pois, da emergncia de contemplar esses elementos
que constroem a nova compreenso acerca do processo de desenvolvimento superar a
pobreza, atuar sob a sustentabilidade ambiental e relacionamento com o crescimento econmico
e o desenvolvimento social. O foco das polticas pblicas , assim, o territrio, que combina a
proximidade social facilitadora da solidariedade e cooperao com a diversidade de atores
sociais, proporcionando melhor articulao dos servios pblicos e do mercado interno, alm
do fortalecimento da identidade cultural que estrutura a coeso social e territorial.
essencial, portanto, que se compreenda que elementos definem territrio. Em
Schneider (2004; 2009) e Machado (2011), pode-se encontrar o entendimento de territrio a
partir da unio de diversos fatores, como a relao entre homem e espao; identidade e poder,
e, desenvolvimento endgeno. Territrio meio e, ao mesmo tempo, produto de interaes
humanas com o espao, da sua apropriao e do seu uso sobre a base fsica e natural e
transformaes da decorrentes (BECKER, 1983; HAESBART, 1997). Tambm uma
construo social, um processo de interao e relaes cotidianas de pessoas com lugares e
objetos, estruturado por relaes de poder ou domnio dos espaos, no apenas pelo poder do
Estado, mas, por mltiplos poderes de origens diversas manifestados de formas variadas e
heterogneas, consequncia da diversidade de atores que compem a escala social (DI MO,
1998; RAFFESTIN, 1986; SOUZA, 1995).
Mais que um conjunto dos sistemas naturais e de sistemas de coisas superpostas ou
espao fsico ocupado, o territrio uma referncia cultural constitudo a partir de relaes

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entre dimenses imateriais, culturais e simblicas que criam identidade (sentimento de

pertencimento) e elos sociais entre indivduos. Grupos locais com identidade social e territorial
tm sucesso em mobilizar foras e estratgias de desenvolvimento, pois, territrio fundamento
do trabalho, o lugar da residncia das trocas materiais e espirituais e do exerccio da vida
(SANTOS, 2007; SAYAGO et al., 2006). Seria, ainda, agente do prprio desenvolvimento e
no apenas o receptculo ou suporte de recursos, pois, possui dinmica social e econmica,
processos econmicos estruturados, potencial de inovao, mobilidade de fatores, intenso
relacionamento institucional e aprendizagem coletiva (MAILLAT, 1995; VASQUEZ
BARQUERO, 2002).
Segundo Delgado, Bonnal e Leite (2007), a abordagem territorializada do
desenvolvimento pode ser adotada a partir de perspectiva nacional ou de perspectiva local. No
caso da nacional, idealiza-se como o desenvolvimento nacional se manifesta atravs de
transformaes multidimensionais econmicas, polticas, culturais, ambientais que
compem a noo de territrio nacional incidindo tanto sobre as regies quanto s suas
desigualdades e influenciando a coeso territorial. A perspectiva local seria a identificao do
local como territrio e, portanto, unidade espacial de interveno governamental a partir da
construo de uma institucionalidade pblica para fomentar processos multidimensionais de
forma coletiva e sustentvel.
Em perspectiva local, necessita-se, segundo os autores, de uma noo de territrio e
de desenvolvimento um tanto arbitrria, porque escolhida a partir da atuao do governo.
Ressalta-se que, embora a identificao de um territrio ocorra a partir de critrios
multidimensionais, o territrio da interveno governamental ser sempre uma construo
social no necessariamente idntica ao originrio. Nesta abordagem da territorializao, o foco
central da anlise posto no quesito do desenvolvimento, que passa a ser concebido em
perspectiva territorial, ou seja, no se trata de considerar apenas a governana descentralizada
ou a implementao e o controle social descentralizados de polticas pblicas especficas.
Agora, o centro da ateno o desenvolvimento sustentvel, que abrange governana e
descentralizao de polticas e que tem de costur-las com elementos suplementares, que dizem
respeito dinmica econmica e social endgena ao territrio.
A definio de polticas pblicas que se utilizam do territrio como lcus operacional
contempla duas importantes vantagens, quais sejam, a possibilidade de agir na qualidade de
vida e condio social de habitantes, indo alm das aes com foco em grupo de beneficirios
e o territrio como mote da articulao de diferentes projetos e polticas, a fim de garantir

18

sinergia e efetividade das intervenes locais (BUARQUE, 2012). Tal abordagem est
embebida na participao social ampla e democrtica a partir de condies efetivas que
considerem diferenciaes entre territrios, haja vista o caso de desigualdade social presente no
Brasil que proporciona conjunturas diferentes para a constituio de espaos de representao
e participao poltica, tendo em vista que esta depende de tempo livre e capital cultural, o que,
para Bourdieu (1986), so fatores distribudos desigualmente. Tais fatores atingem a realizao
de processos de gesto social, importantes ao desenvolvimento territorial, a partir do
protagonismo dos atores.
Diante disto, necessrio que se observe o modo como os territrios so capazes de ser
espaos de ampliao de prticas democrticas, tendo o Estado papel relevante na mobilizao
e no provimento de recursos necessrios (FLORES, 2007), ainda que circunde a possibilidade
de configurao de moeda de troca e relaes clientelistas. Fonte e Ronaboldo (2007) alertam
para o risco de reproduo de mecanismos que produzam excluso a partir do no
reconhecimento do carter diverso das populaes, o que deve ser efetivo na contemplao da
diversidade, mas, no ponto de partida para reduo a determinado grupo de atores,
posteriormente.
Espera-se dos governos um conjunto de prticas pblicas que envolvam o equipamento
do espao, a organizao dos servios pblicos e a articulao com os atores sociais. Guanzirolli
(2006) alerta que a participao dos indivduos proporciona aos gestores pblicos e aos prprios
atores envolvidos o conhecimento da realidade vivida no territrio, evitando assimetria de
informaes sob

estratgias de desenvolvimento que se utilizam de parcerias governo-

sociedade local e apresentam maior potencial, por unirem preocupao com aspectos sociais da
localidade, alm de conhecimento das necessidades reais das famlias, maior comprometimento
da comunidade com o xito desses esforos e um plano de baixo para cima que fomenta a
democracia local e eleva a conscincia da comunidade.
O desenvolvimento territorial no pode, portanto, ser entendido como resposta
endgena a problemas exgenos. Por isso, a importncia da densidade institucional formada
em torno da estratgia de desenvolvimento territorial rene atores e instituies de diversas
instncias para elencar de forma mais ampla e coletiva as demandas e potencialidades do
territrio, o que torna os atores mais ativos na interveno refletindo-se no desencadeamento
de processos de desenvolvimento territorial (RCKERT E RAMBO, 2007).

19

O processo de descentralizao propicia desenvolvimento na medida em que a

abordagem territorial assume como objetivo central a criao de institucionalidades e a
articulao de atores e de polticas pblicas que favoream o desencadeamento de dinmicas
endgenas capazes de sustentar processos de desenvolvimento territorial (DELGADO,
BONNAL e LEITE, 2007). Por esta razo, Buarque (2008) alega que o desenvolvimento local
ou territorial satisfatrio depende da capacidade de estruturao e mobilizao de atores em
vista da conjuntura, a fim de explorar prioridades e potencialidades especficas. Nessa
perspectiva, as polticas pblicas por si no so suficientes para atender demandas sociais e suas
problemticas sem a cooperao social (CASTELLS e BORJA, 1996). a descentralizao que
proporciona a institucionalizao, representando condio elementar para a interao de atores
sociais por intermdio da constituio de espaos pblicos como conselhos, fruns e
colegiados.
A abordagem territorial de desenvolvimento inserida nas polticas pblicas enfrenta,
todavia, dilemas que dizem respeito escala espacial e consequente relao com o sentimento
de pertencimento a partir de uma identidade sociocultural e econmica. De forma geral, a atual
concepo de territrio no coincide com as definies poltico-administrativas da federao e
rompem, portanto, as fronteiras de municpios e at mesmo de estados, e, portanto, a
compreenso de territrio, como agrupamento de vrios municpios, produz tenses entre
governantes locais que podem sentir seu poder ameaado. Estas configuraes em arranjos
supramunicipais, em torno de um projeto territorial, ainda que articulem poder local, encontram
resistncia e podem ser executadas sem participao direta de governos municipais. Tal
resistncia pode se tornar imbrglio na implementao e efetividade de um projeto territorial,
tendo em vista que os governos municipais, no Brasil, possuem instrumentos de execuo de
projetos, especialmente recursos repassados pelas outras instncias governamentais.
Este um dilema em torno da poltica territorial que pe em conflito a democracia
representativa e a participao direta na definio de polticas. H uma estrutura de poder,
resultante de histrico scio-poltico nos territrios, que no deve ser ignorada na formulao
e implementao de projetos, pois, parte de um processo dinmico e constante. Neste sentido,
o projeto coletivo do territrio refletir a estrutura de poder prevalecente enquanto estimula a
reorganizao poltica a partir do envolvimento e da ampliao dos atores sociais ou pela
negociao entre eles, tendo em vista que o confronto se manifesta no prefeito, que tem
participao ativa nos processos de definio dos territrios, com as diversas foras polticas e
seus atores sociais produzindo reconfiguraes na tomada de deciso (BUARQUE, 2012).

20

Deve-se considerar que participao, por si s, no prerrogativa para o estmulo de

prticas inovadoras que ampliam a gerao de renda e a insero dos mais pobres. comum
que os processos participativos legitimem poderes dominantes e inibam formas inovadoras e
inclusivas de recursos (ABRAMOVAY, 2005). Essa disfuno facilmente sustentada por
outro problema, comumente ignorado durante o processo de descentralizao e criao de
institucionalidades, que o frgil preparo dos atores sociais. No geral, as organizaes
representativas da agricultura familiar so insuficientes em nmero, pouco representativas e
tm baixa capacidade de mobilizao social. Essas caractersticas limitam a ao de estratgias
de desenvolvimento (NAVARRO, 2001).
Nos espaos institucionais de participao e representao, torna-se, ento,
imprescindvel que se fomente capital social, tambm compreendido como capacidade de auto
organizar-se (PUTNAM, 2008), pois, favorece a cooperao espontnea na medida em que
estabelece relaes de confiana e solidariedade, fortalecendo a reciprocidade e proporcionando
a contribuio necessria aos dilemas de ao coletiva. Enquanto fatores econmicos
tradicionais no mais so considerados explicativos suficientes para o desenvolvimento, a
mobilizao de atores e a formao de redes entre organismos e instituies locais tornam-se
formas de insero produtiva e de atenuao das desigualdades sociais (MULS, 2008). Neste
sentido, as estruturas sociais so recursos produtivos, ou seja, ativos que produzem bens e
articulam atores em torno de demandas e necessidades e interagem com o Estado e suas ofertas
de polticas pblicas.
Esta discusso em torno do desenvolvimento territorial, aproxima-se do construto
capital social, que tem sido utilizado frequentemente em estudos de desenvolvimento, tanto de
localidades quanto de instituies sociais e governamentais. A noo de capital social est na
existncia de relaes que permeiam e sustentam o processo de desenvolvimento de forma
institucionalizada, normatizadas ou articuladas sob forma de rede social (COSTA, 2005). A
teoria do capital social, portanto, est centrada na discusso acerca dos elos que so formados
na sociedade, na qualificao e quantificao desses elos e dos resultados advindos das relaes
de amizade, reciprocidade, valores, normas e cdigos de conduta. Os estudos e as definies
clssicas de capital social esto em Bourdieu, Coleman e Putnam.
Para Bourdieu (1989), o capital social estaria ligado ao conjunto de recursos, tanto atuais
quanto potenciais, oriundos de uma rede durvel de relaes mais ou menos institucionalizadas
e de interconhecimento, ou seja, indivduos vinculados a um grupo, unidos por ligaes
permanentes. Assim, as redes e suas relaes so transformaes de elos contingenciais, com

21

implicaes de sentimentos de obrigaes durveis ou garantias institucionais. O autor (1986

apud Soares, 2009) enfatiza que a rede de conexes no dom natural ou social, mas, algo
construdo a partir de investimentos agregados, tanto financeiros quanto informacionais, que
estabelecem e reproduzem relaes sociais proporcionando vantagens competitivas e
maximizando os investimentos do coletivo.
Coleman (1990) igualmente sustenta a compreenso de que o capital social inerente
s estruturas de relacionamento entre indivduos e entre grupos de pessoas. O autor entende
capital social como conjunto de recursos possudos por determinados indivduos e possveis de
construir uma estrutura social e facilitar a ao de indivduos em dada regio. Contudo, para
Coleman, a cooperao e a interdependncia social, bem como o funcionamento sistmico, so
possveis, pois, os atores so dotados de recursos sobre os quais tm controle, parcial ou total,
e interagem com outros atores em virtude dos recursos que estes tambm possuem. Coleman
(2000) afirma que o capital social auxilia na coeso na medida em que os indivduos, em dada
rede de contatos, interagem baseados em expectativas de reciprocidade, obedincia a normas
coletivas e cooperao que promovem negociao em situaes de conflito.
Na mesma linha, Putnam (2008) afirma que capital social a capacidade que grupos e
organizaes detm de trabalhar conjuntamente para objetivos comuns. O conceito compreende
caractersticas da organizao social normas, confiana e sistemas que possibilitam
sociedade aumentar sua eficincia a partir de aes coordenadas. O capital social provm do
envolvimento do indivduo em atividades coletivas, o que, consequentemente, promove a
construo de redes de confiana recproca. O capital social, atravs da formao de hbitos de
cooperao, solidariedade, auxlio mtuo, responsabilidade comum, esprito pblico,
articulao e agregao, um fator importante para que interesses comuns sejam objetivados ao
invs de interesses individuais ou parciais (PUTNAM, 2008).
H diversas outras definies de capital social, todas nesta perspectiva de instituies,
grupos ou redes e normas. Merece destaque, aqui, as mais empregadas, como a da Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e do Banco Mundial, que percebem
capital social igualmente como redes, normas e valores compartilhados que facilitam a
cooperao entre grupos complementando, que estes elementos sustentam a qualidade e a
quantidade das interaes. Fukuyama (1996) sustenta a compreenso de capital social como um
conjunto de valores ou normas compartilhadas entre indivduos e que proporcionam a
cooperao entre eles. Portes (1996) elenca quatro fontes do capital social: a relao com as
pessoas; a acumulao de obrigaes dos outros, baseado na reciprocidade; a solidariedade em

22

virtude de situaes comuns; e, confiana, onde a reciprocidade e a expectativa de retorno

surgem em virtude da insero dos atores numa estrutura social comum.
Coleman (2000), do mesmo modo, apresenta as bases do capital social: obrigaes,
expectativas, estruturas de confiana, canais de informao, normas e sanes efetivas.
Segundo o autor, as trs primeiras so cognitivas baseadas na crena do indivduo; a quarta
reflete a rede formada pelo grupo ou indivduo; a quinta e a sexta dizem respeito capacidade
do grupo para estabelecer ordem. Em virtude disto, a compreenso de capital social deve ir
alm de relaes e redes, e incluir condutas como confiana e reciprocidade, e at mesmo
indicadores de qualidade social, fazer valer a lei, o poder governar, e liberdade civil, que possam
ser sintetizadas em objetivos comuns (WOOLCOCK, 2001). Estas compreenses so
compartilhadas por Grootaert e van Bastelar (2001) e Stolle (2003) ao afirmarem que redes e
valores contribuem para o bem-estar de comunidades reiterando a eficcia no alcance de
objetivos comuns.
importante enfatizar que o capital social de uma comunidade no a simples soma
dos capitais individuais, mas, a forma como os atores se organizam torna-se importante para se
produzir socialmente (PORTES E LANDOLT, 1996), tendo em vista que o capital social resulta
dos elos interpessoais estruturados nas redes sociais que balizam, guiam e fiscalizam o
comportamento coletivo (SOARES, 2009). Como tal, ele espelha, em suas formas e dimenses,
a complexidade dessas redes.
As relaes formadoras das redes podem ser caracterizadas de formas distintas. As
relaes de ligao (bonding) se referem a interaes entre sujeitos similares quando
compartilham caractersticas demogrficas, dentre os quais, familiares, vizinhos, amigos e
colegas de trabalho. As relaes chamadas de ponte (bridging) so aquelas interaes entre
sujeitos que no compartilham de caractersticas similares. H tambm as relaes de conexo
(linking) que se refere a laos mantidos por pessoas que detm posies de autoridade, tais
como representantes de instituies pblicas e privadas. A diferenciao entre o capital social
de ponte e o de conexo feita em funo da posio relativa dos indivduos na escala de poder,
poltico ou econmico: no primeiro, as ligaes so horizontais, entre iguais ou pares; no
segundo, elas so verticais, de um estrato para outro, ligando indivduos entre os quais a
diversidade de posio estabelece uma relao de poder, de um lado, dependncia ou
subordinao, do outro. Cada tipo de capital social tem caractersticas particulares. O capital
social de ligao age como apoio seguro de redes; o de ponte permite a pessoas de diferentes
redes terem acesso s oportunidades; e, a terceira forma, de permitir que pessoas e comunidades

23

tenham melhorias no nvel de vida e de infraestrutura (BANCO MUNDIAL, 2003; STOLLE,

2003).
Ao analisar o capital social a partir das relaes e, ento, das redes, deve-se observar o
controle, isto , a capacidade de mobilizao de recursos, relacionada com a liderana e com a
aderncia do poder associao local. Bem como, a disponibilidade de redes de relacionamento
sociais, relacionada noo de associativismo e ao carter de horizontalidade e verticalidade
de uma rede social e s dimenses ligao, ponte e conexo (ATRIA, 2003).
O capital social promove coeso social atravs de redes e grupos sociais, pois as relaes
sociais estabelecidas costumam conter o necessrio de confiana e conhecimento de cada
indivduo para facilitar a comunicao e melhorar a cooperao. Soares (2009) afirma que a
importncia da rede se d na medida em que, em virtude das conexes, os membros tenham
acesso aos meios, possibilitando que, em consequncia da cooperao e reciprocidade, os bens
sejam partilhados e o capital agregado sustente a sociedade, sendo, portando, possvel expandir
e complementar o conhecimento coletivo, tendo em vista que um grupo sempre vai dispor de
volume maior de recursos que um indivduo (GREVE, BENASSI e STI, 2006). Isto significa
que as redes de atores so suportes em termos de recursos fsicos e informacionais, bem como
a possibilidade de desenvolver sentimentos de incluso dentro de um projeto. este apoio social
que proporciona suporte para a consecuo de recursos e para medir e ampliar oportunidades,
reduzindo incertezas (WELLMAN e FRANK, 2001). Por estas caractersticas que ele
considerado um recurso que permite, associado a outros elementos, o crescimento endgeno de
uma comunidade.
As redes formadas no seio da comunidade so importantes em virtude do carter de
apoio estrutural e como espao de circulao da informao, que devem ser garantidos em nvel
e qualidade tendo em vista a essencialidade dela para a tomada de deciso. A informao
fundamental para promover a coeso e o consenso nas redes, tendo em vista que a partilha da
informao de modo igual fortalece a confiana e, portanto, a cooperao no grupo. Ainda, a
interao e o dilogo consequente produzem clareza e ajudam a delimitar os objetivos comuns,
de forma a facilitar o alcance, na medida em que se legitimam ante todo o grupo, haja vista que
as prioridades so determinadas democraticamente. A informao tambm detm a funo de
impor regras morais, mas, s vezes, no suficiente para cumprir essa funo, e, a, surgem as
regras legais, com custos de transao. Acredita-se que, em uma comunidade melhor
desenvolvida, as regras legais so diminudas ante o desenvolvimento de padres morais de
punio.

24

A comunicao como fator gerador de dilogo formadora de rede, e, a partir da

percepo sobre o poder comunicar, que se determina a complexidade e o tamanho. As
relaes sociais maximizam o capital social, ao passo que, quanto mais pessoas se encontram
envolvidas, maior o capital social, visto que a ampliao de atores maximiza a rede e a
disseminao de informaes, permitindo o crescimento da comunidade (PUTNAM, 2008). A
comunicao e a informao geradas por este processo tem importncia em virtude da
diminuio de custos transacionais proporcionados pelo compartilhamento e a consequente
diminuio da assimetria da informao e do risco moral. H tambm o reconhecimento mtuo
de identidade entre os membros e a gerao de influncia legitimada (LIN, 2001). Alm disto,
importante compreender que o processo de comunicao e informao gerados em estruturas
formadoras de capital social influencia o desenvolvimento, na medida em que, estes processos
representam o meio pelo qual a comunidade tem acesso a informaes relativas s condies
do mercado e de servios pblicos (BANCO MUNDIAL, 2003).
A comunicao pode se apresentar em diferentes nveis, segundo os tipos de relaes
estabelecidas: comunicao entre os prprios membros da comunidade, para que se possa
alcanar objetivos comuns; comunicao entre comunidades; comunicao entre comunidades
e o Estado. Segundo Soares (2009) cada nvel representa um elo da malha em que a
comunidade est inserida, havendo, pois, um tecido social que os une. Reconhecida, como , a
importncia da comunicao para o desenvolvimento do capital social, pode-se tambm, em
funo dos nveis em que este se apresenta, distinguir diferentes tipos de capital social.
imputado ao conceito de capital social a possibilidade como forma de capital, de ser
um recurso produtivo. A existncia de redes formais e informais, dentro de uma estrutura social,
pode potencializar atividades e faz-las menos custosas, o que permite maior capacidade de
desenvolvimento. Coleman (2000) afirma que a partir do capital social que certos fins so
alcanados, os quais no seriam possveis na sua ausncia ou somente o seriam a altos custos,
tendo em vista que o capital social se insere nas relaes estabelecidas entre indivduos, que,
necessariamente, devem estar relacionados para produzir, sendo, portanto, elo entre indivduos,
constituindo uma rede, de benefcios e ganhos (PORTES, 1996). Dentre estas atividades que
so sustentadas pela capital social, destacam-se as decises coletivas, o compartilhamento de
informaes, a coordenao de diferentes atividades, a difuso de inovaes, dentre outras. O
capital social permite que estas atividades se realizem de forma mais eficaz, pois, em virtude
da existncia de confiana e a busca por objetivos comuns, as pessoas se mostram mais
dispostas a cooperar, diferentemente de quando as aes se desenvolvem sob baixos nveis de

25

capital social, movidas individualmente - o que parece ser benfico a curto prazo, mas, pode
no ser sustentvel a longo prazo, tendo em vista que, para isto, necessria uma mirade de
atores (CHVEZ, 2001; FUKUYAMA, 1996; NEIRA, VZQUEZ e PORTELA, 2009;
PERES, 2000).
O volume do capital social, tanto individualmente quanto coletivamente, maximizado
ao longo do tempo, tendo em vista a participao e as relaes estabelecidas e produzidas pelas
redes (LIN, 2001), ou seja, o volume de capital social que um agente individual possui depende
da extenso da rede de relaes, tanto de contatos diretos quanto indiretos, que ele pode
efetivamente mobilizar e do volume do capital econmico, cultural ou simblico que posse
exclusiva de cada um daqueles a quem se est ligado (BOURDIEU, 1989; GREVE, BENASSI
E STI, 2006).
Alm disto, os efeitos do capital social s se efetivam por causa de sua sinergia com
outros recursos (NAYRAN, 1999). Ademais, como qualquer outro tipo de capital, durvel e
flexvel, necessitando de investimento e manuteno (ROBINSON, SCHMID E SILES, 2002).
Mas, ao contrrio dos demais tipos de capital, possui como uma de suas caractersticas o fato
de que o uso continuado o faz se multiplicar e que o desuso o conduz impreterivelmente ao
desaparecimento. A incerteza do cumprimento de contratos ou normas, do reconhecimento de
direitos e a instabilidade poltica, dentre outros fatores, podem conduzir ao desinteresse de
investidores por dada regio ou comunidade. A reproduo do capital social requer, assim,
esforo contnuo da sociedade e uma srie continua de trocas envolvendo o reconhecimento,
afirmado e reafirmado como fim prprio (COSTA, 2005).
A maior virtude do capital social, quanto gerao de benefcios, est na confiana, que
no propriedade de indivduos ou instituies, mas, produzido, nos espaos sob influncia da
capacidade associativa (WALLIS E DOLLERY, 2002). Segundo, o Banco Mundial (2003) a
confiana reside na expectativa de que um indivduo tem para com os seus pares da comunidade
de reciprocidade de suas aes. Esta geradora de ao Coletiva e Cooperao forma como
a comunidade trabalha em conjunto, como funcionam projetos comunitrios e como h controle
daquelas pessoas que procuram benefcios sem trabalhar, ou melhor, como funcionam regras
morais na comunidade para aqueles que as infringem. O fortalecimento da confiana perpassa
a conduta da reciprocidade ao passo que o indivduo nutre a expectativa de que sua ao seja
retribuda, e, por isso, Atria (2003) afirma que:
A confiana, a reciprocidade e a cooperao so os recursos associativos que servem
para dimensionar o capital social. A confiana o resultado acumulado da iterao da

26

integrao de pessoas que aceitaram correr risco em torno de um sentimento de

afetividade ou de identidade. A reciprocidade est ligada ao princpio orientador de
uma lgica de interao alheia lgica do mercado, que envolve troca de favores. A
cooperao a ao complementar orientada concluso de objetivos compartilhados
e de um entendimento comum.

Segundo Soares (2009),

o ponto central que as sociedades onde existe mais confiana so as que tm
melhores polticas governamentais que, nomeadamente, redistribuem a riqueza. Sob
esta ptica, pode-se perceber que a gerao da confiana entre os cidados faz gerar
capital social e, consequentemente, desenvolvimento. Assim, se o indivduo estiver
inserido na sociedade e agir, o seu ato fruto daquela sociedade e detm as
caractersticas que a distinguem. Mesmo que haja cidados com pensamentos distintos
numa mesma comunidade, a comunho das ideias encaminha aquela sociedade para
a soluo de problemas comuns inerentes ao meio em que se encontra. A conscincia
do dever moral para com a sociedade o que coloca e mantm a comunidade unida.
Confiar, construir com confiana e verificar os seus frutos faz com que cada vez mais
a sociedade procure alcanar novas metas. A confiana fundamental, pois, sem
confiana no h organizao comunitria.

Para Fukuyama (1996), a confiana igualmente condio fundamental ao capital

social, ao passo que ele s se sustenta enquanto a confiana prevalece, pois, grupos so
formados independentemente da relao de confiana. Todavia, capital social requer normas e
virtudes individuais e coletivas. A confiana sustenta o capital social em virtude da
possibilidade de proporcionar cooperao, delimitadas por regras de reciprocidade. Por sua vez,
Soares (2009) afirma que As regras de constrangimento social (contrato moral) so muito
importantes na sociedade que trabalha com reciprocidade, e, estas regras devem ser sempre
mantidas, porque, seno, as promessas no sero cumpridas.
Por estas diversas caractersticas que o compem que o capital social contribui como
redutor de custos de transao. As normas, que podem ser formais (legais) ou informais (regras
no escritas), so mais ou menos claras de acordo com o grupo que as aplica. Tendo em vista
que as normas derivam da ao social e no so iguais em todos os grupos, a influncia sobre
o desenvolvimento no vai ser a mesma (PORTELA E NEIRA, 2012).
Por esta razo, pesquisas recentes confirmam que normas e redes de engajamento cvico
(capital social) podem melhorar a qualidade da educao, diminuir a pobreza, promover um
governo melhor. O capital social, quando existente, atravs da formao de hbitos de
cooperao, solidariedade, auxlio mtuo, responsabilidade comum, esprito pblico,
articulao e agregao, representa fator importante para que interesses comuns sejam
objetivados ao invs de interesses individuais ou parciais, possibilitando tomada de decises
colaborativas em prol do benefcio de toda a comunidade (PUTNAM, 2008).

27

Relaes de confiana e sanes so essenciais para o fortalecimento de transaes

econmicas, ou de trocas (PERES, 2000). A confiana componente bsico que sustentaria o
capital social diminuindo os custos de transao e facilitando a cooperao, sendo produto tanto
das regras de reciprocidade quanto dos sistemas de participao cvica. Somada confiana, a
capacidade de associativismo dos membros, mutuamente zelando pelo bem pblico, cria o
conjunto de normas e costumes necessrio para que o capital social, inerente ao bom
funcionamento institucional, possa ser construdo.
Associaes voluntrias contribuem, atravs do capital social, para a consolidao da
democracia de duas formas diferentes: externamente, atravs de associaes voluntrias que
expressam individualmente interesses e demandas para proteo contra abusos de poder
exercidos por lideranas governamentais; atravs das conexes existentes nessas redes
associativas, possibilitando uma maior discusso a respeito da coisa pblica (PUTNAM, 2008).
Deste modo, a partir do momento em que se permite a criao de novos canais de participao,
visando tomada de decises e gesto local, a prpria comunidade passa a ser protagonista
de seu bem-estar, uma vez que capital social compreende caractersticas da organizao social
normas, confiana e sistemas, que possibilitam sociedade aumentar sua eficincia a partir
de aes coordenadas (PUTNAM, 2008).
Estas posies so igualmente enfatizadas por Grootaert e van Bastelar (2001) e Stolle
(2003), quando afirmam que redes e valores contribuem para o bem-estar de comunidades,
reiterando a eficcia no alcance dos objetivos comuns. Experincias bottom-up favorecem
efeito transformador no desenvolvimento, permitindo um crescimento alm da lgica da
excluso social (SOUZA FILHO, 2007; OLIVEIRA, 2008). Neste sentido, capital fsico e
capital humano so fatores importantes, mas, alm destes, as instituies, o acesso informao
e o capital social, na medida em que promovem a interao e a cooperao de atores (BORBA
et al., 2010). Assim, LaVille (2001) afirma que organizaes cidads surgem da capacidade da
sociedade civil em formar redes de ajuda mtua que empoderam os indivduos membros das
sociedades, atravs da ao coletiva, rumo democracia participativa.
O capital social , portanto, catalizador de bens intangveis (confiana recproca) em
bens tangveis (polticas pblicas), e, ao constituir um entorno institucional, cultural, poltico e
econmico, a predisposio cooperao torna-se fundamental (BAQUERO, 2006). Como
fator que possibilita a organizao de indivduos, o capital social, atravs da formao de redes,
seria capaz de fomentar eficincia na cooperao, gerando melhorias de bens pblicos e
explicando diferentes nveis de desenvolvimento a partir da organizao comunitria sustentada

28

(SOARES, 2009). O Estado tambm importante para a construo do capital social, tendo em
vista a sua legitimidade como gestor da sociedade, pois, s ele tem o carter de impor leis que
substituam convenes no escritas. O capital social est presente na descentralizao do
Estado mediante parcerias com comunidades, repassasses de responsabilidades e atribuio de
tarefas. De acordo com Woolcock e Narayan (2002), a integrao entre redes sociais com
instituies pblicas, e at mesmo privadas, medida complementar representao da
comunidade.
Circunda a discusso do capital social e sua relao com as instituies pblicas, a
necessidade de empoderar as comunidades. O empoderamento aumenta o capital social e
proporciona resoluo de problemas sociais e estruturais das comunidades, tendo em vista que
a participao poltica em redes, estar propiciando empoderamento, elevando a autoestima e a
capacidade de influncia de indivduos e comunidade (SCHIMDT, 2003). Como afirma Sabatin
(2006), o capital social seria ferramenta para combater a pobreza e as desigualdades a partir do
incremento ao coletiva e do apoio coordenao. Em virtude disto, torna-se importante a
participao da sociedade civil no ciclo de polticas pblicas que tangenciam o tema
desenvolvimento.
Para Schimidt (2003), o capital social, como mobilizador da organizao social, seria
fator essencial ao Estado para que este possa estar mais prximo do povo fortalecendo a
presena da populao nos espaos de deciso pblica. O investimento em capital social e na
organizao social em si pressupem retornos positivos, mas, a eficcia do investimento
pressupe capacidade de coordenao da comunidade, o que depende da coeso em torno de
uma identidade comum, dada, geralmente, por laos culturais que facilitam a cooperao em
torno de objetivos comuns (LIN, 2001). A importncia da cultura est na influncia para o
fortalecimento do capital social, pois, os mecanismos culturais so seus transmissores
(FUKUYAMA, 1996). Neste sentido, Kliksberg (2002) afirma que A cultura cruza todas as
dimenses do capital social de uma sociedade. Ela fica subjacente aos componentes bsicos
considerados capital social, como a confiana, o comportamento cvico e o grau de
associativismo. Esta situao tambm retratada por Putnam (2008), quando discute capital
social e democracia a partir da influncia da cultura cvica em regies da Itlia.
A cultura est relacionada com o capital social, tendo em vista que a histria
importante para a anlise e avaliao dos resultados das organizaes. Este um pressuposto
da dependncia de trajetria, abordagem que considera a trajetria de uma organizao como
definidora do desenvolvimento de recursos e capacidades. Isto se d, pois, a experincia vivida

29

pode facilitar conquistas futuras. Deste modo, as aes passadas afetam nas estratgias
deliberadas, sendo importante compreender eventos crticos na trajetria da organizao social
(BARNEY, 1995, 2001; MINTZBERG E WATERS, 1985).
Contudo, a trajetria no unicamente determinante no desenvolvimento de uma
organizao. Torna-se importante perceber a criao de trajetria, realizada a partir da anlise
dos atores em suas relaes e do processo de inovao fomentado nestas interaes
(BITENCOURT E OLIVEIRA, 2014). Dependncia de trajetria e criao de trajetria,
portanto, so processos complementares.
Portela e Neira (2012) em anlise do trabalho de Knowles (2007) afirmam que se espera
correlao positiva entre capital social e investimentos externos de instituies financeiras a
pases, situao que pode ser similar a investimento de governos em territrios. Os autores
complementam que trabalhos empricos, relacionados eficcia, de ajuda ao desenvolvimento,
apontam que a qualidade da governana e a boa gesto das instituies sociais, bem como a
participao cidad, so fatores importantes nos resultados (DOLLAR E PRUTCHETT, 1998;
KNACK, 2001).
Nesta perspectiva, Krishna e Uphoff (1999), em estudo do capital social sob a
perspectiva do desenvolvimento, destacam projetos comunitrios, representao coletiva e
satisfao dos indivduos. Estas medidas representam, respectivamente, o nmero de projetos
implementados e desenvolvidos por nada comunidade nos ltimos anos, o nmero de vezes em
que a comunidade se envolveu em atividades representativas fora dela, e, o nvel de satisfao
das comunidades acerca de servios prestados por rgos governamentais.
Para Lima (2005), o capital social funciona como indutor de relaes de confiana entre
Estado e sociedade e, assim, torna-se elemento crucial para estabelecimento de polticas pbicas
participativas e mais eficientes. Numa viso mais ampla, a participao social pode ser
considerada como processo de redefinio entre o pblico e o privado, dentro da perspectiva de
redistribuir o poder com sujeitos que geralmente no o acessam (JACOBI, 2003). Partindo do
pressuposto de Putnam (2008), cultura de confiana mtua e redes de cooperao constituem o
estoque de capital social. A organizao social com vistas participao cvica e identificao
com temas pblicos, so prprias de sociedades democrticas, com estruturas horizontalizadas
que propiciam o associativismo.
Woolcock (2001) afirma acerca de diferentes capacidades de cooperao e confiana
em comunidades, que cultura, poder e racionalidade so importantes fatores na consecuo de

30

benefcios de desenvolvimento. Mas, atravs das relaes sociais que os benefcios so

mediados. Seria impossvel entender as perspectivas de polticas e projetos de desenvolvimento
sem o devido conhecimento das caractersticas de uma rede social, tanto em nvel micro quanto
macro, bem como, de que forma esses nveis se articulam e o contexto scio histrico de tal
articulao.
H, todavia, o lado perverso do capital. Lin (2001) afirma que os quatro elementos do
capital social informao, influncia, credenciais sociais e reconhecimento de identidades
podem trazer consequncias negativas, como nepotismo, relaes privilegiadas e fisiologismo
institucional. Healey e Hampshire (2002) igualmente tecem crticas aos efeitos perversos do
capital social. Os autores alegam que as redes sociais podem estar monopolizadas segundo os
interesses de poucos. Assim, as verdadeiras necessidades da comunidade podem ser ocultadas
e, assim, questiona-se a transferncia de responsabilidades do Governo sem a devida
transferncia das condies e dos recursos necessrios. Lechner (1999) afirma que, na medida
em que capital social produto dos elos formados em toda uma comunidade, a diferena entre
resultados positivos ou negativos est no alcance dos benefcios produzidos, que so positivos
quando alcanam a comunidade como um todo.

31

3. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
Este trabalho tem carter qualitativo, haja vista que pesquisas com essa abordagem
possibilitam o entendimento de problemas complexos, a partir da compreenso e classificao
dos processos dinmicos vivenciados por grupos sociais, podendo contribuir, at mesmo, para
o processo de mudana de determinado grupo e, em maior profundidade, para o entendimento
de particularidades dos comportamentos dos indivduos. Neste sentido, fazer uso de estratgia
de pesquisa qualitativa relevante para a compreenso de fenmenos sociais (RICHARDSON,
2008).
Por esta motivao, a estratgia utilizada foi o estudo de caso, que permite compreenso
a partir de investigao que atribui caractersticas holsticas e significativas a eventos dentro do
contexto da vida real (YIN, 2001). O estudo de caso pode ser utilizado, tambm, em vistas de
desembaralhar o emaranhado de causalidade do fenmeno a respeito do qual a pesquisa decorre
(GEORGE E BANNETT, 2005). Considera-se, para esta pesquisa, a utilizao de casos
mltiplos.
Quanto aos objetivos, caracteriza-se por ser exploratrio e descritivo. Segundo Gil
(1996), o carter exploratrio propicia maior familiaridade com o problema e o torna mais
explcito, proporcionando melhor entendimento do fenmeno, assim como, possibilita a
construo de hipteses. O autor refere-se ao carter descritivo da pesquisa como aquele que
proporciona descrio das caractersticas de uma populao, de um fenmeno ou a relao entre
variveis, o que intenta este estudo.
Para esta pesquisa, foram escolhidos representantes das instituies pblicas e sociais
envolvidos nos colegiados territoriais. Especificamente, aqueles do ncleo diretivo, foram
selecionados a partir do critrio de envolvimento mais efetivo na estrutura, no funcionamento
e nas reunies. Estes, estes detm dados mais consistentes acerca da ao pblica do territrio.
Alm disto, a escolha dos sujeitos em virtude da participao do colegiado se d tendo em vista
que o capital social produzido e influencia a ao destes atores neste espao institucional
legitimado para a articulao e implementao de polticas pblicas que visam ao
desenvolvimento territorial. Os sujeitos da pesquisa so escolhidos por determinados critrios
e caractersticas em comum, a partir de escolha intencional. Desta forma, relacionam-se
intencionalmente de acordo com certas caractersticas estabelecidas no plano e nas hipteses
formuladas pelo pesquisador (MARCONI e LAKATOS, 1996; RICHARDSON, 2008).

32

Com base nos autores nominados, os sujeitos desta pesquisa foram: um representante
do poder pblico; um representante da sociedade civil; um representante de entidade de apoio
e fomento; e o articulador territorial de cada um dos territrios, assim classificados:
P_AM: Representante do poder pblico do Au-Mossor;
P_MG: Representante do poder pblico do Mato Grande;
P_SA: Representante do poder pblico do Serto do Apodi;
S_AM: Representante da sociedade civil do Au-Mossor;
S_MG: Representante da sociedade civil do Mato Grande;
S_SA: Representante da sociedade civil do Serto do Apodi;
E_AM: Representante de entidade de apoio e fomento do Au-Mossor;
E_MG: Representante de entidade de apoio e fomento do Mato Grande;
E_SA: Representante de apoio e fomento do Serto do Apodi;
A_AM: Articulador territorial do Au-Mossor;
A_MG: Articulador territorial do Mato Grande; e
A_SA: Articulador territorial do Serto do Apodi.
A coleta de dados aconteceu mediante entrevista semiestruturada ou semipadronizada,
haja vista que esta possibilita que a postura do entrevistado, acerca do tema se torne mais
explcita, podendo ser desenvolvida, segundo o princpio da abertura, para trazer tona o
conhecimento implcito do entrevistado. Ou seja, esta tcnica permite a explorao, em
profundidade, da perspectiva dos atores sociais, consequentemente, melhor apreenso e
compreenso das condutas e dilemas enfrentados pelos atores em sua realidade.
Operacionalmente, isto possvel em virtude das questes da entrevista serem feitas a partir da
teoria, sendo produto tanto direto da literatura cientfica quanto de pressupostos tericos do
pesquisador (FLICK, 2009; POUPART, 2008).
O roteiro de entrevista foi este:
Questes de entrevista
Quais atores tm maior atuao e participao no
territrio/colegiado?
Existem atores que so estratgicos no territrio, mas
que, no esto envolvidos no colegiado?
Voc conhece algum projeto de impacto territorial ou
que tenha integrando dois ou mais municpios do
Territrio como objeto de articulao a partir do
funcionamento do colegiado? Quais projetos? Quem
so os proponentes?

Objetivos da pesquisa
Examinar a diversidade de atores e respectivas
interaes nas redes sociais e de cooperao
constitudas em cada territrio;

Sistematizar caractersticas de organizao social dos

atores territoriais nos trs colegiados em pauta; e

33

Como voc avalia os efeitos e a implementao das

decises tomadas no colegiado?
Quais as principais dificuldades para desenvolvimento
do territrio, bem como das aes do colegiado?
Como voc avalia a cooperao e a confiana entre os
atores territoriais?

Voc acredita que os representantes do colegiado

comunicam as discusses e decises s bases?
Que entidades (de qualquer tipo, sociedade civil,
assistncia tcnica ou poder pblico) se destacam no
acesso informao, na capacitao e na assistncia
tcnica no Territrio?

Caracterizar processos de comunicao e informao

presentes nos trs territrios em pauta

Fonte: elaborado pelo autor.

A partir de tais questes, o modelo de anlise e interpretao dos dados foi estruturado
a partir da anlise de contedo categorial de Bardin (2004). Este um conjunto de tcnicas de
anlise das comunicaes isto , do transporte de significaes de um emissor para um
receptor , para obter, por procedimentos, sistemticos e objetivos de descrio do contedo
das mensagens, inferncias de conhecimentos relativos s condies de produo e recepo
destas. Operacionaliza-se a partir de critrios de classificao do discurso, quais sejam, s
categorias, e os elementos de significao que permitem classificar a mensagem.
Este mtodo apresenta uma disparidade de formas, sendo adaptvel ao campo, ao tipo
de mensagem a que se dedica e interpretao que se pretende com o objetivo. A anlise de
contedo tem duas funes complementares: a heurstica serve explorao da mensagem ou
comunicao; funo de administrao da prova que serve verificao das hipteses ou
pressupostos, confirmando ou fazendo inferncias acerca destas.
Para a operacionalizao desta tcnica, Bardin (2004) sugere trs etapas e seus
respectivos procedimentos, que sero seguidos na anlise dos dados desta pesquisa. Estas etapas
so, primeiramente, a pr-anlise, esta a fase de organizao propriamente dita. Corresponde
ao perodo no qual se sistematiza o plano de anlise. Portanto, abrange a escolha do material
submetido anlise para esta pesquisa, as transcries de entrevistas semiestruturadas e a
formulao de objetivos alm da elaborao de fundamentos para a interpretao final. O
material coletado ser processado manualmente, tendo em vista o carter subjetivo das
respostas e a importncia de uma anlise cuidadosa do seu contedo. Realiza-se, assim, uma
leitura exploratria para estabelecer contato com os dados produzidos e conhecer o texto a partir

34

de impresses e orientaes em que se buscar identificar o contedo geral apresentado pelos

participantes, quando, gradualmente, a leitura vai-se tornando precisa em funo do problema
de pesquisa e das teorias.
Em seguida, realiza-se a descrio analtica, onde se far a categorizao das
informaes. Nesta pesquisa, as categorias foram estabelecidas a priori segundo pertinncia
terica. A partir da, sero elencados temas coincidentes e divergentes, representativos das
opinies dos sujeitos.
Por fim, a interpretao referencial, nesta fase procede-se a interpretao mais detalhada
das informaes, explorando-se cada categoria individualmente, buscando-se identificar o
contedo manifesto dos respondentes e as relaes deste com as conceituaes previstas no
referencial terico.
Para efeito desta pesquisa, com base no referencial selecionado, foram definidas as
categorias do quadro abaixo com respectivos atributos

Quadro 01 Categorias de Anlise

CATEGORIAS
Redes
Relaes mais ou menos institucionalizadas e de
interconhecimento, ou seja, indivduos vinculados
a um grupo, unidos por ligaes permanentes
(BOURDIEU, 1989; PORTES, 1996)
.

Atributos
Ligao (bonding)
Relaes entre sujeitos com caractersticas
similares. (STOLLE, 2003; WOOLCOCK E
NARAYAN, 2002).
Ponte (bridging)
Relaes entre sujeitos que no compartilham das
mesmas caractersticas. Caracteriza-se por se
estabelecer de modo horizontal. (STOLLE, 2003;
WOOLCOCK E NARAYAN, 2002).
Conexo (linking)
Relaes entre sujeitos que detm posies de
autoridade, estabelecendo relao de poder.
Caracteriza-se por se estabelecer de modo vertical.
(STOLLE, 2003; WOOLCOCK E NARAYAN,
2002).
Estrutura
Recursos atuais ou potenciais oriundos de uma
rede de indivduos (BOURDIEU, 1989).

Caractersticas de organizao social

Valores
ou
normas
compartilhadas
(FUKUYAMA, 1996)

Confiana
Resultado acumulado da interao e integrao de
sujeitos que aceitaram correr risco em torno de um

35

sentimento de afetividade ou de identidade.

(ATRIA, 2003)
Cooperao
A ao complementar orientada concluso de
objetivos compartilhados e de um entendimento
comum. (ATRIA, 2003)
Normas
Regras legais que balizam as interaes. (ATRIA,
2003)
Comunicao e Informao
Meios de acesso a informaes relativas s
condies do mercado e de servios pblicos
(BORBA ET AL, 2010)

Acesso e canais
Estrutura e recursos disponveis para o acesso s
informaes. (BORBA ET AL, 2010)
Nvel e contedo
Agentes e interaes que promovem a
comunicao e informao, bem como, qualidade
desta. (SOARES, 2009)

Fonte: elaborado pelo autor

36

4. ANLISE CATEGORIAL DO CAPITAL SOCIAL

Este captulo tem intuito de discutir falas dos sujeitos desta pesquisa. Primeiramente,
ser abordada a categoria Redes e seus respectivos atributos. Em seguida, a categoria
Caractersticas de Organizao Social. E, por fim, ser analisado o Acesso Informao.

4.1.REDES
Para anlise das redes so abordadas as relaes presentes e respectivas implicaes
para o territrio, bem como a estrutura do colegiado para funcionamento de tais iniciativas. No
que diz respeito formao de redes de relacionamento nos Territrios da Cidadania em pauta
Au-Mossor, Mato Grande e Serto do Apodi h nfase nas relaes de ligao, isto , na
interao entre indivduos com caractersticas similares. So representantes da sociedade civil,
especificamente, de associaes e cooperativas de agricultores familiares, bem como de
sindicatos de trabalhadores rurais. perceptvel tambm significativa relao de ponte, isto ,
sujeitos no-similares em relao de horizontalidade, visvel nas entidades de apoio e fomento
e sua interao constante com produtores rurais. J as interaes de conexo so mnimas nos
trs territrios. Essa relao vertical, e com posio de autoridade, se faz presente a partir da
atuao do poder pblico e de rgos e instituies pblicas envolvidas nas polticas territoriais.
Contudo, o poder pblico ator com restrita participao, o que pode ser visto na fala de alguns
sujeitos entrevistados:
A gente tem tido pouca participao do poder pblico nas decises do colegiado,
ento essas instituies da sociedade civil e da assistncia tcnica so as que tm tido
maior atuao e participao nas decises do colegiado. [P_AM]
uma grande participao, maioria expressiva de participao da sociedade civil,
entre instituies de assessoria e entidades de base, sindicatos, associaes,
cooperativas e semelhantes tambm, com relao a isso. [E_AM]
O poder pblico sempre mais ausente. Sempre, sempre, sempre. E aparece quando
tem algum tipo de edital, como, por exemplo, o PROINF agora que a gente vai ter que
discutir. E o edital direcionado primeiro agora para as entidades do poder pblico,
no caso, seria o poder pblico o proponente das propostas pra o territrio, que fortalea
o territrio. Ento, nesse momento eles se fazem muito presentes. Ento, eu diria,
muitas vezes, que a sociedade civil toca o territrio na questo da discusso e no poder
de execuo da poltica pblica, a h uma necessidade do poder pblico estar
presente. [A_MG]
As decises em plenria contado por pessoa presente. Muito embora a sociedade
civil sempre esteja mais presente no territrio do Serto do Apodi, existe uma forte
atuao da sociedade civil, as ONGs, sindicatos dos trabalhadores rurais tem uma
presena muito forte. [A_SA]
Como o poder pblico nos dois territrios, durante as pesquisas foi comprovado
tambm, tem uma participao muito pequena, acaba que quem tem o maior poder de

37

deciso a sociedade civil. O maior destaque os sindicados, as associaes, porque

o nmero maior e as ONGs [S_SA]

As interaes de conexo so importantes para influenciar nveis de qualidade de vida

e melhorias da infraestrutura das comunidades (BANCO MUNDIAL, 2003; STOLLE, 2003).
No caso dos Territrios da Cidadania, esta influncia notvel, pois, o programa, criado
justamente para melhorias de condies de vida, tem em seu desenho institucional o incentivo
participao e ao empoderamento da sociedade civil, mas, ao mesmo tempo, dependncia dos
poderes pblicos na execuo dos objetivos das polticas pblicas que passam pelos colegiados.
Portanto, a ausncia do poder pblico nas discusses territoriais fator complicador para o
desenvolvimento das aes, quando enfraquece as interaes de conexo, fato reconhecido por
representantes de todos os territrios:
Os projetos de infraestrutura que o grande gargalo dessa poltica que no deu certo.
O motivo pelos quais no deu certo, um dos motivos, foi a distncia desses rgos
fiscalizadores e tambm dos executores que as pessoas que decidem nas secretarias
de estado, nos governos municipais [S_SA]

Mas sempre temos essa deficincia do poder pblico nas esferas municipais e
estaduais estarem com a participao muito mnima para o que eles representam.
Porque muitas decises e encaminhamentos dependem do poder pblico, a ver a
questo dos PROINFs que dependemos de prefeitura, dependemos do governo do
estado e ns temos perdido muitos recursos por falta da operacionalizao do
programa, dos projetos de acordo com a burocracia exigida, ento a gente fica nessa
dependncia. [S_MG]

O que que fez o territrio? Formalizou um grande frum, mas s quem poderia
executar eram os entes pblicos, ou prefeitura ou governo do estado atravs de suas
secretarias. Ento, isso travou a coisa. As prefeituras pouco participavam daqui, s
quem participavam eram as associaes, s que na hora de executar no eram as
associaes, tinha que ir atrs de uma prefeitura. [E_MG]

"A participao muito insignificativa dos representantes do poder pblico (...). Ento
eu acho que isso uma dificuldade tambm porque como o poder pblico no est l
e o poder pblico que tem que operacionalizar muito do que discutido no territrio,
porque quem opera tem que ser o Estado, no pode ser a sociedade civil. [A_AM]

Alm da operacionalizao, a ausncia do Estado prejudica a formao de capital social,

pois, seu papel legitimador o torna fundamental na construo e induo, o que ocorre atravs
de leis e regras, de relaes de cooperao e de atividades descentralizadas quando h repasse
de responsabilidades - fato que o Estado, atravs da administrao pblica em todas as esferas,

38

o ator com tal autoridade. Por isto, Woolcock e Narayan (2002) destacam o papel desta
interao entre Estado e comunidade em sua dimenso democrtica, ao nvel de conexo.
salutar destacar a importncia das relaes de ponte, entre entidades no semelhantes,
mas que esto em relao horizontal sem hierarquia entre elas. H, aqui, colaborao, como
pares, para insero em oportunidades de desenvolvimento (BANCO MUNDIAL, 2003;
STOLLE, 2003). Nos Territrios da Cidadania, estas relaes representam a interao entre
organizao de produtores e entidades de apoio e fomento, ou, at mesmo entre entidades da
sociedade civil com caractersticas diferentes, por exemplo, associaes de produtores e ONGs
envolvidas em temticas de extenso e educao. Diante disto, questiona-se a representao de
entidades de apoio e fomento e de outras da sociedade civil, em torno, apenas, da agricultura
familiar no tocando produo e comercializao. Reconhece-se que a agricultura familiar e
a ruralidade representam a identidade dos territrios, mas, sabido que tal identidade vai alm
do fator produtivo.
A necessidade de maior variedade de atores sentida pelos sujeitos da pesquisa
representantes dos trs territrios. Eles listam instituies estratgicas para o territrio, mas,
que esto afastados da poltica territorial inibindo redes de ponte mais diversificadas
Os rgos de governo como o INCRA, o MAPA, o IDIARN, os rgos
fiscalizadores, por exemplo, precisavam estar participando das discusses, da
discusso dos projetos [S_SA]

Tem [atores estratgicos fora do processo]. Como o poder pblico, a instituio

IBAMA, ela importantssima para o colegiado. As DIREDS, porque ns temos um
problema srio de educao no campo. E as DIREDS so importantssimas demais,
mas esto fora do processo. E o INSS, por causa da situao que ns temos dos
pescadores e agricultores com a aposentadoria especial, eles sempre tm problemas.
[P_MG]

No apenas a presena de rgos pblicos mais diretamente vinculados agricultura

familiar, mas, tambm, a participao de instituies de ensino superior prximas rede
questionada:
Eu acho que o fato de ter uma instituio de ensino e que promove a extenso
importante, principalmente nesse ponto de vista de saber quais so as
demandas da sociedade civil, quais so as demandas das organizaes rurais,
e de dialogar mais no sentido de que a universidade se proponha e realmente
cumpra o seu papel de construir conhecimento a favor da sociedade. [E_SA]

H referncia, portanto, s funes de ensino, pesquisa e extenso das instituies de

ensino superior, com destaque a rgos da administrao pblica estadual e federal, o que,

39

aliadas a outras que reclamam da ausncia das prefeituras, indicam fragilidades em interaes
sociedade civil-agentes pblicos. Navarro (2001) atesta que organizaes representativas da
agricultura familiar tm baixa capacidade de mobilizao social, alm da limitao de
mobilizao de recursos. Ademais, as redes so espaos de interao de atores possibilitando
trocas de recursos, materiais ou imateriais, (Coleman, 2000), e assim, quanto maior a
diversidade de atores participando, maior a possibilidade de aes efetivas de desenvolvimento.
Por isto, Rckert e Rambo (2007) destacam a importncia da densidade institucional ampla e
diversa para que demandas e potencialidades do territrio desencadeiem processos de
desenvolvimento. Este pressuposto deve fazer parte de projetos coletivos territoriais, conforme
afirmam Buarque (2012) e Flores (2007), pois, estes devem pautar a qualidade de vida e o
fomento sinergia de potencialidades locais, a partir de uma participao ampla e democrtica.
Afinal, segundo Castells e Borja (1996), polticas pblicas, por si s, no so capazes de atender
demandas sem cooperao social.
As falas destacadas sustentam pressupostos tericos na medida em que os sujeitos
pesquisados apresentam necessidades de ampliao da participao de atores que podem
oferecer outros elementos ao desenvolvimento, alm do fator produo a partir de temas e
recursos como educao superior, educao bsica e condio agrria e ambiental,
complementares ao fomento e consolidao de demandas dos respectivos territrios. Muito
embora os relatos de participao acima reproduzidos deem destaque a agentes da sociedade
civil e a entidades de apoio e fomento, segundo os relatos dos sujeitos da pesquisa, a
participao deficiente tambm consequente de uma frgil estrutura para sustentao das
atividades dos colegiados, que representam mais consistentemente a formao de rede de atores
territoriais:
Eu acho assim que tem algumas dificuldades para a implementao que o fato de
que, s vezes, da dificuldade de se reunir tambm. Muitas vezes, a gente escuta muito,
principalmente das organizaes de base que no tm recursos disponveis para
garantir o deslocamento das pessoas para as reunies, ento, as vezes, o territrio para
alguns municpios est bem distante. [E_SA]

A sociedade civil a questo de mobilizao e condies para ir pra esse espao. A

maioria das associaes que so os principais participantes das discusses do
FOMAG, a questo financeira mesmo, tanto para o deslocamento, seja passagens
ou a questo de meio de locomoo mesmo e a prpria questo de alimentao
mesmo, por incrvel que parea, que quando a gente consegue financiar a alimentao
para as reunies do territrio d um pblico maior. [A_MG]

Acho que a maioria dos sindicatos que tem grande importncia no territrio, que
deveria ter uma participao mais ativa, mas acaba no tendo essa participao to

40

ativa como deveria ter. Os sindicatos, as associaes, alguns grupos de mulheres,

alguns grupos produtivos eles tm assento no territrio mas no tm uma atuao.
Acho que muito mais pela questo do deslocamento para participar das reunies,
mas tambm do acreditar. [A_AM]

Uma outra dificuldade a questo de viabilizar a participao da sociedade civil. A

sociedade civil tem muitas dificuldades para participar das reunies do colegiado
porque o deslocamento, a sada de um dia de trabalho, as associaes, os
sindicatos, o pessoal que representa os trabalhadores. a sada de um dia de trabalho,
sair de sua produo para ir para a atividade e vai para a atividade e no tem recursos
para esse deslocamento. [A_AM]

Em todos os territrios, existem dificuldades no custeio da estrutura para a garantia das

atividades e da mobilizao e articulao dos atores. Esta dificuldade compromete fatores de
capital social que sustentam as redes e influenciam diretamente na efetividade do
desenvolvimento, como visto em Buarque (2008), quando elenca estes elementos como
condio para um desenvolvimento satisfatrio. Atria (2003) igualmente prope que estes
elementos so importantes para aderncia do poder associao local. Isto significa, ento, que,
quanto menor o poder de mobilizao, menor a participao. Sendo a participao pouco
efetiva, menor o empoderamento dos atores. Desta forma, o capital social dos territrios estaria
fragilizado, pois, o volume de capital social s pode ser maximizado na medida em que a
participao e as interaes aconteam (LIN, 2001).
O territrio Serto do Apodi possui resultados em nveis mais satisfatrios, pois,
paralelamente poltica Territrios da Cidadania, tem a contribuio importante do Projeto
Dom Helder Cmara. Esta entidade tem assumido o papel de articular o territrio Serto do
Apodi, bem como, de fomentar assistncia tcnica contnua e mobilizao. Parte significativa
das instituies sociais assistidas pelo Dom Helder participam do colegiado do Territrio da
Cidadania. H neste aspecto uma concretizao dos pressupostos da dependncia de trajetria,
bem como de criao de trajetria. Na medida em que o Projeto j era um ator importante de
articulao e de assistncia tcnica anteriormente poltica territorial, ele indica rumos e
suporta o desenvolvimento das aes no Serto do Apodi. Alm disto, o prprio territrio
apresenta uma trajetria favorvel s aes cooperativas e coletivas. Sobremodo, destaca-se
que o Serto do Apodi e a atuao articuladora do Projeto Dom Helder ao passo que recebem
uma nova investida institucionalizada, a poltica territorial, criam uma nova trajetria pro
territrio, pois o projeto se torna um catalizador e articulador de demandas, no Territrio, que
potencializa capacidades de mobilizao recursos e atores. No h agente com tal consistncia
de ao nos outros territrios. Esta funo seria do Ncleo Diretivo dos colegiados, contudo,

41

com quantidade restrita de recursos, a mobilizao fica comprometida. Falas de atores do Serto
do Apodi explicitam a competncia do Dom Helder:
Os poucos que tm assistncia tcnicas do projeto Dom Helder Cmara e os que
no tm ficam alm, meio que parados no tempo porque no avanam devido no ter
assistncia para discutir e fazer suas aes chegarem ao final. [...] Um exemplo do
projeto D.H.C que as comunidades apresentem seus planejamentos, esses
planejamentos so aprovados, porque so planejamentos elaborados pelas
comunidades e a partir desse planejamento elaborado pela comunidade vira-se um
contrato para as ONGs executarem. O que as pessoas decidem nas comunidades o
que vira contrato para a execuo da assistncia tcnicas. [A_SA]

Esses trs so aes territoriais (que deram certo), com articulao territorial e
discusso territorial. Por que andou? Porque quem fazia a animao o Projeto Dom
Helder e o projeto Dom Helder puxava. Por exemplo, a certificao, alm do assessor
territorial, tinha um tcnico contratado pelo Dom Helder para apoiar essa ao
territorial; como a assessoria do serto do Apodi tinha um escritrio local, tinha uma
estrutura local que era do projeto Dom Helder. E as coisas aconteciam meio que
casadas. Diferente do Au-Mossor que tem a Rede [Xique-Xique], mas que no tem
esse alcance territorial como aqui. No que a Rede no queira, mas que a poltica
territorial no d a estrutura de alcance. E aqui, com o projeto Dom Helder, tem essa
estrutura. [S_SA]

Uma comparao expressa com o territrio Mato Grande, que apresenta o menor nvel
de desenvolvimento indicado pelo ICV, aponta que a situao de estrutura para mobilizao e
sustentao das atividades frgil, como exposto por lideranas locais:

Em outros territrios como o Serto do Apodi, voc tem projetos fixos, projeto de
assistncia forte, eles tm mais de dez anos. No Mato Grande, a gente tem um ano e,
para os projetos, so curtssimos, eles no tm prosseguimento. Se voc pegasse aqui
no Mato Grande, como voc tem l no Dom Helder Cmara, que voc passa quase 10
anos, isso de fato fortalece muito. [E_MG]

O recurso foi reduzido. [...] A, tem o problema em relao financeira para o

mecanismo, n? Para projeto necessrio que a gente convide as instituies para elas
virem pra dentro para contribuir. Ter coragem de dizer que se ns no temos
capacidade da gesto, se ns no temos capacidade de ir buscar projetos ou fazer
projetos e ir buscar recursos, que pelo menos tenha coragem de ir atrs de quem possa
fazer, de quem tenha como fazer. [P_MG]

relevante a anlise dos tipos de relaes presentes em cada territrio, bem como da
estrutura disponvel para rede, espao materializador de relaes scio-polticas e,
consequentemente, de capital social. perceptvel a limitao de atuao dos colegiados
territoriais em favor do desenvolvimento diante da restrita participao do poder pblico. A
ausncia de atores que o representam dificulta a execuo e a implementao das deliberaes
do colegiado em termos de capital social em si. Esse imbrglio traz fragilidades na confiana

42

entre instituies de cooperao, o que tratado na anlise da prxima categoria. Alm disto, a
estrutura para funcionamento de redes imprescindvel, tendo em vista a capacidade que um
nico ator, com autonomia de recursos para mobilizar e executar aes no territrio, tende a
gerar benefcios para toda a rede de atores, como visualizado no Serto do Apodi atravs do
Projeto Dom Helder Cmara.

4.2. CARACTERSTICAS DA ORGANIZAO SOCIAL

Para anlise da organizao social narrada a percepo dos atores acerca da confiana
e da cooperao, a partir de processos vigentes nos territrios em pauta. Alm disto, questionouse acerca do processo de gesto territorial, institucionalizado no colegiado, para compreender
se as normas vigentes favorecem formao de capital social nos territrios pesquisados a
confiana em torno da poltica territorial insatisfatria. A restrita efetividade nas decises e
na realizao de projetos um dos principais fatores apontados pelos atores para o limitado
nvel de confiana:
Agora, devido a essa srie de problemas, da no execuo de projetos, da trava dos
recursos e de no alcanarmos os objetivos, a demora, a burocracia, tm diminudo a
credibilidade do territrio, do colegiado. A, as pessoas ficam puxa, a gente luta tanto
e no acontece nada e etc [S_MG]

A gente j ouviu muito: ah, no vale a pena a gente participar, no vale a pena a
gente vir para a reunio a cada ms, a cada dois meses, porque a gente vem, a gente
discute, mas o que aprovado, o que passa, o que acontece fora dos territrios. [...]
Do mesmo jeito que acontece com o poder publico que no vem pro espao porque
sabe que esse espao aqui no define muita coisa, a gente j est percebendo que est
acontecendo com a sociedade civil. Muita gente boa da sociedade civil que acreditou
e que acredita na poltica territorial est evitando ou deixando de vir para esse espao,
porque todas as polticas passam por outros espaos [A_AM]

Este espao de gesto pblica colegiada, quando pouco efetivo nas decises, no
capaz, como visto nos relatos, de estimular sentimento de empoderamento, diminuindo a
confiana e o interesse em participar das redes o que enfraquece o capital social nos territrios.
A relao entre empoderamento, confiana e capital social apresentada por Schimdt (2003),
quando afirma que o investimento e o cuidado nesses fatores levam resoluo dos problemas
sociais e estruturais das comunidades. Sabatin (2006) contextualiza esta potencialidade,
justamente, na participao da sociedade civil no ciclo de polticas pblicas, realidade vista nos
relatos, pois, na medida em que esses atores no tm capacidade de influncia, no se
configuram, exatamente, como participantes.

43

Se a confiana dos atores inibida, a rede, espao estrutural de fomento ao capital social,
fica prejudicada. Isto significa esvaziamento dos colegiados territoriais e enfraquecimento da
poltica pblica analisada, como previsto por Costa (2005), ao apresentar que a incerteza no
cumprimento de contratos leva ao desinteresse de investidores por determinada regio. Por sua
vez, Soares (2009) discute que a gerao de confiana o que produz capital social. Ademais,
ressalte-se que alguns grupos so formados independentemente da confiana e o fomento a este
fator o que garante interaes, afirma Fukuyama (1996) em situao similar aos espaos aqui
analisados. Afirma-se isto, pois, a rede formada para interao dos atores, o colegiado
territorial, constituda como estrutura da poltica e no de modo espontneo, o que reafirma a
necessidade de fomento ao sentimento de confiana, pois, so necessrias garantias
institucionais para manuteno das relaes sociais e do capital social a elas vinculado, ou,
delas gerada.
a partir da confiana que se faz a ao comunitria, pois, dela se promove cooperao
e, consequentemente, reciprocidade, conforme visto em Atria (2003). Estes fatores aparecem
nas falas como suficientes, especialmente, no Serto do Apodi, denotando melhor qualidade de
cooperao e confiana, e, portanto, de capital social, naquele territrio:
Olhe, a cooperao eu acho fantstica. A confiana, eu lembro desse dado da
primeira pesquisa que a gente fez na base da UERN. Perguntava com avaliava o nvel
de participao dos agricultores em associao ou cooperativa. Quase 90%, todo
mundo era filiado em uma associao e cooperativa. [S_SA]

No territrio Au-Mossor os atores tambm apresentam vis satisfatrio em torno da

cooperao e da confiana, em relao ao esforo realizado:
A cooperao era uma cooperao boa. Agora eu no vou dizer que essa vai ser ruim
ou boa porque ainda vai passar pelo processo. Mas era boa sim. [S_AM]

Eu digo que h cooperao porque quem est, quem participa, ainda acredita que
esse espao um espao a ser potencializado. Ento, eu acho que por isso que essa
cooperao ela existe, porque mesmo a gente dizendo: ah, a assistncia tcnica no
passa por aqui. Mas tem que passar. Ah, o INCRA no est aqui, mas tem que vir.
Ento, eu acho que a gente ainda tem o esforo e ainda tem a vontade de que esse
espao realmente acontea de forma que d conta da poltica territorial. [A_AM]

No Mato Grande, as falas revelam cooperao e reciprocidade em nveis frgeis:

A outra dificuldade os integrantes do Territrio entenderem que em funo da
quantidade de recursos serem mnimas e no atender todo mundo, eles no priorizam
algo que deem resultado para o maior nmero de grupos ou municpios possveis. Por
exemplo, se uma estrutura de polpa, esse dinheiro der para fazer duas estruturas de
beneficiamento no Territrio, apresentam-se quatro, cinco, seis projetos desses,

44

nenhum efetivo. A gente no concentra foras para que um deles funcione e seja
referncia pros demais. [A_MG]

H grande dificuldade tambm na execuo do trabalho coletivo, porque nos

municpios, principalmente, as pessoas relacionadas ao poder pblico, so
imediatistas e querem o benefcio para o seu municpio, no querem o benefcio para
o Territrio, porque, se recurso fosse direto para o municpio, os prefeitos iriam cair
em cima [...] [S_MG]

A cooperao, apresentada pelos sujeitos se mantm pela identidade que os aglutina, no

caso destes territrios, a agricultura familiar e a ruralidade. Kliksberg (2002) e Lin (2001)
sedimentam essa discusso propondo que cultura e identidade facilitam a coeso e a
cooperao. Contudo, Lin (2001) alega que a eficcia e os retornos do capital social dependem,
alm destas caractersticas mencionadas, da capacidade de coordenao. A cooperao frgil
nos territrios analisados em vista de desenho institucional em torno da poltica. O colegiado
espao de discusso e debates, mas, no possibilita efetivo planejamento, e nem implementao,
dos objetivos da poltica a partir do envolvimento e integrao dos atores, especialmente em
virtude de dois fatores: o poder pblico no participa na qualidade desejvel e, alm disso, a ele
compete, em nvel municipal, a execuo dos recursos destinados aos territrios, reforando os
resultados do ICV anteriormente referidos: Mato Grande, ICV baixo; Au-Mossor, ICV
mdio; e Serto do Apodio, ICV alto. As caractersticas da organizao social tendem a seguir
padro similar.
Este debate aproxima-se da proposio terica de que so as normas, especialmente as
regras formais, que induzem favorecendo ou dificultando cooperao (SOARES, 2009).
Nas falas dos entrevistados, est tal preocupao
Eu acho que o principal desafio, a principal dificuldade esse espao (colegiado) se
constituir enquanto espao que discute todas as polticas, que no discute s o Proinf,
projeto de infraestrutura. Mas se esse espao discutisse e deliberasse sobre todas as
polticas do municpio a eles [prefeitos] teriam interesse de participar e, se fosse uma
prerrogativa do municpio receber determinados recursos participar do espao do
colegiado territorial, eu acho que mudaria, eles viriam e participariam. Mas, como no
passa por esse espao territorial, eles no vm. [A_AM]

Ento, eu acho que a avaliao que eu fao que no momento da discusso, do

debate, as pessoas se envolvem, discutem, encaminham, aprovam, mas, sua
implementao muito demorada. (...) Eu tambm acho que essa ausncia de
implementao ela parte muito mais porque as proponentes so as prefeituras. (...) Eu
acho que falta interesse da prpria prefeitura, enquanto proponente, de implementar
determinados projetos. s vezes um recurso pequeno, que as prefeituras no vo ter
total gesto sobre esses projetos, porque a gesto pra ser do colegiado. (...) E eu acho
que essa parte do formato do colegiado, essa coisa do formato do colegiado de que as
entidades da sociedade civil no podem ser proponentes muito ruim. [A_AM]

45

Porque muitas decises e encaminhamentos dependem do poder pblico, a ver a

questo dos PROINFs que dependemos de prefeitura, dependemos do governo do
estado e ns temos perdido muitos recursos por falta da operacionalizao do
programa, dos projetos de acordo com a burocracia exigida, ento, a gente fica nessa
dependncia. [S_MG]

O que que fez o territrio? Formalizou um grande frum, mas, s quem poderia
executar eram os entes pblicos, ou prefeitura ou governo do estado atravs de suas
secretarias. Ento, isso travou a coisa. As prefeituras pouco participavam daqui, s
quem participavam era as associaes, s que, na hora de executar, no eram as
associaes, tinha que ir atrs de uma prefeitura. [E_MG]

At acredito que o fato de ter tido algumas mudanas, do ano passado pra c, talvez
prximo ano, no sei, daqui h dois anos, a gente v avaliar de forma diferente, que
o fato de que tambm a sociedade civil possa concorrer aos Pronaf infraestrutura,
porque se avalia que muitas vezes as prefeituras executam, ganham o projeto, se
define para ir pra l, mas, no tm empenho na execuo. Eu acho que talvez est
muito ligado que elas esto pouco no territrio, no do muita importncia ao
territrio. [E_SA]

A fala deste ltimo refora o entendimento de que a participao do poder pblico, em

especial, municipal, restrita nos trs territrios, no obstante qualidade superior do capital
social no Serto do Apodi, de onde fala o informante. Por outro lado, o formato da poltica
pblica, por mais que tenha por intento fomentar processos descentralizados e coletivos, no
tem sido efetiva neste quesito. Os atores, especialmente da sociedade civil, aproximam-se do
colegiado, espao da institucionalizao da rede de atores, com expectativas de serem atendidos
pelas polticas pblicas e de se fazerem representados no processo de planejamento e
cooperao, mas, tambm, de normas que sustentam expectativas. Isto ocorre em virtude do
afastamento do poder pbico da poltica, alm da mnima participao do colegiado, nos
processos de implementao, quando a execuo est afeita s prefeituras exclusivamente, o
que se configura enquanto frgil cooperao.
No se fomenta nesta discusso autonomia da sociedade civil em detrimento do poder
pblico, ao contrrio, que normas institucionalizadas do desenho dos territrios integrem e
garantam uma atuao cooperada e coordenada entre sociedade civil, entidades de apoio e
fomento e poder pblico.

4.3. COMUNICAO E INFORMAO

46

Para a anlise desta categoria, questionou-se como ocorriam os processos de

comunicao e de acesso informao pelos informantes, e, destes base, isto , do colegiado
com os atores das instituies que esto ali representadas, bem como o acesso assistncia
tcnica na ponta. No que se refere aos processos de comunicao, isto , acesso e canais, os
principais meios de circulao da informao so as reunies de base:
Nas reunies das cooperativas, nas reunies das entidades, por exemplo, se o debate
que est acontecendo, se tem alguma coisa nova, se tem, de repente, na reunio aqui
da equipe, eu j coloco o que est acontecendo. Depende muito do que se est
debatendo tambm, se tem uma informao nova. Eu acho que acontece a
socializao. [E_SA]

Eu acho que ela ocorre nos momentos coletivos dos municpios. Muitos municpios
tm reunies dos sindicatos, tm os fruns municipais, tm as reunies das
associaes, das colnias. Ento, eu acho que nesse momento que os informes so
repassados para as outras pessoas. [P_AM]

Os atores apresentaram diversas dificuldades no acesso informao. A maioria delas

estrutural, da prpria realidade geogrfica dos territrios e de estrutura das telecomunicaes,
bem como da indefinio de processos de comunicao dentro das redes. O esforo para
utilizao das telecomunicaes como meio de gerar comunicao mais eficiente e eficaz,
contudo, encontra entraves:
No Mato Grande ns temos um vcuo no sinal de celulares e h muitas reas que no
tm internet, certo? A, a gente precisaria ter os meios necessrios para ter nas bases
a cada evento, a cada mobilizao, ter esse envolvimento comunitrio e passar a ideia
territorial aos quatro cantos da regio, para cada casa, para cada vila, para cada
agricultor saber da importncia da poltica pblica e quem sabe ficar entusiasmado. A
gente precisa ter os meios necessrios para fazer isso. E muitas vezes, a liderana
carente no tem mecanismos para fazer isso e, a, fica centralizada a informao
dentro do colegiado e essa informao precisa ser capilarizada ao mximo possvel
pros agricultores. [S_MG]

Em outras falas, o entrave no processo de comunicao e socializao da informao

apresentado somado prpria realidade espacial dos territrios, o que dificulta, tambm, a
cooperao e a integrao dos atores:
Dentro de uma associao, dentro de uma comunidade, a comunicao j difcil.
Eu parto de uma reunio de uma associao ou uma cooperativa. Para voc conseguir
reunir aqueles representantes, eu tenho que fazer malabarismo. E olhe que est dentro
de uma mesma comunidade, com um raio de ao de no mximo 15 km da sede da
associao, para o associado mais longe. Imagina num territrio com 16 municpios
com uma srie de problemas de canais de comunicao. Celular, tem muitos cantos
que no alcana; internet, muitos locais que no tm. [...] A gente no tem muitas
rdios comunitrias dentro do territrio. A internet agora que est tendo um alcance
mais ampliado. [A_MG]

47

Olha, as dificuldades principalmente para as reas de assentamento acesso. O

acesso que, vamos dizer, voc ter acesso l ao local para ir. Ento, assim, o que a
gente est sentindo de dificuldade essa. A outra coisa tambm a questo tambm
que veio at pelo territrio, que foram as casas digitais que foi um que iria ser o meio
de comunicao com os assentamentos. [...] Ento, assim, uma comunicao, a
internet, que ns no temos nas comunidades rurais. [S_AM]

As carncias destacadas esto, no caso do Mato Grande, na infraestrutura de

telecomunicaes, concretizada em sinal para celular e na indisponibilidade de internet. No
caso do Au-Mossor, o destaque dado ao acesso fsico, s dificuldades de contato
interpessoal. Desta forma, o informante relaciona a situao de comunicao e informao
limitao financeira, ou seja, indisponibilidade de recursos para translado dos integrantes e
das lideranas do colegiado. A comunicao frgil, tambm, em termos de tempo e de
processos, que no so bem definidos:
Esse um ponto que ns j estamos discutindo, um ponto falho nosso a
comunicao. Ns no temos um jornal, no temos um folder, no temos uma revista,
no temos um municpio que tenha rdio que receba nenhum relatrio das reunies,
porque ns temos reunies mensais e nessa reunio ns fazemos um relatrio da
reunio e nem isso ns fazemos, mas, a, culpa nossa. [...] E a vem a outra parte que
pelo celular o contato que ns temos, liga para um, liga para outro. Eu acho falho.
[...] No temos disponvel ainda transporte para fazer essas visitas e no temos
tambm gente com interesse de fazer, porque tem vrias instituies dessas que tm
jornalzinho informativo, mas, em relao ao territrio, em relao a comunicao, est
faltando um envolvimento maior. [...] Nossa comunicao pssima, precria.
[P_MG]

No momento das assembleias, no momento das reunies que fazem nas associaes
tambm, o pessoal que participa deve repassar isso para os beneficirios, para as
pessoas que so scios, scias. Acredito que o pessoal repassa para as comunidades.
A dificuldade disso que, assim, a gente se rene uma vez por ms, ento, s vezes,
possa ser que a gente se rena antes dessa assembleia ou quando a gente v se reunir
e as organizaes passam um tempo para se reunir. A, talvez a mensagem, as
informaes, cheguem atrasadas porque desencontra as datas. [E_AM]

A importncia da comunicao to recorrente que aparece dentre as principais

dificuldades enfrentadas, nos territrios Au-Mossor e Mato Grande, diferentemente do Serto
do Apodi, que conta com estrutura eficiente de articulao e comunicao a partir do Projeto
Dom Helder Cmara. As falas abaixo mostram como este difere dos demais em termos de
canal/agente de comunicao:
No geral, no Serto do Apodi, no que perfeito, mas ocorre. Porque cada
comunidade tem um multiplicador e um mobilizador social. Nos dez municpios que
o Dom Helder atua, cada reunio do colegiado, alm de representantes das

48

comunidades, tem pessoas contratadas que no como um emprego, mas recebe uma
bolsa pra fazer multiplicao social e ser os multiplicadores. So pessoas da
comunidade. Ento, essas pessoas, qual a misso delas? Fazer o repasse das atividades
que ela participa. [...] Esse povo atua para convidar, ajudar na mobilizao e
articulao e, para divulgar, faz toda a diferena. Um assessor territorial sozinho e dez
mobilizadores, como se fossem dez assessores. Ento, assim, faz uma diferena.
[S_SA]

A gente precisava no territrio ter mecanismo de comunicao mais eficiente. A

questo de descer s bases, descer s comunidades de forma mais olho no olho, porque
essa coisa de s na internet e telefone s vezes no sensibiliza tanto. Voc indo na
base diretamente, frente a frente com as lideranas, os agricultores, a gente consegue
levantar mais a causa territorial. [S_MG]

At que quando estava o menino aqui do territrio, o articulador, ele fazia, ele descia.
Em cada municpio a gente chamava e tinha a reunio do colegiado quando a gente
trazia algumas decises. Dali vinha o que estava acontecendo em cada municpio e
ele descia para os municpios para acertar l com os sindicatos. Ento estava
ocorrendo assim. [S_AM]

importante o reconhecimento da diferena de estrutura para acesso a comunicao e

informao no Serto do Apodi, atravs do Projeto Dom Helder Cmara, tendo em vista que a
comunicao, geradora do dilogo e interao, fortalecem a rede de atores otimizando confiana
e cooperao (LIN, 2001; PUTNAM, 2008). perceptvel a fragilidade nos territrios com
maior dificuldade. Como no Mato Grande e no Au-Mossor, no que se refere a canais e a
disponibilidade de recursos:
E tem outra coisa, existe tambm uma considerao diante de uma circunstncia que
a gente analisou que quando se faz uma mobilizao direta, quando voc consegue
ir at prefeitura e sensibilizar o prefeito, quando voc consegue ir a uma secretaria
e sensibilizar o secretrio da importncia dele dentro do territrio. Alis, dentro da
reunio para tratar desses assuntos relativos ao territrio, a voc consegue. Mas,
infelizmente, isso no tem uma continuidade, no tem uma persistncia de eles
estarem sempre presentes nas reunies. [A_MG]

Ento, eu considero muito importante que existam mais pessoas que tenham essa
funo no territrio de articular, de mobilizar as pessoas, de chamar para as reunies,
de divulgar os resultados das reunies, e, quando isso est em falta, pelos problemas
mesmo de convnios e contratos, dificulta um pouco o repasse das informaes.
Quando isso est acontecendo, quando existem profissionais dentro do territrio com
essa finalidade, com essa funo, o resultado da comunicao ele bem melhor.
[P_AM]

O informante remete o tema da comunicao burocracia quando se refere a convnios

e contratos. Neste quesito, factvel assumir que a presena do Projeto Dom Helder no Serto
do Apodi garante estabilidade de comunicao entre a poltica pblica e o pblico interessado.

49

Estes aspectos estruturais de acesso informao e meios de comunicao apresentados

pelos informantes permitem discutir a capacidade dos territrios em se articular mediante o
processo de comunicao, tendo em vista que este formador e fortalecedor das redes. O que
se percebe uma dificuldade na difuso e na ampliao da capilaridade de acesso s
informaes acerca das polticas pblicas que beneficiam os atores territoriais. Este contexto,
provoca assimetria nas informaes, baixa adeso dos atores s polticas pblicas e o
esvaziamento do colegiado, enquanto espao institucional que representa o territrio e sua
gesto. Isto tem pacto no desenvolvimento do territrio, visto que inibe o empoderamento dos
atores de forma igualitria e democrtica, ademais, o esvaziamento do espao institucional
enfraquece as polticas pblicas, pois os atores territoriais no so apenas beneficirios, mas
elementos estratgicos no ciclo de polticas pblicas contribuindo no seu processo de
implementao e melhoria.
A informao, quanto a contedo, assume carter de assistncia tcnica, mediante a
garantia de acesso a polticas pblicas e acesso a mercado, conforme trata o Banco Mundial
(2003). Os maiores responsveis por isto, nos territrios analisados, so entidades de apoio e
fomento, proporcionando, quanto ao nvel, uma informao entre os prprios membros da
comunidade, representada aqui pelo territrio e seu colegiado, quando orienta e prope aos
membros o dilogo colaborativo na sua funo de assistir, tanto fomenta, especialmente, uma
comunicao e informao em nvel entre comunidades, a partir da troca de saberes. Contudo,
a comunicao e informao sendo conduzida pelas entidades de apoio e fomento,
singularmente, apresenta restries, pois, h descontinuidade nos processos de assistncia
tcnica. O Serto do Apodi apresenta vantagem, pois, o Projeto Dom Helder Cmara tem
autonomia na execuo de projetos de assistncia tcnica que decorre da mobilizao, de
capacitao e apoio estrutural:
No entanto sem assistncia tcnica fica complicado e aqui no territrio, por ser um
territrio que boa parte da sua rea est localizado na chapada do Apodi, que uma
rea que at pouco tempo era uma rea de latifndio, hoje tem muitos assentamentos.
So reas grandes e muitos deles esto sem assistncia tcnicas. Os poucos que tm
assistncia tcnicas do projeto Dom Helder Cmara e os que no tm ficam alm,
meio, que parados no tempo porque no avanam devido no ter assistncia para
discutir e fazer suas aes chegarem ao final. [...] Um exemplo do Projeto Dom Helder
que as comunidades apresentem seus planejamentos, esses planejamentos so
aprovados, porque so planejamentos elaborados pelas comunidades e a partir desses
planejamentos elaborados pela comunidade vira-se um contrato para as ONGs
executarem. O que as pessoas decidem nas comunidades o que vira contrato para a
execuo da assistncia tcnicas. [A_SA]

50

A garantia de estrutura mnima para a promoo da informao, a partir de mobilizao

social e do fomento assistncia tcnica, imputada ao Estado (FLORES, 2007). Mas, aqui,
no que se refere comunicao e informao, h mais consequncias da ausncia dos
representantes do poder pblico: as informaes das polticas que influenciam o territrio no
passam pelo colegiado, nem o colegiado tem condies de garantir tal tramitao. Alm disto,
as entidades que se destacam em proporcionar condies de apoio e fomento para o
desenvolvimento s o faz mediante subsdio financeiro e estrutural e, caso ocorram
dificuldades, as informaes no fluem alm do colegiado, prejudicando os objetivos da poltica
de desenvolvimento territorial
Eu acho assim, que quem est executando projetos ou aes que tm a ver com a
questo da articulao territorial, as informaes tambm chegam. Ento, mesmo que,
sei l, que o territrio esteja passando por um momento de maior dificuldade, que est
sem articulao territorial, que est sem garantia de recursos para realizar as atividades
e tal, eu acho que as organizaes que esto executando alguma parceria sabem o que
est acontecendo. Assim, tm, s vezes, dificuldades de passar em alguma reunio.
Porque, s vezes passa, e, quando o territrio tem dificuldades nessa dinmica, ento
fica sem reunies, tem mais tempo, demora mais para se reunir. [E_SA]

As instituies no esto preparando a base. Eles participam como representantes,

do opinies, mas, quando a gente chega na base, a gente no v a base com
conhecimento territorial. Inclusive, at a universidade. Tirando os grupos que esto
dentro do projeto territorial, o restante quase ningum conhece a poltica territorial do
governo federal, que os territrios da cidadania. E a, eu acho que o Ncleo [diretivo]
deveria ter um custeio para a gente fazer essa divulgao e fazer esse trabalho com as
bases. [P_MG]

Estas circunstncias confirmam as proposies de Coleman (2000), Portes (1996) e

Putnam (2008) acerca das redes como estrutura de diminuio da assimetria de informao e
de potencializao de atividades e projetos de desenvolvimento. Alm disto, perceptvel que,
mesmo com todas as dificuldades, creditada a este espao a possibilidade de gerar informao,
aprendizagem e empoderamento dos atores:
Eu avalio como bastante positivos os efeitos disso, porque so discusses que so
discutidas, onde existe os diversos pensamentos e com isso pode-se ter melhor
avaliao. Muitas vezes algum ou outro projeto poderia correr outro risco de ter algum
erro tcnico, algum erro na sua concepo para o pensamento das pessoas em si, os
cidados em si. Quando so essas obras, esses projetos so discutidos a nvel de
colegiado, h uma grande chance de todas as pessoas opinarem e a corrigir essas
distores e esses efeitos serem mais positivos de uma forma para todos os seus
benificirios. [A_SA]

Os impactos maiores foram de participao e de crescimento das pessoas. Vou dar

um exemplo dos PROINF. No ocorreram, mas as pessoas aprenderam a elaborar,
aprenderam com a discusso e foram buscar em outros parceiros. [...] Ento, assim,

51

eu acho que o maior resultado o aprendizado, ou seja, no existe projeto perdido. Se

ele no foi financiado, no foi perdido o aprendizado. A lio aprendida de tudo isso
essa construo coletiva que o Serto do Apodi tem... [S_SA]

O que eu vejo de positivo isso a, a prpria questo dos atores estarem vendo que
tem esse espao para discutir os seus problemas. Eles no esto sendo resolvidos
ainda, mas que pelo menos voc est expressando. Voc t conseguindo chegar perto
de algum que tenha esse poder de deciso. [...] A gente est se unindo e trazendo e
vendo que ns temos dificuldades comuns. [...] isso est servindo de ponto positivo
para que a gente aprenda. Acho que isso um caminho que a gente est aprendendo
para chegar at o dilogo sociedade civil-gestor pblico, gesto pblica-sociedade. O
ponto positivo maior esse. [A_MG]

Ento, importante o espao, as decises que forem tomadas tm que ser mesmo
respaldadas pelo municpio. [...] No pode tambm ser s um espao de reunio, de
discusso, se no tiver aes efetivas de projetos que precisam ser mesmo
intermunicipais, principalmente no caso da agricultura, da rede de comercializao.
Ela tem que acontecer mesmo, tanto de comercializao como de assessoria tcnica e
extenso rural, tem que ser intermunicipais mesmo. Ver o que est dando certo em um
municpio e levar para o outro, uma troca de experincia entre os agricultores. Ento,
essas aes tm que ser mesmo entre territrios, precisam mesmo ser valorizadas pelo
municpio e quem o maior responsvel o prefeito. [P_AM]

O colegiado , portanto, reconhecido como espao de aprendizagem empoderamento

dos indivduos, capaz de produzir aes coletivas e cooperadas. Contudo, pouco potencializa o
territrio tendo em vista dificuldades no fluxo e nos canais de informao entre seus integrantes
e, destes, s bases. A infraestrutura fsica, financeira e de pessoal limitada, fato que, vlido
destacar reproduz-se em todo o segmento da agricultura familiar a exemplo da fragilidade nos
servios de assistncia tcnica e extenso rural.
A fragilidade maior em dois territrios, Mato Grande e Au-Mossor. O Serto do
Apodi apresenta maior autonomia no processo de comunicao pela estrutura do Projeto Dom
Helder. Enfatiza-se a relao entre as categorias analisadas, pois, a dificuldade estrutural
influencia diretamente na comunicao e, consequentemente, na cooperao entre atore quanto
constituio de redes. Relao similar est presente no acesso informao, no tocante aos
servios de assistncia tcnica e extenso rural, igualmente fragilizados, estando o Serto do
Apodi em condies mais favorveis pela presena de organizaes no-governamentais
conforme destacou Cunha (2012) a partir do processo de assistncia tcnica.

52

5. CONSIDERAES FINAIS
Esta pesquisa teve o objetivo de sistematizar elementos de desenvolvimento territorial
a partir de atributos de capital social presentes nos Territrios da Cidadania do Rio Grande do
Norte, atravs de metodologia qualitativa, mediante anlise das seguintes categorias: redes, e
seus atributos relaes de ligao, relaes de ponte, relaes de conexo e estrutura;
caractersticas de organizao social, e seus atributos confiana, cooperao e normas; e
comunicao e informao, e seus atributos acesso e canais e nveis e contedo.
Nos casos apresentados, que no tocante s redes, os territrios apresentam caractersticas
similares, quais sejam, destacadas relaes de ligao e ponte, e fracas relaes de conexo. Os
informantes apresentam as mesmas reclamaes acerca da frgil participao do poder pblico.
A ausncia deste ator traz prejuzos efetividade dos Territrios da Cidadania conforme
preconizados em seus documentos de referncia, afinal, os respectivos colegiados, na condio
de instncia articuladora e mediadora de interesses e demandas coletivas no tm poder
executivo na poltica territorial, o que reside, exclusivamente, nas prefeituras municipais.
No que tange s caractersticas de organizao social, notou-se dbil nvel de confiana
e cooperao nos territrios. Estes atributos foram assim analisados, especialmente, em virtude
do desenho institucional que no garante a implementao do planejado e deliberado pelos
atores territoriais, o que acaba por enfraquecer a prpria poltica territorial. Sem a garantia de
ganhos efetivos pelos atores, especialmente aqueles da sociedade civil, h deslegitimao dos
espaos criados para participao e, assim, deteriorao da confiana em torno da poltica. Esta
situao foi percebida nos trs territrios. Ademais, no se percebe satisfatria cooperao,
pois, as normas, reforadoras da confiana e indutoras do processo de articulao coletiva, no
levam interao e interdependncia entre os atores. Pelo contrrio, as dispensam no alcance
de objetivos da poltica.
Os trs territrios apresentam similares recursos de comunicao e acesso informao
reunies nas bases como principal mecanismo e utilizao deficitria das redes e sinais de
telecomunicaes. O acesso informao, tanto no que tange ao processo de articulao quanto
no acesso assistncia tcnica, fator modificador da realidade territorial e aglutinador,
passvel de prover cooperao entre os atores territoriais e destes com outras instituies direta
ou indiretamente vinculadas poltica territorial.
Os trs territrios apresentam realidades similares em virtude de serem produtos de uma
poltica pblica que os constitui a partir dos mesmos critrios. Em consequncia da

53

interdependncia das categorias de anlise de capital social, a presena ou a ausncia de

qualquer tipo de relao de ligao, ponte ou conexo influencia no desempenho da poltica
territorial, afetando a organizao social e fomentando processos de acesso informao. Nos
casos em pauta, em que pese a similaridade das condies gerais de estrutura e funcionamento,
o Serto do Apodi apresenta qualidades superiores aos demais tendo em vista sua trajetria de
cooperao e articulao social em torno da assistncia tcnica, aspecto histrico do territrio.
Este papel tem sido centrado no projeto Dom Helder Cmara.
A presena do projeto Dom Helder Cmara que articula, em paralelo ao Territrio da
Cidadania, os mesmos atores da poltica pblica com capacidade de mobilizao social e de
efetividade de aes, capaz de fomentar processos de desenvolvimento diferenciados no
Serto do Apodi. Este pode ser fator explicativo, tangenciando o construto capital social, para
que o territrio apresente condies de vida e melhores nveis de desenvolvimento que os outros
dois aqui abordados.
As realidades reveladas evidenciam a importncia dos elementos de capital social para
estudos de desenvolvimento territorial. Assim, os objetivos da pesquisa foram alcanados, na
medida em que se conseguiu sistematizar inquietaes empricas do autor a partir de
pressupostos tericos, revelando aspectos comuns dos Territrios da Cidadania que
proporcionam e so influenciados por atributos de capital social redes e relacionamentos,
caractersticas de organizao social e comunicao e informao.
Em virtude das dificuldades de acesso s bases, ou seja, ao conjunto maior de membros
que so representados nos colegiados, no foi possvel traar um panorama detalhado acerca da
extenso e o dimensionamento do capital social dos territrios. Esta uma sugesto de estudos
posteriores, analisar toda a rede de relacionamentos envolvida nos Territrios da Cidadania,
desde o colegiado at a base, de modo quantitativo, compreendendo a posio das instituies
e sua capacidade de influncia, proposta vlida. Ademais, o Projeto Dom Helder assume, no
Serto do Apodi, posio de destaque, e por esta razo, igualmente vlida iniciativa que
busque revelar os procedimentos adotados por seus tcnicos, em torno do fortalecimento da
poltica territorial, de modo a sistematizar uma experincia que, a princpio, se apresenta exitosa
e digna de replicao.

54

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